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SITUACION LEGAL DEL AGUA EN MEXICO
Por: Elvira Medina Alvarado1
Resumen
La presente ponencia da un análisis descriptivo de la situación legal del recurso hídrico prevaleciente
en el país de México ante las convenciones internacionales sobre protección al medio ambiente
derivadas desde el paradigmático informe Brundtland, a petición de la Organización de Naciones
Unidas y las posteriores cumbres internacionales sobre el medio ambiente, que han dotado de
contenido social, económico y ambiental a la rama del Derecho encargada de la protección del medio
ambiente; en la legislación se han incorporado visiones técnicas propias de las ciencias naturales y
económico-sociales, lo cual le dota una complejidad importante; en México cualquier acción
productiva está condicionada al cumplimiento de normatividad ambiental y a pesar de ello se observa
un incumplimiento, y que a lo largo de la presente ponencia se analizan.
Palabras clave:
Contaminación, saneamiento, agua residual.
Introducción
El derecho ambiental ha incorporado visiones técnicas propias de las ciencias naturales y
económico-sociales, lo cual le dota una complejidad importante que impacta al desarrollo
económico; en México cualquier acción productiva está condicionada al cumplimiento de
normatividad ambiental y a pesar de ello se observa un incumplimiento, o una compensación del daño
de manera malévola que provoca crisis ambiental en todos los componentes bióticos y abióticos.
Es conocido a nivel internacional la gran contaminación preexistente en escorrentías
superficiales de agua que tras dos décadas de preocupación y acciones poco efectivas, apenas se
empieza a observar vestigios de remediación a modo de paso de cangrejo: se inicia saneamiento de
ríos altamente contaminados en el occidente cuando en otras regiones se perciben daños ecológicos
producidos por actividades mineras al norte del país.
1 Estudiante doctoral del programa: Doctorado en Agua y Energía del Centro Universitario de Tonalá (CUTONALÁ) de la
Universidad de Guadalajara; maestra de cátedra en el departamento de Estudios jurídicos del mismo centro. [email protected]
Supuestos de partida
Un ser humano no puede vivir normalmente si no dispone de 20 litros de agua por día, pero mientras
los habitantes de países ricos consumen un promedio de 12 veces superior al normal, hay países en
los que el promedio de disponibilidad de agua por habitante es inferior a un litro por día. En california
(USA), el promedio anual del consumo de agua por persona es de 191,000 mientras que en la India
es de 7,000 litros. En México, el consumo promedio de agua por persona es de 380 litros de agua al
día (dato obtenido del portal Agua.org).
La contaminación del agua reviste un especial dramatismo en muchos países. Se calcula que
25,000 personas mueren a diario en el mundo por beber agua contaminada (CINU-Johannesburgo,
2002), debido a la incapacidad económica y administrativa de países en rezago económico para
implementar medidas adecuadas para el tratamiento óptimo del agua.
La realidad del mundo del siglo XXI evidencia que las aguas de países en vías de desarrollo
presentan desechos químicos y orgánicos, algunos altamente tóxicos, que producen un paulatino y
creciente envenenamiento de las fuentes de agua potable y de las aguas de los océanos (Padilla, 2000)
Esto debido a problemas asociados a los obstáculos que enfrenta la gestión del agua en aquellos
países.
De acuerdo al departamento de asuntos económicos y sociales de Naciones Unidas:
La mitad de la humanidad vive en la actualidad en ciudades y, dentro de dos décadas, casi el
60% de la población mundial habitará en núcleos urbanos. El crecimiento urbano es mayor
en los países en desarrollo, donde las ciudades aumentan su población, de media, en 5
millones de habitantes al mes. La explosión del crecimiento urbano conlleva unos desafíos
sin precedentes entre los que la falta de suministro de agua y saneamiento es el más urgente
y lesivo. (UN, 2014)
Según este organismo, en la actualidad del siglo XXI emergen dos problemas en los cuales
la abrumadora mayoría de investigadores coinciden: acceso al agua de calidad y desequilibrio de los
sistemas hidrológicos, asociados a los efectos derivados del impacto ambiental de las actividades
productivas humanas.
En cuestión de salud pública el tratamiento inadecuado o cumplimiento óptimo de un “tren
de tratamiento “conduce a enfermedades gastrointestinales y congénitas en las generaciones
posteriores: brotes de malaria y de cólera, enfermedades congénitas por presencia de metales pesados
como el cromo y plomo que se relacionan con el saturnismo y actualmente en el agua residual urbana
presencia de residuos antibióticos y hormonales desechados por el organismo humano cáncer en
diferentes órganos entre otras enfermedades que en conjunto de otras variables generan un cuadro
infeccioso en casos específicos epidemiológicos.
Aunque la cobertura de suministro de agua y saneamiento ha aumentado
La Conagua estima que al cierre de 2012, la cobertura de agua potable fue de 92%, desglosándose
en 95.5% de cobertura en zonas urbanas y 80.3% en zonas rurales.
Así mismo estima que la cobertura de alcantarillado fue de 90.5%, compuesta de 96.5% de
cobertura en zonas urbanas y 70.1% en zonas rurales.
Pero según los resultados del censo de población y vivienda de 2010 solo el 90.9 % de la población
tenia cobertura de agua potable en México.
Un aspecto a considerar en los escenarios futuros de México según el atlas del agua en México 1013,
es el incremento de la población y su concentración en zonas urbanas. De acuerdo con las
estimaciones del CONAPO entre 2012 y 2030 la población se incrementara alrededor de 20.4
millones de personas en el 2030 aproximadamente el 75.2% de la población total se asentara en
localidades urbanas. Lo que provocará escasez del recurso hídrico.
