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In nome del Popolo italiano Sent.n. 139/2011
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA
composta dai seguenti magistrati:
Lodovico PRINCIPATO Presidente
Roberto LEONI Consigliere relatore
Cristiana RONDONI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per responsabilità amministrativa patrimoniale iscritto al n. 11056 del registro di
Segreteria, instaurato dalla Procura regionale con atto di citazione, emesso il 6 novembre
2007, nei confronti di:
Rita Aida Vincenzina GRAZIANO, nata il 25 gennaio 1955 a Castronuovo di Sant’Andrea
(PZ), residente a Narni, strada S. Urbano, 4, ivi anche elettivamente domiciliata, patrocinata
dagli avvocati Nina Alessandra Zaccara e Gianluca Bernardini per procura in calce a
memoria difensiva;
Delio ANGELETTI, nato il 2 gennaio 1949 a Narni, ivi residente in strada del Piattello, 24,
elettivamente domiciliato a Perugia, viale Indipendenza, 49, presso lo studio legale
dell’avvocato Mario Rampini, che lo patrocina per procura in calce all’atto di citazione
notificato;
uditi, alla pubblica udienza del giorno 5 aprile 2011, il relatore consigliere Roberto Leoni, gli
avvocati Bernardini e Rampini, per i convenuti, e la rappresentante del Pubblico ministero
nella persona del Vice procuratore generale Fernanda Fraioli.
Ritenuto in
FATTO
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La Procura regionale ha ravvisato un’ipotesi di danno erariale, per complessivi € 113.943,61,
derivante da irregolare concessione, tra il 1999 ed il 2006, di assegni per nucleo familiare
numeroso (59 prestazioni per complessivi € 62.112,65) e per maternità (40 prestazioni per
complessivi € 51.826,51).
La responsabilità del danno è stata ascritta, con l’atto di citazione emesso in data 6 novembre
2007 e introduttivo del presente giudizio, iscritto al n. 11056 del registro di Segreteria, ai
dipendenti comunali Graziano, quale impiegata di VI livello in servizio presso l’U.O. dei
Servizi sociali dal settembre 1999 al settembre 2004, Mearelli, dirigente del settore Servizi
sociali, Angeletti, funzionario responsabile del settore Servizi sociali.
Esperita la fase pre processuale mediante “invito a dedurre”, al quale ha corrisposto la sola
Graziano, la Requirente ha ritenuto sussistenti i presupposti per intentare l’azione risarcitoria,
prevalentemente fondata sulle risultanze d’ indagine della Guardia di finanza pervenutele il
10 agosto 2006 e, quindi, secondo la sua prospettazione, tempestivamente rispetto al termine
di prescrizione quinquennale previsto dalla legge, in quanto da computare dalla data alla
quale “il PM contabile può e deve esercitare l’azione”, secondo il principio contenuto
nell’articolo 2935 c.c..
Nel merito la Procura ha assunto che gli assegni esaminati in sede di indagine, e risultati
illegittimamente erogati, tali fossero perché i destinatari sono risultati essere cittadini non
italiani né appartenenti a Paesi dell’Unione europea, perché il Comune avrebbe omesso di
compiere le dovute valutazioni secondo l’Indicatore della Situazione Economica, perché
sarebbero stati omessi i controlli sulla composizione dei nuclei familiari, perché in taluni casi
(4) non è stata rinvenuta agli atti la domanda del richiedente corredata della relativa
dichiarazione sostitutiva unica e all’attestazione dell’Indice, perché non sono stati effettuati
controlli circa il possesso della carta di soggiorno, perché sono stati erogati assegni con
doppia erogazione, perché non sono stati effettuati controlli sulla data di nascita del neonato
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destinatari della specifica provvidenza, erogata anche in casi di nascite antecedenti il termine
di sei mesi previsto dalla legge.
Il Comune avrebbe proceduto al recupero solamente in casi isolati e per un modesto
ammontare, mentre in un caso è emerso che – sebbene vi fosse una segnalazione della
Guardia di finanza – l’Ente ha proceduto ad erogare l’ assegno ad un nucleo familiare non
avente diritto.
Sotto il profilo più strettamente amministrativo, poi, dall’inchiesta è emerso che l’Ufficio
comunale competente ha modificato la procedura in conseguenza dei controlli effettuati, in
quanto – nell’immediatezza dell’entrata in vigore della legge che ha introdotto le
provvidenze - le istanze presentate dai richiedenti non erano acquisite agli atti con modalità
complete e, difformemente da quanto stabilito dal decreto ministeriale attuativo, il Comune
non emetteva alcun provvedimento, limitandosi a trasferire le pratiche all’INPS senza
l’apposizione di alcun visto da parte di un funzionario o dirigente.
Solamente a partire dal luglio 2005, dopo i primi controlli effettuati, s’è registrata una
modifica della procedura, con acquisizione formale delle istanze, relativa elaborazione
informatica, esposizione del calcolo idoneo a stabilire la sussistenza dei presupposti per il
diritto alla percezione delle provvidenze, redazione del provvedimento di concessione,
trasmissione telematica all’INPS per l’ordinazione, secondo le indicazioni contenute nel
regolamento ministeriale.
Sui fatti emersi dall’indagine, la Requirente ha ravvisato grave negligenza nella condotta dei
dipendenti comunali competenti per materia, individuati nei convenuti nel presente giudizio,
resa ostensiva dalla mancata esecuzione di disposizioni, primarie e secondarie, pur chiare
nella loro formulazione.
