Skýrsla

um undanþágur frá samkeppnisreglum er varða samstarf

milli búvöruframleiðenda í ljósi EES-/ESB-réttar

22. október 2020

Finnur Magnússon

Friðrik Árni Friðriksson Hirst

Kristín Benediktsdóttir

2

Efnisyfirlit

1. Inngangur ............................................................................................................................... 3

2. Samspil búvörulaga og samkeppnislaga ................................................................................ 3

2.1. Yfirlit yfir efni búvörulaga nr. 99/1993 og samkeppnislaga nr. 44/2005 ........................ 3

2.2. Hvernig takmarka búvörulög gildissvið samkeppnislaga? .............................................. 5

2.2.1. Almenn atriði ............................................................................................................ 5

2.2.2. Nánar um 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga ........................................................ 7

2.3. Samantekt ........................................................................................................................ 8

3. EES-samningurinn og þýðing hans ........................................................................................ 8

3.1. Inngangur ......................................................................................................................... 8

3.2. Að hvaða leyti tekur EES-samningurinn til landbúnaðarvara? ....................................... 8

3.3. Samkeppnisreglur EES-samningsins ............................................................................. 10

3.3.1. Almennt um samkeppnisreglur EES-samningsins .................................................. 10

3.3.2. Undanþáguregla 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins ................................................. 11

3.3.2.1. Inngangur ......................................................................................................... 11

3.3.2.2. Skilyrði um efnahagslega hagræðingu ............................................................. 13

3.3.2.3. Skilyrði um sanngjarna hlutdeild neytenda í ávinningi ................................... 14

3.3.2.4. Skilyrði um að samkeppnishömlur megi ekki ganga of langt .......................... 15

3.4. Samantekt ...................................................................................................................... 16

4. Undanþágur vegna samstarfs búvöruframleiðenda í norskum rétti...................................... 16

4.1. Inngangur ....................................................................................................................... 16

4.2. Undanþága vegna landbúnaðar í norskum samkeppnislögum....................................... 16

4.3. Reglugerð um samstarf á sviði landbúnaðar og sjávarútvegs ........................................ 17

4.4. Samantekt ...................................................................................................................... 18

5. Undanþágur vegna samstarfs búvöruframleiðenda í ESB-rétti ............................................ 19

5.1. Inngangur ....................................................................................................................... 19

5.2. Yfirlit yfir samkeppnisákvæði reglugerðar nr. 1308/2013 ............................................ 19

5.3. Samantekt ...................................................................................................................... 21

6. Samandregnar niðurstöður ................................................................................................... 21

3

1. Inngangur

Skýrsla þessi er samin fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Tilgangur skýrslunnar er

að veita yfirlit yfir lagareglur í landsrétti, EES-rétti og ESB-rétti, sem heimila framleiðendum

búvara og samtökum þeirra að starfa saman á afmörkuðum sviðum og fela um leið í sér

undanþágur frá almennum samkeppnisreglum sem leggja bann við samstarfi fyrirtækja sem

raskar samkeppni. Markmiðið er einkum að varpa ljósi á gildissvið og inntak slíkra

undanþágureglna og skilyrði sem þær setja. Uppbygging skýrslunnar er sem hér segir.

Í 2. kafla skýrslunnar er fjallað um íslenskan rétt, einkum ákvæði í búvörulögum nr. 99/1993

sem víkja berum orðum frá samkeppnislögum nr. 44/2005, sbr. einkum 71. gr. búvörulaga. Í 3.

kafla er fjallað um þýðingu EES-samningsins fyrir viðfangsefnið, m.a. samkeppnisreglur hans

og að hvaða leyti hann gildir um landbúnað. Í 4. kafla er gerð grein fyrir lagareglum í öðru

EFTA/EES-ríki, þ.e. Noregi, sem undanþiggja samstarf búvöruframleiðenda bannreglum í

þarlendum samkeppnislögum. Í 5. kafla er ESB-réttur skoðaður til samanburðar, með áherslu á

tiltekin ákvæði í reglugerð ESB nr. 1308/2013 sem heimila tilteknum fyrirtækjum og samtökum

í landbúnaði að starfa saman.1 Í 6. kafla eru niðurstöður dregnar saman.

Taka ber fram í upphafi að EES-réttur annars vegar og ESB-réttur hins vegar eru talsvert ólík

lagakerfi þegar kemur að landbúnaði. Landbúnaður skipar veigamikinn sess innan ESB, á

meðan EES-samningurinn gildir að takmörkuðu leyti um landbúnað. Af því leiðir að

samkeppnisreglur EES-samningsins taka ekki til allra sviða landbúnaðar, sbr. nánari umfjöllun

í 3. kafla skýrslunnar.

Þá ber að hafa í huga að eftirfarandi umfjöllun um lagareglur um samstarf búvöruframleiðenda

og samanburður slíkra reglna hefur fyrst og fremst upplýsingagildi. Þar sem því sleppir er

vandasamt að draga hagnýtar ályktanir af samanburði þessara reglna ekki síst vegna ólíks

lagaumhverfis og aðstæðna í landbúnaði milli ríkja.

2. Samspil búvörulaga og samkeppnislaga

2.1. Yfirlit yfir efni búvörulaga nr. 99/1993 og samkeppnislaga nr. 44/2005

Búvörulög nr. 99/1993 eru helsti lagabálkurinn um framleiðslu, vinnslu og sölu búvara.2

Stofnlög búvörulaga eru lög nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, en

þau voru endurútgefin með áorðnum breytingum sem gildandi búvörulög nr. 99/1993.

Lögunum hefur síðan þá verið breytt margsinnis.3 Í 4. tölul. 2. gr. búvörulaga eru búvörur sem

lögin gilda um skilgreindar sem „afurðir búfjár, þ.m.t. afurðir nautgripa, sauðfjár, hrossa, svína,

alifugla og loðdýra, afurðir nytjajurta og afurðir hlunninda“, en lögin taka þó ekki til afurða

1 Með reglugerð ESB nr. 1308/2013 er komið á fót sameiginlegu markaðskerfi í landbúnaði í aðildarríkjum ESB. 2 Meðal annarra lagabálka sem snerta búvöruframleiðslu má í dæmaskyni nefna búnaðarlög nr. 70/1998, lög nr.

57/1990 um flokkun og mat á gærum og ull, lög nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, og lög nr.

162/1994 um lífræna landbúnaðarframleiðslu. Þá má nefna lög nr. 93/1995 um matvæli og lög nr. 31/2020 um

Matvælasjóð. Að auki má nefna ábúðarlög nr. 80/2004 og jarðalög nr. 81/2004. 3 Hvað varðar almenna og sögulega umfjöllun um ákvæði íslenskrar búvörulöggjafar er ástæða til að geta ritgerðar

Sigurðar Líndal, Stjórnkerfi búvöruframleiðslunnar og stjórnskipan Íslands (1992). Einnig má geta um álitsgerð

Árna Vilhjálmssonar og Eiríks Tómassonar um samkeppnisumhverfi í landbúnaði og stöðu búvöruframleiðslu

gagnvart samkeppnislögum (2004). Þessar heimildir voru hafðar til hliðsjónar við samningu skýrslunnar.

4

alifiska.4 Búvörulög geyma m.a. reglur um stjórn búvöruframleiðslu, lágmarksverð tiltekinna

afurða, greiðslur afurðastöðva til framleiðenda fyrir búvörur, greiðslumark,5 innflutning á

búvörum og úthlutun tollkvóta,6 og reglur um starfsskilyrði ákveðinna búvörugreina þ.e.

sauðfjárræktar, nautgriparæktar og framleiðenda garðyrjuafurða.7 Tilgangi búvörulaga er lýst í

1. gr. þeirra en hann er samantekið sá að stuðla; að framförum og aukinni hagkvæmni í

framleiðslu og vinnslu og sölu búvara til hagsbóta fyrir framleiðendur og neytendur; að jöfnuði

milli framleiðenda í hverri búgrein hvað varðar afurðaverð og markað; að því að kjör þeirra

sem landbúnað stunda verði í sem nánustu samræmi við kjör annarra stétta; að framleiðsla

búvara verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt

vöruframboð; að því að innlend aðföng nýtist sem mest við framleiðsluna; og að nýttir verði

sölumöguleikar fyrir búvörur erlendis eftir því sem hagkvæmt er talið.8

Samkeppnislög nr. 44/2005 hafa það að markmiði að efla virka samkeppni í viðskiptum og

vinna þar með að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins, sbr. 1. gr. þeirra.

Markmiði þessu skal náð með því að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og takmörkunum á

frelsi í atvinnurekstri, vinna gegn skaðlegri fákeppni og samkeppnishömlum, og auðvelda

aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaðnum. Samkeppnislög gilda um hvers konar

atvinnustarfsemi, óháð formi eignarhalds og rekstrar viðkomandi fyrirtækja,9 og án tillits til

eðlis vöru, þjónustu eða réttinda sem verslað eða sýslað er með gegn endurgjaldi, sbr. 2. og 4.

gr. laganna. Mikilvægustu hátternisreglur samkeppnislaga koma fram í 10. og 11. gr. laganna.

Fyrrnefnda ákvæðið (10. gr.) leggur bann við ólögmætu samráði fyrirtækja, þ.e. bannar

samninga, samþykktir og samstilltar aðgerðir sem hafa að markmiði eða af þeim leiðir að komið

sé í veg fyrir samkeppni. Ákvæðið bannar því hvers konar samstarf milli fyrirtækja um

verðlagningu, skiptingu markaða, framleiðslustýringu o.fl. Síðarnefnda ákvæðið (11. gr.)

leggur bann við misnotkun fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu sinni. Slík háttsemi getur t.a.m.

falist í ósanngjarnri verðlagningu og viðskiptaskilmálum, mismunun viðskiptaaðila með ólíkum

kjörum í sams konar viðskiptum, skaðlegri undirverðlagningu til að veikja samkeppni, synjun

keppinauta um aðgang að ómissandi aðstöðu, o.fl.10

4 Samkvæmt 5. tölul. 2. gr. búvaralaga nr. 99/1993 er framleiðandi (búvara) hver sá sem á eigin vegum hefur með

búvöruframleiðslu að gera, hvort sem er einstaklingur, lögaðili, aðili að félagsbúi eða ríkisbú. Afurðastöð er skv.

2. tölul. sama lagaákvæðis hver sá lögaðili eða einstaklingur sem tekur við afurðum úr höndum frumframleiðenda

til vinnslu, flokkunar, pökkunar, geymslu, heildsölu eða dreifingar eða vinnur úr eða selur eigin frumframleiðslu

umfram magn sem skilgreint er. 5 Greiðslumark lögbýlis er í 7. tölul. 2. gr. búvaralaga nr. 99/1993 skilgreint sem tiltekinn fjöldi ærgilda eða magn

mjólkur mælt í lítrum sem ákveðið er fyrir hvert lögbýli og veitir rétt til beingreiðslu úr ríkissjóði. Hugtakið lögbýli

er skilgreint í 2. gr. jarðalaga nr. 81/2004 sem jörð sem hefur þann húsakost og það landrými eða aðstöðu að unnt

sé að stunda þar landbúnað og var skráð í jarðaskrá ráðuneytis landbúnaðarmála 1. desember 2003. Lögbýli teljast

enn fremur jarðir sem hljóta síðar viðurkenningu ráðuneytisins sem ný lögbýli, sbr. 16.–22. gr. jarðalaga. 6 Sjá II., IV., VI., VII., XII og XIII. kafla búvörulaga nr. 99/1993. 7 Sjá IX., X. og XI. kafla búvörulaga nr. 99/1993. 8 Í almennum hluta greinargerðar með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2004, sem breyttu búvörulögum nr.