Los que más sufren los desafíos que representa el agua son las poblaciones pobres de las
ciudades que, con frecuencia, viven en zonas suburbanas o en asentamientos irregulares en rápido
proceso de expansión y donde no están cubiertas las necesidades más básicas para la vida como un
agua potable saludable, un saneamiento adecuado, el acceso a servicios de salud, una vivienda
duradera y segura.
A pesar de los logros realizados en la última década 748 millones de personas no tienen
acceso a una fuente mejorada de agua potable 2.5 mil millones no utilizan servicios de saneamiento
mejorado. (CONAGUA, 2015)
Las ciudades no se pueden considerar sostenibles si no garantizan un acceso fiable al agua
potable y un saneamiento adecuado. Lidiar con las necesidades crecientes de los servicios de agua y
saneamiento de las ciudades es una de las cuestiones prioritarias de este siglo. La gestión sostenible,
eficiente y equitativa del agua en las ciudades no ha sido nunca tan importante como lo es en el
panorama mundial actual.
1. El agua y los principios rectores de protección ambiental
En la Conferencia Internacional Sobre El Agua y El Medio Ambiente (CIAMA) realizada en Dublín
entre el 20 y 31 de enero de 1992 , una reunión técnica previa a la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) que se desarrolló en Rio de Janeiro en
junio de 1992. En la sesión de clausura se adoptó la llamada Declaración de Dublín sobre Agua y
Desarrollo Sostenible, Se establecieron los siguientes principios rectores donde se precisa una acción
concertada para invertir las actuales tendencias de consumo excesivo, la contaminación y las
amenazas crecientes derivadas de la sequía y las crecidas. El Informe de la CIAMA formula
recomendaciones para que se adopten medidas en las esferas local, nacional e internacional, teniendo
presentes cuatro principios rectores:
Principio No
1
El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener
la vida, el desarrollo y el medio ambiente.
Principio No
2
El aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en un
planteamiento basado en la participación de los usuarios, los
planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles.
Principio No
3
La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la
gestión y la protección del agua.
Principio No
4
El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en
competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien
económico.
Elaboración Propia con datos del Informe CIAMA ,1992
https://www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/espanol/icwedecs.html
Dado que el agua es indispensable para la vida, la gestión eficaz de los recursos hídricos
requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la protección de los
ecosistemas naturales. La gestión eficaz establece una relación entre el uso del suelo y el
aprovechamiento del agua en la totalidad de una cuenca hidrológica o un acuífero. En el 2012 la
demanda total de aguas nacionales del país era del orden de los 78 400 millones de metros cúbicos,
misma que se cubría con un volumen sustentable de 66 900 millos de metros cúbicos de fuentes
superficiales y subterráneas y con un volumen no sustentable de 11 500 millones de metros cúbicos,
los cuales 6 500 provinieron de acuíferos sobre explotados lo que ha generando el abatimiento de
los mismos.
El aprovechamiento y la gestión del agua se deben basar en la participación e implica que los
responsables de las políticas y el público en general cobren mayor conciencia de la importancia del
agua. Este planteamiento entraña que las decisiones habrían de adoptarse al nivel más elemental
apropiado, con la realización de consultas públicas y la participación de los usuarios en la
planificación y ejecución de los proyectos sobre el agua.
Según el Censo de población y vivienda realizado en el año 2010, en México tenemos 112 336
538 habitantes de los cuales 57 481 307 son mujeres por lo que éstas juegan un papel primordial
como proveedoras y consumidoras de agua y conservadoras del medio ambiente viviente, rara vez se
ha reflejado en disposiciones institucionales para el aprovechamiento y la gestión de los recursos
hídricos. La aceptación y ejecución del principio tercero exige políticas efectivas que aborden las
necesidades de la mujer y la preparen y doten de la capacidad de participar, en todos los niveles, en
programas de recursos hídricos, incluida la adopción de decisiones y la ejecución, por los medios que
ellas determinen.
Según el Plan Hídrico Nacional 2013-2018:
“Los grupos étnicos minoritarios y las mujeres, principalmente del medio rural y las zonas
periurbanas, son quienes más padecen la carencia de agua potable y saneamiento, ya que por
lo general son ellas las responsables de preparar alimentos, lavar la ropa, asear la vivienda y
procurar la higiene familiar. Esta situación afecta también a millones de niñas, cuando su papel
se reduce a quedarse en casa para limpiar, preparar la comida, cuidar de los hermanos más
pequeños, además de recolectar agua todos los días”.
Según el INEGI en su censo de población y vivienda del año 2010 el porcentaje de viviendas
con agua entubada es del 91.5 % mientras que la población con acceso al agua potable es del
90.9% pero habrá que ver la frecuencia, y la calidad con la que la reciben, situación que no se registra
en los medios oficiales. Según la CONAGUA la subdirección de agua potable, drenaje y saneamiento
manifestó que en el 2012 el tratamiento de aguas residuales municipales fue de 47.5 % de los 210
m3/ s. recolectadas en los sistemas de alcantarillado.
Es esencial reconocer ante todo el derecho fundamental de todo ser humano a tener acceso a
un agua pura y al saneamiento por un precio asequible. La ignorancia, en el pasado, del valor
económico del agua ha conducido al derroche y a la utilización de este recurso con efectos
perjudiciales para el medio ambiente. La gestión del agua, en su condición de bien económico, es un
medio importante de conseguir un aprovechamiento eficaz y equitativo y de favorecer la conservación
y protección de los recursos hídricos.
