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Universidad Nacional de Luján

Maestría en Política y Gestión de la Educación

SEMINARIO: Historia de la Política y Gestión

educativas argentinas.

Profesor: Daniel Cano

Alumna: Gabriela Andretich

LLaa ddiirreecccciióónn ddee eessccuueellaass pprriimmaarriiaass ppúúbblliiccaass::

¿¿CCeerrccaa oo lleejjooss ddee llaa bbuurrooccrraacciiaa eessttaattaall??

Fecha de entrega: julio de 2003.

1

Introducción

En general los directores de escuela desarrollan una actividad intensa que se caracteriza por

ejercer un gran número de tareas de naturaleza muy variada, realizadas en períodos cortos

de tiempo, de manera muy fragmentada y –por lo tanto sometida a múltiples interrupciones-

y utilizando medios fundamentalmente verbales. Entre las principales actividades que les

he visto hacer incluyen: representar a la institución ante la comunidad educativa

(ceremoniales, atención de autoridades, padres, etc.); convocatoria y presidencia de

reuniones que se desarrollan en la escuela, distribución de los recursos existentes según las

necesidades más urgentes y responder por ellos, mediar y coordinar organismos

paraescolares, acompañar y asesorar a las/los maestros/as en su labor pedagógica. Son

también responsables de cuestiones administrativas como liquidación de sueldos, firma de

libretas y de la circulación de toda la información al interior de la organización. Aún más,

lo que he percibido es que son ante todo, ejecutores de políticas educativas.

La hipótesis exploratoria con que comienzo este trabajo es la siguiente: pareciera que los

directivos de escuelas públicas se encuentran hoy ante una fuerte dualidad: por un

lado son funcionarios del Estado, con una fuerte carga burocrática, a la vez que son

presionados a llevar adelante un trabajo colegiado al interior de la escuela. Me

pregunto, entonces si la dirección, queda sumergida en una especie de pugna entre distintas

formas de gobierno?.

Para avanzar en el análisis de lo que sucede con la dirección de escuelas, recuperaré

conceptos centrales en relación al tema, luego veré qué implica esto de ser un burócrata,

incorporando aquí básicamente el análisis de Weber; más adelante me adentraré en quién y

qué se le exige en la actualidad a un director de escuela primaria pública. El espacio

temporal que intento abarcar es fundamentalmente de 1993 hasta la actualidad; esto, sin

embargo no es posible sin un previo rastreo histórico de lo sucedido en la génesis de

nuestro sistema educativo.

La política, lo público, lo estatal y el gobierno

Voy a hablar de escuela primaria pública en Argentina. Esta, obviamente, no es la misma

que la de hace un siglo atrás, ni siquiera la de hace 20 o 30 años. Hablar de público hoy,

contiene elementos particulares que es necesario dilucidar. Se me ocurre fundamental

relacionarla con la política; ¿qué es hoy la política? ¿Qué ha pasado con materia de política

educativa en esta última década?

Hasta el término “primaria” queda permido, pues las reformas implantadas a partir de la

década del 90 en distintos sectores –entre ellos la educación- modifican la estructura del

sistema educativo y ya no tenemos nivel primario sino EGB 1, 2 y 3.

2

Todo el proceso de transformación operado gracias a la “sobredósis de neoliberalismo”1

implica revisar el concepto de lo público y su relación con la política. También habrá que

recuperar el concepto de gobierno para poder estudiar lo sucedido específicamente con el

gobierno escolar.

Retomaré ahora y a lo largo del trabajo algunas conceptualizaciones de Max Weber. Para la

lectura de las mismas –como dice Julio Pinto2- se exige hacerlo desde el horizonte cultural

de nuestro tiempo, por medio de un necesario distanciamiento crítico que nos evite caer el

círculo hermenéutico. Es decir, comprender que un texto clásico se autonomiza no sólo en

las circunstancias históricas que estimularon esa reflexión, sino de la propia

internacionalidad del autor; transformándose en un discurso abierto que permite su

proyección sobre situaciones políticas y diferentes.

Weber dice “…por política entendemos solamente la dirección o la influencia sobre la

dirección de una asociación política, es decir, en nuestro tiempo, de un Estado”3. “Quien

hace política aspira al poder; al poder como medio para la consecución de otros fines

(idealistas o egoístas) o al poder “por el poder”, para gozar del sentimiento de prestigio que

él confiere”4.

Esta misma obra5 nos remite al concepto de Estado “como aquella comunidad humana que,

dentro de un determinado territorio, reclama (con éxito) para sí el monopolio físico de la

violencia física legítima”. También expresa que el Estado es una relación de dominación de

hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la violencia legítima. Para subsistir

necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes

dominan; es decir, necesitan legitimar su accionar.

La relación que establece entre este y la política es que si el Estado es la única fuente de

“derecho” a la violencia; la política es entonces la aspiración a participar en el poder o a

influir en la distribución del poder entre los diferentes Estados o, dentro de un mismo

Estado, entre los distintos grupos que lo componen.

Me parece interesante, en orden al tema de los directores de escuela, empezar a pensar en

ellos como funcionarios de un Estado y como tales -dice Weber- están políticamente

condicionados, dependen directamente de los intereses en torno a la distribución, la

conservación o la transferencia del poder.

Desde la perspectiva Weberiana, la política se refiere necesariamente a lo estatal, ahora

bien, lo estatal no se puede identificar con lo público. Tal vez para el contexto de este autor

1 Expresión vertida por el presidente venezolano Hugo Chávez en su visita a la Argentina para la asunción del

presidente Kirchner. Mayo 2003. 2 Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”, EUDEBA.

3 Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”. Citando a Weber “Escritos Políticos” Pág. 308-309 4 Max Weber “El político y el científico”. Alianza Editorial. 1° ed. 1980 Op. Cit. Pág. 84.

5 Pinto Julio (1996): Op. Cit. Citando a Weber “Escritos Políticos” Pág. 309.

3

sí lo era, sin embargo, hay actualmente distintas posiciones que explican la relación entre lo

público y lo estatal.

Hay una tendencia, emancipatoria, social y crítica que sostiene que todo lo público es

estatal; incluso la educación es vista desde aquí como una cuestión de Estado. En esta

corriente se ubica, por ejemplo, la postura de Oscar Oszlak. Hay en ella una defensa de la

perspectiva “estatista” en el sentido de que el Estado se haga cargo de los problemas

sociales, atienda el interés general de la sociedad que eligió a sus miembros a través del

voto.

Habría otra tendencia más actual, y de raigambre anglosajona, que considera el espacio de

lo público como una esfera que abarca mucho más que el campo de actividades del Estado

para ampliarla de forma de involucrar las conexiones entre lo público y las expresiones de

la sociedad. Seguramente, por la influencia de esta corriente de pensamiento y el de

políticas públicas que conlleva, (en el sentido que la de Valenti6 de que son publicitadas y

de que expresan preferencias de políticas agregadas del público ciudadano en diversas

materias) es que se habla actualmente de escuelas públicas de gestión privada. En este

sentido, y para el caso de las escuelas estudiadas me ocuparé sólo de las públicas de gestión

estatal.

Me referiré entonces a la escuela pública como aquella que sirve para proporcionar

igualdad de oportunidades a una población diversa; más allá de que este gesto educador del

Estado incluyó históricamente una mirada tutelar, de control, propia de la época donde la

escuela pública se constituye y legitima, que en nuestro país fue lo que legitimó a la

civilización, por encima (o a costa de) la barbarie. No debemos olvidar que el sistema

público escolar ha ofrecido igualdad de oportunidades a sectores económicos diferenciados

y ha transmitido una base de conocimiento común (Puigróss 1999).

Para el análisis del concepto de gobierno, recupero primero su significado del diccionario:

conducir, llevar a buen puerto; gobernar el timón de una nave, manejar y remar. Me remito

luego, a la vertiente más tradicional, la que comienza con Aristóteles y hace referencia a

estructuras, a grupos de personas y a proceso. Continúo con la tradición jurídica, para

quienes el gobierno significa el conjunto de los órganos por medio de lo cuales se forma o

se aplica la voluntad del Estado. En un sentido más restringido, indica solamente aquella

categoría de órganos que explica una de las fundamentales formas de la actividad del

Estado, aquella que, teniendo carácter permanente y desarrollándose sin interrupción

aparece más ligada con la personalidad estatal y toman impropiamente el nombre de Poder

Ejecutivo; en ninguno de los casos Gobierno puede ser sinónimo de Estado.7

En este último concepto el gobierno, que está en estrecha relación con el de Estado, se hace

referencia a la estructura del poder del mismo y según el modo en que se disponen y operan

6 Valenti Negrini G y Castillo Aleman G: “Interés público y educación superior: un enfoque de política pública”. En

página web: http://www.anuies.mx/libros98/lib5/89.htm

7 Enciclopedia jurídica Ameba - tomo XII – Editorial Bibliografía Argentina. Pág. 507.

4

los elementos y las fuerzas políticas se dan las diversas formas de gobierno (el

ordenamiento estatal) monarquía, república, imperio.

Esta conceptualización, que ha tenido una fuerte impronta en Argentina, deviene del

derecho romano, más analítico y con más orientaciones que la otra vertiente jurídica: la

anglosajona. Esta última ha generado otro rumbo en el estudio del gobierno donde lo local,

por ejemplo, ha tenido mucha importancia.

En nuestro país, el desarrollo ha sido muy disímil y hasta hace una década no había una

explícita preocupación por el tema del gobierno en las instituciones; la visión ha sido más

bien macroestructural. Pueden retomarse, sin embargo, los trabajos de Jorge Etkin8; según

él, la política puede verse como una actividad que sirve de contexto a las medidas de

gobierno, es “macro”. A nivel organizacional (que es donde se centra este autor) la política

es vista como el espacio donde se debaten los propósitos y las ideologías, donde se decide

el modelo de organización deseado, las bases de legitimidad de la autoridad. El nivel de

gobierno se refiere, en cambio, a la dirección o rumbo del sistema.