Infatti, ha assunto l’attrice, secondo quanto stabilito dagli articoli 65 e 66 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, “per la corretta concessione di entrambi i contributi in oggetto era
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bastevole la lettura degli articoli di riferimento (e conseguentemente la loro applicazione)
ove si leggeva chiaramente l’obbligo di effettuare un controllo da parte dell’Ente erogatore
delle istanze volte all’ottenimento delle provvidenze economiche onde evitare” distorte
finalità applicative di tutela previdenziale e destinate ad alleviare situazioni di effettivo
bisogno. Al proposito la Requirente ha indicato giurisprudenza amministrativa che ha
dichiarato legittimo il rigetto di domanda di sovvenzione proposto da cittadina di Stato
estraneo all’Unione europea, ancorché in possesso dello status di “rifugiato politico” che “se
comporta un’equiparazione in materia assistenziale fra detti rifugiati e i cittadini italiani, ai
sensi dell’art. 23, convenzione di Ginevra, ratificata con l. n. 772 del 1954, e del D.M. 24
luglio 1990, n. 237, di essa attuativo, non la estende alle provvidenze in materia di tutela
della maternità e del nucleo familiare”.
Secondo la prospettazione della Procura regionale, dipendenti comunali competenti per
materia avrebbero facilmente potuto giungere alle medesime conclusioni mediante la mera
lettura delle norme di riferimento ed avevano il dovere di operare conformemente, ciascuno
per le proprie attribuzioni, come confermato dalla modifica procedurale intervenuta dopo
l’intervento della Guardia di finanza.
Ribadita, così, l’esistenza della colpa grave nella condotta tenuta dai convenuti, e ravvisato il
nesso causale tra siffatta condotta ed il pregiudizio patrimoniale sofferto dall’Erario, la
Requirente ha concluso chiedendone la condanna per la complessiva somma già innanzi
indicata.
All’esito dell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2008, questa Sezione, con
sentenza/ordinanza n. 169 del 17 novembre 2008: ha definito il giudizio nei confronti di un
terzo convenuto (Pierluigi Mearelli), dichiarando nulla la domanda processuale; ha accolto
l’ eccezione di prescrizione formulata dalla Graziano per la quota di danno realizzatosi
antecedentemente al 27 aprile 2002; ha respinta la domanda attrice – per difetto del nesso di
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causalità – relativa a frazioni di danno contestate ai convenuti, ma realizzatesi in periodi
temporali nei quali ciascuno di essi non era adibito alle funzioni del settore che erogava le
provvidenze; infine, ha ordinato alla Procura regionale di esperire un supplemento istruttorio,
necessario a ridefinire l’effettiva entità del danno.
La Procura regionale ha eseguita l’ordinanza istruttoria con atto depositato il 4 giugno 2009,
nel quale – riprendendo l’esito degli approfondimenti istruttori eseguiti dalla Compagnia di
Terni della Guardia di finanza – ha proceduto:
- a ridefinire l’importo da recuperare a titolo di assegno di maternità nella misura di €
18.576,37;
- a ridefinire l’importo da recuperare a titolo di sostegno per nuclei familiari numerosi
nella misura di € 33.112,56.
I c0onvenuti Graziano e Angeletti hanno depositate distinte memorie difensive, nelle quali
hanno eccepito ed argomentato quanto segue.
La Graziano, con atto depositato il 15 settembre 2009, ha nuovamente evidenziato che la
quantificazione del danno risente inevitabilmente del procedere dei recuperi, da parte del
Comune, nei confronti degli illegittimi percettori, anche dando corso ad iniziative giudiziarie
dagli esiti non ipotizzabili allo stato, nonché acconsentendo a restituzioni dilazionate nel
tempo, in corso di svolgimento. Tanto premesso, la convenuta ha nuovamente insistito sulla
mancanza dell’elemento psicologico nell’intensità necessaria a farne dichiarare la
responsabilità amministrativa patrimoniale, stante la carenza di istruzioni procedimentali
nella quale ha operato, non essendo mai emersa alla sua attenzione la necessità di una
verifica preventiva dei requisiti del percettore della provvidenza, bensì essendole state
impartite esclusivamente indicazioni in ordine ad una procedura meccanica di inserimento di
dati, alle quali ella si sarebbe scrupolosamente attenuta. Priva di fondamento sarebbe, così,
una ricostruzione fondata su una sua presunta “totale autonomia” operativa, che le avrebbe
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consentito di violare la legge per ben cinque anni senza che nessun organo - dell’Ente o
dell’INPS, quale materiale erogatore - avesse mai indicata l’irregolarità. In tale senso,
dunque, chiare sarebbero le responsabilità del dirigente o del funzionario addetto, “che hanno
impostato l’attività con modalità erronee”, pur competendo loro le funzioni di organizzazione
e, più in particolare, di preventiva approvazione e validazione di ciascuna erogazione.
Sottolineato, altresì, di non avere mai impedito alcun controllo dell’attività da lei svolta, la
convenuta ha richiamato quanto stabilito dall’articolo 107 del T.U. n. 267 del 2000 in tema di
responsabilità dirigenziale ed ha ribadito che le irregolari definizioni delle pratiche a lei
assegnate sono state dovute ad errore scusabile. Ha concluso, pertanto, chiedendo
l’accoglimento delle “conclusioni tutte rassegnate”.
L’Angeletti, con atto depositato il 16 settembre 2009, ha – in primo luogo – sottolineato che
la Procura ha ridefinito il danno seguendo l’impostazione del Comune anziché quella della
Guardia di finanza in ordine all’asserita illegittimità delle erogazioni di provvidenze ritenute
produttive di danno. Ha, poi, fatto riferimento alla prescrizione dichiarata nei suoi confronti
con la sentenza/ordinanza n. 169/2008, con conseguenti effetti sull’entità del risarcimento
richiestogli e che la Procura, invece, non avrebbe considerati. Eccepita, poi, la nullità della
citazione per indeterminatezza della domanda, il convenuto ha nuovamente argomentato
sulla non raggiunta attualità e concretezza del danno, tento che la stessa legge istitutiva delle
provvidenze in contestazione – preconizzando la possibilità di erronee erogazioni – ha
previsto procedure di recupero da parte dell’ INPS. Sotto questo profilo, dunque, il giudizio
dovrebbe essere sospeso fino al compimento del “naturale iter procedimentale”, dovendosi
invece “ravvisare una (pregiudiziale) causa di improcedibilità dell’azione avanzata dalla
Procura”, per impropria sovrapposizione degli strumenti di tutela dei quali dispone
l’Amministrazione.
