Seminário Temático I

André Luiz Bertassi

Bacharelado em

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Seminário Temático I

André Luiz Bertassi

Ministério da Educação – MECCoordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES

Diretoria de Educação a Distância – DEDUniversidade Aberta do Brasil – UAB

Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAPBacharelado em Administração Pública

Seminário Temático IProf. André Luiz Bertassi

São João del-Rei

2010

PRESIDENTE DA REPÚBLICA Luiz Inácio Lula da SilvaMINISTRO DA EDUCAÇÃO Fernando HaddadPRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida GuimarãesUNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO JOÃO DEL-REIREITOR Helvécio Luiz ReisVICE-REITORA Valéria Heloisa KempPRÓ-REITORIA DE ENSINO DE GRADUAÇÃOPRÓ-REITOR Murilo Cruz LealADJUNTO Dimas José de ResendeNÚCLEO DE EDUCAÇÃO A DISTANCIA/UFSJCOORDENADOR GERAL Heitor Antônio GonçalvesCOORDENADOR ADJUNTO UAB Carlos Alberto RaposoCOORDENADORA PEDAGÓGICA Marise Santana da RosaCOORDENADOR TECNOLÓGICO Murilo HaddadCURSO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICACOORDENADOR Sálvio de Macedo SilvaVICE-COORDENADOR/COORDENADOR DE TUTORES Pablo Luiz MartinsREVISORA CONTEUDISTA Maria do Carmo Santos NetaSECRETARIA Michele Aline Assunção

Edição Núcleo de Educação a DistânciaCapa / Ilustrações Eduardo Henrique de Oliveira GaioDiagramação Luciano Alexandre Pinto

B536s Bertassi, André Luiz Seminário temático I / André Luiz Bertassi. – São João del-Rei, MG: UFSJ, 2010. 99p. Curso de Bacharelado em Administração Pública.

1. Administração pública. I. Título CDU: 35

PREFÁCIO

O PNAP – Programa Nacional em Administração Pública é um Programa com características especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforço e da reflexão de uma rede composta pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Ministério do Planejamento, pelo Ministério da Saúde, pelo Conselho Federal de Administração, pela Secretaria de Educação a Distância (SEED) e por mais de 20 instituições públicas de ensino superior, vinculadas à UAB, que colaboraram na elaboração do Projeto Político Pedagógico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto será aplicado por todas as instituições e pretende manter um padrão de qualidade em todo o País, mas abrindo margem para que cada Instituição, que ofertará os cursos, possa incluir assuntos em atendimento às diversidades econômicas e culturais de sua região (COSTA, 2009, p. 05).

Nesse sentido, apresentamos o primeiro livro-texto, que subsidiará as pesquisas consoantes à administração pública: Seminário Temático I.

Você terá acesso a conceitos relativos à Administração Pública, notadamente, no diz respeito à responsabilidade fiscal e classificação das contas. Diferente dos livros-texto estudados até aqui, esse foi elaborado por um professor da Instituição ofertante, professor Professor André Luiz Bertassi/UFSJ que o acompanhará, por meio dos tutores, nesta trajetória do conhecimento.

Coordenação do Curso Bacharelado em Administração Pública/UFSJ.

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO . . . . . . . . . . 07

1 O ESTADO . . . . . . . . . 091.1 A Curva de Laffer . . . . . . . . 14

2 BREVE HISTÓRICO DAS FINANÇAS PÚBLICAS . . . . 172.1 O Surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal . . . . . . 232.2 Políticas Orçamentárias . . . . . . . 252.2.1 Planejamento Público . . . . . . . 262.2.1.1 Plano Plurianual - PPA . . . . . . . 262.2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO . . . . . 282.2.1.3 Lei Orçamentária Anual - LOA . . . . . . 302.2.1.3.1 O ciclo orçamentário . . . . . . . . 322.3 Transparência . . . . . . . . 352.4 Controle . . . . . . . . . 462.4.1 Fundamentação Legal Do Controle Público . . . . 47

3 DESPESAS PÚBLICAS . . . . . . . 513.1 Classificação Das Despesas Públicas . . . . . 533.2 Estágios Das Despesas . . . . . . . 723.2.1 Empenho . . . . . . . . . 723.2.2 Liquidação . . . . . . . . . 743.2.3 Pagamento . . . . . . . . . 763.3 Adequação à Lei de Responsabilidade Fiscal . . . . 763.4 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado. . . . . 773.5 Restos a Pagar . . . . . . . . 783.6 Despesas com Pessoal . . . . . . 803.7 Dívida Pública . . . . . . . . 82

4 RECEITAS PÚBLICAS . . . . . . . 854.1 Classificação das Receitas . . . . . . . 874.2 Estágios da Receita . . . . . . . . 90

REFERÊNCIAS . . . . . . . . . . 93

MINICURRÍCULU . . . . . . . . . . 96

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APRESENTAÇÃO

Prezado(a) Estudante:

Iremos estudar neste Livro a Gestão Pública, sua origem, implementações e suas exigências legais.

Para você, que pretende se tornar um agente público – Administrador Público –, este tema é de suma importância para o curso de Graduação em Administração Pública.

Esta disciplina está dividida em quatro unidades.

Na Unidade 1, você estudará o surgimento da Administração Pública, com uma visão financeira dos fatos.

Na Unidade 2, você estudará o cenário nacional do surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como seus principais objetivos: Planejamento – Transparência - Controle. Nesta unidade será enfatizado o Planejamento Público, por meio do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

Na Unidade 3, você estudará a forma de classificação das despesas públicas, dando-lhes condições de leitura dos relatórios das instituições públicas. Também será abordada a adequação de alguns limites legais da despesa pública diante da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, na Unidade 4, você estudará toda a classificação das receitas públicas, completando assim sua condição de análise dos dados apresentados pelas instituições públicas.

Esta disciplina apresenta os primeiros conceitos diretamente relacionados ao serviço público e você estará, assim, ampliando seus conhecimentos na área de Gestão Pública, podendo, inclusive, compara-los com os conceitos apreendidos até aqui, compreenderá sua real importância no cenário social e, ainda, poderá auxiliar os Gestores Públicos em suas decisões.

Sucesso!

Professor André Bertassi

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O ESTADO

unidade 1

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unidade 1

O ESTADO

O termo Estado, como definidor da sociedade política, é de criação moderna; na Antiguidade Clássica, usava-se a palavra polis, entre os gregos e os romanos. O termo Estado surge, pela primeira vez, com MAQUIAVEL.

Quando um grupo de pessoas quer proceder a instituição de um Estado, antes de mais nada, estipula entre si um pacto, com o qual manifeste a vontade de se unir em associação duradoura, e o que dá sustentação inicial a essa associação é o contrato social não escrito, não formal, pois só em um segundo momento a sociedade se reunirá para escrever a Constituição que dará suporte a essa nova instituição, doravante chamada de Estado ou de sociedade política, que se constitui de três elementos: os materiais, os formais e o final.

Os elementos materiais são• a população,• o território.

Os elementos formais são• o ordenamento jurídico,• o governo soberano.

O elemento final é o bem comum.

Uma vez escrita, a Constituição, o contrato social explícito, o Estado fica obrigado a prestar alguns serviços aos cidadãos, e estes se submetem às leis decretadas pelo Estado. Em particular, obrigam-se a pagar impostos, necessários ao sustento da máquina estatal.

No código Tributário Nacional, encontramos a definição do que é imposto: “É um tributo cuja obrigação tem como fato gerador uma situação, independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (Código Tributário Nacional – Lei n. 5.172/66 art. 16).

É pago coativamente, independentemente da contraprestação imediata e direta do Estado. Como ocorre também nas sociedades contingentes, uma vez estabelecido no estatuto

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social, o indivíduo que se propôs contribuir com algum dinheiro para a formação de seu patrimônio o fará de forma coativa, obrigatória, caso contrário não será considerado sócio, pois essa obrigação é inerente a sua condição de associado da sociedade na qual quer ver-se crescer e desenvolver-se, e da qual não espera uma contraprestação mediata e direta, mas, sim, aquilo que seu estatuto social propõe realizar como objetivos sociais.

Das civilizações antigas, talvez a mais importante no que se refere ao poder do Estado, é o Estado Romano, que se tornara uma máquina imensa e complicada, destinada exclusivamente à exploração dos súditos; impostos, prestações pessoais ao Estado e gravames de todas as espécies mergulhavam a massa do povo numa pobreza cada vez mais aguda, ... qualquer semelhança será mera coincidência...

Nos séculos XIX e XX, houve uma tendência crescente para que se conduzissem as lutas sociais não tanto em nome de determinadas pessoas, mas antes em nome de certos princípios e crenças.

Assim, por meio da autoconsciência, os indivíduos passaram a lutar cada vez mais em nome de grandes “ismos” – comunismo, socialismo capitalismo – e, ainda nos séculos XIX e XX, registraram-se, nos grandes países industrializados, revoluções, imperadores e reis que apareceram e desapareceram, e mesmo os grandes “ismos” experimentaram altos e baixos.

Entretanto, o homem, o indivíduo, o cidadão que abriu mão de parte de sua liberdade em troca do convívio social percebe que as decisões da sociedade política eram limitadas a poucos, em detrimento da maioria. Com a urbanização, esse problema se agrava, exigindo alterações na forma de condução da sociedade.

Muitas vezes, o direito de voto estendeu-se primeiramente à classe média proprietária, depois a todos os adultos do sexo masculino, depois a todos os adultos, tanto homens como mulheres dessa constatação, podemos presumir que eram associados da sociedade política:

1. Os proprietários dos meios de produção, pois eram eles que contribuíam financeiramente para a manutenção da máquina estatal.

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unidade 1

2. Com o decorrer do tempo, porém, todos os homens adultos vieram a ter direito de votar e de serem votados, haja vista que passaram a pagar impostos sobre a renda assalariada e, por conseguinte, também passaram a ser sócios com direito à escolha de seus representantes.

3. Mais tarde, com o ingresso da mulher no mercado de trabalho, esse direito estendeu-se a ela, já que se tornou também uma sócia contribuinte.

4. Hoje, no Brasil, mais especificamente, todos (homens e mulheres) com mais de 16 anos, de forma facultativa, e a partir de 18 anos até 70 anos, de forma obrigatória, passam a ter direito ao voto para escolha de seus representantes, pois fazem parte do mercado de trabalho e do mercado consumidor, já que pagam impostos sobre a renda e dos serviços vendidos e sobre o consumo de bens e serviços. Assim, constituem a sociedade política com direitos e deveres para com ela.

Dessa forma, para dar cabo das tarefas do Estado para com a sociedade, cria-se a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

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1.1 A Curva de Laffer

Cabe ressaltar que, pela Curva de Laffer1, os indivíduos têm um limite e, a partir deste ponto, eles não estão dispostos a pagar tributos sobre suas receitas, pois, a partir de um ponto de ruptura uma taxa de imposto máxima, eles preferem sonegar a contribuir mais para o governo.

100alícotas (%)

Receita

GRÁFICO 1 - Curva de LafferFonte: Giambiagi (2008)

Segundo Giambiagi (2008), a relação ambígua existente entre aumentos de alíquotas e aumentos de receita é expressa no que a literatura denomina “Curva de Laffer”. Os princípios básicos dessa construção teórica são de que

a) com uma alíquota tributária nula, a receita obviamente é nula;

b) com uma alíquota de 100%, a receita também é nula, pois ninguém iria trabalhar para que o governo se apropriasse de toda a sua renda.

