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¿se repetirá la traGedia de el cambray ii?

Análisis general del desastre ocurrido en El Cambray II, Santa Catarina Pinula, Guatemala el 1 de octubre de 2015, el contexto político, económico, social e institucional del evento y la iniciativa de ley 4995 del Congreso de la República de Guatemala que propone regular el uso del territorio y la problemática de

acceso a la vivienda.

General Analysis of the Cambray II disaster. Santa Catarina Pinula, Guatemala on October 1st 2015. The political, economic, social and institutional context of the event and the 4995 bill of the Congress of the Republic of

Guatemala that intends to regulate the territorial planning and the national housing problem.

Ricardo Berganza

Ricardo BerganzaEgresado de la escuelas de Administración y de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Ha trabajado durante más de treinta años en la gestión de riesgo y la respuesta ante desastres.

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intrOduCCiÓn

Este ensayo comienza con una pregunta. ¿Se repetirá la tragedia de El Cambray II? Las respuestas dependerán de las acciones que se lleven a cabo desde el corto plazo. El ensayo que se presenta a continuación es una aproximación al contexto nacional en el cual se produjo la tragedia de El Cambray II, Santa Catarina Pinula, Guatemala, el 1 de octubre de 2015, una descripción general del evento dañoso y un análisis general de la única propuesta de ley en estudio a la fecha, que aborda el ordenamiento del uso del territorio y la problemática de vivienda a nivel nacional.

eL COnteXtO

Guatemala es uno de los países más vulnerables de Latinoamérica. La Encuesta Nacional de Condiciones de Vida ENCOVI muestra que para el 2014 un 59.3% de la población vivía por debajo de la línea de pobreza, comparado con el 51.2% observado en el 2006. Asimismo, el 23.4% vivía en extrema pobreza, evidenciándose un aumento de 8.1 puntos porcentuales respecto del 2006 (INE, 2015). De esa cuenta, la pobreza como factor determinante en la construcción de riesgos, se ha incrementado de forma sostenida en los últimos años. Del mismo modo, el PNUD (2014) ha señalado que el índice de desarrollo humano ha mejorado de manera sostenida, pero insuficiente y el Estado de Guatemala no ha sido capaz de atender las necesidades de la población más vulnerable en materias como la salud, la educación y la seguridad. Finalmente, pese a algunos avances en materia fiscal, no se han alcanzado las metas de recaudación tributaria que permitirían financiar adecuadamente el funcionamiento del Estado (ICEFI, 2014).

Las cifras anteriores contrastan con una macro-economía relativamente estable, que muestra incluso un crecimiento sostenido del PIB (BANGUAT, 2012). Y en materia de gestión de riesgos, el país cuenta con una institucionalidad insuficiente, pero que ha mantenido su desarrollo de manera sostenida desde 1996.

Desde una perspectiva orientada al estudio del riesgo, es significativo que para la población en general, los problemas más importantes tienen que ver con la

percepción de inseguridad y otras formas de violencia (PNUD, 2007) y con la falta de acceso al trabajo y servicios de salud. Lo anterior es significativo, toda vez que no puede procurarse una adecuada protección de la población, sin un involucramiento de esta en el conocimiento del riesgo, y la disposición para atender recomendaciones oficiales (Beck, 2006).

En ese contexto, debe mencionarse que el Cambray II era una comunidad peri-urbana, de ingresos medios y bajos, asentada en una zona de alto riesgo. En cierta forma, el Cambray II es una muestra de las condiciones de riesgo en la cual viven miles de familias en la Ciudad de Guatemala y en otras áreas del país.

En suma. El Cambray II es una muestra representativa del altísimo nivel de riesgo en el cual vive la mayor parte de la población en Guatemala1. Ese nivel de riesgo se ha construido durante décadas de abandono de las funciones que le corresponden al Estado, de procesos de privatización, y de la incapacidad para elevar la carga tributaria y redistribuir mejor la riqueza que se produce en el país (PNUD, 2014). De manera que antes de pasar al análisis de la tragedia, es necesario observar que lo mismo ocurrió diez años antes en Panabaj, Santiago Atitlán, Sololá (5 de octubre de 2005), y el sistema económico y social existente, simplemente no respondió a las necesidades de gestión correctiva y gestión prospectiva de riesgos.

