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XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August 2006)
Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and the IberianPeninsula: a comparative perspective
Andrés M. REGALSKY(Universidad Nacional Tres de Febrero- Conicet, Argentina)
Elena SALERNO(Universidad Nacional Tres de Febrero, Argentina)
Ponencia
Financiamiento e inversión pública en la transición hacia el Estado empresario.Argentina 1900-1935
RESUMEN:
Entre 1900 y 1928, la economía argentina experimentó importantestransformaciones, que incluyeron un rápido crecimiento económico en los añosprevios a 1914, luego una fase contractiva y finalmente un nuevo crecimiento, máspausado pero de base más diversificada, en los años 20. Esta trayectoria, se viosignada en todo caso por un dato que no experimentó desfallecimientos: el incesantecrecimiento en el tamaño y en las funciones desempeñados por el Estado. En estetrabajo nos proponemos aproximarnos a esta evolución a través de un análisis de lainversión pública por parte del Estado nacional, focalizado en dos áreas críticas parael período, las correspondientes a los Ferrocarriles del Estado y a las ObrasSanitarias que, sobre todo, dieron lugar a la formación de dos entidades autárquicasque constituyeron el punto de partida de la empresa pública en la Argentina del sigloXX. Pretendemos aportar así, desde el ángulo de las finanzas públicas, al análisis dealgunas de las condiciones que rodearon la gestación del nuevo “Estadoempresario”, en un período de importantes novedades políticas y económicas.
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Paper
Finance and public investment in the transition toward Entrepreneur State. Argentina1900-1935
ABSTRACT:
Between 1900 and 1935, the Argentine economy experienced important changes.Strongly specialized at first in the exportation of primary goods to European markets, theeconomy gradually turned to import substitution for the internal market. In this way,there were great fluctuations which affected the balance of payments and the fiscalsector. But, in the meantime, there was an uninterrupted growth in size and the functionsperformed by the State. In this paper we approach this evolution with an analysis ofpublic investments in two critical areas: railways and water and drainage works, both ofwhich resulted in the formation of the first autonomous national public entities andbecame representative of new directions in the transition towards an “Entrepreneur-State”. Other aspects of public finances are also examined here, in order to have a betterunderstanding of the way State enterprises were financed: the evolution and structure oftax collection and public debt, both of which had an ever increasing complexity andscope.
3
En este trabajo nos proponemos abordar el examen de algunos aspectos del
comportamiento de las finanzas publicas argentinas entre 1900 y los comienzos de la
década de 1930. Se trata de un período signado por fuertes cambios en el contexto
económico internacional, que implicaron grandes desafíos y perturbaciones para una
economía argentina fuertemente orientada inicialmente hacia la exportación de productos
primarios a los mercados europeos, y que en el transcurso fue virando hacia una mayor
incidencia de las actividades de sustitución de importaciones para el mercado interno.
Esta trayectoria se vio marcada en todo caso por un dato que no experimentó
desfallecimientos: el incesante crecimiento en el tamaño y en las funciones
desempeñados por el Estado.1
La fiscalidad argentina en este período presenta una combinación de rasgos de
continuidad y cambio con respecto a los parámetros con los que venía funcionando desde
el siglo XIX, en lo que suponía un intento de adaptarse a las nuevas condiciones sin
cambiar demasiado sus bases, que devendría hacia el final del periodo en algunas
transformaciones significativas, reveladoras de la transición hacia un nuevo paradigma.
En este trabajo nos detendremos fundamentalmente en algunas variables del gasto y
la inversión pública, examinadas ya en presentaciones anteriores para un período más
corto: las inversiones en ferrocarriles y en obras de saneamiento, en tanto entendemos
que son representativas de ese camino hacia un nuevo modelo de estatidad, signado por la
emergencia del Estado-empresario.
En efecto, se trata de dos sectores en los que el gobierno nacional venía
desarrollando inversiones desde el último tercio del siglo XIX, en un caso (ferrocarriles)
en las áreas más alejadas del interior del país, y en el otro (saneamiento) en la propia
capital de la república. Al mismo tiempo adquirieron su condición de reparticiones
1 El papel del sector público en este proceso, ha sido tradicionalmente destacado en los análisis de losprocesos de modernización económica: Charles TILLY, The Formation of the National States in WesternEurope, Princeton University Press, Princeton, 1975; Jean BOUVIER, "Histoire financière et problèmesd'analyse des dépenses publiques", Annales E.S.C., 33:2, 1978 y, sobre el caso argentino, Oscar OSZLAK,La formación del Estado Argentino, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1982. Un trabajo pionero sobre laproblemática fiscal es el de Carlos MARICHAL, “Políticas de desarrollo económico y deuda externa enArgentina (1868-1880)”, Siglo XIX. Revista de Historia, III:5, 1988b, 89-124. Una sugestiva visióncomparativa en Daniel DIAZ FUENTES, Crisis y cambios estructurales en América Latina. Argentina,Brasil y México durante el período de entreguerras, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.
4
autónomas en 1910 y 1912 respectivamente, mucho antes de la época en que el Estado
empresario estaba llamado a imperar.2
Por otra parte examinaremos otras dimensiones de las finanzas públicas necesarias
para entender cómo se financiaron estos emprendimientos: la evolución y estructura de la
recaudación tributaria, objeto de permanentes polémicas pero que solo aportará
novedades hacia el final del período, y la del endeudamiento público, de una envergadura
y complejidad crecientes.
Es nuestra idea que las fuentes de tributación aun siendo en algún sentido
“tradicionales”, tenían una estructura “mixta” capaz de permitir sostener las nuevas
acciones del Estado y hasta absorber o mitigar algunas de las remezones externas. A ello
se sumaba una estructura de endeudamiento inicial típica de los tiempos del patrón oro,
que luego irá virando a otra más flexible (y por momentos caótica), en la que el mercado
interno y los instrumentos de corto plazo tendrán un papel destacado.
Este trabajo se basa principalmente en el corpus de fuentes constituido por las
Memorias de la Contaduría General de la Nación, un minucioso compendio de las
rendiciones de todas las cuentas públicas que permite un análisis de conjunto y
pormenorizado del gasto, así como de los ingresos y del endeudamiento. Cambios en la
organización del material, así como una creciente complejidad a partir de 1914 por la
acumulación de partidas sin gastar, dificultan por momentos su análisis, a lo que debemos
agregar las limitaciones de una información elevada a veces con demoras y cierta
reticencia por las flamantes administraciones semi-autónomas, y procesada con
dificultades por un órgano centralizado que comenzaba a mostrar signos de saturación.3
No obstante, constituye un mirador privilegiado para medir comparativamente la acción
del Estado en estos sectores en relación al gasto y la inversión total.
2 El otro caso sería el del petróleo, explotado desde 1907 mediante una repartición estatal y transformado apartir de 1922 en YPF. Véase Carl SOLBERG, Petróleo y nacionalismo en la Argentina, Buenos Aires,1982.3 Estas dificultades ayudarían a explicar el llamativo poco empleo que se ha hecho de esta fuente por partede los investigadores
5
1. ¿Tradicional o moderna? La estructura tributaria y la dinámica del gasto y la
inversión
Durante buena parte del período estudiado, la estructura tributaria del Estado
nacional se mantuvo casi sin cambios, asentada principalmente en los impuestos
indirectos, y sobre todo en los vinculados al comercio exterior. Esto puede considerarse
como reflejo del carácter “tradicional” de la fiscalidad argentina, típico de la hacienda
pública del siglo XIX, diseñada sobre bases estrechas y la concepción de un Estado
“mínimo” en cuanto a sus intervenciones en el orden económico y social.4 Las
limitaciones de la plataforma fiscal derivarían, de acuerdo a esta visión, en los recurrentes
ciclos de endeudamiento y crisis financiera y reestructuración de la deuda en los que
quedaba envuelto el Estado.
Ahora bien, visto desde otro ángulo, el de una economía en la que el comercio
exterior constituía la variable más dinámica, esta estructura distaba de ser tan estrecha y
limitada como la imagen del modelo europeo decimonónico podría sugerir.
En efecto, la trayectoria de la recaudación tributaria en los primeros decenios del
siglo muestra un destacable dinamismo. Hacia 1900 la liquidación de la dura crisis de
1890, un proceso penoso en el plano fiscal como lo había sido en el de la moneda y de la
deuda pública,5 apenas acababa de cerrarse. Sin embargo, ya entonces los ingresos
públicos, medidos en pesos oro, superaban en un 70% los niveles máximos de fines de los
1880, a pesar del impacto de la crisis y la depreciación monetaria de los años 90. En los
años siguientes, y hasta 1912-13, los ingresos volvieron a aumentar, esta vez en un 150%.
Luego de 1914 este dinamismo se habría de mantener, puesto que hacia 1928 los valores
de rentas generales, luego de haber caído un 30% en lo peor de la Guerra, se ubicaban un
100% arriba de los niveles previos (ver cuadro 1).6
4 Juan PRO RUIZ, “Notas sobre la idea de ‘modernización fiscal’”, Madrid, 2005.5 Roberto CORTES CONDE: Dinero, deuda y crisis. Evolución fiscal y monetaria en la Argentina, BuenosAires, 1989; H.S. FERNS, Gran Bretaña y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, 1966; CarlosMARICHAL: Historia de la deuda externa de América Latina, Madrid, Alianza, 1988.6 Una medición del crecimiento en términos reales debería dar cuenta del aumento del nivel de precios, delorden del 30% en ambos periodos, con la salvedad de que en la segunda mitad de los años 20, cuando losingresos crecen más, los precios estaban en baja. G. DELLA PAOLERA y J.ORTIZ, Dinero, intermediaciónfinanciera y nivel de acividad en 110 años de historia económica argentina, Buenos Aires, 1995.