99/1993, kemur fram að markmið búvörulaga séu m.a. að vernda byggðastefnu og tryggja að landbúnaðarvörur,

sérstaklega ferskar mjólkurafurðir, sem eru dagvörur, verði í boði á viðráðanlegu verði fyrir alla landsmenn (Alþt.

2003-2004, 130. löggj.þ. 2003–2004, þskj. 1665 - 997. mál). 9 Hugtakið fyrirtæki merkir í samkeppnislögum nr. 44/2005 einstaklingur, félag, opinberir aðilar og aðrir sem

stunda atvinnurekstur, sbr. 4. gr. laganna. 10 Sjá einnig 12. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 sem tekur til samtaka fyrirtækja. Þar segir nánar tiltekið að

samtökum fyrirtækja sé óheimilt að ákveða samkeppnishömlur eða hvetja til hindrana sem bannaðar eru samkvæmt

5

Í 13. og 15. gr. samkeppnislaga er að finna undantekningar frá 10. gr. laganna um bann við

ólögmætu samráði. Nánar tiltekið kveður 13. gr. á um að samningar milli fyrirtækja séu

undanþegnir banni skv. 10. gr. ef samanlögð markaðshlutdeild allra samstarfsfyrirtækja fer ekki

yfir tiltekin viðmiðunarmörk á hlutaðeigandi mörkuðum.11 Í 15. gr. samkeppnislaga kemur fram

að bann skv. 10. og 12. gr. laganna gildi ekki ef samningar, samþykktir, samstilltar aðgerðir eða

ákvarðanir fyrirtækja uppfylla fjögur skilyrði sem talin eru upp í 1. mgr. 15. gr. Skilyrðin eru

efnislega á þá leið að viðkomandi samstarf a) stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru

eða þjónustu eða efli tæknilegar og efnahagslegar framfarir; b) veiti neytendum sanngjarna

hlutdeild í ávinningi sem af samstarfi hlýst; c) leggi ekki höft á hlutaðeigandi fyrirtæki sem

óþörf eru til að settum markmiðum verði náð og; d) veiti fyrirtækjunum ekki færi á að koma í

veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna eða þjónustunnar sem

um er að ræða. Sjá einnig umfjöllun um 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins í 3. kafla skýrslunnar.

Tekið skal fram að frá og með 1. janúar 2021 verður fyrirtækjum heimilt að efna til samstarfs

á grundvelli 1. mgr. 15. gr. samkeppnislaga án þess að nauðsynlegt verði að leita samþykkis

Samkeppniseftirlitsins fyrirfram eins og gildandi lög gera kröfu um, sbr. breytingar á ákvæðinu

sem gerðar voru með 4. gr. laga nr. 103/2020.12 Það verður þá í höndum viðkomandi fyrirtækja

að meta sjálfstætt og á eigin áhættu hvort fyrirhugað samstarf uppfylli skilyrði 15. gr., en

Samkeppniseftirlitið mun hafa eftirlit með háttsemi fyrirtækja eftir á og gefa út leiðbeiningar

um túlkun skilyrða 15. gr. Sönnunarbyrði um að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt hvílir á þeim

fyrirtækjum eða samtökum fyrirtækja sem hyggja á samstarf á grundvelli ákvæðisins.13

2.2. Hvernig takmarka búvörulög gildissvið samkeppnislaga?

2.2.1. Almenn atriði

Framleiðsla, vinnsla og sala á búvörum er atvinnustarfsemi sem fellur sem slík undir gildissvið

samkeppnislaga nr. 44/2005. Þó eru ýmis ákvæði í búvörulögum nr. 99/1993 sem víkja frá

samkeppnislögum beint og óbeint. Má þar nefna ákvæði í búvörulögum um fjárframlög ríkisins

til búvöruframleiðslu og verðlagningu á tilteknum búvörum. Þá ber að geta sérstakra ákvæða

lögum þessum eða brjóta í bága við ákvarðanir skv. 16.–18. gr. Bann þetta nær einnig til stjórnarmanna samtaka,

starfsmanna þeirra og manna sem valdir eru til trúnaðarstarfa í þágu samtakanna. 11 Í 1. mgr. 13. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 er miðað við 5% markaðshlutdeild, ef samningurinn er milli

fyrirtækja sem starfa á sama framleiðslu- eða sölustigi (láréttur samningur), en 10% ef samningurinn er á milli

fyrirtækja sem starfa á mismunandi framleiðslu- eða sölustigi (lóðréttur samningur). Nánari reglur um

viðmiðunarmörkin o.fl. er að finna í öðrum málsgreinum ákvæðisins. Ákvæðið gildir m.a. um samstilltar aðgerðir

skv. 10. gr. og ákvarðanir samtaka fyrirtækja skv. 12. gr. 12 Lög nr. 103/2020 um breytingu á samkeppnislögum, nr. 44/2005, með síðari breytingum. Umrætt ákvæði

breytingalaganna öðlast gildi 1. janúar 2021, sbr. 14. gr. Gildandi 15. gr. samkeppnislaga (fyrir breytingu með

lögum nr. 103/2020) áskilur að fyrirtæki leiti fyrirfram eftir undanþágu frá Samkeppniseftirlitinu ef þau hyggjast

efna til samvinnu á grundvelli ákvæðisins. Fallist Samkeppniseftirlitið á að heimila samvinnu getur það bundið

undanþágu skilyrðum, sbr. 2. mgr. og einnig getur eftirlitið afturkallað eða breytt undanþágu við ákveðnar

aðstæður, sbr. 3. mgr. Sjá hér til hliðsjónar dóm Landsréttar í máli nr. 285/2019 þar sem hafnað var kröfu

fjarskiptafyrirtækis um ógildingu á ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um að veita tilteknum samkeppnisaðilum

undanþágu á grundvelli 15. gr. samkeppnislaga. Í gildandi 4. mgr. 15. gr. samkeppnislaga er jafnframt gert ráð

fyrir því að Samkeppniseftirlitið setji reglur um að tilteknar tegundir samninga sem uppfylla skilyrði 1. mgr.

ákvæðisins séu sjálfkrafa undanþegnar 10. og 12. gr. (hópundanþága). 13 Sjá nánar athugasemdir við 3. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 103/2020 (150. löggj.þ. 2019–2020,

þskj. 1029 - 610. mál).

6

um samvinnu afurðastöðva í mjólkuriðnaði sem koma fram í 4. mgr. 13. og 71. gr. búvörulaga

en þetta eru einu ákvæðin í búvörulögum sem vísa berum orðum til samkeppnislaga, sbr. nánari

umfjöllun um ákvæðin hér í framhaldinu.

Það er almenn regla við lögskýringar að sérlög gangi framar almennum lögum ef þau rekast á

(lex specialis reglan). Jafnframt gildir sú regla að ef yngri lög rekast á eldri lög ganga þau yngri

framar þeim eldri (lex posterior reglan). Ef báðar þessar reglur eiga við samtímis, hefur verið

litið svo á að fyrri reglan sé almennt yfirsterkari, þ.e. að sértækari lög gangi framar almennari

lögum enda þótt þau fyrrnefndu séu eldri en þau síðarnefndu. Það er þó ekki algilt.14

Beiting lex specialis reglunnar til að leysa úr árekstri tveggja lagaákvæða, t.d. í tveimur

mismunandi lagabálkum, er háð því að yfirleitt sé hægt að skilgreina aðra regluna sem sérreglu

gagnvart hinni, en það getur verið vandkvæðum bundið.15 Þá kemur ekki til beitingar lex

specialis reglunnar nema árekstur sé á annað borð milli lagaákvæða, en með því er átt við að

ekki sé unnt að skýra ákvæðin saman þannig að samræmi fáist. Árekstur lagaákvæða getur verið

algjör, þ.e. að hvor reglan um sig rekist ávallt á hina. Hitt er einnig til að lagaákvæði B gildi

hvergi án þess að rekast á A, en A gildi jafnframt um önnur tilfelli en þau sem B tekur til.16

Síðastefnda atriðið hér að framan er lýsandi fyrir samspil ýmissa ákvæða samkeppnislaga og

búvörulaga. Fyrrnefndu lögin hafa að geyma almennar reglur um samkeppni á markaði og er

gildissvið laganna ekki takmarkað sérstaklega við ákveðin fyrirtæki eða atvinnugreinar, heldur

er það almennt. Síðarnefndu lögin gilda á hinn bóginn um ákveðna atvinnugrein og einstakar

undirgreinar hennar og hafa að geyma sérstakar reglur um þessar greinar, þar á meðal um

opinbera styrki, verðlagningu búvara, svo og tiltekna samvinnu afurðastöðva í mjólkuriðnaði.

Með hliðsjón af framansögðu má leggja til grundvallar að búvörulög séu sérlög gagnvart

samkeppnislögum. Ákvæði samkeppnislaga víkja því fyrir ákvæðum búvörulaga ef ákvæði

þessara tveggja lagabálka rekast á, þ.e. eru ósamrýmanleg.17 Það er síðan túlkunaratriði hverju

sinni hvenær rétt er að skýra tiltekin ákvæði búvörulaga svo að þau beinlínis víki almennum

reglum samkeppnislaga til hliðar, fremur en að samræmisskýringu sé beitt.

Það er einnig sérstakt athugunarefni hversu miklar kröfur eigi að gera til skýrleika ákvæða í

búvörulögum til þess að álykta megi að slík ákvæði gangi framar ákvæðum samkeppnislaga.

Um þetta má benda á dóm Hæstaréttar í máli nr. 411/2007 þar sem lagt var til grundvallar að

samkeppnislög verði „sem almenn lög að víkja fyrir ósamrýmanlegum ákvæðum sérlaga“, og

að samkeppnislög standi „ekki þannig meðal réttarheimilda að ríkari kröfur verði gerðar en

endranær til skýrleika ákvæða í sérlögum svo að þau gangi þeim fyrrnefndu framar“.18 Af

14 Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar (2008), bls. 230, þar sem fram kemur að orða megi „þá almennu reglu,

að sérregla í eldri lögum víki til hliðar almennari reglu yngri laga, nema sérstök sjónarmið leiði til annarrar

niðurstöðu, svo sem að sú hafi verið ætlun löggjafans að láta eldri sérreglu einnig víkja“. 15 Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar (2008), bls. 223-224, og Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða (2019),

bls. 82-86. Sjá t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 477/2002, þar sem talið var að skýra bæri 14. gr. EES-samningsins

„sem sérreglu um skattalega meðferð á innflutningi frá öðrum EES-ríkjum“, sem gengi framar eldra áðurgildandi

ákvæði 6. tölul. 14. gr. laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt sem kvað á um lægri virðisaukaskatt af sölu bóka á

íslenskri tungu en annarra bóka. Var sú niðurstaða m.a. studd við 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska

efnahagssvæðið og athugasemdir við þá grein í frumvarpi til nefndra laga. 16 Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar (2008), bls. 223-224. 17 Sjá einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 411/2007 sem vikið er að í framhaldinu. 18 Það athugast þó að tilvitnaður dómur laut ekki að samspili samkeppnislaga nr. 44/2005 og búvörulaga nr.

