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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO, PESQUISA E EXTENSÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSO EM ADMINISTRAÇÃO
SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA
PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES
BELÉM – PA
2013
SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA
PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como
requisito para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho.
BELÉM – PA
2013
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
658.4092
M672p Miranda, Shirle Rosângela Meira de.
Práticas inovadoras e estilo de liderança na gestão pública municipal:
evidências em municípios paraenses / Shirle Rosângela Meira de Miranda. –
Belém, 2013.
129 f.; il.: 21 x 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade da Amazônia, Programa de Pós
Graduação em Administração, 2013.
Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho.
1. Políticas públicas – gestão. 2. Liderança – gestão. 3. Gestão pública
municipal. I. Farias Filho, Milton Cordeiro. II. Título.
SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA
PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como
requisito para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho.
Banca Examinadora:
Apresentado em: 21/03/2014
______________________________________
Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho / Unama
Orientador
______________________________________
Profª Drª Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos / Unama
______________________________________
Profª Drª. Maria Dolores Lima da Silva / UFPA
Conceito: 9,5
BELÉM – PA
2013
Dedico este trabalho a vocês que sempre
acreditaram em mim e mesmo diante das
adversidades da vida, não mediram esforços
para que eu pudesse chegar aqui, meus
queridos pais, Maria Dalva e Eujacio Meira.
Ao meu esposo, amigo, companheiro e
cúmplice nos sonhos, nos projetos e na vida;
Aos meus queridos e amados filhos Juan,
Karina e Igor que souberam entender as
minhas ausências me apoiando nas horas
difíceis e compartilhando comigo as alegrias.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus que até aqui tem guiado todos os meus passos e tem cumprido suas
promessas em minha vida.
Em segundo lugar, ao meu dedicado Orientador Prof. Doutor Milton Cordeiro Farias Filho
pelos ensinamentos, pelas correções necessárias, pela disponibilidade em dividir seus
preciosos conhecimentos, por acreditar no meu potencial, mas principalmente, por me ajudar
a escolher os caminhos a percorrer no campo da pesquisa.
A todos os Mestres e a Coordenação do Mestrado, em especial a Profª Doutora Ana Maria
Vasconcelos pelo comprometimento e dedicação ao Programa de Mestrado e em particular
pela sabedoria e respeito com que trata as diferenças, compreendendo que o processo de
ensino e aprendizagem requer paciência e respeito aos limites de cada um.
A todos os gestores e servidores públicos municipais que se prontificaram a participar da
pesquisa e, que gentilmente responderam nossos questionários e foram por nós entrevistados.
Com eles tenho uma imensa dívida, sobretudo com a Silvane, Alice e Jaime Silva do
Município de Óbidos que não mediram esforços para que a pesquisa fosse realizada apesar
das dificuldades encontradas em função da distância.
Aos meus colegas de curso pelo carinho, incentivo e troca de experiências, em especial ao
Júlio, Rafael, Jamile, Sarah e Karla.
Ao meu “Chefe” e companheiro Edilson Moura pelo apoio e compreensão quanto as minhas
ausências no trabalho sempre que a pesquisa exigia.
Um agradecimento especial ao meu colega mestrando Cleberson Wiliams e a bolsista Camila
Guimarães, pelo fundamental auxílio na tabulação dos dados da pesquisa.
“Não é o mais forte que sobrevive, nem
o mais inteligente, mas o que melhor se
adapta às mudanças.”
Charles Darwin
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Tendências de mudanças nas práticas inovadoras eixo 1. 33
Quadro 2 - Tendências e mudanças em práticas inovadoras eixo 2. 35
Quadro 3 - Liderança Transformacional e Liderança Transacional. 48
Quadro 4 - Diferenças entre gerentes e líderes. 52
Quadro 5 - Programa de Educação Ambiental – Paragominas/PA. 80
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Continuum de Tannenbaum e Schmidt. 42
Figura 2 - Desenvolvimento das teorias da liderança. 45
Figura 3 - Principais autores da Nova Liderança. 46
Figura 4 - Mapa das regiões do Estado do Pará. 65
Figura 5 - Fluxograma da Pesquisa. 71
Figura 6 - Prática Inovadora. 74
Figura 7 - Prática Inovadora. 82
Figura 8 - Prática Inovadora. 86
Figura 9 - Nível de escolaridade dos participantes da pesquisa. 90
Figura 10 - Castanhal – Perfil Autoritário. 91
Figura 11 - Castanhal – Perfil Democrático. 91
Figura 12 - Castanhal – Perfil Situacional. 91
Figura 13 - Castanhal – Perfil Transformacional. 91
Figura 14 - Perfis predominantes do líder – Castanhal. 92
Figura 15 - Prática inovodora atribuida ao Lider. 94
Figura 16 - Estilo de liderança decisivo na implantação da prática inovadora 94
Figura 17 - Inovação e esforços de terceiros. 94
Figura 18 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 94
Figura 19 - Relação entre estilo de liderança e prática inovadora – Castanhal. 95
Figura 20 - Paragominas - Perfil Autoritário 96
Figura 21 - Paragominas – Perfil Democrático 96
Figura 22 - Paragominas - Perfil Situacional. 96
Figura 23 - Paragominas - Perfil Transformacional. 96
Figura 24 - Perfis predominantes do Líder. 97
Figura 25 - Práticas inovadoras atribuídas ao líder. 99
Figura 26 - Estilo de liderança decisivo na implantação de práticas inovadoras. 99
Figura 27 - Inovação e esforços de terceiros. 99
Figura 28 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 99
Figura 29 - Óbidos - Perfil Autoritário 100
Figura 30 - Óbidos - Perfil Democrático. 100
Figura 31 - Óbidos – Perfil Situacional 100
Figura 32 - Óbidos: Perfil Transformacional. 100
Figura 33 - Perfis Predominantes do Líder – Óbidos. 101
Figura 34 - Práticas inovadoras atribuídas ao líder. 103
Figura 35 - Estilo de liderança decisivo na implantação da prática inovadora. 103
Figura 36 - Inovação e esforços de terceiros. 104
Figura 37 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 104
Figura 38 - Relação entre estilo de liderança e práticas inovadoras em Óbidos. 105
Figura 39 - Prefil geral predominante nos líderes dos municípios. 106
RESUMO
O estudo teve como objetivo verificar de que forma as práticas inovadoras na gestão pública
municipal, implantadas em organizações de municípios paraenses, no período de 2005 a 2012,
tem relação com o estilo de liderança dos seus gestores e se a postura dos líderes influencia na
implantação das práticas. As abordagens teóricas que serviram de base para o estudo foram as
teorias sobre liderança, com ênfase na teoria da nova liderança; e a inovação na perspectiva da
democracia e da eficiência da gestão pública. Trata-se de um estudo qualitativo realizado por
meio de pesquisa bibliográfica, documental e pesquisa de campo nas secretarias municipais de
educação dos municípios de Castanhal, Paragominas e Óbidos-PA. A metodologia situa a
pesquisa quanto aos seus fins como exploratória e descritiva. O levantamento de campo foi
realizado em três etapas: uma primeira, cujo objetivo foi a identificação de práticas
inovadoras. Nesta, utilizou-se como instrumento de coleta de dados um questionário semi-
aberto e preenchido com informações dos coordenadores dos projetos com indicativos de
inovação. Na segunda e terceira etapa, cujo objetivo foi a identificação do estilo de liderança e
sua relação com as práticas inovadoras, utilizou-se questionário fechado com questões de
escala (Likert) de cinco pontos, com a participação de 69 servidores, entre coordenadores das
práticas inovadoras, servidores efetivos, por no mínimo oito anos, contratados ou temporários
que estiveram ou estavam diretamente envolvidos com a prática inovadora, desde a sua
implantação, além de entrevista estruturada com os gestores municipais (secretários
municipais de educação e ex-prefeitos). Os resultados revelam que o estilo de liderança
influencia na implantação de práticas inovadoras e que o estilo de liderança transformacional
e democrático tende a influenciar mais na implantação dessas práticas. A liderança foi
reconhecida como fator fundamental para enfrentar as dificuldades na implementação de
práticas inovadoras nas organizações públicas, incluindo aspectos relativos à busca de
maiores níveis de responsabilidade institucional para com os seus resultados, revelou-se como
uma variável essencial, para conduzir ao aperfeiçoamento da capacidade de gestão e do
desempenho organizacional.
Palavras-chave: Inovação. Liderança. Organizações Públicas. Municípios.
ABSTRACT
The study aimed to research that measure innovative management practices, implemented in
public organizations paraenses midsize municipalities in the period 2005-2012, is related to
the leadership style of their managers and to what extent the attitude of leaders influence the
implementation of innovative management practices in these organizations. The theoretical
approaches that formed the basis for the study were theories about leadership, with emphasis
on the theory of New Leadership, and innovation from the perspective of democracy and
efficiency of public administration. This is a qualitative study through literature, documentary
research and fieldwork in the Municipal Education municipalities of Castlebay, Paragominas
and Obidos. The methodology was both quantitative and qualitative, about the purposes,
research is exploratory and descriptive nature. The field research was conducted in two
stages: the first, aimed at identifying innovative practices, was used as a collection of semi-
structured questionnaire data techniques applied to project coordinators with indicators of
innovation. In the second stage, whose purpose was to identify the leadership style and its
relation to innovative practices, we used a structured questionnaire based on Likert scale, 69
servers between coordinators participated in innovative practice, effective servers for at least
eight years, contract or temporary workers who were or were directly involved in innovative
practice since its implementation, as well as structured interviews with municipal managers,
ie the municipal Secretaries of Education and former mayors. The study confirmed the
hypothesis that leadership style influences the deployment of innovative practices and that the
style of transformational leadership and democratic tends to matter more in the
implementation of innovative practices, the results also revealed that as in private
organizations , it is possible to find good leaders in public organizations and not only
managers and their posture influence in making decisions that generate innovations in public
management of subnational governments. The leadership has been recognized as a key factor
to face difficulties in implementing innovative practices in public organizations, including
aspects relating to the search for higher levels of institutional responsibility for their results,
proved to be an essential variable to lead to improved management capacity and
organizational performance.
Keywords: Innovation. Public Leadership. Subnational Governments. Public Organizations.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 18
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E QUESTÕES CULTURAIS 18
2.2 O PAPEL DAS REFORMAS E O GERENCIALISMO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
3 INOVAÇÃO NO ÂMBITO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA 26
3.1 A INOVAÇÃO NO CENTRO DA DISCUSSÃO NO SETOR PÚBLICO 26
3.2 INOVAÇÃO E TENDÊNCIAS EM GOVERNOS SUBNACIONAIS 31
3.3 A INOVAÇÃO E A EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 36
4 CONCEITOS E ABORDAGENS GERAIS SOBRE LIDERANÇA 39
4.1 CONCEITOS E TEORIA DE LIDERANÇA 39
4.2 LIDERANÇA NA PERSPECTIVA DAS NOVAS ABORDAGENS 45
4.3 LIDERANÇA E GESTÃO 51
4.4 A INFLUÊNCIA DOS PROCESSOS PSICOSSOCIAIS NO EXERCÍCIO DA
LIDERANÇA
52
4.5 LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 56
4.5.1 Novos líderes: a emergência de profissionais com conhecimento, habilidade
e atitudes
58
5 MODELO DE PESQUISA 63
5.1 UNIVERSO, AMOSTRA, POPULAÇÃO, FONTES E
OPERACIONALIZAÇÃO
64
5.2 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO 65
5.3 FASES DA PESQUISA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS 67
5.4 ANÁLISE DOS DADOS 72
6 RESULTADOS E DISCUSSÃO 73
6.1 PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE
EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARAENSES
73
6.1.1 Município de Paragominas: Gestão Eficiente da Merenda Escolar 73
6.1.2 Município de Paragominas: Educação Ambiental no Município Verde 77
6.1.3 Município de Castanhal: Gestão Eficiente da Merenda Escolar 81
6.1.4 Município de Óbidos: Escola de Tempo Integral 85
6.2 ESTILO DE LIDERANÇA E SUA RELAÇÃO COM PRÁTICAS
INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE
MUNICÍPIOS PARAENSES
89
6.3 DISCUSSÃO DOS DADOS 106
7 CONCLUSÃO 111
REFERÊNCIAS 114
APÊNDICE A – Práticas Inovadoras 124
APÊNDICE B – Estilos de Liderança 126
APÊNDICE C - Entrevista 129
14
1 INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, as organizações brasileiras foram atingidas por grandes
transformações nos mais diferentes segmentos. Práticas inovadoras e posturas
empreendedoras despontam como algo fundamental para a sobrevivência das organizações
(SECCHI, 2009). Historicamente, no entanto, a Administração Pública “carrega” o estigma
de burocrática e pouco produtiva, sendo entendida enquanto obstáculo para o
desenvolvimento socioeconômico nacional. Com o surgimento de novos paradigmas de
modelos de gestão, esta realidade vem apresentando mudanças (OSBORNE; GAEBLER,
1995). Inovação e liderança já não são temas de exclusividade do setor privado, na gestão
pública, paulatinamente os discursos e as práticas até então do mundo empresarial vão sendo
incorporadas no seu cotidiano (SECCHI, 2009).
No mundo acadêmico por sua vez o tema liderança sempre despertou interesse entre
os cientistas. Apesar das controvérsias e dos inquestionáveis problemas em torno do assunto,
começando pela própria dificuldade de conceituação, novas abordagens surgem e a liderança
continua a atrair pesquisadores, por que trazem para o debate assuntos importantes do dia-a-
dia da organização. Bryman (2009) aponta a dificuldade de conceituação do termo, porém,
afirma que há elementos comuns a várias definições encontradas na literatura como
influência, grupos e metas, sugerindo que uma boa liderança precisa ter capacidade para
influenciar pessoas com o objetivo de atingir as metas organizacionais. A inovação por outro
lado tem atraído além do interesse de pesquisadores e acadêmicos o de empresários e gestores
públicos, sendo avaliada como fator fundamental para a competitividade e sobrevivência das
organizações.
Inovações no contexto do serviço público diz respeito aos novos processos decisórios
e as novas formas de gestão com ampliação da participação nas decisões relativas à
formulação, à implementação e à fiscalização das políticas públicas (FARAH, 2007).
A inovação e a gestão, no setor público, tem sido motivo de interesse daqueles que
estão engajados em mudar a imagem e o desempenho do aparato governamental brasileiro.
Bresser Pereira (1996) discute sobre os novos rumos da Administração pública como a
superação dos velhos modelos de gestão tradicionais e da necessidade de solidificação do
modelo gerencial onde a inovação e posturas empreendedoras se apresentam como temas
importantes para o bom desempenho da gestão pública.
O interesse em estudar a relação entre práticas inovadoras e o estilo de liderança em
organizações públicas de municípios paraenses, surgiu da inquietação da pesquisadora em
15
compreender alguns motivos que o conhecimento empírico não é capaz, por si só, de
responder. O primeiro deles é compreender porque algumas organizações públicas conseguem
desenvolver práticas consideradas inovadores e se destacam em nível local e nacional em
termos de pioneirismo e melhoria da qualidade de vida das pessoas e outras se quer
conseguem implementar as políticas institucionais obrigatórias. Sabe-se que posturas
empreendedoras são mais facilmente encontradas nas organizações privadas, pois na
Administração pública há uma carência de profissionais com este perfil.
Os resquícios de modelos de gestão tradicionais e arcaicos ainda são muito presente no
cotidiano destas organizações, como, a ausência de competição, estabilidade, rotatividade e
objetivos difusos, influenciam no bom desempenho dos líderes do setor público (OSBORNE;
GAEBLER, 1995), no entanto, há organizações que mesmo imersa a essa cultura institucional
limitadora conseguem empreender mudanças e inovações.
Importa então indagar o que há de diferente nestas organizações? Será possível
atribuir os resultados positivos relacionados à implantação de práticas inovadoras ao estilo de
liderança? E qual o estilo de liderança adotado por gestores que conseguem inovar em
organizações públicas de governos subnacionais? É possível comprovar o que a literatura vem
discutindo sobre a mudança do perfil do gestor da nova gestão pública? Para tanto, partiu-se
das seguintes hipóteses:
Primeira Hipótese: O estilo de liderança influencia na implantação de práticas
inovadoras. Em organizações públicas de municípios paraenses as práticas inovadoras estão
relacionadas ao estilo de liderança. As mudanças pelas quais vem passando a gestão pública
brasileira nas duas últimas décadas, justificaria a importância do estilo de seus líderes na
implantação de práticas inovadoras, considerando principalmente, que as competências
requeridas ao líder público inclui além do conhecimento da máquina pública, foco nos
resultados, capacidade de interação com seus liderados e com a sociedade e visão sistêmica da
organização.
Segunda Hipótese: O estilo de liderança democrático e transformacional tende a
influenciar mais a implantação de práticas inovadoras. No âmbito das organizações públicas
de municípios paraenses de médio porte os líderes democráticos e transformacionais são mais
inovadores. Isto se justifica por que os desafios e estímulos à criatividade produzidos por este
estilo de liderança são fatores que influenciam o comportamento dos liderados e demais
parceiros da organização em desenvolver práticas inovadoras.
Neste sentido, o objetivo geral deste estudo foi identificar o estilo de liderança adotado
pelos líderes de organizações públicas municipais e sua relação com a implantação de práticas
16
inovadoras em organizações de municípios paraenses. Os objetivos específicos são: a)
analisar em que medida o comportamento dos líderes municipais influenciou na implantação
de práticas inovadoras em organizações de municípios paraenses; b) verificar se o perfil de
liderança dos gestores de organizações púbicas em municípios paraenses influenciou
diretamente no êxito das práticas inovadoras.
Para alcançar os objetivos pretendidos, esta dissertação foi organizada em cinco
seções. A primeira aborda as características das organizações públicas brasileiras com ênfase
aos desafios e as dificuldades para romper com uma cultura tradicional de gestão. A segunda
seção aborda a inovação no âmbito da gestão pública, especialmente, no âmbito dos governos
subnacionais brasileiros. A inovação é debatida sob a perspectiva de que é necessária para que
as organizações, sejam elas públicas ou privadas, enfrentem as exigências do mercado e da
sociedade. A terceira seção traz uma contextualização teórica a respeito da liderança
destacando as principais referências teóricas e os conceitos considerados importantes para a
compreensão do exercício da liderança além, de debater sobre os níveis de influência dos
processos psicossociais no exercício da liderança, o papel da liderança no contexto da gestão
pública, relacionando com as organizações privadas, a influência das reformas na
Administração pública e a emergência de novos líderes públicos. A quarta seção discute a
metodologia e a quinta seção apresenta os resultados e a discussão dos dados.
De um modo geral, o estilo de liderança foi reconhecido como fator fundamental para
enfrentar as dificuldades de implementação de processos de inovação nas organizações
públicas, incluindo aspectos relativos à busca de maiores níveis de responsabilidade
institucional para com os seus resultados. Revelou-se ainda como uma variável essencial para
conduzir o aperfeiçoamento da capacidade de gestão e do desempenho organizacional,
cabendo ao líder o papel de criar o clima propício à inovação, devendo ser capaz de mobilizar
as pessoas por meio de um ambiente organizacional motivador.
O novo papel do gestor público que se configura, conforme indica a literatura, como
impulsionador de mudanças e inovações institucionais torna o estudo ora proposto relevante e
se justifica em termos teóricos ao ampliar os estudos sobre a temática da inovação e sua
relação com o estilo de liderança no contexto da gestão pública municipal, considerando as
transformações ocorridas nas últimas décadas no modelo de gestão pública onde há uma
exigência à incorporação de políticas e práticas gerenciais inovadoras.
Justifica-se ainda, ao oferecer elementos a problematizações e nessa direção, ao
delineamento de temas novos e linhas de pesquisa sobre liderança e inovação em outras
esferas de governo. Em termos práticos, sua relevância assenta-se na possibilidade de
17
apresentar dados que possam subsidiar análises futuras mais críticas, que considerem uma
amostra maior, realidades diferentes e resultadas em longo prazo das práticas e estilos de
liderança que vêm sendo incorporados, a partir dos pressupostos da nova gestão pública.
18
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Esta seção tem como objetivo discutir sobre as características das organizações
públicas brasileiras com ênfase aos desafios e as dificuldades para romper com uma cultura
tradicional de gestão assentada nos modelos burocrático e patrimonialista de administração. A
cultura se apresenta como fator limitador dos processos criativos e das inovações no âmbito
da gestão pública.
Em seguida o debate se dará sobre as tentativas de modernização da Gestão Pública
por meio das reformas do aparelho de Estado, presente desde o advento da Nova República
em meados da década de 80 e acelerando a partir dos anos de 1990.
Os principais autores utilizados para a discussão sobre o assunto são brasileiros e
referências na área de conhecimento, possuem diversas pesquisas e trabalhos publicados.
Além do trabalho destes autores, foram consultados, livros técnicos e manuais do Governo
Federal, publicações impressas e em sítios nacionais e alguns internacionais sobre o tema,
além de artigos científicos.
2.1 ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS E QUESTÕES CULTURAIS
A administração pública brasileira, nas últimas décadas, tem passado por várias
transformações, sobretudo como parte do processo de transição para a democracia.
Implementou-se novas práticas e expectativas de modernização da gestão pública, todavia,
muitas de suas características tradicionais ainda estão muito presentes (MOTTA, 2007), isto
se deve em grande parte aos determinantes culturais, herança dos modelos de gestão
patrimonialista e burocrático que acompanha a administração pública.
A história da administração pública no Brasil ainda é muito recente, no entanto, é
suficiente para produzir um modus operandi próprio (CARBONE, 2000). Para Castor e José
(1998), a administração pública brasileira caracteriza-se pela luta entre uma burocracia
formalista, ritualista, centralizadora, avessa a modernização do Estado, aliada aos interesses
econômicos retrógados e conservadores e as correntes modernizantes também aliadas aos seus
interesses políticos e empresariais.
A primeira corrente luta para manter o controle sobre o Estado e suas políticas
públicas, garantindo a perpetuação dos seus interesses e privilégios, exerce o controle social
por meio da centralização burocrática e conservadora. No outro extremo estão às ideias
19
modernizantes que defendem a expansão do mercado ao exterior, a globalização e o
liberalismo.
A cultura conservadora, hierarquizada e burocrática, originária dos modelos de gestões
tradicionais, em que o interesse político ainda prevalece sobre o interesse público, torna o
desafio para realizar inovações na administração pública ainda bastante complexo. Estudos
revelam que a cultura tende a se perpetuar e sua transformação necessita de tempo e de um
processo longo de construção social para de fato ocorrer (PIRES; MACÊDO, 2006). Este
processo pode ser mais bem compreendido a partir de uma breve discussão sobre os modelos
de administração – patrimonialista, burocrático e gerencial - predominantes no Brasil desde a
sua descoberta.
O modelo patrimonialista de administração surge com a formação do próprio Estado
Brasileiro. Neste modelo não havia limites entre o público e o privado, o aparelho do Estado é
a extensão do próprio poder do rei. O nepotismo, o empreguismo e a corrupção são
características deste tipo de administração. A administração pública burocrática que se baseia
na racionalidade para atuar com a máxima eficiência surge para substituir a administração
patrimonialista. Este modelo revelou-se inconciliável com o capitalismo industrial e o
surgimento da democracia (BRESSER PEREIRA, 1996).
A criação do modelo burocrático é atribuída à Max Weber, considerando que foi este
sociólogo alemão que avaliou e resumiu as suas principais características. “Weber identificou
o exercício da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizações
burocráticas, neste modelo o poder emana das normas institucionais formais e não do perfil
carismático ou da tradição.” (SECCHI, 2009, p.351).
As três características principais do modelo são a formalidade, a impessoalidade e o
profissionalismo. A formalidade confere deveres e responsabilidade aos componentes da
organização legitimando uma hierarquia administrativa; o trabalho é orientado pelas
documentações escritas dos procedimentos; os processos decisórios e as comunicações
internas e externas são formalizadas; e as tarefas dos empregados são estabelecidas de tal
modo que garanta a continuidade e a hierarquização dos serviços prestados para evitar
sobretudo qualquer discricionariedade individual no cotidiano do trabalho.
A impessoalidade prescreve como deve ser estabelecida a relação entre os membros da
organização e o ambiente externo, isto é, com linhas de autoridade bastante claras. Diretores e
outros ocupantes de cargos de direção tem autonomia para decidir e comunicar suas decisões
aos subordinados, estas pessoas é que representam formalmente a organização. O
profissionalismo diz respeito ao “valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e
20
diferenciação”, as funções são assumidas por pessoas que apresentam competências e
conhecimentos compatíveis com a nova função, mas principalmente, que tenham entrado no
serviço público por meio de competição justa e transparente (SECCHI, 2009).
A eficiência é o ponto central do modelo burocrático de gestão.
Os controles administrativos deveriam funcionar para combater a corrupção e o nepotismo
herdados do modelo patrimonialista. A racionalidade, no entanto, não garantiu a eficiência
pretendida e a administração pública revelou-se uma administração lenta, cara e pouco
orientada para o atendimento das demandas sociais (BRESSER PEREIRA, 1999).
As críticas a este modelo são muitas, mas a principal delas foi formulada por Robert
Merton citado por Secchi (2009), cuja ênfase é acerca dos efeitos negativos da burocracia
sobre a organização e sobre a vida das pessoas. Estes efeitos negativos foram chamados de
disfunções burocráticas.
A partir de 1980, com as reformas administrativas adotaram-se novos discursos e
práticas até então, percebidas somente no setor privado, o modelo burocrático passa a sofrer
severas críticas. Dois modelos organizacionais foram apresentados para contrapor ao
burocrático, são eles: a administração pública gerencial e o governo empreendedor, esses
novos modelos se fundamentam em princípios e diretrizes que visam à melhora da efetividade
da gestão das organizações públicas como eficiência, eficácia e competitividade (SECCHI,
2009). O desafio desta década era instalar sistemas administrativos que pudessem avançar
rumo ao desenvolvimento permitindo ao Brasil o uso efetivo de seus recursos
(MARCELINO, 2003).
Bresser Pereira (1996), afirma que os novos rumos que vêm sendo dado a
administração pública é o caminho para superação dos velhos modelos de gestão tradicionais
e a solidificação do modelo gerencial onde a inovação e posturas empreendedoras se
apresentam como temas importantes. Apesar das mudanças significativas ocorridas nos
últimos 20 anos, estas, ainda não têm sido suficientes para mudar a realidade do serviço
público brasileiro.
Secchi (2009, p.349), argumenta que em longo prazo os modelos propostos de reforma
possuem potencial para gerar bons resultados, no entanto, chama a atenção para o fato de que
muitas vezes na administração pública as reformas são “empunhadas com meros propósitos
retóricos” seus efeitos são mínimos e não raro fracassam.
Carbone (2000), nos apresenta uma lista de características das organizações públicas
que ainda se traduzem como barreiras para os processos de mudanças e inovações no setor
21
público, são elas: burocratismo, autoritarismo/centralização, aversão às práticas
empreendedoras, paternalismo; levar vantagem e reformismo.
Carvalho (2005), também discute sobre dificuldades em nível econômico, social e
político da administração pública para realizar mudanças como lentidão quanto às respostas às
novas tecnologias e a competitividade; má qualidade no atendimento de demandas de saúde;
educação e segurança; morosidade na análise e aprovação de leis e outras medidas para
acompanhar as transformações do ambiente. Para este autor, as organizações públicas tem
apenas reagido às mudanças, revelando sua incapacidade para se antecipar aos problemas.
A cultura das organizações públicas é que as conduzem a burocracias tradicionais
tornando-as complexas, centralizadoras, com estruturas rígidas, pouco criativas e avessas às
mudanças, além de não ser orientadas para o atendimento das demandas dos cidadãos ou para
eficácia e efetividade do serviço (PIRES; MACÊDO, 2006). Os autores veem a cultura como
fator fundamental para análise organizacional.
O interesse pelo assunto é em razão da conexão estabelecida entre cultura e
desempenho organizacional, porém, muitos estudiosos não reconhecem esta realidade o que
implica numa análise isolada das organizações. Mintzberg (2006), afirma que a cultura é a
base da organização, considerando que a força de uma cultura legítima às crenças e os valores
compartilhados entre os seus membros. Para Morgan (1996), as organizações estão inseridas
em um espaço cultural e social e é este espaço que decide como estas serão geridas.