Rappresentata, così, la necessità di una sospensione del giudizio fino alla definizione delle
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circostanze pregiudicanti, il convenuto ha argomentato con riferimento al giudizio quale si
configura all’esito della sentenza/ordinanza n. 169 del 2008 e dell’esecuzione degli
incombenti da parte dell’attrice. A tale proposito ha richiamato il contenuto della legge n.
448 del 1998 (articolo 65) e le diverse incombenze prefigurate per i Comuni e per l’INPS ed
agli adempimenti rispettivamente previsti per ciascuno dal decreto applicativo n. 452 del
2000. Nell’ambito prefigurato dalle disposizioni in questione il comune di Narni ha
incaricata la Graziano – dipendente di categoria C ex VI livello con qualifica di “istruttore
amministrativo” – di provvedere al disbrigo delle pratiche relative, in quanto ella, in ragione
del profilo professionale d’appartenenza, era nella condizione di poter adempiere, in ragione
della complessità della prestazione, della complessità organizzativa e dell’autonomia
operativa che potevano esserle riferite. La linea di lavoro è stata gestita dalla convenuta
attraverso un collegamento telematico da una “postazione remota”, dunque esterna agli
Uffici del Settore dei Servizi sociali, tramite il quale ella aveva accesso in via esclusiva al
server dell’INPS. Quest’ultimo, peraltro, aveva prevista una rigorosa procedura preliminare
per il rilascio della password d’accesso, oltre che fornire nel sito le istruzioni necessarie sui
dati da fornire per il pagamento delle prestazioni.
La Graziano, con piena consapevolezza del contenuto delle proprie funzioni, aveva
predisposto il documento istruttorio ai fini dell’adozione della delibera di Giunta
concomitante con l’avvio delle procedure di concessione delle provvidenze, mostrando
compiuta conoscenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto ai richiedenti ed ha
provocato il convenzionamento con vari CAAF per acquisire l’ indice ISE necessariamente
da allegare a ciascuna domanda. Nel quadriennio durante il quale la nominata ha eseguito
l’ incarico non sono mai emerse anomalie o irregolarità nella linea di lavoro, della quale ella
aveva mostrato di avere piena padronanza, come mostrato anche in occasione del controllo di
qualità eseguito dall’ANCI. Solamente a seguito del trasferimento della Graziano ad altro
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incarico il Servizio ha potuto constatare le persistenti irregolarità nell’erogazione delle
provvidenze a soggetti non aventi diritto, poiché effettuata senza tutte le necessarie
preventive verifiche e senza aver mai formato – o avendo formato solo parzialmente – la
pratica documentale sottostante all’ordinazione della spesa all’INPS (in tale senso la
memoria dell’Angeletti elenca una serie di errori di differente tenore verificatisi con
riferimento alle diverse prestazioni), tanto da indurre il dirigente ed il funzionario addetto ad
attivarsi immediatamente per recuperare le erogazioni illegittime.
Ciò espresso nel merito, sul piano processuale il convenuto ha nuovamente insistito sulla
genericità degli addebiti mossigli dall’attrice e sulla conseguente nullità della citazione che
ne dovrebbe derivare, mancando una particolareggiata esplicitazione delle azioni od
omissioni compiute in violazione dei doveri d’ufficio e idonee a costituire fonte della
contestata responsabilità, fondata esclusivamente su “formule stereotipate” di descrizione
della condotta, tali da impedire un’adeguata difesa nel merito. Il difetto di siffatto contenuto
dell’atto sarebbe, peraltro, non più emendabile dall’attrice, comportando un’inammissibile
mutatio libelli sulla quale ha affermato di non voler accettare alcun contraddittorio.
Infine, il convenuto ha evidenziato:
- che il danno oggetto della domanda processuale non è stato provocato
all’Amministrazione d’appartenenza (cioè al comune di Narni), bensì, all’INPS,
poiché “le provviste economiche necessarie transitano direttamente, da un Fondo
istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri all’INPS”, così che priva di
senso sarebbe una condanna al risarcimento a favore dell’Ente locale;
- che la condotta da lui tenuta non è stata permeata da alcuna negligenza o
superficialità, come già aveva diffusamente argomentato nella memoria depositata il
16 aprile 2008, in occasione della prima udienza di trattazione del giudizio, tenuto
anche conto delle molte linee di lavoro seguite e del riconoscimento, da parte della
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Giunta comunale, della congruità del suo operato, in occasione della nomina a
responsabile d’Ambito (delibera n. 165 del 2005).
Ha concluso, pertanto, con le seguenti richieste:
- dichiarazione di nullità della citazione;
- in subordine, reiezione nel merito;
- in ulteriore subordine, richiesta alla Corte di fare ampio uso del potere riduttivo,
ricorrendone tutti i presupposti.
Il Collegio ha, comunque, ritenuto che l’ordinanza istruttoria fosse stata eseguita dalla
Procura in modo carente e inidoneo a soddisfare le esigenze conoscitive. Dunque, con
ordinanza n. 17 del 6/29 ottobre 2009, ha ritenuto di dover effettuare direttamente –
delegando il relatore – i necessari approfondimenti, interpellando sia il comune di Narni che
l’INPS. Gli Enti hanno riscontrate le richieste istruttorie tra il giugno (l’INPS) ed il luglio (il
Comune) 2010.
Fissata l’odierna udienza pubblica per il prosieguo della discussione, i convenuti hanno
depositate ulteriori memorie difensive nelle quali hanno sostanzialmente ribadite le
considerazioni già svolte negli atti scritti sottoposti nelle precedenti fasi del giudizio,
ulteriormente precisando e fornendo elementi ritenuti utili al convincimento del Collegio.