Dessa forma, há um nível de alíquota que maximiza a receita. A partir desse ponto, no lado direito da curva, aumentos de alíquotas são contraproducentes, pois produzem uma evasão ou um desestímulo às atividades formais que superam o aumento da alíquota, 1 Laffer, Arthur B.(1941). Laffer é conhecido como “o pai da Economia pelo lado da Oferta” e se fez especialmente popular com sua proposta de que a diminuição de impostos poderia conduzir ao aumento da quantidade arrecadada pelo fisco, tal como se representa na chamada “curva de Laffer”. O argumento de que a diminuição de impostos é um estímulo para o trabalho e a produção foi a base da política inicial do presidente Reagan nos Estados Unidos nos anos oitenta. Laffer se formou em Economia pela Yale University em 1963 e obteve o doutorado em Stanford em 1971. Foi professor na University of Chicago de 1967 a 1976, da University of Southern California de 1976 a 1984 e da Pepperdine University.

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unidade 1

gerando uma perda de receita. Observe a figura abaixo:

Redução deimpostos

30%

Aumento devendas

125%

Aumento dearrecadação

39,7%

FIGURA 1 - Demonstrativo prático da Curva de LafferFonte: Adaptado da Revista Veja 14/04/1.999

unidade

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BREVE HISTÓRICO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

unidade 2

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unidade 2

BREVE HISTÓRICO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Na década de 80, seguindo até meados de 90, o País passou por situações econômicas difíceis, a ponto de atingir, no ano de 1993, um percentual inflacionário superior a 2.500%, caracterizando uma hiperinflação.

A inflação dificultava a análise da real situação econômico-financeira das contas públicas. O fator que recebia a maior interferência negativa desse desequilíbrio era o planejamento público.

A hiperinflação servia de justificativa aos desequilíbrios orçamentários e financeiros. A má gestão e o uso inadequado dos recursos ficavam ocultos com os índices inflacionários exorbitantes.

No final de 1993, o Governo Federal já sinalizava a elaboração de um programa de estabilização econômica de longo prazo, chamado de Plano Real2, instituído oficialmente em 1º de julho de 1994. Esse plano tinha como principal objetivo a estabilização econômica nacional e o controle inflacionário. Um ano depois de implementado, os índices inflacionários chegaram à média mensal de 2%.

Na segunda metade da década de 90, com a inflação controlada, começou a se desenvolver uma política fiscal responsável. Os dados das contas públicas apresentados não sofriam mais a interferência de elevados índices inflacionários, ocasionando uma melhora nas informações das contas públicas. Segundo Rigolon e Giambiagi (1998), os governos estaduais iniciaram uma reestruturação em suas contas, implementando, àquela época, uma política fiscal descentralizada, norteada por procedimentos de caráter cooperativo e regulatório, buscando o fortalecimento do que seria chamado de “responsabilidade fiscal” e gestão econômica dos recursos públicos. Leite (2005) afirma:

entrou definitivamente na agenda política a necessidade de resolver o problema fiscal dos entes federativos, como pressuposto para a sustentabilidade do próprio processo de estabilização monetária. Não era

2 O Plano Real foi um plano de estabilização econômica conduzido no governo de Itamar Franco e desenvolvido pela equipe econômica do Ministério da Fazenda, durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso, posteriormente eleito presidente em 1994.

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suficiente que o ordenamento fiscal atingisse somente a União; era preciso que os governos subnacionais também trabalhassem sob condições mais transparentes e que permitissem o mínimo de previsibilidade e planejamento nas finanças públicas, em um novo regime inflacionário (LEITE, 2005).

O Governo Federal instituiu a Lei 9.496/97, que implementou o que se nomeou de “Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados”. Esta lei estabelecia um pacto federativo, que disciplinava e ordenava a forma da quitação do endividamento dos governos estaduais junto à União, determinando metas e limites a serem seguidos. Conforme preceituava o artigo 2º da Lei, o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, além dos objetivos específicos para cada unidade da Federação, conterá, obrigatoriamente, metas ou compromissos quanto a

I - dívida financeira em relação à Receita Líquida Real - RLR;II - resultado primário, entendido como a diferença entre as receitas e despesas não financeiras;III - despesas com funcionalismo público;IV - arrecadação de receitas próprias;V - privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e patrimonial;VI - despesas de investimento em relação a RLR.

Esse programa constituiu um marco nas relações financeiras entre a União e os governos estaduais, pois permitiu a conscientização e manutenção do equilíbrio fiscal e da gestão financeira. Rigolon e Giambiagi (1998, p.14) descrevem esse momento da seguinte forma:

a União assumiu R$ 95,4 bilhões de dívidas estaduais, sendo R$ 71,3 bilhões refinanciados pelo prazo máximo de 30 anos, a uma taxa de juros real mínima de 6% a.a.; R$ 10,6 bilhões a amortizar com receitas de privatizações estaduais e R$ 13,5 bilhões referentes à diferença de encargos pela rolagem das dívidas entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos. O montante assumido pela União (R$ 95,4 bilhões) equivale a 11% do PIB e a 88,5% da dívida líquida de Estados e Municípios em dezembro de 1997. A Lei 9496/97 estabeleceu critérios para disciplinar a renegociação. Esta é parte integrante de um programa de ajuste fiscal dos Estados, que fixa metas para a dívida financeira, o resultado primário, as despesas de pessoal, os investimentos, a arrecadação de receitas próprias e a privatização. Os pagamentos das prestações da dívida renegociada são garantidos pela vinculação das receitas próprias dos Estados e dos repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Em particular, estes recursos podem ser bloqueados em caso de inadimplência. Os contratos

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unidade 2

fixam limites máximos de compro-metimento da receita líquida real (RLR) com os encargos da dívida. Finalmente, a emissão de dívida nova não será permitida enquanto a dívida financeira do estado for maior do que a sua RLR anual. O descumprimento das metas do programa de ajuste fiscal ou de qualquer cláusula dos contratos de renegociação implicará na elevação da taxa de juros da dívida renegociada para o nível correspondente ao custo de captação da dívida mobiliária federal mais 1% a.a., além do aumento do comprometimento da RLR com os encargos em 4 pontos percentuais (RIGOLON e GIAMBIAGI, 1998, p.14).

Nesse cenário, o Governo Federal criou também a Medida Provisória 2118-28, que tratava do refinanciamento da dívida dos municípios junto à União, nos mesmos moldes da Lei 9.496/97.

Em outubro de 1998, o Governo Federal elaborou o “Programa de Estabilidade Fiscal – PEF3”, que tratava sobre um elenco de propostas desenvolvidas com o objetivo de compensar os problemas enfrentados pela economia nacional relacionadas às turbulências no mercado internacional, com foco principal no impacto sobre as contas públicas, principalmente no que se referia à dívida pública. A essência do programa estava na declaração do governo de que o Estado não pode mais viver além de seus limites, gastando mais do que arrecada. Naquele período, conter o déficit público era primordial para evitar que a dívida pública se mantivesse em níveis elevados.

A preocupação com a dívida pública ficou evidenciada em atas do Comitê de Políticas Monetárias – COPOM, realizadas no dia 02 de setembro de 1998 (27ª Reunião) e no dia 10 do mesmo mês (28ª Reunião). Na última, em caráter extraordinário, buscavam-se soluções para o desequilíbrio econômico-financeiro. Diante disso, o COPOM decidiu, por votação unânime, manter a TBC4 em 19% a.a. e elevar a TBAN5 para 49,75% a.a.

O Programa de Estabilidade Fiscal de l998, proposto continha duas grandes divisões:

a) Agenda de Trabalho - abrangendo medidas estruturais e mudanças institucionais que visavam dar forma apropriada às decisões, procedimentos e práticas fiscais no futuro.

3 Ministério da Fazenda: http://www.fazenda.gov.br acessado em 16/03/2008.4 Taxa Básica do Banco Central.5 Taxa de Assistência do Banco Central para Taxa Básica, em março de 1.999 a Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil decidiu alterar o regulamento do COPOM, extinguindo as taxas TBC e TBAN. O COPOM decidirá em suas reuniões a meta da Taxa Referencial do SELIC.

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b) Plano de Ação 1999-2001 - que era composto por medidas de impacto imediato que fariam uma ligação entre a situação daquele momento e a que estaria em vigor quando as reformas estruturais estivessem produzindo plenos efeitos.

A Agenda de Trabalho já trazia em seus objetivos estes itens• a aprovação e a regulamentação da Reforma da Previdência Social e a instituição

da Lei Geral da Previdência Pública; • a realização de reformas tributária e trabalhista;• a elaboração de uma Lei de Responsabilidade Fiscal capaz de instituir ordem

definitiva nas contas públicas do conjunto dos Poderes e níveis de governo.

No Programa de Estabilidade Fiscal do governo federal, dentro do subgrupo Agenda de Trabalho, já em outubro de 1998, encontra-se a definição do que viria a ser a Lei de Responsabilidade Fiscal:

A lei definirá princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão dos recursos públicos, bem como limites específicos referentes a variáveis como nível de endividamento, déficit, gastos e receitas anuais. O texto estabelecerá também mecanismos prévios de ajuste destinados a assegurar a observância de parâmetros de sustentabilidade da política fiscal. Determinará sanções, tanto de natureza institucional, quando caracterizada a inobservância de princípios de responsabilidade, quanto de caráter individual, quando tipificado ato de irrespon-sabilidade fiscal.

Legalmente, a Constituição Federal em 1.988 determinava, em seu artigo 163, a elaboração de uma Lei Complementar que tratasse da(s)

I - finanças públicas;II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;III - concessão de garantias pelas entidades públicas;IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas

das voltadas ao desenvolvimento regional.

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unidade 2

A Constituição Federal reforça, no artigo 165 § 9º, que a Lei sobre normas de gestão financeira e patrimonial seria uma lei complementar. Conforme Bastos (1997) apud Alves (2001, p.6) significa

(...) a espécie normativa autônoma, expressamente prevista no inciso II do art. 59 da Constituição Federal, que versa sobre a matéria subtraída ao campo de atuação das demais espécies normativas do nosso direito positivo, demandando, para sua aprovação um quorum especial de maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas de que se compõe o Congresso Nacional.

Dessa forma, a LRF, Lei Complementar número 101 sancionada em 04 de maio de 2000, surge de forma autônoma, com aprovação da maioria absoluta dos congressistas, dispondo sobre normas e regras financeiras e patrimoniais dos entes públicos.

2.1 O Surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal

A LRF veio atender ao que o artigo 163 da Constituição Federal determinou como uma lei complementar que rege normas da gestão fiscal pública, consolidando, assim, as tentativas e implementações de programas e projetos desenvolvidos pelo Governo Federal na busca do que seria o código de conduta pública de gestão fiscal responsável.

O projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ter vigência somente após a aprovação no Senado. O Projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovado sem emendas, dia 04 de abril, na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado e, em 04 de maio de 2.000, o Presidente da República sancionou a lei que estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Nascimento (2006) afirma que a LRF traz inserida em suas bases experiências internacionais, como é o caso do Budget Enforcement Act – EUA, 1990, que implantou um conjunto de regras orçamentárias para o Governo Federal dos Estados Unidos. O Congresso Nacional Americano definiu metas a serem seguidas, como por exemplo: havendo a criação de novos programas e projetos, antes não contemplados, que elevassem o valor do gasto público, na mesma proporção deveria ser compensado com um aumento equivalente da receita ou corte de algum outro tipo de despesa.

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Influenciando, ainda, a LRF brasileira, Nascimento (2006) destaca o Tratado de Maastricht6, firmado em 1992 pela União Europeia, que estabeleceu metas e punições relativas à gestão pública por meio de protocolos. O Fiscal Responsibility ACT, de 1994, da Nova Zelândia7, que tratava do equilíbrio dos gastos da Coroa, também contribuiu para que a LRF fosse adotada no Brasil.

Não se pode pensar num modelo pronto para uma lei que trate do controle dos gastos públicos brasileiros. A base internacional serviu apenas como “pano de fundo” do que viria a ser a Lei de Responsabilidade Fiscal - lei com características nacionais, adequada aos padrões brasileiros de contabilidade e finanças públicas.