Nesta mesma linha de pensamento, Santos (1990), assegura que a cultura tem
assumido função de destaque no desempenho das organizações porque influencia no estilo de
vida e nos valores das pessoas que a compõem e a Administram. Mais do que um conjunto de
regras, de hábitos e de artefatos, a cultura é a construção de significados partilhados por um
conjunto de pessoas pertencentes ao mesmo grupo social (PIRES; MACEDO, 2006). Nesta
perspectiva, a cultura se apresenta como fator que afeta todos os aspectos da organização
como sua estrutura, estratégia, processos, sistemas de controle e estilo de liderança.
No contexto da administração pública têm atuado como um elemento limitador das
inovações à medida que ainda predomina o modelo de gestão burocrático tradicional e
conservador com forte influência do modelo patrimonialista, onde o interesse político
prevalece sobre o público.
Em que pesem os obstáculos enfrentados pela administração pública para mudar sua
realidade, romper com os velhos paradigmas, implementando novas formas de gestão sob o
pilar da mudança ainda é um desafio e ao que parece um caminho longo a ser percorrido.
22
2.2 O PAPEL DAS REFORMAS E O GERENCIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Nas últimas duas décadas a reforma do Estado entrou nas agendas políticas de
diversos países. No Brasil, visando modernizar a gestão pública, desde o advento da Nova
República, fez do tema uma prioridade dos anos de 1990. De lá até os dias atuais muitas
mudanças foram realizadas no modo de organizar o Estado e gerir a economia nacional, mas
ainda é um desafio o desenvolvimento de práticas administrativas voltadas para o interesse
público (PAES, 2007).
Para Abrucio (2007), o fim do período militar marca o início do processo de reforma
do Estado no Brasil. O autor aponta dois fenômenos que se combinavam e que caracterizaram
bem aquela conjuntura política: a crise do regime autoritário e principalmente o esgotamento
do modelo nacional desenvolvimentista. A proposta da reforma era atacar os erros históricos
da administração pública brasileira, muito deles estimulados pelos militares, bem como buscar
soluções para o reordenamento do Estado (ABRUCIO, 2007). Para o autor “a principal
preocupação dos atores políticos na redemocratização foi tentar corrigir os erros cometidos
pelos militares dando pouca importância a necessidade de se construir um modelo de Estado
capaz de enfrentar os novos desafios.” (ABRUCIO, 2007, p.68).
As mudanças mais profundas foram conquistadas pela Constituição de 1998, na qual
várias questões concernentes à administração pública foram modificadas. A primeira delas diz
respeito à democracia do Estado por meio do fortalecimento do controle externo da
administração pública; a segunda diz respeito à descentralização do poder de decisão, abrindo
oportunidade para a participação do cidadão e para inovações ao se considerar as realidades
locais e suas potencialidades; e a reforma do serviço civil por meio da profissionalização da
burocracia como por exemplo, com a incorporação do principio da “seleção meritocrática e
universal” por meio do concurso público (ABRUCIO, 2007).
Dasso Júnior (2002), identifica na literatura duas ondas de políticas de reforma do
Estado no Brasil, a primeira teve como objetivo a gestão da crise econômica que atingiu as
economias desenvolvidas e em desenvolvimento nos anos 80, que se caracterizou pelos
desajustes macroeconômicos que resultaram em taxas intoleráveis de inflação o que
inevitavelmente impedia o crescimento econômico de qualquer nação. Entre as estratégias
adotadas para enfrentar a crise estavam os ajustes fiscais, redução de gastos públicos,
reformas tributárias, privatizações e liberalização econômica.
A segunda ocorreu na década de 90, e tratou da estabilidade macroeconômica e da
23
reforma das instituições públicas, envolvendo mudanças institucionais mais profundas como,
por exemplo, reformas do aparelho do Estado, administrativa, tributária, do legislativo, dos
organismos regulatórios e das relações trabalhistas. A reforma da gestão pública iniciada em
1995, foi uma resposta a grande crise do estado da década de 80, e a globalização da
economia com a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia (BRESSER
PEREIRA, 1996).
Esta se constituiu em um dos temas de maior relevância na agenda contemporânea de
políticas públicas na década de 90, entre seus grandes desafios estava a mudança da relação
entre o Estado e a sociedade civil num mundo progressivamente democrático e globalizado
(DASSO JÚNIOR, 2002). Os desafios de se pensar políticas e programas objetivando
aumentar a eficiência e a melhoria da qualidade dos serviços públicos se tornou uma
tendência mundial ganhando a denominação genérica de gerencialismo na Administração
Pública (FERREIRA, 1996).
A reforma administrativa que culminou com a adoção do modelo de administração
gerencial teve como objetivo central “reforçar a governança, mediante transição programada,
de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e
para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada
para o atendimento do cidadão” (BRASIL, 1998b, p.5). Como consequência dos avanços
tecnológicos e da nova organização política e econômica mundial, a administração gerencial
visa tornar o Estado capaz de competir com outros países. Para que isso seja concretizado as
organizações públicas necessitam focar nos resultados que são seus principais objetivos, bem
como buscar a identificação com os usuários e aumentar sua eficiência com estruturas de
quase mercado ou concorrência administrada (BRASIL, 1997).
O modelo gerencial de administração é caracterizado pela existência de estratégias
modernas de gestão, alterando a forma de controle sobre os serviços públicos, as relações
entre o poder público e seus funcionários bem como, a própria atuação da administração, que
passa a priorizar a eficiência, a qualidade e a participação mais intensa dos cidadãos na esfera
pública, garantindo desta forma a concretização da democracia nos espaços públicos
(COELHO, 2000).
O paradigma gerencial se contrapõe ao modelo burocrático tradicional de gestão até
então predominante na administração pública brasileira. A administração pública gerencial
procura adequar-se a nova realidade da sociedade, em que estão sendo revistos os papéis e as
formas de atuação do Estado, bem como atender às reivindicações das democracias de massa
uma vez que a funcionalidade e o poder das burocracias estatais vinham sendo
24
constantemente questionados (BRASIL, 1998b). Para Secchi (2009, p.354), “a administração
pública gerencial ou nova gestão pública é um modelo normativo pós burocrático para a
estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores como eficiência, eficácia e
competitividade.”
Segundo Ferreira (1996), entre os princípios que fundamentam o modelo de
administração gerencial estão à focalização da ação do Estado no cidadão caracterizado pelo
resgate da esfera pública como um espaço de exercício da cidadania; a reorientação dos
mecanismos de controle para resultados, isto é, avançar dos modelos estritamente burocráticos
de controle institucional para um enfoque baseado no alcance de objetivos e resultados e
controle social, pois se tornou necessário criar mecanismos de prestação de contas e avaliação
de desempenho das ações do Estado para a sociedade.
No bojo do processo de reforma iniciado na década de 90, a participação social vem
sendo construída como um dos princípios organizativos essenciais dos processos de
deliberação democrática no âmbito local. Possibilitar a participação do cidadão e das
organizações da sociedade civil no processo de planejamento das políticas públicas foi
transformado em modelo da gestão pública local contemporânea (MILLANI, 2008).
A crise dos modelos tradicionais de gestão implicou em mudanças no modo de pensar
e fazer a gestão pública (BRASIL, 1997). Temas até então comuns somente no mundo
corporativo como inovação gerencial, gestão por competência e foco no cidadão passaram a
fazer parte do novo paradigma da administração pública (BRESSER PEREIRA, 1996).
Práticas gerenciais inovadoras, posturas empreendedoras despontam como algo fundamental
para a sobrevivência das organizações (SECCHI, 2009).
Osborne e Gaebler (1995, p.24) apresentam a proposta de governo empreendedor,
apontando para um estilo de liderança muito mais pragmático. Os autores desenvolveram uma
lista com “dez mandamentos para transformar uma organização pública burocrática em uma
organização pública racional e eficaz”, são eles:
a) governo catalisador — A implementação de políticas públicas pelos governos
devem acontecer de forma harmônica por meio da ação de diferentes atores sociais na
resolução dos problemas coletivos, o governante não deve agir sozinho;
b) governo que pertence à comunidade — os governos devem fomentar à
participação dos cidadãos na tomada de decisão;
c) governo competitivo — os governos devem criar recursos que assegurem o
processo competitivo dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e
25
privadas, visando estimular a melhora da qualidade dos serviços prestados. Indo de encontro
aos monopólios governamentais na prestação de alguns serviços públicos;
d) governo orientado por missões — os governos precisam focar sua atenção na
verdadeira missão institucional e menos no seguimento de normas rígidas e formais;
e) governo de resultados — os governos devem mudar o foco do controle de inputs
para o controle de outputs e impactos de suas ações, adotando a administração por objetivos;
f) governo orientado ao cliente — os governos devem substituir a
autorreferencialidade passando a atender às necessidades dos clientes/cidadãos;
g) governo empreendedor — os governos devem esforçar-se a aumentar seus
ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços;
h) governo preventivo — os governos devem adotar comportamentos proativos em
substituição aos reativos, atuar com base em planejamento estratégico de modo a antecipar os
problemas;
i) governo descentralizado — os governos devem envolver os funcionários nas
tomadas de decisões, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora;
j) governo orientado para o mercado — os governos devem trabalhar na lógica
competitiva de mercado.
É possível afirmar que o Brasil esteja em um período considerado promissor no que
tange às reformas do Estado, as quais buscam a modernização do serviço público e ao que
parece estas reformas têm potencial para produzir mudanças e inovações na forma de gestão
das organizações públicas .
26
3 INOVAÇÃO NO ÂMBITO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Esta seção tem como objetivo discutir a inovação no âmbito da gestão pública
especialmente no âmbito dos governos subnacionais brasileiros. Além de situar o leitor sobre
tema, a inovação é debatida sob a perspectiva de que é necessária para que as organizações,
sejam elas públicas ou privadas, enfrentem as exigências do mercado e da sociedade.
Será abordado o novo cenário que vem se configurando nos últimos 30 anos onde os
municípios e os Estados passaram a ser as instâncias que possibilitam intervenções concretas
por parte do Estado em termos de implementação de políticas públicas.
O enfoque maior será dado às inovações e as tendências em governos subnacionais,
que apontam mudanças nas políticas e nos setores tradicionais da administração pública.
Mudança estas que implicam na alteração da relação entre Estado e Sociedade.
Os principais autores utilizados para a discussão sobre a inovação em governos
subnacionais são brasileiros e referências neste assunto, possuem diversas pesquisas e
trabalhos publicados nesta área que são Marta Farah e José Antonio Pinho. Além do trabalho
destes autores, foram consultadas publicações impressas e em sítios nacionais e alguns
internacionais sobre o tema, além de artigos científicos.
Foram consultadas as bases de livre acesso Scientific Eletronic on line (Scielo) e
Google acadêmico assim como teses e dissertações da Biblioteca Digital de Teses e
Dissertações (BDTD).
3.1 A INOVAÇÃO NO CENTRO DA DISCUSSÃO NO SETOR PÚBLICO
A palavra inovação no seu sentido mais amplo significa "tornar novo", "renovar",
"introduzir novidade" ou "fazer algo como não era feito antes" (SPINK, 2003, p.2). Para o
autor a inovação não é um conceito exclusivo da modernidade, o processo histórico de
evolução do homem nos revela que os modelos e práticas institucionais se caracterizam pela
mudança e não pela permanência das coisas, demonstrando que a introdução de novidades
permeia os diversos caminhos percorridos pela humanidade desde muito tempo atrás (SPINK,
2003).
Na década de 30, o economista Joseph Schumpeter colocou o tema da inovação no
centro das discussões do mundo moderno ao identificar cinco tipos de inovação: novos
produtos ou mudanças consideráveis em produtos existentes; novos mercados; novos
27
processos ou métodos de produção; novas fontes de recursos e novas organizações
(TERZIOVSKI et al., 2001).
De lá até os dias atuais a compreensão sobre o sentido de inovação tem modificado,
indo para além das questões tecnológicas, incluindo principalmente a preocupação com as
necessidades dos clientes, tal conclusão se fundamenta nos estudos de Porter e Stern, citados
por Terziovski et al. (2001), ao confirmar a noção de inovação como a transformação de
conhecimento em novos produtos, processos e serviços. Para Motta (1979, p.176), a inovação
surge da “necessidade de sobrepor-se ou de adaptar-se aos obstáculos ambientais, ao
crescimento e ao desenvolvimento dos mesmos e da necessidade de lutar pela sobrevivência
das organizações.”
Essa celeridade nos processos de mudanças decorrente das inovações desafia as
estratégias das organizações a se adequarem as exigências do mercado e da sociedade
(STEFANO; GOMES FILHO, 2004). No âmbito da gestão pública mundial, governos e
serviços públicos vêm enfrentando muitos desafios em função da necessidade de governar e
prestar serviço simultaneamente, tornando-se imprescindível desenvolver políticas e
processos de trabalho inovadores, capazes de enfrentar essa realidade, em que se exige
estratégias e escolhas adequadas relacionadas à liderança (SCHWELLA, 2005). Pode-se, no
entanto, assegurar que vem ocorrendo mudanças no padrão das políticas públicas,
principalmente nos governos locais, tais mudanças fazem parte do processo de construção de
novas formas de gestão, constatadas através das práticas gerenciais inovadoras de governos
subnacionais do país (BARACHINI, 2002).
A inovação tem assumido uma importância cada vez maior e as razões, segundo Pinho
(2010), podem ser atribuídas a uma diversidade de fenômenos. O primeiro deles diz respeito à
crise do Estado capitalista consoante à própria crise pela redefinição dos modelos de produção
e acumulação de capital, o que resultou na redefinição do papel do Estado, implicando na
perda de seu papel centralizador e concentrador de funções (PINHO, 2008).
Apesar de muito se discutir sobre inovação na gestão pública na atualidade, ao que
parece os autores estão muito mais focados nas ações consideradas inovadoras do que na
própria concepção do termo. Sobre isso Pinho e Santana (1998), afirmam que a inovação e os
processos inovadores na gestão pública municipal vêm sendo tratados como tema de grande
importância, no entanto, no que se refere as bases teóricas ainda há muito o que avançar. Para
os autores, demonstram-se experiências inovadoras, discutem sobre dela, mas não se teoriza
sobre ela.
28
Graça Rua (1999), numa tentativa de construção conceitual do termo no âmbito da
gestão pública, explica que o conceito de inovação em diversos países, em particular na
América Latina, possui uma dimensão muito ampla considerando que corresponde,
inicialmente, a alguma coisa que funciona efetivamente em um ambiente marcado por uma
funcionalidade reduzida, seja em função do modelo de administração burocrática, dos
vestígios do modelo patrimonialista e ou das combinações desses dois. Pinho e Santana
(1998), entendem que pelas condições de autoritarismo ainda muito presentes no Brasil, a
democracia, como um valor universal a ser perseguido, constante em muitos projetos da
gestão pública, pode ser considerado como uma inovação.
Os autores chamam a atenção ainda para o fato de que ao se discutir o conceito de
inovação no âmbito da gestão pública Brasileira, não se pode dissociar da conjuntura de
“miséria, pobreza, marginalidade, exclusão, clientelismo e paternalismo” (PINHO;
SANTANA, 1998, p.4), afirmando que o que rompe efetivamente com essa realidade deve ser
considerado como inovação.
Com base na compreensão de diversos autores sobre o tema, Queiróz e Ckagnazaroff
(2010), sistematizaram o conceito de inovação como “uma mudança de caráter radical que se
justifica pelos fins estratégicos, estrutural, humano, tecnológico, cultural, político e de
controle que se direciona tanto para a eficiência quanto para a dimensão mais democrática da
mudança.” (QUEIRÓZ; CKAGNAZAROFF, 2010, p.687).
Na administração pública brasileira o ciclo de inovações inicia na década de 1930, no
Governo do então presidente Getúlio Vargas (FARAH, 2006). Para a autora, isto ocorreu em
virtude da criação de bases para concretização de uma nova função para o Estado, o de
desenvolvimentista e articulador da constituição de uma identidade nacional. A década de 80
também é apontada como um período de grandes mudanças e inovações na gestão pública à
medida que novas instituições foram criadas e novas práticas incorporadas no cotidiano das
organizações públicas (FARAH, 2006).
O movimento de reformas da gestão pública, iniciado na década de 80, e que permeou
toda a década de 90, está assentado no modelo gerencial de administração, caracterizado pela
existência de estratégias modernas de gestão, alterando a forma de controle sobre os serviços
públicos, as relações entre o Poder Público e a sociedade bem como a própria atuação da
administração, que passa a priorizar a eficiência, a qualidade e a participação mais intensa dos
cidadãos na esfera pública, garantindo desta forma a concretização da democracia nos espaços
públicos (COELHO, 2000).
29
O paradigma gerencial se contrapõe ao modelo burocrático tradicional de gestão até
então predominante na administração pública brasileira (BRASIL, 1998), a gestão assume o
status de prioridade. A inovação, que por muito tempo fora tema exclusivo das empresas
privadas passa a ser de interesse também das organizações públicas (BARACCHINI, 2002).
De acordo com Farah (2006), após este período de reformas, a inovação, adquire duas formas
de direcionamento distintas, porém complementares, uma voltada para a eficiência e a outra
para a democracia.
Para Bresser Pereira (1997b), as inovações começam a ser percebidas de forma mais
concreta a partir da reforma gerencial iniciada em 1995, com a proposta de superação dos
modelos tradicionais de gestão em que a burocracia e as práticas clientelistas ou
patrimonialistas ainda presente nas organizações públicas revelaram-se inconciliáveis com as
novas demandas sociais. A nova gestão pública inspirada nos avanços da administração de
empresa traz entre os seus princípios: a orientação para o cidadão e para a busca de
resultados; pressupõe que os funcionários públicos sejam merecedores de confiança, ainda
que de forma limitada; utiliza como estratégia a descentralização, o incentivo a criatividade e
a inovação (BRESSER PEREIRA, 1997b).
Nesta perspectiva, a inovação no âmbito da gestão pública estabelece novos processos
decisórios e novas formas de gestão com ampliação da participação nas decisões relativas à
formulação, à implementação e à fiscalização das políticas públicas (FARAH, 2007). Novas
posturas e atitudes são exigidas do gestor público para o exercício da liderança. Neste sentido
Schwella (2005), afirma que a inovação é um imperativo para lidar com o contexto atual de
mudanças e a liderança deve ser exercida de modo a incrementá-la.
A inovação nos processos de formulação e execução das políticas públicas tratam de
questões políticas e administrativas, refere-se ao como fazer, compreendendo todos os atores
que fazem parte da construção e implementação das políticas públicas, como e por meio de
quem se interagem e principalmente até que ponto estes processos são eficientes e flexíveis na
administração e aplicação dos recursos públicos (FARAH, 2007).
Para reforçar o debate, Souza (2004), afirma que a experiência brasileira de
governança em nível local é caracterizada por intensa inovação organizacional e por um
complexo arranjo de relações intergovernamentais, especialmente, entre a união e os
municipais. Estas inovações podem ser atribuídas inicialmente aos compromissos assumidos
pelos governos durante o processo de redemocratização do Estado, mas também por decisões
tomadas pelos próprios gestores tanto em nível federal e ou local (SOUZA, 2004). A despeito
das desigualdades dos municípios brasileiros em “tornarem parte desta nova
30
institucionalidade” a autora assegura que há indícios que sinalizam para mudança no modo
como a governança local está ocorrendo (SOUZA, 2004, p.40).
Com o processo de descentralização a esfera municipal assume uma posição
fundamental em termos de competências e responsabilidades (PINHO, 2008). A inovação da
gestão pública em governos locais caracteriza-se pelas inovações nas políticas públicas,
compreendida como produto da atuação governamental e nos processos de formulação e
execução destas políticas (FARAH, 2007). Para a autora, as inovações nas políticas públicas
dizem respeito às mudanças no seu teor, em que os governos passam a questionar sobre que
políticas são essas, qual o público alvo e sob que abordagem se sustenta, surgindo assim
novas políticas públicas, tendo como fundamento a democratização do acesso e do direito aos
serviços públicos a novas parcelas da população.
Nas duas últimas décadas organizações governamentais e não governamentais tem
buscado colaborar na disseminação de inovações na gestão pública por meio de ações como
promoção de programas de premiação, como exemplo a criação do Programa de Gestão
Pública e Cidadania pela Fundação Ford e Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, em
parceria com o BNDES, cujo objetivo é a disseminação e premiação de inovações de
governos subnacionais brasileiros (FARAH, 2007). De acordo com os dados apresentados por
Farah (2007), em um período de 10 anos, o programa contabilizou 8.169 programas
inovadores de governos subnacionais, deste total 82,12% são experiências municipais.
Entre os motivos apontados pela autora para predominância do número de iniciativas
dos municípios em relação aos Estados, está o fato dos municípios serem muito mais
numerosos no país e ao fato da Constituição Federal de 1988 ter transferido aos municípios
novas competências e responsabilidades, afirmando um dos princípios básicos da
Administração gerencial que é a descentralização.
Para Pinho (2008), a maior vantagem da descentralização é a possibilidade de
implementar políticas públicas de caráter mais democrático, considerando que na esfera
municipal pode-se realizar, teoricamente, relações mais democráticas com usuários e outros
atores sociais. Entretanto, nesse novo cenário, as gestões municipais, não estão livres das
crises e dificuldades inerentes à gestão, por isso, têm buscado alternativas criativas e
inovadoras para fazer frente às novas e às antigas atribuições de governo (PINHO, 2008).
Em que pesem todos os desafios encontrados para desenvolver algo novo no âmbito da
gestão pública, os municípios apresentam as melhores condições para impulsionar mudanças
que resulte em práticas inovadoras efetivas e duradouras em organizações públicas.
31
3.2 INOVAÇÃO E TENDÊNCIAS EM GOVERNOS SUBNACIONAIS
Na gestão pública em geral e especialmente, em governos subnacionais, o tema
inovação vem ganhando importância cada vez maior nas últimas décadas. As razões podem
ser atribuídas a vários fatores. A crise na década de 80, que impactou o Estado brasileiro
resultando na valorização da esfera subnacional à medida que o processo de descentralização
obrigou os municípios a assumir novas responsabilidades, o que implicou na busca por
inovações no processo de gestão (PINHO; SANTANA, 1998).
Este período, considerado de redemocratização do país, caracterizou-se pela
identificação de uma democracia com descentralização resultando no esvaziamento do Estado
maior para as esferas subnacionais de governo (PINHO; SANTANA, 1998). Neste novo
cenário que vem se configurando nos últimos 30 anos, os municípios e os Estados passaram a
ser as instâncias que possibilitam intervenções concretas por parte do Estado. Para Pinho e
Santana (1998), o processo de mudança obrigou as esferas subnacionais a assumir
responsabilidades e tarefas que até então, não conheciam nem estavam acostumados a
desempenhar, além de ter que fazê-las em meio há um contexto de crises constantes. Esta
realidade tem levado muitas administrações subnacionais à encontar soluções inovadoras para
gerir seus processos de gestão.
Salgado (1996, p.49), afirma que neste novo contexto, "desenvolver o município, é
gerenciar os problemas fazendo frente à complexidade e à incerteza, é melhorar a qualidade
dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano, ao mesmo tempo em que o
econômico". Chama a atenção para o fato de que, o município não pode ter a pretensão de
realizar o desenvolvimento, este deve ser na verdade, um articulador que reconhece a
existência de uma sociedade preocupada com a melhoria da qualidade de vida.
A grande novidade para os municípios segundo Salgado (1996), foi a inclusão
permanente de um novo ator social regulador nos processos econômicos e políticos que é a
sociedade organizada civil. Para Mendes (2001), a inovação no contexto da esfera pública está
associada a uma política de governo e uma expectativa de comportamento dos sujeitos
implicados no processo, estando a inovação condicionada ao modelo de interação
estabelecido entre estado e sociedade. O êxito então de uma prática inovadora na esfera
pública dependeria da habilidade gerencial para adotá-la e implementá-la, considerando que é
no âmbito do Estado que os direitos são concretizados ou invalidados e dependeria ainda da
convergência entre expectativas sociais, valores e atitudes predominantes entre usuários e
32
prestadores de serviço pois é no âmbito da sociedade civil que os direitos são legitimados e
decididos (MENDES, 2001).
Nesta mesma linha de pensamento, Bava (1996), afirma que com o fortalecimento da
descentralização, a participação popular e a disseminação de práticas inovadoras, as
administrações municipais deixaram a tradicional visão assistencialista e começaram a adotar
programas de geração de emprego e renda, ações de solidariedade no combate à fome,
investimentos em infra-estrutura urbana e outros. Para Salgado (1996), há uma abdicação do
Estado racionalista tecnocrático-autoritário e adoção de um Estado Democrático que foca no
exercício da participação popular. Nesta mesma direção, Farah (2005), discute a inovação na
esfera pública sob a perspectiva da descentralização e estímulo à participação com o objetivo
de democratizar as decisões e ampliar o acesso aos serviços públicos.
No entanto, ao analisar a gestão local a partir da reforma gerencial dos anos 90, é
possível identificar além do componente democrático como indicador de práticas inovadoras,
elementos que enfatizam a eficiência tanto em governos locais de caráter conservador quanto
em gestões progressistas (JACOB; PINHO, 2006). A descentralização enquanto transferência
de poder decisório aos municípios, entidades e órgãos locais revela por um lado intenções
democratizantes, participativas e de responsabilização e por outro, práticas de modernização
gerencial da gestão pública em que a questão da eficiência se torna o foco (MELO, 1996).
Segundo Farah (1997), no primeiro momento de reforma, impulsionado pelas forças
democratizantes para um Estado do Bem Estar, fundamentado na concepção universalista dos
direitos sociais, as propostas enfatizavam a descentralização e a participação dos cidadãos na
formulação e implementação das políticas. No momento seguinte, a realidade da gestão
pública desenhou novos cenários, a escassez de recursos tornou-se pauta principal ao limitar a
capacidade de investimento do Estado, refletindo também na sua capacidade de resposta às
crescentes demandas sociais. Surgiram então preocupações para além da democratização dos
processos e da equidade dos resultados, a eficiência da ação estatal, assim como a qualidade
dos serviços públicos passaram também a fazer parte da agenda de preocupações dos
governos.
Assim, ao final da década de 80 e durante os anos 90, as propostas foram sendo
redefinidas e além da descentralização como pauta principal estabeleceu-se outras prioridades
como:
33
[...] a busca de novas formas de articulação com a sociedade civil, envolvendo a
participação de ONG, da comunidade organizada e do setor privado, na provisão de
serviços públicos e a introdução de novas formas de gestão nas organizações estatais
de forma a dotá-las de maior agilidade e eficiência (...). (FARAH, 1997, p.11).
Ao realizar estudo no banco de dados de programas e projetos governamentais
inscritos em 1996 no Programa Gestão Pública e Cidadania, iniciativa conjunta da Fundação
Getúlio Vargas de São Paulo e da Fundação Ford, Farah (1997), identificou-se algumas
tendências de mudanças na administração pública e subnacional referente às práticas
inovadoras.
Dos 629 projetos analisados foi possível identificar dois eixos principais: a) o tipo e o
conteúdo das políticas (novas políticas); b) o processo político e a gestão de políticas públicas
(novas formas de gestão, novos processos decisórios, novas formas de provisão de serviços).
No que se refere ao conteúdo das políticas relacionadas à ação do Estado nas áreas sociais e à
provisão e gestão de serviços públicos, as seguintes tendências de mudanças se destacam:
Quadro 1 - Tendências de mudanças nas práticas inovadoras eixo 1.
Eixo 1.
Tendência Mudanças
Novas políticas em
setores tradicionais
1. Esta é uma primeira tendência de inovação. Consiste em mudanças
na concepção sobre a natureza dos serviços prestados, com impacto sobre
a própria política. São exemplos deste tipo mudança ações na área da
saúde, em que medidas de caráter preventivo substituem o modelo
unicamente curativo de saúde pública como é o caso de programas de saúde
da família, em que se enfatiza a “formação” para a saúde, no próprio espaço
familiar, em oposição aos programas tradicionais voltados apenas ao
tratamento da doença.
2. As políticas que se caracterizam como novas respostas a novos desafios
também são incluídas nesta categoria. Nesta concepção emergem políticas
na área da educação com propostas de universalização do ensino assim
como o combate à repetência e evasão e melhoria da qualidade do ensino.