2. Principios rectores de la protección del medio ambiente derivados del derecho
internacional ambiental.
Las relaciones internacionales han partido, desde hace mucho tiempo, del principio de la soberanía
territorial de los Estado; sin embargo en la materia ambiental dicho principio no puede mantenerse
tan firme como históricamente se ha hecho, puesto que la contaminación que se produce en un Estado
puede afectar a la comunidad internacional en su totalidad o a un país en específico, esto es, los
fenómenos contaminantes no respetan fronteras, Por esta razón de los tratados y acuerdos
internacionales ambientales, económicos y comerciales han surgido determinados principios
generales que fijan las bases para su desarrollo en la legislación internacional y nacional de cada país
. (López, 2008)
En junio de 1972 se llevo a cabo en Estocolmo Suecia , la conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio ambiente Humano esta asamblea provino de la resolución 2398 (XXIII) aprobada
por la asamblea general de las Naciones Unidas el 3 de diciembre de 1968 en el cual se plasmo en el
ámbito internacional la primera preocupación sobre la protección del medio ambiente en general, y
se señalo la urgencia de una acción intensa” para limitar y donde fuera posible, eliminar el daño al
medio ambiente humano” (Lopez,2000)
La conferencia de Estocolmo origino acuerdos asumidos por los Estados participante en cuatro
áreas determinadas las cuales con las siguientes:
a) Plan de acción para políticas ambientales que contiene 106 recomendaciones, de las cuales la
más importante es la creación de Earthwatch, una agencia de monitoreo internacional cuyo
objetivo es informar a cualquier Estado u organización interesado en conocer las condiciones
ambientales de la tierra.
b) Un fondo para el ambiente constituido con aportaciones voluntarias de los Estados.
c) El establecimiento del Programa de Naciones Unidas para el Medio ambiente (PNUMA) con
sede en Nairobi Kenia. Este programa es considerado como un organismo encargado de la
protección, preservación y planificación de los recursos naturales, así como de organizar e
ejecutar seminarios, conferencias y proyectos de codificación normativa para proteger el
ambiente.
d) Una declaración de principios para el medio ambiente humano, de naturaleza no vinculante (soft
law) mejor conocida como la Declaración de Estocolmo estos son de especial importancia por
trascender en posteriores tratados internacionales en materia ambiental.
En la llamada Cumbre de la tierra celebrada en rio de Janeiro, Brasil 20 años después de la
celebración de Estocolmo el hombre reconoció que, a pesar del esfuerzo realizado para solucionar
los problemas ambientales del planeta, el continuo y grave desequilibrio ecológico mundial
demandaba acciones concretas y efectivas para proteger el ambiente y así evitar solo declaraciones.
En la conferencia de Rio se emitieron tres documentos importantes en materia de protección del
ambiente y de sus componentes, constituyendo dos de ellos verdaderos tratados internacionales
ambientales con fuerza obligatoria para sus signatarios, dichos documentos son: La agenda del siglo
XXI, La convención de cambio climático y El convenio sobre la diversidad biológica .
De la Declaración de Estocolmo, la de Rio de Janeiro y de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico (OCDE) surgen 6 Principios rectores de la protección del medio ambiente,
cuyo contenido analizaremos a continuación:
1. Principio de Prevención, Reducción y Control de Daños al Ambiente
2. Principio de Cooperación Internacional
3. Principio de Comunicación y Consulta
4. Principio “Quien Contamina Paga”
5. Principio de Responsabilidad Común Pero Diferenciada
6. Principio de Precaución o de Cautela
México tiene como frontera natural el Rio Bravo con los Estados Unidos de Norte América,
según la Comisión Internacional de límites y Aguas, el río tiene una longitud de 3185 kilómetros y
para nadie es desconocido que en Texas los agricultores utilizan pesticidas como fertilizantes, y éstos
por los escurrimientos van a dar al rio Bravo, actualmente una fuente de abasto para consumo humano
en las poblaciones de Acuña, Piedras Negras, y otras en el estado de Tamaulipas.( Vanguardia mx.
2014, enero, 21. Coahuila, México.) Vinculando esta situación con el Principio de Prevención,
Reducción y Control de Daños al Ambiente, y Principio de Cooperación Internacional la obligación
de los Estados Unidos de Norte América conlleva tres tipos de conductas: la primera que consiste en
la prohibición de causar daños de manera directa al medio ambiente más allá de sus fronteras
nacionales en este caso el agua, la segunda consiste en la obligación de vigilar que las actividades
que se lleven a cabo en su territorio o bajo su control no den lugar a esa clase de daños transfronterizo.
La violación a estos deberes genera responsabilidad internacional, cuyo contenido será la obligación
de reparar el daño causado y la prevención de daños similares en el futuro, actuando con la diligencia
debida. Y tercera la obligación de informar a nuestro país de manera previa que podemos sufrir
daños ambientales debido al uso de fertilizantes y pesticidas en su actividad agrícola que vienen a
escurrir al rio Bravo contaminando el agua.
Estados Unidos de Norte Americe tiene la obligación de no permitir el uso de su territorio
para la realización de actividades que perjudiquen el medio ambiente de nuestro país, situación de
vista imposible de realizar ya que la agricultura representa una actividad preponderante en ese país,
entonces nos preguntamos ¿USA Reparará el daño ocasionado al medio ambiente y a las personas
que por diferentes circunstancias tienen necesidad de llegar a consumirla?