Com todo esse arcabouço, a Lei complementar número 101 é publicada em 05 de maio de 2.000, epigrafada como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) contendo 75 artigos, dispostos em 10 capítulos; 24 seções; 6 subseções; 139 parágrafos, dezenas de incisos e alíneas. Ferreira Junior (2006, p.6) afirma que

A LRF procura, portanto fortalecer as instituições e os procedimentos orçamentários, por meio da padronização de metodologias de cálculos das receitas e despesas, da criação dos anexos de metas e de riscos fiscais, além de relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal. Cria-se assim, condições para a implementação dos princípios do planejamento, transparência, controle e responsabilização, dentro do contexto da reforma do Estado brasileiro.

Em suas disposições preliminares, a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva o equilíbrio das contas públicas, por meio do controle da gestão fiscal. Em seu artigo primeiro a Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

A responsabilidade na gestão fiscal tratada no artigo 1º da LRF é detalhada no parágrafo primeiro do mesmo artigo e

pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas

6 Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (TCE), assinado na cidade holandesa de Maastricht, em 07 de fevereiro de 1992. disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html 7 Legislação Federal da Nova Zelândia que determina princípios e regras de gestão fiscal. Disponível em: http://www.treasury.govt.nz/publications/research-policy/wp/2001/01-25/04.htm

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e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

A LRF traz como principais fatores para uma boa gestão financeira: o planejamento, a transparência e o controle. Esses fatores estão relacionados aos atos ocorridos anteriormente, concomitantemente e posteriormente aos gastos públicos.

2.2 Políticas Orçamentárias

Araújo e Arruda (2009) afirmam que o sistema orçamentário governamental é a estrutura formada pelas organizações, pessoas, informações, tecnologia, normas e procedimentos necessários ao cumprimento das funções estabelecidas no processo orçamentário preestabelecido para a administração pública.

Dessa forma, as políticas orçamentárias são fatores que orientam a elaboração e a alocação dos recursos públicos frente à demanda por serviços e investimentos a serem executados. Dependendo da forma como é elaborado, o orçamento terá uma função. Musgrave (1974) propôs uma classificação das políticas orçamentárias em três funções:

• Função alocativa - ajustes na alocação dos recursos;• Função distributiva – ajustes na distribuição de rendas; e• Função estabilizadora – manutenção da estabilidade econômica.

Silva (2004) define a ação planejamento como sendo uma fase anterior à realização das ações de governo. É um processo racional para definir objetivos e demonstrar os meios para alcançá-los. Slomski destaca a importância do processo de planejamento:

o processo de planejamento e orçamentação obedece à formalidade definida na Constituição Federal; tem início no primeiro ano de mandato do poder executivo, que elaborará o PPA para quatro exercícios a contar do segundo ano de seu mandato e com vigência para até o primeiro ano do mandato seguinte. Com base no PPA, o poder executivo elabora o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, com vista na elaboração da Lei de Orçamento para o exercício seguinte, e o encaminha para o Poder Legislativo que o apreciará e votará, até meados do ano, antes do

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recesso parlamentar de julho, devolvendo-o para o Poder Executivo, para a elaboração da referida Lei do Orçamento para o exercício financeiro seguinte (SLOMSKI, 2003, p. 304).

Nesse sentido, o planejamento público é tido como uma das fases principais para a LRF.

2.2.1 Planejamento Público

O Planejamento, um dos principais itens da LRF, é tratado em 28 artigos. A LRF pressupõe a utilização de uma previsibilidade de médio e de curto prazo, por meio de três peças que se fundem no Processo Orçamentário. A primeira peça é o Plano Plurianual (PPA), em seguida, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA). Vejamos cada um.

2.2.1.1 Plano Plurianual - PPA

O PPA é a primeira etapa do planejamento público. Para Kohama (2003), significa um plano de médio prazo por meio do qual se procura ordenar as ações do governo fazendo com que os objetivos e metas sejam atingidos. Ele é obrigatório às três esferas de governo e é de iniciativa do poder executivo.

A Constituição Federal de 1988 traz em seu artigo 165, § 1º, uma disposição mínima do que deve conter o PPA. O referido artigo estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e às relativas aos programas de duração continuada. Nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o artigo 35, § 2º, I, traz a periodicidade, que deverá ser de 04 anos. Quanto à elaboração do PPA, Andrade (2002, p.41) esclarece que

é um programa de trabalho elaborado pelo Executivo para ser executado no período correspondente a um mandato político, a ser contado a partir do exercício financeiro seguinte ao de sua posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do próximo mandato.

O PPA deve, então, ser elaborado pelo chefe do executivo em seu primeiro ano de mandato, com início de execução em seu segundo ano de mandato, estendendo-se até o primeiro ano do mandato subsequente.

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unidade 2

O quadro 01, a seguir, apresenta a cronologia de elaboração do PPA, com foco no poder

executivo municipal, indicando que o período de vigência do PPA não coincide com o

período de mandato do chefe do poder executivo.

Quadro 1

Ciclo cronológico de elaboração do PPA Municipal2008 2009 2009 2009 2009 2013

Eleição Municipal 1o ano de mandato 2o ano de mandato 3o ano de mandato 4o ano de mandato3o Ano de Execução do PPA

4o Ano de Execução do PPAElaboração do PPA 1o Ano de Execução

do PPA2o Ano de Execução do PPA

3o Ano de Execução do PPA

4o Ano de Execução do PPA

Eleição Municipal 1o ano de mandatoElaboração do PPA

Fonte: Bertassi (Dissertação de Mestrado)

Para Lima e Castro (2007) o PPA tem como objetivo principal conduzir os gastos públicos,

durante a sua vigência, de maneira racional, de modo a possibilitar a manutenção do

patrimônio público e a realização de novos investimentos. O PPA associa-se à criação,

expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental em todas as esferas de governo. Nele

não são inseridas ações normais, corriqueiras, de operação e manutenção dos serviços

preexistentes. Cabe destacar alguns itens legais relacionados ao PPA:

• sem amparo no PPA, a expansão da atividade governamental é despesa não

autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público;

• o município não pode licitar obras e serviços de engenharia (art. 7º, § 2º, IV,

da Lei nº 8.666/93) ou outros gastos que exijam contratos de duração maior

que um exercício financeiro (artigo 57, I, da mesma Lei) se não estiverem

previstos no PPA. O artigo 167, § 1º, da Constituição Federal veda investimento

que ultrapasse o exercício sem prévia inclusão no plano plurianual, sob pena de

crime de responsabilidade;

• emendas ao projeto de lei orçamentária só podem ser aprovadas se forem

compatíveis com o PPA;

• todos os projetos do PPA devem ser quantificados física e financeiramente.

28

O processo de planejamento é um instrumento indispensável para a programação

da execução das ações do governo em um período de quatro anos. Ele objetiva o

comprometimento com o desenvolvimento sustentável e com a evolução das estruturas

de gerenciamento dos órgãos da administração pública, visando a expressar com clareza

os resultados pretendidos pelo governante.

2.2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

A segunda peça desse conjunto de planejamento público é a LDO, com periodicidade anual.

Representa a conexão entre o plano quadrienal (PPA), e a Lei Orçamentária Anual – LOA,

e atende inicialmente às exigências contidas no artigo 165, § 2º da Constituição Federal

conforme segue:

a elaboração de uma lei que compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

A LRF traz definições e procedimentos quanto ao conteúdo da LDO. O Anexo de Riscos

Fiscais é um demonstrativo da forma de contingenciamento de despesa caso ocorra algum

motivo imprevisto.

O anexo de riscos fiscais conterá a avaliação de passivos contingentes e outros riscos

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas e informará as providências a serem

tomadas, caso se realizem.

A elaboração dos cálculos das despesas e das receitas, obrigatoriamente deve respeitar

o princípio do equilíbrio orçamentário, possibilitando normas de controle de custo dos

programas financiados com recursos públicos e ainda evidenciar a forma de transferência

de recursos ao terceiro setor.

29

unidade 2

Alves (2001) afirma que a LDO tem por objetivo estabelecer regras gerais para a elaboração do Orçamento Anual. A LRF determina, ainda, a elaboração de anexos de metas fiscais em que se estabelecem metas anuais em valores constantes e correntes relativos às receitas, despesas e, se for o caso, ao montante da dívida pública.

O quadro 2 apresenta as exigências contidas na LRF quanto ao conteúdo obrigatório da LDO.

Quadro 2A LRF e a LDO

LRF, art. 4º, I, alínea “a” Deverá dispor, expressamente, sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;

LRF, art. 4º, I, alínea “b”

Deverá estabelecer os critérios e forma de limitação de empenho, nas hipótesesprevistas pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal;

LRF, art. 4º, I, alínea “e”

Deverá estabelecer normas relativas ao controle de custos e à avaliação dosresultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

LRF, art. 4º, I, alínea “f”

Deverá estabelecer, independentemente de outras disposições legais, condições eexigências específicas para transferências de recursos a entidades públicas eprivadas;

LRF, art. 4º, §1º

Deverá conter o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais,em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultadosnominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que sereferirem e para os dois subseqüentes (projeções trienais);

LRF, art. 4º, § 2º, inciso I a V

O Anexo de Metas Fiscais deverá conter a avaliação do cumprimento das metasrelativas ao ano anterior, o demonstrativo das metas anuais, a evolução dopatrimônio líquido nos três últimos exercícios, a avaliação da situação financeira eatuarial, o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e damargem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;

LRF, art. 4º, §3º Deverá conter Anexo de Riscos Fiscais, que serão avaliados os passivoscontingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando asprovidências a serem tomadas, caso se concretizem;

LRF, art. 48 e parágrafo único

Deverá ser objeto de prévia apreciação em audiências públicas a serem realizadaspelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo.

Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul – Manual de Orientação aos Administradores Municipais – 3.ed. Porto Alegre, 2005, p.21.

30

A LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. Para Pellini (2003), de uma forma geral, a LDO é o elo do PPA e a LOA, conciliando as diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício.

2.2.1.3 Lei Orçamentária Anual - LOA

A LOA é a terceira peça do processo orçamentário fixando as despesas a serem realizadas e estimando as receitas que serão arrecadadas. Em sua elaboração, são respeitadas normas, princípios e regras. Ela também detalha as receitas e as despesas e deverá ser compatível com as demais peças do processo orçamentário - o PPA e a LDO. Para Andrade (2002), a LOA é uma lei especial que contém a discriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo.

Toledo Júnior e Rossi (2005, p.74, b) afirmam que,

na prática habitual, no dia-a-dia da administração financeira, eis aqui o mais importante instrumento a viabilizar o programa de trabalho governamental, posto que à Administração é vedado gastar sequer um centavo sem prévia autorização na Lei Orçamentária Anual.

A Lei 4.320, de 17 de março de 1964 - que instituiu normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal - reserva mais de 80 artigos de um total de 115, para tratar da elaboração, execução e controle da LOA.

A Constituição Federal traz em seu artigo 165, § 5º a base para a elaboração da LOA, determinando seu conteúdo e periodicidade. A lei orçamentária anual compreenderá

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

31

unidade 2

A LRF ratifica a integração entre as três peças do processo orçamentário público. Em seu

artigo 5º, determina que a LOA seja elaborada de forma compatível com o PPA e com a

LDO.

Por outro lado, a LOA é uma lei autorizativa e não impositiva. Dessa forma, a LOA não

obriga que se cumpram todos os projetos e ações ali constantes, porém, proíbe a execução

daqueles não autorizados na lei. Com base na LRF, o gestor público que incorrer no ato do

gasto do recurso sem que haja autorização na LOA será penalizado com multas e poderá

perder o mandato e direitos políticos.

A Lei 4320/64, em seu artigo 2º, expõe os princípios que a LOA deverá respeitar:

• Unidade - estabelece que todas as despesas e receitas deverão estar contidas em

uma só LOA;

• Universalidade - refere-se à inclusão de todas as receitas e despesas pelo valor

bruto na LOA;

• Anualidade - trata da vigência que a LOA terá. As receitas e as despesas se

submeterão a esse prazo, que coincidirá com o ano civil.