In particolare:
- l’Angeletti ha nuovamente ribadita la “fluidità” dei dati, in ragione del procedere dei
recuperi e, a tale proposito, ha nuovamente eccepito l’ inattualità del danno, motivo
sufficiente per sospendere il giudizio fino al consolidamento della somma
eventualmente non recuperata. Confermate, altresì, le eccezioni di indeterminatezza e
genericità della domanda nei suoi confronti, ha nuovamente e articolatamente spiegato
il percorso amministrativo dei procedimenti rivolti alla concessione delle provvidenze
delle quali si discute, riferendo dell’assoluta autonomia operativa goduta dalla
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Graziano (anche in ragione della qualifica posseduta) e dell’esclusività che ne
caratterizzava il rapporto informatico con l’INPS, attraverso la personale chiave di
accesso al sistema posseduta. Queste evenienze avrebbero impedito “qualunque forma
di tempestivo intervento da parte del funzionario del settore Servizi Sociali”. Ha
concluso chiedendo in via principale di dichiarare nulla la citazione e comunque
inammissibile la domanda della Procura; in subordine di respingere la citazione nel
merito; in ulteriore subordine ha chiesto alla Corte di fare ampio uso del potere
riduttivo;
- la Graziano, richiamata la notevole riduzione dell’entità del presunto danno e
evidenziata la necessità di una ulteriore verifica dell’evoluzione delle procedure di
recupero, ha confermato la già rappresentata mancanza di adeguate istruzioni
all’epoca dell’assunzione della funzione, nonché di alcun rilievo che – nel tempo –
potesse farle intendere errori procedurali da correggere. Le funzioni da lei svolte
erano di carattere meramente strumentale e, come tali, prive di efficienza causale nella
produzione del danno, provocato – invece – dal dirigente e dal funzionario
responsabile, che avrebbero manifestate carenze organizzative tali da rendere
realizzabile il pregiudizio all’Ente. Confermato di aver tenuta una condotta improntata
a buona fede e non certamente impeditiva di controlli sul proprio operato, la
convenuta ha concluso chiedendo alla Corte di accogliere le conclusioni già in
precedenza rassegnate, perché insussistenti nesso di causalità tra condotta e danno e
colpa grave.
All’ odierna udienza pubblica, per la discussione, il patrono della Graziano, riportatosi agli
atti difensivi depositati, ha ribadito che le carenze operative della sua patrocinata sono state
dovute alla mancanza di controlli. Il patrono dell’Angeletti, da parte sua, confermati gli atti
difensivi scritti, ha posto il problema se il danno sia stato causato al Comune datore di lavoro
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o all’INPS.
La rappresentante del Pubblico ministero, preso atto delle risultanze istruttorie, ha concluso
confermando la domanda contenuta in citazione, ed ha richiamato la sentenza della Sezione
giurisdizionale regionale per la Liguria n. 904 del 2005, quale assodato riferimento
giurisprudenziale in tema di individuazione del soggetto danneggiato.
Considerato in
DIRITTO
La questione all’esame del Collegio concerne la domanda risarcitoria, formulata dalla
Procura regionale nell’atto introduttivo del giudizio, di un danno erariale provocato dai
convenuti per aver illegittimamente erogato provvidenze (assegni per il nucleo familiare
numeroso e maternità) a soggetti non aventi diritto, tra gli anni 1999 e 2006.
Come già riassunto in fatto, rispetto all’originaria domanda contenuta in citazione questa
Sezione s’è già in parte pronunciata, con la sentenza/ordinanza n. 169 del 6 maggio/17
novembre 2008, dichiarando nulla la domanda stessa nei confronti di uno dei convenuti (il
Mearelli), accogliendo l’eccezione di prescrizione con riferimento alle quote di danno
realizzatesi antecedentemente al 21 maggio 2002 (quinquennio antecedente la notifica
dell’invito a dedurre), respingendola parzialmente nei confronti degli altri due convenuti (la
Graziano e l’Angeletti) per difetto del nesso di causalità e disponendo adempimenti istruttori
in capo alla Procura, necessari a stabilire l’esatta entità del danno. Successivamente –
infruttuosa l’attività della Requirente – con ordinanza n. 17 del 6/29 ottobre 2009, questa
stessa Sezione ha delegato il magistrato relatore per l’acquisizione degli elementi necessari ai
fini del decidere.
Allo stato, sulla base degli elementi conoscitivi appresi, il Collegio ritiene, dunque, di potersi
pronunciare nel merito della controversia, essendo state le questioni preliminari rilevanti già
definite con la sentenza/ordinanza n. 169 del 2008, più volte menzionata.
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1 – Il danno.
In primo luogo il Collegio ritiene che debba essere affermata l’esistenza di un danno
patrimoniale sofferto dall’Erario in conseguenza dei fatti di causa.
Non è dubbio – né, peraltro, lo contestano intrinsecamente gli stessi convenuti – che le
finanze pubbliche hanno sofferto un ingiusto pregiudizio costituito dalla spesa sostenuta per
l’ erogazione di provvidenze a favore di soggetti che non erano stati individuati dalla legge
quali destinatari.
A tale proposito è sufficiente un rinvio alla letterale previsione contenuta negli articoli 65 e
66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che sono le disposizioni in base alle quali il comune
di Narni ha proceduto ad erogare gli assegni assistenziali:
- il primo tratta di “Assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori” ed individua
quali destinatari i “nuclei familiari composti da cittadini italiani residenti”, con ciò
escludendo i residenti privi di diritto di cittadinanza che, invece, sono risultati beneficiari
delle provvidenze da parte del comune di Narni, “in possesso di risorse economiche non
superiori al valore dell’indicatore della situazione economica (ISE)”, risorse graduate in base
al numero dei componenti del nucleo, in coerenza con quanto stabilito dal decreto legislativo
n. 109 del 1998;
- il secondo tratta di “Assegno di maternità” ed individua quali destinatarie le “madri
cittadine italiane residenti” di figli nati successivamente al 1 luglio 1999, con ciò escludendo
le madri residenti prive del diritto di cittadinanza che, invece, sono risultate beneficiarie delle
provvidenze da parte del comune di Narni, in possesso di risorse economiche “non superiori
ai valori dell’indicatore della situazione economica (ISE)”, risorse graduate in base al
numero dei componenti del nucleo, in coerenza con quanto stabilito dal decreto legislativo n.