99/1993, heldur að samspili samkeppnislaga við 3. mgr. 42. gr. þágildandi laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu.

7

þessum dómi virðist mega draga þá almennu ályktun að ákvæði búvörulaga verði ekki sjálfkrafa

skýrð þröngt gagnvart samkeppnislögum. Það sé fremur sérstakt könnunaratriði hverju sinni

hvort skýra beri tiltekin ákvæði búvörulaga svo að þau gangi framar samkeppnislögum, m.a.

með hliðsjón af orðalagi og tilgangi viðkomandi ákvæða búvörulaga.

2.2.2. Nánar um 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga

Stundum tekur löggjafinn beina afstöðu til þess í ákvæðum laga hvernig háttað sé samspili

þeirra við önnur lög.19 Það er gert í tveimur ákvæðum búvörulaga, þ.e. 4. mgr. 13. gr. og 71.

gr., sem áður var getið og varða tiltekna samvinnu afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Þar kemur

fram að „[þ]rátt fyrir ákvæði samkeppnislaga“ sé afurðastöðvum í mjólkuriðnaði heimilt að

gera með sér samninga um verðtilfærslu milli tiltekinna afurða, sbr. 4. mgr. 13. gr., og að

sameinast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli mjólkursamlaga að því er varðar

framleiðslu einstakra mjólkurvara og hafa með sér annars konar samstarf til þess að halda niðri

kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu mjólkurafurða, sbr. 71. gr.20 Hér er m.ö.o. tekið

af skarið um það í texta ákvæðanna, með sérstakri tilvísun til samkeppnislaga, að þeim sé ætlað

að víkja samkeppnislögum til hliðar svo langt sem ákvæðin ná.

Ákvæðum 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga var breytt í framangreint horf með lögum nr.

85/2004.21 Með þeim lögum var m.a. bætt við ákvæðin tilvísun til samkeppnislaga („[þ]rátt fyrir

ákvæði samkeppnislaga…“). Var ætlunin með þessu m.a. sú að taka af skarið um að þær

aðgerðir sem 4. mgr. 13. og 71. gr. búvörulaga taka til féllu ekki undir samkeppnislög.22 Í

greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2004, sem breyttu ákvæðunum í

núverandi horf, er rakið að ætlunin sé að eyða „allri óvissu … um að þær aðgerðir sem þar koma

fram falli ekki undir samkeppnislög“. Í greinargerðinni er einnig sett fram það sjónarmið að

lagaákvæði sem fela í sér frávik frá almennum reglum beri „jafnan að túlka þröngt“. Þannig

beri að „fara … varlega þegar lagður er sá skilningur í lagaákvæði að þau undanskilji tiltekna

þætti í atvinnustarfsemi gildissviði samkeppnislaga og þar með íhlutunarvaldi samkeppnis-

yfirvalda“. Því „[þurfi] með skýrum lagatexta að lögfesta vilja löggjafans til þess að undanskilja

ákveðna þætti landbúnaðarins gildissviði samkeppnislaga“.23 Af þessum ummælum í greinar-

19 Sjá t.d. fyrri málslið 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem lex specialis reglan er látin gilda í aðeins

eina átt: „Ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en lög þessi mæla fyrir um,

halda gildi sínu.“ Sjá einnig til hliðsjónar 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. 20 Umrædd ákvæði búvörulaga komu til skoðunar í dómi Landsréttar í máli nr. 516/2018. Í sem stystu máli varð

það niðurstaða Landsréttar, eins og héraðsdóms, að þær athafnir sem um ræddi í málinu rúmuðust ekki innan 71.

gr. búvörulaga nr. 99/1993. Stóð því óhögguð umþrætt ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um að leggja á áfrýjanda

stjórnvaldssekt fyrir brot m.a. gegn 11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Dómi Landsréttar hefur verið áfrýjað til

Hæstaréttar. 21 Lög nr. 85/2004 um breytingu á lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari

breytingum (heiti laga nr. 99/1993 var síðar breytt í búvörulög). Ákvæðið sem nú er í 4. mgr. 13. gr. var áður í 3.

mgr., en færðist í 4. mgr. í kjölfar breytinga með lögum nr. 102/2016 um breytingu á búvörulögum og fleiri lögum. 22 Sjá almennar athugasemdir í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2004 (Alþt. 2003-2004, 130.

löggj.þ. 2003–2004, þskj. 1665 - 997. mál). Fyrir breytinguna með lögum nr. 85/2004 var 71. gr. búvörulaga nr.

99/1993 jafnframt þrengri að efni til en hún er nú. Fyrir breytinguna hljóðaði 71. gr. nánar tiltekið svo:

„Afurðastöðvum í mjólkuriðnaði er heimilt að gera samkomulag um verkaskiptingu milli mjólkursamlaga að því

er varðar framleiðslu einstakra mjólkurvara fyrir innlendan og erlendan markað. Samkomulagið öðlast ekki gildi

fyrr en landbúnaðarráðherra hefur staðfest það.“ 23 Sjá almennar athugasemdir í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2004 (Alþt. 2003-2004, 130.

löggj.þ. 2003–2004, þskj. 1665 - 997. mál).

8

gerðinni má draga þá ályktun að ekki sé ætlast til þess að nefnd ákvæði búvörulaga verði skýrð

rýmra en orðalag þeirra gefur tilefni til, þ.e. í átt að þrengingu á gildissviði samkeppnislaga.

2.3. Samantekt

Ákvæði samkeppnislaga nr. 44/2005 taka m.a. til framleiðslu, vinnslu og sölu á búvörum, sem

fjallað er um í búvörulögum nr. 99/1993, enda fellur slík atvinnustarfsemi undir gildissvið

samkeppnislaga eins og það er afmarkað í 2. gr. þeirra.

Búvörulög nr. 99/1993 hafa stöðu sérlaga gagnvart samkeppnislögum nr. 44/2005. Það leiðir af

almennum lögskýringarreglum að sérreglur búvörulaga ganga því framar almennum reglum

samkeppnislaga að því marki sem reglur þessara tveggja lagabálka kunna að rekast á. Þá hafa

4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga að geyma sérstakar reglur um nánar tiltekna samvinnu

afurðastöðva í mjólkuriðnaði sem víkja frá ákvæðum samkeppnislaga berum orðum.

3. EES-samningurinn og þýðing hans

3.1. Inngangur

Í þessum kafla er ætlunin að varpa ljósi á hvernig samstarf fyrirtækja á sviði landbúnaðar horfir

við samkeppnisreglum EES-samningsins. Fyrst verður gerð grein fyrir því að hvaða marki EES-

samningurinn tekur til landbúnaðar yfirleitt og er það viðfangsefni kafla 3.2. Í kafla 3.3 er síðan

fjallað nánar um samkeppnisreglur EES-samningsins og þá sérstaklega undanþáguákvæði 3.

mgr. 53. gr. hans, en ákvæðið heimilar fyrirtækjum og samtökum þeirra (í hvaða geira sem er)

að hafa með sér samstarf að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þrátt fyrir bann 1. mgr. 53. gr.

EES-samningsins við ólögmætu samráði fyrirtækja sem raskar samkeppni.

3.2. Að hvaða leyti tekur EES-samningurinn til landbúnaðarvara?

Markmið EES-samningsins er skv. 1. gr. meginmáls hans að stuðla að stöðugri og jafnri eflingu

viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu

reglum, með það fyrir augum að mynda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði. Þessum markmiðum

skal náð m.a. með reglunum um fjórfrelsið, þ.e. um frjálsa vöruflutninga, fólksflutninga,

þjónustustarfsemi og fjármagnsflutninga, og kerfi sem tryggir að samkeppni raskist ekki, en

með hinu síðastnefnda er vísað til samkeppnisreglna EES-samningsins.

Landbúnaður er sérsvið í rétti Evrópusambandsins. Reglur ESB-réttar og EES-samningsins um

landbúnað eru verulega ólíkar vegna þess að EES-samningurinn tekur aðeins að takmörkuðu

leyti til landbúnaðar, eins og nánar verður rakið hér í framhaldinu. EES-samningurinn geymir

t.d. ekki ákvæði um sameiginlega landbúnaðarstefnu EFTA/EES-ríkjanna24 annars vegar og

Evrópusambandsins hins vegar. EES-samningurinn tekur því ekki til landbúnaðarstefnu ESB

og standa EFTA/EES-ríkin því utan þeirrar stefnu.25

Til skoðunar kemur að hvaða leyti EES-samningurinn gildir um landbúnaðarafurðir. Um það

má vísa til 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins þar sem afmarkað er hvaða vörur falli undir

24 Ísland, Liechtenstein og Noregur. 25 Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 517 og 528.

9

samninginn.26 Þar segir að sé annað ekki tekið fram, þá taki ákvæði EES-samningsins einungis

til (a) framleiðsluvara sem falla undir 25.-97. kafla í samræmdu vörulýsingar- og

vörunúmeraskránni, að frátöldum framleiðsluvörum sem falla undir bókun 2 við samninginn,

og (b) framleiðsluvara sem tilgreindar eru í bókun 3 við samninginn í samræmi við samkomulag

samningsaðilanna í nefndri bókun.

Landbúnaðarafurðir og matvæli falla ekki undir 25.-97. kafla samræmdu vörulýsingar- og

vörunúmeraskrárinnar í bókun 2 við EES-samninginn, sbr. a-lið 3. mgr. 8. gr. Bókun 3 við EES-

samninginn, sbr. b-lið sama ákvæðis, hefur á hinn bóginn að geyma ákvæði um viðskiptakjör

með tilteknar unnar landbúnaðarafurðir, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.27

Í 17.-19. gr. EES-samningsins er að finna sérstök ákvæði sem taka til viðskipta með

landbúnaðarvörur. Ákvæðin eru staðsett í 2. kafla, í II. hluta EES-samningsins, en kaflinn ber

yfirskriftina landbúnaðar- og sjávarafurðir. Verður nú vikið stuttlega að þessum ákvæðum.

Í 17. gr. er vísað til I. viðauka EES-samningsins sem fjallar um sérstök ákvæði og fyrirkomulag

varðandi heilbrigði dýra og plantna. Viðaukinn skiptist í þrjá meginkafla, þ.e. heilbrigði dýra,

fóðurvörur og heilbrigði plantna. Upphaflega tók I. viðauki aðeins til Íslands í tilviki

lagareldisdýra og fiskafurða. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 133/2007 var

gerð breyting á viðaukanum að þessu leyti þannig að fleiri gerðir í viðaukanum voru látnar taka

einnig til Íslands.28

Í 18. gr. er ákvæði sem tekur til landbúnaðarafurða sem falla utan upptalningarinnar í 3. mgr.