6
Cuadro 1.Rentas Generales. Recaudación anual, 1910 – 1934 (en millones de pesos
moneda nacional)1 2 3 5 6
AñosComercioExterior Internos Directos Diversos
TotalGeneral
1910 190,608 49,270 20,270 32,333 306,067Var.% 17,5 15,61913 223,928 60,559 26,391 25,667 353,681Var.% -50,6 -31,91917 110,716 58,862 24,157 30,592 241,011Var.% 168,3 104,91920 297,040 91,812 43,977 38,052 493,851Var.% 45,3 42,31928 431,548 111,776 68,971 50,124 702,904Var.% -27,4 -5,71931 313,465 108,471 72,994 121,243 662,623Var.% -5,0 6,71934 297,862 148,888 153,269 64,447 707,291Nota: Var.%: variación porcentual entre los dos periodos adyacentes
Fuente: Memoria de la Contaduría General de la Nación- MCGN (1913-35),
passim.
Es sin duda el período de la posguerra, tras la fuerte caída a la que hemos aludido
(explicable por el colapso de las importaciones que soportaban más de la mitad de los
gravámenes) aquel en el que las discusiones y cuestionamientos de la estructura tributaria
alcanzaron mayor vehemencia. La extrema vulnerabilidad de los ingresos públicos ante
los choques externos7 era uno de los aspectos más señalados, que se combinaba con la
emergente discusión sobre los principios de equidad que una tributación directa, más
“moderna”, debía ayudar a instaurar. Los proyectos de reforma tributaria y creación de
7 Arturo O’CONNELL, "La Argentina en la depresión: los problemas de una economía abierta", DesarrolloEconómico 92, Buenos Aires, 1984, 479-513
7
un impuesto a las rentas, presentados sucesivamente por las administraciones de
Yrigoyen y Alvear en 1917, 1923 y 1924 fueron testimonio de ello.8
En todo caso, lo que se ocultaba tras esta discusión es que una cierta “revolución
silenciosa” había tenido lugar en la estructura impositiva después de 1890 a través de la
instauración de una amplia gama de impuestos “internos” que, siendo también indirectos,
aportaban un componente de estabilidad frente a las adversas coyunturas externas. Estos
impuestos, creados en lo peor de la crisis para afrontar el cumplimiento de los
compromisos externos, fueron claves en la recuperación posterior que permitió, hacia
1895, recuperar el nivel de recaudación –medido en metálico- previo, y sacar partido del
dinamismo del mercado interno.9 De un 5.8% en 1895, su participación en las rentas
generales ascendió al 17.8% en hacia 1910-14, para alcanzar un máximo del 23% en
1915-19, en tiempos en que el comercio exterior bajaba su aporte desde el 61% a menos
del 50%.
8 José Antonio SÁNCHEZ ROMÁN, “ El poliedro de la igualdad. Nociones de justicia impositiva en Brasily Argentina en las década de 1920 y 1930” (mimeo), 2004. El testimonio de un observador externo, en1923, en Juan PRO RUIZ, “La reforma de la Hacienda Pública decimonónica en España y Argentina”, XIXJornadas de Historia Económica, San Martín de los Andes, 2004.9 Donna J. GUY, “La política de Carlos Pellegrini en los comienzos de la industrialización argentina, 1873-1906”, Desarrollo Económico 73, Buenos Aires, abr.-jun.1979, p.20.
8
Cuadro 2:Rentas Generales. Estructura de la recaudación, 1910-1935
(promedios quinquenales, en millones de pesos moneda nacional)
Años1
Com.Ext.1/5%
1aImport.
1a/5%
1bExport.
1b/5%
2Internos
2/5%
3Directos
3/5%
4Correo
1/5%
5Total
1910-4 191,870 61,1 171,182 54,4 0,000 0,0 53,973 17,4 22,310 7,2 15,278 4,9 312,460
1915-9 142,561 49,8 99,255 35,0 23,840 8,4 64,374 23,0 27,523 9,6 22,970 8,1 283,336
1920-4 291,149 58,2 200,549 40,0 45,346 9,2 91,902 21,4 46,592 10,6 32,929 6,6 498,251
1925-9 403,485 60,4 311,522 46,6 24,601 3,7 109,038 16,3 67,112 10,1 36,994 5,5 668,379
1930-4 310,969 45,5 256,164 37,4 2,731 0,4 135,687 19,6 113,325 16,2 42,433 6,2 688,869
1935 323,569 40,4 272,064 34,0 0,000 0,0 142,356 17,8 174,691 21,8 45,313 5,7 800,572Fuente: MCGN (1910-1935), passim.
9
Ciertamente, con la “normalización” de los años 20, los impuestos internos
volvieron a los niveles relativos de preguerra, pero en los años de la crisis (1930-34) otra
vez pasaron a cubrir el espacio que dejaban los declinantes ingresos del comercio
exterior, ahora junto con los nuevos impuestos directos, que ya venían creciendo
tibiamente en todo el período previo (ver cuadro 2). Es dable señalar que en 1931, cuando
todavía no se habían creado los nuevos impuestos a las transacciones y a los réditos, que
engrosarían su participación, ambas categorías habían cooperado para que el descenso de
las rentas generales, en relación a 1928, fuera de solamente el 6% (ver cuadro 1).10
El corolario de toda esta secuencia fue la conformación hacia 1935 de una nueva
estructura tributaria, que como vemos, no se había creado de una sola vez. En ese último
año los ingresos del comercio exterior claramente habían reducido su participación, y se
ubicaban por primera vez en torno a un 40%, siendo casi equiparados por la suma de los
impuestos directos e internos.
2. La estructura y evolución del gasto: el problema del déficit y la evolución de lainversión pública
En este contexto podemos discutir algunos de los comportamientos observados en
materia de gasto e inversión pública.
10 Aquí también debiera destacarse el papel de los ingresos “diversos”, entre los que primaban los derivadosdel control de cambios.
10
Cuadro 3Evolución de los recursos y del gasto público nacional, 1900-1913
(en millones de pesos moneda nacional)
AÑOS
Recursostotales
Gastostotales
Superávit/Deficit
Uso delCrédito
VariaciónExistencias
1900 163,22 162,19 1,03 28,93 29,961901 162,65 161,67 0,98 17,31 18,281902 146,89 203,81 -56,92 7,61 -49,311903 175,40 184,85 -9,45 -43,76 -53,221904 199,46 194,23 5,23 4,84 10,071905 213,60 231,33 -17,73 49,80 32,071906 231,91 229,52 2,39 -14,73 -12,341907 248,06 255,05 -6,99 0,42 -6,571908 256,51 256,70 -0,19 -2,36 -2,551909 312,95 363,10 -50,15 128,43 78,281910 307,64 402,45 -94,81 18,34 -76,461911 330,48 409,06 -78,58 98,59 20,011912 398,54 416,38 -17,84 84,52 66,681913 410,03 423,87 -13,84 12,32 -1,53
Fuente: Estados generales de recursos y erogaciones, y cuadros anexos, enMemoria del Ministerio de Hacienda de la Nación (en adelante MH), BuenosAires, 1900-1911 y MCGN, 1912-16. NOTA: Recursos Totales: incluíanademás de los presupuestos los rubros ocasionales, las rentas de ejerciciosanteriores, y los rubros extraordinarios, como la venta de activos físicos delEstado (tierras, ferrocarriles, ferrocarriles, buques). 1905: se ha excluido delos gastos el reembolso del empréstito de consolidación de 1891, cuyo montose debitó en la cuenta “uso del crédito”.
Fue en el marco del crecimiento de la recaudación de 1900 a 1913 que comenzaron
a ascender el gasto y las inversiones. Hasta 1908 ese ascenso se mantuvo en estrecha
correlación con los ingresos. Sin duda, el recuerdo todavía cercano de la crisis de 1890
llevaba a darle prioridad al equilibrio fiscal. A partir de 1909, en cambio, el crecimiento
del gasto tendió a adelantarse al de los ingresos, generándose hacia 1910 un déficit del
31%, que luego se redujo sin retornarse nunca al equilibrio (ver cuadro 3).
La guerra por cierto interrumpió la progresión de los gastos y obligó a un cierto
descenso, más acusado en términos reales que nominales debido al alza contemporánea
de los precios: a valor nominal, en 1916-17, esta baja no superó el 10%, en tanto que la
11
caída de los ingresos había sobrepasado el 30%. Esto llevó el déficit fiscal a niveles
record: más del 50% de la recaudación.
Cuadro 4.Evolución de los ingresos y gastos públicos nacionales, 1916-1932
(en millones de pesos moneda nacional)
AÑOS
1Renta
presupuesta
2Rentas
Realizadas
1 - 2
Diferencia
3Gastos Totales
1 - 3Superáv
it/Déficit
1916 338,2 255,00-
83,20 384,65 -129,651917 325,3 254,30 -71,00 389,58 -135,281918 373,4 334,40 -39,00 421,06 -86,661919 373,4 410,92 37,52 427,92 -17,001920 423,0 559,79 136,79 487,47 72,321921 472,8 466,01 -6,76 560,62 -94,611922 472,8 463,18 -9,59 614,46 -151,281923 565,9 542,44 -23,44 632,34 -89,901924 565,9 594,12 28,24 671,20 -77,081925 565,9 659,54 93,66 713,46 -53,921926 565,9 640,19 74,31 745,82 -105,631927 645,5 681,39 35,91 915,77 -234,381928 645,5 725,65 80,17 884,65 -159,001929 704,5 718,00 13,50 973,68 -255,691930 704,5 621,45 -83,05 1043,16 -421,711931 650,0 662,62 12,62 876,27 -213,651932 757,6 727,88 -29,72 935,85 -207,97
FUENTES: MCGN (1916-32); Harold PETERS, The Foreign Debt ofthe Argentine Republic. Baltimore, 1934, 70-73;. Carlos F. SOARES, Economíay finanzas de la Nación Argentina, 1916-1922”, Buenos Aires, 1922,165-173; yEconomía y finanzas de la Nación Argentina, 1922-1932”, Buenos Aires, 1932,
228-9.