Etkin habla de gobierno, no como aparato autoritario o uniformador de voluntades.

Recupera la etimología de la palabra, desde donde gobierno significa timonear un barco.

También lo ve como una función diseñada como un centro de convergencia, como punto

articulador en la estructura. “Hacia ese centro decisorio (que no excluye modelos

participativos) se orientan los flujos de información que alimentan las políticas y permiten

controlar los resultados” (…) “el gobierno refiere a la función que hace acuerdos con los

factores de poder, expresa las prioridades de la institución en forma de políticas, decide

ajustes frente a los cambios ambientales…”9.

Desde una visión de la organización como un sistema, este autor habla de los tres niveles

relacionados: la política, el gobierno y la gerencia.

Hasta aquí podría pensarse que esta definición encuadraría para los directores de escuelas.

Sin embargo, si avanzamos en la misma, encontramos que menciona como funciones del

gobierno la asignación de recursos, la evaluación y el seguimiento de las medidas tomadas

y el control de la gestión. Para un sistema educativo centralizado como el nuestro, estas

responsabilidades no quedan en manos de los directivos sino en las jurisdiccionales, en los

ministerios y en la actualidad hasta en el Consejo Federal de Educación.

Dejo pendiente esta cuestión sobre la que volveré más adelante para avanzar sobre el

concepto de gobierno. El mismo Etkin sostiene la idea de que gobierno conjuga la visión

interna de la cohesividad entre los grupos internos y la visión externa de la viabilidad en un

entorno con demandas cambiantes (Etkin:2000:51). Cuando se pierde el sustento político

o se rompen los vasos comunicantes con la población, los usuarios o asociados, aparecen

8 Hago referencia sobre todo a Jorge Etkin (2000): “Política, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones”. Prentice Hall

Ediciones. Bs As. 9 Etkin Op. Cit. Págs. 309 y 329 respectivamente.

5

problemas de gobernabilidad. Se generan entonces, problemas de incapacidad para decidir,

falta de sustento en las bases o pérdida de rumbo.

En este planteo está presente la visión de gobernabilidad que hace referencia a la

ampliación de la esfera de las decisiones de políticas públicas. En la gobernanza moderna,

las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados participan y a

menudo cooperan en la formulación y la ampliación de políticas públicas.10

El origen de la gobernabilidad

Me parece interesante rastrear el concepto de gobernabilidad. Este surge luego de la crisis

del petróleo („70) en los países desarrollados, estos se plantean la preocupación de

mantener las democracias. Los Estados democráticos no tenían (ni tienen) la capacidad para

dominar los conflictos de una sociedad compleja.

Norberto Bobbio11

dice que el tema de la ingobernabilidad al que se encaminaron los

regímenes democráticos se puede articular en tres puntos: a) los regímenes democráticos se

caracterizan por una desproporción creciente entre el número de las demandas de la

sociedad civil y la capacidad de respuestas del sistema político b) la mayor conflictividad

social de los regímenes democráticos c) una de las características de la sociedad

democrática es la de tener muchos centros de poder. Sostiene que los sistemas

democráticos respondieron a esta problemática en dos direcciones: por un lado, con el

fortalecimiento del poder ejecutivo y por el otro poniendo nuevos límites a la esfera de las

decisiones que pueden ser tomadas con base en la regla típica de la democracia, la regla de

la mayoría.

Claus Offe por su parte, considera que la versión política para dar respuesta a la

ingobernabilidad, se centró en de “aumentar la capacidad de desempeño y de desempeño de

la acción estatal, no sólo por la coordinación administrativa interna, sino por la

institucionalización de alianzas y mecanismos de armonización entre gobiernos, sindicatos,

asociaciones laborales, alianzas de corporaciones regionales y aún asociaciones de

consumidores.12

Me encontré con distintos autores que trabajan el tema y aportan a la definición. Por

ejemplo la que reconstruye Martínez Nogueira13

; él sostiene que “gobernancia” es la

capacidad de orientar, impulsar y promover comportamientos sociales no sometidos a las

relaciones jerárquicas propias del Estado; hace referencia además al pluralismo de actores,

a la multiplicidad de ámbitos institucionales, a los medios formales e informales de

10

Mayntz, Renate (2001): “El estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. Publicado en Revista del

CLARD Reforma y Democracia. Caracas. 11

Norberto Bobbio (1996): “Liberalismo y democracia”.Fondo de Cultura Económica. México, pág. 104. 12

Citado en Mauro Aurelio Nogueira “Democracia Política, gobernabilidad y representación” en página Web:

http://www.clad.org.ve/0021600.html.com , consultado el día 04/07/03. 13

Roberto Martínez Nogueira (2001): “Los ámbitos de participación”. En Revista Encrucijada, Año 1. Nº 6.

UBA, Bs As.

6

interacción entre los sectores público y privado, a las complejas relaciones de

interdependencia entre los niveles de gobierno y a la movilización de redes

organizacionales que se dan en torno de las políticas públicas.

Cabe acotar aquí las dudas que, con respeto al planteo de la gobernanza moderna, son

plateadas entre otros, por Remate Mayntz, sobre todo cuando ésta se inclina hacia el

mercado y con pretensiones de gobernanza global14

. Se afirma que entre el Estado y la

sociedad civil se generan formas de relacionamiento de una naturaleza compleja, ambigua y

tensa (Martínez Nogueira). Desde mi punto de vista, esta posición se encamina a delegar

por parte del Estado tareas históricas que le fueron inherentes.

No obstante las objeciones y la diversidad de interpretaciones que pesan sobre la

gobernabilidad, este término aparece en la mayoría de las discusiones políticas actuales.

Etkin, por su parte y desde una óptica más optimista, aclara que la gobernabilidad es

opuesta a los intentos de usar la fuerza unilateral como camino al poder y se encamina al

logro de credibilidad y aceptación de las medidas de gobierno. Como se observa aquí, la

problemática de la gobernabilidad se relaciona tanto con el nivel global como con lo

propuesto para las organizaciones; o sea, a nivel micropolítico.

Es en este nivel donde tendría que analizar y preguntarme qué sucede con el gobierno de la

escuela. ¿Han penetrado estas orientaciones? Por ejemplo, en la formación de directivos

¿qué perspectivas se analizan acerca del gobierno de la institución? ¿Qué postura lleva

explícita al respecto la Reforma Educativa de los '90?

El gobierno escolar

En el apartado anterior introduje la noción de Gobierno Escolar. Para analizar lo que

implica y requiere este en la actualidad, se hace imprescindible recuperar su origen, desde

la estructuración misma del sistema educativo argentino.

La constitución del sistema escolar y la conformación de un cuerpo estatal para su

administración se definen como estrategias de gestión y administración centralizada hace

ciento cincuenta años. Su concepción se asocia con la modernidad, con la primer etapa de

las revoluciones industriales y con la construcción de las democracias republicanas como

forma de gobierno de los estados nacionales.15

Si bien existe consenso en señalar como hito fundamental la Ley 1420, hay un período

posterior de al menos tres décadas hasta que se construye definitivamente como aparato

burocrático y se consolidan las principales características que lo constituyen como sistema

14

ver Remate Mayntz (1998): “ Nuevos desafíos de la teoría de la governance”. Traducción de María Ángela

Petrizzo Paéz 15

Puiggrós Adriana (1993)(Dir.): “Historia de la Educación Argentina. Tomo IV. Editorial Galerna. Bs As.

7

de instrucción pública, de hegemonía estatal y subsidiariedad al sector educativo privado,

con una estructura fuertemente centralizada, construida a través de relaciones verticales.16

El aparato escolarizado debía formar al ciudadano siguiendo la concepción sarmientina del

sujeto pedagógico. Para ello, la organización escolar debía sostener la determinación de los

saberes válidos por imposición, el no reconocimiento de los saberes y capacidades de la

sociedad para intervenir en su conducción y el diseño del currículo, la formación extrema

de los comportamientos internos, su solemnización, la inculcación patriótica, la disciplina

heteródoma, el autoritarismo y la centralización de la dirección, la uniformidad del perfil

cultural en que se inscribía la formación de los egresados etc. (...) La institución escolar no

era vista, entonces, como una organización de naturaleza social, sino más bien como usina

de moralidad, civilización o patriotismo, ajena por completo a intereses particulares, a

tensiones o al ejercicio del poder de ningún tipo. Como muchos otros aspectos del discurso

educativo, ella misma refería a un plano superior inmaterial, cuasi sagrado e

incuestionable”17

Transcribo a continuación otro párrafo que a mi criterio da cuenta cabal de lo que significó

el origen del sistema educativo y las características de burocrático que fue adquiriendo,

condición ésta, naturalizada en muchos sentidos en el discurso pedagógico actual y que

intento desentrañar para poder analizar la dirección de las escuelas primarias en las últimas

décadas.

“División del trabajo, estratificación vertical y restricciones a la iniciativa colectiva de los

sujetos escolares quedaron contenidos en el instrumento regulador propio del ámbito

estatal: la norma. Constituida en valor absoluto, resultó un importante mecanismo

disciplinador al interior del sistema, a la vez que sobre él descansó su reproducción. La

norma fijó la “estructura” y los “procedimientos” del sistema, prescribió los modos

“adecuados” del quehacer. Y esta prescripción permeó todos los espacios, especialmente el

aula. Cumplir normas y normalizar prácticas resultaron dos aspectos de una lógica común

de lo escolar (...) Normativización, división del trabajo y estratificación vertical,

dificultaron la posibilidad de los docentes de construir un propio saber distante de esta

presencia omnímoda de lo normativo y limitaron su capacidad de operar sobre sus propias

prácticas en sentidos alternativos; consecuentemente, este lugar neurálgico de lo normativo

condujo a una excesiva formalización de las prácticas escolares que se tradujo en una

importante rutinización de las mismas y en el desarrollo de rituales fuertemente

consolidados.” 18

16

Para el desarrollo histórico me he guiado en buena parte por el trabajo de Horacio Pérez y Mariana Alonso

Brá (1997): “La actual reforma educativa argentina y la institucionalización del espacio escolar. ¿De la

administración burocrática a la gerencia educativa?”. Trabajo de la maestría en Administración Pública de la

UBA presentado al XI Concurso de Ensayos del CLAD. Caracas. En página Web:

http://unpam1.un.org/intradoc/groups/PUBLIC/documents/clad/unpam003742.pdf 17

Pérez y Alonso Brá. (1998). Op.cit. 18

Pérez y Alonso Brá. (1998). Op.cit.