Políticas locais de
combate à pobreza e
de desenvolvimento
local
Nesta tendência estão projetos que visam à geração de emprego e renda, o
que pressupõe a formulação e implementação de políticas geradoras de
atividade econômica e de renda fundamentados em princípios de combate ao
clientelismo.
Ampliação do espaço
de cidadania
São programas que abrangem populações até então excluídas dos programas
governamentais, como idosos, comunidade negras, mulheres, crianças e
adolescentes, deficientes, indígenas.
Fonte: Farah (1997).
A autora nos alerta para o fato de que programas de geração de emprego e renda por si
sós não podem ser necessariamente considerados inovadores quando implementados numa
34
perspectiva de curto prazo, para suprir uma situação emergencial, e ou quando revelam
intenções de cunho paternalista, reduzindo as atividades economicamente secundárias, com
poucas chances de resultar em autosustentatibilidade, em caso de retirado o apoio do Estado
(FARAH, 1997).
No que se refere ao processo político e a gestão de políticas públicas (novas formas de
gestão, novos processos decisórios, novas formas de provisão de serviços) a autora constatou
a presença de um movimento que busca a superação de algumas das características principais
da gestão pública no Brasil, como:
Centralização decisória e financeira na esfera federal, fragmentação institucional,
atuação setorial, clientelismo, padrão verticalizado de tomada de decisões e de
gestão, burocratização e padronização de procedimentos, exclusão da sociedade civil
dos processos decisórios, impermeabilidade das políticas e das agências estatais ao
cidadão e ao usuário e ausência de controle social e de avaliação das políticas
públicas. (FARAH, 1998, p.23).
Assim, as tendências de mudanças apontaram para os seguintes indicadores:
35
Quadro 2 - Tendências e mudanças em práticas inovadoras eixo 2.
Eixo 2.
Tendência Mudanças
Mudanças nas
relações entre Estado
e cidadão
Nesta direção encontrou-se vários programas governamentais onde a
preocupação central era a participação do cidadão na formulação, na
implementação e no controle e avaliação das políticas públicas. A tendência
de inovação se caracteriza pela emergência de novos atores neste processo,
atores estes oriundos da sociedade civil organizada. Os programas que
estimulam a participação popular está profundamente presente visando
romper com o modo excludente e paternalista das políticas tradicionais.
Entretanto, para a autora “parte destas iniciativas governamentais pode não
envolver uma participação efetiva, mas apenas a inclusão formal dos
cidadãos em espaços específicos e limitados de gestão ou execução,
estabelecendo uma participação controlada, instituída de cima para baixo”
(FARAH, 1997, P.23). Todavia, há de fato, uma preocupação com a
inclusão de novos atores no âmbito das políticas públicas (idem).
Mudanças nas
relações entre esferas
de governo
Constatou-se a existência de programas desenvolvidos por diferentes níveis
de governo na modalidade de parceria com uma importante ampliação desta
participação incluindo diversos órgãos estaduais e federais dos diferentes
poderes, além de uma infinidade de entidades não-governamentais.
Mudanças nas
relações entre Estado
e Sociedade Civil
O envolvimento de outros atores como entidades da sociedade civil,
comunidade organizada, organizações não-governamentais e setor privado
empresarial com o próprio governo na formulação e implementação das
políticas Públicas se destacou entre muitos programas. Para a autora isto
revela “a tendência de inclusão de novos atores na provisão e gestão dos
serviços públicos, as políticas públicas na área social deixando de ser vistas
como responsabilidade exclusiva do setor público estatal” (FARAH,1998, p
32).
Integração de ações e
políticas públicas
Muitos programas demonstraram grande esforço para superação da
setorialização das políticas públicas, através da implementação de ações
integradas, procurou-se articular ações tradicionalmente fragmentadas em
diversos campos ou setores.
Mudanças na forma de
gestão de
organizações estatais
Há na administração pública de governos subnacionais iniciativas voltadas a
reforma da gestão pública. São programas que desenvolvem ações de grande
abrangência atingindo mudanças nos níveis estaduais e municipais.
São programas e projetos que buscam a modernização da gestão, entre as
iniciativas analisadas identificou-se os seguintes eixos de mudança: “a)
descentralização e democratização da gestão e do processo decisório, com
ênfase à participação do servidor público nestes processos; b)
descentralização das estruturas de decisão em direção à unidade prestadora
do serviço, buscando uma maior proximidade em relação ao cliente; c)
formação e qualificação de servidores; d) valorização do funcionalismo,
através de melhoria de condições de trabalho e de melhoria salarial; e)
reforço a sistemas de apoio a decisões - banco de dados, estatísticas
gerenciais etc.; f) introdução de sistemas de avaliação de desempenho; g)
adoção de programas de qualidade e produtividade; h) redução de custos.”
(FARAH,1997, p, 36-37).
Fonte: Farah (1997).
36
Assim como Farah (1997), Pinho e Santana (1998), também realizaram análises
empíricas sobre o programa. Construíram categorias que pudessem classificar as intervenções
municipais inovadoras, são elas: a) gestão democrática cujo objetivo é impedir o clientelismo
predominante na gestão pública; a) descentralização e desburocratização dos serviços
públicos visando romper com o modelo tradicional de administração centralizadora; c)
inclusão dos marginalizados e das minorias; d) resgate de valores tradicionais que se
perderam na contemporaneidade; criação de novos valores para enfrentar o processo de
desenvolvimento atual.
Os resultados destas análises demonstram que há um movimento de mudança na
gestão das políticas públicas municipais, buscam-se novas alternativas visando romper com
uma cultura autoritária e tradicional que acompanha a história da administração pública
brasileira (PINHO, 2008).
Para Spink (2003), os projetos e atividades submetidas ao Programa gestão pública e
cidadania precisam apresentar resultados de inovação em organização e/ou estratégias
técnicas que consigam dar respostas a necessidades sociais e comunitárias que:
[...] representem mudança substantiva, qualitativamente ou quantitativamente em
relação à práticas anteriores; permitem ou apontam as maneiras como a experiência
pode ser repetida por outros e transferida a outras regiões e jurisdições; ampliam ou
consolidam formas de acesso e diálogo entre a sociedade e suas agências públicas;
utilizam recursos de maneira responsável e estimulam práticas autônomas que
podem vir a ser autossustentadas. (SPINK, 2003, p.2).
Discutiu-se até aqui, a inovação sob a perspectiva social onde as maiores
preocupações estão relacionadas aos seguintes indicadores: a) capacidade dos governos de
implementar políticas locais de combate à pobreza e desenvolvimento local; b) ampliação do
espaço de cidadania; Mudanças nas relações entre Estado e cidadão; c) mudanças nas relações
entre esfera de governos; d) mudanças nas relações entre Estado e sociedade civil; e)
integração das ações e políticas públicas e f) mudança na forma de gestão de organizações
estatais. Por outro lado, a inovação vista sob o princípio da eficiência traz como tema central
aspectos relacionados à qualidade do serviço público.
3.3 A INOVAÇÃO E A EFICIÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO
A Constituição Federal (1988), assegurou alguns princípios para a Administração
Pública os quais se encontram fundamentados em normas de observância constante e
indispensável para o bom administrador. Estes princípios fundamentam todas as atividades
37
administrativas e gerem os atos das organizações públicas e de seus administradores e
servidores. Originalmente, os princípios assegurados pelo texto constitucional eram: princípio
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Com o advento da Reforma
Administrativa do Estado, instituída através da emenda constitucional nº 19 de quatro de
junho de 1998 incluiu-se o principio da eficiência a ser observado pela administração pública
brasileira como forma de garantir uma gestão pública menos burocrática, mais rápida e eficaz.
Para Di Pietro (2005), o princípio constitucional da eficiência é orientado a toda
Administração Pública, porém, possui duas formas diferentes de interpretação. Uma diz
respeito à organização e estruturação da máquina estatal com o objetivo de torná-la mais
racional com vistas à atender as necessidades da sociedade de forma satisfatória. A outra trata
do modo de atuação dos agentes públicos o que implica na melhoria de desempenho
profissional a fim de alcançarem os melhores resultados. Para Gasparini (2005, p.21), “o
princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar
suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras
regras, a exemplo do princípio da legalidade.”
Nesta perspectiva, o princípio da eficiência se tornou uma importante alavanca para a
mudança no comportamento funcional da Administração à medida que a Constituição Federal
de 1988, em seu artigo 39, § 7º, garantiu que a União, Distrito Federal, Estado e Municípios
destinassem recursos para investimento no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade, modernização, treinamento e desenvolvimento, reaparelhamento e
racionalização do serviço público, até mesmo sob a forma de adicional ou prêmio de
produtividade (MORAIS, 2013).
Nesta direção, são muitas as iniciativas que indicam que os gestores públicos
gradativamente vêm se conscientizando da necessidade de apontar opções mais econômicas
de organização e funcionamento dos serviços públicos e principalmente que satisfaça o
contribuinte. Neste contexto de mudanças no relacionamento entre governo e cidadão o
ambiente se tornou favorável à participação ativa da sociedade civil nos processos de decisão,
cenário que contribui para implementação de novas práticas institucionais que buscam a
inovação (RASKIN, 2013).
Em que pesem os avanços na mudança de orientação da gestão pública, há muitos
obstáculos ainda quando o assunto é inovação. Van Gundy (apud ALENCAR, 1995),
classificou as barreiras encontradas pelos gestores públicos para realizar inovações em cinco
grupos: barreiras estruturais; sociais e políticas; processuais; de recursos; individuais e
atitudinais.
38
As barreiras estruturais estão relacionadas o grau de formalização no cumprimento de
regras e procedimentos que se aplicam ao desempenho dos seus membros. Neste contexto, o
principio da legalidade pode se tornar desfavorável na busca de soluções inovadoras no
âmbito da gestão pública ao restringir a atuação dos seus agentes públicos à padrões de
comportamento previsto em lei. A concentração de poder e autoridade ainda presente nas
organizações públicas por meio de estruturas organizacionais hierarquizadas que dificultam a
comunicação e a participação de servidores nos processos decisórios também se configuram
como obstáculos.
Ao tratar das barreiras sociais e políticas Van Gundy (apud ALENCAR, 1995) refere-
se às normas e o poder existente nas organizações. Para ele a cultura organizacional ainda
presente no serviço público reforça o corporativismo, o desinteresse, o conformismo e o baixo
desempenho dos servidores. Soma-se a isto, uma ênfase acentuada nas relações de poder e
distinção de status que inevitavelmente inibe a criatividade organizacional.
As barreiras processuais são consequências da rigidez burocrática, característica ainda
muito presente no serviço público que fundamenta sua prática em relações de chefia e
subordinação. As atividades são executadas sistematicamente de forma precisa, com base em
normas e regulamentos pré-estabelecidos o que implica no controle de todas as ocorrências e
no enquadramento do comportamento dos servidores a estas normas e regulamentos.
As barreiras relacionadas aos parcos recursos fazem parte de um conjunto de
variáveis que englobam carência de profissionais, de recursos financeiros, de informações e
de tempo disponível. A contratação de profissionais por meio de concursos públicos que
garantem que o principio da impessoalidade seja assegurada, por exemplo, não são suficientes
para selecionar profissionais empreendedores e criativos. A contratação por meio de
indicação, por outro lado, parte de critérios onde prevalecem interesses particulares revelando
traços ainda muito presentes de um modelo de gestão patrimonialista.
A última e não menos importante, são as barreiras individuais e atitudinais que se
manifestam nos comportamentos dos agentes e servidores públicos e no clima organizacional.
O medo de correr riscos, a baixa tolerância às diferenças, o dogmatismo e a rigidez são alguns
exemplos segundo Van Gundy (apud ALENCAR, 1995), que se apresentam como obstáculos
a inovação.
Para fins deste estudo, a ênfase será sobre o estilo e as atitudes dos líderes sem, no
entanto, negar que outras variáveis tão ou mais importantes interferem na capacidade de
inovação das organizações públicas municipais.
39
4 CONCEITOS E ABORDAGEM GERAL SOBRE LIDERANÇA
Esta seção tem como objetivo geral apresentar o tema da liderança, seus conceitos e
teorias com destaque para as abordagens contemporâneas e para a liderança no contexto das
organizações públicas. Traz como objetivos específicos:
a) Definir liderança com foco na capacidade de exercer influência sobre o individuo
ou grupo independente da organização;
b) Identificar e analisar as principais teorias sobre liderança;
c) Analisar os níveis de influências dos processos psicossociais no exercício da
liderança;
d) Discutir sobre a diferença entre liderança e gestão;
e) Analisar o papel da liderança no contexto da gestão pública relacionando com as
organizações privadas;
f) Debater sobre o papel das reformas na administração pública, o surgimento do
gerencialismo a partir dessas reformas e a emergência de novos líderes públicos no contexto
da gestão pública.
Na fase inicial a seleção da literatura foi direcionada principalmente para livros
técnicos das áreas de Psicologia Organizacional e de Administração. Foram consultadas
publicações impressas e em sítios nacionais e alguns internacionais. Em seguida foram
selecionados artigos científicos voltados para revisão da literatura sobre o assunto.
Foram consultadas as bases de livre acesso Scientific Eletronic on line ( Scielo) e
Google acadêmico, assim como teses e dissertações da Biblioteca Digital de Teses e
Dissertações (BDTD).
4.1 CONCEITOS E TEORIAS DE LIDERANÇA
A liderança é um assunto que sempre despertou interesse nas pessoas e nas
organizações, figura como uma das preocupações mais antigas da humanidade (TIRMIZI,
2002). No entanto, embora existam elementos comuns nas inúmeras definições encontradas
na literatura sobre o tema, este não é um conceito de fácil definição. Para Bryman (2009), o
uso costumeiro da terminologia no cotidiano afeta o modo como esta é definida tonando sua
conceituação mais difícil. De acordo com Stogdill (apud BRYMAN, 2009, p.1), pesquisador
cujo trabalho influenciou em grande parte o desenvolvimento da Teoria da Liderança, esta é
40
definida como um processo de influenciar as atividades de um grupo, de modo a organizar
seus esforços para o estabelecimento e execução de metas.
Segundo Bergamini (1994), a definição de liderança quase sempre está ligada a um
fenômeno grupal que envolve duas ou mais pessoas em processo de influenciação exercido de
maneira intencional pelo líder sobre seus liderados. Nesta mesma direção, Hersey e Blanchard
(1986), ao analisar os conceitos definidos por diferentes autores que tratam da administração
observaram que a liderança é sempre definida como o processo de influenciar as atividades de
um indivíduo ou grupo para a consecução de um objetivo em uma dada situação, no entanto,
os autores chamam a atenção para o fato de que a liderança não faz menção a qualquer tipo
particular de organização, em toda e qualquer situação alguém procura influenciar o
comportamento de outra pessoa. Para Bryman (2009), elementos como influência, grupo e
metas são os mais presentes nas diversas definições.
A liderança em termos de influência, grupos e metas tendeu a manter-se embora
alterasse suas formas ao longo da história, da teoria e da pesquisa sobre liderança. Esta
trajetória pode ser dividida em quatro estágios principais, cada um deles associado a um
período: a) A abordagem do traço pessoal que predominou até o final dos anos 40; b) a
abordagem do estilo de liderança manteve-se forte até o final dos anos 60; c) a abordagem
contingencial que teve seu ápice entre o final da década de 60 e inicio da década de 80 e: c) a
abordagem da nova liderança que tem tido a maior influência desde os anos 80 (BRYMAN,
2009).
Os estudos e as pesquisas sobre liderança por muitos anos concentraram-se nos traços
da personalidade ou na suposição de que características como força física e amabilidade
fossem essenciais para se exercer liderança (HERSEY; BLANCHARD, 1986). Diferentes
traços pessoais foram investigados por pesquisadores, sendo divididos em três grupos
principais: traços físicos, altura e aparência; habilidades como inteligência e fluência de
discursos e características de personalidade como conservadorismo, introversão, extroversão e
autoconfiança (BRYMAN, 2009).
Segundo Bergamini (1994), o sucesso desta teoria pode ser atribuído as pesquisas
desenvolvidas nos anos de 1920 a 1950 com o incremento dos testes psicológicos. Stogdill e
Mann (apud BERGAMINI, 1994), utilizaram resultados de pesquisas acerca da liderança
realizadas no período de 1904 a 1948 para identificar 124 projetos com enfoque nos traços de
liderança, a análise destes estudos possibilitou aos pesquisadores elencar aproximadamente 34
traços de personalidade considerados como qualidades essenciais dos líderes eficazes, entre
estes traços estão sociabilidade, habilidades interpessoais, autoconfiança, ascendência e
41
domínio, fluência verbal, participação das trocas sociais, busca de responsabilidade, equilíbrio
emocional e controle. Os resultados, no entanto, de cinquenta anos de pesquisa não foram
suficientes para provar que algum traço de personalidade ou conjunto de qualidades poderiam
ser usados para distinguir os líderes dos não líderes (HERSEY; BLANCHARD,1986).
A abordagem do estilo de liderança surgiu a partir dos anos 30, sinalizando uma
mudança no foco que até então vinha sendo estudado (BRYMAN, 2009). Segundo este
mesmo autor, enquanto a abordagem dos traços de personalidade chamou a atenção para os
tipos de pessoas que se tornaram líderes, a abordagem do estilo de liderança focou no
comportamento dos líderes, afirmando que estes poderiam ser modificados, dando ênfase no
treinamento e não mais na seleção dos líderes. Essa teoria avançou de forma significativa ao
negar o fator nato e inato para explicação do fenômeno na liderança passando a considerar a
possibilidade de desenvolvimento de líderes por meio de treinamento.
Os estudos realizados nesta direção analisaram a relação entre o estilo de liderança e suas
implicações no relacionamento do grupo com base no contínuo comportamento autocrático-
autoritário elaborado por Tannenbaum e Schmid (apud SOBRAL; PECI, 2008, p.218), onde
três estilos de liderança foram identificados (FIGURA 1):
a) Estilo Democrático - é o estilo de liderança cuja ênfase está na participação, no
envolvimento dos funcionários, nas tomadas de decisões, na delegação de autoridade, no
trabalho coletivo e na preocupação com as relações humanas no trabalho. O poder do líder
precisa ser legitimado pelo grupo.
b) Estilo autocrático - Estilo de liderança cuja ênfase é na figura de autoridade da
organização, na centralização do poder e na execução da tarefa. O poder do líder é delegado e
se fortalece pela posição assumida e pela capacidade de cumprimento destas tarefas.
c) Estilo Laissez-faire - estilo de liderança caracterizado pela ausência de
direcionamento, o líder deixa o grupo à vontade para agir de acordo com sua conveniência.
42
Figura 1 - Continuum de Tannenbaum e Schmidt.
Fonte: Sobral e Peci (2008, p.218).
Segundo Hersey e Blanchard (1986), a partir destes resultados e visando identificar padrões de
comportamento que resultassem num desempenho ideal dos líderes, pesquisadores da Universidade
de Michigan identificaram dois estilos de comportamento de liderança: O primeiro deles
focado no funcionário e voltado para as relações humanas e o segundo focado na produção
com ênfase na tarefa. Com base nestes estudos passou-se a distinguir claramente duas
orientações de comportamento, o estilo de liderança autoritário e o democrático.
Com a evolução dos estudos, no inicio da década de sessenta, a abordagem sobre o
estilo de liderança que buscava identificar o comportamento ideal do líder começou a
demonstrar suas fragilidades e seu caráter pouco realista. As pesquisas começaram a mostrar
que fazer um prognóstico sobre o êxito da liderança podia ser tão ou mais complexo do que
identificar traços ou comportamentos, o contexto situacional precisava ser considerado
(MELO, 1996).
As pesquisas então passaram analisar além do comportamento dos líderes, as
situações que pudessem interferir na eficácia de um líder em comparação a outro sob as
mesmas circunstâncias (ROBBINS, 2005). Surge assim a abordagem contingencial que se
destacou a partir da década de 60, os fatores situacionais tornou o centro de qualquer
43
entendimento de liderança, especificando as variáveis situacionais que moderarão a
efetividade das diferentes abordagens de liderança (BRYMAN, 2009).
Para Hersey e Blanchard (1986), o enfoque situacional estuda o comportamento tal
como é observado no ambiente, distanciando da compreensão da liderança enquanto uma
habilidade hipotética ou potencialidade inata ou adquirida acrescentam ainda que a ênfase no
comportamento e no ambiente torna possível, através do treinamento, adaptar os estilos de
liderança as mais variadas situações.
Dentre as diversas teorias contingenciais encontradas na literatura, as que tiveram mais
destaque e que são consideradas as mais importantes segundo Tirmizi (2002), são a teoria
contingencial de Fiedler construída na década de 60, o “Paths goal theory” de Evans; House e
Mitchell na década de 70 e o modelo de participação do líder de Vroom e Yetton nesta mesma
década. No entanto, um dos mais conhecidos exemplos do pensamento contingencial é o
modelo de efetividade de liderança de Fiedler (BRYMAN, 2009). Para Fiedler (1967 apud
NORTHOUSE, 1997), a grande importância desta abordagem está no fato de que a eficácia
da liderança depende tanto da situação em que o grupo se encontra quanto do comportamento
do líder.
A obra de Fred Fiedler (1967 apud NORTHOUSE, 1997) marca o início dos estudos
das Teorias das Contingências, surgindo assim o conceito do líder adaptativo, cuja análise
parte do principio que a eficácia do líder depende do desempenho do grupo, do ajuste entre o
estilo do líder e o nível de influência sobre a situação. Seus estudos apontaram que a mudança
do líder para se adequar às situações é condição essencial para a melhoria da eficácia no seu
desempenho.
Fiedler (1967 apud NORTHOUSE, 1997) identificou três dimensões contingenciais
determinantes da eficácia da liderança e relacionou com os estilos de liderança orientados
para tarefa e os estilos de liderança orientados para o relacionamento. As dimensões são: a) as
relações entre líder e liderado; b) a estrutura da tarefa e c) o poder de posição. A primeira
dimensão diz respeito ao nível de confiabilidade, respeito e credibilidade do grupo para com o
líder, a segunda, refere-se a estruturação das tarefas ou não e a última trata do nível de
influência do líder na tomada de decisões (ROBBINS, 2005).
Os estudos baseados nas abordagens contingências apontaram para o fato de que não
existe uma única forma melhor de liderar nem tampouco existe um único estilo de liderança
que será sempre eficaz, independentemente da situação. Resultados de pesquisas revelaram
que as ações do líder em determinadas situações tornam-se irrelevantes em virtude de
variáveis individuais de trabalho e organizações. Estas variáveis podem se apresentar como
44
substitutos da liderança à medida que há uma reposição da influência do líder tornando-a
prescindível, entre elas estão a experiência, a capacidade, a capacitação, a orientação
profissional, o trabalho devidamente estruturado, a satisfação com o ambiente de trabalho e a
união do grupo (SCHERMERHORN; HUNT; OSBORN,1999; ROBBINS, 2002; YUKL,
2002).
Para Hersey e Blanchard (1986, p.117), “Os líderes eficazes são capazes de adaptar
seu estilo de comportamento as necessidades dos liderados e a situação, sendo estas não
constantes, o uso do estilo apropriado de comportamento do líder constitui um desafio para
cada líder eficaz.”
A partir da década de 80, os estudos sobre liderança foram influenciados pela
abordagem da nova liderança. A expressão tem sido utilizada segundo Bryman (2009), para
descrever e categorizar uma série de abordagens sobre o tema que despertou o interesse de
pesquisadores nos anos 80. São vários os termos utilizados para apresentar os novos tipos de
liderança como: liderança transformacional; liderança carismática, liderança visionária ou
somente liderança.
Esta abordagem baseia-se numa representação de líderes como gestores de
significados e não mais nos termos de processo de influência (BRYMAN, 2009). Nesta
concepção, amplia-se o conceito de liderança, esta passou a ser compreendida como a
capacidade de modificar o comportamento das pessoas pela interação que acontece entre o
líder e seus seguidores (BASS, 1985). Estes admitem a autoridade e a valida. A influência
exercida pelo líder vai além da aceitação mecânica de procedimentos normativos e rotineiras.
Wu (2009), identificou quatro épocas do desenvolvimento das teorias da liderança num
período de cem anos, retratadas na figura 2.
45
Figura 2 – Desenvolvimento das teorias da liderança.
Fonte: Adaptado de Wu (2009, p.76).
Após tantos anos de pesquisas sobre o tema, os atributos de um líder eficaz, ao que
demonstram as pesquisas ainda não são consensuais. No entanto, A celeridade nos processos
de mudanças organizacionais que vem ocorrendo nas últimas décadas aumenta o desafio do
líder contemporâneo quanto a escolha do estilo mais desejável de liderar. Bennis (2000), no
entanto, acredita que os líderes mais adaptáveis buscam soluções criativas para problemas
difíceis. Para o autor, as principais qualidades exigidas dos novos líderes são: a direção e o
significado que se dá ao trabalho, o que compreende paixão e perspectiva; a confiança
fundamentada na ambição e impulso, competência, autenticidade e integridade; o otimismo
associado à perseverança e persistência.
4.2 LIDERANÇA NA PERSPECTIVA DAS NOVAS ABORDAGENS
O termo nova liderança compreende uma variedade de abordagens sobre liderança que
surgiram no iniciou na década de 80 e que em um primeiro momento pareceu tratar de temas
comuns ou talvez semelhantes, sendo posteriormente demonstradas diferenças entre elas, no
entanto, revelou-se uma nova forma de conceituar e pesquisar liderança (BRYMAN, 2009).
As novas teorias fazem referência aos líderes que conquistam a confiança e o respeito dos
seguidores, tornando a liderança um processo permanente e de constante adaptação, onde o
comportamento do líder altera à medida que se recebe o feedback dos seguidores
(ARMANDI; OPPEDISANO; SHERMAN, 2003).
•1980 • Início 1960
•Década 1940
• Início 1970
•Finais de 1800
•Meados 1940
Teoria dos traços de
personalidade
Teoria
Comportamental
Novas lideranças
Teoria Contigencial
46
É desta nova lógica de compreensão de liderança que surgem as teorias da liderança
carismática de House em 1977, a teoria da liderança transformacional e transacional de Burns
em 1978 e Bass em 1985, a teoria atribucional da liderança carismática de Conger e Kanungo
em 1987 e as teorias da liderança visionária construída por diferentes grupos de autores
durante a década de 80 como Bennis e Nanus (1985), Kouzes e Posner (1987), Sashkin (1988)
(CRUZ, 2007).
Figura 3 - Principais autores da Nova Liderança.
Fonte: Da autora (2013).
O que há de semelhante entre essas novas teorias sobre liderança de acordo com Cruz
(2007, p.144) é “o interesse pelo estudo de líderes históricos e gestores de grandes
organizações que conseguiram obter excelentes resultados no seu trabalho, mesmo quando se
encontravam perante situações de crise e de grande concorrência externa”. Os estudos de
Burns (1978) foram pioneiros na popularização e legitimação das novas abordagens. Em seu
livro intitulado liderança, o sociólogo político James McGregor Burns (1978) conceituou a
liderança como a capacidade de algumas pessoas em explorarem as motivações dos
seguidores para alcançar melhor os objetivos de todos. Sugeriu em seu trabalho que políticos
poderiam ser distinguidos sob duas perspectivas a da liderança transacional e da liderança
transformadora.
A transacional trata-se de uma troca entre líderes e seguidores, que se caracteriza por
recompensas pessoais e materiais pelo esforço e pelos resultados alcançados. As recompensas
também podem ocorrer em forma de prestígio pela obediência as vontades do líder. Em caso
de ausência das recompensas, o líder corre o risco de perder sua influência junto aos
seguidores. Para Burns (1978), este estilo de liderança não é considerado impróprio, porém,
Liderança política
Dicotomia entre liderança
transacional e transformadora
Bass, 1995; Tichy e Deavanna, 1986
House, 1977, Conger, 1989
Liderança transformacional
Burns 1978
Liderança carismática
Sashkin,1988; Bennis e Nanus;
Westley e Mintizberg 1989; Kouzes e
Posner 1987
Liderança visionária
47
sua eficácia é limitada, estando condicionada ao contrato tácito existente entre o líder e seus
seguidores, porém, este não está baseado na busca permanente por objetivos maiores.