Recién en 1920 hubo nuevamente un superávit, por el súbito incremento de los
ingresos. Esto marcó el punto de partida de una nueva secuencia ascendente del gasto,
que no iba a detenerse hasta 1927. Ese año se ubicaba un 120% por encima del nivel de
preguerra. Al mismo tiempo, el crecimiento más acompasado e irregular de los ingresos
tornó sistemático el déficit fiscal. Sus guarismos registraron dos picos, en 1922 y 1927,
equivalentes al 33 y 20 % de la recaudación, respectivamente (ver cuadro 4).
12
Aún así, los mayores valores en materia de gasto y de déficit estaban todavía por
verse. En 1930, ya bajo el impacto de la crisis, los gastos totales superaron la
emblemática cifra de los 1000 millones de pesos, un 150% por encima del nivel de
preguerra, y el déficit, dado que ese año fue el de más bajos ingresos, alcanzó
proporciones colosales: casi el 70% de los ingresos. Aunque luego el nivel de gastos bajó
algo, se mantuvo siempre por encima de la media de 1925-29 (superando asimismo la de
los años 1910-14 en un 132% - ver cuadro 5). También siguieron excediendo a los
ingresos, con lo que el déficit distaría de ser aventado.
El examen de la composición del gasto puede aportar algunas claves para entender
el comportamiento de esa variable, y consecuentemente del déficit. Al comenzar el
período los gastos del Ministerio de Hacienda eran los más importantes. Hacia 1900
superaban holgadamente el 40 % del gasto público total, y el servicio de la deuda pública
y del crédito de corto plazo constituía desde ya el ítem más importante. Su inflexibilidad
a la baja implicaba una afectación anticipada de las rentas generales. De ahí los sucesivos
proyectos de conversión con los que las autoridades procuraron bajar la carga de
intereses.11 En los años posteriores el nivel quedaría estabilizado y su incidencia en las
rentas bajaría paulatinamente hasta un 22 % en 1908.
El mayor protagonismo en el aumento de los gastos que es dable observar a partir
de 1905 (cuadros 3 y 5) correspondió en cambio al rubro de las obras públicas. Los gastos
del Ministerio de Obras Públicas, sumados a los del flamante presupuesto de Trabajos
Públicos, pasaron de una media de 18 millones en 1900-04, a 88 millones en 1910-14,
con un pico en torno a los 100 millones entre 1909 y 1911. Su participación en el total
alcanzó entonces un 25% (21.4% en 1910-14), porcentual muy similar al de la máxima
histórica de la década de 1880, que jamás volvería a ser retomada.
11 Nos referimos al frustrado proyecto de unificación de la deuda, propuesto por Pellegrini en 1901, y laconversión y retiro de bonos de 1905, efectuados por el ministro Terry. Andrés REGALSKY, Mercados,inversores y élites: las inversiones francesas en la Argentina, 1880-1914, Buenos Aires, 2002, 377-89.
13
Cuadro 5 Gasto Total, Obra Pública, Ferrocarriles y Saneamiento 1900-34
1 2 (2/1) 3 (3/2) 4 (4/2) (3+4)
AñoGastoTotal
ObraPública Ferrocarriles Saneamiento /2
miles de pesos m/n % miles $ m/n % miles $ m/n % %1900-04 891.252 94.731 10,6 19.376 20,5 6.988 7,4 27,8Mediaanual 178.250 18.946 10,6 3.875 20,5 1.398 7,4 27,8
1905-09 1.383.088 223.029 16,1 97.988 43,9 22.391 10,0 54,0Mediaanual 276.618 44.606 16,1 19.598 43,9 4.478 10,0 54,0
1910-14 2.055.100 440.051 21,4 167.590 38,1 37.537 8,5 46,6Mediaanual 411.020 88.010 21,4 33.518 38,1 7.507 8,5 46,6
1915-19 2.013.109 181.856 9,0 26.222 14,4 6.050 3,3 17,7Mediaanual 402.622 36.371 9,0 5.244 14,4 1.210 3,3 17,7
1920-24 2.966.113 383.383 12,9 113.518 29,6 36.898 9,6 39,2Mediaanual 593.223 76.677 12,9 22.704 29,6 7.380 9,6 39,2
1925-29 4.232.571 647.544 15,3 124.750 19,3 131.722 20,3 39,6Mediaanual 846.514 129.509 15,3 24.950 19,3 26.344 20,3 39,6
1930-34 4.765.871 709.037 14,9 204.524 28,8 100.458 14,2 43,0Mediaanual 953.174 141.807 14,9 40.905 28,8 20.092 14,2 43,0
33Total
1900-34 19.280.787 2.893.824 798.546 369.297Mediaanual 550.880 82.681 15,0 27.536 33,3 10.551 12,8 46,1
Fuente: MCGN 1900-1934NOTA. Se ha deducido del gasto total lo abonado para rescate o conversión de
deudapublica: 133 millones en 1927, 93.4 millones en 1933 y 70.9 millones en 1934.En 1930-34 se incluye en Ferrocarriles 38.9 millones destinados al pago de
14
deudas y el déficit acumulado. Excluyendo esa cifra el total seria de 165.6millones y la media, de 33 millones.
Luego de una abrupta retracción durante la guerra, que hizo descender su
participación a un 9%, a partir de 1920 volvió a apreciarse una reactivación. Entre 1925
y 1929 el monto destinado a obras y trabajos públicos retomó y superó los niveles de
preguerra, con 130 millones de pesos y sorprendemente, lo hizo nuevamente en los años
de crisis de 1930-34, con más de 140 millones, y una participación relativa del 15%.12
Parece razonable postular entonces la existencia de un programa de inversiones públicas
iniciado antes de la guerra y retomada en los años 1920, que no se detuvo ni aún con el
drástico cambio de régimen que supuso el derrocamiento de Yrigoyen, y el mismo
impacto de la crisis. Sobre esto volveremos en las dos últimas secciones.
Ahora bien, considerando el destino de esta inversión pública y en relación a los
dos rubros que hemos seleccionado (ferrocarriles y saneamiento), podemos observar el
papel central que jugaron en el comportamiento del conjunto. Su mayor participación se
alcanzó precisamente en las fases de mayor crecimiento de la inversión total. Así, entre
1905 y 1914 ferrocarriles y saneamiento absorbieron un 50% de lo destinado a toda la
obra pública. Inversamente, al bajar el gasto entre 1915 y 1919, su peso quedó reducido a
un 17%. A partir de 1920 con la reactivación del gasto, volvieron nuevamente a subir,
ubicándose en el 40% (cuadro 5). Significativamente este nivel se sostuvo, y aún
aumentó ligeramente, en 1930-34. El monto absoluto en estos últimos años, superaba en
un 50% al máximo de preguerra.
De todos los rubros, la inversión ferroviaria fue claramente mayoritaria. En los
años previos a 1914 daba cuenta por sí sola del 40% de la obra pública. Después de 1914
su monto mermó considerablemente, al punto de ser superada por las inversiones en
saneamiento en 1925-1929, pero entre 1930 y 1934 recuperó nuevamente su predominio,
al tiempo que equiparó los valores máximos de preguerra.13
12 En rigor, los datos anuales nos indican que el máximo se alcanzó en 1929 y 1930, con casi 220 millonesde pesos y, luego de un fuerte recorte, hacia 1933-34 se recuperaron (y superaron) los niveles previos de1927-28 (casi 140 millones).13 Nuevamente, el nivel máximo de los gastos ferroviarios se alcanzó en 1930, con más de 68 millones depesos, pero aún los montos de 1932-34 estuvieron bien por encima de los de 1920 a 1928.
15
3. Las modalidades de financiamiento: el ascenso de la deuda flotante y delmercado interno
Si el crecimiento de los gastos estuvo motorizado en gran medida por los
programas de inversiones en obras públicas, como señalamos en el apartado anterior, no
es menos cierto que el déficit concomitante requirió (y a veces fue la resultante de) un
esfuerzo de financiamiento que fue asumiendo con el tiempo diversas modalidades. Así,
la trayectoria ascendente del gasto fue superada por otra aún más empinada de
crecimiento de la deuda total.
Por de pronto, la relación entre gasto y endeudamiento tuvo un signo cambiante. El
primer gran empréstito de obras públicas, a comienzos de 1909, por 50 millones de pesos
oro, precedió al aumento del gasto y del déficit público (que se verificó entre 1909 y
1910) en vez de ser su resultante. El segundo empréstito, por 70 millones de pesos oro,
ingresado entre 1911 y 1912, permitió sostener ese nivel de gasto por un tiempo, y sobre
todo reponer las existencias utilizadas previamente (véanse cuadros 3 y 6).