8. gr. samningsins. Ákvæði 18. gr. er ætlað að tryggja að ekki verði settar frekari tæknilegar

hindranir við viðskiptum með slíkar vörur en gert er ráð fyrir í lagagerðum (tilskipunum o.fl.)

sem vísað er til í 17. gr. og a- og b-liðum 23. gr. EES-samningsins.29

Í 19. gr. er að finna stefnuyfirlýsingu um samstarf samningsaðila á sviði landbúnaðar þar sem

gildissviði EES-samningsins sleppir. Í 2. mgr. ákvæðisins segir þannig að „samningsaðilar

skuldbinda sig til að halda áfram viðleitni sinni til að auka smám saman frjálsræði í viðskiptum

með landbúnaðarafurðir“. Ákvæðið felur ekki í sér bindandi reglu heldur fremur fyrirheit um

26 Ákvæði 8. gr. EES-samningsins kveður á um grundvallarregluna um frjálsa vöruflutninga. 27 Sjá bókun 3 við EES-samninginn: . 28 Stjórnartíðindi ESB 2008 L 100, bls. 27, og EES-viðbætir 2008 nr. 19, bls. 34. Í ákvörðuninni var því m.a. slegið

föstu að ákvæði I. kafla I. viðauka skyldu taka til Íslands „að frátöldum ákvæðum um lifandi dýr, önnur en fisk og

eldisdýr, og dýraafurðir á borð við egg, fósturvísa og sæði.“ Þá var ákveðið að ef tiltekin lagagerð, sem vísað er til

í I. kafla I. viðauka, ætti ekki að taka til Íslands eða aðeins að hluta til skyldi það tekið fram í tengslum við hana.

Sem dæmi um lagagerð í I. kafla I. viðauka EES-samningsins sem gildir um Ísland í kjölfar ákvörðunar

sameiginlegu EES-nefndarinnar, má nefna 89/662/EBE frá 11. desember 1989 um dýraheilbrigðiseftirlit í

viðskiptum innan bandalagsins. Sjá umfjöllun í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-17/15 (ráðgefandi álit), mgr.

12 og 13. 29 Ákvæði 18. gr. hljóðar svo: „Með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir

skulu samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu, sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar

vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana.

Ákvæði 13. gr. skulu gilda.“ Í tilvísuðum a-lið 23. gr. er fjallað um sérstök ákvæði í bókun 12 og II. viðauka

varðandi tæknilegar reglugerðir, staðla, prófanir og vottanir; og í b-lið er vísað til bókunar 47 varðandi afnám

tæknilegra hindrana í viðskiptum með vín. Sjá einnig Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic

Area – a commentary (2018), bls. 336-337.

10

frekari samvinnu í þessa átt.30 Í 3. mgr. 19. gr. segir svo að samningsaðilar skuli framkvæma

endurskoðun á skilyrðum fyrir viðskipti með landbúnaðarafurðir á tveggja ára fresti.

Ísland hefur gert a.m.k. tvo landbúnaðarsamninga við Evrópusambandið. Sá fyrri var gerður

árið 2007 en sá síðari árið 2015 sem leysti þann fyrri af hólmi. Báðir samningarnir fólu í sér

gagnkvæmar niðurfellingar eða lækkanir tolla á ýmsar landbúnaðarvörur auk tollkvóta. Í síðari

samningnum frá 2015 fólst að innflutningur á um 90% af landbúnaðarvörum frá ríkjum í

Evrópusambandinu varð tollfrjáls.31 Almennt hafa þó ekki verið felldir niður tollar á kjöti og

mjólkurafurðum sem framleiddar eru hér á landi, en ívilnanir í þeim tilvikum eru veittar í formi

tollfrjálsra kvóta.32

Ýmsar lagagerðir Evrópusambandsins sem varða tiltekin atriði viðskipta með landbúnaðar- og

sjávarafurðir hafa verið teknar upp í EES-samninginn.33 Þó er sameiginleg landbúnaðarstefna

Evrópusambandsins ekki hluti af EES-samningnum sem fyrr segir. Af því leiðir að margar

lagagerðir Evrópusambandsins um landbúnaðarmál falla ekki undir EES-samninginn og hafa

því ekki verið teknar upp í viðauka hans. Má þar nefna reglugerð ráðsins (EB) nr. 1184/2006

frá 26. júlí 2006 um beitingu á tilteknum samkeppnisreglum gagnvart framleiðslu á

landbúnaðarafurðum og viðskipti með þær. Þá má nefna reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins

(ESB) nr. 1308/2013 um sameiginlegt markaðskerfi í landbúnaði og sértæk ákvæði varðandi

tilteknar landbúnaðarvörur. Þó hefur afmarkaður hluti síðarnefndu reglugerðarinnar verið

tekinn upp í EES-samninginn, sbr. einnig umfjöllun um reglugerðina í 5. kafla hér á eftir.

Hér í framhaldinu verður fjallað um samkeppnisreglur EES-samningsins. Þá umfjöllun ber þó

að skoða í því ljósi að EES-samningurinn, þar á meðal samkeppnisreglur hans, gildir einungis

um afmörkuð svið landbúnaðar, þá einna helst unnar landbúnaðarfurðir sem tilgreindar eru í

bókun 3 við samninginn sem áður var fjallað um. Í ESB-rétti gilda einnig sérsjónarmið um

samkeppni á sviði landbúnaðar, þ.e. samkeppnisreglunum er ekki beitt fullum fetum á því sviði,

enda býr atvinnugreinin við margvíslega opinbera íhlutun og ríkisstyrki.34

3.3. Samkeppnisreglur EES-samningsins

3.3.1. Almennt um samkeppnisreglur EES-samningsins

Reglur um samkeppni er að finna í IV. hluta meginmáls EES-samningsins, þ.e. 53.-60. gr.

Helstu efnisreglur samkeppniskaflans er að finna í 53. og 54. gr. Fyrri greinin bannar ólögmætt

samráð fyrirtækja en sú síðari leggur bann við misnotkun fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu,

30 Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 530, og Finn Arnesen o.fl.,

Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 337-338. 31 COM (2016) 564 Final, Proposal for a Council Decision on the signing, on behalf of the European Union, of an

agreement in the form of an exchange of letters between the European Union and Iceland concerning additional

trade preferences in agricultural products. Sjá einnig fundargerð samningafundar milli íslenskra stjórnvalda og

framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um tvíhliða samkomulag um landbúnaðarvörur, sem er aðgengileg hér:

. 32 Skýrsla starfshóps um EES-samstarfið (2019), bls. 114. 33 Sjá umfjöllun í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-17/15 (ráðgefandi álit), mgr. 40 o.áfr. 34 Sjá einnig umfjöllun í 5. kafla skýrslunnar. Þess má geta að stuðningur ESB við bændur nam 58,82 milljörðum

evra árið 2018. Upplýsingar um stuðning eru aðgengilegar á eftirfarandi vefslóð:

.

11

sbr. hliðstæðar reglur í 10. og 11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Ákvæði 53. og 54. gr. EES-

samningsins eiga sér samsvörun í ESB-rétti, þ.e. í 101. og 102. gr. sáttmálans um starfshætti

ESB (Treaty on the Functioning of the European Union, hér eftir „TFEU“), en fyrir gildistöku

þess sáttmála var sams konar reglur að finna í 81. og 82. Rómarsamningsins (85. og 86. gr. í

upprunalegum Rómarsamningi).35 Íslenskur samkeppnisréttur sækir fyrirmynd sína í evrópskar

samkeppnisreglur að miklu leyti. Eldri samkeppnislög nr. 8/1993 voru sett til þess að laga

íslenskan samkeppnisrétt að þeim evrópska vegna áformaðrar þátttöku Íslands í Evrópska

efnahagssvæðinu.36 Gildandi samkeppnislög nr. 44/2005 voru sett til þess að samræma

íslenskan og evrópskan samkeppnisrétt enn frekar, þar sem miklar breytingar höfðu orðið á

samkeppnisreglum Evrópusambandsins frá gildistöku eldri samkeppnislaga nr. 8/1993.

Auk samkeppnisreglna sem koma fram í IV. hluta EES-samningsins koma til skoðunar ýmsar

afleiddar lagagerðir sem teknar hafa verið upp í XIV. viðauka EES-samningsins sem fjallar um

samkeppni. Í bókun 21 við EES-samninginn er einnig að finna ýmis ákvæði um framkvæmd

samkeppnisreglnanna en í henni eru Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) falin sambærileg verkefni og

valdheimildir gagnvart EFTA/EES-ríkjunum á sviði samkeppni og framkvæmdastjórn ESB

hefur gagnvart aðildarríkjum ESB.

Einungis kemur til kasta samkeppnisreglna EES-samningsins ef aðgerðir fyrirtækja geta haft

áhrif á viðskipti milli aðila EES-samningsins. Þetta skilyrði er túlkað rúmt.37 Þá skal tekið fram

að samkeppnisreglur EES-samningsins geta gilt samtímis ákvæðum samkeppnislaga nr.

44/2005 þegar athafnir fyrirtækja hafa í senn áhrif hér á landi og á EES-svæðinu.38

3.3.2. Undanþáguregla 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins

3.3.2.1. Inngangur

Í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins er fyrirtækjum veitt heimild til að víkja frá banni 1. mgr.

ákvæðisins við ólögmætu samráði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.39 Undanþágan nær

einnig til samtaka fyrirtækja. Ákvæðið grundvallast á því að tilteknir samkeppnishamlandi

samningar geti haft jákvæð efnahagsleg áhrif m.a. á hag neytenda svo að réttlæti undantekningu

frá bannreglunni. Er það í samræmi við það markmið samkeppnisreglna EES-samningsins að

verja samkeppni á EES-svæðinu í því skyni að bæta hag neytenda og tryggja hagkvæma

ráðstöfun framleiðsluþátta. Skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins eru eftirfarandi:

i. að viðkomandi aðgerðir stuðli að bættri framleiðslu eða vörudreifingu eða efli

tæknilegar og efnahagslegar framfarir;

35 Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 526 og 546. Stefán

Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 808. 36 Sjá Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 4629. 37 Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 808, sjá einnig bls. 684-688

og 758-760. Á þetta atriði reyndi í dómi Landsréttar í máli nr. 490/2018 en þar var umræddu skilyrði ekki talið

fullnægt til að beita 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins samhliða 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Dóminum hefur

verið áfrýjað til Hæstaréttar. 38 Sjá 3. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. 39 Sjá einnig ákvæði um hópundanþágur í reglugerð ESB nr. 330/2010 um beitingu 3. mgr. 101. gr. sáttmálans um

starfshætti Evrópusambandsins gagnvart flokkum lóðréttra samninga og samstilltra aðgerða. Reglugerðin er

innleidd hér á landi með íslenskri reglugerð nr. 927/2010, sbr. einnig ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar

nr. 77/2010.

12

ii. að neytendum sé veitt sanngjörn hlutdeild í þeim ávinningi sem af aðgerðunum hlýst;

iii. að ekki séu lögð höft á hlutaðeigandi fyrirtæki sem óþörf eru til að hinum settu

markmiðum verði náð; og

iv. að fyrirtækjunum færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta

framleiðsluvaranna sem um er að ræða.

Samandregið felst í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins að fyrirtækjum er heimilt að uppfylltum

ofangreindum skilyrðum að eiga með sér samstarf sem að öðrum kosti myndi brjóta gegn

bannreglu 1. mgr. ákvæðisins. Öll skilyrðin þurfa að vera uppfyllt til að undantekningarreglu 3.

mgr. 53. gr. EES-samningsins verði beitt. Eins og skilyrðin bera með sér standa þau þó í nánum

tengslum hvert við annað. Í grunninn felst í þeim sú krafa að ávinningur af aðgerðum fyrirtækja

þurfi að vega þyngra en neikvæð áhrif þeirra á samkeppni.40 Hlutaðeigandi fyrirtæki bera

sönnunarbyrði fyrir því að skilyrðunum sé fullnægt.41 Ákvæði áþekkt 3. mgr. 53. gr. EES-

samningsins er að finna í 15. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. 2. kafla skýrslunnar.42

Sams konar ákvæði í rétti Evrópusambandsins er að finna í 3. mgr. 101. TFEU, sbr. áður 3.

mgr. 81. gr. Rómarsamningsins. Skilyrði þeirra ákvæða eru samhljóða þeim sem 3. mgr. 53. gr.