109 del 1998.
Dunque, la spesa per erogazione di provvidenze a soggetti non aventi diritto ha realizzato un
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corrispondente danno patrimoniale che configura il presupposto oggettivo sul quale si fonda
l’azione risarcitoria della Procura regionale.
2 – L’attualità del danno.
Il danno è, ovviamente, in linea di principio della misura corrispondente alle indebite
erogazioni di provvidenze a soggetti non aventi diritto in quanto non cittadini italiani o con
ISE eccedente il limite di legge.
Tuttavia questa Sezione, con la sentenza/ordinanza n. 169 del 2008 ha provveduto ad
espungere tutte le erogazioni (che hanno carattere periodico, avendole le disposizioni
istitutive configurate quali assegni mensili) risalenti ad oltre cinque anni prima della
ricezione dell’invito a dedurre da parte della convenuta Graziano (l’Angeletti era estraneo ai
fatti all’epoca), accogliendo l’eccezione di prescrizione che ella aveva formulata. Per le altre
quote, invece, questa Sezione ha inteso verificare lo stato delle procedure di recupero nei
confronti dei destinatari indebiti, che l’Ente interessato ha nel frattempo attivate, ricevendo i
riscontri meglio descritti in narrativa. Ne consegue:
- che, ovviamente, la domanda risarcitoria contenuta nella citazione non può che essere
limitata alle quote di provvidenze erogate e non ancora recuperate in via
amministrativa dall’Ente gestore;
- che, d’altro canto, il Collegio non può aderire alla prospettazione dei convenuti circa
l’ insussistenza del danno in derivazione della pretesa incertezza della sua entità,
progressivamente ridotta dai recuperi eseguiti. L’entità del pregiudizio deve,
necessariamente, esser quantificata secondo il dato certo alla data dell’odierna udienza
e che, ovviamente, si riferisce alla data alla quale il Comune di Narni ha fornito
risposta all’ordinanza istruttoria. Va da sé che ogni somma eventualmente ed
effettivamente recuperata (in termini di cassa, non di mera previsione) oltre quella
presa a riferimento in questa sede dovrà esser restituita ai convenuti in corso di
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esecuzione, poiché, diversamente, si determinerebbe un indebito arricchimento a favore
dell’attuale danneggiato.
In tema, peraltro, la giurisprudenza della Corte dei conti già da tempo s’è indirizzata nei
termini anzidetti, avendo affermato (Sezione I d’appello, 24 novembre 1993, n. 446) che “le
eventuali iniziative di recupero non sono idonee a superare il carattere dell'attualità del danno
erariale e quindi non esimono il Pubblico ministero presso la Corte dei conti dalla necessaria
proposizione dell'azione di responsabilità amministrativa, in quanto se il danno viene
recuperato successivamente alla citazione e prima della condanna, il giudizio viene a
concludersi per cessazione della materia del contendere, mentre se il recupero ha luogo dopo
la condanna, debbono attivarsi gli specifici strumenti all'uopo previsti (quali azioni di
regresso o incidenti di esecuzione, ecc.)”, riaffermando – più di recente – che la Corte dei
conti, nel giudizio per responsabilità amministrativa patrimoniale, è chiamata “ad accertare e
quantificare un pregiudizio patrimoniale certo ed attuale con riferimento al momento della
domanda introduttiva del giudizio, stante l’irrilevanza di possibili recuperi dei quali si dovrà
eventualmente tenere conto in sede di esecuzione” (Sez. giur. reg. Campania, 29 giugno
2000, n. 52).
Il Collegio ritiene che siffatta impostazione sia del tutto da condividere, ovviamene con
riferimento ad ipotesi di danno da spese improprie (diverso essendo il trattamento da
riservare ad ipotesi concernenti la mancata riscossione di entrate, nelle quali il danno viene in
essere solamente allorquando le entrate stesse non siano più esigibili) e, pertanto, che debba
essere affermata l’attualità del danno, seppure non nell’originaria misura indicata in
citazione, bensì in quella, già indicata, che il Collegio stesso ha potuto determinare
nell’attività istruttoria.
3 – Il danneggiato.
Altra questione sulla quale il Collegio deve pronunciarsi concerne l’individuazione del
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soggetto danneggiato, cioè quale sia stata l’Amministrazione che ha subito il pregiudizio
patrimoniale per il quale c’è causa.
Un primo profilo della questione concerne l’eccezione dei convenuti sulla stessa
ammissibilità della citazione, in presenza di un’incerta individuazione in questo senso.
In modo pertinente il rappresentante del Pubblico ministero, al dibattimento, ha fatto
riferimento ad una delle molte pronunzie (Sez. giur. reg. Liguria, 4 febbraio/21 giugno 2005,
n. 904) che formano l’orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti in materia, la
quale ha affermato che “la mancata indicazione dell'Amministrazione pubblica creditrice non
inficia, in ogni caso, la funzione dell'atto di citazione, che consiste essenzialmente nel fornire
al convenuto gli elementi di fatto su cui poggia la domanda di risarcimento del danno e ciò al
fine di garantire la tutela del diritto di difesa. In tale ipotesi il giudice può sempre disporre la
condanna in favore dell'Erario “tout court” (Cfr. Corte dei conti: Sez. Giurisdiz. Toscana,
sent. n. 833 del 12/5/2000; Sez. Giurisdiz. Veneto n. 1237/2004)”.
Un secondo profilo della questione, che consegue a quanto testé affermato, consiste nella
concreta individuazione dell’Amministrazione danneggiata, che è potere rimesso al Giudice.
In fattispecie, dunque, l’individuazione della danneggiata è agevolmente ricavabile dalle
disposizioni di riferimento, cioè dai già richiamati articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, nonché dai provvedimenti amministrativi attuativi.