Ambos Estados atendiendo al Principio de comunicación y Consulta tenemos la obligación de
advertir acerca de cualquier hecho o actividad que pueda causar daño al medio ambiente fuera del
límite de nuestros territorios sobre los que tenemos soberanía y jurisdicción, situación que no se está
cumpliendo.
En nuestro país el Código Penal del Distrito Federal en su artículo 423 contempla la reparación
del daño ambiental como el restablecimiento del deterioro originado, entre otros, al agua. Al parecer
tal restablecimiento consiste en el logro de las condiciones originales de los diferentes ecosistemas,
para propiciar el restablecimiento, entre otros elementos, del agua, que sufrieron alteraciones por la
incidencia del hombre.
En efecto, este precepto establece la responsabilidad por el daño ambiental consistente
solamente en reparar los daños causados, de conformidad con la legislación civil aplicable. Como se
ve, nos remite a la legislación civil, específicamente al Código Civil del Distrito Federal, Capítulo V,
relativo a las obligaciones que nacen de los actos ilícitos, en la parte consecuente a la sinrazón de la
afectación provocada.
México carece de un marco legal específico en materia de responsabilidad civil por daño
ambiental; la regulación tanto preventiva como sancionadora es predominantemente administrativa,
aunque existan algunas disposiciones especiales de índole penal. Con motivo de las reformas y
adiciones a la Ley de Aguas Nacionales, en el 2004, se hicieron algunas precisiones y adiciones en
cuanto a responsabilidad por daños. Aquí el Principio “Quien Contamina Paga”. “… como una
forma de imputar al contaminador la carga de la lucha contra la contaminación, quien deberá asumir
el costo de las medidas necesarias para evitarlas o reducirla hasta los estándares marcados por las
autoridades públicas de los países miembro.”
Mediante la observancia de este principio se persigue que los bienes y servicios cuya
producción y/o consumo sean causantes de contaminación, reflejen en sus precios el costo de las
medidas de prevención y control de dicha contaminación, debido a que las valorizaciones económicas
pueden ayudar a que los agentes económicos consideren los efectos o impactos adversos al ambiente
antes de realizar las actividades productivas o de consumo causantes de esos resultados. (García
,2001).
El Programa de las Naciones Unidas sobre Responsabilidad Civil por el Daño Ambiental,
realizó un seminario en San Juan de Puerto Rico en octubre de 1995, hasta estos días, la legislación
ambiental en la Argentina ha desarrollado numerosas normas que directa o indirectamente han
establecido la obligación de contratar seguros de responsabilidad civil por daños al medio ambiente.
El texto común de esas normas nos refiere en general que el proponente de un proyecto de
riesgo ambiental debe constituir garantías suficientes para afianzar el cumplimiento de determinadas
obligaciones. Ello nos remite a tres cuestiones:
1.- ¿Cuáles son las obligaciones que deben afianzarse?
2.- ¿Cuál es el monto exigido para que exista una relación razonable entre las obligaciones
afianzadas y las garantías que se constituyan?
3.- ¿Cuáles son las garantías formalmente admisibles?
Las obligaciones afianzadas.
En materia de responsabilidad civil por daños ambientales en este caso el agua, las obligaciones que
las personas deben afianzar, por su naturaleza jurídica, son de dos tipos:
*Obligaciones de fondo: el cumplimiento del deber de preservar, conservar, mejorar y/o defender el
medio ambiente, sus elementos, sus interrelaciones dinámicas y la calidad de vida en general;
*Obligaciones de forma: aluden al cumplimiento formal de las normas administrativas ambientales.
Por ejemplo, al deber de veracidad de la información provista a la autoridad de aplicación a la hora
de presentar la evaluación del impacto ambiental previo a la ejecución de los proyectos, al deber de
obrar con buena fe procesal y administrativa al solicitar la habilitación ambiental de las obras en sede
administrativa, al deber de sujetar la propia conducta al cumplimiento formal de la norma ambiental
administrativa en cuanto observancia de formas, procedimientos, plazos, autorizaciones, etc.
El incumplimiento de las obligaciones de fondo, generará el deber de reparar los daños, deber
genérico cuyos alcances surgen de leyes jerárquicamente superiores. En este orden, el bien
jurídicamente protegido es el medio ambiente y en el caso que nos ocupa propiamente el agua.
El incumplimiento de las obligaciones de forma generarán, al administrado, consecuencias
legales que se traducen en sanciones administrativas. Entre ellas, eventualmente, el deber de pagar
las multas que razonable y fundadamente se le impongan. En este orden, el bien jurídicamente
protegido es el orden legal e institucional, la ley y los procedimientos administrativos, cuya violación
generará una consecuencia aun cuando no se verifique en tal conducta daño ambiental alguno.
Determinación del monto de las garantías.
Resulta sencilla la tarea de determinar el alcance del deber de afianzar el cumplimiento de las
obligaciones formales, dado que el monto de las sanciones pecuniarias que su inobservancia
acarrearía (multas administrativas) surgen normalmente de las propias leyes administrativas, que
varían de una jurisdicción a otra y a las que nos remitimos en razón de brevedad.
En cambio, no es tan fácil cuantificar el riesgo de ocurrencia de daños ambientales, que debe
ser afianzado. Ya los expertos participantes del seminario en Puerto Rico concluyeron que “uno de
los problemas más graves que se enfrenta en materia civil es la cuestión de la valorización, en
términos económicos o de mercado, del medio ambiente y de los daños ambientales. Ante la
imposibilidad de reparar en especie el medio ambiente, la indemnización sustitutiva no encuentra aun
en la ciencia jurídica los fundamentos para su justipreciación”. (PNUMA/ORPALC, 1996, pág. 660)
La segunda parte consiste en la medida en que los Estados han contribuido a la degradación
del medio ambiente, lo que hace la diferenciación de responsabilidades con especial énfasis a la
correspondiente a los países desarrollados quienes han reconocido internacionalmente la
responsabilidad que les atañe “… en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de
las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de la tecnologías y los
recursos financieros de que disponen ”.