A partir de 1914, el trastrueque de las condiciones impuesto por el estallido de la
Primera Guerra Mundial acarreó, entre otros efectos, una fuerte baja de los recursos
fiscales, que dejó como único expediente el uso del crédito para cerrar –ahí sí- la brecha
con los gastos. La concertación de empréstitos de largo plazo, que ya veía tornándose
difícil después de 1911,14 se volvió literalmente imposible, y todo lo que el gobierno
pudo fue obtener créditos de corto y mediano plazo en Londres y Nueva York. Uno de
ellos, por 50 millones de dólares a 5 años, contratado en 1915, fue la mayor operación
internacional de esas características en los tiempos de la Guerra.15
En los años siguientes, la gran liquidez del mercado local permitió obtener
internamente una parte considerable de los nuevos créditos -y aún reembolsar la mayor
parte de los externos- a través de la emisión de letras de Tesorería (cuadro 7). La mayor
parte de estas letras (tomadas por bancos o particulares) eran a su turno redescontadas
14 De hecho el empréstito de ese año solo se pudo colocar entre el público parcialmente, quedando en granparte en la cartera de los banqueros emisores. REGALSKY, Mercados, inversores y …, pp.405-06.15 La operación se destinaba a financiar gastos del programa de obras públicas en curso, que comprendíauna gran inversión en obras de saneamiento, que no aparece reflejado adecuadamente en la contabilidadgeneral de esos años. El crédito renovaba otros de 1913-14, por 8 millones de libras. Peters (1932), 79-80
16
ante el Banco de la Nación Argentina, la gran entidad oficial que por entonces
concentraba la mitad de los depósitos del sistema.16
Así, la deuda flotante, que en 1914 solo representaba 150 millones de pesos (y
mucho menos en los años previos) subió a 580 millones en 1918, para estabilizarse en ese
nivel hasta 1921, en que el nuevo programa de obras públicas y la baja contemporánea
16 Aparte de los créditos directos que el Banco Nación tenía concedidos a la Tesorería, que lo convertían enel acreedor mayoritario de la deuda de corto plazo del gobierno nacional
17
Cuadro 6Empréstitos destinados a obras públicas y a la consolidación de deuda flotante
1916-32 (en millones de pesos moneda nacional)Leyes Empréstitos Carácter Monto Emisión Colocación
4158 Obras de SalubridadInterno-papel 12,158 1903 1903-07
5000 FCNEA, 4% Externo 10,227 1908, 10 1909-1912
6011 CAI 1909, 5%Interno-oro 113,636 1909 1909
6370 FCCP, 4% Externo 2,350 1910 1911
6300 CAI 1910, 5%Interno-oro 13,745 1910 1910
8123 Obras Públicas- 4,5%Interno-oro 159,091 1911 1911
8121 CAI 1911, 5%Interno-papel 100,000 1911 1912-16
5944Ampliación PtoCapital Externo 52,702 1913
1913-17,23,24
6546ObligacionesIrrigación Externo 14,011 1913 1913-1915
10067 CAI 1916, 5%Interno-oro 50,000 1917 1917, 20
10223 CAI 1917, 6%Interno-oro 70,000 1917
1917, 20,21
11178 CAI 1921, 6%Interno-oro 60,000 1921 1922, 23
11188 CAI 1922, 6%Interno-papel 60,000 1922 1923
11174 Trasandino Externo 5,682 1923 1924
11165OSN Provincias- 1ªserie
Interno-papel 15,000 1923 1924
11260 CAI 1923Interno-papel 85,000
1923,1924 1924
11206/7Consolid./OSN Ext.- Ay B Externo 165,000 1924 1924
11260 CAI 1924aInterno-papel 44,100 1925 1925
11165OSN Provincias- 2ªserie
Interno-papel 15,000 1925 1925
11206/7Consolidación Ext (Cy D) Externo 176,000 1925 1925
11260 CAI 1924bInterno-papel 28,500 1926 1926-27
11319 CAI 1925-1º serieInterno-papel 36,000 1925 1926
18
11333 OSN Capital- 1926Interno-papel 10,000 1926 1926
11165OSN Provincias- 3ªserie
Interno-papel 15,000 1926 1927-30
11333Trabajos PúblicosExterno Externo 39,807 1926 1926
11319 CAI 1925-2ª serieInterno-papel 14,000 1926 1927
11333 OSN Capital- 1927Interno-papel 20,000 1927 1927
11333 OSN Provincias- 1927Interno-papel 20,000 1927 1927, 28
9468 OSN Externo Externo 63,597 1927 1927
11333Trabajos PúblicosExterno Externo 49,936 1927 1927
11389 AGFEInterno-papel 47,000 1927 1927
11389 AGFE Externo 94,218 1927 1927
11319 CAI 1925-3ª serieInterno-papel 40,000 1928 1928
11333 CAI 1926-1ª serieInterno-papel 50,000 1928 1928
11333 OSN 1928- 1ª y 2ªInterno-papel 25,000 1928 1928
11333OSN Capital 1929-1ªy 2ª 20,000 1929 1929-30
11333 CAI 1926-2ª serie 6,444 1929 193011389 CAI 1927-1ª serie 70,000 1929 193011389 Consolidación 1929 1,000 1929 193011165 OSN, 4ª serie 15,000 1930 1931-3211333 OSN 1930-1ª y 2ª 20,000 1930 193111539 CAI 1929 70,000 1931 1931-3211577 CAI 1930 130,000 1931 1932-3311584 CAI 1932 40,000 1932 1932-3411580 Empréstito Patriótico 350,000 1932 1932-34
a % b %Subtotal O.S./OSN 405,395 16 405,395 21Subtotal 1 (1903-11) 361,208 14 361,208 18Subtotal 2 (1912-22) 356,713 14 356,713 18Subtotal 3 (1923-27) 943,840 38 757,480 39Subtotal 3 (1928-32) 837,444 34 487,444 25Total 2499,205 100 1962,845 100
FUENTE: Ernesto TORNQUIST y Cía, Manual of Argentine National, Provincialand Municipal Loans, Buenos Aires, (1930) p.11 y ss.; MCGN 1929-1932,passim. NOTA: CAI: Crédito Argentino Interno. OSN: Obras Sanitarias de la
19
Nación. AGFE: Administración General de los Ferrocarriles del Estado. a:incluye el empréstito Consolidación Externo de 1924-5 y el empréstito"Patriótico". b. excluye esos empréstitos, excepto la parte del primero
correspondiente a OSN (156,640 millones).
de los ingresos, empujaron la deuda flotante a un nuevo nivel, de 780 millones. Junto con
la deuda de los Ferrocarriles del Estado (por entonces contabilizada por separado) y la
deuda exigible (las imputaciones impagas), el conjunto del financiamiento de corto plazo
superaba en 1923 los 1000 millones de pesos, y equivalía al 44% de la deuda pública
total. No faltaron entonces proyectos para convertir esa deuda en otra de largo plazo.
Cuadro 6: Evolución de la deuda flotante y exigible del gobierno nacional 1914-34
A 1 2 3 4 5 B C D
Años DFlotante DFExt BNA Letras AGFECajaConv Deuda D.Flotante Variación
(1+2+3+4+5)+varios exigible +D.Exigible DF(DF+DE)
1914 153,1 138,2 4,5 10,41915 277,8 155,5 9,6 112,8 124,71916 397,0 248,0 16,2 132,8 119,21917 497,8 117,8 108,9 271,2 100,81918 579,1 117,8 133,8 327,5 81,31919 580,1 117,8 149,0 313,3 1,01920 554,7 117,8 149,1 287,9 82,9 637,7 -25,41921 601,4 117,8 167,8 315,8 108,0 709,4 71,81922 879,4 217,7 129,8 440,6 91,4 105,5 984,9 275,51923 923,7 229,4 121,4 431,8 141,2 115,5 1039,2 54,31924 929,7 196,6 134,2 414,1 184,8 87,3 1017,0 -22,21925 686,0 87,1 65,9 351,8 181,2 67,8 753,8 -263,21926 659,6 110,7 59,1 347,7 142,1 86,4 745,9 -7,91927 408,4 28,3 23,9 354,0 2,2 45,4 453,8 -292,11928 417,1 0,0 29,7 385,1 2,2 85,0 502,1 48,31929 570,1 0,0 180,1 366,8 11,0 12,2 251,0 821,1 319,01930 899,0 175,0 248,4 426,0 20,0 29,5 261,7 1160,7 339,61931 908,9 70,6 259,9 518,6 29,3 30,4 357,8 1266,7 106,01932 1036,6 63,1 265,6 493,9 17,5 196,5 168,3 1204,9 -61,81933 994,4 57,0 274,8 472,1 7,1 183,4 152,7 1147,0 -57,81934 967,7 36,5 278,9 475,9 176,3 170,7 1138,3 -8,74. Deuda Flotante de AGFE. Los valores de 1929 a 1931 se han inferido de los
pagos financieros efectuados a favor de esa repartición por la ContaduríaGeneral, entre 1931 y 1934. D. Variación Deuda Flotante (A) entre 1914 y 1920,
y Variación Deuda Flotante + Deuda Exigible (C), entre 1920 y 1934. Fuente:MCGN (1914-1934), passim.
20
Las dos principales propuestas, en 1917 y 1923, contemplaban colocar los nuevos bonos
entre los bancos del sistema, en un caso a través de una reforma financiera de más vasto
alcance.17 Las condiciones políticas y financieras impidieron su concreción.
En esos años la deuda consolidada se mantuvo en unos 1.300 millones de pesos
papel, apenas por encima del nivel de diez años atrás. A partir de 1924, en cambio, la
mejoría de la situación financiera internacional, permitió el lanzamiento masivo de una
serie de empréstitos sobre el mercado de Nueva York, que consolidaron la deuda flotante
en general (series A-B-C-D del empréstito de 1924-25) así como las de los ferrocarriles
del Estado y las Obras Sanitarias en particular (empréstitos de 1924 y 1927). También
entonces comenzaba a tomar peso la emisión de títulos de deuda interna, en pesos
moneda nacional, sobre el mercado local. En el cuadro 5 se acompaña un listado de
empréstitos del período. Hacia 1928 la deuda consolidada se había incrementado más del
70%, hasta los 2268 millones de pesos papel, mientras la deuda flotante y exigible bajaba
a la mitad (unos 500 millones). En los últimos años la situación volvió a cambiar. Las
emisiones externas cesaron completamente, al menos hasta 1932.18 Las de títulos internos
continuaron, aunque su colocación presentó crecientes dificultades, y la deuda de corto
plazo fue la que nuevamente vino a cubrir la brecha entre ingresos y egresos, hasta
alcanzar en 1931-32 los 1200 millones de pesos (un tercio de la deuda pública total).19
Esta deuda flotante sería redimida en 1935, cuando la revaluación de las reservas en
divisas del flamante Banco Central permitiera una amplia reforma y saneamiento del
sistema financiero y bancario (que detentaba, finalmente, una gran parte de esos créditos).