In particolare:
- tanto l’articolo 65, al comma 5, quanto l’articolo 66, al comma 5, hanno previsto che
le risorse per le finalità perseguite con le disposizioni da essi stessi recate fossero
appostate su un istituito “Fondo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri”;
- dalla lettura dei decreti del Ministro senza portafoglio per la Solidarietà sociale n. 452
del 21 dicembre 2000 e n. 337 del 25 maggio 2001 si evince che l’INPS (che poi
avrebbe operato in parte in proprio ed in parte con i Comuni interessati) è stato
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individuato quale destinatario del trasferimento delle risorse finanziarie necessarie
all’erogazione degli assegni da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con
obbligo di rendicontazione degli oneri sostenuti, anche ai fini dell’effettuazione dei
conguagli.
Da questi chiari elementi si evince, dunque, che l’Amministrazione danneggiata è quella
dello Stato, titolare delle risorse finanziarie necessarie alla gestione degli assegni
provvidenziali sui quali c’è contesa.
4 – L’antidoverosità della condotta, il nesso di causalità e l’elemento psicologico.
Stabilita, così, la sussistenza del danno erariale e la sua entità, nonché individuata la Pubblica
Amministrazione danneggiata, il Collegio deve pronunciarsi sull’antidoverosità della
condotta, sul nesso di causalità tra condotta e danno e sull’elemento psicologico in capo ai
convenuti.
4.1 – La Graziano.
L’ antidoverosità della condotta tenuta dalla Graziano riconduce necessariamente alle
considerazioni già svolte a proposito del danno.
Essa, infatti, deve esser riguardata alla luce delle prescrizioni normative di riferimento ed a
quanto da esse stabilito in ordine all’individuazione dei destinatari delle provvidenze poi
risultate indebitamente erogate.
Le norme sono chiare e non danno luogo ad alcuna anfibologia interpretativa in ordine alla
circostanza che tanto l’assegno per il nucleo familiare numeroso che quello di maternità
fossero da erogare a “cittadini italiani”. Il novero dei destinatari risulta, altresì, confermato in
più passaggi anche dei regolamenti attuativi emanati dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri dei quali s’è già detto (n. 452 del 2000 e 337 del 2001). In ogni caso, per fugare
eventuali (anche se, francamente, di difficile comprensibilità) dubbi che potessero sorgere in
proposito, la convenuta avrebbe avuto il dovere di fugarli chiedendo chiarimenti in via
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gerarchica, in modo da incardinare fin dall’origine procedure corrette che avrebbero evitato
l’ erogazione delle provvidenze a soggetti non aventi titolo. Tanto più che, come emerso dagli
atti di causa, la Graziano era qualificata “istruttore superiore”, cioè era inserita in un profilo
professionale non di carattere meramente esecutivo di decisioni prese da altri, bensì con
un’autonomia decisionale sufficiente quantomeno a porsi il problema della adesione al
dettato normativo delle procedure alle quali stava dando corso. La lamentata carenza di
istruzioni in tale senso – che emerge dalla memoria difensiva depositata il 15 settembre 2009
– finisce per deporre in senso del tutto avverso alla convenuta, che ha inteso giustificarsi
evidenziando come non fosse mai emersa alla sua attenzione la necessità di una verifica dei
requisiti soggettivi dei percettori e di essersi limitata ad acquisire mere indicazioni sulla
procedura meccanica dell’ inserimento dei dati. Qui non è questione di discettare sul grado di
“autonomia operativa” del quale ella godeva, bensì di stabilire se la condotta attesa virtuale
esigibile da un soggetto con qualifica di “istruttore superiore”, cioè inserito in una qualifica
un tempo definita “di concetto”, possa esser ritenuta congrua nei limiti della sola
riproduzione meccanica di una procedura d’inserimento dei dati o non fosse, invece, esigibile
l’espressione di un minimo spirito critico nell’organizzazione del proprio lavoro e
nell’esecuzione dello stesso, tale da farle quantomeno porre il dubbio che l’estensione a
taluni soggetti destinatari delle provvidenze non fosse illegittima.
Il Collegio ritiene che la condotta della Graziano dovesse essere qualificata proprio in
quest’ultimo senso.
Ella, dunque, in palese contrasto con la chiara previsione normativa di riferimento e senza
ritenere suo obbligo di servizio dare corso ai procedimenti concessivi delle provvidenze agli
effettivi aventi diritto, ha realizzato – almeno parzialmente – il danno per il quale c’è
domanda risarcitoria, mostrando una totale sinecura del contenuto delle prestazioni
lavorative richiestele tale da non far emergere, per molto tempo, anche dopo esser stata
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trasferita ad altre funzioni, le illegittime erogazioni e consentendo che il danno sofferto
dall’Erario aumentasse alla misura che è poi stata indicata dalla Procura in citazione,
nell’originaria domanda risarcitoria.
Quanto precede vale per le indebite erogazioni a favore di soggetti non aventi diritto poiché
non “cittadini italiani”, come stabilito dalla legge.
Diverse considerazioni il Collegio ritiene, invece, debbano esser svolte a proposito di
indebite erogazioni a soggetti non aventi diritto poiché collocati fuori dai limiti dei parametri
reddituali ricavabili dall’ISE.