Angélico (1994) complementa a lista trazida pela lei 4.320/64 com mais dois princípios,

o da especificação e o da exclusividade. O autor esclarece que muitos são os princípios

expostos pelos doutrinadores, mas os que cabem destaque são:

• Especificação: ou princípio da discriminação; determina que as receitas e as

despesas sejam detalhadas, não existindo autorizações globais, enfatizando-se a

fiscalização do Poder Legislativo sobre os gastos públicos;

• Exclusividade: não conterá a LOA objeto estranho à previsão da receita e da

fixação da despesa.

Dessa forma, todas as fases do planejamento público estão sistematicamente entrelaçadas,

diferenciando seus objetivos, períodos e conteúdos, porém, de uma forma ou de outra,

fazem parte de um só processo, de um só corpo, ou seja, o planejamento público.

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2.2.1.3.1 O ciclo orçamentário

A grande máxima do Estado é a plena satisfação das necessidades da população, e deste conjunto de necessidades, parte é feita pela produção de bens e serviços realizada pelo governo e a parte atendida e realizada por particulares.

O Estado produz invariavelmente bens e serviços para satisfação direta das necessidades da comunidade, não atendidos pela atividade privada, modificando sempre que possível e para melhor o padrão de vida da sociedade, com eficiência e eficácia no manejo do erário público.

O ciclo orçamentário é a série de passos ou processos, articulados entre si, que se repetem em períodos prefixados, por meio dos quais orçamentos sucessivos são preparados, votados, executados, avaliados, controlados e julgadas as contas pela Corte de Contas, num processo de contínua realimentação. De um modo geral, o Ciclo Orçamentário abrange quatro grandes fases, quais sejam:

1ª Fase: Elaboração e Apresentação

A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários á sua materialização e concretização.

a) formulação do programa de trabalho (ações que se pretende executar), que abrange o diagnóstico de problemas; a formulação de alternativas; a tomada de decisões; a fixação de metas e definição de custos.

b) compatibilização das propostas setoriais à luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponíveis;

c) montagem da proposta a ser submetida à apreciação do Legislativo.

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unidade 2

2ª Fase: Autorização Legislativa

Compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo, onde as estimativas de receita são revistas, as alternativas de ação são reavaliadas, os programas de trabalho são modificados por meio de emendas, as alocações são mais especificamente regionalizadas e os parâmetros de execução (inclusive os necessários a uma certa flexibilidade) são formalmente estabelecidos.

Pode-se dizer, com relação ao processo legislativo orçamentário, que durante a vigência da Emenda Constitucional nº 1, promulgada em 17 de outubro de 1969, até a promulgação da atual Constituição, ocorrida em 05 de outubro de 1998, portanto num período de quase vinte anos, o processo orçamentário era praticamente da responsabilidade total do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo apenas referendar os programas escolhidos pelos Prefeitos municipais, que nem sempre atendiam aos anseios da comunidade.

Assim, por força do disposto nos artigos 65º e 66º da Constituição anterior, não era objeto de deliberação a emenda de que decorresse aumento da despesa global ou de cada órgão, fundo, projeto ou programa, ou que visassem a modificar o montante, a natureza ou o objetivo. O Projeto de Lei Orçamentária Anual, enviado pelo Executivo à Câmara Municipal, deveria ser obrigatoriamente devolvido para sanção até 30 de novembro, pois, ao contrário, o Prefeito promulgaria como Lei o projeto original.

Entretanto, com o advento da nova Carta Magna, que viabilizou um verdadeiro processo de orçamento, planejamento e participação comunitária, observa-se que as prerrogativas do Poder Legislativo são ampliadas, recebendo competência para cada uma efetiva participação no novo processo orçamentário, por força do disposto no artigo 166º e seus parágrafos, que a seguir transcrevemos:

Art. 166º - Os projetos de Lei relativos ao Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias, ao Orçamento Anual e aos Créditos adicionais, serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.[...]§ 3º - As emendas ao projeto de Lei do Orçamento Anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:I – Sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;II – Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes

34

de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal, ou III – Sejam relacionadas:a) com a correção de erros ou omissões; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei.[...]§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do Projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Observa-se, pelo texto acima, que poderá a Câmara Municipal apresentar qualquer espécie de emendas: supressivas, substitutivas, aditivas ou modificativas ao projeto de Lei do Orçamento Anual, desde que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, anteriormente apreciadas pelo Legislativo.

Em termos práticos, significa que o Legislativo hoje quase tudo pode, bastando para isso vontade política e assessoria técnica competente para poder definir com precisão as reais necessidades da comunidade e consequente melhoria do padrão de vida dos habitantes de seus municípios.

3ª Fase: Programação e Execução

Nesta fase, o orçamento é programado, isto é, são definidos os cronogramas de desembolso, ajustando o fluxo de dispêndios às sazonalidades da arrecadação, as programações são executadas, acompanhadas e parcialmente avaliadas, sobretudo por intermédio dos mecanismos e entidades de controle interno.

4ª Fase: Avaliação e Controle

Nesta fase, parte da qual ocorre concomitantemente com a de execução, são produzidos os balanços, estes são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunais de Contas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram também esta fase as avaliações realizadas por órgãos técnicos com vista à realimentação dos processos de planejamento e de programação.

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unidade 2

2.3 Transparência

Mondaini (2006, p.65) afirma que a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1.789, firmada por meio de uma assembleia nacional na França, já trazia em seu artigo XV o direito da sociedade em pedir contas a todo o agente público pela sua administração. A transparência da administração pública tem suas bases no direito natural do homem. Esse aspecto está contemplado na LRF, pois determina que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente. A transparência, portanto, é um fator de extrema relevância à boa gestão fiscal.

A transparência é mencionada na Constituição Federal em seu art. 5º, inciso XXXII, que garante a todos o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. O artigo 165, § 3º, determina que o Poder Executivo publique, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

A LRF busca assegurar a transparência, por isso, determina em seus artigos de número 52 a 55 a elaboração, publicação e divulgação de relatórios bimestrais e quadrimestrais de acompanhamento das contas públicas.

Um desses relatórios é o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), que demonstra bimestralmente a arrecadação e os gastos públicos, apurando o resultado primário e nominal8, e, em caso de queda na arrecadação, deve apresentar justificativa das medidas tomadas para não se incorrer em resultado negativo no final do período.

Toledo Júnior e Rossi (2005, b) afirmam que o RREO é um grande Balanço Orçamentário, a mais importante demonstração financeira do setor governamental, por espelhar a previsão e a execução da movimentação financeira e patrimonial do ente público.

Vale ressaltar também que é obrigatória a elaboração do Relatório da Gestão Fiscal 8 Resultado Primário de acordo com o Ministério do Planejamento é a diferença entre a receita e a despesa, excluindo as receitas de aplicação financeira e as despesas com a dívida pública. O resultado nominal será o primário acrescentado dos valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro.

36

(RGF) quadrimestralmente. Esse relatório evidenciará os percentuais do órgão comparativamente aos limites instituídos pela LRF. Para Slomski et AL. (2008, p.145), o governo precisa estabelecer canais claros de comunicação com as partes interessadas sobre missão, papéis, objetivos e desempenho da entidade. Precisa também estabelecer procedimentos para assegurar que tais canais operem efetivamente na prática. Para a efetiva comunicação com a sociedade, o setor público deve

• estabelecer e publicar formas predeterminadas de padrões e medidas de desempenho, bem como relatórios reais;

• informar a sociedade dos seus direitos sobre informações e serviços;• informar a sociedade sobre os planos de contratos e parcerias, e como se

desenvolvem;• desenvolver e publicar formas de procedimentos para investigações e

reclamações internas e externas e assegurar que sejam considerados pronta e efetivamente;

• assegurar procedimentos claros aos servidores públicos, para que eles possam expressar suas preocupações ou reclamações sobre a má administração, violação da lei ou problemas éticos, em um ambiente em que eles estarão suportados e protegidos contra represálias.

Conforme se pode observar no quadro 3, a LRF determina que, no transcorrer da elaboração das peças orçamentárias, audiências públicas sejam realizadas, com ampla divulgação e incentivo à participação popular. Da mesma forma, quadrimestralmente, o poder executivo debaterá junto ao poder legislativo a condução das contas públicas frente ao previsto nos anexos de metas e riscos fiscais apresentados junto à LDO.

37

unidade 2

Quadro 3

A LRF e a Transparência

Art. 48 e parágrafo único

Realização de audiências públicas para discutir, no Executivo e Legislativo, osinstrumentos do ciclo orçamentário, ou seja, PPA, LDO e LOA e a divulgaçãodesses e dos Relatórios da Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal em meioseletrônicos de acesso público.

Art. 9º, § 4º

Realização, pelo Poder Executivo, de audiências públicas na Comissão Permanentede Vereadores para debater, em fevereiro, maio e setembro, o cumprimento dasmetas orçamentárias e patrimoniais até o final dos meses de maio, setembro efevereiro.

Art. 49 As contas apresentadas pelo Chefe do Executivo devem ficar disponíveis durantetodo o exercício, para fins de consulta e apreciação pelos cidadãos.

Art. 31, § 4º

O Ministério da Fazenda divulgará, todo mês, relação dos municípios que tenhamultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária, possibilitando oacesso público às condições de cada um dos empréstimos contratados, bem comoposição individualizada da dívida municipal.

Art. 48 Divulgação dos orçamentos, balanços, relatórios, prestações de contas e respectivospareceres prévios do TCE, sobre as contas dos gestores do dinheiro público.

Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul – Manual de Orientação

aos Administradores Municipais – 3.ed. Porto Alegre, 2005, p.28.

Pereira (2008, p.69) define o termo accountability em administração pública como o

conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das políticas públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo.

Atualmente, pela rede mundial de computadores, podem-se verificar as demonstrações

contábeis e financeiras dos entes públicos, disponibilizadas em cumprimento ao artigo

48 da LRF. As figuras de 02 a 10 têm o objetivo de ilustrar como se processa essa

obrigatoriedade: transparência.

38

Figura 2- Indicativo das contas públicasFonte: http://devel.americana.sp.gov.br/americanaV5/americanaEsmv5_Index.php, fev. 2010.

39

unidade 2

Figura 3 - Indicativo das despesasFonte: http://devel.americana.sp.gov.br/americanaV5/americanaEsmv5_Index.php?it=3&a=contasPublicas, fev. 2010.

40

Figura 4 - Dotação autorizada para gastos

41

unidade 2

Figura 5 - Como acessar as fases do planejamentoFonte: http://www.saojoaodelrei.mg.gov.br, 28 fev. 2010.

42

Figura 6 - TransparênciaFonte: http://www.saojoaodelrei.mg.gov.br/?Pagina=transparencia, 28, fev. 2010.

43

unidade 2

Figura 7 - Transparência MunicipalFonte: http://www.amver.com.br/

44

Figura 8 - Fiscalização e o TCEFonte: http://www.tce.mg.gov.br/, 28 fev. 2010.

45

unidade 2

Figura 9 - Indicativo das contas públicasFonte: http://www.tce.mg.gov.br/default.asp?cod_secao=1GL&tipo=2&url=Fiscalizando_TCE/Fiscalizando_Contas_Publicas_Resposta.asp&cod_secao_menu=5N

46

FIGURA 10 - As contas do GovernoFonte: http://www.tce.mg.gov.br/default.asp?cod_secao=1GL&tipo=2&url=Fiscalizando_TCE/receitadespesa_estado.asp&cod_secao_menu=5N

2.4 Controle

O Controle é necessário para acompanhar a execução do orçamento e apontar suas falhas e desvios, bem como zelar pela boa utilização, manutenção e guarda dos bens e direitos da fazenda pública. Dentre outras atribuições está também a de verificar a perfeita aplicação das normas e princípios adotados e constatar a veracidade das operações realizadas.

