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ā¤ Schemi&Schede diDIRITTO AMMINISTRATIVO
4/2 | Schemi e Schede di Diritto Amministrativo
Art director | Gianfranco De Angelis Responsabiligraficidifotocomposizione|Bianca Pierro e Marco Esposito Coordinatricedifotocomposizione|Iole Reale Impaginazione|Patrizia Iermano
PerinfocontattacisuWhatsApp al 366 65 99 985
Lapubblicazionediquestovolume,purcuratoconscrupolosaattenzionedagliAutoriedallaredazione,noncomportaalcunaassunzionediresponsabilitĆ dapartedeglistessiedellaCasaeditricepereventualierro-rioincongruenze.TuttaviapercontinuareamigliorarelaqualitĆ dellesuepubblicazionierenderlesemprepiĆ¹miratealleesigen-zedeilettori,laEdizioniSimonesarĆ lietadiriceveresegnalazionioosservazioniallā[email protected]
QuestovolumeĆØstatostampatonelmesedifebbraio2021presso:SA.GRAFs.r.l.semplificataasociounicoViaEinstein,n.16,Arzano(NA)
CopyrightĀ©2021 Simones.r.l.ViaF.Caracciolo,n.1180122Napoli
Titolo,metodologie,contenutiedirittisonoriservati.VietataogniformadiriproduzionesenonautorizzatadallāEditore.
Coordinamentoredazionale:Dario di MajoEdizioneacuradi:Alessandra Pedaci e Beatrice Locoratolo
PREMESSA
I testi della collana Schemi & Schede raccolgono tutti gli argomenti del programma dāesame in schemi e schede sinottiche, ponendosi come indispensabile sussidio del ma-nuale adottato. Ogni Schemi & Schede:ā delinea un quadro sistematico della materia;ā identifica come in una slide i punti chiave e le linee generali della disciplina;ā dedica maggiore attenzione agli argomenti caldi piĆ¹ frequentemente oggetto di do-
mande dāesame;ā facilita la lettura, agevola la memorizzazione, velocizza il ripasso.
In piĆ¹, questi manuali sono strutturati in pagine staccabili che possono anche essere in-serite nei quadernoni a fogli mobili utilizzati per prendere appunti durante le lezioni.Lāutilizzo di Schemi & Schede, strutturato in tavole sinottiche e schemi articolati, presuppone una minima conoscenza di base della materia: si raccomanda sempre la contestuale consultazione del manuale istituzionale o del Compendio Simone.
Questa nuova edizione, aggiornata come sempre alle ultime novitĆ normative, si gio-va della consueta veste grafica che affianca agli schemi tre differenti rubriche:ā Osservazioni, dove si approfondiscono aspetti rilevanti della disciplina;ā Differenze, dove si analizzano aspetti particolari della materia, stimolando i con-
fronti e i paralleli fra i diversi istituti;ā In sintesi, dove si offre un quadro riepilogativo degli argomenti affrontati.Lāutilizzo del secondo colore trasforma, infine, lo studio delle grigie pagine dei manua-li tradizionali in uno strumento di apprendimento piĆ¹ vivace ed efficace.
Indiceā 327
Parte PrimaLāordinamento amministrativo
1 Pubblica amministrazione e funzione amministrativa
1 Il diritto amministrativo: concetto e caratteri ............................................ Pag. 7 2 La Pubblica Amministrazione ..................................................................... Ā» 7 3 Evoluzione del sistema amministrativo italiano ....................................... Ā» 8 4 Lo Stato ........................................................................................................ Ā» 9 5 Il potere politico e la funzione politica ....................................................... Ā» 10 6 Gli atti politici .............................................................................................. Ā» 10 7 Il potere esecutivo e la funzione amministrativa ....................................... Ā» 11 8 Gli atti di alta amministrazione .................................................................. Ā» 12
2 Le fonti del diritto amministrativo
1 Il sistema delle fonti .................................................................................... Ā» 15 2 Le fonti dellāordinamento costituzionale italiano ..................................... Ā» 16 3 La Costituzione ............................................................................................ Ā» 17 4 Altre fonti di rango costituzionale .............................................................. Ā» 18 5 Le fonti del diritto europeo ......................................................................... Ā» 18 6 Le fonti internazionali ................................................................................. Ā» 20 7 Le fonti primarie .......................................................................................... Ā» 20 8 Le fonti secondarie ...................................................................................... Ā» 21 9 I regolamenti ............................................................................................... Ā» 2110 Le ordinanze ................................................................................................ Ā» 2411 Gli Statuti degli enti pubblici ...................................................................... Ā» 2512 Le fonti secondarie dubbie ......................................................................... Ā» 2613 Testi unici e codici ....................................................................................... Ā» 2614 La consuetudine .......................................................................................... Ā» 2615 Norme interne della P.A. ............................................................................. Ā» 2716 La cd. prassi amministrativa ....................................................................... Ā» 28
3 Le situazioni giuridiche soggettive