La tragedia

En 1998 hubo muertes en El Cambray. El terreno inestable y las lluvias desencadenaron deslizamientos que cobraron vidas y destruyeron viviendas, pero esos eventos fueron olvidados pronto. En 2001, por iniciativa de la SE CONRED, se declaró zona de alto riesgo toda la cuenca mediante un acuerdo gubernativo (179-2001) donde se dispuso la protección de las personas, la reducción de riesgos, y las medidas para impedir cualquier inversión pública o privada en la zona. Sin embargo, no se redujo el riesgo construido y hubo acciones de urbanización posteriores a ese acuerdo. Se hizo muy poco para evitar la tragedia.

En noviembre de 2014 la SE CONRED realizó una evaluación geológica de la zona y determinó que el riesgo era inminente. Sin embargo, la competencia de

1 Véanse los mapas de amenaza por inundación y deslizamiento de la SE CONRED: www.conred.gob.gt

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la institución llega en esos casos, hasta los dictámenes técnicos y la divulgación de advertencias a instituciones y a la población.

En otras palabras, la SE CONRED como cualquier insitución pública, puede hacer únicamente lo que le manda la ley y al no ser vinculantes sus dictamenes, se requiere una reforma a la legislación para que otras instancias y la población acaten sus disposiciones. Incluso en riesgo inminente, la SE CONRED no puede ordenar el desalojo, de una vivienda. Más adelante se retomará este aspecto clave para evitar tragedias futuras.

El 1 de octubre de 2015, durante la noche, un deslizamiento sepultó decenas de viviendas y cobró la vida de cientos de personas. Los datos disponibles hasta diciembre de 2015 dan cuenta de casi trescientas víctimas mortales confirmadas y dos centenares de familias afectadas que están siendo reubicadas por el Gobierno de Guatemala.

En este punto es pertinente preguntar ¿Por qué esas personas continuaban viviendo en condiciones de riesgo extremo? ¿Por qué las familias o las instituciones no hicieron algo para salvaguardar la vida?

Como se mencionó con posterioridad al desastre (Berganza, 2015), se ha generado una dinámica de transferencia de la culpa, cuyo efecto no han concluido, y que tal vez se exprese en procesos judiciales para deducir responsabilidades penales o civiles. Pero antes de los extremos jurídicos, es pertinente recordar que las causas del desastre son sociales, económicas, y también pueden ser interpretadas desde la percepción del riesgo en el ámbito individual y familiar (Evans, 1994).

En otras palabras. No puede responsabilizarse solo al Gobierno por un evento como El Cambray II. El evento ocurrió en un país donde el Estado no ejerce efectivo control sobre el territorio y la población y donde el Estado tampoco tiene capacidad de regular las actividades generadoras de riesgo públicas o privadas. Asimismo, en 2015 Guatemala vivió jornadas inéditas de movilización social, que en buena medida fueron una reacción a la corrupción y un llamado a la reforma de las instituciones. En ese contexto ocurrió el desastre de El Cambray II. En un país con grandes desigualdades, con grandes rezagos sociales, durante una coyuntura de despertar ciudadano y de procesamiento judicial para funcionarios del más alto nivel.

Caracterizar el evento en El Cambray II implica señalar al mismo como un desastre urbano, cubierto

intensamente por los medios de prensa y las redes sociales con un altísimo sentido crítico. De esa cuenta, la demanda por una respuesta oportuna, suficiente y adecuada se hizo notar, y acaso por la cuyuntura política, la crítica, a la SE CONRED se extendió a las operaciones de búsqueda y rescate. A ese respecto, es necesario enfatizar que las operaciones de búsqueda y rescate se realizaron conforme a críterios técnicos promovidos por el sistema de Naciones Unidas y hubo oportunidad de que observadores externos constataran que los planes de acción, la organización y otros elementos como la logística fueron adecuados para una emergencia de esas características.

El Cambray II fue un desastre con amplias repercusiones políticas, que motivó un esfuerzo especial del Gobierno para la etapa de recuperación. En ese sentido, es significativo mencionar que el Gobierno supo leer la importancia que la población asignó al tema, y logró transmitir mensajes de compromiso y acción para con las víctimas.