Ao contrário da liderança transacional, Burns (1978) afirma que a liderança
transformadora eleva as aspirações de seus seguidores a um nível em que estas se fundem. Se
comportam de forma proativa, se esforçam para impulsionar o desenvolvimento e a inovação
das pessoas, do grupo e da organização; alcançam resultados acima do esperado e convencem
os ‘seguidores’ a alcançarem elevados níveis de desempenho profissional, ético e moral.
No processo de evolução dos estudos sobre liderança transformadora, Bryman (2009)
afirma que o elo entre liderança transformadora e visão sofreram importantes alterações a
partir dos estudos de Burns (1978), cita os estudos de Bass (1985), Bennin e Nannus (1985) e
Tchy e Devanna (1986) como exemplo de pesquisadores que contribuíram para esta mudança,
inclusive para a alteração da nomenclatura, passando a ser chamada de liderança
transformacional.
A abordagem transformacional se fundamenta nos estudos de Burns (1978), porém, ao
contrário de Burns a análise da liderança transacional e transformacional de Bass (1985) são
compreendidas como dimensões separadas e não como dimensões opostas. Para este autor, a
abordagem ideal precisa contemplar as duas formas de liderança. Para Bass e Riggio (2005), a
liderança transformacional se diferencia pelo forte componente pessoal, onde o líder estimula
os seus seguidores por meio de mudanças nas suas atitudes, servindo de inspiração para o
alcance de objetivos que se baseiam em valores e ideais morais e éticos.
48
Quadro 3 - Liderança Transformacional e Liderança Transacional.
Liderança Transacional Liderança Transformacional
Desenvolve a necessidade de concluir a tarefa
visando ganhar dinheiro
Desenvolve a necessidade de gerar significado as
tarefas, tornando-a significativas e desafiadoras.
Estar focado no poder e posição, política a
vantagens
Esta focada nos propósitos, valores, princípios
éticos e morais
Dar importância aos estudos de dados e
resultados a curto prazo
Transcende as questões diárias
Confunde causa com sintomas e preocupa-se
mais com o tratamento do que com a prevenção
Separa causa e sintoma com o intuito de trabalhar
de forma preventiva
Dar valor os assuntos táticos Alinha estruturas internas e sistemas para
fortalecer os valores e objetivos principais
Acredita que as relações auxilia nas interações É proativa, catalizadora e resignada
Age de acordo com o comportamento esperado
dedicando-se ao trabalho dentro dos sistemas
atuais
Possui visão estratégica, focaliza principalmente
missões e estratégias para cumprir objetivos
atuais e futuros.
Apoia os sistemas e estruturas que reforçam os
resultados, maximiza a eficiência e garante
ganhos imediatos.
Utiliza integralmente os recursos, identifica e
desenvolve novos talentos; reconhece e
recompensa esforços importantes.
Fonte: Adaptado de Covey (1994, p.294).
Bass e Riggio (2005), identificaram quatro componentes considerados fundantes para
explicar a liderança transformacional além de diversos indicadores quantitativos para estes
componentes, são eles:
- Carisma: O líder carismático estimula a visão dos seus seguidores com base no
orgulho, na confiança e no respeito. Tornam-se modelos para os seguidores que se identificam
e passam a imitá-lo.
- Inspiração: Motivam os seguidores com base em altas expectativas, inspiram as
pessoas ao seu redor demonstrando o significado e o desafio do trabalho.
- Consideração individualizada: Os líderes transformacionais ficam atentos as
necessidades dos seus seguidores para realização e crescimento, atuando como mentores. A
equipe é estimulada continuamente a elevar seu potencial de desempenho. Há um respeito
genuíno pelas diferenças e incentivo a criatividade. As funções são delegadas visando
estimular a autonomia dos colaboradores e monitoradas para que as fragilidades sejam
identificadas e apoiadas no sentido de melhorar o desempenho.
- Estimulação Intelectual: Há um constante desafio por novas ideias e abordagens. Os
seguidores são estimulados a serem inovadores, criativos e questionadores diante de situações
novas e pensar novas soluções para problemas antigos.
49
Para Bergamini (1997, 2002), a Liderança transformacional é a combinação destes
componentes, carisma, motivação, consideração individualizada e estimulação intelectual.
Para esta autora este modelo de liderança é um desafio para a área de gestão de pessoas e para
a revitalização das organizações.
Para Bass e Riggio (2005), o poder legítimo e o poder de recompensa do líder tende a
influenciar sua capacidade transformacional, pois se esta condição não estivesse presente se
estaria desenvolvendo uma gestão passiva. Estes mesmos autores acreditam que há alguma
evidência de que a liderança transformacional pode aumentar proporcionalmente à
qualificação e o estatuto do líder.
Bryman (2009), com base em resultados de pesquisas realizadas por Bennis e Nannus
e Tichy, chama a atenção para o elemento considerado central no processo de liderança
transformacional, que é a visão do líder sobre a organização. Enfatiza a necessidade da visão
ser inteligível e relevante para os seguidores.
A liderança carismática por outro lado, está literalmente associada ao carisma do líder.
A palavra carisma de origem grega significa inspiração divina, implica dizer que a pessoa
possui habilidade para realizar milagres e fazer prognósticos (FLEURY, 2002). Seus
pressupostos começam a ser formulados e se estruturar a partir dos estudos realizados por
House na segunda metade da década de 70 (CRUZ, 2007). De acordo com os dados deste
autor, o trabalho de House consistiu inicialmente em formular um conjunto de hipóteses sobre
as características e comportamentos dos líderes carismáticos que possibilitaram compreender
a adaptação a situações distintas consoante a avaliação da eficácia obtida na execução de suas
funções.
Nesta perspectiva, foram apresentados os comportamentos relacionados à liderança
carismática, traços de personalidade e variáveis situacionais que esclarecem como surgem as
pessoas carismáticas. Referente aos comportamentos, o autor definiu estratégias que visam
ampliar a percepção de carisma pelo grupo, sendo a primeira delas, a habilidade para assumir-
se como modelo a ser seguido tornando claros valores e princípios que refletem seu carisma e
que podem ser compartilhados por todos.
Outra estratégia é adotar ações que aumente a percepção do grupo quanto a confiança
e admiração pelas suas ideias gerando maior aceitação destas. Tão importante quanto este
comportamento é a expressão da visão da organização que convirjam com o pensamento do
grupo e a verbalizações das expectativas do líder sobre o que se espera da equipe mantendo
uma atitude positiva diante dos objetivos e metas planejadas e alcançadas, soma-se isso à
necessidade do líder apresentar bons motivos para a execução da tarefa.
50
Alguns atributos de personalidade, também foram apontados como fatores importantes
para identificação destes líderes, são eles: elevados níveis de autoconfiança, tendência para
dominação na relação com o outro, necessidade de influenciar o pensamento das outras
pessoas e certeza quanto ao benefício das suas ideias e modelos éticos e morais (CRUZ,
2007).
Conger (1989), definiu quatro estágios para o desenvolvimento da liderança ao estudar
o comportamento de líderes carismáticos na área de negócios, com foco especial na visão da
organização. O primeiro estágio diz respeito à capacidade do líder em reconhecer
oportunidades, realizar mudanças e formular uma visão sobre essas mudanças. No segundo
estágio, o líder comunica a visão aos seus seguidores, por meio de uma retórica convincente,
esclarece que a visão atual da organização é inaceitável, gerando um entendimento e aceitação
da nova visão. No terceiro estágio constrói uma ideia confiável sobre a visão junto aos seus
seguidores.
No quarto e último estágio, se torna um facilitador ao auxiliar outras pessoas a
alcançarem a visão por meio da liderança e do exemplo, pois se torna um modelo a ser
seguido consoante a descentralização do poder para os seus seguidores. Para Bryman (2009),
os diversos estudos sobre a Nova Liderança sinalizam para mudança de orientação ao
considerar o líder como gestor de significado e por ter na visão o ponto crucial no processo de
liderança.
Para este mesmo autor, as pesquisas que vem sendo realizadas sobre os diferentes
níveis de liderança nos mais diversos contextos têm apontado o carisma e a inspiração como
os elementos do comportamento do líder que estão mais intimamente associados aos
resultados esperáveis como, por exemplo, da performance dos liderados.
Na perspectiva de algumas teorias da Nova Liderança a posição do líder “é entendida
como gestor de significado” (BRYMAN, 2004, p.258) cabendo ao líder indicar para os seus
liderados o que de fato é importante para a organização, criando um senso de direção e de
finalidades que articule uma visão de mundo convincente para os seus seguidores. Nesta
direção Smith e Peterson (1989), compreendem que a eficácia do líder se caracteriza pela sua
habilidade de tornar uma atividade significativa para todos os envolvidos, não de mudar
comportamentos, mas de dar as pessoas o senso de compreensão sobre o que estão fazendo.
Independente sob que enfoque a liderança é compreendida, parece haver consenso
quanto a sua importância para o desempenho efetivo das equipes.
51
4.3 LIDERANÇA E GESTÃO
O processo de liderança e de gestão não raramente é confundido enquanto sinônimos.
Ballestero (2003), aponta que a principal diferença entre estes dois processos repousa no fato
de que o gerente leva as pessoas a realizarem as coisas enquanto que o líder produz o desejo
nas pessoas em querer realizar as coisas.
O processo de gestão ou supervisão ocorre quando no ambiente organizacional,
pessoas são indicadas ou nomeadas formalmente para liderar pessoas. A liderança caminha na
direção oposta, pois não necessita de organização para que aconteça, é um processo que
ocorre de forma natural e informalmente todas as vezes que uma pessoa é capaz de influenciar
outras, gerando mudanças em seus comportamentos e nas suas atitudes (GILMORE, 2006).
Outro fator que diferencia o gestor do líder além do caráter formal é o seu nível de
responsabilidade em desenvolver as condições necessárias para o desempenho das equipes,
em indicar a direção a ser seguida, em estimular o engajamento dos membros e criar um
ambiente favorável para que haja o compromisso de todos em prol dos objetivos
compartilhados além de promover o aperfeiçoamento continuado (LINS, 2011).
O poder do gerente está no seu cargo na estrutura formal, a do líder, na sua
competência, isto é na estrutura informal (WEBER, 1979). Os métodos do primeiro são
repetitivos e constantes; os do segundo mudam de acordo com a situação e suas exigências. O
processo decisório do gerente obedece à hierarquia e ao poder conferido a ela. O líder decide
para gerar ações e resultados, independentemente da hierarquia. Para o gerente, as pessoas
estão ali para obedecer e cumprir as normas. Para o líder, eles estão ali para se desenvolver e
se realizar. O trabalho para o gerente se traduz na troca econômica; para o líder, além da troca
econômica, é um processo de desenvolvimento cultural (BOTELHO, 1992).
52
Quadro 4 - Diferenças entre gerentes e líderes.
Gerência (tradicional) Liderança
Elabora agendas com planos Desenvolvimento de visões e estratégias
Redes de relacionamentos por meio de
hierarquia formal
Redes de relacionamentos convergentes
Ação pelo comando Ação pela inspiração
Rigidez Flexibilidade
Controle Autonomia
Mantém o sistema vigente Gera mudanças úteis, desenvolve
Administra Inova
Focada nos sistemas e estruturas Focaliza as pessoas
Visão limitada Perspectiva ampla
Questiona como e quando Questiona o quê e o porquê
Aceita o status quo Desafia o status quo
Faz corretamente Faz a coisa certa
Fonte: Tolfo (2000 apud BITENCOURT, 2004, p.277).
Para fins desta pesquisa adotou-se a seguinte definição como referência para o que se
está compreendendo como liderança: liderança enquanto processo de interação entre gestor e
liderados, de forma ética, onde ambos são influenciados para o alcance de objetivos comuns.
Esta compreensão parte da concepção que a liderança é socialmente construída à medida que
tanto equipe quanto gestor são ativos no processo.
4.4 A INFLUÊNCIA DOS PROCESSOS PSICOSSOCIAIS NO EXERCÍCIO DA
LIDERANÇA
A partir do XX, com o advento da industrialização e a necessidade de maior
produtividade, o interesse pela compreensão dos processos psicossociais ganhou destaque no
meio acadêmico e organizacional. De lá para cá foram muito os pesquisadores que
escreveram sobre as mais diferentes formas de melhorar o desempenho organizacional
enfatizando a necessidade de adoção de estratégias eficientes e eficazes para alcançar os
melhores resultados (MAXIMIANO, 2000).
53
Os estudos desenvolvidos sobre os processos psicossociais apontaram a liderança
como fator fundamental para o bom desempenho organizacional (VROOM; JAGO, 1998). O
tema ganhou destaque tornando foco de interesse de diversos pesquisadores. Enquanto
fenômeno social complexo, tradicionalmente buscou-se compreendê-la em termos de traços
de personalidade, estilos de comportamento e fatores situacionais (BERGAMINI, 1994).
O conjunto destas teorias que aprofundaram os estudos sobre liderança, gerando um
campo consolidado sobre o tema focaram, segundo Bryman (1996), nos seguintes aspectos:
a) o processo de influência do líder e seu impacto sobre os outros, levando-os a se
comportarem de uma maneira especifica; b) este processo de influência é incorporado a
dinâmica de um grupo; e c) o líder influencia o comportamento do grupo em direção aos
objetivos que este precisa alcançar.
A este conjunto de teorias mais tradicionais, nos últimos 30 anos, foram-se
acrescentando novas abordagens sobre o tema no qual, segundo Yukl (2002, p.253), se
focaliza aspectos culturais e identificatórios, onde a liderança passa a ser definida como
"influência nos objetivos e estratégias, influência no comprometimento e consentimento com
relação aos comportamentos necessários para alcançar estes objetivos, influência na
manutenção e identificação do grupo e influência na cultura de uma organização.”
Apesar de um corpo teórico já bastante consolidado sobre o tema, afirmando a
influência e importância da liderança no comportamento e desempenho de determinado
grupo, autores como Smircich e Morgan (1982) e Bryman (1996) têm demonstrado a
necessidade de repensar completamente o processo de desenvolvimento teórico acerca da
liderança, para estes autores é preciso que haja a integração entre as abordagens qualitativas
que concebe a liderança como processo psicossocial determinado pelas interações humanas.
Para Davel e Machado (2001), baseado nas teorias sobre liderança, é possível concluir
que esta, é acima de tudo “um relacionamento, um processo mútuo de ligação entre líder e
seguidor”. Enfatizam ainda que este processo “envolve um relacionamento de influência em
duplo sentido, orientado principalmente para o atendimento de objetivos e expectativas
mútuas”. Nesta perspectiva pode-se afirmar que o cargo de líder por si só, não garante o
exercício da liderança de forma eficaz, os fatores e variáveis internas e externas que
influenciam as interações entre um conjunto de pessoas precisam ser considerados.
Davel e Machado (2001, p.53), argumentam ainda que compreender a liderança sob a
perspectiva de um “fenômeno processual fundamentalmente psicossocial que requer interação
e relacionamento” implica na necessidade do constante exercício de repensá-la e de ajustá-la
às transformações organizacionais.
54
As relações de influência e de identificação desempenham papel fundamental, à
medida que as organizações e o discurso gerencial difundem cada vez mais a
necessidade de trabalhar em equipe, de cooperar e de inovar continuamente no
desenvolvimento de projetos, serviços e produtos. (DAVEL; MACHADO, 2001, p.
54).
Nesta perspectiva França e Arrelano (2002) afirmam que Liderar é um processo social
em que se exerce influência entre pessoas e no centro deste processo de interação humana
encontra-se o líder e os liderados, um fato e um momento social. Psicólogos sociais afirmam
que o processo de liderança é um caso especial de influência recíproca e cooperativa que
implica uma interação complexa entre o líder, os seguidores e o grupo da qual fazem parte.
Nesta perspectiva pode se dizer que líderes e seguidores se influenciam mutuamente e trocam
recursos visando atingir objetivos pessoais e do grupo.
Depreende-se desta análise que o alcance dos resultados esperados pelas organizações
está condicionado principalmente à qualidade das interações no ambiente de trabalho, o tipo
de comunicação estabelecida entre as pessoas, às circunstâncias em que o as situações
ocorrem e a capacidade de se trabalhar em equipes. França e Arrelano (2002) observam que
na literatura contemporânea há um debate acentuado em torno da necessidade de formação de
equipe e grupos de trabalho com ênfase na alta performance, em que o líder é, sobretudo, um
catalisador de talentos na formação de novas competências assegurando resultados positivos
em ambientes globalizados e competitivos.
Albuquerque e Dutra (apud FRANÇA; ARRELANO, 2002) apresentam algumas
características da sociedade contemporânea que refletem as mudanças internas e externas
pelas quais as organizações vêm passando e que influenciam diretamente no modo de se
pensar a liderança: a) Poder organizacional bem mais diluído em função de novas arquiteturas
organizacionais; b) Processo de globalização que implica na influência de diferentes atores
sociais sobre as organizações; c) Organizações com maior nível de complexidade - Trouxe
como consequência mais exigência em termos de qualificação profissional, conhecimento e
formação do trabalhador e necessidade de líderes eficientes e eficazes.
Para Novo (2013) a eficácia do trabalho ocorre quando há confiança e respeito e
quando se é capaz de eliminar “bloqueios não intencionais” para isso o autoconhecimento é
condição essencial, em especial por parte da liderança. A despeito deste assunto França e
Arrelano (2002) chamam a atenção para o conceito de inteligência emocional tão difundido
pelo psicólogo Goleman na década de 1990. A inteligência emocional se tornou um conceito
bastante debatido e fundamental para compreensão das habilidades de convivência social,
para o autoconhecimento e para administração das próprias emoções. Sucintamente pode se
55
afirmar que inteligência emocional diz respeito à “capacidade de uma pessoa intuir através de
sentimentos, emoções e sensibilidade social.” (FRANÇA; ARRELANO, 2002).
Conforme apontam essas autoras este processo intuitivo ocorre a partir de fatores
como: autoconhecimento, automotivação, gerência das próprias emoções e das relações com
outras pessoas, empatia e espontaneidade que resultam na “capacidade de compreensão do seu
próprio universo e da realidade em que vive, os valores que possui, o grau de motivação e o
tipo de comprometimento estabelecido com o trabalho e com a organização”. (FRANÇA;
ARRELANO, 2002).
A responsabilidade do líder contemporâneo ao que se observa é muito mais do que
gerir uma organização com sua estrutura de equipamentos de última geração e uma infinidade
de produtos e serviços modernos e de alta complexidade, sua maior responsabilidade é
entender de pessoas é criar estratégias para que os interesses individuais possam convergir
com os objetivos organizacionais e assim levar as pessoas a empreender energia suficiente
para o alcance dos objetivos que passarão a ser de todos.
Segundo Michael Ussem (apud FRANÇA; ARRELANO, 2002) o momento certo para
liderar exige atitudes como: a) visão clara dos objetivos da organização e principalmente
saber compartilha-los a fim de se criar um projeto comum; b) o líder deve orientar suas ações
fundamentadas em seus valores e nos valores da organização; c) deve ter capacidade para
estimular e criar condições concretas para o compartilhamento da informação, conhecimento
e experiências – valorizar a experiência da equipe; d) deve capacitar as pessoas e prepará-las
para situações adversas; e) ser capaz de esperar e cobrar alto desempenho da equipe nas
circunstâncias certas; f) fazer com que as pessoas mantenham foco naquilo que é essencial; g)
conquistar aliados que o apoiem em situações difíceis; e h) coragem para tomar as decisões
necessárias no momento certo.
O processo de liderança é complexo à medida que se lida com pessoas de culturas
diferentes onde comumente os interesses são conflitantes. Compreender a dinâmica do grupo
os papéis que cada membro desempenha dentro deste grupo, valorizando as experiências
individuais e respeitando as diferenças é provavelmente o caminho para desenvolver equipes
de trabalho eficientes.
Considerando que os estudos tem demonstrado que os liderados não são tão passivos
aos líderes como se podia pensar, as perspectivas contemporâneas para a compreensão da
complexa missão de liderar, envolve fundamentalmente a valorização da interação entre
líderes e seguidores e dos fatores psicossociais subjacentes as equipes de trabalho.
56
4.5 LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os estudos de referência sobre a temática da liderança se estabeleceram basicamente
no contexto das organizações privadas, emergindo assim, dúvidas sobre a possibilidade de
aplicação de suas conclusões a realidade da administração pública dada à necessidade de se
considerar aspectos culturais e especificidades deste contexto. Os líderes do setor privado ao
que demonstram os estudos tem maior liberdade de ação do que os líderes do setor público,
apontado assim à necessidade de que as teorias tratem estas singularidades de forma
específica enfatizando suas características e suas medidas (LINS, 2011).
É fato que as organizações públicas são diferentes das organizações privadas, pois
estão submetidas a um campo político difuso e muitas vezes complexa, a uma legislação
rígida e a disponibilidade de recursos públicos (THOENIG, 2007). A diferença encontra-se
também na presença de inúmeros stakeholders que inclui cidadãos, grupos de interesses
variados, dirigentes eleitos pela sociedade, tribunais, mídias em todas as esferas de governo,
clientes imediatos dos serviços oferecidos, organizações dos mais diversos segmentos e
fronteiras políticas ao contrário da empresa privada que possui stakeholders mais bem
definidos (VAN SLYKE; ALEXANDER, 2006).
Sobre isso Hooijberg e Choi (2003), afirmam que enquanto líderes das organizações
públicas estão imersos em uma infinidade de objetivos, com diferentes racionalidades e
interesses, os líderes das organizações privadas trabalham sobre objetivos mais transparentes,
estão focados no lucro, este possui maior facilidade de mensuração ao contrário do
desempenho dos líderes do setor público. Os objetivos a serem alcançados na esfera pública
são mais ambíguos não podem ser avaliados em termos de resultados econômicos para a
organização, expondo o líder a uma multiplicidade de objetivos simultaneamente que deverão
ser alcançados (LINS, 2011).
A rotatividade nos cargos, em função de mudanças administrativas e interesses
políticos, também se apresentam como fatores limitadores do pleno exercício da liderança no
setor público. Para Lins (2011), mesmo com o fato dos líderes do setor público ter mais
segurança no trabalho, há uma alta rotatividade devido ao limite de tempo e as pressões
administrativas e políticas que estão submetidos e que não raro levam a renúncias de suas
funções (cargos de confiança).
Outra característica da Administração pública destacada por Hooijberg e Choi (2003),
que se apresenta de forma diferente das organizações privadas é o alto nível de
responsabilidade, de regras e restrições legais a que os líderes estão submetidos. Van Slyk e
57
Alexander (2006) chama a atenção para a pouca flexibilidade que os líderes possuem para
lidar com subordinados, fazer correções e principalmente para admitir ou demitir quando
achar conveniente.
No setor público administra-se com base no princípio da legalidade, isto implica dizer
que cabe aos gestores agir de acordo com o que está previsto em lei. Este princípio associado
à burocracia produz um engessamento da maquina pública inibindo a criatividade dos seus
líderes e de suas equipes. Somam-se a isso os arranjos políticos e os interesses pessoais que
anulam a capacidade de líderes competentes. Neste contexto, as formas de contratação dos
trabalhadores, a estabilidade e os cargos políticos são condições que geralmente resultam em
baixa influência dos líderes sobre os seus liderados.
Segundo Lins (2011, p.33) os estudos sobre liderança no setor público centrou-se
basicamente sobre os aspectos da discricionariedade do líder. Em meados do século passado
ainda havia uma dicotomia entre as “decisões ou implementações técnicas atribuídas aos
lideres públicos e as decisões políticas esperadas de seus superiores” sendo praticamente
ignorado o papel discricionário do líder. Segundo a autora, foi somente entre as décadas de
quarenta e oitenta do século passado que se admitiu a interação entre o campo político e o
administrativo implicando numa modesta discricionariedade orientada para a responsabilidade
administrativa.
Van Wart (2003 apud LINS, 2001, p.33) aponta que foi somente na década de noventa
a partir das reformas implantadas no âmbito da administração pública de diversos países é que
ficou clara a necessidade de se discutir a questão da “discricionariedade dos líderes, distribuir
autoridade entre os vários stakeholders e mecanismos de controle.”
Diferenças existem entre a liderança do setor público e do setor privado, mas ao que
parece estas diferenças estão diminuindo. Em virtude dos impactos da economia em nível
mundial e das novas tecnologias, o setor público está constantemente sendo desafiado a rever
suas práticas e responder com maior rapidez as demandas de seus stakeholders o que implica
na mudança do perfil de seus líderes e no seu nível de importância para os avanços das
organizações públicas. No entanto, em que pesem a diminuição destas diferenças entre o líder
da organização privada e da organização pública há especificidades que sempre estarão
presentes na realidade da administração pública, considerado a função social que estas
desenvolvem junto à sociedade.
Lane (1993), ao tratar sobre a relação entre liderança, gestor público e inovação, com
base nos estudos de Blau (1995 apud LANE, 1993), faz uma comparação entre as lideranças
das organizações privadas com as das organizações públicas e ao contrário do que poderia se
58
pensar, os resultados revelaram que a segurança, característica dos cargos públicos e a
burocracia podem ser fatores impulsionadores de mudanças organizacionais e sociais, apesar,
conclui o autor, de que a ênfase na inovação estar bem mais presente nas organizações
privadas.
No entanto, gestores públicos podem se interessar pelos problemas de usuários, podem
manter-se atualizados sobre novas tecnologias de programas e melhoria de performance
gerencial (CKAGNAZAROFF, 2002). O autor acrescenta que no âmbito da gestão pública, a
implementação de novos formatos organizacionais por si só podem ser considerados como
inovação, porém, a implementação e a manutenção necessita de posturas por parte dos líderes
que sejam capazes de avalia-los e aprimora-los continuamente.
Resultado de pesquisa realizada por Oliveira, Sant’Anna e Vaz (2010), com ocupantes
de posições estratégicas no setor público dos governos de Minas Gerais e Rio de Janeiro
revelou que a temática da liderança emerge como fator fundamental para a mudança pelas
quais vem passando a gestão pública brasileira. Os resultados permitiram identificar as
competências requeridas ao líder público da atualidade no contexto da nova gestão publica,
são elas: conhecimento da máquina pública; conhecimento jurídico; capacidade de promover
o envolvimento da sociedade; capacidade de lidar com o púbico; objetividade; orientação para
resultados; perspectiva global; relacionamento interpessoal e visão sistêmica. Esses achados
demonstram mudanças das competências requeridas as lideranças do setor que se consideram
ou são reconhecidas como “mais modernas” (OLIVEIRA; SANT’ANNA; VAZ, 2010).
No que tange a inovação na gestão pública e nas políticas públicas promovidas por
governos locais, incluem mudanças não somente no conteúdo das políticas mas
principalmente na maneira como se dá sua formulação e implementação incluindo a
participação de novos atores e novos arranjos institucionais que passam a fazer parte dos
espaços decisórios (FARAH, 2006). Esta realidade reforça os achados de Oliveira; Sant’Anna
e Vaz (2010), quanto a necessidade do líder ter visão sistêmica e perspectiva global da gestão
pública. Para Farah (2006), tais inovações traduzem as novas práticas nas esferas locais de
governo que abrange uma dimensão gerencial com foco na eficiência e na democracia.
4.5.1 Novos líderes públicos: a emergência de profissionais com conhecimento,
habilidades e atitudes
As décadas de 1980 e 1990 foram certamente palco de mudanças importantes na
gestão pública brasileira seja em virtude das crises econômica, social e política da América
59
Latina ou da crise de caráter administrativo que obrigaram o Estado a rever seu papel. A nova
realidade, no entanto, revelou sérios problemas de gestão das organizações públicas,
principalmente quanto à má qualidade dos serviços considerados essenciais, oferecidos à
população, como saúde, educação, habitação e segurança, demonstrando a deficiência da
capacidade administrativa do Estado e a necessidade de ruptura com o já defasado modelo
administrativo tradicional (SOUZA, 2002).
Neste contexto de mudanças, a capacidade administrativa da gestão pública se tornou
imperativa. Capacidade esta que se caracteriza pela competência do agente público em
gerenciar a complexidade das novas demandas, originárias de um período de democratização
e desenvolver os processos reformistas estratégicos necessários ao novo cenário que se
apresentou (SOUZA, 2002). Para Ropé e Tanguy (1997), a capacidade administrativa
analisada sob a ótica da competência tem relação direta com a ação e implica conhecimentos,
capacidades, habilidades e atitudes voltadas para o alcance de resultados.