El contenido de este principio ( Principio de Responsabilidad Común Pero Diferenciada )
fue planteado particularmente por la mayoría de los países en vías de desarrollo, que tomaron como
antecedentes las manifestaciones emanadas de la declaración de Estocolmo antecedente de la
declaración de Rio de Janeiro y las consideraron con escepticismo, “…Ya que juzgaron que la
responsabilidad del deterioro ambiental debía fincarse no en el resultado de su propia actividad
económica, sino en el de las naciones que hacían alcanzado a grados avanzados de industrialización
y de paso de explotación de los recursos naturales del planeta …”(Urqudi,2000) , especialmente por
el desarrollo de sistemas productivos basados en el empleo intenso de energía proveniente de
materiales fósiles .
De esta manera se estableció que la responsabilidad común no corresponde en partes iguales,
sino que se tiene que tomar en consideración el daño ambiental que cada estado realiza, siendo
responsables en parte proporcional del daño ambiental causado .
Principio de Precaución o de Cautela
Este principio se ha erigido como uno de los instrumentos fundamentales de la protección
internacional del medio ambiente y algunos países como México lo ha incluido en sus respectivas
legislaciones, en este principio se establece con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades, cuando haya
peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente .
No obstante, contrario a los que pudiera parecer, de su contenido se desprenden determinados
límites para su observancia y aplicación:
a) Que los estados apliquen ampliamente el enfoque de precaución conforme sus capacidades,
significa que su interpretación será menos estricta respecto de los países en vías de desarrollo,
considerando el principio de responsabilidad común pero diferenciada.
b) La aplicación del principio tendrá lugar en casos de falta de evidencia absoluta, por lo que debe
tratarse de cuestiones respecto de las cuales se han alcanzado conocimientos precisos aunque
persistan algunas incertidumbres; en sentido contrario este principio no debe aplicarse en
relación con problemas eventuales.
c) Las medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente solo pueden postergarse en
función del los costos, dejado abierta la posibilidad de retardar tales medidas que, aunque
seguramente serán eficaces, presentan un costo excesivo o desproporcionado.
d) Dicho principio solo opera cuando hay peligro de daño grave o irreversible, mientras que en caso
de riesgo cuyo alcance es reducido no es necesario aplicar un enfoque o criterio precautorio.
3. El agua en México desde la perspectiva del Derecho y la protección ambiental
En México de acuerdo con la reforma al artículo 4o. de la Constitución Política, publicada el 8 de
febrero de 2012, se establece que toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento
de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.
También establece la participación de los tres órdenes de gobierno y la sociedad misma para
garantizar este derecho, Se aplica el principio de responsabilidad común pero diferenciada.
Sin embargo desde 1983, la prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable
y saneamiento es responsabilidad de los municipios. Los municipios directamente o a través de un
organismo descentralizado o paramunicipal prestan dichos servicios. Una de las dificultades que
enfrenta el sector es que la descentralización de las responsabilidades a nivel municipal, aunada a la
escasa experiencia técnico–administrativa y la falta de recursos financieros a este nivel, ha generado
organismos legislativa y financieramente débiles.
Las disposiciones legales que rigen la prestación de los servicios son de competencia de los
estados. El Gobierno Federal ha analizado las características de las diversas legislaciones estatales
vigentes en la materia y, con base en las que se consideran más avanzadas, ha desarrollado y promueve
la adopción por parte de los gobiernos estatales, de un proyecto de Ley Estatal de Agua, en la que se
subrayan los aspectos que se consideran importantes para fortalecer la capacidad de gestión de los
organismos operadores y apoyar a la prestación eficiente de los servicios
(México/SEMARNAP/CNA, 2000). En el medio rural, se busca asegurar la sustentabilidad de los
servicios a través de un proceso participativo mediante el cual la comunidad sea responsable del
sistema y de su administración, operación y mantenimiento.
En la Ley de Aguas Nacionales se declara de interés público la promoción y fomento de la
participación del sector privado en el financiamiento, construcción y operación de infraestructura
hidráulica federal, así como en la prestación de los servicios respectivos. El Gobierno Federal
estimula la participación privada en la administración e inversión en los sistemas urbanos. Sin
embargo, aunque durante los últimos años se han presentado diversos casos de participación Desde
1946, el sector hídrico ha estado bajo una autoridad única. Este esquema se vio reforzado con la
creación, el 16 de enero de 1989, de la Comisión Nacional del Agua (CNA), como un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).
Las actividades de la CNA se enmarcan en un amplio y moderno cuerpo jurídico,
principalmente la Ley de Aguas Nacionales, del 1 de diciembre de 1992 –que substituyó a la Ley
Federal de Aguas de 1972 , y su reglamento, del 12 de enero 1994. En 1994, la CNA fue trasladada
del sector agrícola al de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP)
desde 2000, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT, también como un
órgano desconcentrado. Esa reubicación obedece a la importancia que concede el Gobierno Federal
a la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales, de los cuales
forma parte el agua, y fortalece el ejercicio de la autoridad de la CNA al no estar ya relacionada con
los usos sectoriales del agua (México/SEMARNAP, 1996).