De forma paralela no deja de ser preocupante, que las reacciones en las redes sociales y en algunos medios de prensa, se concentraron en las operaciones de respuesta y recuperación, y el debate en torno a la prevención de nuevas tragedias se ha invisibilizado a escasos meses del evento.

Por esa razón, es útil analizar qué le corresponde hacer a la sociedad guatemalteca para modificar un sistema incapaz de regular las actividades generadoras de riesgo, públicas o privadas. Del mismo modo, es ineludible abordar el abrumador riesgo existente, que requiere esfuerzos de corto, mediano y largo plazo para toda la sociedad. De otra forma, cualquier gobierno debe tener presente que puede ocurrir un evento similar, y las demandas sociales podrían generar importante inestabilidad política y social (Cooper, A., Drury, A. & Olson, R. ,2001).

Las sOLuCiOnes prOpuestas y LOs retOs para su impLementaCiÓn

Como se mencionó arriba, las primeras reacciones después de la tragedia, se concentraron en culpar al Estado. Esa dinámica se ha concentrado en el nivel municipal, dado que se presume la emisión de licencias de construcción en una zona que ya contaba con

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dictámenes de riesgo. De manera que ese extremo posiblemente llegue a dirimirse judicialmente.

Con posterioridad a la tragedia, se discutió en diversos medios la necesidad de regular el uso del territorio como medio para reducir riesgos existentes y prevenir tragedias futuras. También se enfatizó la necesidad de que los dictámenes de riesgo de la SE CONRED fueran vinculantes.

Pese a lo anterior, se ha escrito muy poco en relación al Estado que requiere la sociedad guatemalteca, y las competencias que ese Estado debe tener para regular actividades públicas o privadas generadoras de riesgo. Y este punto requiere un tratamiento especial, porque en Guatemala las élites económicas han rechazado de forma sistemática cualquier intento de incrementar la carga tributaria (PNUD, 2014), especialmente cuando se trata de tributos progresivos. Asimismo, la influencia del sector privado organizado en el Gobierno, guarda relación con un escaso desarrollo de las capacidades del Estado para regular actividades generadoras de riesgo. Desde la casi inexistente inspección de condiciones de salud e higiene en el trabajo, hasta los permisivos procesos para emitir licencias de operación para industrias extractivas, el Estado guatemalteco tiene limitadas capacidades de operación.

Lamentablemente, la pobreza, la violencia, y otros factores cotidianos, distraen a la ciudadanía de los problemas de fondo y pese a su gravedad, la tragedia de El Cambray II (2015) practicamente salió de los titulares de prensa.

De esa cuenta es importante visibilizar, que en diciembre de 2015 se inició el análisis de la Iniciativa de Ley 4995, propuesta por el diputado Juan Manuel Giordano Grajeda. De momento es la única propuesta que aborda aspectos de fondo en torno a la reducción de riesgos, y la prevención de tragedias como las ocurridas en El Cambray II (2015), Panabaj (2005), y muchos otros sitios donde hubo víctimas mortales y pérdidas materiales.

algunos de los aspectos positivos que presenta esa propuesta son:a) La ley se enfocaría en dos ejes principales: La vivienda

y el ordenamiento en el uso del territorio. Esa estructuración es muy importante, porque la vivienda digna y segura es un reto nacional y los sectores más empobrecidos (mayoría de la población) están excluidos del mercado inmobiliario.

b) Se crea el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, generando una base orgánica, fiscalizable y con suficiente jerarquía para coordinar las competencias asignadas por la nueva ley.

c) El proyecto de ley le devuelve al Estado las facultades de ordenamiento territorial con instrumentos jurídicos y tributarios, con desarrollo de institucionalidad, y con planes nacionales, regionales, departamentales y municipales de ordenamiento territorial. Esto resulta significativo, porque anteriormente se delegó en los Municipios el ordenamiento territorial, y no se establecieron mecanismos de coordinación, ni formas de desarrollar capacidades técnicas indispensables.

d) Se crean instrumentos jurídicos y tributarios para implementar cambios en la estructura de generación de riesgos asociada al territorio. Estos instrumentos abren la puerta para que la utilidad pública plasmada en la Constitución Política, pueda ser invocada para resolver el acceso a terrenos seguros para vivienda, y para evitar el uso inadecuado del suelo.