Para Bresser Pereira (1996), a gestão pública precisa de profissionais qualificados que
sejam capazes de pensar os problemas e as soluções como lideres. Fonseca (2002), acrescenta
que estes profissionais devem ser mais politizados e menos tecnocratas. A liderança tem sido
considerada como um atributo fundamental da boa governança pública. Líderes de
organizações públicas precisam saber mobilizar as pessoas com base em valores e visões;
convencê-las e fazer convergir seus esforços em torno de um interesse comum, dessas atitudes
depende o desenvolvimento de uma gestão pública eficiente, focada em resultados, bem
organizada e com prestação de serviços de qualidade (BRASIL, 2002). A liderança figura
entre as variáveis mais importantes para o aperfeiçoamento da capacidade de gestão e
desempenho organizacional, pois assume o papel de integrador dos demais componentes da
gestão.
A despeito da importância da liderança nos setores públicos, apesar das diferenças
claras no que se refere aos atributos exigidos à liderança na área pública e privada, a
administração pública brasileira passou a adotar a partir das reformas, modelos de gestão
muito semelhantes aos adotados por empresas privadas (OLIVEIRA; SANT’ANNA; VAZ,
2010).
Para estes autores na atualidade se registram modelos de gestão pública que focam nos
resultados e na adoção de instrumentos gerenciais. Bresser Pereira (1996), afirma que na
administração gerencial, a formação de profissionais que sejam lideranças capazes de
identificar problemas e soluções, buscar recursos que potencialize a gestão e que tenham
capacidade para criar e fortalecer redes sociais, é pressuposto fundamental. Capacidade
60
criadora, atitude empreendedora, práticas gerenciais inovadoras, gestão por resultados e por
competência estão, gradativamente, sendo incorporados ao vocabulário de muitas
organizações da gestão pública brasileira (OLIVEIRA; SANT’ANNA; VAZ, 2010).
Bertero (1976), ao tratar de mudanças organizações no âmbito da gestão pública na
década de 70, já afirmava que estas estão associadas ao processo decisório e se desenvolve a
partir de duas perspectivas complementares que é a alteração da estrutura e a modificação de
cunho comportamental. Para Fonseca (2008), o perfil do novo gestor público mudou, hoje se
exige mais politização e menos tecnicismo distanciando-se da forma tradicional de
administrar no serviço público.
Um exemplo das mudanças que vem ocorrendo nesta direção na Administração
Pública foi a publicação do decreto nº 5.0707/2006 pelo Governo federal, instituindo a
Política e as Diretrizes para o desenvolvimento de pessoal da Administração Pública Federal,
direta, autarquia e fundacional, formulada com base no modelo de gestão por competência
cujo enfoque é o desenvolvimento de conhecimento, habilidade e atitudes compatíveis com os
novos rumos da administração pública (BRASIL, DECRETO Nº 5.0707/2006). Neste decreto
ficou estabelecido que nos programas de desenvolvimento de recursos humanos, as ações
voltadas à habilitação de servidores para atuar em cargos de direção e assessoramento são
prioritárias.
Há ainda outros programas específicos para o desenvolvimento de ocupantes de cargos
de direção em órgãos públicos, previstos em normas e regulamentos. Como exemplo pode-se
citar o Art. 5º da Lei nº 11.416/2006 que se aplica ao Pode Judiciário, onde se exige dos
candidatos a cargos de natureza gerencial a participação em curso de desenvolvimento
gerencial oferecido pelo órgão, estabelecendo inclusive prazo para obtenção da certificação
(BRASIL, LEI Nº 11.416/2006). Para os servidores de carreira do Ministério Público, a PGR
Nº 124/2005, em seu artigo 32 determina que os ocupantes de funções de direção e chefia,
participem, preferencialmente, de no mínimo um evento de capacitação por ano (BRASIL,
PORTARIA Nº 124/2005). No âmbito do Tribunal de Contas da União de acordo com o
anexo I da Portaria ISC nº 8/2008 o Programa de Desenvolvimento em Liderança e gestão
sustentável está voltado para o fortalecimento da gestão sustentável, principalmente aquelas
competências relacionadas à liderança e a gestão.
Resultado de pesquisa realizada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
em 2002 (BRASIL, 2002) sobre a temática da liderança no setor público a partir das
experiências práticas de países membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE revelou que muitos países tem conferido alta prioridade ao assunto ao
61
longo dos últimos anos. A importância que vem sendo dada a esta variável foi atribuída a
quatro razões. Uma delas é a mutação do ambiente que requer um novo estilo de liderança.
Elementos como globalização, descentralização e novas tecnologias da informação (TI) se
tornaram básicos para a gestão de governos na contemporaneidade. Neste ambiente de
constantes mudanças, a ênfase maior é sobre a liderança em função da necessidade crescente
de que as pessoas pensem e ajam de modo global e local, exigindo que os líderes se tornem
mais atentos e coerentes em suas ações.
Outro fator que posiciona a liderança como essencial nesses países é o interesse
crescente da iniciativa privada e outros segmentos da sociedade pelo tema em detrimento do
setor público, emergindo a necessidade de reexaminar as estratégias para que surjam mais
líderes públicos, soma-se a isso a necessidade de ampliar a base de conhecimento de suas
atividades possibilitando as pessoas produzirem e compartilharem conhecimento, condição
essencial para as economias baseadas no conhecimento (BRASIL, 2002).
A segunda razão, é que o enfoque da liderança vem mudando ao longo dos tempos. A
eficácia dos líderes atuais se diferencia do estilo de liderança tradicional. Neste, a ênfase era
sobre o comando e o controle, com papeis bem distintos entre líderes e liderados, este modelo,
no entanto, não tem encontrado mais espaço para se manter em meio a uma sociedade
descentralizada, onde o conhecimento tem sido a mola propulsora do desenvolvimento assim
como a interligação presente nas relações. Entre líderes e liderados a relação mudou a
autoridade não é mais absoluta e unilateral, as hierarquias foram achatadas e os líderes
públicos atuais precisam buscar esse envolvimento, não apenas pela obediência ou pelo poder
do cargo mas pela capacidade de influenciar os liderados e torná-los seguidores e acreditar
nas organizações (BRASIL, 2002).
A terceira diz respeito à liderança como uma variável que difere da capacidade
administrativa. Há uma diferença entre os termos liderança e direção apesar de serem
comumente utilizadas como sinônimo. Isto se deve ao fato dos conceitos compartilharem
vários pontos comuns, ambos se assentam sobre estruturas e sistemas institucionais e são
orientados para um melhor desempenho da organização (BRASIL, 2002). A diferença, no
entanto, segundo Jo Brosnahan (apud BRASIL, 2002) é que a liderança está mais voltada aos
atributos relacionados à integridade, visão, capacidade de discernimento e de inspirar os
outros e coragem para inovar, a direção por outro lado foca nos sistemas, processos e
incentivos formais.
A quarta razão refere-se ao fato da nova liderança envolver todos os níveis da
organização. Nos modelos tradicionais de liderança, os líderes eram tratados como pessoas
62
raras que gozavam de posições superiores privilegiadas. Os novos modelos de liderança
consideram e envolvem todos os níveis nos processos decisórios, independente do cargo e das
atribuições.
Pode-se extrair destes dados que dentre as mudanças ocorridas a partir das Reformas
do Estado, há a emergência de mudanças no estilo de liderança dos gestores públicos,
mudanças estas que sejam capazes de fazer frente aos desafios da nova gestão pública.
63
5 MODELO DE PESQUISA
Desenvolver pesquisa onde o objeto de estudo é complexo sempre se corre o risco de
deixar lacunas quanto ao enfoque delineado e limitações no seu alcance dadas as propriedades
características do objeto de estudo, apesar dos esforços do pesquisador para evitar que isto
ocorra (FARIAS FILHO, 2005). A preocupação do autor diz respeito às pesquisas em que o
Estado é o objeto de estudo. A despeito dos governos subnacionais, há de haver também este
cuidado dada as complexidade inerente a gestão pública em nível local, em especial aos
aspectos legais que podem se apresentar como limitadores da análise quanto a autonomia e
criatividade dos gestores públicos. Soma-se a isto o fato de que são poucas as pesquisas que
abordam a relação entre as categorias conceituais inovação e liderança no contexto da gestão
pública, exigindo um exercício maior de análise.
Estava posto então três grandes desafios para este trabalho: O primeiro deles era
identificar em organizações de governos locais, objeto deste estudo, práticas inovadoras. Para
fins desta pesquisa adotou-se a perspectiva da inovação enquanto prática voltada para
eficiência da gestão pública e enquanto processo democrático (político e social) de ampliação
da cidadania (FARAH, 2006). Tanto as criações originais de um determinado município
quanto à adoção de inovações criadas originalmente em outras localidades foram consideradas
como inovações (FARAH, 2006).
Para a autora a inovação pode ser considerada ainda como uma resposta a um desafio
ou dificuldade, que pode ser benéfica a outras pessoas ou organizações (FARAH, 1997),
como parte de um conjunto de possibilidades a serem consideradas por quem possui
problemas semelhantes contrariando a ideia de que a inovação seja uma solução fechada que
encerra em si mesmo, esta é processual e está em constante transformação (FARAH, 2006).
O segundo desafio foi identificar o estilo de liderar dos gestores públicos, com base
nos modelos tradicionais de liderança e sob a perspectiva da nova liderança. E por fim avaliar
a relação entre o estilo de liderança dos gestores públicos locais e a inovação implantada
durante sua gestão.
As correntes teóricas que serviram de base para o estudo foram as teorias sobre
liderança, com ênfase na teoria da Nova Liderança e a inovação na perspectiva da democracia
e da eficiência da gestão pública.
A pesquisa é de natureza exploratória e descritiva considerando que os dados foram
obtidos mediante contato direto e interativo com a situação objeto de estudo. A pesquisa
qualitativa considera o mundo de significados, causas, anseios, crenças, valores e atitudes, o
64
que caracteriza maior profundidade das relações, dos processos e dos fenômenos pesquisados
(MINAYO, 2001).
Godoy (1995), aponta algumas características, consideradas essenciais na identificação
de uma pesquisa qualitativa: a) o ambiente natural como fonte direta de obtenção de dados e o
pesquisador como instrumento basilar; b) estilo descritivo; c) a preocupação do pesquisador
com o sentido que as pessoas dão as coisas e as suas vidas; d) enfoque dedutivo e; e) Processo
como enfoque principal da abordagem.
5.1 UNIVERSO, AMOSTRA, POPULAÇÃO, FONTES E OPERACIONALIZAÇÃO
O primeiro passo foi identificar os municípios considerados mais importantes para o
estado do Pará, em termos econômicos, além de similaridades. Dois municípios foram
selecionados: Castanhal e Paragominas. Grandes disparidades neste segmento poderiam vir a
ser apontado como fator limitador de implantações de práticas e processos inovadores. Foram
considerados os indicadores de PIB, número de habilitantes e localização.
O terceiro critério diz respeito ao tempo em que os gestores permaneceram no cargo.
A pesquisa trabalhou somente com os municípios em que os gestores permaneceram no cargo
por dois mandatos consecutivos. A temporalidade na perspectiva do estudo qualitativo supõe
um corte temporal-espacial, delimitando o campo e a dimensão do trabalho, posicionando o
território a ser mapeado (MINAYO, 2001). Para este estudo o fator tempo é de extrema
importância para medir a eficiência e efetividade de uma prática ou processo considerado
inovador. O período de avaliação compreende então os anos de 2005 a 2012.
O quarto critério diz respeito às ações consideradas inovadoras. Identificar
antecipadamente, ainda que de forma empírica, que havia nestes municípios práticas ou
processos inovadores era fundamental para legitimar a sua seleção. Para obtenção destas
informações recorreu-se à fontes como jornais de grande circulação no Estado, site do
governo estadual e dos próprios municípios e relatos de pessoas que conhecem o Estado.
Após a definição destes critérios, foi selecionado um terceiro município, este por
adesão aos critérios primeiros e por acessibilidades aos dados. Neste caso, o município
selecionado foi Óbidos. Os três municípios estão situados em regiões bem diferentes em
termos de cultura, tempo de existência e relações com a capital (FIGURA 4).
65
Figura 4 – Mapa das regiões do Estado do Pará.
1 Município
1 Município
1 Município
Fonte: Googlemaps adaptado pela autora (2013).
5.2 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO
Os três municípios escolhidos para que suas organizações participassem da pesquisa
foram Paragominas, Castanhal e Óbidos.
Entre os municípios paraenses alguns se destacam por iniciativas consideradas
criativas e inovadoras. O Município de Paragominas, localizado na região nordeste do Estado
do Pará, com uma população em torno de 97.819 mil habitantes, sempre fora conhecido pelo
alto índice de desmatamento de suas florestas. Há aproximadamente cinco anos aparecia em
primeiro lugar entre os municípios que mais desmatavam no Brasil. Após criar o projeto
“Paragominas Município Verde” esta realidade ao que parece mudou ou estar mudando.
Passou do primeiro lugar do ranking de desmatamento para a 3ª posição, apresentando
resultados econômicos e ambientais positivos (PREFEITURA MUNICIPAL DE
PARAGOMINAS, 2013). Jornais de grande circulação do País escreveram o seguinte, sobre o
assunto:
Apenas um município da lista dos 43 maiores responsáveis pelo desmatamento da
Amazônia conseguiu deixar a lista em 2010. Paragominas, no nordeste do Pará, foi a
única cidade que conseguiu reduzir o desmatamento de forma significativa e
implementar o Cadastro Ambiental Rural (CAR) em pelo menos 80% das
propriedades. (LOURENÇO, 2010, p.20).
66
O instituto Ethos de empresas e responsabilidade social publicou em seu site, matéria
sobre o assunto com o seguinte título Paragominas: de “capital do desmatamento” a “cidade
verde” (INSTITUTO ETHOS, 2013). Os dados apontam que o município nos últimos cinco
realizou uma série de mudanças que repercutiu positivamente em nível local, regional e
nacional.
Castanhal também está entre os municípios paraenses que ao que indica tem avançado
em termos de implementação de políticas públicas. O município possui uma localização
privilegiada fica há 65 quilômetros da capital, possui aproximadamente 173.149 mil
habitantes e está entre as cinco principais cidades do Pará, se posiciona como metrópole da
região Nordeste do Estado (PREFEITURA MUNICIPAL DE CASTANHAL, 2013). Segundo
dados colhidos informalmente de servidores e moradores da cidade, a gestão local nos últimos
dois anos investiu significativamente em políticas de saúde, educação, esporte e geração de
emprego e renda com a implantação do Polo Industrial de Castanhal.
O município de Óbidos encontra-se no outro extremo do Estado, localizado a margem
esquerda do Rio Amazonas, fica há 1.100 quilômetros da capital, Belém. Ao contrário de
Paragominas e Castanhal a principal via de acesso ao município é por meio fluvial. A
economia do município é basicamente a fibra de juta, a castanha do Pará e a pesca, a cidade
conta com um porto fluvial com capacidade para atracação de grandes navios para o
escoamento da produção. Suas principais atrações turísticas são as construções do século
XVII o que a tornou conhecida como a “mais portuguesa das cidades do Estado do Pará”.
Considerando que a proposta da pesquisa não é estudar a gestão pública dos governos
locais como um todo, mas práticas consideradas inovadoras de algumas organizações
específicas tornou-se necessário estabelecer prioridade também para escolha destas
organizações.
Inicialmente seriam prioritárias as organizações da área da saúde, considerando que no
Brasil, as políticas públicas de saúde de acordo com a Constituição Federal (1988) estão
fundamentadas nos princípios de universalidade e equidade no acesso aos serviços de saúde e
pelas diretrizes de descentralização da gestão, de integralidade do atendimento e de
participação popular, afirmando um dos requisitos básicos para inovação tratado neste estudo
que é a ampliação da cidadania. Além da saúde, a área da educação e assistência social
também teria prioridade, por gerir políticas públicas complexas e essenciais para
governabilidade dos municípios e para a sociedade. A premissa de que não bastava encontrar
práticas inovadoras qualquer, e sim interessava identificar práticas com grande potencial de
67
mudanças nas outras áreas e as três áreas sociais foram consideradas as mais impactantes para
a sociedade.
No entanto, no processo de busca pelas inovações, as Secretarias Municipais de
Educação se destacaram por apresentar práticas mais estruturadas, politizadas e duradouras.
Nas outras duas áreas sociais, não foram identificadas tais práticas.
Definiu-se então que a pesquisa seria feita somente nas Secretarias Municipais de
Educação dos Municípios. Foram adotados dois indicadores para identificação de práticas
inovadoras, fundamentados nos princípios da democracia e da eficiência da gestão pública.
a) Integração das ações e políticas públicas. Este indicador apontará a mudança no
modo de atuação dos gestores públicos o que implica na melhoria de desempenho
organizacional e profissional a fim de alcançarem os melhores resultados. Desenvolver
práticas que superem a setorialização das políticas públicas, tradicionalmente fragmentadas,
através da implementação de ações integradas e transversais sinaliza para uma visão moderna
sobre o processo de gestão (FARAH,1997).
b) Gestão descentralizada e participativa: Este indicador demonstrará se houve a
participação de trabalhadores, sociedade civil e ou outros parceiros no planejamento e
implantação das práticas consideradas inovadoras. A presença dessas mudanças refletem
transformações no modelo de gestão tradicional, predominante na esfera pública e
consequentemente mudanças nas relações entre o Estado e o cidadão (FARAH,1997).
5.3 FASES DA PESQUISA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS
A pesquisa foi realizada em três etapas, a primeira, de natureza exploratória, teve
como objetivo identificar quais organizações públicas (secretarias municipais, fundações e
autarquias) dos municípios escolhidos adotaram práticas consideradas inovadoras e exitosas
no período de 2005 a 2012. Após a identificação das organizações, somente uma ou no
máximo duas organizações por município seriam selecionadas para participar da pesquisa.
Para tanto foram realizadas visitas aos municípios de Castanhal e Paragominas, com
exceção do município de Óbidos onde a pesquisa foi realizada adotando outros procedimentos
que serão discriminados ao longo da metodologia. O contato e agendamento com aqueles
municípios foram feitos via telefone e e-mail, com antecedência mínima de uma semana antes
da visita ao município. O ofício com a solicitação de autorização para realizar a pesquisa era
entregue pessoalmente no momento da visita ao gabinete da prefeitura do município e aos
gestores das organizações. Para acessar os municípios e suas organizações de forma ágil e
68
prática, a pesquisadora recorreu a contatos informais com servidores indicados por pessoas de
seu círculo de amizade.
Nesta fase foi utilizado como instrumento de coleta de dados, questionário semi
estruturado para ser preenchido pelos coordenadores dos projetos com indicativos de
inovação. Este instrumento continha vinte e uma questões, oito sobre dados gerais do
participante e da organização, três sobre a existência de alguma prática que considerava
inovadora e dez questões relacionadas às especificidades e atributos desta prática como:
processo de criação, planejamento e implantação; atores que participaram do processo; tipos
de mudanças e resultados significativos para a gestão e ou para a sociedade ocorridos após sua
implantação; premiações recebidas; existência de documentos como relatórios, vídeos ou
outros que comprovavam o êxito da prática (APÊNDICE A).
Após esta fase foi identificado que as secretarias municipais de educação foram as
organizações que apresentaram práticas que mais preencheram os requisitos estabelecidos
neste trabalho, com base nos indicadores definidos a priori, sendo, portanto, escolhidas para
participarem da pesquisa. Ainda nesta etapa, realizaram-se consultas e análise de projetos,
relatórios, vídeos e imagens sobre estas práticas bem como visitas aos locais de implantação
das práticas (escolas) das cidades de Paragominas e Castanhal, conversas informais com
servidores que atuavam diretamente nestas organizações, como professores e merendeiras.
Na cidade de Paragominas duas práticas inovadoras foram escolhidas, Gestão
Eficiente da Merenda Escolar e Gestão Ambiental no Município Verde. Em Castanhal foi
escolhido também a Gestão Eficiente da Merenda Escolar e em Óbidos a Escola de Tempo
Integral.
Após identificar a prática inovadora inicia a segunda etapa da pesquisa onde foi
utilizado questionário fechado, com base na escala de Likert, contendo 45 afirmações, com o
objetivo de aferir opiniões sobre o estilo de liderança adotado pelos gestores municipais das
secretarias municipais de educação e sua relação com as práticas e processos considerados
inovadores (APÊNDICE B).
As quarenta primeiras afirmações foram formuladas com base nos estilo de liderança
autoritária, democrática, situacional e transformacional consubstanciadas nos aportes teóricos
sobre liderança que fundamenta este trabalho. Faz-se necessário, no entanto, uma explicação
sobre a escolha destes quatro estilos em detrimento de vários outros. São muitas as teorias que
procuraram explicar o fenômeno da liderança, no entanto, algumas delas, dada a consistência
de suas pesquisas e a aplicabilidade de seus resultados, se legitimaram, ganhando
69
credibilidade entre os estudiosos do assunto, o que as tornam sempre atuais na análise do
perfil de líderes.
Diante disto e dada à popularidade da teoria do estilo de liderança no meio
organizacional buscou-se por meio desta pesquisa identificar duas orientações de
comportamento bastante conhecidas e encontradas nas organizações que é a liderança
democrática e a autoritária. A primeira delas está focada no funcionário e voltada para as
relações humanas e a segunda focada na produção com ênfase na tarefa (HERSEY;
BLANCHARD, 1986).
Na mesma direção da teoria do estilo de liderança, a abordagem contingencial se
destacou ao colocar os fatores situacionais no centro de qualquer entendimento de liderança,
especificando as variáveis situacionais que moderarão a efetividade das diferentes abordagens
de liderança (BRYMAN, 2009). Acredita-se que um bom líder é capaz de adaptar seu estilo
de comportamento as necessidades dos liderados e a situação, portanto, considerando as
especificidades do serviço público, parece bastante provável que os líderes necessitem desta
habilidade para exercer sua liderança em organizações públicas o que justifica a escolha em
trabalhar também com a identificação do estilo situacional.
E por último, o estilo transformacional foi escolhido porque se fundamenta em teorias
mais contemporâneas sobre liderança se distanciando das concepções tradicionais, o conceito
de liderança é ampliado, passando a ser compreendido como a capacidade de modificar o
comportamento das pessoas pela interação que acontece entre o líder e seus seguidores
(BASS, 1985). As três teorias, apesar das diferentes abordagens, se complementam
possibilitando uma interpretação mais rica dos dados.
As afirmações foram feitas a partir das seguintes dimensões: a) imagem que os
liderados possuem do seu líder; b) estratégias utilizadas pelo líder para motivar sua equipe; c)
tomada de decisões; d) nível de consideração e confiança nos liderados visando elevar o
potencial de desempenho da equipe; e) nível de estimulação intelectual para autonomia dos
liderados diante de novos desafios e enfrentamento de problemas. As quatro últimas
afirmações tratavam da relação entre as práticas inovadoras e o estilo de liderança adotado
pelos gestores, analisando o nível de importância e influência do líder na implantação das
práticas inovadoras.
Foram utilizados cinco níveis de respostas com o seguinte formato: a) Discordo
totalmente; b) Discordo c) Nem concordo, nem discordo; d) Concordo e e) Concordo
totalmente. Os dados obtidos nos dois últimos níveis, isto é concordo e concordo totalmente é
que definiu o estilo predominante de liderança.
70
Os participantes desta etapa da pesquisa foram os coordenadores dos projetos
considerados inovadores, servidores ocupantes de cargos efetivos, por no mínimo oito anos
consecutivos, e que desempenham suas funções na área de implantação da prática. Servidores
contratados ou temporários, só participaram da pesquisa, aqueles que estiveram ou estavam
diretamente envolvidos com a prática desde a sua implantação.
A terceira etapa da pesquisa de campo teve como sujeitos, os gestores municipais, isto
é, os próprios secretários municipais de educação e ex-prefeitos que estiveram no cargo no
período que compreende a pesquisa. O objetivo desta etapa era aferir suas opiniões sobre o
papel do líder e o nível de importância e influência do estilo de liderança na gestão pública
municipal para implantação de práticas consideradas inovadoras. Para garantir o anonimato
dos participantes, os gestores serão identificados como A, A1 (Castanhal), B, B1
(Paragominas) e C, C1 (Óbidos).
Para a coleta de dados junto a esses agentes públicos, foi utilizado como instrumento
de pesquisa a entrevista estruturada contendo cinco perguntas sobre o processo de liderar
permitindo identificar se o gestor se considera um líder e como percebe a influência do líder
no processo de criação, implantação e êxito das práticas inovadoras de seus municípios
(APÊNDICE C).
Dentre as várias modalidades de entrevista, foi utilizada a entrevista estruturada do
tipo focalizada porque aborda as questões relacionadas à temática de forma aberta, deixando o
entrevistado à vontade para discorrer sobre os temas, da maneira que considerar conveniente.
Essa modalidade de pesquisa aprofunda a investigação, pois o entrevistado possui liberdade
para tratar os temas o que contribui para que suas verbalizações sejam espontâneas e fluam
livremente (TRIVIÑOS, 1987).
Participaram desta fase da pesquisa dois secretários municipais de educação de
Paragominas e Óbidos, considerando que o secretário municipal de educação de Castanhal
faleceu no ano de 2011, além dos ex-prefeitos de Castanhal e Óbidos que governaram os
municípios no período de 2005 a 2012. O contato com o ex-prefeito de Paragominas não foi
possível em virtude de sua agenda de Secretário de Estado encontrar-se sempre muito lotada.
A coleta de dados junto ao Município de Óbidos, considerando o difícil acesso, foi
realizada em grande parte via email e telefone. A entrevista, no entanto, com o ex-prefeito da
cidade foi realizada pessoalmente na capital do Estado, onde reside atualmente.
71
Figura 5 – Fluxograma da Pesquisa.
Fonte: Da autora (2013).
Objeto da Pesquisa e
Unidade de Análise
Coleta de dados oficiais e empíricos sobre os
municípios
Municípios Paraenses
Critérios
1. PIB e PIB Per capita
2. Nº /habitantes
3. Localização
4. Dois mandados consecutivos
2005-2012
Secretarias
Educação
FASE EXPLORATÓRIA
Identificação das práticas inovadoras
Técnicos e Coordenadores das práticas inovadoras
População Alvo
Preenchimento de questionário semi
aberto
FASE DESCRITIVA
Análise do estilo de liderança dos gestores
Seleção dos municípios (Castanhal , Paragominas e
Óbidos )
Contato oficial com os municípios
(ofícios, email’s, telefones e visitas)
Servidores efetivos (8 anos no cargo )
OBS: Temporários
Técnicos e Coordenadores das práticas inovadoras
Secretários Municipais e Ex prefeitos
Análise dos dados e seleção das organizações
para a próxima fase
Escala LIKERT – 45 afirmações
Realização entrevista semi dirigida
Análise e discussão dos dados
72
5.4 ANÁLISE DOS DADOS
A análise e discussão dos dados foram feitas sob a perspectiva do método qualitativo,
permitindo evidenciar os elementos contextuais, percepções dos entrevistados acerca das
práticas inovadoras implantadas nos municípios e sua relação com o estilo de liderança.
As respostas objetivas foram aplicadas tratamentos estatísticos, cujos resultados
permitiram complementar e aprofundar as interpretações das tendências qualitativas
observadas na análise das entrevistas para o conjunto da amostra, confirmando-as ou
confrontando-as. As análises de todos os instrumentos de coleta de dados serão realizadas de
forma distinta para que seja possível comparar as opiniões dos gestores municipais e dos
servidores públicos.
As respostas ao problema de pesquisa serão obtidas por meio do cruzamento dos
dados deste conjunto de análise e dos vários elementos que compõem a teoria elaborada para
fundamentar esta pesquisa
73
6 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Esta seção trata da análise dos resultados obtidos com a realização da pesquisa de
campo onde se utilizou três instrumentos para coleta de dados, conforme especificados na
seção 3 que discute sobre a metodologia. Complementando estas informações faz-se
necessário seguir uma explanação sobre as etapas da pesquisa e o tratamento dos dados.