Considerando la estructura de la deuda pública entre 1900 y 1932, se pueden
encontrar cuatro etapas bien diferenciadas: la primera, hasta 1914, en la que primó el
endeudamiento de largo plazo, en pesos oro y sobre los mercados externos (casi el 90%);
17 Véanse “Mensajes y proyectos del Poder Ejecutivo Nacional sobre creación del Banco de la República yemisión de un empréstito interno de $ 500.000.000 m/n”, Buenos Aires, 1917; “Deuda pública noconsolidada: mensaje del Poder Ejecutivo e informe de la Contaduría General de la Nación”, y “Proyectode empréstito interno de mil millones de pesos m/n”, Buenos Aires, 1923.18 Los empréstitos de desbloqueo de divisas, en 1933 y 1934, fueron las únicas nuevas emisiones de deudaexterna, al tiempo que presentaban la novedad de hacerse en pesos moneda nacional.19 Uno de los aspectos más llamativos fue el aumento de la deuda exigible –por expedientes impagos- enunos 300 millones de pesos, entre 1929 y 1931, que en parte sería pagada en 1932 con un fuerte adelantode la Caja de Conversión.
21
CUADRO 7Deuda Pública Total, Consolidada y Flotante(1914-32) en millones de pesos
moneda nacional
1 + 2 1 1a 1b 1c 2 2/1+2DTpapel
AÑODeudaTotal
D.Consol.
D.Exter.
D.Interna
D.Interna D.Flot. DF/DT
/DTotal
papel oro % %1914 1391,8 1238,7 710,1 174,1 354,5 153,1 11,0 13,61915 1499,5 1221,7 703,0 169,2 349,5 277,8 18,5 19,41916 1639,7 1242,7 684,5 214,2 343,9 397,0 24,2 22,21917 1851,0 1353,2 669,6 223,3 460,2 497,8 26,9 32,61918 1893,2 1314,1 642,8 219,1 452,3 579,1 30,6 35,91919 1865,3 1285,2 625,1 214,2 445,9 580,1 31,1 36,31920 1812,1 1257,4 596,8 224,6 436,1 554,7 30,6 36,51921 1879,1 1277,7 573,3 218,8 487,9 601,4 32,0 37,41922 2279,8 1294,9 535,7 272,6 486,6 984,9 43,2 45,61923 2355,0 1315,8 539,2 371,5 475,9 1039,2 44,1 50,21924 2540,7 1523,7 687,4 457,3 464,8 1017,0 40,0 50,31925 2497,7 1743,9 833,2 457,3 453,4 753,8 30,2 45,01926 2591,6 1845,7 888,4 514,4 442,9 745,9 28,8 44,41927 2609,4 2155,5 1103,8 621,6 430,0 453,9 17,4 40,11928 2770,3 2268,2 1111,8 739,8 416,6 502,1 18,1 44,81929 3116,2 2295,1 1071,4 822,0 402,5 821,1 26,4 52,71930 3423,5 2262,8 1035,0 840,0 387,9 1160,7 33,9 53,31931 3664,8 2398,1 994,3 1030,1 373,8 1266,7 34,6 60,71932 3958,5 2753,6 942,5 1451,9 359,2 1204,9 30,4 65,5
Variación %: Promedios:1914-23 69,2 6,2 -24,1 113,4 34,2 578,8 29,2 33,01923-32 68,1 109,3 74,8 290,8 -24,5 15,9 30,4 50,71914-32 184,4 122,3 32,7 734,0 1,3 687,0NOTAS: 1. Deuda Consolidada: 1a. Externa, 1b Interna en pesos oro, 1c.Interna en pesos moneda nacional. De estos montos, se hallaban en poder delgobierno 167.4 millones en 1931 y 363 en 1932. No hay datos para previos a1929. 2. Deuda Flotante: incluye la deuda de la Administración General deFerrocarriles del Estado. 3. DF/DT: Deuda Flotante sobre la Deuda Total (en%). 4. DT papel / DTotal: deuda en pesos moneda nacional sobre la deuda total(en %).FUENTES: MCGN 1914-32 y Soares (1932), pp. 246-50.
22
la segunda, hasta 1923, caracterizada por el aumento de la deuda de corto plazo,
principalmente sobre el mercado interno; una tercera etapa, en la que el peso de la deuda
flotante inicialmente se redujo, mientras aumentaba la deuda consolidada, sobre todo la
externa; y, a partir de 1929 una cuarta fase, en la que el endeudamiento vuelve a basarse
principalmente en los instrumentos de corto plazo y, paulatinamente, en la colocación de
títulos de la deuda consolidada interna. Si tomamos en consideración el ritmo de
crecimiento de la deuda pública, la primera etapa quedaría como la de menor aumento
(del 22% en 14 años), mientras la última presentaría la mayor intensidad (41% en 4 años,
o 31%, si se descuentan los nuevos títulos de deuda aún sin colocar).
4. Las inversiones ferroviarias: las vicisitudes del estado empresario en un sectordeficitario
El desarrollo de las inversiones ferroviarias en este período formó parte del proceso
de reconstrucción y ampliación de la red férrea estatal iniciada tras la crisis de 1890. Para
ese año, luego de la privatización de las antiguas líneas nacionales por parte de Juárez
Celman, el Estado contaba con 320 kilómetros de vías, constituidas por unas líneas
dispersas y otras en construcción de poco valor económico. A principios del siglo veinte,
el gobierno inició un nuevo programa de construcciones, que continuaría más allá de la
década del treinta, y llevaría la longitud total a más de 9.000 km. en 1935.
23
Cuadro 8Capital realizado y longitud de los ferrocarriles del Estado 1900-35
AñoCapitalRealizado
LongitudRed Relac. Cap/Km
Miles $ oroMiles $m/n Km. Miles $ oro
1900 54.959 124.906 2.016 27,2611905 57.845 131.466 2.546 22,7201910 91.321 207.548 3.490 26,166
1915* 106.276 241.535 4.793 22,1731921 171.335 389.398 6.310 27,1531925 265.770 604.022 6.878 38,6431930 335.489 762.475 8.979 37,3621935 372.750 847.159 9.188 40,5691900-
35 317.791 722.253*de acuerdo a EFCE, el capital realizado seria de 121.873 millones de pesos oro.
Fuente: Estadística de los Ferrocarriles en Explotación -EFCE(1900-1935), yAdministración General de Ferrocarriles del Estado -AGFE, Memoria del año
1921.
La evolución del gasto público pone de manifiesto, en primer lugar, el carácter pro-
cíclico de las inversiones, ya que las obras ferroviarias tuvieron lugar en las dos fases de
auge, entre 1904 y 1914, y a partir de 1920. La primera fase de construcciones
ferroviarias alcanzó su punto culminante entre 1909 y 1912. Coincidió con una etapa de
liquidez en el mercado internacional de capitales, que suministró los fondos necesarios.
En los años veinte, las obras se iniciaron sin contar con los recursos y mediante el
endeudamiento interno de corto plazo, previendo un futuro acceso al mercado
internacional de capitales. Esto ocurrió recién a partir de 1924 con los nuevos empréstitos
negociados en Estados Unidos, aunque solo en 1927 pudieron cancelarse las operaciones
de corto plazo antes mencionadas.
24
Cuadro 9Obras ferroviarias autorizadas 1902-1909
Ley/Año
Obras aprobadas Observaciones
- Argentino del Norte: de Punta de los Llanos a SanJuan- Central Norte: de Jujuy a la frontera con Bolivia(Vía La Quiaca)- Central Norte: de Perico a Ledesma
4064/1902
- estudios de las líneas de Ledesma a Orán, y deSan Cristóbal a Santa Fe
4693/1905
Estudio de un Ferrocarril del Valle de Lerma aHuaytiquina u otro punto próximo a la fronterachilena.
Iniciado en la primerapresidencia de Yrigoyen yterminado en la de Perón.
Villa Mercedes (FCA) a RosarioCórdoba a Río Cuarto (FCA)
Suspendidas durante lagestión de Ramos Mexía
Deán Funes (FCAN) a Rosario, con ramal a VillaMaría (FCA)
ley 6011: Deán Funes aLaguna Paiva
Holmberg o sus inmediaciones hasta FCVillaMercedes- Dolores (FCA)Barranqueras a Otumpa y Tintina, o Río Piedras oMetán (FCF)
ley 5559: de Barranquerasa Metán
Formosa a Embarcación (FCF) Reiterada por ley 5559De Soto a Dolores (FCA)
4872/1905
De San Juan a Jáchal Proyecto anterior de 1886.De Puerto San Antonio (Territorio de Río Negro)hasta Nahuel HuapiDe Puerto Deseado hasta empalmar con la líneaanterior, pasando por Colonia San Martín, y conramales a Comodoro Rivadavia, Lago BuenosAires y Colonia 16 de Octubre (Trevelín)
Ramos Mexía suspendió laconexión entre los ramalespatagónicos. PuertoDeseado a Colonia LasHeras. ComodoroRivadavia a CniaSarmiento.
De Barranqueras hasta empalmar con el FCCN-yramal a la línea de Añatuya al Chaco
Aprobada anteriormentepor la ley 4872
5559/1908
Formosa a EmbarcaciónConexión con BoliviaSerrezuela a San JuanChumbicha a La RiojaAndalgalá a TinogastaLedesma a Embarcación
6011/1908
Cejas a Antilla6016/1908
Puerto Diamante a Estación Crespo del FC deEntre Ríos
Construido por The RailwayCompany Lted. y la Cía. del
25
De estación Hasenkamp, del mismo Ferrocarril,pasando por Federal, hasta Curuzú Cuatiá delFerrocarril Nordeste Argentino.
Ferrocarril del NordesteArgentino
De la línea troncal a San José FelicianoDe Feliciano a La PazDe Feliciano al Sauce (Corrientes)De Curuzú Cuatiá al Sauce y Esquina.
Construido porAdministración y porintermedio de contratistasprivados.
De Puerto Diamante hasta un punto de la línea deMonte Caseros a PosadasDesde Paraná empalmando con la anterior cercade estación María Grande.Otros ramales para empalmar con líneas de EntreRíos y Corrientes.
6341/1909
Autorización a adquirir el ramal de Crespo aHasenkamp, de la Cía. del FC de Entre Ríos.