8

Desde este modelo imperante, la escuela quedó significada como lugar de aplicación y

ejecución lineal de la política educativa definida desde las instancias centrales del aparato

burocrático estatal.

Las ideas de la época (fines del S XVIII y principios del XIX), resultado de la revolución

industrial y la incorporación de la máquina a los procesos productivos produjeron un

amplio espectro de teorías que orientaron la forma de organizar las organizaciones

industriales y empresariales. La educación se concibió como una organización equivalente

a cualquier otra y, por lo tanto, las producciones de administración de la educación se

basaron en los mismos fundamentos. Me refiero principalmente a las teorías de la

Administración Científica.

Una de las características centrales de este paradigma (mecanicista) de organización era la

fuerte división del proceso de trabajo en dos instancias: la decisión disociada de la

ejecución. Esto nos permite reflexionar acerca del papel que a los directores les cabía en

ese momento de la constitución del sistema educativo: reducción de la discrecionalidad de

los sujetos, funcionamiento formal, ajeno a toda subjetividad, ritualización de las conductas

y estricto cumplimiento de la norma. Este, a su vez, era controlado para garantizar la

direccionalidad unívoca de las decisiones; papel éste que le correspondió a los supervisores

escolares.

Para poder llevar adelante la tarea de ejecutores de los procedimientos requeridos, los

docentes y directivos debieron someterse a un determinado modelo de formación. Para esto

y aún antes de que se sancionen las leyes básicas del sistema (1870), se fundaron las

Escuelas Normales. Allí se les enseñó a estandarizar conductas, ajustarse a las normas y a

reproducirlas.

En la conformación del magisterio, paralelo a la secularización de la enseñanza, se

normatizó la tarea docente en las escuelas a la vez que se reguló la relación laboral a través

de la asalarización de maestros y maestras.

Si al rastrear la historia de la educación encuentro pocas referencias específicas a la

institución escuela, a qué ocurría en los establecimientos educativos y a sus directivos, la

respuesta es –en relación al desarrollo que he expuesto recientemente- que el carácter

institucional sólo era atribuible a la totalidad del sistema (Pérez y Alonso Brá 1998). La

escuela no era pensable con límites propios y sólo cobraba sentido acoplada con instancias

de decisión: niveles superiores y de control (intermedios). Lo importante no era lo que

ocurría en las distintas instancias y espacios del proceso sino en el resultado del sistema en

su conjunto. Predominaba, por la tanto, una visión macropolítica que perduró en nuestro

país, incluso hasta la década del „90.

Esta lógica de estructuración del sistema penetró en la sociedad civil y esto no se dio sólo

en el ámbito educativo. Este fue uno de los que ayudó en la consolidación definitiva del

Estado, construcción de la nación y en la incorporación de las relaciones sociales de

producción capitalista.

9

Antes de continuar con la evolución de lo acontecido en materia de gobierno escolar me

parece significativo profundizar el momento de la constitución del sistema por la impronta

que tuvo este período fundante en su posterior desarrollo. En este sentido, la conformación

de los aparatos burocráticos de los estados nacionales no fue ajena a esta matriz de

pensamiento. En esta dirección se inscribe la producción de Max Weber en relación al

análisis del “modelo burocrático” como tipo ideal de organización. El concepto de

burocracia como forma más apta para las dominación legal racional contiene las notas

fijadas por Weber y estas se materializaron con cierta particularidades en los sistemas

educativos de nuestro país.

Se torna relevante, entonces, hacer un paréntesis para retomar algunas cuestiones

fundamentales de la obra del pensador alemán, sobre todo aquellas -que como menciona

Pinto, nos ayudan a estudiar la problemática de la burocracia de nuestro país. En el epílogo

de la obra de este pensador argentino, se menciona que nuestra democracia –al igual que la

de Alemania- surge de un modelo neobismarckiano. Esta circunstancia, continúa diciendo,

hace que adquiera singular importancia reflexionar sobre el medio al que recurría Weber

para solucionar el mismo problema en su sociedad.

Como problemática interesante para este trabajo, vale analizar cómo el paternalismo estatal

dio lugar a una burocratización de la vida política que pese a varios intentos, Argentina no

pudo dejar atrás y que generó un muy bajo grado de autonomía de los actores sociales con

respecto al Estado, entre ellos, los directores de escuela con respecto a sus superiores.

Un paréntesis para enmarcar la teoría weberiana

Lo desarrollado hasta aquí demuestra la posibilidad de profundizar el análisis objeto de este

trabajo a partir de la teoría weberiana de la burocracia; para entender las organizaciones

educativas y su dirección, fundamentalmente para estudiar lo relativo a la autoridad y el

poder.

El sociólogo norteamericano Talcott Parsons da a conocer en su medio académico los

trabajos de Weber en los años „50. Allí se lo interpreta como con una posición contraria a

Marx –quizá por las malas traducciones al inglés que se realizan de las obras del alemán-.

Tal vez por esta razón no fue debidamente estimado su pensamiento hasta su

reconsideración desde nuevas interpretaciones de sus escritos, sobre todo –como dice Pinto-

para analizar democracias como la nuestra que han surgido históricamente de un modelo

neobismarckiano que formó una “república de habitantes” y no una de ciudadanos

conscientes de sus derechos políticos.19

Weber tuvo una vida bastante dura, era muy solitario, introvertido, con problemas

psiquiátricos que lo hicieron retirarse de la vida universitaria por un lapso importante de su

vida; luego volvió. Sus escritos datan de la primera mitad del S XX. Fue contemporáneo

del movimiento de Administración Científica. Se casó con Marianne, a quien se considera

19

Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”. Editorial Eudeba. Bs As. Pág. 200.

10

como su compañera intelectual y quien edita tras su muerte (1920) su gran obra “Economía

y Sociedad”. El interés en sus escritos sociológicos por el capitalismo, por sus

presupuestos y consecuencias debe considerarse como resultado en gran medida de su

preocupación por las características de los problemas específicos con los que tuvo que

enfrentarse la sociedad alemana en las primeras fases del desarrollo industrial.20

Su obra se entiende fundamentalmente como un intento de comprender aspectos técnicos y

burocráticos del capitalismo. Él contrapone su modelo –inspirado en varias

administraciones europeas de la época pero muy especialmente en el Estado Prusiano- al

modelo patrimonialista anterior en el que se confundían el patrimonio del Estado con el del

funcionario y que estaba muy distante de una sociedad pluralista, democrática, igualitaria,

celosa del Estado de Derecho.

Su extensa producción aporta una perspectiva epistemológica distinta a la prevaleciente en

su época, planteaba que los métodos de las ciencias naturales no eran aplicables a lo social.

Consideraba que hay elementos irracionales en la vida de los pueblos que no pueden ser

estudiados con el método de las ciencias de la naturaleza, aunque esto no quiere decir que

no haya que objetivizar…. Con el método de la comprensión, él se propone hacer

inteligible aquello sobre lo cual descansan los hechos sociales: la base subjetiva. Apunta

entonces a comprender el sentido subjetivo que los agentes dan a la acción.

Construye la forma de abordar la realidad a partir de tipos ideales; estos son constructos

elaborados en base a la combinación y abstracción de un sinnúmero de elementos; son

modelos complejos que recogen el caso puro, no la realidad empírica. Aclara también que

en la vida diaria raramente encontramos específicamente estas formas. Las construye para

poder analizar la realidad, así por ejemplo, cuando elabora la “ética protestante” no está

caracterizando a Calvino sino a distintas formas particulares de la iglesia reformada de la

época. De la misma forma, cuando define la burocracia, incluye en el concepto desde

formas antiguas de democracia hasta las de su época, no a una de ellas en particular.

Entender la sociedad, es para él, comprender las categorías y estructuras de la acción social.

La acción social es aquella “en donde el sentido mentado por un sujeto o los sujetos está

referido a la conducta de otros, orientándose por este en su desarrollo. (…) La acción social

se orienta por las acciones de otros, las cuales pueden ser pasadas, presentes o esperadas

como futuras (…) Los otros pueden ser individualizados y conocidos o una pluralidad de

individuos indeterminados y completamente desconocidos (…) no toda clase de contacto

entre los hombre tiene carácter social sino sólo una acción con sentido propio dirigida a la

acción de otros”.21

La acción social es clasificada en cuatro tipos: a) la conducta racional

deliberada: aquí se evalúan los resultados posibles en términos de un cálculo de los medios.

Se hace un estudio del peso relativo de las distintas alternativas. b) la conducta racional

orientada a valores: determinada por la creencia consciente en el valor –ético, estético,

religioso- propio y absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el

20

Anthony Giddens (1972): “Política y sociología en Max Weber”. Alianza Editorial. Madrid. Pág. 44. 21

Max Weber (primera edición 1922): “Economía y Sociedad”. Fondo de Cultura Económica. México. Págs.

20 a 25.

11

resultado. c) conducta afectiva: orientada por la presión emocional. No se rige ni por

ideales ni por valores y está en el límite entre lo que se considera la conducta con

significación social o no. d) conducta tradicional: determinada por la costumbre arraigada.

Comparte con la conducta orientada a valores que no se toma en cuenta la

instrumentalización de los medios pero se diferencia en tanto no apunta a un ideal. Es la

conducta por la conducta misma.

En esta clasificación Weber busca saber cómo funciona un orden social estable que supone

uniformidades de conducta que se basan en usos y costumbres. Cuando estos usos y

costumbres están incorporados, entonces normalmente nos encontramos con conductas

estables que son aquellas que se basan en la creencia subjetiva en un orden legítimo.