A Contabilidade é um instrumento de controle interno do patrimônio da instituição: União, Estados, Municípios, Distrito Federal, devendo obedecer a um regramento próprio, como

• Registro de todas as operações que ocorrerem na gestão; • Os registros só devem ser efetuados mediante documentos hábeis; • Arquivamento e guarda rigorosa dos documentos comprobatórios;• Registro precedido de rigoroso exame dos documentos;• A escrituração deve ser mantida rigorosamente em dia.

Esse conjunto de medidas permite à Administração Pública encontrar na Contabilidade um instrumento de classificação, registro e controle capaz de produzir demonstrações que devem ser analisadas e interpretadas para que se conheça o reflexo dos atos da gestão

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unidade 2

sobre o patrimônio que é o objeto da contabilidade. Para Silva (2004, p.198),

A Contabilidade Governamental opera como um sistema integrador dos registros orçamentários, econômicos, financeiros e patrimoniais, com o objetivo de evidenciar todas as movimentações do patrimônio público e identificar os responsáveis por tais movimentações com vistas à prestação de contas que todo o agente público deve apresentar, pelo menos, ao final de cada exercício. Para isso aplica os princípios de contabilidade geralmente aceitos e as normas específicas para as organizações públicas.

A Lei 4.320/64, em seu Título IX, Capítulos I a IV, artigos 83 ao 106, trata da responsabilidade de evidenciação que cabe à Contabilidade Pública, ao controlar e registrar todas as movimentações do governo, de todas as esferas. A Lei dispõe também sobre normas de organização das entidades governamentais no sentido de disponibilizar informações, objetivando subsidiar as decisões dos gestores nas áreas econômica e financeira, atendendo às premissas básicas do controle contábil.

A legislação atribuiu à Contabilidade Pública a obrigatoriedade do registro e da evidenciação dos atos e fatos relacionados a receitas previstas e realizadas, despesas fixadas e realizadas e variações patrimoniais qualitativas e quantitativas.

2.4.1 Fundamentação Legal Do Controle Público

Na esfera federal, o Governo criou, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), inserindo-a na estrutura do Ministério da Fazenda, com o objetivo de promover a modernização e integração dos sistemas de acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial.

Em 1987, foi implementado um sistema de controle efetivo de âmbito nacional denominado de Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Por meio dele, o registro e a evidenciação de todos os eventos contábeis são padronizados, agilizando a consolidação das contas públicas nacionais.

Com a implantação desse sistema, o Tesouro Nacional passou a ter um maior controle da programação financeira e a integrá-lo à execução orçamentária e à contabilidade dos Órgãos e Entidades Públicas Federais.

48

Em 2001, criou-se a Controladoria Geral da União – CGU e, em 2006, dentro da CGU, a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Desse modo, a CGU passou a ter a competência não só de detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrência.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, atribuiu ao Congresso Nacional a competência de controle externo e interno de cada poder. O artigo 70 diz:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo 71 da Constituição Federal atribuiu ao Congresso Nacional competências do controle externo, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao quais compete

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, ao Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

49

unidade 2

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Já o artigo 74 evidencia as atribuições do controle interno. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Isso demonstra a importância da questão relacionada ao controle na administração pública. A LRF ratifica em seu artigo 59 que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas da Lei Complementar, com ênfase no que se refere a

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em

50

vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.

Dessa forma, atribui-se ao Poder Legislativo de cada esfera governamental a responsabilidade pelo controle externo das contas. Deverão auxiliar esse controle os Tribunais de Contas e o Controle Interno do órgão, criando assim o sistema integrado de controle da administração pública.

DESPESAS PÚBLICAS

Nesta Unidade estudaremos como se processam as despesas públicas com base Legal em

• Lei 4.320 = art. 12 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21• LRF = art. 1 §1, art. 15, 16, 17, • Gasto com Pessoal = 18 , 19, 20, 21, 22 limites, 23 • Redução dp.pessoal, 24 seg. social, 42 rest. Pagar.• Art. 44 receita alienação somente p/ desp. Capital. • PORTARIA-CONJUNTA Nº 2, DE 6 DE AGOSTO DE 2009

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DESPESAS PÚBLICAS

CONCEITO

Para Iudícibus (2006), despesa, em sentido lato, significa a utilização ou consumo de bens e serviços no processo de produzir receitas. Sá (1969) diz que é o investimento de capital em elemento que direta ou indiretamente irá produzir uma utilidade à organização.

Em sentido estrito, Kohama (2003) diz que as despesas públicas (voltado à área pública) são os gastos fixados na lei orçamentária destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais ou ainda à satisfação dos compromissos da dívida pública.

3.1 Classificação Das Despesas Públicas

As Despesas Orçamentárias possuem três grandes classificações:• Classificação Institucional;• Classificação Funcional-Programática;• Classificação Econômica da Despesa.

A Institucional atende ao que determina o artigo 14 da lei 4.320/64: a unidade orçamentária é o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.

Com respeito à classificação das despesas orçamentárias, o artigo 7º da Portaria STN/SOF nº 163/01 estabelece que a alocação dos créditos orçamentários na lei orçamentária anual deverá ser feita diretamente à unidade orçamentária responsável pela execução das ações correspondentes.

Para Piscitelli et al. (2004, p.119), essa classificação representa a

estrutura orgânica e administrativa governamental, correspondendo a dois níveis hierárquicos: órgão e unidade orçamentária. Cada poder é dividido em órgãos, que por sua vez são subdivididos em unidades orçamentárias, estruturas às quais são consignadas as dotações orçamentárias, sendo portanto responsáveis pela execução das ações.

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Será composta por seis dígitos da seguinte forma:XX – Órgão.YY – Unidade Orçamentária.ZZ – Subunidade Orçamentária.

Outra classificação legal da despesa é a classificação funcional-programática, instituída em abril de 1.999 pela Portaria 42 do Ministério do Orçamento e Gestão atualizando. Preceitua a Lei 4.320/64 em seu inciso I do § 1o do art. 2º:

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento: I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo.

Essa atualização de procedimentos na classificação funcional-programática trouxe um avanço na forma de demonstração orçamentária, permitindo a conexão das dotações orçamentárias aos objetivos de governo. Essa nova forma de classificação permitiu uma visão do “que o governo faz”, que, antes dessa portaria, visualizava o “que o governo comprava”, privilegiando o enfoque gerencial do orçamento.

A Portaria 42/99, em seus artigos 1º e 2º, descreve o que vem a ser função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais como segue:

• Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público;

• A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público;

• Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;

• Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

• Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

• Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

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A funcional-programática trouxe uma junção de duas classificações: a classificação funcional, originária na Lei 4.320/64 e uma classificação de programas, surgida a partir da introdução do orçamento-programa na prática administrativa brasileira. Essas duas classificações passaram a compor uma mesma classificação, com duas lógicas classificatórias: a da funcional, que se propõe a explicitar as áreas “em que” as despesas estão sendo realizadas, e a programática, com a preocupação de identificar os objetivos, isto é, “para que” as despesas estão sendo efetivadas.

A figura a seguir demonstra a escala em níveis do que vem a ser a classificação funcional-programática:

1 NÍVELo

2 NÍVELo

2 dígitos = 00

FUNÇÕES 3 dígitos = 000

SUBFUNÇÕES

3 NÍVELo

4 NÍVELo

4 dígitos = 0000

PROGRAMAS

5 NÍVELo

1 dígitos = 0

4 dígitos = 0000a) PROJETOS; (ímpar)

b) ATIVIDADES; (par)

c) OPERAÇÕESESPECIAIS

a) PROJETOS;

b) ATIVIDADES;

c) OPERAÇÕESESPECIAIS

a) Conjunto de açõeslimitadas no tempo;

b) Operações Contínuase Permanentes;

c) Não contribuem paraas ações do Governo.

Nível mais Amplo Qual a açãogovernamental?

Projeto ou Atividade?

Partição da funçãopara agregarsubconjunto de despesa

Visa à concretizaçãodos objetivos pretendidosno P.P.A.

Figura 11 - Discriminação da despesa por funções de acordo à Portaria SOF 42/99Fonte: Adaptado de Andrade, A. Nilton. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São Paulo:Atlas, 2002.p.83

A classificação econômica separa a despesa em dois grupos: Despesas Correntes e Despesas de Capital, tornando possível determinar o impacto dos gastos públicos sobre o nível de composição do produto nacional.

As Despesas Correntes não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, pois é utilizada na manutenção dos serviços públicos. As Despesas de Capital, por outro lado, contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.

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Silva (2004, p.147) entende por ‘grupo de natureza da despesa’ a junção de elementos que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. O autor afirma que

A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada modalidade de aplicação, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo ou por outro ente da federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem de recursos transferidos ou descentralizados.

Slomski (2003) entende que elemento de despesa é aquele que tem a finalidade de identificar os objetos de gasto de que a administração pública se serve para a concretização de seus objetivos finais.

A codificação da despesa pública é padrão e obrigatória à União, Estados, Municípios e ao Distrito Federal e a todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Essa obrigatoriedade é necessária para que possa existir a consolidação nacional das contas públicas.

A CLASSIFICAÇÃO ECONôMICA é determinada pela Lei 4.320/64 nos artigos 12 e 13, dividindo-a da seguinte forma:

• Despesas Correntes: categoria onde são codificadas todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, são despesas inerentes à manutenção do Estado, com as seguintes subdivisões: Despesas de Custeio:

o Pessoal Civil;o Pessoal Militar;o Material de Consumo;o Serviços de Terceiros;o Encargos Diversos.

Transferências Correntes:o Subvenções Sociais;o Subvenções Econômicas;o Inativos;o Pensionistas;o Salário Família e Abono Familiar;

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o Juros da Dívida Pública;o Contribuições de Previdência Social;o Diversas Transferências Correntes.

• Despesas de Capital: categoria das despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, aumenta o patrimônio público, possuindo ainda as seguintes subdivisões: Investimentos:

o Obras Públicas;o Serviços em Regime de Programação Especial;o Equipamentos e Instalações;o Material Permanente;o Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou

Entidades Industriais ou Agrícolas. Inversões Financeiras:

o Aquisição de Imóveis;o Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou

Entidades Comerciais ou Finan-ceiras;o Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em

Funcionamento;o Constituição de Fundos Rotativos;o Concessão de Empréstimos;o Diversas Inversões Financeiras.

Transferências de Capital:o Amortização da Dívida Pública;o Auxílios para Obras Públicas;o Auxílios para Equipamentos e Instalações;o Auxílios para Inversões Financeiras;o Outras Contribuições.

As despesas, quando classificadas por objeto de gasto, distribuem-se pelas Categorias Econômicas, desdobrando-se em grupo de despesa, modalidade de aplicação e elementos de despesa; esta classificação está hoje discriminada na Portaria STN/SOF nº 163/01, ANEXO da Lei nº 4.320/64.

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O quadro a seguir apresenta um resumo da composição dos dígitos na classificação da despesa pela classificação econômica.

Quadro 4Classificação Econômica da Despesa

dígitos descrição

1o 0 Indica a categoria econômica da despesa

2o 0 Indica o grupo da despesa

3o e 4o 00 Indicam a modalidade da aplicação

5o e 6o 00 Indicam o elemento da despesa

A seguir, um resumo do Anexo II da Portaria STN/SOF nº 163/01:NATUREZA DA DESPESAI - DA ESTRUTURA

A - CATEGORIAS ECONÔMICAS3 - Despesas Correntes4 - Despesas de Capital

B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA (resumido)1 - Pessoal e Encargos Sociais3 - Outras Despesas Correntes

C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO (resumido)80 - Transferências ao Exterior90 - Aplicações Diretas

D - ELEMENTOS DE DESPESA (resumido)11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil13 - Obrigações Patronais30 - Material de Consumo39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica51 - Obras e Instalações52 - Equipamentos e Material PermanenteO quadro a seguir traz um resumo das três classificações da despesa, a composição e quantidade de dígitos.