EES-samningsins setur. Því hefur dómaframkvæmd dómstóla ESB um beitingu 3. mgr. 101. gr.

TFEU og forvera þess leiðsagnargildi um skýringu samhljóða skilyrða 3. mgr. 53. gr. EES-

samningsins. EFTA-dómstóllinn virðist ekki hafa fjallað um umrædd skilyrði 3. mgr. 53. gr.

EES-samningsins í úrlausnum sínum.43

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. kafla II í bókun 4, um störf og valdssvið Eftirlitsstofnunar EFTA

(ESA) á sviði samkeppni, við samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og

dómstóls, eru samningar, samþykktir og samstilltar aðgerðir sem falla undir 1. mgr. 53. gr. EES-

samningsins, og uppfylla ekki skilyrði undanþáguákvæðis 3. mgr. 53. gr., bannaðar án þess að

þörf sé á ákvörðun þess efnis. Í 2. mgr. 1. gr. kafla II segir enn fremur að aðgerðir sem falla

undir bannreglu 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins en uppfylla á hinn bóginn skilyrði 3. mgr. 53.

gr. skuli undanþegnar bannreglunni, án þess að þörf sé á sérstakri ákvörðun um það fyrirfram

(prior decision).44 Af framangreindu má ráða að á grundvelli 3. mgr. 53. gr. sé ekki þörf á

sérstakri undanþágu samkeppnisyfirvalda frá 1. mgr. 53. gr., heldur eru slíkir samningar gildir

frá þeirri stundu sem skilyrði 3. mgr. 53. gr. eru uppfyllt.

Í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins eru sem fyrr segir sett bæði jákvæð og neikvæð skilyrði sem

samstarf fyrirtækja verður að uppfylla svo að það sé undanþegið bannreglu 1. mgr. ákvæðisins.

Jákvæðu skilyrðin lúta að því að (i) samstarf þurfi að hafa í för með sér efnahagslega

hagræðingu og að (ii) neytendum sé veitt sanngjörn hlutdeild í ávinningnum. Neikvæðu

skilyrðin felast aftur á móti í því að samstarf (iii) megi ekki leggja höft á hlutaðeigandi fyrirtæki

sem óþörf eru til að markmiðum samstarfsins verði náð, og (iv) að það megi ekki gefa

fyrirtækjunum færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta þeirra

40 Damian Chalmers o.fl., European Union Law – text and materials (3. útg. 2014), bls. 1026. 41 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 41 og 42. 42 Skilyrðin í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins eru efnislega samhljóða þeim sem koma fram í 1. mgr. 15. gr.

samkeppnislaga nr. 44/2005. 43 Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 540. 44 Sjá bókun 4 við EES-samninginn: .

13

framleiðsluvara sem um er að ræða. Fyrrgreind fjögur skilyrði eru tekin til nánari skoðunar í

eftirfarandi köflum.

3.3.2.2. Skilyrði um efnahagslega hagræðingu

Fyrsta skilyrðið í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins er að samstarf fyrirtækja verður að stuðla að

„bættri framleiðslu eða vörudreifingu“ eða efla „tæknilegar og efnahagslegar framfarir“. Þótt

orðalag skilyrðisins miðist við vörur verður því einnig beitt um þjónustu.45

Skilyrðið hverfist um efnahagslega hagkvæmni eða hagræðingu (e. economic efficiencies) sem

viðkomandi samstarf fyrirtækja hefur í för með sér.46 Greina má á milli kostnaðarhagræðingar

annars vegar og gæðahagræðingar hins vegar. Kostnaðarhagræðing getur t.d. falist í sparnaði

sem skilvirkari framleiðslutækni eða stærðar- og samlegðarhagkvæmni hefur í för með sér. Hér

má taka sem dæmi samninga um skipulagningu framleiðslu til að draga úr birgðahaldi og auka

nýtingu framleiðslutækja. Gæðahagræðing getur falist í því að skapa virðisauka með nýjum

eða betri vörum, meira vöruúrvali o.s.frv. Sem dæmi má nefna samninga um sameiginlegt

rannsóknar- og þróunarstarf eða samstarf við sérhæfða dreifingaraðila.47 Samstarf af þessu tagi

getur bæði verið lóðrétt (fyrirtækin starfa á mismunandi þrepum virðiskeðjunnar) eða lárétt

(fyrirtækin tilheyra sama þrepi virðiskeðjunnar).48

Við mat á umræddu skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins er horft til hlutlægs efnahagslegs

ávinnings sem leiðir af því samstarfi fyrirtækja sem er til skoðunar. Einhliða, huglægt mat

fyrirtækja á hagræðingu getur þannig ekki skipt sköpum, heldur verður að vera unnt að

staðreyna hagræðinguna hlutlægt og hvers eðlis hún sé. Enn fremur þarf hagræðingin að standa

í nægilegum tengslum við samstarfið, þ.e. orsakasamband þarf að vera milli samstarfs og

ætlaðrar hagræðingar. Hér er gerð krafa um beint orsakasamband sem felur það í sér að

hagræðing má ekki vera of fjarlæg eða óviss. Dæmi um beint orsakasamband er að samningur

um miðlun tækniþekkingar geri nytjaleyfishöfum kleift að framleiða nýjar eða endurbættar

vörur eða að dreifingarsamningur leiði til lækkunar á dreifingarkostnaði. Á hinn bóginn myndi

það sennilega ekki fullnægja þessum áskilnaði að samstarf geri fyrirtækjum almennt séð kleift

að auka hagnað sinn, sem fyrirtækin fullyrða að verði síðan nýttur til að auka fjárfestingar í

rannsóknum og þróunarstarfsemi. Það hvílir á hlutaðeigandi fyrirtækjum að færa haldbær rök

fyrir því að samstarfið muni hafa þau áhrif sem 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins áskilur

samkvæmt framansögðu, þ.m.t. að útskýra hvers eðlis hagræðingin sé, hvernig orsakasambandi

milli hennar og samstarfsins sé háttað, hversu líklegt sé að hún náist fram og hversu mikil hún

yrði þá, og hvernig og hvenær henni verði náð fram.49 Ávinningurinn þarf jafnframt að vega

þyngra en neikvæð áhrif samstarfsins á samkeppni.50

45 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 48. 46 Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 539. 47 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 59-72. 48 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 62. 49 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 49-58. 50 Sjá til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins frá 13. júlí 1966 í sameinuðum málum 56/64 og 58/64 (Consten og

Grundig), þar sem fram kemur að gerð sé krafa um „… appreciable objective advantages of such a character as to

compensate for the disadvantages which they cause in the field of competition.“

14

Umrætt skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins miðast fyrst og fremst við efnahagslegan

ávinning af samstarfi fyrirtækja sem fyrr segir. Ekki er ljóst hver sé þýðing annars konar

ávinnings af samstarfi, t.d. jákvæðum áhrifum á umhverfi, lýðheilsu, atvinnu o.s.frv.

Vísbendingar eru um að slík atriði geti haft áhrif á matið, þótt vægi þeirra sé óljóst.51

3.3.2.3. Skilyrði um sanngjarna hlutdeild neytenda í ávinningi

Annað skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins er að „neytendum sé veitt sanngjörn hlutdeild

í þeim ávinningi“ sem hlýst af samstarfi fyrirtækja.

Hugtakið neytandi í skilyrðinu ber að skýra rúmt. Átt er við alla þá sem koma við sögu frá

upphafi framleiðsluferlis tiltekinnar vöru til endanlegs neytanda hennar.52 Með öðrum orðum

tekur hugtakið neytandi hér til allra beinna og óbeinna notenda vörunnar (eða þjónustunnar)

sem um ræðir, þ.e. viðskiptavina samstarfsfyrirtækjanna sjálfra og þeirra sem kaupa vörurnar á

öðrum stigum virðiskeðjunnar. Sem dæmi má nefna framleiðendur sem nýta vöruna sem aðföng

til frekari framleiðslu eða vinnslu, heildsala, smásala, svo og endanlega neytendur sem kaupa

vöruna til eigin nota en ekki í atvinnutengdum tilgangi.53

Með því að neytendur þurfi að njóta sanngjarnrar hlutdeildar í ávinningnum er átt við að

nægilega mikill ávinningur gangi til neytenda í ofangreindum skilningi, sem þarf jafnframt að

bæta upp fyrir framkomin eða væntanleg neikvæð áhrif á samkeppni sem viðkomandi samstarf

hefur í för með sér. Nægir þannig ekki að einungis hlutaðeigandi fyrirtæki hagnist á samstarfinu.

Taka má sem dæmi að fyrirtækjum takist að lækka framleiðslukostnað sinn með samstarfi en

styrki á sama tíma markaðsstöðu sína og haldi verðum til neytenda óbreyttum (eða hækki þau

jafnvel). Í því tilfelli væru neytendur ekki að njóta góðs af kostnaðarhagræðingunni sem hlytist

af samstarfinu. Samstarfið myndi þá líklega ekki uppfylla það skilyrði sem hér er til skoðunar

nema neytendur nytu annars konar ávinnings, t.d. bættra vörugæða, sem vægi upp neikvæð áhrif

af samstarfinu á samkeppni, og verðhækkanir til neytenda ef því væri að skipta. Hér skiptir máli

hversu mikil samkeppni ríkir þegar á viðkomandi markaði, en eftir því sem hún er meiri aukast

51 Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 540-542. Á bls.

540 er komist svo að orði (sjá og tilvísanir í neðanmálsgrein 86): „A much debated question is to what extent other

benefits than economic efficiencies are relevant for qualifying for an exemption, such as e.g. developing

production which reduces pollution, improving consumer‘s health, promoting culture, or reducing unemployment.

To what extent public policies other than economic efficiencies are relevant is still debated.“ Sjá einnig til

hliðsjónar, Damian Chalmers o.fl., European Union Law – text and materials (3. útg. 2014), bls. 1026-1028. Þar

er m.a. vísað til ákvörðunar framkvæmdastjórnarinnar frá 24. janúar 1999 í máli L-187/47 (CECED). Þar var til

skoðunar samstarf um framleiðslu og innflutning á þvottavélum sem voru sparneytnari á rafmagn en eldri gerðir

véla, en framkvæmdastjórnin taldi samstarfið fullnægja skilyrðum 3. mgr. 81. gr. Rómarsamningsins og 3. mgr.

53. gr. EES-samningsins. Í umfjöllun um skilyrði ákvæðanna leit framkvæmdastjórnin m.a. til orkusparnaðar af

nýju vélunum, og um leið jákvæðra umhverfisáhrifa almennt, sbr. mgr. 56: „On the basis of reasonable

assumptions, the benefits to society brought about by the CECED agreement appear to be more than seven times

greater than the increased purchase costs of more energy-efficient washing machines. Such environmental results

for society would adequately allow consumers a fair share of the benefits even if no benefits accrued to individual

purchasers of machines.“ Vafasamt er þó að víðtækar ályktanir verði dregnar af þessu máli. 52 Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 695. 53 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 84.