Cabe aquí preguntarse por la legitimidad. El orden legítimo está comprendido por usos,

costumbres, leyes, aunque entre estos elementos hay diferencias. Para Weber hablar de

legitimidad es equivalente a hablar de autoridad, no así de poder.

“Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación

social, aún contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa

probabilidad”.22

A partir de este concepto tenemos que pensar el poder en términos

coactivos. La manifestación de poder es la forma que predomina en organizaciones

arcaicas; es la energía puesta en mantener asimétricas las relaciones.

El poder se transformó luego en dominación y pasó a ser el poder acatado; las personas

internalizan que alguien tiene el derecho a ordenar. Se comienza a construir una

contraparte: alguien manda y otra parte obedece, sin necesidad de la fuerza física.

Weber habla entonces de autoridad/dominación como de una manifestación legalizada del

poder por contraposición al mero poder físico. La dominación es la probabilidad de

encontrar obediencia dentro de un grupo determinado de mandatos específicos. Requiere

de un mínimo de obediencia. Requiere también de un cuadro administrativo, esto está en

relación con la probabilidad y además debe haber creencia en la legitimidad ya que según la

pretensión de legitimación, es distinto el ejercicio de la dominación.

En los modos de institucionalización del poder (autoridad, dominación) puede haber

distintas formas del mismo. Puedo atribuirle el poder a una persona que sabe o porque es

una persona que tiene capacidad de dirigir, organizar o conducir. Allí comienzan a aparecer

distinciones en las sociedades y esto da lugar a la teoría de los tipos de dominación.23

Recordemos que estos tipos puros hay que tomarlos como construcciones analíticas; el

objetivo es ver el modo de conducta que subyace a la legitimidad.

La dominación racional descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas

y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer autoridad

22

Max Weber, “Economía y Sociedad”. Op. Cit. Pág. 53. 23

Estas ideas han sido reconstruidas a partir de los apuntes del Seminario de Historia de la política y la

gestión educativas argentinas. UNLU 2002.

12

(legal). Aquí se obedece a las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas

y a las personas por ellas designadas. La dominación carismática descansa en la entrega

extraordinaria a la santidad, heroísmo, ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones

por ellas creadas o reveladas (autoridad carismática). Se obedece al caudillo, este es así

calificado por razones de confianza personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad.

En cuanto a la dominación tradicional, Weber sostiene que descansa en la creencia

cotidiana, en la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la

legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad (tradicional). En

este último caso se obedece a la persona del señor llamado por la tradición.

Con estos tipos de dominación queda establecida la relación entre quién tiene el poder y

quién no lo posee. Para Weber, toda relación de poder es recíproca, no es que todo el poder

esté de un lado y del otro no hay nada de poder; siempre hay una posibilidad de resistencia.

Esa relación puede variar en las distintas formas de dominación; otra cuestión que puede

variar es el tipo de amplitud de la obediencia presupuesta. “Obediencia” significa que la

acción del que obedece transcurre como si el contenido del mandato se hubiera convertido,

por sí mismo, en máxima de su conducta; y eso únicamente en méritos de la relación formal

de obediencia, sin tener en cuenta la opinión sobre el valor o desvalor del mandato como

tal. (Weber: 1922).

Según sea la clase de legitimidad pretendida, es diferente tanto el tipo de obediencia como

el cuadro administrativo destinado a garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de

la dominación.

Una vuelta sobre el gobierno escolar

Por cierto que la obra de Weber no se agota en lo expresado recientemente, pero dado mi

interés específico para este trabajo, no continuaré con otros puntos de la misma sino que me

detendré en su análisis de la burocracia.

La organización burocrática fue considerada por este autor como la forma más eficiente de

dominación, como la organización llamada a resolver racional y eficientemente los

problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática –

dice Weber- está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para

lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Avanzados ya sus estudios él

mismo pone en duda estas expresiones y reconoce el crecimiento imparable del aparato

burocrático.

No obstante esta autocrítica, sus análisis de la sociedad capitalista (no sólo de la

administración pública sino también de la empresa privada) interesa para poder estudiar los

orígenes del sistema educativo argentino, tal como quedó expresado en el apartado anterior;

conformación esta que aún hoy no ha sido modificada en sus estructuras básicas.

13

Siguiendo el texto “Economía y Sociedad”, punto II acerca de “Los tres tipos puros de

dominación legítima” puedo ir haciendo referencia a los elementos básicos del tipo de

Dominación Legal y su relación con el sistema educativo argentino en su génesis.

El núcleo de la burocracia son conductas racionales y deliberadas en base a una estructura

jerárquica, o sea, que se deben aceptar esas normas y además hacérselas cumplir a los

subordinados. Se obedece no a la persona en virtud de sus derecho propio sino a la regla

estatuida, la cual establece al propio tiempo a quién y en qué medida se debe obedecer.

También el que ordena, obedece, al emitir una orden, a una regla: a la “ley” o al

“reglamento” de una norma formalmente abstracta.

Con respecto a la normativa creada para el sistema escolar argentino, hay que hacer

referencia en primer término a la Ley 1420, a partir de allí (1884) hasta la etapa de

consolidación del sistema se sancionan gran cantidad de reglamentos así como leyes

provinciales de educación. Este cuerpo regulatorio contiene normativas de todo orden: la

conformación de los Consejos de Escuela, el Cuerpo Médico Escolar, requisitos que debían

cumplir los inspectores escolares y disquisiciones acerca de cómo llevarían adelante su

tarea; el contenido de los textos escolares; categorías de escuelas y maestros; horarios;

planes y programas educativos; forma de ascenso de los maestros y directivos, etc.24

Para las escuelas, los estatutos y reglamentos equivalen a la constitución para el Estado. La

reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es

exhaustiva, toca todas las áreas de la educación. Además, las normas son racionales, están

adecuadas a los fines de la organización escolar. También son legales porque confieren a

las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El

objetivo de la reglamentación es la “estandarización” de las funciones de la organización

para que haya economía y racionalidad.

Como la normativa estaba pensada para todo el sistema, le cabía a los directivos la función

de hacerlas cumplir en el ámbito del espacio escolar. Todo estaba metódicamente

organizado por lo que era deber oficial de los directores hacer cumplir la reglamentación.

Según Weber, los poderes de mando necesarios para el cumplimiento de los deberes se

hayan determinados de un modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios

coactivos que le son asignados (físicos y otros). Para el cumplimiento regular y continuo de

los deberes así distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes se toman las

medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien

determinadas. Casi siempre requieren de una intensa actividad durante largo tiempo así

como de pruebas especiales indispensables para la ocupación del cargo.

En este sentido, ya se mencionó la formación recibida en las Escuela Normales, además de

esta institución, el sistema educativo contó desde fines del S XIX con Conferencias

24

Un desarrollo exhaustivo de toda la reglamentación puede consultarse en Puiggrós Adriana (comp.) (1991):

“Sociedad y Estado en los orígenes del Sistema Educativo Argentino”. Editorial Galerna. Artículo de Roberto

Marengo. Págs. 72 a 175.

14

Pedagógicas organizadas desde la superioridad educativa donde se impartían clases para

todos los responsables de educar.

La gran preocupación puesta de manifiesto en el período de consolidación del sistema en

los inspectores escolares, (ya presente en la ley 1420 donde se le atribuían funciones de

vigilancia de las acciones que se realizaban en los establecimientos educativos, referidas a

la enseñanza, el edificio y las rutinas administrativas) evidencia que rige desde esa época el

principio de jerarquía funcional y de la tramitación, es decir, un sistema firmemente

organizado de mando y subordinación mutua de las autoridades mediante una inspección de

los inferiores por los superiores.

El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de

control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide

burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y

específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la

persona; su distribución en la estructura reduce al mínimo los "roces", protegiendo al

subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se

procesa dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

Los directivos, desde la constitución del sistema burocrático escolar, son funcionarios que

persiguen una remuneración fija –no en función del trabajo realizado- sino de acuerdo a las

funciones desempeñadas. Las posiciones son establecidas centralmente y clasificadas por

grados; el salario y la pensión pagadas a los burócratas vienen determinados por su grado

más que por el trabajo que realizan. Este funcionario estuvo desde la época que estoy

analizando –tal como menciona Weber- en un escalafón que va desde los puestos inferiores

(maestros de escuelas de 4ta categoría) a los superiores y mejores pagos (supervisores

escolares). Se sigue el sistema de méritos caracterizado por los nombramientos en base a

exámenes competitivos, por la imposición de restricciones a movilidad arbitraria y por la

garantía y exigencia de la neutralidad política, todo ello asegurado por un cuerpo

regulatorio independiente.

Un último elemento de la teoría de la burocracia que es importante recuperar al momento

de estudiar la tarea directiva, es que los directores son considerados administrativos y no

decidores, son –como ya se mencionó- profesionales especializados en hacer cumplir las

líneas establecidas por la superioridad. Ellos no pueden disponer de recursos, de medios ni

de tecnología, sólo cuidan el patrimonio con la mayor racionalidad posible. Tampoco es

común que tomen decisiones, porque aún cuando den la impresión de hacerlo, en realidad,

la mayoría del tiempo sólo están aplicando reglas.

Directores y autoridad

¿Qué es en esencia la autoridad? Si evocamos también aquí a Weber, diremos que la

autoridad escolar es una relación entre roles que se da en la organización educativa. Las

15

relaciones de autoridad se establecen entre actores que ocupan posibles jerarquías

diferentes en un sistema legal. La autoridad vendría a ser el poder institucionalizado.

Autoridad implica distinción entre actores, diferencia a los que “mandan”, de los que

“obedecen”. Hay aquí una relación de subordinación, el funcionamiento de su obediencia es

que creen en la legalidad de la misma. Esto legitima la autoridad, es decir, hace que los

otros la reconozcan como tal. Su legitimidad se obtiene en dos aspectos: en el origen y en el

ejercicio.

La legitimidad básica de origen, es la que otorga el cumplimiento de la legislación vigente.