e) La ley haría vinculantes los dictámenes de riesgo de la SE CONRED. Ese avance es sumamente importante. Por tal razón, la implementación de la ley debe estar acompañada por un fortalecimiento orgánico y presupuestario de la SE CONRED para poder cumplir sus competencias ampliando su presencia territorial en todos los municipios del país.

f) El proyecto de ley es coherente con las prioridades establecidas en el Marco de Acción de Sendai y con los objetivos de desarrollo sostenible acordados por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

los aspectos que merecen atención, y que podrían limitar la propuesta:

a) No se incluyeron medios de coerción para hacer cumplir la norma, y para sancionar administrativa o civilmente a quienes la incumplan. Tampoco se especifican tipos penales que permitan deducir responsabilidades cuando ocurran muertes, o daños materiales asociados al incumplimiento de la norma.

b) En 2016 la brecha fiscal está asfixiando al sector público, y no hay recursos ni para hacer funcionar eficientemente las secciones de pediatría de los hospitales nacionales. El presupuesto aprobado en 2015 de ingresos y egresos del Estado, se encuentra desfinanciado, y de nuevo en el 2016 se espera que el Estado tenga que contratar deuda para poder

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funcionar. Por esa razón fundamental, crear un nuevo Ministerio y cubrir necesidades existentes, demanda una reforma fiscal integral.

c) El país carece de un catastro nacional, una ley de aguas, y otros instrumentos que deben complementar el esfuerzo nacional de ordenamiento territorial.

d) Los procedimientos para la expropiación de bienes inmuebles invocando la utilidad pública, que están plasmados en el proyecto de ley, pueden ser objeto de acciones de amparo e inconstitucionalidad. Y en ese sentido, reviste especial importancia que exista un debate político, económico y social transparente, que permita colocar el interés de las mayorías por encima de otras consideraciones. De otra manera, el discurso para proteger la vida de las personas carecerá de contenido.

En términos generales, el proyecto de ley, es la única propuesta seria que se ha realizado para acometer la tarea fundamental de reducir riesgos existentes y regular futuras actividades generadoras de riesgo. Por esa razón es impostergable que el diálogo político y técnico a ese respecto se realice en el Congreso de la República.

a manera de COnCLusiÓn

Este ensayo comienza con una pregunta. ¿Se repetirá la tragedia de El Cambray II? Y la primera respuesta es que El Cambray II es una repetición de Panabaj, Santiago Atitlán, 2005. Diez años después, el Estado continúa siendo incapaz de resolver condiciones de riesgo que se multiplican abrumadoramente. Del mismo modo, no debe olvidarse que por la ausencia de instrumentos de ordenamiento territorial, hubo errores en 2005 cuando se inició la reconstrucción de Panabaj, que incluso hubieran podido incrementar el riesgo en el nuevo emplazamientode la comunidad (Cordillera S.A., 2006). Eso no debe repetirse en el futuro.

De manera, que aún con una nueva ley de vivienda y ordenamiento territorial, aún con una institucionalidad fortalecida, es posible que se produzcan tragedias similares en el futuro. La diferencia estaría dada, por una institucionalidad que ya no estaría impasible ante el riesgo existente y el que se esté construyendo.

Guatemala se encuentra en una coyuntura política que lleva implícito un mensaje de renovación. La tragedia

de El Cambray II todavía es una experiencia dolorosa para muchas familias y es indispensable una profunda renovación de nuestros imaginarios en torno al riesgo. Evidentemente, el estudio del riesgo y una nueva institucionalidad generarán más demandas sociales, toda vez que «… mientras más complejo sea el cálculo, de más aspectos nos percataremos, y con ellos vendrá mayor incertidumbre (…) y consecuentemente, más riesgo.» (Luhmann, 1992). Por lo tanto, los retos para la gestión integral del riesgo son grandes, y serán aún mayores en el futuro, pero será mejor enfrentarlos con una institucionalidad fortalecida.

sigLas

BanGUat Banco de Guatemala

Conred Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres

enCoVi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

iCeFi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

ine Instituto Nacional de Estadística

PnUd Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

se Conred Secretaría Ejecutiva de la CONRED

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