15

líkurnar á því að ávinningur af samstarfi skili sér til neytenda, t.d. í formi verðlækkana eða

bættum gæðum vöru.54

Eins og áður kom fram getur ávinningur af samstarfi fyrirtækja verið margþættur, t.d. falist í

lækkun kostnaðar og/eða betri gæðum vöru. Af umræddu skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-

samningsins leiðir að neytendur þurfa að fá sanngjarna hlutdeild í heildarávinningnum sem

leiðir af samstarfinu. Í því felst þó ekki að neytendur þurfi að njóta góðs af öllum

hagræðingarþáttum samstarfs, heldur getur verið nægilegt að neytendur fái hlutdeild í sumum

hagræðingarþáttunum, t.d. bættum gæðum vöru. Eftir sem áður, og sem fyrr segir, gerir

skilyrðið kröfu um að nægilega mikið af heildarávinningnum skili sér til neytenda þannig að

bæti upp fyrir neikvæð áhrif viðkomandi samstarfs á samkeppni.55

Við mat á umræddu skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins er litið til þess hver heildaráhrifin

(net effect) eru á neytendur á þeim markaði eða mörkuðum sem samstarf fyrirtækja tekur til,

þ.e. áhrif á meðalneytandann. Ef samstarf fyrirtækja hefur t.d. áhrif á tvo ólíka hópa neytenda

þurfa báðir hóparnir að fá sanngjarna hlutdeild í ávinningnum heilt yfir. Ef um er að ræða tvo

skylda markaði og í grunninn sama neytendahópinn á báðum mörkuðum, geta jákvæð áhrif á

öðrum markaðnum vegið upp neikvæð áhrif á hinum.56

3.3.2.4. Skilyrði um að samkeppnishömlur megi ekki ganga of langt

Síðari tvö skilyrði 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins fela annars vegar í sér að samstarf megi

ekki leggja höft á hlutaðeigandi fyrirtæki „sem óþörf eru til að hinum settu markmiðum verði

náð“, og hins vegar megi það ekki veita „fyrirtækjunum færi á að koma í veg fyrir samkeppni

að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna sem um er að ræða“.

Fyrrnefnda skilyrðið áskilur samandregið að samstarf má ekki fela í sér aðrar og meiri

samkeppnishömlur en þær sem eru ómissandi til að ná fram þeirri hagræðingu og ávinningi sem

samstarfi er ætlað að ná fram. Kemur þá m.a. til skoðunar hvort samstarfið sem slíkt og einstakar

54 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 85, 86, 90-92 og 95-

101. Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 542: „Benefits

that only apply to the undertakings investigated, such as increased profit, are not sufficient. This requirement

indicates that a consumer welfare standard is applied. […] Often though, reduced costs as a consequence of an

agreement leading to more efficient production are also beneficial for the consumers. Depending on the market

structure, the elasticity of demand and the magnitude of the restriction of competition, the reduced costs will have

reduced prices as their effect. If the undertakings parties to the agreement do not have substantial market power

the reduced costs will be used to reduce prices and increase sales.“. Sjá einnig bls. 543 í sama riti: „Qualitative

efficiencies in the form of better or new products will also be beneficial to consumers. However, if the agreement

also leads to a price increase, the net effect on the consumers may not necessarily be positive.“ Höfundur bætir því

við að framkvæmdastjórnin og ESA hafi litið svo á að bætt gæði vöru geti vegið upp verðhækkanir, en mat á þessu

atriði sé þó vandkvæðum bundið. Sjá, hvað ESA varðar, leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-

samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 102-104. 55 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 86. 56 Leiðbeiningar ESA um beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 43. Finn Arnesen

o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 543. Sjá einnig dóm

Evrópudómstólsins frá 23. nóvember 2006 í máli C-238/05 (Asnef-Equifax), mgr. 70: „Under Article 81(3) EC, it

is the beneficial nature of the effect on all consumers in the relevant markets that must be taken into consideration,

not the effect on each member of that category of consumers.“ Sjá enn fremur dóm undirréttar dómstóla EB frá

21. mars 2002 í máli T-131/99 (Shaw), mgr. 163., og dóm undirréttarins frá 24. maí 2012 í máli T-111/08

(Mastercard), mgr. 228.

16

samkeppnishömlur sem það felur í sér séu nauðsynlegar til að ná fram hagræðingunni.57 Þetta

skilyrði myndi yfirleitt útiloka alvarlegar samkeppnishömlur (hard core restrictions), t.d.

verðsamráð. Síðarnefnda skilyrðið felur síðan í sér frekari varnagla að þessu leyti en það tekur

m.a. mið af því hversu mikil samkeppni ríkir fyrir á viðkomandi mörkuðum. Þetta skilyrði hefur

e.t.v. mesta þýðingu þegar samstarf leiðir af sér ávinning til skamms tíma en útilokar eða dregur

mjög úr samkeppni til lengri tíma litið.58

3.4. Samantekt

Eins og fram er komið gildir EES-samningurinn einungis um afmörkuð svið landbúnaðar, þá

einna helst unnar landbúnaðarfurðir sem tilgreindar eru í bókun 3 við samninginn. Af þessu

leiðir að samkeppnisreglur EES-samningsins gilda í grunninn ekki nema að takmörkuðu leyti

um landbúnað. Eftir sem áður gilda ákvæði samkeppnislaga nr. 44/2005 um atvinnustarfsemi á

sviði landbúnaðar hér á landi að því marki sem sérlög, t.d. ákvæði búvörulaga nr. 99/1993, leiða

ekki til annarrar niðurstöðu, sbr. 2. kafla skýrslunnar.

4. Undanþágur vegna samstarfs búvöruframleiðenda í norskum rétti

4.1. Inngangur

Í 2. kafla skýrslunnar var fjallað um samspil búvörulaga nr. 99/1993 og samkeppnislaga nr.

44/2005, þar á meðal 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga sem veita afurðastöðvum í

mjólkuriðnaði heimild til nánar greindra aðgerða og samvinnu þrátt fyrir ákvæði

samkeppnislaga. Í 3. kafla var síðan fjallað með almennum hætti um þýðingu EES-samningsins,

þar á meðal samkeppnisreglna hans, fyrir viðfangsefni skýrslunnar.

Í þessum kafla er varpað ljósi á réttarstöðuna að þessu leyti í öðru EFTA/EES-ríki, þ.e. Noregi,

hvað varðar möguleika búvöruframleiðenda á að hafa með sér samstarf þrátt fyrir ákvæði

þarlendra samkeppnislaga. Umfjöllun kaflans er að stærstum hluta byggð á upplýsingum sem

atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið aflaði beint frá norskum stjórnvöldum í tengslum við

ritun skýrslunnar.

4.2. Undanþága vegna landbúnaðar í norskum samkeppnislögum

Gildandi samkeppnislög í Noregi (konkurranseloven) eru frá 2004.59 Lögin voru afrakstur

endurskoðunar á norskri samkeppnislöggjöf sem fól í sér samræmingu við samkeppnisreglur

EES-samningsins og sambærilegar reglur ESB-réttar. Í 10. gr. konkurranseloven er lagt bann

við samningum og samstarfi milli fyrirtækja sem hamlar samkeppni (ólögmætt samráð).

Ákvæðið svarar efnislega til 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins og 1. mgr. 101. gr. TFEU. Í 11.

57 Sjá til hliðsjónar dóm Landsréttar í máli nr. 285/2019 þar sem fjallað var um sambærilegt skilyrði c-liðar 1.

mgr. 15. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. 58 Finn Arnesen o.fl., Agreement on the European Economic Area – a commentary (2018), bls. 543-544. Stefán

Már Stefánsson, Evrópusambandið og evrópska efnahagssvæðið (2000), bls. 695-696. Leiðbeiningar ESA um

beitingu 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins (2007/EES/42/01), mgr. 73, 79 og 107. Um hliðstætt ákvæði 3. mgr.

101. gr. TFEU, sjá Catherine Barnard og Steve Peers (ritstj.), European Union Law (2. útg., 2017), bls. 528-532. 59 Lögin nefnast „lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger

(konkurranseloven)“ (LOV 2004-03-05-12).

17

gr. konkurranseloven er síðan lagt bann við misnotkun fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu, en

ákvæðið svarar efnislega til 54. gr. EES-samningsins og 102. gr. TFEU.

Í 3. gr. konkurranseloven er kveðið á um almennar undanþágur frá lögunum (generelle unntak

fra loven). Í 1. mgr. 3. gr. segir að lögin gildi ekki um atvinnu- og ráðningarkjör (arbeids- og

ansettelsesvilkår). Þá er í 2. mgr. 3. gr. að finna reglugerðarheimild, sem kveður á um að

konungi sé heimilt með reglugerð að undanskilja ákveðna markaði eða atvinnugreinar

gildissviði laganna í heild eða að hluta til. Í 2. mgr. 3. gr. er konungi í ríkisráði einnig veitt

heimild til að mæla í reglugerð fyrir um undantekningar frá bannreglum 10. og 11. gr. laganna

sem eru nauðsynlegar til að framfylgja sjávarútvegs- og landbúnaðarstefnu.60

Við þetta má bæta að í 4. gr. konkurranseloven er að finna sérstakt lagaskilaákvæði, þ.e. um

samspil konkurranseloven við ákvæði annarra laga (sérlaga). Í 4. gr. er nánar tiltekið ráðgert að

konungur geti sett nánari reglur um innbyrðis valdmörk samkeppnisyfirvalda og stjórnvalda á

öðrum málefnasviðum, í tilvikum þar sem gildissvið konkurranseloven og sérlaga skarast.61

4.3. Reglugerð um samstarf á sviði landbúnaðar og sjávarútvegs

Reglugerð um samstarf á sviði landbúnaðar og sjávarútvegs var sett árið 2004, með heimild í

fyrrgreindri 2. mgr. 3. gr. konkurranseloven.62 Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að markmið hennar

sé það að bannreglum 10. og 11. gr. konkurranseloven verði ekki beitt um sölu og framleiðslu

á landbúnaðar- og fiskafurðum. Undanþáguákvæði reglugerðarinnar koma fram í 2. gr. hennar

sem hljóðar svo ásamt fyrirsögn:

§ 2. Unntak for produksjon og omsetning som er regulert i lov, forskrift eller i avtale mellom staten

og næringsorganisasjoner

Konkurranseloven § 10 og § 11 kommer ikke til anvendelse på avtaler, beslutninger, samordnet

opptreden mellom, eller ensidige handlinger foretatt av, primærprodusenter eller deres

organisasjoner som er i samsvar med:

a) lov eller forskrift som regulerer produksjon eller omsetning av landbruks- og fiskeriprodukter,

eller

b) avtale mellom staten og næringsorganisasjoner som regulerer produksjon eller omsetning av

landbruks- og fiskeriprodukter.

Produksjon og omsetning skal i denne sammenheng også omfatte forskning og utvikling, foredling,

distribusjon, markedsføring og andre tiltak for å bringe produktet frem til markedet.