El director que haya accedido a su cargo según lo previsto por las normas existentes cuenta

con la legitimidad de derecho. Sin embargo, si la autoridad legítimamente constituida

incurre en abuso de poder, perderá el reconocimiento que, junto con la obediencia, le

otorgó el grupo de subordinados. De este modo, la legitimidad de ejercicio, es la

credibilidad que el cuerpo social otorga a quién, teniendo derecho a mandar, lo hace dentro

de los cánones de legalidad reconocidos socialmente.25

Esta perspectiva del concepto de autoridad que la refiere al poder conforme al derecho, es

la que la diferencia del concepto de dominación ya que Weber consideró que la dominación

puede estar en cualquiera de las dos esferas (por órdenes o por derecho); en cambio la

autoridad, sólo se relaciona con el derecho. Él aclara que el Estado es el único que tiene

derecho a la violencia física.

Otro componente del concepto de autoridad, es que la misma puede constituirse por cargo

–que tiene que ver con la posición que se ocupa en la escala jerárquica- o por saber. La de

los directores es ciertamente por cargo.

En toda relación de autoridad hay lo que se llama una zona de indiferencia dentro de la cual

cada orden es acatada sin ningún tipo de resistencia, está dentro de la normalidad de la

relación. No hay objeción, se le reconoce al otro el derecho a impartir una orden. Ahora

bien, en el caso de la autoridad por cargo, esta zona es más o menos constante, en cambio,

en la relación por saber, es variable.

Otra característica es que en la dominación de tipo burocrática, esa zona de indiferencia es

amplia, hay muchos temas en los que no se ponen objeciones; a diferencia del caso del

saber, donde la zona es estrecha, la autoridad de quien está por encima en la jerarquía, la de

quien detenta el saber, puede ser muy cuestiona y/o criticada.

En el tipo burocrático se puede objetar en relación al cómo, en la autoridad por saber, el

problema es el qué de la orden; lo que se estaría objetando allí es el contenido.

25

Este desarrollo sobre el concepto de autoridad fue retomado de Perassi Zulma “El director de escuela ¿un

actor con autonomía o poder?. En Revista Digital Rompan Filas. Año 6, Nº 48, en página Web:

http://redescolar.ilce.edu.mx

16

En la educación primaria y sus organizaciones, cuyo objeto es el saber y el conocimiento,

paradójicamente se sigue sustentando el tipo de gobierno por cargo. Esto es sencillo de

visualizar en las escuelas, pues a diario escuchamos en ellas: “esto es así porque está en el

reglamento, no lo discutimos”; “hacemos lo que dice la supervisora”, “vinimos porque el

ministro en su mensaje dijo: -le descontaremos el día al maestro que haga paro-”, “no se

puede hacer otra cosa, es lo que está estipulado desde la Regional…”.

Los dos tipos de autoridad, se pueden asociar a dos formas distintas de gobierno:

burocrático y colegiado 26

. Estos dos estilos presentan un juego de poder muy distinto. En

la autoridad colegiada, se dan muchas posibilidades de que el poder circule, que no sea

inamovible; hay además distribución del saber y por supuesto, aparece la posibilidad de

abrir la participación.

Hago alusión a estos dos tipos de gobierno para analizar la dirección de escuelas primarias

públicas en nuestro país desde allí. Evidentemente el modelo burocrático imperante

legitimó, a su vez, el tipo de autoridad de los directores por cargo. Estos mantienen

modalidades de contratación y acceso vinculados a la administración pública, en tanto

empleo del Estado. El magisterio como profesión nace con la creación y desarrollo del

sistema de educación primaria. Se constituye entonces, en un empleado público con título

específico y misión atribuida desde el Estado nacional (Birgin: 1999).

El acceso al cargo está pautado hace décadas por el Estatuto Docente Nacional que

establece para el empleo docente y el ascenso a los cargos directivos una Junta de

Clasificación que organiza los antecedentes del personal y su calificación. Para esto, las

juntas se basan en el legajo de actuación profesional de cada uno. En las escuelas

primarias, esta se realiza por medio los cuadernos de actuación docente.

Como en todo sistema burocrático, vemos que la selección de personas se basa en el mérito

y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión,

promoción y transferencia de personal son iguales para toda la organización y se sustentan

en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del

funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son

vitales en el modelo burocrático.

Con este apartado sobre la autoridad intento dar cuenta de que, desde su conformación, el

sistema de educación primaria se instaló un tipo de gobierno burocrático en las escuelas.

Esto no es lo mismo que ha ocurrido con otros niveles del sistema. La escuela secundaria,

cuya función inicial fue la de formar dirigentes, establece desde su origen una vinculación

distinta a la primaria con la política y el conocimiento. El nivel primario, por su parte,

históricamente se vanaglorió de su neutralidad y asepsia política (Birgin:1999). El nivel

universitario constituye el ejemplo paradigmático del tipo de gobierno por saber y mantuvo

–según los períodos históricos- una fuerte relación con los procesos políticos del país.

26

Estas ideas han sido reconstruidas a partir de los apuntes del Seminario de Historia de la política y la

historia y las políticas educativas argentinas. UNLU 2002.

17

A partir de este desarrollo, sostengo a modo de hipótesis, que este modelo burocrático de

conformación del gobierno de las escuelas primarias públicas no ha variado

sustancialmente. Me surgen entonces, una serie de preguntas que en vez de cerrar esta

sección del trabajo la abren… ¿Podría el nivel primario modificar sustancialmente el tipo

de gobierno instituido? ¿La histórica relación entre Estado y escuela elemental cambiaría el

rumbo si se propusiese que las instituciones estén gobernadas de manera colegiada?

¿Resulta viable este tipo de gobierno en la escuela primaria? ¿Los procesos de

fragmentación y desinstitucionalización que se están dando en las instituciones no pueden

constituirse en arena para transformaciones sustantivas como lo sería la constitución de otra

forma de gobierno?

El gobierno escolar luego del período de consolidación del sistema educativo

No se puede hablar de un Estado monolítico con una única direccionalidad desde 1880 en

adelante “…ya que la relación estado/sociedad civil, a través del sistema educativo supuso

diversas y complejas articulaciones y penetraciones en ambos sentidos, se podría afirmar

que existe un fuerte elemento de continuidad: la construcción y despliegue del estado-

nación”27

. Objetivo este que se cumplió con la intervención del sistema educativo en el

conjunto de la sociedad civil normalizando prácticas y constituyendo sujetos sociales desde

una estructura muy centralizada y burocrática. Este modelo centralizado de sistema

educativo y por ende de gobierno escolar imperó en nuestro país por mucho tiempo.

No es intención de este trabajo hacer un desarrollo histórico acerca del gobierno escolar de

la escuela primaria. Aún si lo hiciese, me encontraría con muy pocas referencias o análisis

específicos sobre el tema y los escasos trabajos que hay, hacen alusión más bien al gobierno

en términos generales del sistema educativo; por ejemplo al llamado bicefalismo en la

conducción del sistema.28

Aparece también la referencia a los Consejos Escolares de

Distrito, estos, sin embargo no escapan a la lógica centralizadora.29

27

Pérez y Alonso Brá (1998). Op. Cit. Pág.11. 28

En la búsqueda sobre estos temas hallé un trabajo de Manuel Gómez de la Revista científica de la

universidad del Salvador, Año 1, Nº 1 en página Web: http://www.salvador.edu.ar/vc2-1214htm. Consultado

el día 04/02/03. El artículo se denomina “Origen del bicefalismo en el gobierno de la educación argentina”, en

el mismo se analiza la existencia de dos organismos provinciales que por lo general y más allá de las

formalidades del organigrama han venido actuando en paralelo y con competencias superpuestas y/o poco

definidas: el Ministerio de Educación provincial formando parte del poder ejecutivo y un cuerpo colegiado

que, con distintas denominaciones se puede englobar como Consejo de Educación. 29

En el artículo de Alejandro De Luca: “Consejos Escolares de Distrito: subordinación o participación

popular”, en HISTORIA DE LA EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA. Tomo II . “Sociedad civil y Estado

en los orígenes del sistema educativo argentino”. Dirigido por Adriana Puiggrós. Editorial Galerna. Buenos

Aires.1991. Se menciona: “...su subordinación era total... esto se debe a una cuestión de principios; la propia

existencia de los Consejos Escolares de Distrito es dispuesta por la administración central. No hay fundación

espontánea, barrial o vecinal reconocida en la legislación. El poder central, entonces, funda, reglamenta y

subordina a los Consejos Escolares de Distrito”. Continúa explicando De Luca que “... la dependencia se

manifiesta en la administración de las finanzas y en la disposición de nombramientos respecto de los primero,

los CED debían rendir cuentas de todo el movimiento de caja al CNE. Con relación a lo segundo, la cuestión

de los nombramientos de personal, coloca a los CED en una posición cercana al ridículo: los puestos que

18

Se puede decir que hasta el regreso de la democracia en la década de los 80‟, con la

propuesta de los Consejos de Escuela, no ha habido cambios sustanciales en materia de

gobierno de las escuelas. Esta iniciativa, data de 1910 y está asociada a ideas de Lisandro

de la Torre y otros legisladores demoprogresistas. Es retomada en distintas provincias en

diversos períodos históricos pero no ha prosperado salvo excepciones, tal es el caso de la

provincia de Buenos Aires donde se los implementó en 1988.30

Si se sigue lo ocurrido con respecto a la centralización/descentralización del sistema,

podemos decir que el fuerte proceso centralizador recién comienza a debilitarse con

sucesivas transferencias de escuelas nacionales a las provincias en 1956 y luego durante la

dictadura militar en la década del „70. Sin embargo, este proceso que concluye en forma

efectiva con la transferencia de todas las instituciones educativas que quedaban en la esfera

nacional a las provincias en la década del ‟90, no implica que se haya modificado la forma

de gobierno de las escuelas primarias; ni tampoco podemos hablar de una descentralización

en términos políticos.