Risulta dagli atti difensivi della Graziano (ed è confermato anche da quelli dell’Angeletti)
che il Comune, per il calcolo dell’ISE - alla misura del quale la legge connette il diritto alle
prestazioni – si fosse affidato ai Centri di assistenza fiscale e la convenuta si sia limitata a
trasmettere i dati all’INPS. Orbene, dall’esame delle varie norme primarie e secondarie
regolanti la materia (ben riepilogate nella circolare del Comando generale della Guardia di
finanza dell’11 novembre 2002, n. 393000, emanata a fini di controllo) si ricava che l’INPS
fosse stato individuato quale controllore unificato delle dichiarazioni sostitutive rese
dagl’interessati ad ottenere le provvidenze e, predisposta una banca dati apposita da esso
stesso Istituto gestita, avrebbe dovuto calcolare l’ISE e l’ISEE rendendoli disponibili per
l’ Ente destinatario di ciascuna richiesta di prestazione sociale, rilasciando agli Enti erogatori
e al richiedente una seconda attestazione contenente tutte le indicazioni sulla consistenza del
nucleo familiare e sulla situazione economica. Queste considerazioni implicano che, nel
contesto delineato dalle norme di riferimento, la Procura avrebbe dovuto provare – con
riferimento alle prestazioni sociali amministrate dal comune di Narni e risultate indebite per
mancata corrispondenza del percettore ai requisiti della situazione economica necessari a far
sorgere il diritto alle prestazioni stesse – che la somministrazione delle prestazioni fosse stata
da ricondurre causalmente alla condotta della Graziano e che questa, avendo quantomeno
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consapevolezza della decisività della condizione, avesse colpevolmente omesso di eseguire
una verifica di sua competenza. La prova di questa circostanza non è stata raggiunta e il
Collegio ritiene che, sia per mancanza del nesso etiologico tra condotta dovuta e danno, sia
per insussistenza di una grave negligenza che siffatta condotta avrebbe permeato, la
convenuta non può esser considerata responsabile delle quote di danno riconducibili a questa
fattispecie, tenuto anche conto della complessità oggettiva del calcolo dell’ISE e delle
implicazioni che, gradualmente, il dato comportava ai fini di stabilire la misura delle
prestazioni dovute a ciascun richiedente.
4.2 – L’Angeletti.
Altre considerazioni debbono essere svolte a proposito dell’Angeletti quanto ad
antidoverosità della condotta, nesso di causalità e colpa grave.
In primo luogo è da escludere che egli abbia fornito alcun contributo causale al danno
verificatosi antecedentemente alla sua collocazione nel settore dei Servizi sociali del
Comune, che è stata stabilita con delibera di Giunta del 21 maggio 2002.
Il Collegio ritiene che il nominato, poiché funzionario che aveva tra i compiti assegnatigli
anche quello di coordinare il lavoro della Graziano, avrebbe dovuto – come minimo –
verificare, all’atto dell’insediamento nel settore, quale fosse l’andamento delle diverse linee
di lavoro, compresa quella concernente l’erogazione delle provvidenze per i nuclei familiari
numerosi e per la maternità. È evidente che, ove l’Angeletti avesse operato coerentemente
con le funzioni di sua pertinenza, avrebbe potuto agevolmente verificare che la Graziano, in
palese difformità dalle prescrizioni normative primarie (cioè i ripetuti articoli 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448) regolanti le provvidenze stesse e che ne individuavano gli
aventi diritto alla percezione nei soli cittadini italiani, aveva proceduto affinché gli assegni di
sostentamento fossero erogati a persone estranee a quelle aventi diritto, se non altro perché
alcuni di essi erano identificabili (come si evince dai tabulati in atti) da cognomi
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evidentemente stranieri. Ciò non avrebbe, in sé, escluso radicalmente l’inclusione di tali
soggetti dal novero degli aventi diritto, essendo oramai alquanto frequente che cittadini
italiani non abbiano cognomi storicamente riferibili alla lingua nazionale, ma avrebbe
comportato quantomeno l’esigenza di una verifica, all’esito della quale l’erronea
applicazione delle norme da parte dell’impiegata sarebbe subito emersa e le indebite
erogazioni non sarebbero perdurate ancora per oltre quattro anni. Inoltre, l’Angeletti non ha
neppure usufruito di una seconda “occasione” di rilevazione e di correzione dell’errore,
verificatasi quando la Graziano è stata trasferita ad altro settore. Nella circostanza il
convenuto, quale funzionario del settore dei Servizi sociali, avrebbe dovuto sollecitare un
formale passaggio di consegne tra la Graziano e chi l’ ha sostituita nella funzione (ovvero, in
assenza di sostituzione, a lui medesimo), per rendere edotto il sostituto delle procedure sin lì
applicate, impartendo le necessarie istruzioni che – in presenza del chiaro dettato normativo
– non potevano essere ragionevolmente indirizzate nel senso di un’indistinta attribuzione
delle provvidenze di legge, limitate invece ai soli cittadini italiani.
In sostanza, la condotta del convenuto che rileva ai fini del presente giudizio consiste in una
ripetuta e colpevole omissione di qualsivoglia verifica – pure dovuta, in ragione della
qualifica rivestita e della posizione funzionale assegnatagli – nei confronti non tanto e non
solo della Graziano (alla quale, pure, all’atto dell’ assunzione delle funzioni avrebbe dovuto
chiedere ragione dei procedimenti da lei gestiti), bensì dell’intera linea di lavoro che, pure,
ricadeva tra le sue responsabilità. È, altresì, evidente che – tralasciate colpevolmente le
“occasioni formali”, costituite dal suo insediamento e dal trasferimento della Graziano ad
altro settore – il convenuto non abbia, poi, posto ancora attenzione alla vicenda degli assegni,
assumendo – a torto – che la linea di lavoro procedesse secondo canoni di regolarità. Ciò,
ovviamente, con riferimento alle sole indebite erogazioni per questa tipologia di soggetti non
aventi diritto, valendo anche per questo convenuto le considerazioni già svolte nel paragrafo
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4.1, a proposito della Graziano, quanto a nesso di causalità e colpa grave per la tipologia di
indebite erogazioni dipendenti da un’erronea valutazione del parametro ISE.
Tutte queste considerazioni, ovviamente, interferiscono con la formazione del convincimento
del Collegio sulla ripartizione del danno, della quale si dirà infra, in ragione del contributo
causale fornito da ciascuno dei due convenuti in rapporto alla condotta esigibile da ciascuno
di essi.
5 – L’effettiva entità e la ripartizione del danno tra i convenuti.
Dell’attualità del danno s’é già detto in principio. Quanto all’entità, invece, il Collegio
osserva che i tabulati trasmessi dall’INPS e dall’Ente locale, a riscontro dell’ordinanza
istruttoria, comprendono voci di indebite erogazioni tra loro connotate da differenti causali.
Alcune, infatti, riguardano indebite erogazioni a soggetti non aventi diritto poiché aldifuori
dei parametri di reddito e patrimonio stabiliti dalla legge e calcolati con l’ISE (cioè
l’ indicatore della situazione economica), altre riguardano indebite erogazioni a soggetti privi
della cittadinanza italiana.