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Quadro 5Resumo Completo da Classificação da Despesa

TIPO DE CLASSIFICAÇÃO DÍGITOS COMPOSIÇÃO

INSTITUCIONALXX ÓRGÃOYY UNIDADE ORÇAMENTÁRIAZZ SUBUNIDADE ORAMENTÁRIA

FUNCIONAL PROGRAMÁTICA

00 FUNÇÃO000 SUBFUNÇÃO

0000 PROGRAMA0.0000 PROJETO ou ATIVIDADE ou OPER. ESPECIAIS

ECONÔMICA

0 CATEGORIA ECONÔMICA0 GRUPO

00 MODALIDADE DE APLICAÇÃO00 ELEMENTO

A codificação da despesa pública é padrão e obrigatória à União, Estados, Municípios e ao Distrito Federal e a todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Esta obrigatoriedade é necessária para que possa existir a consolidação nacional das contas públicas.

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EXEMPLO DE CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA

PAGAMENTO DE SALÁRIO – ENSINO FUNDAMENTAL – FUNDO MUNICIPAL

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 02.04.02

NATUREZA DA DESPESA 3.1.90.11

FUNCIONAL PROGRAMÁTICA 12.361.0006.2.0026

_________ // ________

Órgão Prefeitura Municipal

Unidade Orçamentária: Ensino - Ensino Fundamental - Fundo

Municipal

Categoria Econômica ..................... 3. Despesas Correntes

Grupo de Natureza de despesa.........3.1 Pessoal e Encargos

Modalidade de Aplicação ............... 3.1.90 Aplicações Diretas

Elemento ........................................ 3.1.90.11 Venc. e Vant. Fixas – P.Civ.

Desdobramento ............................. 3.1.90.11.00 Item de despesa (opcional)

Função .............. 12 Educação

Subfunção ...... 12.361 Ensino Fundamental

Programa .......... 12.361.0006 MUNICÍPIO do Saber (Código Próprio)

Projeto ou Atividade 12.361.0006.2 Atividade

Atividade ........... 12.361.0006.2.0026 Manutenção Ensino Fundamental -

Fundo Municipal. A seguir, teremos uma representação dessa classificação.

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RESUMO GERAL DA CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

Prefeitura Municipal de MODELOORÇAMENTO PARA 2010

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL (código local)Código Descrição 01.00.00 Câmara Municipal01.01.00 Legislativo01.01.01 Câmara Municipal 02.00.00 Prefeitura Municipal02.01.00 Gabinete do Prefeito e Dependências02.01.01 Gabinete02.01.02 Negócios Jurídicos02.01.03 Cerimonial02.01.04 Comunicação 02.02.00 Finanças02.02.01 Contabilidade Gerencial e Orçamentária02.02.02 Arrecadação02.02.03 Tesouraria 02.03.00 Administração02.03.01 Suprimento e Controle Patrimonial02.03.02 Frota, Garagem e Oficinas02.03.03 Informática e Sistemas02.03.04 Pessoal e RH02.03.05 Desenvolvimento Econômico02.03.06 Cursos Profissionalizantes02.03.07 Serviços Funerários02.03.08 Subvenções, Auxílios e Contribuições02.03.09 Manutenção02.03.10 Próprios Públicos02.03.11 Pagamento da Dívida Pública02.03.13 Obrigações Tributárias e Contributivas02.03.14 Desapropriações02.03.99 Reserva de Contingência 02.04.00 Educação02.04.01 Ensino Pré-Primário

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02.04.02 Ensino Fundamental - Fundo Municipal 02.05.00 Desenvolvimento Urbano, Obras e Serviços02.05.01 Obras e Urbanismo02.05.03 Iluminação Pública02.05.04 Limpeza Pública Urbana02.05.05 Parques e Jardins 02.06.00 Sistema Viário02.06.01 Vias Urbanas02.06.03 Pedágios 02.07.00 Cultura e Turismo02.07.01 Bibliotecas02.07.02 Banda Municipal02.07.03 Turismo02.07.04 Atividades Culturais 02.08.00 Esporte e Lazer02.08.01 Esporte e Lazer 02.09.00 Saúde02.09.01 Fundo Municipal de Saúde 02.10.00 Promoção Social02.10.01 Fundo Municipal de Assistência Social02.10.02 Habitação02.10.03 Alimentação Escolar 02.11.00 Segurança Pública Municipal02.11.01 Segurança

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CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL PROGRAMÁTICA FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DE GOVERNO

FUNÇÕES SUBFUNÇÕES01 – Legislativa

031 - Ação Legislativa 032 - Controle Externo

02 – Judiciária061 - Ação Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário

03 - Essencial à Justiça

091 - Defesa da Ordem Jurídica 092 - Representação Judicial e Extrajudicial

04 - Administração

121 - Planejamento e Orçamento 122 - Administração Geral 123 - Administração Financeira 124 - Controle Interno 125 - Normatização e Fiscalização 126 - Tecnologia da Informação 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formação de Recursos Humanos 129 - Administração de Receitas 130 - Administração de Concessões 131 - Comunicação Social

05 – Defesa Nacional

151 - Defesa Área 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre

06 – Segurança Pública

181 - Policiamento 182 - Defesa Civil 183 - Informação e Inteligência

07 – Relações Exteriores

211 - Relações Diplomáticas 212 - Cooperação Internacional

08 – Assistência Social

241 - Assistência ao Idoso 242 - Assistência ao Portador de Deficiência 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 244 - Assistência Comunitária

09 – Previdência Social

271 - Previdência Básica 272 - Previdência do Regime Estatutário 273 - Previdência Complementar 274 - Previdência Especial

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10 – Saúde

301 - Atenção Básica 302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profilático e Terapêutico 304 - Vigilância Sanitária 305 - Vigilância Epidemiológica 306 - Alimentação e Nutrição

11 – Trabalho

331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 - Relações de Trabalho 333 - Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho

12 - Educação

361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Médio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educação Infantil 366 - Educação de Jovens e Adultos 367 - Educação Especial

13 – Cultura391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 392 - Difusão Cultural

14 - Direitos da Cidadania

421 - Custódia e Reintegração Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 - Assistência aos Povos Indígenas

15 – Urbanismo451 - Infra-Estrutura Urbana 452 - Serviços Urbanos 453 - Transportes Coletivos Urbanos

16 – Habitação481 - Habitação Rural 482 - Habitação Urbana

17 - Saneamento511 - Saneamento Básico Rural 512 - Saneamento Básico Urbano

18 – Gestão Ambiental

541 - Preservação e Conservação Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperação de Áreas Degradadas 544 - Recursos Hídricos 545 - Meteorologia

19 - Ciência e Tecnologia

571 - Desenvolvimento Científico 572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia 573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico

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20 - Agricultura

601 - Promoção da Produção Vegetal 602 - Promoção da Produção Animal 603 - Defesa Sanitária Vegetal 604 - Defesa Sanitária Animal 605 - Abastecimento 606 - Extensão Rural 607 - Irrigação

21 – Organização Agrária

631 - Reforma Agrária 632 - Colonização

22 – Indústria

661 - Promoção Industrial 662 - Produção Industrial 663 - Mineração 664 - Propriedade Industrial 665 - Normalização e Qualidade

23 - Comércio e Serviços

691 - Promoção Comercial 692 - Comercialização 693 - Comércio Exterior 694 - Serviços Financeiros 695 - Turismo

24 - Comunicações721 - Comunicações Postais 722 - Telecomunicações

25 – Energia

751 - Conservação de Energia 752 - Energia Elétrica 753 - Petróleo 754 - Álcool

26 – Transporte

781 - Transporte Aéreo 782 - Transporte Rodoviário 783 - Transporte Ferroviário 784 - Transporte Hidroviário 785 - Transportes Especiais

27 - Desporto e Lazer

811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitário 813 - Lazer

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28 – Encargos Especiais

841 - Refinanciamento da Dívida Interna 842 - Refinanciamento da Dívida Externa 843 - Serviço da Dívida Interna 844 - Serviço da Dívida Externa 845 - Transferências 846 - Outros Encargos Especiais

FONTE: Portaria 42/99 – Ministério do Orçamento e Gestão

Prefeitura Municipal de MODELOORÇAMENTO PARA 2010

(código local)Relação de Programas

Código Descrição0001 Modernização do Legislativo0002 Processo Legislativo0003 Gestão Administrativa Superior0004 Administração Financeira0005 Administração Geral0006 MUNICÍPIO do Saber0007 Serviços de Utilidade Pública0008 Urbanização de Vias e Estradas Vicinais0009 Cultura e Turismo0010 Esporte é Vida0011 Saúde para Todos0012 Social0013 MUNICÍPIO Seguro0014 Encargos Especiais9999 Reserva de Contingência

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Prefeitura Municipal MODELOORÇAMENTO PARA 2010

(código local)Relação de Projetos

Código Descrição0001 Reforma/Ampliaç.da estrututa física do Legislativo0002 Construção e Melhoria de Próprios Públicos0003 Constr.Ampl.Reforma do Hospital Municipal e UBSs0004 Aquisição de Imóvel e Desapropiações0005 Constr.Ampl.Reforma Escolas Ensino Infantil0006 Obras de Infraest.Urbana, Abertura e Pav.Vias Publ.0007 Ampl. Redes Elétricas e Iluminação Pública - CIP0009 Construção de Casas a Idosos e Carentes0010 Constr.Ampl.Reforma Coletor/Interceptor de Esgoto0011 Constr.Ampl.Refor.Praças,Centro de Lazer e Esporte0012 Constr/Reforma Ampl.Escolas Ensino Fundamental0013 Construção de Escola no Bairro Santa Rita0014 Câmeras nas Escolas0015 Constr/Reforma Ampl.Escolas Fundamental-FUNDEB0016 Constr.Ampl.Reforma de Praças e Jardins0022 Construção da Estação de Tratamento de Esgoto

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Prefeitura Municipal de MODELOORÇAMENTO PARA 2010

(código local)Relação de Atividades

Código DescriçãO0001 Manutenção da Câmara Municipal0002 Manutenção do Gabinete0003 Manutenção dos Negócios Jurídicos0004 Manutenção de Suprimentos e Patrimônio0005 Manutenção da Frota, Oficina e Garagem0007 Contribuições a Instituições Privadas0008 Manutenção do Cerimonial do Executivo0009 Manutenção dos Serviços de Comunicação/Informação0010 Manutenção de Próprios Públicos0011 Manutenção dos Serviços de Recursos Humanos0012 Transferências a Instituições Multigovernamentais0013 Manutenção da Tecnologia de Informação0015 Manutenção dos Serviços Contábeis e Gerenciais0016 Manutenção do Setor de Arrecadação0017 Manutenção da Tesouraria0018 Manutenção do Desenvolvimento Urbano, Obras e Serv.0019 Manutenção do Sistema Viário0020 Manutenção da Limpeza Pública Urbana0021 Pedágios - Manutenção0022 Manutenção dos Parques e Jardins0024 Manutenção Ensino Pré-Primário0025 Manutenção Ensino Fundamental - FUNDEB0026 Manutenção Ensino Fundamental - Fundo Municipal0027 Subvenção a Instituições Educacionais0028 Manutenção da Alimentação Escolar0029 Manutenção da Biblioteca0030 Manutenção do Esporte e Lazer0031 Manutenção da Banda Municipal0032 Manutenção do Ensino Profissionalizante0033 Manutenção e Incentivo as Atividades Culturais0034 Manutenção da Assistência Médica0035 Manutenção da Ação Social0037 Subvenção Assistencial a Pessoas0038 Manutenção da Segurança Pública Municipal0039 Polo Turístico Tecnológico0041 Manutenção/Divulgação - Desenvolvimento Econômico0042 Manutenção dos Serviços Funerários0099 Contribuição ao PASEP