Esta acción, que en otros momentos podría haber sido festejada como un logro para la

autonomía real de las escuelas desde sectores progresistas, tuvo en su lógica de

estructuración una línea clara de política educativa tomada desde el Ministerio de la

Nación. Esta pretendía despojarse de las decisiones acerca de la educación, sino muy por el

contrario, apuntó al traspaso de los servicios educativos con la carga financiera de los

mismos a los estados provinciales, conservando en ámbitos centrales las resoluciones sobre

cuestiones estratégicas como la formulación de contenidos comunes, la evaluación del

sistema en su conjunto y el perfeccionamiento de los docentes entre otros. Concomitante a

eso, parece haber sido la fragmentación del sistema educativo en sus distintos niveles y

modalidades. Un capítulo aparte merece la organización escolar y lo proyectado para los

directores a partir de la sanción de la Ley 24.195 en esta trasformación.

El momento de aparición de estas tendencias no es casual; un conjunto de circunstancias,

que se habían modificado profundamente, relativizaron la prioridad de las anteriores

finalidades o razones de ser del aparato educativo estatal centralizado, y, del modelo

escolar adoptado para su implementación, reflejando tendencias, intereses y presiones

emergentes de las nuevas condiciones del proceso de acumulación y las restantes

implicancias sociales, políticas y culturales de la globalización.

cubre por propia decisión son totalmente irrelevantes comparados con los que quedan bajo la autoridad y

nombramiento directo del CNE.” 30

En otro trabajo de maestría he analizado expresamente lo ocurrido con la Ley de Consejos Escolares

sancionada en 1989 y reglamentada un año después en la provincia de Santa Fe. En el mismo, me propuse

conocer las causas del apático recibimiento que la ley tuvo en las escuelas y en los cooperadores escolares que

fueron quienes más la impulsaron. Las conclusiones acerca de las explicaciones de porqué la implementación

fue casi nula, me llevaron a las arrasadoras consecuencias del neoliberalismo que recayeron tanto sobre los

gobernantes a quienes les tocó decidir la letra de la ley y en los que primaron los postulados conservadores de

dejar las decisiones a favor de los núcleos de poder como sobre los padres. Estos aparecieron profundamente

afectados por el individualismo y una participación (en la escuela) entendida sólo como la libertad de elección

personal por sobre las luchas colectivas que habían sustentando en otros momentos.

19

Reformas políticas, educativas y su correlato en los funcionarios públicos

El Estado argentino en su conjunto ha sido reestructurado en los ‟90, la educación es un

sector dentro de los muchos que han sido afectados por el ajuste estructural enmarcado en

la combinación de políticas neoliberales y neoconservadoras. Es por ello que la reforma de

la educación puede ser leída y complementada desde análisis de la administración del

Estado en general. Se puede pensar entonces, que ella se dio también durante el proceso de

ajuste y desmantelamiento del viejo aparato estatal, donde la fe en las bondades curativas

del mercado conspiraron contra la racionalización planificada de las estructuras

burocráticas necesarias para el desempeño de tareas irrenunciables.

Siguiendo lo expresado por Thwaites31

los ajustes del personal, funciones y estructuras

estuvieron signadas por las restricciones presupuestarias. Los directores vivieron –muy

lejos del poder político responsable del achique- una serie de recortes al presupuesto

educativo que dejó a las escuelas con menos de lo mínimo para subsistir.

El planteo de la descentralización copó distintas áreas de gobierno que sufrieron –como la

escuela- bajo una pronunciación “antiestatista”, una recentralización de decisiones claves.

Muchas de ellas pergeñadas por expertos contratados por el nivel central.

La subestimación en las capacidades de la burocracia estatal, llevó a constituir en muchos

ministerios nuevos planteles, principalmente a través de la contratación de expertos bajo la

modalidad de consultorías y financiados con fondos específicos de los organismos de

crédito internacional (Thwaites; 2001:73). La burocracia paralela a la que dio lugar, se hizo

sentir fuertemente en educación, ya que fue este cuerpo especial el que tuvo a su cargo el

diseño y la coordinación de los principales dispositivos pedagógicos y administrativos para

poner en marcha la reforma.

Se vivenció además, en este sector, la disparidad entre los magros sueldos de los docentes y

aún de los directivos y los de estos tecnócratas “de confianza” del gobierno, verdaderos

intérpretes de la voluntad del mercado.

A diez años de la sanción de la LFE queda demostrada también, en este sector, la hipótesis

de Thwaites acerca de que no es tan cierto que las burocracias son el principal obstáculo

para producir transformaciones en el sector público, ya que a pesar del proceso reformista

implementado, se continúa advirtiendo la fuerte subordinación a los criterios políticos

impuestos por el ejecutivo por sobre los niveles burocráticos tradicionales. En educación,

esta etapa privatizadora, se tradujo en una provincialización y en el traslado de la

responsabilidad de educar a cada comunidad, es decir, retirada de la órbita pública.

Muchos trabajos denuncian el fracaso de la reforma educativa, la mayoría de las críticas

apuntan a que el aparato burocrático tradicional se mantiene intacto y a él se la sumó el de

los nuevos políticos-gerentes. El problema de la escisión entre la política y la

31

Mabel Thwaites Rey (2001): “Tecnócratas o punteros”. En revista Encrucijada Nº 6. UBA. Bs As.

20

administración no queda para nada resuelto en materia educativa. Los reclamos y

proposiciones que se le proponen asumir a los directivos, desde una mirada gerencial, lo

alejan más que acercarlo a las definiciones políticas del sector.

En lo que respecta a los directores, toda esta situación, no ayudó sino que por el contrario

agudizó la problemática institucional. Se vieron presionados a cumplir con un gran

número de consignas provenientes de distintos planes y programas nacionales y/o

provinciales con escasa capacitación para ello y con ausencia real de la tan mentada

autonomía institucional.

La dirección escolar a partir de la implementación de la Ley Federal de Educación

No es mi intención hacer un análisis exhaustivo de la reforma educativa, apunto a

comprender qué significó esta transformación para la institución escuela y su dirección.

Según expresiones vertidas en publicaciones oficiales, se entendió a la escuela como la

unidad de cambio, e incluso base de la refundación del sistema educativo. Se propuso

organizar nuevos modelos de organización y gestión en torno a una mayor autonomía de

estas instancias.

Este proyecto se encaminaría gracias a la autonomía de que serían dotadas las escuelas; esta

se expresaría con la participación de los diferentes sujetos involucrados en la vida escolar y

comunitaria. Pero la participación, como principal exponente queda configurada sólo en la

prescripción, es decir, sin la contención normativa para ponerla en marcha, sin la

explicitación de las reglas del juego.32

Aparece sí una preocupación por la dirección de las escuelas. Hay una referencia directa al

gobierno como la “conducción de un barco”: “… así como una nave necesita un capitán

visible y atento para mantener su rumbo, una escuela en transformación requiere un director

o equipo de conducción que lidere la tarea educativa” (…) “…la dirección, ya sea una

persona o un equipo, es el elemento clave para promover esta transformación porque es

quién conduce la tarea…”33

. Se planteaba que la transformación sólo sería posible si la

dirección enriquece los canales de comunicación, crea espacios participativos, abre el

proceso de discusión para adaptar el currículum a la realidad zonal; genera cambios

concretos en la organización de la escuela, coordina un proyecto institucional, es animadora

de la comunidad y reconoce las dificultades y problemas del entorno escolar par buscar

soluciones.

Comparto en este tema las ideas de Martínez Nogueira cuando dice que la participación de

la población en los procesos de iniciativa y generación de alternativas es esporádica e

insuficientemente institucionalizada; y, por sobre todo, la democratización de la gestión

32

Peréz y Alonso Brá. Op. Cit. Pág.20 33

Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (1995): “Aplicar la ley, transformar la escuela”.

Cuadernillo.

21

pública requiere consolidar los ámbitos de participación durante la implementación de

propuestas.

Después de más de un siglo de ausencia casi total de políticas dirigidas al gobierno de las

escuelas, el programa de transformación pide un cambio radical en los directivos. Lo que

se reclama desde el discurso es la emergencia de líderes exitosos, autónomos, eficaces y

eficientes; capaces de llevar adelante los principios reformistas de los „90. “Las

características que deben poseer aquellos que ejercen el rol de director escolar constituyen

el nuevo corpus valoral (casi una nueva “tecnología moral”), que viene a reemplazar a

aquel que proponía al director como “transmisor de valores”, “el ejemplo de pulcritud,

rectitud y moral”, propio de otros momentos históricos”.34

El líder capaz de llevar adelante una gestión eficiente se corporiza en la figura del director,

él es el responsable de llevar a la escuela a la obtención de los resultados esperados. Esto

evidencia una racionalidad instrumental, sustento de una óptica economicista, pragmática y

administrativa. Son empujados a constituirse en funcionarios de un Estado Patrón, cada vez

más mezquino, subsumida su tarea al triste papel de meros jefes de personal que operan en

la selección, jerarquización y recorte del personal docente de la escuela; también se

convierte en promotor de incentivos: premios por asistencia, plus por zonas desfavorecidas

y de proyectos institucionales financiados por organismos internacionales y propuestos por

el Plan Social Educativo. (Silvia Vásquez 1997).

Muchos estudios acerca de este modelo de gestión esperado, lo catalogan como “gerencial”

en el sentido que le da Etkin al término, en tanto allí se buscan los resultados siguiendo

líneas políticas (emanadas de la jerarquía), coordinando y aplicando recursos, cuyos

principios básicos son la economicidad, la efectividad y la eficiencia en sus decisiones.

La gerencia educativa, es vista entonces, como un conjunto de acciones que garantizan el

cumplimiento de los objetivos de la institución escolar. Objetivos definidos en un proyecto

institucional –expresión de la autonomía escolar- que partiría de un diagnóstico. Los

directores gerentes deberían garantizar el cumplimiento de los propósitos a partir de una

preocupación técnica que restituya lo pedagógico a su gestión.