Ai fini che qui interessano, poiché il Collegio, per quanto già precisato ai paragrafi 4.1 e 4.2
che precedono, ritiene di limitare la responsabilità dei convenuti alle sole indebite erogazioni
del secondo tipo, è necessario operare una selezione delle situazioni indicate nei tabulati
acquisiti, riferendosi alle sole quote di danno prese in considerazione.
Dallo scrupoloso esame dei dati risultavano, alla data della comunicazione dei tabulati, cui il
Collegio ritiene di dover fare riferimento per quanto già precisato al punto 1 che precede, le
seguenti partite da recuperare (escluse, ovviamente, quelle già dichiarate prescritte con
sentenza/ordinanza n. 169 del 2008):
€ 708,71 (voce 22 del tabulato INPS) a favore di Dadhral Param Jit;
€ 509,44 (voce 32 del tabulato INPS) a favore di Sodhi Ram Badhan
€ 1.437,54 (voce 33 del tabulato INPS) a favore di Bajrami Esref;
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€ 2.655,69 (complessivamente da recuperare);
quali erogazioni di assegni per il nucleo familiare numeroso avvenute nel periodo durante il
quale la Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario addetto al settore
Servizi sociali del Comune;
€ 1.249,32 (voce 42 del tabulato INPS) a favore di Avize Alì;
€ 1.508,78 (voce 43 del tabulato INPS) a favore di Avize Alì;
€ 2.758,10 (complessivamente da recuperare);
quali erogazioni di assegni per il nucleo familiare numeroso avvenute successivamente al
periodo durante il quale la Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario
addetto al settore Servizi sociali del Comune;
€ 1.326,00 a favore di Bajrami Fatime;
€ 1.326,00 a favore di Murati Sekibe;
€ 1.326,00 a favore di Bajrami Hadije;
€ 726,00 a favore di Aziri Muhareme;
€ 1.257,80 a favore di Ben Salah Boulila Nesrine;
€ 1.326,00 a favore di Hamam Ep Abid Olfa;
€ 1.357,80 a favore di Isaki Vaide;
€ 926,00 a favore di Bougherara Moura;
€ 1.357,80 a favore di Zmujdzin Anna Chowanska;
€ 906,00 a favore di Sahini Feride;
€ 1.326,00 a favore di Kohxa Elvana;
€ 1.357,80 a favore di Sabani Nevzje;
€ 1.357,80 a favore di Ayoub Nezha;
€ 15.877,00 (complessivamente da recuperare);
tutte quali erogazioni di assegni per maternità avvenute nel periodo durante il quale la
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Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario addetto al settore Servizi
sociali del Comune.
Il Collegio considera che, per il diverso apporto causale arrecato alla formazione del
pregiudizio patrimoniale per il quale c’è causa, la Graziano debba esser condannata a
restituire allo Stato la somma di € 12.355,16, pari ai 2/3 della somma complessiva da
recuperare relativa al periodo nel quale gestiva i procedimenti, importo scaturente tanto dalla
quota indebitamente erogata a titolo di assegno per il nucleo familiare numeroso (€ 1770,46)
che a titolo di assegno per maternità (€ 10584,70), mentre l’Angeletti debba esser
condannato a restituire allo Stato la somma di € 7.096,93, pari a 1/3 della somma
complessiva da recuperare relativa al periodo nel quale ha svolto le funzioni presso il settore
dei Servizi sociali quale funzionario, importo scaturente dalla quota indebitamente
corrisposta a titolo di assegno per il nucleo familiare (€ 885,23) e di assegno per maternità (€
5.292.30) nel periodo durante il quale era in servizio anche la Graziano, nonché a titolo di
assegno per il nucleo familiare numeroso (€ 919,40) nel periodo successivo al trasferimento
di quest’ultima ad altro settore del Comune.
6 – Dall’accoglimento parziale della domanda attrice consegue che i convenuti debbano
essere, altresì, condannati al pagamento a favore dello Stato delle spese di giudizio, ripartite
nella misura indicata in dispositivo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA
definitivamente pronunciando nel giudizio in materia di responsabilità amministrativa
patrimoniale, iscritto al n. 11056 del registro di Segreteria, instaurato con l’atto di citazione
emesso dalla Procura regionale della Corte dei conti per l’Umbria in data 6 novembre 2007
ACCOGLIE PARZIALMENTE
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la domanda attrice e, per l’effetto,
CONDANNA
Rita Aida Vincenzina Graziano, nata il 25 gennaio 1955 a Castronuovo di Sant’Andrea (PZ),
come in epigrafe identificata, al pagamento, a favore dello Stato, della somma complessiva di
€ 12.355,16 (euro dodicimilatrecentocinquantacinque/16), oltre a interessi dalla data di
pubblicazione della presente sentenza al soddisfo e con diritto alla restituzione in presenza di
corrispondenti recuperi eseguiti nei confronti dei debitori indicati in parte motiva, nonché
alle spese di giudizio, sempre a favore dello Stato, nella misura di quelle proprie e di 1/2 di
quelle comuni, liquidate in € 666,96 (euro seicentosessantasei/96) ;
Delio Angeletti, nato il 2 gennaio 1949 a Narni, come in epigrafe identificato, al pagamento,
a favore dello Stato, della somma complessiva di € 7.096,93 (euro settemilanovantasei/93)
oltre a interessi dalla data di pubblicazione della presente sentenza al soddisfo e con diritto
alla restituzione in presenza di corrispondenti recuperi eseguiti nei confronti dei debitori
indicati in parte motiva, nonché alle spese di giudizio, sempre a favore dello Stato, nella
misura di quelle proprie e di 1/2 di quelle comuni, liquidate in € 726,36
( settecentoventisei/36).
Così deciso a Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 5 aprile 2011.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Roberto LEONI f.to Lodovico PRINCIPATO
Depositata in Segreteria il giorno 11 luglio 2011
IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
f.to Elvira Fucci
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