Considerando que a pesquisa se deu em três etapas, onde a primeira buscou identificar
práticas consideradas inovadoras nas secretarias de educação de municípios Paraenses, a
segunda a identificação do estilo dos líderes que estiveram à frente destas organizações no
período de implantação destas práticas (2005 a 2012), e a terceira a percepção dos gestores
sobre o processo de liderar, sua importância e influência sobre a implantação de práticas
inovadoras, os dados também serão tratados seguindo esta mesma lógica de interpretação e
análise.
Serão analisadas primeiramente as práticas consideradas inovadoras por Secretaria de
Educação de cada município, com base nos indicadores de descentralização, participação e
integração das ações. No segundo momento serão apresentados os resultados da análise dos
dados sobre o estilo de liderança e sua relação com a implantação das práticas inovadoras e a
percepção dos gestores sobre o processo de liderar.
6.1 PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE
MUNICÍPIOS PARAENSES
6.1.1 Município de Paragominas: Gestão Eficiente da Merenda Escolar
O município de Paragominas, no período de 2005 a 2012 foi governado por um gestor
pertencente ao PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro, A Secretaria de
Educação ficou sob a responsabilidade de uma mulher, formada em direito e que ainda
permanece no cargo na atual gestão, que não pertence ao PMDB mas um Partido da base
aliada local.
O governo Federal em âmbito nacional tem incentivado os governos subnacionais a
gerir de forma eficiente a merenda escolar em seus municípios. Para tanto, criou o Programa
Nacional de Alimentação Escolar – PNAE cujo objetivo é atender às necessidades
nutricionais de crianças e adolescentes durante sua permanência na escola, cooperando para o
74
crescimento, o desenvolvimento e o rendimento escolar dos alunos, assim como para a
aquisição de hábitos alimentares mais saudáveis.
Incentivado por este programa e pelo concurso realizado em nível nacional pela ONG
“Ação Fome Zero”, uma organização não governamental que representa um conjunto de
organizações e empresários empenhados em contribuir para o desenvolvimento social
sustentável, que lançou em 2004 o Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, diversos
municípios passaram a rever suas práticas relacionadas à qualidade da merenda oferecida nas
escolas. Desde então, a Secretaria de Educação de Paragominas passou a desenvolver uma
política voltada para a qualidade na alimentação escolar e atualmente o município se destaca
como o mais premiado nesta categoria em nível nacional.
Figura 6 - Prática Inovadora.
MERENDA ESCOLAR
Descentralização e Participação Ações integradas
Ação descentralizada do
Gabinete da Secretaria de
Educação para as
Coordenações de Alimentos e
Suprimentos e para as
Escolas
Participação de
trabalhadores como:
Professores, nutricionistas,
merendeiras, pais de alunos e
agricultores familiares
Ações integradas com a
Secretaria de Agricultura,
Saúde e Meio Ambiente
Parcerias com o SEBRAE
e EMATER
PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA
PREMIAÇÃO: Premiado por nove vezes consecutivas pelo Governo Federal
Gestão eficiente da merenda escolar Introdução de agricultura familiar na produção dealimentos para merenda escolar; Criação de hortas escolares Valorização dos trabalhadores
Fonte: Da autora (2013).
Até o ano de 2004 a base da alimentação nas escolas de Paragominas era de origem
industrializada e semipronta. No ano de 2004 o município inovou ao introduzir, independente
de Lei Federal, a agricultura familiar no processo de produção dos alimentos que seriam
consumidos pelos estudantes. Além do arroz, feijão, macarrão e outros alimentos obrigatórios
75
do cardápio da merenda escolar, os estudantes passaram a consumir frutas, legumes e
verduras.
[...] Até o inicio do ano de 2004 a base da alimentação eram formulados (produtos
industrializados/semiprontos), após junho de 2004 atingimos a meta do FNE que é
introdução de 70% dos produtos básicos como arroz, feijão, macarrão entre outros
na merenda escolar [...]. (PREFEITURA..., [20--])
Com apoio do SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas
Empresas, Secretaria de Agricultura e da EMATER – Empresa de Assistência Técnica e
Extensão Rural pequenos agricultores da região receberam treinamento especializado e
educativo centrado na expansão e fortalecimento da agricultura familiar visando qualificá-los
e adequando suas produções a necessidade do município ao mesmo tempo, em que se
assegurava a melhoria da qualidade de vida e a construção do pleno exercício da cidadania
fortalecida na valorização no trabalho em cooperativas e associações.
Gradualmente, a prefeitura passou a comprar diretamente do pequeno produtor os
alimentos que seriam servidos nas cantinas das escolas de Paragominas. Com as premiações
vindas desde o primeiro ano do concurso, a relação com a agricultura familiar apontava que
este era o caminho para o sucesso na qualidade da merenda. Essa mudança de concepção
trouxe melhorias não somente para a qualidade da merenda servida nas escolas, mas também
para a economia do município, pois estes agricultores até o ano de 2004 não tinham para
quem vender sua produção, dependiam das feiras livres locais e quando não conseguiam
vender toda sua produção, esta ia parar no lixo.
Diante das novas perspectivas, os agricultores passaram a se organizar em Associações
e Cooperativas. São 63 famílias atualmente beneficiadas pelo novo sistema de produção e
comercialização da agricultura familiar. Com a parceria estabelecida com a Prefeitura, a
produção tem destino certo e retorno imediato. O impacto desta mudança na vida destas
famílias é refletido através do aumento e melhoramento da produção que vem ocorrendo
todos os anos e do seu poder aquisitivo.
[...] Com a introdução da agricultura familiar, os agricultores locais também foram
evoluindo [...] se organizaram em associações e cooperativas e se documentaram
com suas aptidões oficiais [...]. (PREFEITURA..., [20--])
[...] As pessoas melhoraram de vida, todos evoluíram na renda per capta, alguns já
conseguiram comprar seu próprio carro e ampliar sua produção, enfim, houve
mudanças significativas na vida destas famílias com certeza [...]. (Informação
verbal)1
1 Entrevista concedida pela Coordenadora do Programa em agosto de 2013.
76
(...) Os agricultores agora possuem renda certa, sabem que podem vender para a
prefeitura e isso gera compromisso por parte dos agricultores e uma parceria
saudável, onde todos são beneficiados (...). (Informação verbal)2
No ano de 2004, somente 18 mil alunos eram atendidos com a merenda escolar,
atualmente são 32 mil estudantes contemplados, isto coresponde a todas as 84 escolas do
ensino regular da zona urbana e rural, 02 creches existentes no município, além de todas as 06
escolas indígenas, dos alunos do Programa de Jovens e Adultos – EJA, do Programa Mais
Educação e Alfabetização Paragominas.
Com a abrangência do programa da merenda escolar o número de manipuladores de
alimentos aumentou de 60 para 153 funcionárias. Estas funcionárias recebem anualmente
capacitação, participam de ações que visam o reconhecimento e a valorização do seu trabalho
como a inclusão de 15% a mais sobre o seu salário como forma de gratificação, participam
anualmente de jantar em homenagem a todas as funcionárias com distribuição de brindes e
prêmios.
Neste contexto, o trabalho dos nutricionistas é criterioso, controla todo o processo de
produção da merenda que vai desde o pré-preparo, preparo e distribuição. Estes profissionais
também são responsáveis pelas capacitações, trabalhos educativos, perfis nutricionais, higiene
dos alimentos, higiene pessoal e do ambiente, armazenamento e conservação dos alimentos.
Nesta perspectiva de melhoria da qualidade de vida de forma sustentável, a estrutura física das
escolas também vem sofrendo modificações para adequarem as normas de higiene e
manipulação dos alimentos, conforme estabelece o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Escolar – FNDE e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA.
[...] Muitas escolas passaram por reformas visando oferecer um ambiente adequado
para o aprendizado do aluno. A preocupação não é somente com a merenda de
qualidade, mas com um ambiente escolar saudável e estimulante. Toda a equipe da
escola desde o porteiro a Diretora tem a responsabilidade de conservar este ambiente
e fazer o melhor pela escola. Na hora da merenda, vou para a cozinha para ter
certeza que tudo está ocorrendo dentro dos padrões e muitas vezes coloco a mão na
massa mesmo [...]. (Informação verbal)3
[...] Nossas escolas foram adaptadas, não foi somente a parte da cozinha que passou
por reformas, mas todos os espaços físicos. A preocupação vai desde a escolha da
pintura, aos espaços de lazer para as crianças [...]. (Informação verbal)4
[...] A preocupação com a higiene vem em primeiro lugar, para isso, investiu-se em
compra de equipamentos e em capacitação do pessoal que trabalha diretamente com
a merenda escolar [...]. (Informação verbal)5
2 Entrevista concedida por Técnico do Programa em agosto de 2013.
3 Entrevista concedida pela Diretora de Escola em agosto 2013.
4 Entrevista concedida pela Professora do 4º ano em agosto 2013.
5 Entrevista concedida pela Professora do 7º ano em agosto 2013.
77
Realiza-se ainda anualmente ações de educação alimentar com os estudantes e
avaliação do perfil nutricional cujos resultados tem apresentado padrão de normalidade. Outra
iniciativa importante adotada pelo Município para melhoria da gestão da merenda escolar é o
Projeto da Horta Escolar que foi construído com a participação dos alunos e de suas famílias.
Esta iniciativa tem contribuído para o aumento do nível de conscientização da comunidade
local acerca da importância de uma alimentação saudável e autossustentável além da garantia
de hortaliças e leguminosas no cardápio da escola diariamente.
Ao longo de nove anos de criação do programa de melhoria da gestão da merenda
escolar, o município de Paragominas recebeu o Prêmio de Gestor Eficiente da Merenda
escolar nove vezes, isto é, desde a criação do concurso, o município foi premiado todos os
anos.
(...) As premiações do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda escolar foi consequência
de todo esse trabalho que envolve valorização profissional das merendeiras,
eficiência, educação alimentar e nutricional, agregado a cultura local, participação
social, merenda indígena e quilombola, valorização da agricultura familiar entre
outros (...). (PREFEITURA..., [20--])
Os resultados encontrados acerca do Programa de melhoria da gestão da merenda
escolar permitiu classificá-lo como uma prática inovadora à medida que a Secretaria de
Educação criou alternativas criativas para enfrentar os desafios propostos pelo Prêmio Gestor
Eficiente da Merenda Escolar, não se limitando somente a mudança de cardápio nas escolas.
Ao contrário disso, a Secretaria de Educação viu no concurso a possibilidade de mudar
concepções de crianças, jovens, adultos, pais, professores e da comunidade em geral acerca da
importância dos hábitos alimentares para o desenvolvimento e crescimento saudável dos
estudantes, mas também mudar a realidade econômica e social de muitas famílias.
6.1.2 Município de Paragominas: Educação Ambiental no Município Verde
O município de Paragominas foi pioneiro em aderir ao Projeto “Município Verde”
lançado pelo governo federal para os municípios da Amazônia entre os anos de 2007 e 2008,
cujo objetivo era fomentar a geração de riqueza sem desmatamento utilizando os recursos
disponíveis de forma criativa, garantindo assim o desenvolvimento local sustentável. Para
alcançar os objetivos propostos o gestor municipal contou com o apoio de diversas
organizações locais e da sociedade civil para aderir ao pacto pelo desmatamento zero.
78
Após cinco anos do inicio do projeto, os resultados tem apontado mudanças profundas
no modo de se pensar e gerir o meio ambiente no município, como: a) Paragominas foi o
primeiro município a ser retirado da lista do Ministério do Meio Ambiente dos municípios
que mais desmatam na Amazônia, b) a taxa percentual do desmatamento em relação a área
total do município foi reduzindo progressivamente anualmente: 0,30% em 2008; 0,15% em
2009; 0,17% em 2010 e 0,032% em 2012; c) o município conta atualmente com 66,45% de
todo seu território em floresta nativa que são consideradas áreas protegidas; foram instituídos
11 hectares como Parque Ambiental Municipal de Paragominas, uma área verde que tem
função ambiental e social para a comunidade local; d) A cidade conta com um programa de
reflorestamento que planta aproximadamente 10 mil árvores por ano, por meio de processos
de produção sustentável, isto é sem recursos originários do desmatamento. (PREFEITURA...,
[20--]). Nesta perspectiva tem se tornado exemplo de sustentabilidade na prática.
Para além da necessidade de acabar com o desmatamento, havia a necessidade de se
pensar na geração futura, pensar em como garantir que o município não retrocedesse e esta
garantia só seria possível através do investimento prioritário na educação. Implantou-se então
a educação ambiental para 30 mil alunos de suas escolas. É desta experiência que surgiu no
interior da Secretaria de Educação do Município que será tratada neste trabalho como uma
prática considerada inovadora.
A preocupação, no entanto, da gestão municipal com uma política educacional
permanente voltada à prática da educação ambiental na rede pública municipal de ensino
surgiu em momento anterior a este cenário de mudanças voltadas para o Município Verde. No
ano de 2005 foi criada a Coordenação de Educação Ambiental (CEA) no interior da Secretaria
Municipal de Educação (SEMEC) cujo objetivo era implementar, desenvolver e garantir
ações educativas voltadas para as questões ambientais em todos os níveis e modalidades de
ensino do Município.
As ações desenvolvidas neste período incluíam: implantação do paisagismo nas
escolas e entorno; promoção de palestras e culminâncias alusivas a datas comemorativas em
destaque no calendário ambiental (dia da árvore, dia da água, dia mundial do meio ambiente
etc.); realização anual da semana municipal de meio ambiente.
Essas ações, no entanto, revelaram-se insuficientes para trabalhar de forma transversal
e permanente a questão ambiental nas escolas. Diante da necessidade de ampliar e aprofundar
o debate sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável no cotidiano da sala de aula, em
meio as mudanças vivenciadas pelo município neste segmento, em 2007 foi firmado parcerias
com a Mineradora Vale e a Comunidade Educativa CEDAC para a formação de professores,
79
com base no que é assegurado pela Política Nacional de Educação Ambiental (BRASIL, LEI
Nº. 9795/1999). No ano de 2008 inicia então à formação continuada em educação ambiental
no seguimento de 6º ao 9º ano.
(...) Uma formação ambiental deve ter como objetivo ir além do ensino de
conhecimentos sobre questões ambientais tanto no que se refere aos professores
quanto aos alunos. Para que seja efetiva, precisa buscar promover transformações no
modo de pensar o mundo, no modo de se inserir nele, de avaliar as próprias atitudes,
bem como despertar o agir de modo sustentável (...). (PREFEITURA..., 2009)
A educação ambiental nesta nova perspectiva se configura como um dos eixos
estratégicos do Projeto Município verde e tem como objetivo romper com os modelos
tradicionais de ensino que reduzem a educação ambiental a atividades eventuais dentro da
escola. Nesta direção, visa estimular progressivamente a incorporação de valores e atitudes
que alcance pais, familiares e toda a sociedade local, formando cidadãos ambientalmente
conscientes e ecologicamente sustentáveis.
O Município por meio destas ações tem buscado superar a concepção fragmentada e
setorizada do ambiente, compreendida apenas como área especifica do conhecimento
ecológico para uma concepção que reconhece as dinâmicas social, cultural e econômica.
[...] O modo de fazer educação é bem diferente. A educação ambiental passou a
dialogar com o cotidiano escolar, não está voltado apenas para os eventos fora da
dinâmica escolar. É um projeto integrado com as disciplinas pois discute o conteúdo
que o professor trabalha no cotidiano [...]. (Informação verbal)6
[...] Para além do cumprimento da Lei, nós inovamos com a metodologia pois
trabalhamos de forma transdisciplinar, com sequências didáticas, isto é, no
desenvolvimento da disciplina introduz o tema do meio ambiente [...]. (Informação
verbal)7
O projeto pedagógico trabalha com metodologias de ensino que favorece o
aprofundamento dos conhecimentos, a complexidade dos sistemas ambientais bem como a
aprendizagem de práticas diversificadas de intervenção, onde os conhecimentos e as
experiências dos alunos sejam considerados e reconhecidos, reforçando suas capacidades de
agir de forma responsável no ambiente.
Assim, o ponto de partida para se trabalhar nesta concepção, é o espaço das relações
didático-pedagógicas no dia a dia da sala de aula no qual os temas ecológicos estão
6 Entrevista concedida pelo Gestor B1 em agosto de 2013. 7 Entrevista concedida pela Professora de Matemática, 6º ano em agosto de 2013.
80
intrinsecamente relacionados com os conteúdos curriculares das disciplinas envolvidas:
Língua Portuguesa, Matemática, História, Geografia e Artes.
(...) No campo pedagógico desenvolvemos metodologias que possibilitam tanto o
aprofundamento dos conhecimentos sobre a complexidade dos sistemas ambientais
como a aprendizagem de possíveis práticas de intervenção nas quais os alunos sejam
considerados em seus conhecimentos prévios e reconhecidos como cidadãos capazes
de agir positivamente sobre o ambiente (...). (PREFEITURA..., 2009).
O Programa de Educação Ambiental visa, portanto, desenvolver competências nos
educadores para que possam apresentar o ensino de sua área curricular transversalizado por
questões socioambientais a serem incorporadas no contexto da sala de aula através de
sequências didáticas. Propõe como principal objetivo ir além do ensino de conhecimentos
sobre questões ambientais, buscando promover transformações no modo de pensar o mundo e
de se inserir nele, de avaliar as próprias atitudes bem como despertar o desejo de agir de modo
sustentável.
Quadro 5 - Programa de Educação Ambiental – Paragominas/PA.
Público Alvo
(Zona Urbana)
Disciplinas
Modalidade
Organizativa
Parceiro
Financeiro
Parceiro
Formativo
Escolas 34 Língua
Portuguesa
História
Geografia
Artes
Sequência
Didática
Norsk Hydro
Paragominas
Comunidade
Educativa
CEDAC
Professores 154
Gestores 68
Coordenadores
Pedagógicos
34
Alunos 22.790 Fonte: Prefeitura Municipal de Paragominas (2013).
A implantação desta prática foi baseada na experiência exitosa de outro município
paraense que foi Canaã dos Carajás. Sua implantação mudou significativamente práticas
anteriores de desenvolvimento da educação ambiental nas escolas de Paragominas. Muitas
ações propostas neste novo modelo são intersetoriais, inclui a participação de diferentes
Secretarias como Meio Ambiente, Saúde e Assistência rompendo com a forma setorizada de
se conceber as políticas públicas.
Mudança de valores e atitudes, no entanto, é algo que necessita de tempo para medir
seus resultados e impactos na cultura de uma sociedade. Relatos, no entanto, dos gestores do
programa apontam, que nos sete anos de sua existência, o índice de depredação dos espaços
públicos como escolas, paradas de ônibus, parque ambiental, por exemplo, praticamente não
existe, assim como, aumentou o índice de responsabilidade das pessoas com a manutenção da
limpeza da cidade.
81
[...] Não há mais caso de depredação na cidade e nem no parque ambiental.
Ninguém pesca no lago. Os estudantes estão ocupados com exposições em feiras
que discutem a temática, fruto de trabalhos realizados na escola. A cada dia você
percebe os reflexos destas mudanças no comportamento das pessoas e no nível de
conservação da cidade [...]. (Informação verbal)8
[...] As coisas mudaram bastante por aqui, os estudantes estão mais conscientes e
envolvidos com a preservação do meio ambiente e da cidade. Não somente os
estudantes mas seus pais também se envolvem com a preservação do meio ambiente.
[...]. (Informação verbal)9
6.1.3 Município de Castanhal: Gestão Eficiente da Merenda Escolar
O município de Castanhal no período que compreende esta pesquisa, isto é, 2005 a
2012 foi governado por um gestor pertencente ao PR – Partido da República. A Secretaria de
Educação ficou sob a responsabilidade de um professor da rede pública que permaneceu no
cargo por mais de dez anos. Sua saída se deu em virtude de seu falecimento no ano de 2011.
O município de Castanhal assim como o município de Paragominas é reconhecido
nacionalmente pelas suas ações criativas e responsáveis para aprimorar a aplicação dos
recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O município já foi premiado
quatro vezes com o prêmio Gestor Eficiente da Merenda escolar, este prêmio demonstra o
ponto alto da eficiência do programa e registram práticas inovadoras que deram resultados
positivos, para que sejam multiplicadas por outros municípios, potencializando as boas
práticas.
Entre as práticas desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Educação do município
de Castanhal voltadas para eficiência da gestão da merenda escolar destacam-se o Projeto das
Hortas escolares, o incentivo a agricultura familiar, a valorização das merendeiras e o Café da
manhã na escola.
8 Entrevista concedida pelo Técnico do Projeto em agosto de 2013.
9 Entrevista concedida pela Professora de História, 7 ano em agosto de 2013.
82
Figura 7 - Prática Inovadora.
MERENDA ESCOLAR
Descentralização e Participação Ações integradas
Ação descentralizada para
a Coordenação da Merenda
escolar e para a comunidade
escolar
Participação de pais de
alunos, professores,
nutricionistas, merendeiras,
agricultores familiares e de
assentamentos quilombolas
Ações integradas com a
Secretaria Municipal de
Agricultura e Conselho de
Alimentação Escolar - CAE
Parcerias com a EMATER
PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA
PREMIAÇÃO: Premiado por quatro vezes pelo Governo Federal
Gestão eficiente da merenda escolar
Agricultura familiar na produção de alimentos
Criação de hortas escolares
Valorização dos trabalhadores
Café da manhã
Cozinha experimental
Fonte: Da autora (2013).
O cardápio das escolas é variado e pelo menos 30% do total de frutas e legumes
servidos aos estudantes são cultivados pelos próprios alunos nas hortas escolares. O cultivo
das hortas foi uma iniciativa da Secretaria Municipal de Educação com a participação direta
da Secretaria de Agricultura e do Conselho de Alimentação Escolar – CAE, estimulando o
interesse dos alunos pelas hortaliças e da comunidade escolar, além de possibilitar a inclusão
de aulas práticas com as hortas no currículo da escola.
[...] O desejo de melhorar a qualidade de nossa merenda era comum a todos os
profissionais da nossa gestão. Foi feito um bom planejamento, estabelecido as ações
e metas a serem atingidas e assim o projeto deu certo [...]. (Informação verbal)10
[...] Iniciar o processo de mudança foi um desafio, mas com o tempo vimos à
realidade das nossas escolas irem mudando gradativamente [...]. (Informação
verbal)11
10
Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro 2013. 11
Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.
83
Nas 104 escolas do município, nos programas de educação de jovens e adultos - EJA,
no programa mais educação e nas escolas quilombolas, a merenda formulada e industrializada
há tempos já não fazem mais parte do cardápio. As frutas e as verduras são compradas
semanalmente dos pequenos agricultores rurais da região que vendem de forma direta para a
Prefeitura. Alimentos regionais são prioridades na merenda escolar como açaí, farinha d’água,
tapioca e cupuaçu.
A inclusão dos pequenos produtores locais trouxe benefícios não somente para os
alunos, mas para os próprios produtores que passaram a ter alternativas de geração de renda.
Pode-se citar como exemplo, o mel que é produzido por um assentamento da região. O
sucesso desta experiência se deve ao apoio direto recebido da Secretaria Municipal de
Agricultura e do Programa de Incentivo a Comunidade Agrícola.
O Projeto do Café da manhã atinge 51 escolas que compreende todas as escolas da
periferia da cidade e da zona rural. A prática foi implantada ao constatar que grande parte dos
alunos das escolas de áreas periféricas e rurais oriundos de famílias de baixo poder aquisitivo
não tinha garantido nem a primeira alimentação do dia.
[...] Por reconhecer que o consumo regular de um café da manhã balanceado
melhora a capacidade de concentração e deixa as crianças mais dispostas para o
aprendizado é que nos motivou a introduzir além do lanche regular o café da manhã
no cardápio da escola das periferias [...]. (Informação verbal)12
[...] Nossa preocupação sempre foi com o bom rendimento escolar das crianças, por
isso não medimos esforços para introduzir o café da manhã nas escolas da periferia e
da zona rural do município. Era comum eu visitar as escolas na hora que o que café
era servido para ter certeza que tudo estava acontecendo conforme o planejado [...].
(Informação verbal)13
Crianças e adolescentes são recepcionadas todos os dias nas escolas com um café
balanceado e planejado por nutricionista. O desafio para manter o projeto segundo relato de
Coordenadores é grande, pois o investimento é alto e contínuo o que implica principalmente
em disposição e sensibilidade dos gestores para mantê-lo em pleno funcionamento.
[...] O Governo Federal investe somente R$ 0,30 centavos e o município contribui
com mais R$ 0,52 centavos por aluno. Assim, o café da manhã e o lanche de cada
estudante sai por R$ 0,82 centavos [...]. (Informação verbal)14
12
Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013. 13
Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro 2013. 14
Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.
84
Neste contexto de melhoria da gestão da merenda escolar em Castanhal, outra ação
importante para o reconhecimento da eficiência da gestão foi à valorização das merendeiras
por meio de premiações e pelo reconhecimento da profissão com a distinção clara entre o
papel do servente e da merendeira já que até então ambos desempenhavam as mesmas
funções nas escolas. Implantou-se um programa de capacitação com ênfase na preparação de
receitas de baixo custo, com qualidade e com o máximo de aproveitamento do sabor dos
alimentos e dos seus nutrientes além de temas transversais como a importância da higiene
para a saúde.
[...] As merendeiras foram estimuladas por meio de um concurso interno da
Secretaria Municipal de Educação a criar suas próprias receitas com base nos
produtos da merenda escolar, a experiência foi tão exitosa que resultou na edição de
um livro com todas as receitas das merendeiras locais, receitas estas que passarão a
fazer parte do cardápio escolar [...]. (Informação verbal)15
Uma prática mais recente implantada pela Secretaria Municipal de Educação é a
cozinha experimental itinerante, trata-se de uma cozinha móvel adaptada com fogão, pia
armários, freezer diagonal e todos os utensílios de uma cozinha moderna.
Formada por uma equipe de cinco técnicos, uma nutricionista, uma tecnóloga de
alimentos, uma pedagoga, um chefe de cozinha e uma merendeira, a cozinha experimental
tem como objetivo capacitar de forma continuada os profissionais diretamente envolvidos
com a produção de merenda escolar que inclui merendeiras das unidades escolares municipais
e filantrópicas da zona urbana e rural do município de Castanhal, totalizando 300
merendeiras. Esta prática esta concorrendo ao Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar
neste ano de 2013.
Em que pesem o fato da proposta da gestão eficiente da merenda escolar ter sido
gestada pelo Governo Federal através do Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), o nível de criatividade e comprometimento dos gestores em mudar a realidade do
município foi decisivo para a substituição de uma prática tradicional de gestão da merenda
escola, em que o foco era somente no consumo de produtos industrializados, para uma prática
moderna de gestão, no qual a preocupação passa a ser com a saúde, com a qualidade de vida e
com a geração de renda, soma-se a isso a abertura ao diálogo e o envolvimento da
comunidade escolar e da sociedade civil nos processos de gestão.
15
Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.
85
O reconhecimento da necessidade de interfaces entre as políticas públicas municipais
também se destaca em temos de inovação ao se estabelecer ações diretas com a Secretaria
Municipal de Agricultura visando à melhoria da qualidade da merenda escolar servida nas
escolas o que automaticamente também influenciou na economia do município por meio da
geração de renda para pequenos agricultores. Este cenário revela à importância de se trabalhar
as políticas setoriais de forma integrada
6.1.4 Município de Óbidos: Escola de Tempo Integral - ETI
O município de Óbidos no período de 2005 a 2012 foi governado por um gestor
pertencente ao PTB – Partido Trabalhista Brasileiro. A Secretaria de Educação ficou sob a
responsabilidade de um professor da rede pública.
A Secretária de Educação do Município de Óbidos, no ano de 2010, implantou como
experiência na cidade, a escola de tempo integral em uma de suas unidades, a Escola
Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental Frei Edmundo Bonckosch. O projeto é
destinado a atender crianças e adolescentes de baixo poder aquisitivo, oportunizando-lhes
uma maior qualidade de ensino, na medida em que são trabalhados em todas as áreas do
conhecimento, ampliando com metodologias diversificadas, os conteúdos da base curricular.
86
Figura 8 - Prática Inovadora.