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Prefeitura Municipal de MODELOORÇAMENTO PARA 2010

(código local)Relação de Operações Especiais

Código Descrição0002 AMORTIZAÇÃO DO PRINCIPAL DA DÍVIDA CONTRATADA0003 AMORTIZAÇÃO DE PRECATÓRIOS0004 JUROS S/ PRINCIPAL DA DÍVIDA RESGATADA

Prefeitura Municipal de MODELOORÇAMENTO PARA 2.009

CLASSIFICAÇÃO ECONôMICA - COMPLETO A - CATEGORIAS ECONôMICAS3 - Despesas Correntes4 - Despesas de Capital B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA1 - Pessoal e Encargos Sociais2 - Juros e Encargos da Dívida3 - Outras Despesas Correntes4 – Investimentos5 - Inversões Financeiras6 - Amortização da Dívida C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO20 - Transferências à União30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal40 - Transferências a Municípios50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais Nacionais80 - Transferências ao Exterior90 - Aplicações Diretas99 - A Definir D - ELEMENTOS DE DESPESA01 - Aposentadorias e Reformas03 – Pensões

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04 - Contratação por Tempo Determinado05 - Outros Benefícios Previdenciários06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso07 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência08 - Outros Benefícios Assistenciais09 - Salário-Família10 - Outros Benefícios de Natureza Social11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar13 - Obrigações Patronais14 - Diárias – Civil15 - Diárias – Militar16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar18 - Auxílio Financeiro a Estudantes19 - Auxílio-Fardamento20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores21 - Juros sobre a Dívida por Contrato22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita26 - Obrigações decorrentes de Política Monetária27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares28 - Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos30 - Material de Consumo32 - Material de Distribuição Gratuita33 - Passagens e Despesas com Locomoção34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização35 - Serviços de Consultoria36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física37 - Locação de Mão de Obra38 - Arrendamento Mercantil39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica41 – Contribuições42 – Auxílios43 - Subvenções Sociais45 - Equalização de Preços e Taxas

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46 - Auxílio-Alimentação47 - Obrigações Tributárias e Contributivas48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas49 - Auxílio-Transporte51 - Obras e Instalações52 - Equipamentos e Material Permanente61 - Aquisição de Imóveis62 - Aquisição de Produtos para Revenda63 - Aquisição de Títulos de Crédito64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas66 - Concessão de Empréstimos e Financiamentos67 - Depósitos Compulsórios71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado73 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada74 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada75 - Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação da Receita76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado81 - Distribuição de Receitas91 - Sentenças Judiciais92 - Despesas de Exercícios Anteriores93 - Indenizações e Restituições94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado99 - A Classificar

Fonte: Anexo II da Portaria STN/SOF nº 163/01

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3.2 Estágios Das Despesas• EMPENHO• LIQUIDAÇÃO• PAGAMENTO

3.2.1 Empenho

O empenho é a primeira fase da despesa e pode ser conceituado conforme prescreve o art. 58 da Lei nº 4.320/64: “o empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente “ou não” de implemento de condição”.

O empenho é prévio, ou seja, precede a realização da despesa e está restrito ao limite do crédito orçamentário, como preceitua o art. 59 da Lei nº 4.320: “O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Além disso, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho (veja art. 60 da Lei nº 4.320/64). A emissão do empenho abate o seu valor da dotação orçamentária, tornando a quantia empenhada indisponível para nova aplicação.

O Empenho é o primeiro estágio efetivo da despesa. De acordo com o artigo 58 da Lei 4.320/64, o empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Para Machado Júnior e Reis (2008), o empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesa pública, a qual obedece a um processo que vai até o pagamento.

Modalidades de EmpenhosOs empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, têm a seguinte classificação:

a) Empenho Ordinário - para acudir as despesas com montante previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez.

b) Empenho Global - para atender às despesas com montante também previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado (§ 3º do art. 60 da Lei nº 4.320/64). Exemplos: aluguéis, prestação de serviços por terceiros,

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unidade 3

vencimentos, salários, proventos e pensões, inclusive as obrigações patronais

decorrentes etc.

c) Empenho por Estimativa - para acolher despesas de valor não previamente

identificável e geralmente, de base periodicamente não homogênea. Exemplo:

água, luz, telefone, gratificações, diárias, reprodução de documentos etc.

Entre as principais informações constantes do empenho devem ser mencionadas:

identificação da unidade emitente e do credor (nome, CNPJ/CPF e endereço), banco

escolhido para crédito, evento, classificação orçamentária, valor do empenho, cronograma

de desembolso previsto e descrição dos bens ou serviços.

Anulação

O empenho deverá ser anulado no decorrer do exercício:

a) Parcialmente

quando seu valor exceder o montante da despesa realizada.

b) Totalmente, quando

o serviço contratado não tiver sido prestado;

o material encomendado não tiver sido entregue; ou

o empenho tiver sido emitido incorretamente.

O empenho deve, ainda, ser anulado, no encerramento do exercício, quando se referir a

despesas não liquidadas, salvo aquelas que se enquadrarem nas condições previstas para

inscrição em Restos a Pagar.

A anulação do empenho da despesa far-se-á também por meio da Nota de Empenho que

é identificada pelo código do evento. O valor do empenho anulado se reverte à dotação,

tornando-se, novamente, disponível, respeitado o regime do exercício.

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Pré-Empenho ou Reserva Orçamentária

O Pré-empenho é utilizado para registrar o crédito orçamentário pre-compromissado, para atender objetivo específico, nos casos em que a despesa a ser realizada, por suas características, cumpre etapas com intervalos de tempo desde a decisão até a efetivação da emissão da NE.

Todos os saldos do pré-empenho não utilizados até 31 de dezembro de cada ano serão automaticamente cancelados naquela data.

3.2.2 Liquidação

O artigo 63 da Lei 4.320/64 descreve o significado de liquidação. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. O

§ 1º diz que essa verificação tem por fim apurarI - a origem e o objeto do que se deve pagar;II - a importância exata a pagar;III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;II - a nota de empenho;III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

A liquidação da despesa, portanto, consiste na verificação do direito adquirido pelo credor ou entidade beneficiária. De forma ampla, é o atestado de entrega da mercadoria ou do serviço prestado.

Finalidade e Cuidados Especiais

A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar

a) a origem e o objeto do que se deve pagar;

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unidade 3

b) a importância exata a pagar; e

c) a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

A fase da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrada do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrada do material ou prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal (quando houver impostos a pagar), fatura ou conta correspondente, acompanhada da 1ª via da nota de empenho (não se aceita cópia), devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.

Ressalte-se que na liquidação da despesa, por ocasião do recebimento do material, da execução da obra ou da prestação do serviço, certos cuidados especiais deverão ser observados, tais como

a) verificação do cumprimento das normas sobre licitação ou documento formalizando a sua dispensa, ou comprovando a sua inexigibilidade;

b) verificação da conformidade com o contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver;

c) exame da nota de empenho;

d) conferência da nota fiscal ou documento equivalente;

e) elaboração do termo circunstanciado do recebimento definitivo - no caso de obra ou serviço e equipamento de grande vulto ou recibo na nota fiscal ou documento equivalente, nos demais casos. Nos recebimentos de serviços profissionais, bem assim de gêneros perecíveis e alimentação preparada, dispensa-se o recebimento provisório.

Todos esses cuidados evitam que sejam efetuados pagamentos indevidos, tais como mais de um pagamento, pagamentos de bens e serviços quando não solicitados ou ainda não recebidos pela repartição.

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Somente após a apuração do direito adquirido pelo Credor, tendo por base os documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou da completa habilitação da entidade beneficiada, a Unidade Gestora providenciará o imediato pagamento da despesa. É evidente, portanto, que nenhuma despesa poderá ser paga sem estar devidamente liquidada.

3.2.3 Pagamento

A última fase da despesa é o pagamento. Para Bezerra Filho (2006), essa fase consiste na entrega do numerário ao credor ou beneficiário. O pagamento, de acordo com o artigo 62 da lei 4320/64, somente poderá ser efetuado após a fase da liquidação.

3.3 Adequação à Lei de Responsabilidade Fiscal

Condições para geração de despesa

A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhado de:

• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

• Declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Para os fins da LRF, considera-seAdequada com a LOA: a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas, da mesma espécie, realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

Compatível com o PPA e a LDO: a despesa que se conforme com as diretrizes , objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

• Ressalva para as despesas consideradas irrelevantes, nos termos em que dispuser a LDO.

Despesas irrelevantes, aquelas cujo valor não ultrapasse, para bens e serviços, os limites

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unidade 3

dos incisos I e II do art. 24 da Lei 8.666, de 1993. (Dispensa por valor).

A geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam às condições estabelecidas

pela LRF, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.

3.4 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

A LRF considera despesa obrigatória de caráter continuado :

• despesas de natureza corrente, vale dizer, voltada à operação e manutenção dos

serviços existentes

• despesa decorrente de ato normativo ou de lei específica, que não seja a de

orçamento, sendo ato administrativo normativo: decretos regulamentares,

regimentos, resoluções, deliberações medidas provisórias que valem como leis,

com fundamento de validade e até portarias.

• Despesas com execução previstas por um período superior a dois anos .

Os atos que criarem ou aumentarem a despesa obrigatória de caráter continuado deveram

ser instruídos com

• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar

em vigor e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia

de cálculo utilizadas

• Demonstrativo da origem dos recursos que irão custeá-los

• Comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de

resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, devendo seus

efeitos financeiros , nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento

permanente de receita ou pela redução permanente de despesa , sendo que o

ato proponente da compensação deverá integrar o instrumento que criar ou

aumentar a despesa obrigatória de caráter continuado.

Estão livres de compensação às despesas com o serviço da dívida e o reajuste geral anual

dos salários dos servidores (art. 37, I X da CF/88).

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Considera-se como aumento Permanente de receita:

• Elevação de alíquotas

• Ampliação da base de cálculo

• Majoração ou criação de tributo ou contribuição

Exemplo de despesas que se classificam como obrigatória de caráter continuado:

• Preenchimento de cargo público;

• Concessão de aumento salarial para o funcionalismo;

• Reestruturação de plano de cargos e salários

• Criação de estrutura administrativa (órgão, fundo)

• Contribuições permanentes à entidades

• Concessão de benefícios sociais (bolsa escola, auxílios )

• Serviço de saúde colocado à disposição da população

3.5 Restos a Pagar

Normatização

Consideram-se Restos a Pagar, ou resíduos passivos, consoante o art. 36 da Lei nº 4.320/64,

as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até 31 de

dezembro (arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/86 – norma do Executivo Federal).

De acordo com o artigo 42 da Lei nº 101/2000 – LRF é vedado ao titular de Poder ou

órgão referido no artigo 20 da mesma lei, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,

contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele,

ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente

disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único do art. 42 da LRF: “Na determinação da disponibilidade de caixa serão

considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício”.

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unidade 3

Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar no 101, de 2000:

I - considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere;

II - no caso de despesas relativas a prestação de serviços já existentes e destinados à manutenção da administração pública, consideram-se como compromissadas apenas as prestações cujo pagamento deva se verificar no exercício financeiro, observado o cronograma pactuado.

Classificação

Conforme a sua natureza, as despesas inscritas em “Restos a Pagar” podem ser classificadas em

a) processadas - São as despesas em que o credor já cumpriu as suas obrigações, isto é, entregou o material, prestou os serviços ou executou a etapa da obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo, faltando apenas o pagamento. Hoje, essas despesas ficam registradas na conta “Obrigações a curto prazo”.

b) não processadas – São aquelas que dependem, da prestação do serviço ou fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor não foi apurado. Representam, portanto, despesas ainda não liquidadas.