Construido porAdministración
Fuente: Memorias del Ministerio de Obras Públicas (1904), pp. 25-26; (1905),pp. 15-39 , Raúl U. PRETTO, Ferrocarriles del Estado. Formación y desarrollode la red. Buenos Aires, 1926, pp. 19-99 y Anales de Legislación ArgentinaAños 1889-1919. Buenos Aires, 1954, p. 655.
El programa de construcciones al que se volcaron estas inversiones comenzó a ser
delineado hacia fines de la segunda presidencia de Roca. El plan de reconstrucción de la
red estatal, impulsado desde el ministerio de Obras Públicas por Emilio Civit, apuntaba
asimismo a fortalecer las alianzas políticas provinciales en vísperas de la sucesión
presidencial. Se preveían obras en las provincias del Noroeste, Cuyo y el Litoral, y la
salida hacia los puertos de Santa Fe, Rosario y Bahía Blanca, además de la conexión
ferroviaria con Bolivia.
Las administraciones siguientes mantuvieron la decisión de ampliar la red estatal,
aunque difirieron en ciertos criterios y objetivos. Ramos Mexía, ministro de obras
públicas de Figueroa Alcorta y de Sáenz Peña, suprimió los proyectos de extensión de
líneas hasta los puertos de Rosario y Bahía Blanca, con el argumento de evitar la
competencia con las empresas privadas. Asimismo hizo sumar otras obras en la
Mesopotamia y en los Territorios Nacionales, así como nuevas conexiones con los países
vecinos, Bolivia, Paraguay y Chile, para facilitar las relaciones comerciales (cuadro 9). 20
20 Pablo LACOSTE, El Ferrocarril Trasandino, 1872-1984. Santiago de Chile, 2000, pp. 32-33; SilvanaA. PALERMO, “The Nation Building Mission: The State-Owned Railways in Modern Argentina (1870-1930)" Ph. Diss, State University of New York at Stony Brook, 2001; Elena SALERNO, Los comienzos
26
Las primeras obras se solventaron con recursos de la Tesorería General y con los
empréstitos de obras públicas negociados entre 1909 y 1911, cuyo monto de 120 millones
de pesos oro se destinó, en gran medida, a las construcciones ferroviarias.21La realización
de este plan demandó varias décadas. La Primera Guerra Mundial impuso una pausa, y
no fue hasta 1920 que el gobierno retomó la construcción ferroviaria, aunque sin alcanzar
los montos de la inversión de preguerra. Recién en el último subperíodo, 1930-34, la
sumatoria de inversiones en obras y en equipamiento superó los montos de 1910-14.22
Cuadro 9Gasto publico destinado a los Ferrocarriles del Estado (en miles de pesos
moneda nacional)Período Obras y Mejoras y Total Total
Estudios Equipos General
1900-04 18.690 655 19.345 19.3761905-09 88.397 8.903 97.300 97.9871910-14 139.356 23.552 162.908 167.1771915-19 11.242 14.630 25.872 26.2221920-24 85.847 27.137 112.984 113.5171925-29 87.908 36.842 124.750 124.7501930-34 100.314 65.309 165.623 204.524
Fuente: MCGN 1900-34• En 1930-34 hubo 38.9 millones para pagos de intereses, déficit de
explotación y deudas diversas.
En la década del veinte la mayor parte de las inversiones se destinó a la
continuación y conclusión de las obras en construcción desde antes de 1914, y de otras
anheladas desde larga data, y que contaban con estudios previos, como la conexión de
Salta con Chile (Ferrocarril de Huaitiquina) y el segundo enlace ferroviario con Bolivia
por Yacuiba. Como puede observarse en el Cuadro 10 las obras que demandaron más
inversiones en forma individual fueron las conexiones ferroviarias con los países vecinos,
aunque tomadas en su conjunto las obras en las provincias, y luego las de los territorios
nacionales, fueron mayoritarias.
del Estado empresario: La Administración General de los Ferrocarriles del Estado (1910 - 1928). BuenosAires, 2003.21 Raúl U. PRETTO, Ferrocarriles del Estado. Formación y desarrollo de la red. Buenos Aires, DirecciónGeneral de Ferrocarriles, 1926, p. 28; REGALSKY, Mercados, inversores y …, pp. 394-407.22 En rigor los picos de inversión fueron de 1929 a 1930, y de 1933 en adelante.
27
Cuadro 10 : Distribución de las obras ferroviarias 1900 - 1929Año 1900-07 1908-
151916-19 1920-
241925-
291900-1929
Rubros En miles de pesos m/n Varios (1) 13.745 22.873 36.618 FF.CC en lasprovincias (2)
11.074 111.449 3.096 27.144 26125178.889
FF.CC de Fomento(3)
73.452 3.563 18.414 15549110.980
FF.CC a Bolivia (4) 24.588 100 4.333 9715 38.737 FC a Chile(Huaitiquina) (5)
573 29.405 5.60035.578
FF.CCMesopotámicos (6)
729 18.928 6.550 8.04534.253
FUENTE: Memorias de Hacienda (1900-1911), MCGN (1912-1928).NOTAS: (1) En 1908-14, Ferrocarril de Córdoba al Noroeste, y en1925-29, obras sin discriminar. (2) Santa Fe, Córdoba, San Luis,Mendoza, San Juan, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero,
Tucumán, Salta y Jujuy - excepto las obras de conexión con Boliviahasta 1925, más gastos del Cablecarril a Famatina y pagos al
Ferrocarril Sud por la línea a Neuquén. Se incluyen los estudios. (3)Obras ferroviarias previstas por la Ley 5559 en los Territorios de la
Patagonia y del Chaco. (4) Incluye la conexión por La Quiaca y la deEmbarcación a Yacuiba. (5) Futura línea de Salta a la frontera con Chile.(6) Incluyen los fondos provistos para la conexión de las líneas privadas
con las de Paraguay.
El desarrollo de las obras no estuvo exento de avatares, particularmente en la
segunda etapa. La primera fase, hasta 1910, se verificó en un marco de escasa autonomía
de las administraciones ferroviarias, superávit en la explotación y aceptable transparencia
en la contabilidad de los fondos. Las diversas administraciones recibían los fondos para
las inversiones y para la explotación de la Tesorería General, ante la cual debían depositar
sus recaudaciones.23 Las principales discusiones se relacionaron entonces con la cuestión
del acceso al litoral, y la magnitud de las inversiones en los territorios nacionales.
En 1910, al ponerse todas las líneas bajo la órbita de un organismo central, la
Administración General de los Ferrocarriles del Estado (AGFE), los registros perdieron
visibilidad. En principio, la AGFE contaba con sus propios recursos para la atención de
23 En 1900 el Congreso autorizó a los administradores a invertir el excedente del producto deexplotación en las mismas líneas. Para ello se conservó el procedimiento anterior, que permitía conocer elmovimiento de ingresos y salidas de los fondos.
28
sus gastos corrientes, en tanto las obras se atendían con fondos de la Tesorería.24 Sin
embargo, como a partir de 1912 debió sobrellevar un déficit creciente,25 debió depender
de los aportes de la Tesorería no solo para las nuevas obras sino también para asegurar su
propio funcionamiento. En esta segunda fase, y sobre todo a partir de 1916, la falta de un
conocimiento adecuado de los ingresos y gastos, y la necesidad de elevadas sumas para la
atención de los diversos rubros provocaron la crítica de la prensa y de la oposición. Los
principales debates giraron en torno a la opacidad contable en la rendición de los fondos
destinados a inversiones y a la explotación.
Por otra parte, las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso demoraron la
asignación de fondos, lo que contribuyó a generar una deuda flotante específica de los
Ferrocarriles del Estado, cuyo monto preciso se desconocía. Recién en 1924, y en el
marco de una intervención contable por parte del Poder Ejecutivo, se pudo determinar
que la deuda flotante neta de los ferrocarriles ascendía a más de 180 millones de pesos
moneda nacional, y sus servicios trepaban a los diez millones de pesos anuales (ver
cuadro 11). En 1927, mediante la emisión de un empréstito interno y externo, se pudo
consolidar esta deuda, y por la misma ley presupuestaria se autorizaron también las obras
ya realizadas.26
Todavía continuaron generándose problemas con el uso de los fondos después de
1924, que provocaron la renuncia del nuevo Administrador General, Enrique Pérez, y una
serie de medidas administrativas que volvieron a cercenar la autonomía de la AGFE. De
hecho, en los últimos cuatro años de la presidencia de Alvear (1924-28), las obras
quedaron reducidas a un mínimo, para ser reactivadas en los dos años de la presidencia de
Yrigoyen (1929-30) y, luego de su derrocamiento, durante la gestión del general Justo.
24 Entre 1910 y 1917 existieron todavía registros contables que permiten conocer el movimiento de laexplotación. A partir de 1918 entonces la información se encuentra solamente en las estadísticas de laDirección General de Ferrocarriles (Estadística de los Ferrocarriles en Explotación, en adelante EFCE,Buenos Aires, 1892 -1943). De la confrontación de estos datos con los aportados por las Memorias de laContaduría General de la Nación surgen algunas diferencias que hemos considerado irrelevantes para elanálisis aquí propuesto.25 Producto de la habilitación de líneas y ramales en zonas cada vez menos rentables, así como de la venta,en 1909, de la línea con cuyos beneficios se solventaban los déficit del resto, el Ferrocarril Andino.26 Otra controversia giraba sobre los criterios para clasificar algunos de los gastos de los FCE comoatinentes a la explotación o la inversión. Por otra parte a la Contaduría General se rendían los gastos condemora. Los comprobantes se recibían hasta el mes de marzo del año siguiente, y quedaban muchos gastosafuera que debían registrarse en el ejercicio siguiente.
29
Cuadro 11Origen de las deudas generadas por los Ferrocarriles del Estado hasta 1924.