ESCOLA DE TEMPO INTEGRAL
Descentralização e Participação Ações integradas
Projeto desenvolvido com a
participação de diretores ,
professores, técnicos e
demais servidores da escola
Participação direta da
comunidade por meio de pais
e familiares de alunos
Ações integradas com a
Secretaria de Saúde e
Assistência
Parcerias com a
Universidade Estadual do
Oeste do Pará
PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA
A essência do projeto é a permanência da criança e do
adolescente na escola, assistindo-o integralmente em suas
necessidades básicas e educacional, ampliando o
aproveitamento escolar
Total de alunos beneficiados: 310 alunos
Fonte: Prefeitura Municipal de Óbidos ([20--]).
A escola fica localizada na periferia da cidade, seus alunos são oriundos de famílias de
baixo poder aquisitivo, cujos pais são trabalhadores da indústria de castanha, frigorífico,
domésticas, vendedores ambulantes, funcionalismo público, além das famílias que trabalham
em pequenas lavouras e carvoarias o dia inteiro. Realidade esta que obrigam estes pais a
deixarem seus filhos sozinhos em casa expondo-os a situação de vulnerabilidade social.
Sozinhos e sem ocupação em um dos turnos do dia, crianças e adolescentes utilizam a rua
como “passa tempo”.
Este cenário bastante comum na maioria das cidades brasileiras começou a ser
rompido em Óbidos quando o município aderiu ao projeto de Escola em Tempo Integral -
(ETI) cujo objetivo era ampliar o tempo de permanência do estudante na escola assistindo-o
integralmente em suas necessidades básicas e educacionais, ampliando o aproveitamento
escolar, resgatando a autoestima e capacitando-o para atingir efetivamente a aprendizagem,
sendo alternativa para redução dos índices de evasão, de repetência e de distorção idade/série.
87
[...] A proposta da criação da ETI revelou-se como uma alternativa viável para
mudar a realidade de crianças e adolescentes da periferia da cidade. Seu processo de
implantação foi amplamente debatido junto à comunidade, professores, técnicos e
todo o quadro de funcionários da escola. Assim, a proposta teve uma aceitação
positiva tanto por parte de funcionários como pela comunidade local por entender os
benefícios que esta traria [...]. (Informação verbal)16
O projeto, considerado audacioso para a realidade do município do porte de Óbidos,
principalmente pelos poucos recursos investidos pelo Governo Federal para atender aos
inúmeros desafios que surgiam, exigiu da Secretaria Municipal de Educação ações conjuntas
com a Secretaria Municipal de Saúde e Assistência Social e muita persistência dos gestores
para que a ideia desse certo.
[...] Quebrar velhas tradições, mudar paradigmas e trabalhar com poucos recursos
são os grandes desafios para um gestor quando se quer implantar algo novo na
gestão pública. Fazer as pessoas compreenderem a importância e a necessidade do
projeto foi algo complicado mas não foi suficiente para desistirmos da ideia [...].
(Informação verbal)17
[...] Há um custo muito alto para manter uma escola de tempo integral e o trabalho
administrativo pedagógico é triplicado, porém, nada teria sido possível sem o
envolvimento dos servidores da escola, da SEMED, dos alunos, a compreensão dos
pais e da comunidade local, o apoio das secretarias municipais, dos amigos da escola
[...]. (Informação verbal)18
A escola possui um total de 310 alunos e o tempo de permanência destes estudantes
na escola passou de cinco para nove horas. Além de profissionais capacitados e materiais
didáticos, cada estudante recebe no mínimo três refeições diárias, garantindo melhores
condições para o seu aprendizado.
Diante das mudanças houve a necessidade de reestruturar as propostas voltadas para as
novas práticas educacionais. A primeira mudança foi no horário que passou a ser estabelecido
diariamente obedecendo a seguinte rotina: As 7h30m os estudantes são recebidos com um
café da manhã para em seguida serem conduzidos às salas de aula regulares que continuam
seguindo o currículo comum das demais escolas municipais; O horário de intervalo das
turmas é as 9h30m da manhã e tem duração de 15 minutos; as 11h inicia o processo de
higienização e as 11h30m o almoço começa a ser servido; após a refeição todos os estudantes,
sob a supervisão de professores e monitores, são conduzidos a ambientes de entretenimento
como salas de televisão, música, jogos educativos, leitura. A escola passou a oferecer, além
16
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro 2013. 17
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro 2013. 18
Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro 2013.
88
de uma educação de qualidade no turno regular, cursos e oficinas pedagógicas no turno
inverso, atendendo os estudantes de forma completa.
A partir das 13h30m observa-se a diferença do atendimento no turno inverso onde é
desenvolvido práticas inovadoras e diferenciadas. Denominado macrocampos os alunos
participam das seguintes atividades complementares: oficinas de arte; saúde, alimentação e
prevenção; meio ambiente; direitos humanos e cidadania e inclusão digital.
Além das oficinas é disponibilizado aos estudantes atendimento educacional
especializado cujo objetivo é atender as necessidades específicas de crianças e adolescentes
que necessitam de acompanhamento diferenciado. A escola desenvolve ainda ações voltadas
para o enfrentamento da violência dentro e fora da escola, com a participação de forma
contínua da família. Para tanto foi criado o projeto Família na Escola, a Voz do Silêncio
Ecoa e o City Tour.
Dados da pesquisa demonstraram que a avaliação do processo aprendizado da Escola
de Tempo Integral acontece no cotidiano das atividades e a recuperação é feita de forma
paralela.
Esta prática foi considerada inovadora não pelo seu ineditismo, já que a Escola de
Tempo Integral é encontrada em diversas cidades do país, mas por quê mudou
significativamente práticas anteriores ampliando o acesso de crianças e adolescentes oriundos
de camadas sociais menos favorecidas a um processo educacional integral, abrangendo o
desenvolvimento biopsicossocial dos estudantes.
[...] A escola em tempo integral não é uma criação do município, mas ainda não é
uma realidade na maioria das escolas brasileiras. A implantação numa escola da
zona urbana nos mostra que é possível mantê-la, e que seus efeitos na consolidação
de uma educação de qualidade são evidentes no resultado dos alunos, na diminuição
dos índices de vulnerabilidade social, no trabalho pedagógico, na relação professor e
aluno, pais e servidores e comunidade [...]. (Informação verbal)19
Os resultados demonstraram avanços quanto seu método de atuação, pois rompe com
aquilo que efetivamente engessa as políticas públicas de educação do país que é a
fragmentação e a visão setorizada do processo ensino aprendizagem. O projeto é
essencialmente integralizado aos segmentos, da educação, assistência e a saúde, estabelecendo
um espaço de diálogo inter e multidisciplinar que possibilita o desenvolvimento de estratégias
eficientes para o enfretamento dos problemas da educação na Escola de Tempo Integral.
19
Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro 2013.
89
6.2 ESTILO DE LIDERANÇA E SUA RELAÇÃO COM PRÁTICAS INOVADORAS
NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS
PARAENSES
Esta fase da pesquisa, conforme já fora descrito na seção que trata da metodologia,
buscou-se analisar o estilo de liderança dos secretários municipais de educação que estavam
no cargo no período de implantação da prática inovadora, isto é, 2005-2012 e a relação entre
estes estilos e a implantação das práticas inovadoras.
Os Municípios de Castanhal e Paragominas tiveram 27 participantes cada um,
enquanto que Óbidos somente 14, isto se deve provavelmente, ao fato de que a prática
inovadora identificada neste município está restrita a uma única escola, ao contrário das
práticas dos outros municípios que possuem ações e inserções mais abrangentes, portanto, há
mais servidores envolvidos diretamente na sua execução, se deve ainda ao fato de que não foi
possível ir até este município sendo a pesquisa realizada com o apoio do ex-prefeito e de
funcionários da escola por meio de telefonemas e emails.
Entre os participantes da pesquisa a maioria era composta de servidores efetivos. A
participação dos servidores efetivos foi bem maior em relação aos contratados. A delimitação
do perfil do servidor, priorizando os efetivos, visou minimizar os riscos decorrentes de
avaliações de cunho puramente partidário, considerando que geralmente os servidores
contratados e ou temporário possui um maior comprometimento pessoal com o gestor que lhe
indicou para o cargo. Desta forma, as avaliações do perfil do seu líder poderiam ser
superestimadas em relação às qualidades. A média de tempo dos servidores no cargo variou
entre 10 e 14 anos e a idade média dos participantes foi de 38 anos.
90
Figura 9 - Nível de escolaridade dos participantes da pesquisa.
Fonte: Da autora (2013).
A maioria dos participantes possui nível superior completo com pós-graduação
completa ou incompleta, isto se deve ao fato de que a maioria dos servidores que participaram
da pesquisa são professores, estão em cargos de coordenação e ou assessoria pedagógica o
que exige maior escolaridade.
O tempo médio de atuação do servidor na Unidade Organizacional em que a prática
foi implantada foi de oito anos o que compreende exatamente o período da gestão pesquisado.
Este tempo foi considerado uma variável importante porque quanto maior o tempo na mesma
função ou cargo, maior a possibilidade do servidor conhecer todo o processo de planejamento
e execução da prática inovadora bem como as pessoas envolvidas na sua implantação,
facilitando sua análise sobre o nível de influência da liderança na sua criação e êxito.
O estilo de liderança encontrado na secretaria municipal de Castanhal aponta para uma
combinação de estilos.
7% 3% 6%
9%
38%
10%
27%
Escolaridade
Não respondeu
Ensino fundamental
Ensino médio
Ensino superior
incompleto
Ensino superior
completo
Pós-graduação
incompleta
91
Figura 10 - Castanhal – Perfil Autoritário. Figura 11 - Castanhal – Perfil Democrático.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
Os dados demonstram que não houve grandes disparidades entre o estilo de liderança
democrático, situacional e transformacional, o mesmo não aconteceu em relação ao estilo
autoritário que apresentou índice de concordância extremamente baixo (FIGURA 9). Com
apenas 6% das respostas, é possível afirmar que o estilo predominante de liderança não é
autoritário.
Afirmações como: o líder inspira medo, estimula a equipe por meio de ordens e regras
pré-estabelecidas, fiscaliza as atividades, aplica punições e cobra melhor desempenho, que
caracterizam muito bem o estilo de liderança autoritária, apresentou um alto nível de
discordância.
Os pesquisadores Tannenbaum e Schmidt (1958), através de um gráfico a que
chamaram continuum de padrões de liderança, sugerem um conjunto alargado de
comportamentos de liderança que o gestor tem a possibilidade de escolher na relação com os
liderados. Cada tipo de comportamento está relacionado com o grau de autoridade utilizado
pelo líder e o grau de liberdade disponível para os liderados na tomada de decisões. No caso
Fonte: Da autora (2013).
Figura 12 - Castanhal – Perfil Situacional.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 13 - Castanhal – Perfil Transformacional.
26,6%
15,3% 7,4%
35,1%
14,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Autoritário
0,0% 0,0% 1,6%
65,1%
33,3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Democrático
0,0% 0,2%
17,6%
50,6%
31,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Situacional
0,0% 0,0% 2,0%
33,7%
64,4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Transformacional
92
do lider autoritário há um reduzido grau de liberdade de ação dado aos seus liderados, a
ênfase é na figura de autoridade da organização, na centralização do poder e na execução da
tarefa. O poder do líder é delegado e se fortalece pela posição assumida e pela capacidade de
cumprimento destas tarefas.
O maior resultado para o estilo predominante de liderança em Castanhal foi o
Transformacional. Conforme demonstrou Covey (1994), este estilo de liderança desenvolve a
necessidade de gerar significado as tarefas, tornando-a significativas e desafiadoras,
transcendendo as questões diárias. Este tipo de liderança é proativa, catalizadora e resignada.
Figura 14 – Perfis predominantes do líder – Castanhal.
Fonte: Da autora (2013).
Na contra mão destes achados, observou-se comportamento diferente por parte de
outra liderança estratégica que sugere um comportamento mais próximo do autoritário.
Considero-me um líder sim, porque para comandar um Município é preciso ser uma
liderança. Eu acho que um líder tem que buscar realizar ações que consiga se
destacar, consiga comandar, passar aquilo que ele pensa de maneira decisiva e
consiga também ouvir das pessoas aquilo que ele considera importante. Tenho dito
sempre que um líder precisa ser diplomata e delegado, tem que saber cobrar o que
precisa cobrar e também usar da diplomacia quando necessário para poder atender,
reivindicar e até ouvir as pessoas. O líder é uma pessoa fundamental na gestão que
busca através de suas ações fazer aquilo que é determinante, que foi planejado e
idealizado acontecer. (Informação verbal)20
Suas atitudes estão voltadas para o planejamento e execução das tarefas, para o
comando das ações, não significando, no entanto, que não valorize as pessoas, que não as
20
Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro de 2013.
7%
33%
26%
35%
Autoritário
Democrático
Situacional
Transformacional
0% 10% 20% 30% 40%
Perfis Predominantes do líder - Castanhal
93
incluam no processo de planejamento e execução destas ações, já que o estilo de liderança,
como vem apontando os resultados desta pesquisa, não é absoluto.
[...] O grande líder tem que saber planejar, estabelecer ações junto ao grupo e
cumprir com as obrigações de forma coerente, ter boas ideias e capacidade para
inovar. O diferencial de um líder é saber pensar, pensar o tempo inteiro em como
fazer o melhor na sua gestão, enxergar em experiências de outros municípios
oportunidades de investimento em sua cidade. No serviço público a população sabe
quando você é um bom líder e é esta que te aprova ou não, no meu caso fui reeleito,
demonstrando que a população aprovou, sentiu-se contemplada com as nossas ações.
(Informação verbal)21
Ao observar os resultados da figura 13, percebe-se claramente que padrões de
comportamento democrático assim como situacional estão presentes nas atitudes de gestores
do Município de Castanhal, de forma significativa, revelando um estilo misto de liderança
com uma pequena predominância do estilo transformacional, isto demonstra que o perfil do
novo gestor público está mudando, conforme apontou Fonseca (2008), ao afirmar que hoje se
exige mais politização e menos tecnicismo, distanciando-se da forma tradicional de
administrar no serviço público.
Ao relacionar o estilo de liderança do Secretario de Educação com a implantação da
prática inovadora Gestão Eficiente da Merenda Escolar pela Secretaria de Educação de
Castanhal, conforme mostram as figuras 14, 15, 16 e 17 a seguir, os resultados deixam claro a
influência e importância do estilo de liderança para implantação da prática inovadora. A
maioria absoluta dos entrevistados concorda ou concorda totalmente com as afirmações de
que a prática inovadora implantada na Secretaria de Educação de Castanhal pode ser atribuída
às atitudes do seu líder, que o estilo de liderança foi decisivo para o êxito desta prática e que
sem a participação do líder a prática inovadora não existiria.
21
Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro de 2013.
94
Figura 15 - Prática inovodora atribuida ao Lider. Figura 16 - Estilo de liderança decisivo na
implantação da prática inovadora
Fonte: Da autora (2013).
Figura 17 - Inovação e esforços de terceiros.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 18 - Participação do líder e existência
da prática inovadora.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
Sobre a importância da participação do líder na implantação de práticas inovadoras no
município de Castanhal, em especial na Secretaria Municipal de Educação, um dos gestores
do município pensa da seguinte forma:
[...] O líder é o grande responsável para motivar a equipe a se envolver com as ações
da prefeitura. Você como líder tem que mostrar o que tem para fazer e colocar na
prática o que é fundamental, as inovações precisam acontecer, mas esta atitude parte
das determinações do gestor, se este não tiver determinação não acontece nada, ele
precisa planejar e cobrar resultados das pessoas. Precisa verificar pessoalmente
como as coisas estão acontecendo. Muitas vezes fiz visitas surpresas nas escolas,
tomei café com as crianças para verificar de perto a qualidade da merenda.
(Informação verbal)22
22
Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro de 2013.
0,0% 0,0% 0,0%
44,4%
55,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 1
0,0% 0,0% 3,7%
25,9%
70,4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 2
14,8%
51,9%
22,2%
0,0% 7,4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 4
0,0% 0,0% 3,7%
29,6%
66,7%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 6
95
Figura 19 - Relação entre estilo de liderança e prática inovadora – Castanhal.
Fonte: Da autora (2013).
A importância dada à liderança para a implantação de práticas consideradas
inovadoras nos municípios pesquisados confirma o que apontou a literatura, sobre a liderança
está sendo considerada um atributo fundamental da boa governança pública o que inclui
capacidade de inovação. Brasil (2002), afirma que líderes de organizações públicas precisam
saber mobilizar as pessoas com base em valores e visões; convencê-las e fazer convergir seus
esforços em torno de um interesse comum, dessas atitudes depende o desenvolvimento de
uma gestão pública eficiente e inovadora, focada em resultados, bem organizada e com
prestação de serviços de qualidade.
Os resultados encontrados na Secretaria Municipal de Educação de Paragominas
seguem a mesma lógica dos resultados encontrados em Castanhal. O estilo de liderança
autoritário apresentou o menor índice em relação aos demais, isto é, somente 15% dos
entrevistados considera seu líder autoritário, 24% o consideram situacional, 30%
transformacional e 31% democrático.
0,7% 5,0% 4,8%
23,5%
66,0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Relação entre estilo de liderança e práticas Inovadoras - Castanhal
96
Figura 20 - Paragominas: Perfil do Gestor. Figura 21 - Paragominas: Perfil do Gestor.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 22- Paragominas: Perfil do Gestor.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 23 - Paragominas: Perfil do Gestor.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
O resultado revela um estilo de liderança misto, onde o líder apresenta padrões de
comportamentos baseados no estilo de liderança situacional, transformacional, com uma
pequena prevalência do estilo democrático sobre o estilo transformacional e um baixo padrão
de comportamentos autoritários o que mais uma vez não caracteriza um estilo de liderança
absoluto.
4,3% 12,5% 11,5%
34,7% 37,0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Autoritário
0,0% 0,2% 6,1%
45,4% 48,4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Democrático
0,0% 3,0%
16,8%
47,9%
32,3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Situacional
0,0% 0,2% 9,5%
48,0% 42,3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Transformacional
97
Figura 24 - Perfis predominantes do Líder.
Fonte: Da autora (2013).
A liderança democrática, que apresentou o maior índice, se caracteriza pela ênfase na
participação, no envolvimento dos funcionários nas tomadas de decisões, na delegação de
autoridade, no trabalho coletivo e na preocupação com as relações humanas no trabalho. O
poder do líder precisa ser legitimado pelo grupo conforme apontou Sobral e Peci (2008). Nesta
perspectiva, o processo de liderança é acima de tudo um relacionamento, um processo mútuo
de ligação entre líder e liderado (DAVEL; MACHADO, 2001). Sobre isso uma das lideranças
do Município disse o seguinte:
[...] Um bom líder precisa influenciar e confiar. Logo, deve haver uma gestão
participativa entre o líder e os liderados. Um funcionário insatisfeito é capaz de
contaminar negativamente toda a equipe. Ninguém ensina uma pessoa a ser líder.
Essa experiência é vivida através de problemas e soluções diárias, com a construção
de ações conjuntas [...]. (Informação verbal)23
[...] Ao assumir uma postura de liderança, participativa, motivadora, há um melhor
resultado na condução da equipe e das atividades. Esta postura reflete no
desempenho e crescimento da Instituição. Concluindo assim, que um líder
autoritário, fechado a opiniões, não desenvolve estímulos para busca de resultados
eficazes. Apenas conseguem, de maneira mecânica, a execução de uma missão.
(Informação verbal)24
23
Entrevista concedida pelo Gestor B em setembro de 2013. 24
Entrevista concedida pelo Gestor B em setembro de 2013.
15%
31%
25%
30%
Autoritário
Democrático
Situacional
Transformacional
0% 10% 20% 30% 40%
Perfis Predominantes do líder - Paragominas
98
Nesta perspectiva pode se dizer que líderes e liderados se influenciam mutuamente e
trocam recursos visando atingir objetivos pessoais e do grupo, em relação a isto, França e
Arrelano (2002), apontaram que psicólogos sociais consideram o processo de liderança, um
caso especial de influência recíproca e cooperativa que implica uma interação complexa entre
o líder, os seguidores e o grupo da qual fazem parte.
Um estilo de liderança com base no autoritarismo, independente se em organizações
públicas ou privadas, parece estar na direção contrária ao que espera de uma liderança na
contemporaneidade, onde o relacionamento entre líderes e liderados se apresenta como fator
fundamental para o bom desempenho de ambos no âmbito organizacional.
Ao relacionar o estilo de liderança do secretário de educação com a implantação das
práticas inovadoras Gestão Eficiente da Merenda Escolar e Educação Ambiental no
Município Verde, os resultados revelaram, conforme podem ser vistos nas figuras 24, 25, 26 e
27 a seguir, que houve total influência e importância do estilo de liderança para implantação
das práticas inovadoras, considerando que a maioria absoluta dos entrevistados concordou ou
concordou totalmente com as afirmações de que a prática inovadora implantada na Secretaria
de Educação de Paragominas pode ser atribuída as atitudes do seu líder, que o estilo de
liderança foi decisivo para sua implantação e que sem a participação do líder a prática
inovadora não existiria.
Sobre a importância da participação do líder na implantação de práticas inovadoras na
Secretaria Municipal de Educação de Paragominas, uma das lideranças apresentou a seguinte
opinião: “[...] Todo líder é responsável pelo sucesso ou fracasso das práticas de uma equipe
[...].” (Informação verbal)25
Em relação há mudanças organizações no âmbito da gestão pública, conforme apontou
Bertero (1976), há 40 anos já se afirmava que estas estão associadas ao processo decisório e
se desenvolve a partir de duas perspectivas complementares que é a alteração da estrutura
organizacional e a modificação de cunho comportamental, com isto significa dizer que a
postura do líder influência significativamente na tomada de decisões que geram mudanças e
ou inovações.
25
Entrevista concedida pelo Gestor B em setembro de 2013.
99
Figura 25 – Práticas inovadoras atribuídas ao líder. Figura 26. Estilo de liderança decisivo na
implantação de práticas inovadoras
Fonte: Da autora (2013).
Figura 27 - Inovação e esforços de terceiros.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 28 – Participação do líder e existência
da prática inovadora.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
No contexto da gestão pública conforme apontou Oliveira; Sant’Anna e Vaz (2010),
capacidade criadora, atitude empreendedora, práticas gerenciais inovadoras, gestão por
resultados e por competência estão, gradualmente, sendo incorporados ao vocabulário de
muitas organizações da gestão pública brasileira. Os autores chamaram atenção ainda para a
necessidade de o líder ter visão sistêmica e perspectiva global da gestão pública.
Na Secretaria Municipal de Educação de Óbidos os dados revelaram que o estilo de
liderança autoritária também apresentou o menor percentual de ocorrência em relação aos
demais estilos. Sendo que o estilo democrático e transformacional apresentaram os
percentuais mais altos e equivalentes, isto é, 29%. O estilo situacional, no entanto, se
aproximou bastante dos dois últimos estilos, com 26%.
0,0% 0,0%
11,1%
51,9%
37,0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 1
0,0% 0,0%
11,5%
53,8%
34,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 2
3,7%
22,2%
40,7%
25,9%
7,4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 4
0,0% 7,4%
18,5%
44,4%
29,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 5
100
Figura 29 - Óbidos: Perfil do Gestor. Figura 30 - Óbidos: Perfil do Gestor.
Observa-se com este resultado que nos três municípios pesquisados não se encontrou
um estilo absoluto de liderança. As lideranças apresentaram padrões de comportamento
compatíveis com os diversos estilos de liderança, com sutil predominância de um ou outro
estilo.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 31 - Óbidos: Perfil do Gestor.
Fonte: Da autora (2013).
Figura 32 - Óbidos: Perfil do Gestor.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
0,3%
13,7% 6,1%
59,7%
20,3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Autoritário
0,0% 0,7% 4,1%
61,2%
34,0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Democrático
0,0% 0,0%
11,6%
60,4%
28,1%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Situacional
0,0% 0,7% 6,1%
53,5%
39,8%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Transformacional
101
Figura 33 - Perfis Predominantes do Líder – Óbidos.
Fonte: Da autora (2013).
Mesmo não encontrando um estilo puro de liderança que reúna características que
permitam afirmar que este ou aquele estilo funciona melhor no contexto de implantação de
práticas inovadoras na gestão pública municipal, resultados de pesquisa realizada por
Oliveira, Sant’Anna e Vaz (2010), com ocupantes de posições estratégicas no setor público de
governos nacionais, permitiram aos pesquisadores identificar algumas competências que são
requeridas do líder público no contexto da nova gestão pública que são consideradas
essenciais, são elas: conhecimento da máquina pública; conhecimento jurídico; capacidade de
promover o envolvimento da sociedade; capacidade de lidar com o púbico; objetividade;
orientação para resultados; perspectiva global; relacionamento interpessoal e visão sistêmica.
Na concepção de um dos gestores do Município de Óbidos, o novo líder da nova
gestão pública tem que ter primordialmente compromisso com as pessoas, com a verdade e
seriedade no trato com a coisa pública.
(...) Me considero um líder do novo tempo, das novas demandas da sociedade e da
nova gestão pública (...). Liderar é acima de tudo o compromisso com as pessoas,
com a verdade e com a seriedade no trato com a coisa pública, o gestor só irar ter o
respeito e a consideração das pessoas se tiver este compromisso. Neste contexto me
considero um líder atual. Minha equipe sentia segurança na condução dos trabalhos,
pois sabia que eu estava por trás e ia assumir as decisões junto com eles (...).(...) Era
um gestor presente que sabia de tudo o que acontecia dentro da prefeitura. Quando
algum problema acontecia, ia pessoalmente aos órgãos cobrar atitudes e agilidade
das pessoas. Considero-me um visionário, alguém que vende sonhos e que consegue
ver aquilo que os outros não conseguem enxergar. (Informação verbal)26
26
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro de 2013.
16%
29%
26%
29%
0% 10% 20% 30% 40%
Autoritário
Democrático
Situacional
Transformacional
Perfis predominante do lider - Óbidos
102
Para outra liderança, características como administração e controle de emoções
figuram como uma das essenciais para o sucesso do líder.
[...] O líder tem que ter capacidade de vencer seus medos, superar limites, ter
simplicidade na simplicidade, ser autoconfiante, compreensivo, firme nas decisões
sem ser áspero, grosso, imprudente, desenvolver o autocontrole de suas emoções e
razões, ter flexibilidade, ser assertivo, seguir o planejamento avaliando sempre para
modificar quando necessário. Estas características me parecem essenciais.
(Informação verbal)27
A despeito deste assunto França e Arrelano (2002), apontam a inteligência emocional
como um fator importante e fundamental para compreensão das habilidades de convivência
social, para o autoconhecimento e para administração das próprias emoções, tão essencial
para o líder na contemporaneidade. Esta inteligência é desenvolvida a partir de fatores como:
autoconhecimento, automotivação, gerência das próprias emoções e das relações com as
outras pessoas, empatia e espontaneidade (FRANÇA; ARRELANO, 2002).
Atitudes autoritárias, individualistas e pautadas em regras, normas pré-estabelecidas e
fiscalizações demonstraram não ter sido o caminho escolhido pelas lideranças de Óbidos para
liderar suas equipes. Atitudes autoritárias existem, porém, não são padrões de comportamento
predominantes, atitudes democráticas e com base no modelo de liderança mais
transformacional e situacional prevaleceram na gestão.
O líder precisa ser propositivo, mas dentro de uma equipe. O tempo em que o líder
era dono da verdade acabou. O líder precisa passar confiança e vontade de fazer as
coisas acontecerem. Não se consegue governar hoje no sistema antigo, como rei, o
tempo do dono da verdade acabou, é preciso considerar as equipes de trabalho, suas
opiniões, mas principalmente passar confiança para as pessoas. (Informação
verbal)28
O líder tanto pode ajudar como atrapalhar. Ajuda quando é provocador, impõe
desafios aos seus liderados, estimula a caminhada para novos horizontes, e dá apoio,
acompanha, avalia, planeja junto, aceita as ideias, as limitações dos outros sem
desistir deles e reconhece suas próprias limitações. Atrapalha quando acha que sabe
tudo e quer fazer tudo sozinho. Não aceita opinião dos outros e se frustra quando
sente que alguém tem pensamentos ou ideias melhores. Geralmente, impõe barreiras
para o desenvolvimento com sucesso das ações. Do líder depende o sucesso e o/ou o
fracasso. (Informação verbal)29
A concepção destes líderes sobre o processo de liderança corrobora resultado de
pesquisa realizada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em 2002, sobre as
27
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro de 2013. 28
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro de 2013. 29
Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro de 2013.