Sin olvidar también la responsabilidad de los usuarios, la sociedad organizada y los ciudadanos
en el manejo del agua promoviendo la cultura de su buen uso, a través de la concertación y promoción
de acciones educativas y culturales en coordinación con las entidades federativas, para difundir la
importancia del recurso hídrico en el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación de la
riqueza ecológica, para lograr el desarrollo humano sustentable de la nación.
En el Estudio realizado por El Consejo Nacional de población (CONAPO) en el estudio de
proyección de la población del año 2013 , se estima que al 2050 México tendrá 150.8 millones de
habitantes, Por lo que representará mayor presión sobre los recursos hídricos.
Por esta razón, y para cuidar la calidad del agua, en México se ha creado un marco normativo
que se encarga de regular las descargas de aguas residuales a los cuerpos receptores a través de las
siguientes normas:
Norma Oficial Mexicana NOM-001-Semarnat-1996, que establece los límites máximos
permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas o bienes
nacionales. Publicada el 6 de enero de 1997.
Norma Oficial Mexicana NOM-002-Semarnat-1996, que establece los límites máximos
permisibles de contaminantes en la descarga de aguas residuales a los sistemas de
alcantarillado urbano o municipal. Publicada el 3 de junio de 1998.
Norma Oficial Mexicana NOM-003-Semarnat-1997, que establece los límites máximos
permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se reúsen en servicios
públicos. Publicada el 21 de septiembre de 1998.
Norma Oficial Mexicana NOM-004-Semarnat-2001, que establece las especificaciones y
límites máximos permisibles de contaminantes en lodos y biosólidos para su
aprovechamiento y disposición final. Publicada el 15 de agosto de 2003.
La preocupación por las descargas de las aguas residuales y sus efectos al medio ambiente ha
dado lugar a la promulgación de leyes como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente publicada el 28 de enero de 1988 y la Ley de Aguas Nacionales publicada el 1 de
diciembre de 1992, que establecen la necesidad de prevenir y controlar la contaminación del agua y
proteger los recursos hídricos.
En este mismo sentido, al inicio de cada nueva administración del Gobierno en México, se
formula un Programa Nacional Hídrico(PNH) , alineado al Plan Nacional de Desarrollo, el Programa
Nacional de Infraestructura, y demás programas que busquen la preservación y aprovechamiento
sustentable de los recursos hídricos. Durante el periodo 2001–2006, en relación con el tratamiento de
aguas residuales, se planteó la necesidad de elevar el nivel de cobertura a fin de restaurar la calidad
del agua en las corrientes y acuíferos del país. En dicho sexenio y dentro de la iniciativa de fomento
a la ampliación de la cobertura y la calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, se estableció como meta alcanzar el 65% de tratamiento de las aguas residuales
recolectadas en las redes de alcantarillado para 2006, la cual fue un tanto ambiciosa, pues las
inversiones realizadas en la materia no fueron suficientes para incrementar en más de 40 puntos
porcentuales la cobertura respecto al año 2000, alcanzando apenas un 36.1% para ese año. No
obstante, que se fomentó el desarrollo de instrumentos legales, económicos y tecnológicos que
favorecieron y estimularon el reúso del agua residual tratada, específicamente en aquellas actividades
en las que no se requiere agua de primer uso.
Más adelante, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el Gobierno de México
se comprometió a lograr una cobertura de tratamiento del 60% del volumen total de aguas residuales
colectadas en los sistemas de alcantarillado del país, lo que plasmó en el Programa Nacional Hídrico
2007–2012. Sin embargo en el año 2012 las Aguas residuales municipales tratadas recolectadas en
los sistemas de alcantarillado solo logro ascender al 47.5% de los 210m3/seg. Por lo que la meta
planteada en los Plan Nacional Hídrico de los últimos 10 años sigue sin cumplirse
En lo concerniente a la población, falta una Sociedad informada y participativa para desarrollar
una cultura del agua. La información, educación y la cultura son piezas fundamentales para cambiar
actitudes y para transformar valores, creencias y conductas a favor del manejo sustentable del agua
y el medio ambiente.
En general, el valor económico, social y ambiental del agua tiene limitado reconocimiento en
nuestro país, lo que ha conducido a un uso ineficiente, al desperdicio, la sobreexplotación y al
deterioro de su calidad.
Esta situación se refleja también en la baja disposición a pagar por el uso de las aguas
nacionales, por los servicios de abastecimiento domiciliario y por el saneamiento de las aguas
utilizadas.
Por otro lado, los contenidos de la educación escolarizada formal, en sus distintos niveles, aún
son insuficientes para transmitir la problemática integral en torno al agua. Los libros de texto no
profundizan en las diferencias regionales en cuanto a disponibilidad del recurso y su
aprovechamiento, entre otros aspectos.
La aportación que hace la investigación, el desarrollo tecnológico y la formación de recursos
humanos al sector agua dista aún de alcanzar su máximo potencial. Tampoco responde a las
necesidades del sector.
La experiencia internacional muestra que para despertar un interés sustancial en el desarrollo
de investigación y tecnología se requiere que la inversión correspondiente sea superior o igual al 1
por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). En nuestro país, esta cifra alcanzó sólo 0.5 por ciento
del PIB en 2012, lo cual representa el nivel más bajo entre los miembros de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), menor incluso al promedio latinoamericano.
El Estado Mexicano enfrenta un enorme reto para que los municipios provean a la población
los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales, y cumplir con el derecho humano al agua, que se refiere al acceso de agua suficiente,
salubre, aceptable y asequible.