(en miles de pesos moneda nacional)
Conceptos Monto
Construcción de nuevas líneas 56.155Mejoras y equipos para la red enexplotación
16.704
Material rodante 39.029Stock almacenes 24.284Subtotal 136.172
Intereses 17.405Deficit de explotación 12.532Reconstrucción Material Rodante 19.934Gastos por huelgas 984
Total 187.032Fuente: “Deuda de los Ferrocarriles del Estado al 31 de diciembre de 1924.Informe presentado por el Señor Nemesio Muntaabski”, Archivo GeneralParlamentario, Documentos Varios, Comisión Especial Investigadora de losFerrocarriles del Estado, H. Cámara de Diputados de la Nación (Buenos Aires,1923-1925).
5. Las inversiones en saneamiento: una experiencia exitosa de empresa pública
Las primeras inversiones en las obras de salubridad de la ciudad de Buenos Aires
tuvieron lugar a partir de las epidemias del cólera y la fiebre amarilla a comienzos del
último tercio del siglo XIX. En la década de 1870 se construyeron las primeras
instalaciones, cargo del entonces estado provincial, y que comprendían un
establecimiento potabilizador en Recoleta, y los primeros 90 kilómetros de cañerías para
el suministro de agua. Sin embargo, la gran expansión del gasto público que se registró
en este área a partir de 1900, vino enmarcada en la reasunción del control de las aguas
porteñas por parte del gobierno nacional, tras la rescisión en 1891 del contrato con la
30
compañía inglesa que había asumido tres años antes su explotación, la Buenos Aires
Water Suply and Drainage Company.27
La Comisión de Obras de Salubridad de Buenos Aires, que tomó a su cargo la
administración del servicio, se ocupó en los años noventa de completar las obras
entregadas por los concesionarios, así como de introducir algunas mejoras.28 En esos
años y en los comienzos del nuevo siglo, se fueron añadiendo algunos nuevos distritos, y
también se instalaron cañerías en Belgrano y Flores (recientemente incorporadas al
municipio), abastecidas desde pozos semisurgentes. Pronto las provincias comenzaron a
solicitar a la Comisión la construcción de instalaciones, manteniendo inicialmente la
administración de los servicios bajo su control. Las dificultades encontradas llevaron al
Poder Ejecutivo a decretar en 1899 que toda obra en las provincias debía ser aprobada
previamente por el Congreso, y construida y operada por la Comisión.
Posteriormente la ley 3967 afectó al financiamiento de las obras el 50% de las
sumas que correspondían a cada provincia de lo recaudado por la Lotería Nacional.
Finalmente, la ley 4158 de 1903 dispuso la celebración de convenios con las provincias
que se acogieran a este régimen. A partir de entonces, la repartición pasó a denominarse
Obras de Salubridad de la Nación, y todas las capitales de provincia (Tucumán,
Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, Mendoza, Corrientes, Paraná,
Santa Fe, Córdoba, San Luis y San Juan), con excepción de La Plata, quedaron incluidas
en este régimen. El financiamiento se iba a realizar mediante la emisión de bonos “de las
Obras de Salubridad” por 7 millones de pesos, que luego se ampliaron a 12 millones de
pesos en 1907.
En 1905 se dieron por finalizadas las obras del “Radio Antiguo” de la Capital
(también llamado entonces “radio Bateman”, por el ingeniero inglés que las había
27 Las referencias bibliográficas para este punto son las de Olga BORDI de RAGUCCI, El Agua privada enBuenos Aires, 1856-1892, Buenos Aires, 1997, para el período previo a 1891, y Osvaldo REY, Elsaneamiento en el área metropolitana. Buenos Aires, 2000, para el período posterior. Una excelente reseñade lo actuado, efectuada por el presidente de la Comisión, ingeniero Guillermo Villanueva, en la Memoriade las Obras de Salubridad correspondiente al año 1902, Buenos Aires, 1903.28 Entre ellas, la reforma del sistema en el Gran Depósito de la calle Córdoba, construida por losconcesionarios.
31
diseñado).29 Se hacía necesario un plan que contemplara los requerimientos del resto de
la Capital, en lo que sería denominado el “Radio Nuevo”, y que comprendía una
superficie de 16.000 hectáreas, frente a las 3.000 del antiguo. El plan, dado a conocer en
1908 y autorizado por la ley 6385 de 1909, contemplaba entre las obras más significativas
la ampliación del establecimiento Recoleta, la construcción de una segunda, y mucho más
grande, planta potabilizadora en Palermo (con su respectiva toma de agua), dos grandes
depósitos distribuidores en Caballito y Devoto, una vasta red de cañerías de suministro de
agua y otra más costosa de colectoras cloacales. El sistema se coronaría con la
construcción de una Segunda Cloaca Máxima, de 45 km. de extensión, entre el norte de la
Capital y la localidad de Berazategui, por donde desembocaría en el Río de la Plata, así
como de un segundo sifón para su cruce del Riachuelo. Las obras habían tomado
comienzo hacía poco más de un año cuando, por ley 8889 de 1912, el gobierno nacional
creó las Obras Sanitarias de la Nación, dándole a la antigua Comisión el carácter de
administración autárquica, a fin de asegurar el cumplimiento del importante programa
previsto.
Los primeros años no fueron de gran dinamismo. El directorio de OSN gestionó
largamente la autorización de un empréstito del porte necesario para la magnitud de las
obras, que recién se destrabó hacia 1913.30 Entonces se decidió acelerar la marcha de las
obras, al tiempo que el gobierno nacional obtenía en Gran Bretaña dos fuertes adelantos a
cuenta de la futura operación.31 Así, en 1913 se invirtieron casi 23 millones de pesos, y
en 1914 más de 46 millones. Al finalizar 1915 el total invertido superaba los 110
millones. A modo de referencia, las obras completas del radio antiguo se valuaban en 115
millones, y el presupuesto total de las nuevas obras, en 168 millones. Desde ya, el
estallido de la guerra dejó en suspenso el nuevo empréstito pero, al menos hasta 1915, los
importantes excedentes líquidos percibidos por la empresa permitieron reforzar los
29 Se trataba de un area delimitada por las calles Billinghurst, Bustamante, Sarmiento, Medrano, CastroBarros, México, Boedo, Carlos Calvo, La Rioja, San Juan, Alberti, Caseros, Brasil, Paseo Colón y LeandroN. Alem. REY, El saneamiento …, p. 34.30 El directorio estaba presidido por el ingeniero Agustín González, que había secundado al ingenieroVillanueva, como vicepresidente de la antigua Comisión.31 Como se indicó en una sección anterior, los adelantos, inicialmente de 8 millones de libras, seconsolidaron en un otro de 50 millones de dolares en 1915, equivalentes a unos 90 y 115 millones de pesosmoneda nacional, respectivamente.
32
fondos disponibles.32 Después de ese año las obras se fueron desacelerando, y no solo
por el agotamiento de los fondos. El principal problema estuvo dado por las grandes
demoras en el arribo de los materiales, y la rescisión de numerosos contratos que no
pudieron ser cumplidos bajo las nuevas condiciones bélicas, agravadas a partir de 1916
por la guerra submarina. No obstante, las obras fundamentales se fueron habilitando en
esos años: las primeras instalaciones de la nueva planta de Palermo, el depósito
distribuidor de Caballito, y la conexión de Belgrano y Flores con el nuevo sistema de
agua superficial tratada en Palermo, en reemplazo de los pozos semisurgentes. Los
desagües cloacales tenían un retraso más considerable, pero ya se había completado el
tramo urbano de la Segunda Cloaca Máxima. La trayectoria de la inversión anual, luego
del pico de 1913-15, fue bajando hasta un mínimo de seis millones de pesos en 1920
(cuadro 12).
32 En 1914 y 1915 el superavit de la explotación superó los 10 millones de pesos anuales , en tanto que lasuma que OSN tenía que entregar para el empréstito por el que se había rescindido la concesión en 1891,era de 4.368.000 pesos.
33
Cuadro 12Inversiones de OSN en Capital y en Provincias 1911-1934 (en miles pesos
moneda nacional) Año CAPITAL % Provincias % TOTAL
1911 7.627 79,2 2.000 20,8 9.6271912 8.329 68,1 3.893 31,9 12.2231913 22.868 88,8 2.880 11,2 25.7491914 46.857 95,9 1.996 4,1 48.8531915 25.046 95,7 1.139 4,3 26.1851916 14.362 92,8 1.116 7,2 15.4781917 14.862 96,2 592 3,8 15.4541918 10.681 94,9 579 5,1 11.261
1911-18 150.633 91,4 14.196 8,6 164.829promedio 18.829 1.774 20.604
1919 7.104 95,1 366 4,9 7.4701920 6.250 83,1 1.272 16,9 7.5221921 10.018 88,1 1.351 11,9 11.3691922 5.787 62,5 3.470 37,5 9.2561923 7.630 66,9 3.773 33,1 11.4031924 8.781 50,6 8.565 49,4 17.3461925 8.053 43,7 10.363 56,3 18.4151926 9.042 54,0 7.715 46,0 16.757
1919-26 62.665 63,0 36.875 37,0 99.540promedio 7.833 3.621 11.455
1927 13.575 64,4 7.517 35,6 21.0911928 24.080 74,4 8.279 25,6 32.3591929 14.515 66,3 7.381 33,7 21.8961930 12.839 54,6 10.659 45,4 23.4981931 12.713 47,0 14.355 53,0 27.0681932 7.965 62,0 4.879 38,0 12.8451933 9.469 56,5 7.277 43,5 16.7471934 10.090 64,2 5.625 35,8 15.714
1927-34 105.246 61,5 65.972 38,5 171.218promedio 13.156 8.247 21.402
1911-34 318.544 117.043 435.587
Fuente: Obras Sanitarias de la Nación, Memoria anual (1912-1934), passim.
En los años siguientes se fueron completando las restantes obras: el depósito de
Villa Devoto, que permitía abastecer a los barrios más alejados, los tramos finales de la
34
Segunda Cloaca Máxima, y la habilitación en Palermo de los primeros filtros rápidos. El
tendido de cañerías hacia los barrios más alejados pudo comenzar a encararse a partir del
contrato con la firma francesa Pont-a-Mousson, en octubre de 1920, que después de
varios años de dilaciones -por el contexto bélico- permitió efectivizar la compra de 200
kilómetros (unas 20.000 toneladas) de cañerías maestras y distribuidoras.