Con esta perspectiva se estaría intentando modificar la visión tradicional del director que

explicitara en puntos anteriores, aquel director sólo ejecutor de decisiones tomadas en

niveles superiores del organigrama. Desde mi punto de vista, sin embargo, el estilo de

gestión se modificaría si se pudieran concentrar en la dirección de la escuela los tres niveles

de los que habla Etkin en una organización: la política, el gobierno y la gerencia. De esta

forma, un mismo equipo directivo –aún enmarcado en un sistema nacional de educación-

podría definir el tipo de escuela y educación al que aspira para los alumnos (nivel político);

decidiría todas las acciones internas y externas para conseguir esa visión (nivel de

34

Manzione María Ana (2003): “Estilos de gestión de la institución escolar: una aproximación diagnóstica”.

Conferencia presentada en el Coloquio Nacional a 10 años de la LFE: ¿Mejor educación para todos? 25 al 27

de junio, Universidad Nacional de Córdoba.

22

gobierno) y por último, coordinaría y aplicaría recursos según el rumbo estipulado por ellos

mismos (gerencia).

¿Es este el modelo de dirección que se propuso para los directores a partir de 1993? No a

mi criterio, pues lo indicado en las publicaciones y discursos está centrado en el nivel de la

gerencia operativa.

Gobierno, planeamiento y gestión

La perspectiva de gobierno escolar sustentada en las últimas décadas puede explicarse

también acudiendo a la gestión.

El concepto vulgar del término indica que gestionar es tramitar, hacer diligencias

conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera, el trasfondo semántico lo

encontramos en management35

. Esta primera aproximación ya nos está indicando un

acercamiento a la gerencia en el sentido de la estrategia operativa, la estructura de tareas; es

decir, que hay una clara inclinación a la administración y no al gobierno de una

organización.

La gestión educativa data de los años sesenta en EE.UU., de los setenta en el Reino Unido y

de los ochenta en América Latina. Es una disciplina de desarrollo reciente, y es por ello

–dice Juan Casassus36

- tiene un bajo nivel de especificidad y estructura, es una disciplina

aplicada, es un campo de acción. La gestión nace en el mundo de las empresas concebida

cono la movilización de un grupo de personas hacia la obtención de objetivos

predeterminados.

El mismo autor, sostiene que en el período actual, la gestión escolar está fuertemente

influenciada por el discurso de la política educativa y por la ejecución de las mismas. Por

esto, es importante resaltar que la gestión escolar no es solamente pragmática, sino que la

dimensión política está inscripta en sus prácticas.

35

“Técnica de la dirección y gestión de una empresa” Diccionario Larousse,1972. Gestionar: Hacer

diligencias para la consecución de algo o la tramitación de un asunto. (Larousse Multimedia, 98). Gestión:

Acción de gestionar, administración. Gestión de negocios ajenos, cuasicontrato que consiste en la

intervención voluntaria de una persona en los negocios e intereses de un tercero, sin que exista oposición por

parte de éste. Gestión presupuestaria, sistema que consiste en aplicar todos los gastos e ingresos al

presupuesto del año en que se han producido sin tener en cuenta el año en que han sido adoptados. (Larousse

Multimedia, 98). Educational Management: Procedente, casi con seguridad, de la misma raíz latina que la

palabra francesa menagement (disponer, regular con cuidado y con maña) y de la italiana maneggiare (hacer

las cosas con habilidad y destreza) suele utilizarse en su versión anglosajona, sin traducción castellana, dada

la complejidad....Management es una tarea consistente en definir la misión de la organización, dirigir a sus

miembros, gestionar sus recursos y organizar sus actividades (Santos Guerra, La Luz del Prisma, págs, 19 y

20).Gerir (portugués) administrar, dirigir; gestao: gerencia, administración, acción de gerir. (Diccionario

Portugués – Español, Hamílcar de García,1963). 36

Juan Casassus (2000): “Problemas de la gestión educativa en A.L.:” Documento de UNESCO en página

Web: http://www.reduc.cl/congreso/casassus.PDF. Consultado en agosto de 2002.

23

La gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se dé de la gestión está

siempre sustentada en una teoría –explícita o implícita- de la acción humana. “Hay distintas

maneras de concebir la gestión según sea el objeto del cual se ocupa y los procesos

involucrados. En este marco, según sea el énfasis en el objeto o proceso contemplado, se

obtienen definiciones que, por una parte, ponen de relieve el hecho de que la gestión tiene

que ver con los componentes de una organización en cuanto a sus arreglos institucionales,

la articulación de recursos, los objetivos. Por otra parte, se obtienen otras definiciones cuyo

énfasis está centrado en la interacción entre personas”37

.

La gestión está emparentada con la administración y el planeamiento. Desde una visión

autoritaria y verticalista de planificación (propia de los años „60), los encargados de

planificar estaban separados de los que administraban o ejecutaban los planes. Esta

perspectiva sería la que acompañó el proceso de centralización del sistema educativo en

América Latina. Según Casassus, en la actualidad, esta postura estaría superada ya que

ahora la gestión es vista como más amplia que la administración, no es sólo ejecución de

instrucciones.

No estoy de acuerdo con esta última afirmación, pues considero que, en los actuales

planteos reformistas, se mantiene presente la diferenciación entre quienes planifican y

diseñan las grandes líneas políticas educativas de aquellos que las ejecutan.

A pesar de existir propuestas importantes de Planificación Estratégica Situacional, como lo

es la del chileno Carlos Matus38

, esta no ha sido la perspectiva sustentada por la reforma

educativa. Ya vimos que los procesos de descentralización sólo lo fueron en lo operativo.

Aún cuando admitiéramos con las proposiciones reformistas, que es importante que el

director coordine un plan para la escuela (Proyecto Educativo Institucional) y participe

activamente en su elaboración, realice actividades de ajuste, intente darle viabilidad, adecue

los recursos y evalúe sus acciones; a mi criterio no deja de ser un ejecutor de políticas

predeterminadas desde las altas esferas del poder en las que él no tiene ningún tipo de

ingerencia. Por lo menos, en los términos en que se lo planteó en este último tiempo, al

director sólo le resta –en términos reales- administrar lo poco con que cuentan las escuelas,

tratando de convencer a la comunidad educativa de que es el único accionar posible y

además, dejarlo plasmado en un proyecto.

La realidad que se vive a diario en las escuelas poco tiene que ver con los planteos

emancipadores de planeamiento de Matus, en donde se propone una acción humana

intencional y reflexiva –de tipo comunicativa- que apunte al tratamiento de problemas

sociales desde una transformación de las reglas básicas de juego, es decir, intentando en

37

Juan Casassus (2000): Op. Cit. Pág.4 38

El economista Carlos Matus, fallecido en 1998, fue ministro de economía en el gobierno de Salvador

Allende en Chile. Una vez proscrito de su país se dedica a escribir sobre planificación para los distintos

sectores de gobierno nacional, desarrollando una singular teoría de Planeamiento Estratégico Situacional que

supera teórica y prácticamente a todo lo que se conoce sobre planificación estratégica de la vertiente

empresarial. Su obra más reconocida es “Política, Planificación y Gobierno”. Sus trabajos fueron retomados

en toda Latinoamérica, en Argentina se reconocen los escritos de Mario Testa y sus propuestas de

planificación para el área de salud.

24

última instancia, modificar las condiciones de exclusión, marginación y dependencia en la

que nos deja situado el capitalismo actual.

Es válido aclarar que el mismo Casassus, en las conclusiones del trabajo citado, alude a que

a pesar de existir dos grupos de concepciones de gestión: una primera visión tecno-linear-

racionalista y otra emotivo-no linear-holística, la que ha primado es la primera de ellas,

sobre todo en materia educativa.

Las paradojas de la participación

El modelo de dirección propuesto es parte de la retórica discursiva de la reforma. Me

pregunto, sin embargo hasta dónde llega este discurso? ¿Cuánto de él internalizaron los

directivos? ¿Cuánto aplicaron y cúanto resistieron? ¿Hay coherencia en el mismo?

Voy a remitirme a esta última pregunta ya que considero que hay una contradicción

importante en el planteo de la reforma. Aunque más que una contradicción puede ser

entendida como una estratagema de la postura en sí. Me refiero a que dentro de las

premisas del director líder, responsable de la eficiencia, de la calidad está también

contenida la necesidad de un constructor de espacios participativos, de un animador

sociocultural, inclusor de propuestas.

¿Habla esto de una tendencia hacia un gobierno colegiado? ¿De qué gobierno de escuela se

está hablando?

Una buena parte de las propuestas para reformar la escuela se sustentan en el postulado de

la participación, a la que el director debe dar lugar, canales y contención. Esa participación

estaría vehiculizada por la construcción de un proyecto educativo institucional. Este

contendría la identidad de cada escuela, sus fortalezas y debilidades, su visión acerca de la

educación y los compromisos de acción necesarios para poder llegar a esa imagen objetivo,

pensada por la comunidad educativa en su conjunto.

Desde la mirada de un planeamiento situacional y participativo, esto pareciera ser un buen

camino para comprometer a padres, docentes y organizaciones intermedias cercanas a la

escuela, para que queden plasmadas sus necesidades y demandas en el proyecto de escuela

“que ellos quieren”. Sin embargo, en el programa oficial, se omiten elementos centrales

imprescindibles para poder llevar adelantes una idea de este tipo. Una fundamental es que

no se menciona en ningún momento que las escuelas deben proyectar pero sin solicitar

recursos (humanos ni materiales) más allá de los que ya cuentan o están previstos en los

planes compensatorios. Sí encontré referencias acerca de que los directores pueden pedir

que las instancias superiores supervisen los recursos disponibles.

En algún sentido, los directores quedarían obligados a administrar la pobreza en la que está

sumida gran proporción de las escuelas de nuestro país.

25

Ante esta situación, el gobierno propició y publicitó ejemplos de “buenas gestiones con

pocos recursos” 39

y fomentó a las instituciones a la búsqueda de recursos fuera del Estado

como encontrar diferentes empresas de la zona que apadrinen la escuela, y, hasta que estas

produzcan bienes y servicios para entrar en el juego del mercado.