Os empenhos não anulados, bem como os referentes a despesas já liquidadas e não pagas, serão inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exercício, pelo valor devido, ou caso seja este desconhecido pelo valor estimado.

Pagamento

O pagamento de despesas inscritas em “Restos a Pagar” ocorre tal como outro pagamento de qualquer despesa pública, exigindo-se apenas a observância das formalidades legais (empenho e liquidação), independentemente de requerimento do credor. Após o cancelamento da inscrição da despesa em Restos a Pagar, o pagamento que vier a ser reclamado poderá ser atendido à conta de dotação destinada a despesas de exercícios

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anteriores (art. 69 do Decreto nº 93.872/86 – norma do Executivo Federal).

3.6 Despesas com Pessoal

Despesa total com pessoal: somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Despesa total - soma da despesa do mês com as dos 11 meses anteriores, pelo regime de competência.

Não pode exceder os percentuais da receita corrente líquida:

I - União: 50%; II - Estados: 60%; III - Municípios: 60%

Despesas não computadas:• Indenização por demissão de servidores ou empregados;• Incentivos à demissão voluntária;• Decisão judicial de período anterior ao da apuração

Contratos de terceirização (substituição de servidores e empregados públicos) - Outras Despesas de Pessoal.

Limites:

I - na esfera federal:

a) 2,5% para o Legislativo, incluído o TCU;

b) 6% para o Judiciário;

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unidade 3

c) 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da EC no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) d) 0,6% para o Ministério Público da União;

II - na esfera estadual:

a) 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% para o Judiciário;

c) 49% para o Executivo;

d) 2% para o Ministério Público dos Estados;

III - na esfera municipal:

a) 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% para o Executivo.

Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera - limites repartidos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos 3 exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.

Verificação do cumprimento - realizada ao final de cada quadrimestre.

Despesa total com pessoal > 95% do limite – Vedações:

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I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na LDO.

Despesa total com pessoal > limite - o excedente terá de ser eliminado nos 2 quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um 1/3 no primeiro. O objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

3.7 Dívida Pública

Dívida Pública: compromissos de entidade pública decorrentes de operações de créditos, com o objetivo de atender às necessidades dos serviços públicos, em virtude de orçamentos deficitários, caso em que o governo emite promissórias, bônus rotativos etc., a curto prazo, ou para a realização de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emissão de um

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unidade 3

empréstimo a longo prazo, por meio de obrigações e apólices. A dívida pública classifica-se em consolidada ou fundada (interna ou externa) e flutuante ou não consolidada.

Dívida Flutuante Pública: a contraída pelo Tesouro, por um breve e determinado período de tempo, quer como administrador de terceiros, confiados à sua guarda, quer para atender às momentâneas necessidades de caixa. Segundo a Lei nº 4.320/64, a dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os serviços de dívida, os serviços de dívida a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria.

O registro dos Restos a Pagar far-se-á por exercício e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.

Compõe a Divida Flutuante:

a) restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;

b) os serviços da dívida a pagar;

c) os depósitos;

d) os débitos de tesouraria.

Dívida Fundada Pública: compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos.

Montante total apurado sem duplicidade das obrigações financeiras do ente da federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.

A Dívida Fundada será escriturada com individualização e especificações que permitem verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.

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RECEITAS PÚBLICAS

A Unidade 4 apresentará as receitas públicas baseadas:

• Lei 4.320 = art. 11, art.71, art. 97• Portaria Interministerial 163 de 04/05/2001• PORTARIA-CONJUNTA Nº 2, DE 6 DE AGOSTO DE 2009

unidade 4

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unidade 4

RECEITAS PÚBLICAS

4.1 Classificação das Receitas

Receitas Públicas: conceito, receita efetiva, receita por mutação patrimonial, categorias econômicas, fontes de receitas orçamentárias, renda e receita pública.

CONCEITOReceita Efetiva = é a Receita arrecadada, que o órgão poderá utilizar sem restrições, é uma receita que lhe pertence.

A receita pública efetiva provém dos serviços prestados direta ou indiretamente pelo Governo à coletividade em troca da cobrança dos tributos e por mutação patrimonial decorrente da alienação de bens, da amortização dos empréstimos concedidos etc.

Receita por Mutação Patrimonial

A receita por mutação patrimonial é decorrente da alienação de bens pelo preço de custo, amortização de empréstimos concedidos pelo valor escriturado etc.

Categorias Econômicas = Receitas Correntes e Receitas de Capital = art. 11 da 4.320/64.

Neste momento podemos falar sobre as Operações Correntes e as Operações de Capital.

As Operações Correntes: dizem respeito a todas aquelas transações que o Governo realiza diretamente ou por meio de suas ramificações. Sob a ótica econômica, entretanto, as operações correntes, por não constituírem bens de capital, ao se converterem em moeda, se consomem no mercado. Exemplo: folha de pagamento dos funcionários públicos.

As Operações de Capital: são todas as demais; há uma tendência, também de natureza contábil, para considerar como operações de capital aquelas que dão em resultado uma movimentação de registro no ativo e no passivo. Assim, a aquisição e a venda de um prédio são operações de capital.

Como se observa, os critérios para distinguir as operações correntes das de capital são ora

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de natureza econômica, ora contábil, ora administrativa ou legal, inclusive as relacionadas a recursos transferidos, desde que a entidade beneficente (doadora) fixe no que a entidade beneficiada deva empregar o recurso.

A seguir a composição dos níveis da classificação da receita

1° Nível: Categoria Econômica

2° Nível: Origem

3° Nível: Espécie

4° Nível: Rubrica

5° Nível: Alínea6° Nível: Subalínea

7° Nível: Detalhamento (Facultativo)

FIGURA 12 - Níveis da classificação das receitas

As receitas correntes subdividem-se nos seguintes itens:

1 - Receita tributária: oriunda de sua competência de tributar; 1100.00.00 – Receita Tributária 1110.00.00 – Impostos 1120.00.00 – Taxas 1130.00.00 – Contribuição de Melhoria

2 - Receita de contribuições: resultante de contribuições sociais e contribuições econômicas;

1200.00.00 – Receita de Contribuição 1210.00.00 – Contribuições Sociais

1220.00.00 – Contribuições Econômicas

3 - Receita patrimonial: refere-se ao resultado financeiro da fruição do patrimônio; 1300.00.00 – Receita Patrimonial 1310.00.00 – Receitas Imobiliárias 1320.00.00 – Receitas de Valores Mobiliários

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unidade 4

1330.00.00 – Receitas de Concessões e Permissões

4 - Receita agropecuária: é a resultante das atividades ou explorações agropecuárias; 1400.00.00 – Receita Agropecuária 1410.00.00 – Receita da Produção Vegetal 1420.00.00 – Receita da Produção Animal e Derivados

5 - Receita industrial: é a proveniente de atividades industriais; 1500.00.00 – Receita Industrial

6 - Receita de serviços: é a derivada de prestação de serviços de comércio, transportes, comunicações, serviços hospitalares etc.

1600.00.00 – Receita de Serviços

7 - Receitas transferidas: são as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas de manutenção e funcionamento.

1700.00.00 – Transferências Correntes

8 - Outras receitas correntes: são as provenientes de multas, juro de mora, indenizações e restituições, receita de cobrança da divida ativa e outras.

1900.00.00 – Outras Receitas Correntes

Atenção: Receita Corrente pode financiar Despesas de Capital por meio do superávit do Orçamento Corrente. Pode a Receita de Capital financiar Despesa Corrente? Não.

Superávit do Orçamento Corrente = Receita Corrente MAIOR que Despesa Corrente.

As Receitas de Capital são as que provêm de

1 - Operações de Crédito: recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, todo empréstimo vinculado a obras é uma receita de capital

2100.00.00 – Operações de Créditos

2 - Alienação de Bens: conversão em espécie de bens e direitos, venda de um imóvel,

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por exemplo, atentar para que em se tratando de imóveis é exigida autorização legislativa.

2200.00.00 – Alienação de Bens(vide art. 44 da LRF = É vedada a utilização da receita proveniente da alienação de bens e direitos no financiamento de despesas correntes, salvo se destinada por lei a regime de previdência.)

3 - Amortização de Empréstimos e Financiamentos: pagamento dos empréstimo e financiamentos contraídos pelo ente público.

2300.00.00 – Amortização de Empréstimos

4 - Transferências de Capital: recursos recebidos de outros entes governamentais, de pessoas jurídicas de caráter privado, de pessoas físicas ou de convênios, sendo que sua destinação é certa, uma obra ou qualquer que seja o investimento.

2400.00.00 – Transferências de Capital

5 - Outras receitas de Capital: demais receitas de capital 2500.00.00 – Outras Receitas de Capital

Receita Extra Orçamentária: valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure no orçamento e, consequentemente, toda arrecadação que não constitua renda do Estado. O seu caráter é de extemporaneidade ou de transitoriedade nos orçamentos.

Receita Orçamentária: valores constantes do orçamento, caracterizada conforme o art. 11 da Lei nº 4.320/64.

Fontes de receitas orçamentárias: de onde se origina a receita, exemplo: da União para os Estados, de convênios firmados entre os entes confederados, do próprio município. (ver Classificação da Receita)

4.2 Estágios da Receita

PrevisãoA previsão da receita é a estimativa de quanto se espera arrecadar durante o exercício. Uma parcela da receita prevista poderá sofrer lançamentos, correspondendo aos impostos

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unidade 4

diretos, taxas, contribuições de melhoria, serviços industriais, rendas patrimoniais etc.

LançamentoO lançamento é a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei nº 4.320/64 define o lançamento da receita como o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e inscreve a débito dela; o Código Tributário Nacional, define esta medida como procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, a matéria tributável, o cálculo do montante do tributo devido e a identificação do respectivo sujeito passivo.

ArrecadaçãoA arrecadação da Receita está ligada aos pagamentos realizados diretamente pelos contribuintes às repartições fiscais e rede bancária autorizada.- Artigo 9 a 11 da Lei nº 4.320/64.

RecolhimentoO recolhimento consiste na entrega do produto da arrecadação pelos agentes credenciados aos Tesouros: Municipais, Estaduais e Federal.

M E TO D O L O G I A

L A N Ç A M E N T O A R R E C A D A Ç Ã O R E C O L H I M E N T O

C A I X A S BANCO S U N I D A D E D E C A I X A

C L A S S I F I C A Ç Ã O

D E S T I N A Ç Ã O

P R E V I S Ã O

FIGURA 13 - Estágios da receitaFonte: Adaptado do Manual de Procedimentos – Receitas Públicas – 4ª edição – Secretaria do Tesouro Nacional – 2.007 - p.32.

É importante destacar alguns conceitos:

Receita Própria: as arrecadações pelas entidades públicas em razão de sua atuação

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econômica no mercado. Estas receitas são aplicadas pelas próprias unidades geradoras.Receita Ordinária: receita arrecadada sem vinculação específica, inclusive transferências aos Estados, Distrito Federal e Municípios, à disposição do Tesouro para a execução do orçamento, conforme alocação das despesas.

Receita Vinculada: receita arrecadada com destinação especifica estabelecida na legislação vigente. Se a receita vinculada é instrumento de garantia de recursos à execução do planejamento, por outro lado, o aumento da vinculação introduz maior rigidez na programação orçamentária.

Receita Corrente Líquida: RCL = Somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes. A RCL será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

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Minicurrículu

Prof. André Luís Bertassi

Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Metodista de Piracicaba. Mestre em Administração pelo UNISAL - Americana-SP. Tem experiência docente nas áreas de Contabilidade Pública, Administração Pública e Orçamento Governamental. Foi consultor financeiro público em várias Prefeituras do Estado de São Paulo. Atualmente é professor do Departamento de Ciências Administrativas e Contábeis (DECAC) da Universidade Federal de São João del-Rei (UFSJ).