Mientras tanto, la inversión en las provincias, que hasta 1910 había acumulado más
de 20 millones de pesos, fue disminuyendo de año en año, hasta alcanzar un mínimo de
360 mil pesos en 1919. El creciente requerimiento de los gobiernos provinciales llevó
ese año a sancionar la ley 10.998, por la cual se autorizó el estudio, proyecto y
construcción de las obras de provisión de agua en todas las ciudades que tuvieran más de
3 mil habitantes, y desagües cloacales en aquellas que tuvieran más de 8 mil. De todos
modos, habría que esperar a 1924, tras las primeras emisiones de títulos internos
destinados a su financiamiento, para que las obras tomaran impulso. Las inversiones se
mantuvieron por ocho años en una media anual de 9 millones de pesos, alcanzando su
máximo nada menos que en 1931, un año caracterizado por la baja general de la obra
pública.
Cuadro 13Longitud de cañerías de agua y cloacas en Buenos Aires
Año Agua Cloacas1874 90.1151882 97.6731886 387.0751889 436.448 216.0481894 604.822 342.8521902 927.960 376.5921909 1.110.285 516.6951914 2.234.418 752.3931917 3.058.212 1.626.0001929 3.979.417 2.527.111
Fuente: Obras Sanitarias de la Nación, Memoria anual (1912-1929), passim.
En cuanto a las obras en la Capital, hacia 1925 estaban concluyendo los últimos
trabajos relacionados con el plan de 1908, que había insumido hasta esa fecha unos 200
millones de pesos. En 1924 el gobierno nacional presentó en el Congreso el segundo
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plan maestro de obras, que quedó sin ser tratado por las Cámaras. En su reemplazo se
implementaron sucesivos planes parciales aprobados junto al presupuesto nacional. Las
nuevas obras, que comenzaron hacia 1926-27, apuntaban a asegurar el suministro de agua
y desagües, cloacales y pluviales, a una población potencial de 6 millones de habitantes.
Uno de los primeros trabajos fue la construcción de nuevas instalaciones de filtros
rápidos en el establecimiento Palermo, con capacidad para producir un millón de metros
cúbicos diarios de agua potabilizada, de manera de radiar definitivamente de servicio al
viejo Establecimiento Recoleta. Las obras se habilitaron apresuradamente en septiembre
de 1928, justo antes de finalizar su mandato el presidente Alvear, y ese año las
inversiones en Capital alcanzaron los 24 millones de pesos, el monto más alto después de
1914-15. Al iniciarse la década de 1930 las principales actividades se concentraban en la
construcción de un sistema pluvial completo en el Radio Nuevo, empezando por el
entubamiento del arroyo Maldonado, y en los preparativos para tender la Tercera Cloaca
Máxima, que se juzgaba indispensable por el desarrollo de la red. Las inversiones
acumulaban más de 100 millones de pesos desde 1927.
Un aspecto relevante del desempeño de esta empresa fue el de la marcha de la
explotación. En contraste con los Ferrocarriles del Estado, sus resultados fueron
altamente superavitarios, al menos dentro del radio capitalino. En la memoria de 1909 se
destacaba con orgullo el bajo coeficiente de gastos, del 33.81% “proporción que no
alcanza ninguna de las empresas de ferrocarriles – ni otras análogas - en nuestro país y
muy pocas en el extranjero”. Con todo, recién en 1908 el producto neto había logrado
exceder lo necesario para atender los gastos de intereses y amortización del empréstito de
1892, con el que se había re-estatizado el servicio.
Como indicamos más arriba, la progresión del producto neto siguió hasta 1914 y
1915, en que alcanzó los 10 millones de pesos. A partir de 1916 y más acentuadamente
desde 1918, los gastos comenzaron a subir más que los ingresos, y el producto neto
quedó durante 10 años por debajo de los valores de 1914-15. El coeficiente de gastos se
ubicó por encima del 60%. Recién en 1924-25 los gastos se pudieron contener,
simultáneamente con una aceleración en el crecimiento de los ingresos, de modo que el
coeficiente de explotación bajó hasta cerca del 40%. Significativamente, la performance
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ascendente se mantuvo incluso en los años de la crisis, de manera que el producto neto de
1925-29 totalizó un 150% por arriba del de 1910-14, y en 1930-34, un 200 %.
Por entonces los gastos financieros que debían atenderse con esos recursos habían
subido enormemente. De los 4.6 millones que insumía el servicio de los empréstitos
afectados a las Obras Sanitarias antes de 1914, se llegó en 1927 a superar los 20 millones,
un monto prácticamente similar al producto neto disponible. En ello influían los
empréstitos externos que en 1924-25 y en 1927 habían consolidado los adelantos
recibidos tempranamente para la expansión de las obras, y en menor medida los títulos de
deuda interna que los sucesivos presupuestos venían autorizando a colocar. En la práctica
esto recortaba la autonomía del organismo, ya que si bien podía asegurar la explotación
sin recursos externos, necesitaba de los fondos de la Tesorería para todos sus programas
de inversión.
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Cuadro 14Obras Sanitarias de la Nación - Resultados de la Explotación (en miles de pesos moneda nacional) promedios anuales
Capital ProvinciasRelaciónCap/Pcias
Años Ingresos Gastos Coef. Prod. Serv. Ingresos Gastos Coef. Prod. Ingreso P.NetoTotales explot. Neto deuda explot. Neto
1900-04 5451 1945 35,7 3506 4424
1905-09 7184 2542 35,4 4642 4683
1910-14 12195 3776 31,0 8426 4683 1887 1456 77,1 431 6,5 19,5
1915-19 16294 8302 50,9 7992 4683 2420 2551 105,4 -131 6,7
1920-24 21921 13624 62,2 8297 … 3405 4176 122,6 -771 6,4
1925-29 36222 15491 42,8 20730 20139 5485 4624 84,3 862 6,6 24,1
1930-34 42993 17934 41,7 25059 24976 8456 6446 76,2 2011 5,1 12,5
Fuente: Obras Sanitarias de la Nación, Memoria anual (1912-1934), passim.
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Un párrafo aparte merece la explotación de las Obras en las provincias, que fue
durante dos subperíodos deficitaria (1915-24) para empezar a arrojar saldos positivos
desde 1925 en adelante. Sin embargo los coeficientes de explotación siempre fueron
sensiblemente mayores que los de Capital (del orden del 80% en este último período) y
por otra parte, el monto de ingresos brutos que la totalidad de las ciudades aportaba era 6
veces inferior al que generaba la ciudad de Buenos Aires.
Consideraciones finales
En este trabajo hemos examinado algunos aspectos de la evolución de las finanzas
públicas en los tres primeros decenios del siglo XX, un período signado por la transición
hacia un nuevo modelo de estatidad, el del Estado-empresario, que se terminaría de
conformar en las décadas de 1930 y 1940. El contexto estuvo marcado, ante todo, por el
fuerte crecimiento en el tamaño del aparato estatal y en el nivel del gasto público,
orientado prioritariamente a la inversión pública. Entre el primer y el ultimo quinquenio
del período el gasto total aumentó unas 5.4 veces, en tanto el destinado a obras y trabajos
públicos lo hizo 7.5 veces.
Este crecimiento coexistió con una estructura de recaudación tributaria que no
cambió sensiblemente a lo largo del período, pero que estuvo en condiciones de generar
un ingreso progresivo a lo largo del período, ciertamente que con fuertes fluctuaciones
que en parte pudieron ser mitigadas por la índole complementaria de ciertos impuestos
(los de comercio exterior, los internos). En conjunto los ingresos aumentaron por debajo
de los gastos (en el mismo período, unas 4.5 veces) lo que sentó una de las bases de un
proceso de endeudamiento que, bajo modalidades fluctuantes (entre el largo y corto
plazo, entre la deuda externa y la interna) registró una constante progresión.
En ese marco, la inversión en ferrocarriles y obras de saneamiento fue la que
registró la mayor expansión (más de un 1000% sobre el promedio inicial), con las mismas
fluctuaciones, que evidenciaban su comportamiento pro-cíclico, que el conjunto del
gasto público y las inversiones.
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Los dos quinquenios previos a la Primera Guerra Mundial presentaron la mayor
intensidad en esta onda ascendente. No casualmente fue el período en el que se
organizaron las administraciones autárquicas en las dos áreas examinadas: AGFE en
ferrocarriles, OSN en saneamiento urbano. Esto se hizo en el marco de sendos programas
de expansión de largo aliento que tendían, de un lado, a extender y completar un sistema
nacional de ferrocarriles del Estado en todas las provincias y territorios, y del otro, a
articular una red de saneamiento a la altura del portentoso desarrollo de la ciudad de
Buenos Aires, e inclusivo de todos los núcleos urbanos significativos a lo largo y ancho
del país.
La Primera Guerra Mundial obligó a interrumpir una parte de estos proyectos,
pero no deja de ser significativo que con la recuperación económica de los tempranos
1920, sobreviniera su reactivación, casi en los mismos términos pensados inicialmente,
aunque ahora a cargo de administraciones de otro signo político. Lo mismo puede
señalarse a partir de 1930. La consolidación de una noción de estatidad parecería
subyacer en estos casos, apuntalando un carácter más orgánico de las estructuras
organizacionales que se estaban armando.
En el caso de los Ferrocarriles del Estado esta consolidación estuvo jaqueada por
el recurrente déficit de explotación y las dificultades en el mantenimiento de la red, que
dieron lugar a reiteradas intervenciones del poder central. En el caso de Obras Sanitarias,
por el contrario, el superávit operativo obtenido en las gran urbe porteña sería el sustento
para una sólida y exitosa presencia en todo el territorio nacional, que convertiría a la
empresa en uno de los primeros eslabones en el largo proceso de construcción de ese
nuevo Estado-empresario, al que la crisis de 1930 y otros eventos posteriores le
terminarían de dar su formato definitivo.