La escuela se convierte de esta forma en productora del tipo de ciudadano pergeñado y

requerido por el clientelismo y el consumo, aún el de bienes culturales.

La otra punta que asoma con la propuesta de la elaboración del proyecto institucional es la

de la concepción de participación y de gobierno a la que se hace referencia. Participación

en qué y para qué?.

Este tema ha sido ampliamente estudiado (Sirvent, Beltrán Llavador, Frigerio, Mendel) y

ya nadie pone en duda que no podemos llamar participación a cualquier tipo de

intervención de la familia (por ejemplo) en la escuela. Participar es tomar parte en las

decisiones, es “ser parte de” y cuando digo tomar parte en las decisiones me refiero a las

del gobierno, no a las de ejecución. Por años, los padres decían participar en el colegio de

sus hijos porque asistían a las reuniones o colaboraban en las ventas que organizaba la

cooperadora. Una participación real y no simbólica (Sirvent) es aquella que permite ser

parte del gobierno de las instituciones. Evidentemente el programa reformista no marchó

por este carril. En ningún momento se habla de modificar el gobierno de las escuelas, sí de

cambiar los estilos de gestión imperantes. Puedo decir que, en definitiva, se mantiene el

sistema de gobierno centralizado que explicara en otros puntos de este trabajo.

Concretamente, no se propone una forma de gobierno colegiado para las escuelas de

nuestro país y se ha procurado por todos los medios socavar los intentos en ese sentido

como el de los Consejos de Escuela. En las provincias que lograron legislarlos, el contenido

de la ley deja claro que las acciones de los consejeros serán “de apoyo” y no decisorias.

Decididamente, el pensamiento hegemónico actual ha desplazado la intención de incorporar

a las masas al gobierno de la sociedad hacia el “control de las masas”. Con este propósito,

el mercado controla la población restableciendo la responsabilidad individual, o sea,

diferenciando y atomizando a la sociedad. Busca desactivar las demandas populares y

desarticular los intereses organizados y en definitiva despolitizar a la población

(Paviglianiti: 1996).

Se puede pensar que en estas circunstancias, iniciativas comunitarias como la de los

proyectos institucionales o consejos escolares, le sirven al gobierno central para desligarse

de muchas funciones que antes les eran propias.

¿No tendrá que ver esto con el concepto de gobernabilidad que introduje anteriormente?

¿Será esta una forma eficaz y distinta de construir el orden social deseado por el

neoliberalismo? ¿No se convierten en un dispositivo más de control?

39

Muchos ejemplos fueron relatados y mostrados en la publicación ministerial Zona Educativa.

26

Lo que sí es seguro es que no se propone un gobierno colegiado. Aquí entiendo al colegio

como una forma de gobierno basada en lo pluripersonal, ante lo unipersonal; la paridad

frente a la jerarquía y la colegiatura frente a la burocracia. Colegialidad asociada a la

democracia.

Sabemos que toda forma de gobierno es histórica y está condicionada. ¿Cuál es el

condicionamiento que se impuso en los „90? Seguramente las nuevas reglas de juego social

en las que el mercado se convirtió en el principal regulador. Desde aquí, no es de extrañar

entonces que en una época en la que el sistema educativo recentraliza la dirección

estratégica en la Administración Nacional y descentraliza la gerencia operativa en las

jurisdicciones provinciales, circulen materiales que vuelven al modelo empresario de la

administración escolar. Eso sí, apelando ahora a modelos de organización más abiertos y

flexibles, aptos para captar la ayuda de las comunidades locales y concretar así la

transferencia de responsabilidades del Estado a la sociedad civil pero no para hacerlas

partícipes de las decisiones.40

Desde la perspectiva sociopolítica imperante a nivel planetario, tanto que hasta se ha dado

en llamar pensamiento único, un gobierno institucional democrático es impensable. Desde

este marco regulatorio, las organizaciones empresarias y las estructuras burocráticas del

Estado pueden ser gobernadas de forma más o menos participativa, pero no admiten un

funcionamiento democrático propiamente dicho. Ni el directorio de una empresa somete

sus decisiones al escrutinio democrático de su personal, ni un ministro pone a consideración

de los empleados las políticas que tiene el mandato de ejecutar. En el primer caso, los

procedimientos democráticos resultan en última instancia incompatibles con los

ordenamientos jurídicos y económicos vigentes; en el segundo caso, la instancia

democrática ha tenido lugar previamente para legitimar un proyecto político, pero la

ejecución se caracteriza por ser eminentemente jerárquica, al menos, esto ha sido así dentro

de los sistemas capitalistas y socialistas masivamente experimentados a lo largo de la

historia41

.

¿Cerrando o abriendo?

Después de todo el desarrollo puedo decir que es innegable que el proceso reformista

conlleva un aumento y complejización creciente de las diversas responsabilidades de los

directivos. Las expectativas de transformación educativa recayeron sobre ellos en términos

de mayores compromisos para los cuales no se contemplaron cambios estructurales y

formalizados que contengan las condiciones de producción, reales, de sus prácticas. Tal

como lo mencionan Pérez y Alonso Brá 42

y a pesar de la crítica al modelo burocrático, del

que partió en gran parte la propuesta de reforma educativa, los directores no están aún

40

Esta expresión está contemplada en: Germán Cantero (docente titular) y Gabriela Andretich (docente

auxiliar) (2003): “La Organización de las Instituciones Educativas”. Cuadernillo de Educación a Distancia de

la Licenciatura en Gestión Educativa. CEMED.UNL 41

.Ídem anterior. 42

Pérez y Alonso Brá. Op. Cit. Pág. 23.

27

liberados de ninguno de los deberes ni de los controles que hasta ahora tuvieron ni se les

amplían sus atribuciones en ninguno de los aspectos sustanciales que componen la política

educativa. No ha cambiado, en lo sustantivo, la concepción de gobierno escolar. Y desde

ese punto de vista, los directores continúan siendo meros receptores y ejecutores de lo que

se ha decidido en instancias superiores.

Tendrá que ver en los directores, la falta de cambios reales de sus características de

burócratas, que esta brinda un efecto protector?. La burocracia da seguridad y obviamente

esa seguridad tiene como consecuencia una pobre posibilidad de desarrollo y dificultades

para la creatividad, pero al mismo tiempo es una protección contra lo azares y avatares de

la vida. (Enriquez.2002:95). ¿Será por esto que se sostiene aún con tanta fuerza?

Significa lo expresado hasta aquí que no existe la posibilidad de que haya escuelas donde se

intenten procesos democráticos, más allá de las formas de gobierno estatuidas? Ciertamente

esto no es así. Sabemos que los directores son mediadores entre las reformas

macroestructurales y los destinatarios de las misma (los alumnos). En ese proceso de

mediación se involucran múltiples actores con vivencias y características particulares así

como diversas lógicas y dimensiones que atraviesan lo institucional, lo laboral, lo

pedagógico, lo económico, lo cultural, etc. que hace que se conformen distintos estilos de

gestión en el contexto particular de cada escuela, permitiendo incluso la emergencia de

perspectivas y formas de entender la dirección con un sesgo distinto al impulsado por la

reforma. Me refiero, por ejemplo, a aquellos que ven en la escuela un medio para seguir

alentando una democracia menos formal y más sustantiva y hacer de ella uno de los

espacios y mecanismos privilegiados de protagonismo y control en la base social.

En esta posición ubico a aquellos directores que coordinan pero no acaparan la función de

dirección, apuntan más bien a una gestión compartida, que atiende la especificidad de la

escuela como organización; dando prioridad a la manifestación del papel político e

ideológico que desempeñan las escuelas y los actores institucionales tanto dentro de la

organización como en un entorno social más amplio. De este tipo de directores he tenido

oportunidad de conocer en procesos de investigación.43

43

Me refiero especialmente al proyecto de investigación del que formé parte: “La Gestión Escolar en

Condiciones Adversas”. UNER. 1994-1998. En este trabajo, nos avocamos a resignificar el concepto de

gestión porque veíamos que era vivido y sentido de otra forma por los equipos que conducían las escuelas.

Sobre todo despejamos al concepto de gestión de toda connotación empresarial pues la escuela –a diferencia

de estas organizaciones- debe ser entendida como institución de existencia (Enriquez 1996) en tanto

desempeña un papel importante en la formación social global, y tiene por lo tanto su especificidad. Desde

este marco, nos permitimos proponer algunos elementos conceptuales para la gestión escolar entre los que

destaco: …de acuerdo con su naturaleza y direccionalidad, la gestión escolar consiste en un proceso de tipo

interactivo e intersubjetivo, ubicado en un ámbito organizacional y orientado al gobierno de las escuelas, que

incluye dinámicas interpersonales, grupales e institucionales, de carácter reflexivo e intencional que, en cada

caso concreto, combinan y acentúan distintas estrategias, apelando a "recursos de autoridad e influencia" (Eric

Hoyle) para la satisfacción de determinados intereses y el logro de un conjunto de objetivos.

28

Desde otra instancia grupal de enseñanza aprendizaje,44

recupero la idea de que si estamos

pensando en un orden social más justo y democrático, debiéramos preocuparnos por una

escuela comprendida por sus especificidades como organización, apta sí para asegurar la

continuidad histórica de una sociedad, para posibilitar la autorreferencia social, pero apta

también para concebir y experimentar formas alternativas de organización en sí mismas

educativas para un orden social con estas características. De ahí que ni la empresa ni la

burocracia estatal puedan ser tomadas como modelos de gestión para la escuela pública.

Esta debe, por el contrario, formar parte del curriculum de la educación democrática de

toda una sociedad. De ahí que deba producir su propio modelo de organización y gestión.

Esto, claro está, es una asignatura pendiente de la sociedad contemporánea y los ensayos al

respecto son todavía escasos.

44

Me refiero aquí al cuadernillo de Educación a Distancia de la UNL cuyas ideas centrales pertenecen al

titular de la cátedra, profesor Germán Cantero.

29

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