Parte de la población rural se encuentra dispersa en pequeñas localidades; por ello se
impulsará el desarrollo de sistemas alternativos para acercar el agua a través de hidrantes públicos y
captaciones de agua pluvial, entre otros. Asimismo, se impulsará el saneamiento básico.
En la presente administración se tiene como objetivo ampliar la cobertura de agua potable al
94 por ciento, alcantarillado y saneamiento básico al 93 por ciento y desinfección al 99 por ciento.
Lo anterior representará incorporar a cerca de 8 millones y 8.5 millones de personas al servicio de
agua potable y alcantarillado, respectivamente.
Se fomentará el incremento de las eficiencias y capacidades técnicas, administrativas y
financieras de los organismos operadores prestadores de estos servicios y la incorporación o
sustitución de nuevas fuentes de abastecimiento.
Por otro lado, se impulsarán acciones para incrementar y mejorar el tratamiento de las aguas
residuales municipales, e industriales.
El logro del objetivo requiere la participación conjunta y coordinada de múltiples instituciones
de los distintos órdenes de gobierno y la sociedad, cada una de las cuales deberá asumir la
responsabilidad que le corresponda y actuar conforme sus atribuciones y ámbito de competencia.
1.-CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El artículo 27 de la Constitución vigente, en
su primer párrafo, establece: “La propiedad
de las aguas comprendidas dentro de los
límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual ha
tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada”.
2.- LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
A través de la SEMARNAT se administra las
aguas nacionales y adecua la disponibilidad a
las necesidades de la sociedad; desarrolla la
capacidad tecnológica para el uso eficiente del
recurso; abre nuevas oportunidades a las
empresas privadas para la prestación de
servicios de agua potable; promueve
esquemas de riesgo compartido en el
suministro de servicios integrales de agua;
fortalece a los organismos responsables del
manejo integral de los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento.
3.- REGLAMENTO INTERIOR DE LA
SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y
RECURSOS NATURALES .
En este reglamento se dice que para el
estudio, planeación y despacho de sus
asuntos, la Secretaría contará con el órgano
desconcentrado Comisión Nacional del Agua,
con un Consejo Técnico y las unidades
administrativas con las funciones que
corresponden a cada una de éstas.
Igualmente se señalan las distintas gerencias
mediante las cuales la Comisión Nacional del
Agua, órgano desconcentrado de la
SEMARNAT, cumplirá sus funciones. En el
mismo Reglamento se indican las funciones
de otros órganos relacionados: Instituto
Nacional de Ecología e Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua.
4.- LEY DE AGUAS NACIONALES Tiene por objeto regular la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, su
distribución y control, así como la
preservación de su cantidad y calidad para
lograr su desarrollo integral sustentable.
(superficiales o del subsuelo)
Las disposiciones de esta Ley son aplicables a
las aguas de zonas marinas mexicanas en
tanto a la conservación y control de su
calidad, sin menoscabo de la jurisdicción o
concesión que las pudiere regir.
5.- REGLAMENTO DE LA LEY DE
AGUAS NACIONALES
Reglamenta la Ley de Aguas Nacionales.
6.- LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO
ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL
AMBIENTE.
Es reglamentaria de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
Tienen por objeto propiciar el desarrollo
sustentable y establecer entre otras facultades
las bases para: El aprovechamiento
sustentable, la preservación y, en su caso, la
restauración del agua y los demás recursos
naturales, de manera que sean compatibles la
obtención de beneficios económicos y las
actividades de la sociedad con la preservación
de los ecosistemas.
7.- REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL
DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA
PROTECCION AL AMBIENTE EN
MATERIA DE RESIDUOS PELIGROSOS.
Lo importante en esta reglamentación es el
control que debe tenerse sobre los residuos
peligrosos de modo que se extremen las
medidas de seguridad que impidan las
descargas que contaminan cuerpos y
corrientes de agua y finalmente las descargas
que van al mar.
8.- REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL
DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA
PROTECCION AL AMBIENTE EN
MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL.
Tiene por objeto reglamentar la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, en materia de evaluación del
impacto ambiental a nivel federal. La
autorización de impacto ambiental asegura el
menor deterioro en virtud de que cualquier
obra o actividad necesariamente impacta el
ambiente, sin embargo, mediante la
manifestación que se hace a la autoridad se
establece un control encaminado a la
preservación y conservación del recurso.
8.- CODIGO CIVIL FEDERAL.
En este Código se habla de las obligaciones
que nacen de los actos ilícitos cuya
consecuencia es la responsabilidad por la
causación del daño, relativas al agua.
9.- CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO
FEDERAL.
El dueño del predio en que exista u haya
perforado un pozo brotante, hecho obras de
captación de aguas subterráneas o construido
aljibe o presas para captar las aguas fluviales,
tiene derecho de disponer de esas aguas; con
la salvedad de que, si éstas pasan de una tierra
a otra, su aprovechamiento se considerará de
utilidad pública y quedará sujeto a las
disposiciones especiales que sobre el
particular se dicten.
Tratándose de servidumbres de aguas, cuando
el propietario de un predio que sólo con muy
costosos trabajos pueda proveerse del agua
que necesite para utilizar convenientemente su
predio, tiene derecho a exigir de los dueños de
los predios vecinos, que tengan aguas
sobrantes, le proporcionen la necesaria,
mediante el pago de una indemnización fijada
por peritos.
10.- CÓDIGO PENAL FEDERAL
Los delitos, en materia de aguas, se sancionan
a quienes puedan cometer algunas conductas
ilícitas tipificadas como tales, debido
principalmente a la contaminación del
recurso.