Af 2. gr. reglugerðarinnar leiðir þannig að bannreglur 10. og 11. gr. konkurranseloven gilda

ekki um samninga, ákvarðanir, samstilltar aðgerðir eða einhliða aðgerðir framleiðenda

landbúnaðar- og fiskafurða eða samtaka þeirra, að því tilskildu að viðkomandi athafnir séu í

60 2. mgr. 3. gr. konkurranseloven hljóðar svo: „Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra hele eller deler av denne

lov for bestemte markeder eller næringer. Kongen i statsråd skal ved forskrift fastsette de unntak fra §§ 10 og 11

som er nødvendige for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.“ (áh.br. höf.) 61 4. gr. konkurranseloven hljóðar svo: „Dersom et forhold som faller inn under loven, også går inn under

regulerings- og kontrollbestemmelser i andre lover, kan Kongen gi nærmere regler om den innbyrdes avgrensning

av de forskjellige myndigheters virkeområde.“ 62 Reglugerðin heitir „forskrift om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske“ (FOR-2004-04-23-651).

18

samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli eða samning milli ríkisins og atvinnugreinasamtaka sem

mæla fyrir um framleiðslu eða sölu63 á landbúnaðar- og fiskafurðum.

Í framkvæmd er það norska landbúnaðar- og matvælaráðuneytið64 sem útfærir gildissvið

undanþágunnar í 2. gr. reglugerðarinnar, þ.e. með setningu reglna og gerð samninga sem vísað

er til í a- og b-liðum 1. mgr. reglugerðarákvæðisins, sbr. umfjöllun hér að framan. Virðist þannig

vera um eins konar svigrúmsákvæði að ræða sem gerir aðilum kleift að semja um og móta

undanþágur frá samkeppnisreglum í samræmi við sjávarútvegs- og landbúnaðarstefnu hverju

sinni, sbr. 2. mgr. 3. gr. konkurranseloven. Að uppfylltum skilyrðum 2. gr. reglugerðarinnar,

mun norskum bændum og samtökum þeirra t.d. vera fært að draga úr framleiðslu eða festa verð

á viðkomandi mörkuðum án þess að slíkar aðgerðir teljist fara gegn viðkomandi bannreglum

konkurranseloven.65 Þó ber að taka fram að ekki liggja fyrir upplýsingar um hvernig útfærslu

undanþága skv. 2. gr. reglugerðarinnar er nánar háttað í framkvæmd, t.d. í samningum milli

norska ríkisins og landbúnaðarsamtaka.

Í 3. gr. reglugerðarinnar er lagt á herðar þeirra, sem bera fyrir sig undanþáguna í 2. gr., að sýna

fram á að viðkomandi háttsemi rúmist innan laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings af því

tagi sem vísað er til í a- og b-liðum 1. mgr. 2. gr., komi fram fyrirspurn um það frá

samkeppnisyfirvöldum.

Tekið skal fram að undanþága skv. 2. gr. reglugerðarinnar takmarkast við bannreglurnar í 10.

og 11. gr. konkurranseloven. Reglugerðarákvæðið felur því ekki í sér heimild til að víkja frá

samsvarandi samkeppnisreglum EES-samningsins, sbr. bannreglur 53. og 54. gr. hans.

Tilvitnaðar reglur EES-samningsins gilda því um landbúnaðarafurðir sem falla undir gildissvið

samningsins. Hér má einnig taka fram að í Noregi munu búvöruframleiðendur ekki hafa átt með

sér samstarf í skjóli almennu undanþágunnar í 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins.66

4.4. Samantekt

Í 2. mgr. 3. gr. konkurransloven er stjórnvöldum veitt heimild til að ákveða í reglugerð að

ákveðin starfsemi í landbúnaði og sjávarútvegi sé undanþegin banni við samkeppnishamlandi

samstarfi fyrirtækja og banni við misnotkun á markaðsráðandi stöðu skv. 10. og 11. gr.

konkurransloven ef það er nauðsynlegt til að framfylgja sjávarútvegs- og landbúnaðarstefnu. Í

reglugerð sem sett hefur verið á þessum grundvelli er veitt heimild fyrir samstarfi framleiðenda

landbúnaðar- og fiskafurða eða samtaka þeirra, enda sé slíkt samstarf í samræmi við lög,

stjórnvaldsfyrirmæli, eða samning milli ríkisins og atvinnugreinasamtaka, sem mæla fyrir um

framleiðslu eða sölu á landbúnaðar- og fiskafurðum, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar.67 Í framkvæmd

er það norska landbúnaðar- og matvælaráðuneytið sem útfærir gildissvið undanþágunnar

samkvæmt reglugerðarákvæðinu, þ.e. með setningu reglna og gerð samninga sem það vísar til.

63 Með „framleiðslu og sölu“ er í þessu sambandi einnig átt við rannsóknir, þróun, dreifingu, markaðssetningu og

aðrar ráðstafanir til að koma vöru á markað, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar. 64 Landbruks- og matdepartementet. 65 Upplýsingar frá norska landbúnaðar- og matvælaráðuneytinu. 66 Upplýsingar frá norska landbúnaðar- og matvælaráðuneytinu. Sjá einnig umfjöllun í 3. kafla skýrslunnar. 67 Reglugerðin heitir „forskrift om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske“ (FOR-2004-04-23-651).

19

5. Undanþágur vegna samstarfs búvöruframleiðenda í ESB-rétti

5.1. Inngangur

Í þessum kafla er sjónum beint að reglugerð ESB nr. 1308/2013 um sameiginlegt markaðskerfi

fyrir landbúnaðarafurðir og um niðurfellingu á reglugerðum ráðsins nr. 922/72, nr. 234/79, nr.

1037/2001 og nr. 1234/2. Flest ákvæði þeirrar reglugerðar varða ekki EES-samninginn enda

tengjast þau sameiginlegri skipulagningu markaða með landbúnaðarvörur, sbr. einnig umfjöllun

í 3. kafla skýrslunnar. Þó hafa fáein ákvæði reglugerðarinnar verið tekin upp í EES-samninginn

á grundvelli bókunar 47 við samninginn um afnám tæknilegra hindrana í viðskiptum með vín.68

Þau ákvæði reglugerðarinnar sem varða samkeppni og fjallað verður um hér í framhaldinu falla

á hinn bóginn utan EES-samningsins.

5.2. Yfirlit yfir samkeppnisákvæði reglugerðar nr. 1308/2013

Reglugerð ESB nr. 1308/2013 sækir m.a. stoð í 42. gr. TFEU.69 Í 1. mgr. 42. gr. TFEU er mælt

fyrir um það að samkeppnisreglur TFEU gildi aðeins um framleiðslu og viðskipti með

landbúnaðarafurðir að því marki sem Evrópuþingið og ráðið ákveða samkvæmt 2. mgr. 43. gr.

TFEU, svo og með hliðsjón af markmiðum þeim sem tilgreind eru í 39. gr. TFEU, en

síðastnefnda ákvæðið fjallar um sameiginlega landbúnaðarstefnu ESB.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1308/2013 er með henni komið á sameiginlegu markaðskerfi

fyrir landbúnaðarafurðir, en það hugtak nær til afurða sem eru tilgreindar í I. viðauka við

sáttmálana,70 að undanskildum fisk- og lagareldisafurðum. Landbúnaðarafurðum er skipt niður

í geira eins og tilgreint er í viðeigandi hlutum I. viðauka við sáttmálana.71

Í IV. hluta reglugerðarinnar er að finna reglur um samkeppni á þeim sviðum sem reglugerðin

tekur til. Hann skiptist í tvo kafla, I. kafla sem geymir reglur sem gilda um fyrirtæki (206.-210.

gr.), og II. kafla sem geymir reglur um ríkisaðstoð (211.-218. gr.).

Í 1. mgr. 206. gr. reglugerðarinnar er fjallað um beitingu samkeppnisreglna á sviði landbúnaðar.

Nánar tiltekið mælir ákvæðið fyrir um að almennar samkeppnisreglur 101.-106. gr. TFEU skuli

gilda um alla samninga, ákvarðanir og starfsemi sem varðar framleiðslu á og viðskipti með

landbúnaðarafurðir, að því marki sem ekki er kveðið á um annað í reglugerðinni, og með

fyrirvara um 207.-210. gr. reglugerðarinnar.72

68 Sjá nánar ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 40/2016 frá 5. febrúar 2016 og íslenska reglugerð nr.

327/2016 sem sett var með stoð í 193. gr. tollalaga nr. 88/2005. 69 Sáttmálinn um starfshætti ESB (Treaty on the Functioning of the European Union). 70 Hér er vísað til sáttmálans um Evrópusambandið (TEU) og sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins

(TFEU). 71 Þessir flokkar eru eftirtaldir: a) kornvörur, b) hrísgrjón, c) sykur, d) þurrkað fóður, e) fræ, f) humlar, g) ólífuolía

og ólífur til átu, h) hör og hampur, i) aldin og grænmeti, j) unnar afurðir úr aldinum og grænmeti, k) bananar, l)

vín, m) lifandi tré og aðrar plöntur, blómlaukar, rætur og þess háttar, afskorin blóm og lauf til skrauts, n) tóbak, o)

nauta- og kálfakjöt, p) mjólk og mjólkurafurðir, q) svínakjöt, r) kinda- og geitakjöt, s) egg, t) alifuglakjöt, u) etanól

úr landbúnaði, v) býræktarafurðir, w) silkiormar, og x) aðrar afurðir. 72 Í 207. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilgreiningar á mörkuðum og í 208. gr. er sett fram skilgreining á

hugtakinu markaðsráðandi staða.

20

Í 209. gr. reglugerðarinnar er að finna undanþágur frá almennri reglu 1. mgr. 101. gr. TFEU

sem leggur bann við ólögmætu samráði fyrirtækja. Í 210. gr. reglugerðarinnar er einnig að finna

slíkar undanþágur, en gildissvið og skilyrði ákvæðanna eru þó mismunandi.

Undanþága skv. 209. gr. reglugerðarinnar gildir nánar tiltekið um samninga, ákvarðanir og

aðgerðir (varðandi framleiðslu á eða viðskipti með landbúnaðarafurðir, sbr. 206. gr.) sem eru

nauðsynlegar til að ná markmiðum sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB skv. 39. gr. TFEU.73

Undanþága skv. 209. gr. tekur einnig til samninga, ákvarðana og samstilltra aðgerða bænda,

bændasamtaka, tiltekinna viðurkenndra samtaka framleiðenda o.fl., sem varða framleiðslu eða

sölu á landbúnaðarafurðum eða notkun sameiginlegrar aðstöðu til geymslu, meðhöndlunar eða

vinnslu á landbúnaðarafurðum, að því tilskildu að viðkomandi aðgerðir stofni ekki markmiðum

sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar skv. 39. gr. TFEU í hættu. Undanþága skv. 209. gr. nær

ekki til aðgerða sem fela í sér skuldbindingu um að setja upp fast verð eða sem leiða til

útilokunar á samkeppni.

Undanþága skv. 210. gr. reglugerðarinnar nær til samninga, ákvarðana og samstilltra aðgerða

af hálfu tiltekinna viðurkenndra fjölgreinasamtaka (recognised interbranch organisations) á

sviði landbúnaðar, þar á meðal mjólkurframleiðslu. Í 4. mgr. 210. gr. er fjallað um skilyrði

undanþágu á grundvelli ákvæðisins. Skilyrðin lúta m.a. að því að aðgerðir megi ekki vera fallnar

til að leiða til skiptingar á mörkuðum, fela í sér verðsamráð eða samráð um kvóta, valda

röskunum á samkeppni sem eru ekki nauðsynlegar til að ná viðeigandi markmiðum

sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB, skapa mismunun, eða útrýma samkeppni að því er

varðar stóran hluta þeirra afurða sem um er að ræða.