103
razões que muitos países membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE tem conferido alta prioridade à liderança.
Entre estas razões está o fato do enfoque da liderança está mudando ao longo do
tempo, onde a eficácia dos líderes atuais se diferencia do estilo de liderança tradicional, cuja
ênfase era sobre o comando e o controle, com papeis bem distintos entre líderes e liderados,
este modelo, no entanto, não tem encontrado mais espaço para se manter em meio a uma
sociedade descentralizada, em que o conhecimento tem sido a mola propulsora do
desenvolvimento assim como a interligação presente nas relações (BRASIL, 2002).
Ao relacionar o estilo de liderança do secretário municipal de educação com a
implantação da prática inovadora Escola de Tempo Integral – ETI, os resultados
demonstraram, assim como nos Municípios de Paragominas e Castanhal que a maioria
absoluta dos entrevistados conferiu ao estilo de liderança a responsabilidade pela implantação
da prática inovadora na Secretaria de Educação em Óbidos afirmando que a participação do
líder foi decisiva, que sem a sua presença a prática inovadora não existiria, conforme pode ser
visto nas figuras 33, 34, 35 e 36, a seguir.
Figura 34 - Práticas inovadoras atribuídas ao líder. Figura 35 - Estilo de liderança decisivo na
implantação da prática inovadora.
Fonte: Da autora (2013).
Fonte: Da autora (2013).
0% 0% 0%
50% 50%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 1
0% 0% 7,1%
36%
57%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 2
104
Figura 36 - Inovação e esforços de terceiros. Figura 37 - Participação do líder e existência
da prática inovadora.
Fonte: Da autora (2013). Fonte: Da autora (2013).
Sobre o nível de influência da liderança na implantação de práticas inovadoras em
organizações públicas, os gestores do Município emitiram as seguintes opiniões:
No caso de Óbidos, o estilo de liderança influenciou sim, no sentido de buscar o
novo, o pioneirismo, o desafio de trazer algo inovador para o município. Eu que tive
a ideia de criar a Escola de Tempo Integral e propus o debate junto à sociedade local
e os trabalhadores (...) sou uma pessoa inquieta quando vejo as coisas fora do lugar,
não aceito, isso me dá uma angustia, uma agonia, quero ver as coisas acontecerem,
se for preciso vou lá e coloco as coisas no lugar, gosto de cumprir com minha
palavra em função disso muitas vezes sou visto como um líder “muito duro”, mas no
fundo, no fundo tenho o coração mole, se souberem me levar, as pessoas fazem gato
e sapato de mim. (Informação verbal)30
O líder tanto pode ajudar como atrapalhar. Ajuda quando é provocador, impõe
desafios aos seus liderados, estimula a caminhada para novos horizontes, e dá apoio,
acompanha, avalia, planeja junto, aceita as ideias, as limitações dos outros sem
desistir deles e reconhece suas próprias limitações. Atrapalha quando acha que sabe
tudo e quer fazer tudo sozinho. Não aceita opinião dos outros e se frustra quando
sente que alguém tem pensamentos ou ideias melhores. Geralmente, impõe barreiras
para o desenvolvimento com sucesso das ações. Do líder depende o sucesso e o/ou o
fracasso. (Informação verbal)31
O gráfico a seguir demonstra o nível de influência e importância da participação do
líder na implantação de práticas inovadoras na Secretaria Municipal de Educação de Óbidos.
30
Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro de 2013. 31
Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro de 2013.
7%
50%
28,6%
14%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 4
0% 0%
14,3%
36%
50%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1 2 3 4 5
Questão 5
105
Figura 38- Relação entre estilo de liderança e práticas inovadoras em Óbidos.
Fonte: Da autora (2013).
Mesmo não encontrando um estilo puro de liderança, os dados demonstraram que as
atitudes do líder foram fundamentais para a implantação da prática inovadora na Secretaria
Municipal de Educação de Óbidos.
O resultado geral da pesquisa, sobre o estilo predominante de liderança nos três
municípios pesquisados, conforme pode ser visto na figura abaixo, revelou que os estilos
transformacionais e democráticos predominaram. Isto corrobora as afirmações de Brasil (2002)
sobre o processo de mudança na relação entre líderes e liderados, a autoridade não é mais
absoluta e unilateral, as hierarquias foram achatadas e os líderes públicos atuais precisam
buscar esse envolvimento, não apenas pela obediência ou pelo poder do cargo, mas pela
capacidade de influenciar os liderados e torna-los seguidores e acreditar nas organizações.
0,4% 4,9%
9,5%
33,9%
51,2%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
1 2 3 4 5
Relação entre estilo de liderança e práticas Inovadoras - Obidos
106
Figura 39 - Prefil geral predominante dos líderes dos municípios.
Fonte: Da autora (2013).
O estilo transformacional, ainda que com pequena diferença, prevaleceu entre os
gestores de um modo geral, demonstrando mais uma vez, conforme afirma Bresser Pereira
(1996), que os novos rumos que vem sendo dado a administração pública é o caminho para
superação dos velhos modelos de gestão tradicionais e a solidificação de um modelo de gestão
onde a inovação e posturas empreendedoras se apresentam como temas importantes. Neste
novo contexto, a liderança se apresenta sob um novo enfoque onde os desafios, engajamento e
influência sobrepõem às soluções, obediência e autoridade.
Na gestão pública dada a sua cultura conservadora, hierarquizada e burocrática, como
apontou Pires e Macedo (2006), o desafio para realizar inovações é bastante complexo, assim
como o processo de gestão, no entanto, mesmo diante dos desafios e de barreiras como o
burocratismo os gestores dos municípios pesquisados conseguiram implantar práticas
inovadoras adotando um estilo de liderança diferente do esperado de gestores das
organizações públicas que conforme aponta a literatura possuem posturas mais autoritárias,
centralizadoras e avessas às práticas empreendedoras (CARBONE, 2000).
6.3 DISCUSSÕES FINAIS
Discutir inovação e liderança no âmbito da gestão pública implica inevitavelmente
colocar no centro do debate a cultura institucional predominante na gestão pública brasileira.
Mesmo com as transformações pelas quais tem passado, especialmente, como parte do
12%
31%
25%
32%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Autoritário
Democrático
Situacional
Transformacional
Perfis geral predominantes dos líderes
107
processo de transição para a democracia, muitas de suas características tradicionais
permanecem fortes e bem presentes no cotidiano das organizações, estas características
podem ser atribuídas aos determinantes culturais, herança dos modelos tradicionais de gestão
que acompanha a administração pública. Nesta perspectiva, é correto afirmar que a cultura das
organizações públicas é que as conduzem as burocracias tradicionais tornando-as complexas,
centralizadoras, com estruturas rígidas pouco criativas e avessas as inovações.
Ao contrário das organizações privadas, na administração pública, o líder está
submetido a altos níveis de responsabilidade, de regras e restrições legais que se apresentam
como barreiras para uma boa liderança, além de pouca flexibilidade para lidar com seus
liderados, fazer correções e principalmente para admitir ou demitir quando necessário. Inovar
e liderar neste contexto são desafiadores, requer posturas diferenciadas dos seus gestores para
implantar mudanças, sem ferir o princípio da legalidade, por exemplo.
Em que pesem todas as barreiras e desafios comuns na administração pública, para
realizar inovações, o resultado deste estudo, demonstrou que há um movimento de mudança
na gestão das políticas públicas municipais, conforme afirmou Pinho (2008) e Farah (1997,
1998). Buscam-se novas alternativas para melhorar o processo de gestão ao mesmo tempo em
que gradativamente se tenta romper com uma cultura autoritária e hierarquizada de se
formular e desenvolver políticas públicas, comum na trajetória da administração pública
brasileira. Neste contexto pode-se afirmar que é possível encontrar gestores com perfis de
liderança no setor público
As práticas identificadas nos três municípios revelam um cenário onde os governos
subnacionais buscaram a modernização da gestão por meio de iniciativas criativas,
duradouras, passiveis de replicação e que alteraram a realidade e a vida das pessoas. Nesta
perspectiva, é possível confirmar o que Spink (2003) considera, entre outros, essencial numa
prática inovadora, que é a sua capacidade de produzir mudança substantiva, qualitativamente
ou quantitativamente em relação às práticas anteriores bem como apontar os caminhos para
que esta possa ser repetida em outras realidades.
Retomando os indicadores apresentados neste trabalho, onde se considerou como
inovação o desenvolvimento de ações que procuram romper com a setorização das políticas
públicas e com a centralização dos processos de decisão, ampliando a participação de
trabalhadores e sociedade civil, a pesquisa demonstrou que:
a) os gestores procuraram desenvolver suas práticas por meio de ações intersetoriais,
por meio da articulação de saberes, experiências e relações sinérgicas as práticas foram sendo
implantadas e os objetivos estão sendo alcançados. O amadurecimento, no entanto, deste
108
instrumento para realização de ações conjuntas requer pesquisa, planejamento e avaliação que
só o tempo e a experiência é que irar apontar, porém o esforço está sendo feito;
b) o processo de descentralização das estruturas de decisão buscando o envolvimento
dos trabalhadores de modo geral se mostra presente nas três organizações.
A distribuição de competências entre coordenadores, diretores das escolas,
professores e merendeiras revelou-se bastante claro, ao contrário da participação da
comunidade que ainda se faz de forma tímida quando o assunto é o planejamento de novas
práticas. A participação da comunidade interessada (cliente) é mais intensa durante o processo
de execução da prática, exceção apenas para a Escola de Tempo Integral do Município de
Óbidos onde a comunidade esteve presente em grande parte do processo de planejamento e
execução do projeto. Isto se deve provavelmente ao fato de que a presença da escola no bairro
impactava diretamente na vida das famílias e o engajamento da prefeitura em envolver a
comunidade.
Este cenário corrobora o ponto de vista de Farah (1997), quando ela afirma que muitas
iniciativas inovadoras dos governos de um modo geral não envolve uma participação ativa,
dos cidadãos, mas somente a sua inclusão formal em espaços específicos e limitados de gestão
ou execução, criando uma participação controlada, instituída de cima para baixo. No entanto,
não nega que existe, uma preocupação com a inclusão de novos atores no âmbito das políticas
públicas, sendo este um processo de aprendizado mais lento, que será incorporado
efetivamente na cultura institucional ao longo do tempo.
As práticas desenvolvidas se mostraram como espaço de ampliação da cidadania ao
propor ações que abrangem populações até então excluídas como é caso dos povos indígenas,
dos quilombolas, dos pequenos agricultores rurais e de crianças e adolescentes socialmente
vulneráveis. Este dado corrobora as afirmações de Pinho e Santana (1998), que ao construir
categorias para classificar as intervenções municipais como inovadoras apontou entre outras a
inclusão dos marginalizados e das minorias, o resgate de valores tradicionais que se perderam
na contemporaneidade e a criação de novos valores para enfrentar o processo de
desenvolvimento atual como prática inovadora.
Os gestores também investiram em qualificação dos trabalhadores diretamente
envolvidos com a prática inovadora, como as merendeiras e os professores. A Secretaria
Municipal de Educação de Paragominas ao que demonstrou a pesquisa foi a que mais investiu
no processo de valorização do funcionalismo (merendeiras) através da melhoria das condições
de trabalho e de salário e não somente na realização de homenagens e premiações ao
desempenho individual. Estes achados sugerem mudanças na forma de gestão de organizações
109
estatais conforme afirmou Farah (1997), ao demonstrar que os governos investem na
formação e qualificação de servidores bem como na valorização do funcionalismo, através de
melhoria de condições de trabalho e de melhoria salarial.
Quanto às premiações, somente as duas práticas voltadas para a gestão eficiente da
merenda escolar receberam prêmios pelos resultados positivos. Destaque vai para o município
de Paragominas que ganhou todos os anos, desde a criação do concurso, o Prêmio Gestor
Eficiente da Merenda Escolar. As pesquisas apontaram, no entanto, em particular na
Secretaria Municipal de Educação de Castanhal, a necessidade de criar mecanismos como
(relatórios de gestão, vídeos, imagens) para registro dessas práticas, facilitando sua
disseminação para outros municípios, servindo ainda de base de dados para pesquisas, não
devendo ser armazenadas somente na memória dos funcionários mais antigos.
As demais práticas apresentadas neste trabalho não participaram de nenhum concurso
no segmento, porém, não as excluem da categoria inovação, haja vista, que na prática
contribuiu para mudar radicalmente e para melhorar práticas anteriores consideradas
tradicionais. A presença dessas mudanças na gestão de organizações públicas municipais de
municípios de médio porte refletem transformações no modelo de gestão tradicional,
predominante na esfera pública e consequentemente mudanças nas relações entre o Estado e o
cidadão.
Com base nas pesquisas de Farah (1997), no qual se identificou algumas tendências de
mudanças na administração pública subnacional referentes a práticas inovadoras, a realidade
dos municípios paraenses pesquisados parece seguir a mesma tendência nacional, isto
provavelmente ocorre dada a estruturação dos projetos federais que de algum modo já
apontam o caminho a ser seguido, cabendo, no entanto, a habilidade e disposição dos gestores
a adequação destes projetos as suas realidades, de forma criativa e inovadora, conforme
aconteceram nos Municípios de Castanhal, Óbidos e Paragominas.
Os achados desta pesquisa apontam para novos caminhos na gestão pública em nível
local, isto implica dizer que as inovações na gestão pública promovidas por governos
subnacionais, incluem mudanças não somente no conteúdo das políticas mas principalmente
na maneira como se dá sua formulação e implementação incluindo a postura do líder diante
dos seus liderados e da inclusão de novos atores que passam a fazer parte do processos
decisórios.
As práticas encontradas nos municípios pesquisados revelam uma gestão pública
engajada e comprometida com a qualidade dos serviços prestados à sociedade. Ainda que as
criações não tenham surgido nos próprios municípios, mas a sua implementação demonstrou
110
postura diferenciada dos gestores no trato com a coisa pública, postura que por si só pode ser
considerada inovadora, pois ao romper com aquilo que efetivamente engessa a gestão pública
que é a burocracia e a centralização, os gestores conseguiram objetivos concretos mesmo
diante da multiplicidade de objetivos simultâneos que precisam ser alcançados.
111
7 CONCLUSÃO
Nas três últimas décadas a administração pública vem passando por um intenso
movimento de mudanças, resultado de importantes reformas realizadas que buscam a
modernização da gestão pública. A introdução, no entanto, de novos modelos de gestão, não
é garantia de que todas as organizações públicas se tornem criativas e inovadoras, uma vez
que coexistem com os novos modelos, traços patrimonialista e burocrático de gestão que se
apresentam como barreiras para implementação de mudanças.
Para além das mudanças nos processos de gestão e na estrutura organizacional, a
inovação no serviço público é resultado de um processo coletivo que envolve crenças, valores,
conhecimento, habilidades e principalmente atitudes dos servidores de um modo geral e das
lideranças públicas. Assim, nem sempre a iniciativa de inovar se efetiva, haja vista que as
organizações tendem a repetir processos e padrões arraigados e a adotar comportamentos
conservadores. As disfunções da burocracia, aliada aos arranjos políticos e aos interesses
pessoais produz o “engessamento” da “máquina pública” limitando na maioria das vezes a
criatividade de seus líderes e de suas equipes de trabalho.
Há, porém, diversos programas e projetos no âmbito da gestão pública, que vem
procurando romper com esta cultura ao incentivar e apoiar iniciativas criativas e inovadoras
que produzem mudanças significativas na gestão por meio de campanhas de premiação e
reconhecimento de projetos inovadores. Registram-se inovações voltadas à participação do
cidadão na formulação, na implementação, no controle e avaliação das políticas públicas,
voltadas a busca de parcerias entre os diferentes órgãos, a integração de ações e políticas
públicas e voltadas para mudanças na forma de gestão, com ênfase a descentralização e
democratização da gestão e do processo decisório.
Todavia, mesmo diante desses incentivos, nem todas as gestões públicas se mostram
dispostas a realizar inovações. Paradoxalmente, em que pesem todas as dificuldades
encontradas para inovar no âmbito da gestão pública, algumas organizações conseguem fazer
diferente, em especial em governos subnacionais. Entre os motivos que levam as organizações
a adotarem atitudes diferenciadas no que tange a implantação de práticas inovadoras, pode
estar o estilo de liderança de cada gestor ou da forma como liderar equipes de trabalho.
Diante disto, o objetivo da pesquisa foi verificar de que forma as práticas inovadoras
na gestão pública municipal implantadas em organizações de municípios paraenses de
Castanhal, Paragominas e Óbidos, no período de 2005 a 2012, tem relação com o estilo de
112
liderança dos seus gestores e se a postura dos líderes influenciaram na implantação destas
práticas.
O resultado da pesquisa revelou que o estilo de liderança, foi decisivo para a
implantação das práticas inovadoras demonstrando que assim como nas organizações
privadas, é possível encontrar líderes inovadores em organizações públicas.
O estilo de liderança foi reconhecido como fator fundamental para enfrentar as
dificuldades de implementação de processos de inovação nas organizações públicas, incluindo
aspectos relativos à busca de maiores níveis de responsabilidade institucional para com os
seus resultados. Revelou-se ainda como uma variável essencial para conduzir o
aperfeiçoamento da capacidade de gestão e do desempenho organizacional, cabendo ao líder o
papel de criar o clima propício à inovação, devendo ser capaz de mobilizar as pessoas por
meio de um ambiente organizacional motivador.
A pesquisa revelou também que não houve predominância de um estilo de liderança,
no entanto, os estilos de liderança transformacional e democrático se mostraram mais
presentes entre os líderes dos municípios pesquisados, confirmando a hipótese levantada no
inicio deste trabalho.
A predominância de líderes com perfis mais transformacionais e democráticos
demonstrou que o processo de liderança na gestão pública está mudando, mudanças que
ocorrem por meio do constante exercício de repensá-la e de ajustá-la às transformações pelas
quais vem passando a administração pública nas últimas três décadas. Para corroborar estas
afirmações, o estilo de liderança autoritária que em geral é apontado como o mais encontrado
em organizações públicas não predominou nos municípios pesquisados.
Os antigos “chefes” ou somente gestores parecem incompatíveis com a realidade da
nova gestão pública, a tendência é surgirem mais líderes com capacidade para tomar decisões
em grupos, para estimular a criatividade dos seus liderados e com credibilidade para fazer
convergir os interesses individuais em interesses coletivos.
Nesta perspectiva, a liderança transformacional tende a adotar comportamentos que
ativam fortes emoções nos liderados, gerando confiança e identificação com o líder. Estimula
a tomada de consciência dos problemas por meio do estímulo a criatividade e a inovação, ao
mesmo tempo em que atende a necessidade de desenvolvimento do potencial dos liderados. A
liderança democrática por outro lado estimula à participação dos liderados no processo
decisório, a equipe possui autonomia para debater o processo de trabalho e apontar soluções
para os problemas.
113
O resultado da pesquisa de um modo geral revela que a nova gestão pública tem
buscado desenvolver lideranças politicamente responsáveis pelo aprimoramento da gestão,
capazes de interagir com grupos sociais diversos e intelectualmente preparadas para analisar
problemas difíceis e oferecer soluções criativas e inovadoras para questões de ordens
técnicas-administrativas e humanas. Concluo então que, as lideranças públicas possuem
compreensão política, social, econômica, legal, de negócios e de como gerenciar processo
com pessoas.
Mesmo havendo um reconhecimento, do ponto de vista teórico e prático, da
importância da liderança nos processos de mudanças na gestão pública, importa questionar e
aprofundar mais os estudos sobre que tipo de liderança, considerando o contexto cultural,
político e social da administração pública brasileira, é necessário para implantar inovações em
outras esferas de governo. Qual a relação existente entre estilo de liderança e os modelos de
gestão? Há possibilidade real para o exercício da liderança em um ambiente de pouca
autonomia? Também outras questões podem ser trabalhadas em outras pesquisas como a
participação da legislação como impedimento a criatividade e inovação na gestão pública.
114
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124
APÊNDICE A – Práticas Inovadoras
Prezado(a) Sr(a),
Estamos realizando uma pesquisa sobre o estilo de liderança dos gestores municipais e
sua relação com a implantação de práticas inovadoras neste município no período de 2005 a
2012. As perguntas deste questionário têm o objetivo de avaliar a percepção dos servidores
deste município sobre o assunto e servirá de base para nossa dissertação do Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia - UNAMA. Suas respostas são muito
importantes. Desde já agradecemos sua colaboração com nossa pesquisa.
Informações Gerais do Participante:
1. Tempo de Serviço Público Municipal: .....................Anos
2. Forma de vinculação no Serviço Público Municipal: [ ] Efetivo [ ]
Contratado [ ] Comissionado [ ] Outros
3. Qual sua idade:.........................
4. Qual salário? (Referência SM = R$ 680,00):.............................
5. Escolaridade: [ ] Ens. Fundamental [ ] Ens. Médio [ ] Ens. Sup.
Incompleto
[ ] Ens. Sup. Completo [ ] Pós-Graduação Incompleta [ ] Pós-Graduação
Completa
6. Em que Secretaria você trabalha? ...............................................................................
7. Em que Unidade da Secretaria você trabalha?.............................................................
8. Há quanto tempo atua nesta unidade?.........................................................................
9. Em sua opinião, este município implantou alguma prática que você considera inovadora, no
período de 2005 a 2012? [ ] Sim [ ] Não
10. Se sua resposta for “Sim”, cite nas linhas abaixo, no máximo, três práticas:
Prática 1: ....................................................................................................................................
Prática 2:.....................................................................................................................................
Prática 3:.....................................................................................................................................
11. Justifique abaixo os motivos pelos quais você considera, pelo menos, uma dessas práticas
inovadoras:
125
12. Marque com um X respondendo SIM ou NÃO para cada questão que você citou sobre as
Práticas Inovadoras (Questão 10).
Prática Inovadora Indicada (Questão 10). Prática: 1 [ ] 2 [ ] 3 [ ] Sim Não
12. Esta prática foi idealizada no próprio município (Secretaria/Unidade)?
13. Esta prática foi baseada em outras experiências de fora do município?
14. Esta prática mudou para melhor outras práticas anteriores desenvolvidas no
município?
15. Esta prática trouxe algo que melhorou muito a qualidade de vida do município?
16. No processo de construção desta prática houve a participação de servidores desta
ou de outra Secretaria?
17. No processo de construção desta prática houve a participação de representações da
sociedade local?
18. Esta prática tem ações integradas entre diferentes áreas das secretarias municipais?
19. Esta prática tem resultados que você considera referência para o município e para
outros “copiarem”?
20. O município já foi premiado por organizações ( públicas ou privadas) pelo êxito
desta prática?
21. Há documentos disponíveis (relatórios, dados, imagens etc.) que comprovem o
êxito desta prática?
126
APÊNDICE B – Estilo de Liderança
Prezado(a) Sr(a),
Estamos realizando uma pesquisa sobre o estilo de liderança dos gestores municipais e
sua relação com a implantação de práticas inovadoras neste município no período de 2005 a
2012. As perguntas deste questionário têm o objetivo de avaliar a percepção dos servidores
deste município sobre o assunto e servirá de base para nossa dissertação do Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia - UNAMA. Suas respostas são muito
importantes. Desde já agradecemos sua colaboração com nossa pesquisa.
Informações Gerais do Participante:
1. Tempo de Serviço Público Municipal: .....................Anos
2. Forma de vinculação no Serviço Público Municipal: [ ] Efetivo [ ]
Contratado [ ] Comissionado [ ] Outros
3. Qual sua idade:.........................
4. Qual salário? (Referência SM = R$ 680,00):.............................
5. Escolaridade: [ ] Ens. Fundamental [ ] Ens. Médio [ ] Ens. Sup.
Incompleto
[ ] Ens. Sup. Completo [ ] Pós-Graduação Incompleta [ ] Pós-Graduação
Completa
6. Em que Secretaria você trabalha? ...............................................................................
7. Em que Unidade da Secretaria você trabalha?.............................................................
8. Há quanto tempo atua nesta unidade?........................................................................
127
A partir de agora, solicitamos sua colaboração, marcando com um X dentro dos quadrinhos que
considerar mais adequado a cada afirmativa. Lembrando que só é possível escolher uma das alternativas,
obedecendo a escala de resposta de 1 a 5, conforme explicação abaixo:
(1)
Discordo Totalmente
(2)
Discordo
(3)
Nem Concordo,
Nem Discordo
(4)
Concordo
(5)
Concordo
Totalmente
Atitudes e Comportamentos do Chefe/Líder 1 2 3 4 5
1. Ele (o Líder/Chefe) inspira medo e obediência.
2. Expõe seus pontos de vista e espera que os outros compartilhem das suas opiniões
3. Está sempre decidido a adotar a melhor estratégia para execução das tarefas
4. Sempre motivado a tomar decisões que ele considera correta para resolver os problemas
5. Ele acredita somente na sua capacidade para direcionar seu grupo
6. Gosta de trabalhar com planejamento e metas bem definidas
7. Estimula a equipe, por meio de ordens e regras pré-estabelecidas.
8. Fiscaliza as atividades, aplica punições e cobra melhor desempenho.
9. Concentra as funções e determina tarefas.
10. Desafia seus liderados ao cumprimento de Leis e regulamentos da organização.
Atitudes e Comportamentos do Chefe/Líder 1 2 3 4 5
1. É um bom exemplo de gestor eficiente.
2. Compartilha sua visão sobre a gestão, estimulando seus liderados a exporem as suas
ainda que sejam diferentes.
3. Demonstra tolerância e disposição para o debate na execução das tarefas.
4. Está sempre motivado a trabalhar de forma participativa.
5. Acredita no potencial de sua equipe e dá demonstrações disso.
6. Gosta de trabalhar com diretrizes debatidas e decididas pelo grupo.
7. Apoia seus liderados quando há necessidade de melhorar o desempenho profissional
8. Monitora as atividades visando correções para melhoria do desempenho
9. Delega funções e compartilha decisões
10. Estimula a participação do grupo na escolha de alternativas para atingir metas e
objetivos
128
Atitudes e Comportamentos do Chefe/Líder 1 2 3 4 5
1. Meu líder é um modelo a ser seguido
2. Estimula a visão dos liderados com base no orgulho respeito e confiança
3. Possui visão estratégica, focaliza principalmente missões e estratégias para
cumprir objetivos atuais e futuros.
4. Gosta de trabalhar com desafios e contagia as pessoas com suas ideias
5. Acredita no potencial de seus liderados
6. Sugere, orienta e aconselha seus liderados.
7. Estimula seus liderados a elevar o potencial de desempenho
8. Monitora as atividades e apoia as fragilidades
9. Delega funções e estimula a autonomia dos liderados
10. Desafia os liderados com novas ideias e abordagens.
Associação entre Práticas Inovadoras e Chefia/Liderança 1 2 3 4 5
1. A(s) prática(s) inovadora(s) implantada(s) na minha unidade/secretaria pode(m) ser
atribuída(s) as atitudes do meu líder.
2. O estilo de liderança do meu líder foi decisivo na implantação dessa(s) prática (s)
3. O estilo de liderança foi decisivo para o êxito da (s) prática (s) inovadora (s)
4. A(s) inovação(s) se deve muito mais aos esforços de outras pessoas do que do meu
líder.
5. Sem a participação do meu líder a (s) prática (s) inovadora(s) não existiria
129
APENDICE C - Entrevista
Roteiro Estruturado de Entrevista (Secretários Municipais)
1. O(a) senhor(a) se considera um líder? Por que?
2. Em sua opinião, quais as características que um líder necessita ter para desenvolver suas
atividades com êxito?
3. O(A) senhor(a) acredita que o estilo de liderança pode influenciar na implantação de
práticas inovadoras em organizações públicas?
4. Quais as principais dificuldades para que práticas inovadoras sejam implantadas na gestão
pública municipal?
5. Qual sua opinião sobre o nível de influência do líder na implantação de práticas
inovadoras?
6. A quem o senhor atribui a idealização e o êxito da(s) prática(s) inovadora(s) implantada(s)
nesta Unidade/Secretaria no período de 2005 a 2012?