11.- CÓDIGO PENAL DEL DISTRITO
FEDERAL.
El Código Penal para el Distrito Federal
tipifica delitos de carácter ambiental como el
ecocidio, conducta dolosa consistente en
causar un daño grave al ambiente por la
emisión de contaminantes, la realización de
actividades riesgosas o la afectación de
recursos naturales, establece las sanciones. El
Estado solo asume una responsabilidad
subsidiaria que opera en el caso de que el
funcionario o servidor público carezca de
bienes para responder de la reparación del
daño. y señala que El Estado será responsable
si sus órganos omiten tomar las medidas de
prevención o represión que el Derecho
Internacional prescribe. Lo que sobra decir es
que un individuo, esto es una persona moral o
física, sí puede ser demandado por un Estado,
aún en tribunales extranjeros.
12.- LEY GENERAL DE SALUD.
Esta ley tiene por objetos el de Regular la
explotación, uso o aprovechamiento de las
aguas, su distribución y control, así como la
preservación de su cantidad y calidad para
lograr el desarrollo integral sustentable.
Emitir las Normas Oficiales Mexicanas a que
deberá sujetarse el tratamiento del agua para
uso y consumo humano.
Establecer criterios sanitarios para la fijación
de las condiciones particulares de descarga, el
tratamiento y uso de aguas residuales o en su
caso, para la elaboración de Normas Oficiales
Mexicanas ecológicas en la materia.
Corresponde igualmente a la Secretaría de
Salud y a los gobiernos de las entidades
federativas, en sus respectivos ámbitos de
competencia:
Vigilar y certificar la calidad del agua para
uso y consumo humano. También apoyar y
fomentar:
Acciones relacionadas con acceso al agua
potable y medios sanitarios de eliminación de
excretas.
13.- REGLAMENTO INTERIOR DE LA
SECRETARÍA DE SALUD.
Establece las facultades de la Dirección
General de Salud Ambiental son: …
II. Establecer criterios sanitarios para el uso,
tratamiento y disposición de aguas residuales,
para evitar riesgos y daños a la salud pública,
en coordinación con otras dependencias
competentes;
III. Establecer los métodos y procedimientos
de laboratorio, conforme a los cuales se debe
llevar a cabo el muestreo, determinación y
cuantificación de contaminantes en el agua
para uso y consumo humano, así como en
seres humanos, en coordinación con otras
dependencias competentes;
IV. Establecer y coordinar el sistema de
vigilancia y certificación de la calidad del
agua; así como elaborar y expedir las Normas
Oficiales Mexicanas a que deberá sujetarse el
tratamiento del agua para uso o consumo
humano y vigilar su cumplimiento.
14.- LEY GENERAL DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS.
En la Ley General de Asentamientos
Humanos, capitulo segundo, Artículo 7o.
fracción III, relativo a la concurrencia y
coordinación de autoridades, se establece:
Prever a nivel nacional las necesidades de
reservas territoriales para el desarrollo urbano
con la intervención, en su caso, de la
Secretaría de la Reforma Agraria,
considerando la disponibilidad de agua
determinada por la Secretaría del Medio
Ambiente y Recursos Naturales y regular en
coordinación con los gobiernos estatales y
municipales los mecanismos para satisfacer
dichas necesidades.
15.- LEY FEDERAL SOBRE
METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN
Los concesionarios y asignatarios por la
explotación, uso o aprovechamiento de aguas
nacionales, superficiales o del subsuelo,
deberán tener los medidores de volumen de
agua respectivos o los demás dispositivos y
procedimientos de medición directa o
indirecta que señalen las disposiciones legales
y reglamentarias aplicables, así como las
Normas Oficiales Mexicanas.
Se contempla el procedimiento de
verificación, a fin de realizar muestreos en
lugares donde se producen, fabrican,
almacenan, expenden o presten productos y
servicios sujetos a Normas Oficiales
Mexicanas, con objeto de verificar el
cumplimiento de las especificaciones
aplicables, utilizando los métodos de
muestreo estadístico establecidos en las
mismas.
16.- LEY FEDERAL DE DERECHOS.
Establece el pago del derecho por uso o
aprovechamiento de cuerpos receptores de
propiedad nacional de descargas de aguas
residuales.
17.- LEY FEDERAL DE
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL.
Reconoce que el daño ocasionado al
ambiente es independiente del daño
patrimonial sufrido por los propietarios de los
elementos y recursos naturales.
La acción y el procedimiento para hacer valer
la responsabilidad ambiental podrán ejercerse
y sustanciarse independientemente de las
responsabilidades y los procedimientos
administrativos, las acciones civiles y penales.
CONCLUSIONES
Al revisar los principios rectores de la protección del medio ambiente derivados del derecho
internacional ambiental nos damos cuenta de la transversalidad de los mismos en el cuidado del
recurso hídrico, la concurrencia de diferentes autoridades y de los ciudadanos de cuidar el agua
lamentablemente en nuestro país solo queda en el discurso, ya que en el marco de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, el Gobierno de México se comprometió a lograr una cobertura de tratamiento
del 60% del volumen total de aguas residuales colectadas en los sistemas de alcantarillado del país,
lo que plasmó en el Programa Nacional Hídrico 2007–2012. Y tristemente vemos que muchos de los
objetivos y las cifras manejadas continúan sin actualización en el Plan Hídrico Nacional 2013-
2018, lo que refleja en el fracaso de la gestión integral del agua en México.
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