Í 2. mgr. 210. gr. reglugerðarinnar er ráðgert að tilkynna beri aðgerðir sem falla undir gildissvið

ákvæðisins til framkvæmdastjórnar ESB sem tekur afstöðu til þess hvort samstarfið uppfylli

skilyrði ákvæðisins. Ef svo er ekki, gildir bannregla 1. mgr. 101. gr. TFEU, sbr. nánar 5. mgr.

210. gr. Á hinn bóginn er ráðgert í 209. gr. reglugerðarinnar að ekki þurfi að tilkynna

framkvæmdastjórninni um aðgerðir sem falla undir það ákvæði, sbr. 2. mgr. þess.

Auk undanþágureglnanna í 209. og 210. gr. geymir reglugerðin sérreglur um samstarf í

framleiðslu og sölu ákveðinna landbúnaðarafurða, m.a. afurða úr mjólk (149. og 150. gr.),

nauta- og kálfakjöti (170. gr.), svínakjöti (172. gr.), svo og grænmeti og ávöxtum (33. gr.).

Ákvæðin heimila mismunandi tegundir samstarfs á hverju sviði fyrir sig, m.a. um skipulagningu

á framleiðslu, og geyma hvert um sig ólík skilyrði sem verða ekki rakin nánar hér.

73 Ákvæði 1. mgr. 39. gr. TFEU hljóðar svo, í íslenskri þýðingu: „Markmið sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar

skulu vera: a) að auka framleiðni í landbúnaði með því að stuðla að tækniframförum og tryggja skynsamlega þróun

landbúnaðarframleiðslunnar og sem hagkvæmasta nýtingu framleiðsluþátta, einkum vinnuafls, b) að tryggja á

þennan hátt viðunandi lífskjör í landbúnaði, einkum með því að auka tekjur þeirra einstaklinga sem stunda

landbúnað, c) að sjá til þess að stöðugleiki ríki á mörkuðum, d) að tryggja vöruframboð, e) að sjá til þess að

neytendur fái vörur á sanngjörnu verði. Ákvæði 2. mgr. 39. gr. TFEU er svohljóðandi: „Við mótun sameiginlegu

landbúnaðarstefnunnar og hinna sérstöku aðferða sem beitt verður við framkvæmd hennar skal hafa hliðsjón af

eftirtöldu: a) hinu sérstaka eðli landbúnaðarins, sem stafar af félagslegum aðstæðum landbúnaðar og mismun á

atvinnu- og uppbyggingarskilyrðum og náttúrufari eftir landbúnaðarsvæðum, b) nauðsyn þess að viðeigandi

aðlögun fari fram stig af stigi, c) þeirri staðreynd að náin tengsl eru milli landbúnaðar aðildarríkjanna og

efnahagslífsins í heild.“

21

5.3. Samantekt

Í 209. og 210. gr. reglugerðar ESB nr. 1308/2013, er varðar sameiginlegt markaðskerfi fyrir

landbúnaðarafurðir, er bændum, samtökum bænda, fjölgreinasamtökum o.fl., veitt heimild til

að hafa með sér samstarf um framleiðslu á og viðskipti með landbúnaðarafurðir, að uppfylltum

ákveðnum skilyrðum. Ákvæðin fela í sér undanþágur frá banni 1. mgr. 101. gr. TFEU við

ólögmætu samráði fyrirtækja. Skilyrði undanþága á grundvelli 209. og 210. gr. reglugerðarinnar

lúta í grunninn að því að viðkomandi aðgerðir samræmist markmiðum sameiginlegrar

landbúnaðarstefnu ESB, að þær feli ekki í sér tilteknar alvarlegar samkeppnishömlur (hard core

restrictions), t.d. samráð um verð eða kvóta, að hömlur á samkeppni gangi ekki lengra en

nauðsyn krefur, og að ekki sé komið í veg fyrir samkeppni hvað varðar stóran hluta þeirra afurða

sem um ræðir, sbr. nánari umfjöllun í kafla 3.2.

6. Samandregnar niðurstöður

Í skýrslunni hefur verið fjallað um lagareglur sem veita búvöruframleiðendum heimild til að

starfa saman og fela um leið í sér undanþágur frá almennum samkeppnisreglum sem banna m.a.

samstarf milli fyrirtækja sem felur í sér röskun á samkeppni.

Í 2. kafla var gerð grein fyrir samspili búvörulaga nr. 99/1993 og samkeppnislaga nr. 44/2005.

Þar var m.a. fjallað um 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga sem veita afurðastöðvum í

mjólkuriðnaði heimild til ákveðinna aðgerða og samvinnu þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga. Í

3. kafla var fjallað um EES-samninginn og þýðingu hans fyrir viðfangsefnið. Eins og þar var

rakið gildir EES-samningurinn einungis um afmörkuð svið landbúnaðar, þá einna helst unnar

landbúnaðarfurðir sem tilgreindar eru í bókun 3 við samninginn. Í 4. kafla var fjallað um

réttarstöðuna í öðru EFTA/EES-ríki, þ.e. Noregi, hvað varðar heimildir búvöruframleiðenda til

að hafa með sér samstarf þrátt fyrir bannreglur samkeppnisréttar, sbr. einkum 2. gr. reglugerðar

frá 200474 sem sett er með stoð í 2. mgr. 3. gr. norsku samkeppnislaganna (konkurranseloven).75

Í 5. kafla var vikið að reglum um framangreint efni í ESB-rétti, einkum 209. og 210. gr.

reglugerðar ESB nr. 1308/2013 um sameiginlegt markaðskerfi í landbúnaði o.fl.

Af umfjöllun skýrslunnar má ráða að þær undanþágureglur sem teknar voru til skoðunar,

varðandi samstarf fyrirtækja og samtaka í landbúnaði, eru nokkuð mismunandi m.a. með tilliti

til þess a) hvaða greinar landbúnaðar falla undir þær, b) hversu langt þær ganga í takmörkun á

gildissviði samkeppnisreglna, og c) hvaða skilyrði eru sett fyrir undanþágu.

a) Gildissvið. Reglur 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga eru t.a.m. takmarkaðar við

afurðastöðvar í mjólkuriðnaði. Til samanburðar eru undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr.

konkurranseloven og 2. gr. fyrrnefndrar reglugerðar frá 2004 ekki takmörkuð við tilteknar

greinar landbúnaðar. Undanþáguákvæði 209. og 210. gr. reglugerðar ESB nr. 1308/2013

eru heldur ekki takmörkuð við tilteknar greinar landbúnaðar, þ.e. ákvæðin virðast í

74 Reglugerðin heitir „forskrift om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske“ (FOR-2004-04-23-651). 75 Norsku samkeppnislögin heita „lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven)“ (LOV 2004-03-05-12).

22

grunninn ná til allra þeirra greina landbúnaðar sem reglugerðin tekur til, og aðila sem starfa

innan þeirra (bænda, samtaka þeirra, fjölgreinasamtaka o.fl.).

b) Umfang. Reglur 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga geyma almenna tilvísun til ákvæða

samkeppnislaga, án takmörkunar við ákveðnar greinar laganna („.[þ]rátt fyrir ákvæði

samkeppnislaga…). Til samanburðar veitir 2. gr. norsku reglugerðarinnar frá 2004

eingöngu heimild til frávika frá 10. gr. konkurranseloven um bann við ólögmætu samráði

fyrirtækja og 11. gr. laganna um bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu.

Undanþáguákvæði 209. og 210. gr. reglugerðar ESB nr. 1308/2013 vísa aftur á móti

eingöngu til 1. mgr. 101. gr. TFEU um bann við ólögmætu samráði.

c) Skilyrði. Í 71. gr. búvörulaga er afurðastöðvum í mjólkuriðnaði veitt heimild til ákveðinna

aðgerða „… til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu

mjólkurafurða“. Ákvæði 3. mgr. 14. gr. búvörulaga virðist ekki setja sérstök skilyrði fyrir

„verðtilfærslu milli tiltekinna afurða“, fyrir utan að afurðastöðvum í mjólkuriðnaði beri að

„leggja slíka samninga fyrir verðlagsnefnd til upplýsingar“.

d) Í 2. gr. norsku reglugerðarinnar frá 2004, sem áður var getið, eru skilyrði undanþágu ekki

orðuð í reglugerðinni sem slíkri, heldur er ráðgert að undanþágur séu útfærðar nánar m.a. í

einstökum samningum milli stjórnvalda og landbúnaðarsamtaka.

e) Í 209. og 210. gr. reglugerðar ESB nr. 1308/2013 eru sett ýmis skilyrði fyrir undanþágu.

Þau lúta í grunninn að því að viðkomandi aðgerðir samræmist markmiðum sameiginlegrar

landbúnaðarstefnu ESB, að þær feli ekki í sér tilteknar alvarlegar samkeppnishömlur (hard

core restrictions), t.d. samráð um verð eða kvóta, að hömlur á samkeppni gangi ekki lengra

en nauðsyn krefur, og að ekki sé komið í veg fyrir samkeppni hvað varðar stóran hluta

þeirra afurða sem um ræðir, sbr. nánar 209. og 210. gr. reglugerðarinnar. Markmið

sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB, sem nefnd ákvæði reglugerðarinnar vísa til, lúta

m.a. að því að auka framleiðni og hagkvæmni í landbúnaði, tryggja viðunandi lífskjör

þeirra sem stunda landbúnað, tryggja stöðugleika og vöruframboð, og sjá til þess að

neytendur fái vörur á sanngjörnu verði.76

Þær sértæku undanþágureglur um samstarf aðila í landbúnaði, sem hér hafa verið gerðar að

umtalsefni, eiga það sammerkt að skilyrði þeirra virðast almennt séð vera rýmri en þau sem sett

eru í 15. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. einnig 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins og 3. mgr.

101. gr. TFEU.77 Ákvæði 4. mgr. 13. gr. og 71. gr. búvörulaga nr. 99/1993 geyma t.d. ekki

sérstakan áskilnað um að neytendur njóti sanngjarnrar hlutdeildar í ávinningi af þeim aðgerðum

sem ákvæðin taka til, sbr. á hinn bóginn b-lið 1. mgr. 15. gr. samkeppnislaga, og sams konar

76 Í 1. mgr. 39. gr. TFEU eru markmið sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar sögð vera þau a) að auka framleiðni í

landbúnaði með því að stuðla að tækniframförum og tryggja skynsamlega þróun landbúnaðarframleiðslunnar og

sem hagkvæmasta nýtingu framleiðsluþátta, einkum vinnuafls, b) að tryggja á þennan hátt viðunandi lífskjör í

landbúnaði, einkum með því að auka tekjur þeirra einstaklinga sem stunda landbúnað, c) að sjá til þess að

stöðugleiki ríki á mörkuðum, d) að tryggja vöruframboð, e) og að sjá til þess að neytendur fái vörur á sanngjörnu

verði. Sjá einnig umfjöllun í 5. kafla skýrslunnar. 77 Skilyrði 15. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins og 3. mgr. 101. gr. TFEU,

eru samandr