1 Le situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo ................. Ā» 29 2 Il diritto soggettivo ...................................................................................... Ā» 29 3 Gli interessi legittimi ................................................................................... Ā» 30 4 Gli interessi superindividuali ...................................................................... Ā» 32 5 Le azioni di classe (class action) ................................................................. Ā» 33 6 Interessi amministrativamente protetti (o semplici)................................. Ā» 34 7 Interessi di fatto ........................................................................................... Ā» 34 8 Le situazioni giuridiche soggettive passive ................................................ Ā» 35
Indice328
Parte SecondaI soggetti
1 Lāorganizzazione della P.A. e gli enti pubblici
1 Il pluralismo della P.A. ................................................................................. Pag. 39 2 Lo Stato come ente pubblico ...................................................................... Ā» 41 3 Gli enti pubblici ........................................................................................... Ā» 41 4 I caratteri degli enti pubblici ....................................................................... Ā» 42 5 Distinzioni tra enti pubblici ......................................................................... Ā» 42 6 La struttura degli enti pubblici. Organi e uffici .......................................... Ā» 43 7 Rapporto organico e rapporto di servizio .................................................. Ā» 44 8 La prorogatio degli organi........................................................................... Ā» 44 9 Le relazioni interorganiche ......................................................................... Ā» 4510 Lāesercizio privato di pubbliche funzioni (o munus) .................................. Ā» 4511 Enti pubblici economici .............................................................................. Ā» 4612 Gli enti pubblici in forma societaria ........................................................... Ā» 4713 Segue: Lāaffidamento in house e i servizi pubblici ..................................... Ā» 4714 I soggetti pubblici di origine sovranazionale ............................................. Ā» 50
2 La competenza
1 La competenza ............................................................................................ Ā» 53 2 Il trasferimento dellāesercizio della competenza ....................................... Ā» 54 3 Difetto di competenza ................................................................................. Ā» 55 4 Segue: Lāincompetenza ............................................................................... Ā» 55 5 I conflitti di competenza ............................................................................. Ā» 56 6 Lāesercizio di fatto di pubbliche funzioni (cd. funzionario di fatto)........... Ā» 56
3 Lāamministrazione statale
1 Le formule organizzatorie: accentramento e decentramento .................. Ā» 59 2 Lāorganizzazione amministrativa statale .................................................... Ā» 59 3 Lāapparato amministrativo centrale. Il Governo e lāorganizzazione per Mi- nisteri ........................................................................................................... Ā» 60 4 Le Agenzie .................................................................................................... Ā» 62 5 Le aziende autonome .................................................................................. Ā» 62 6 Gli organi consultivi ..................................................................................... Ā» 63 7 La Corte dei conti ........................................................................................ Ā» 65 8 Altri organi dellāAmministrazione statale ................................................... Ā» 65 9 Lāorganizzazione periferica dello Stato ...................................................... Ā» 66
4 Gli enti territoriali
1 Lāassetto territoriale della Repubblica dopo la riforma del Titolo V Cost. (L. cost. 3/2001) ........................................................................................... Ā» 69 2 Le Regioni: concetto ed elementi costitutivi .............................................. Ā» 69 3 Il sistema di governo delle Regioni ............................................................. Ā» 70
Indiceā 329
4 I controlli sugli organi regionali .................................................................. Pag. 72 5 Lāautonomia delle Regioni .......................................................................... Ā» 73 6 Le autonomie locali nella Costituzione e nella legislazione ordinaria ..... Ā» 77 7 Il Comune ..................................................................................................... Ā» 78 8 La Provincia ................................................................................................. Ā» 80 9 Modifiche territoriali ................................................................................... Ā» 8110 Le CittĆ metropolitane ................................................................................ Ā» 8211 Le Unioni di Comuni e gli altri enti locali ................................................... Ā» 8312 Lo status di Roma come capitale della Repubblica ................................... Ā» 8313 I controlli sugli organi e sugli atti degli enti locali ..................................... Ā» 84
5 Le autoritĆ amministrative indipendenti
1 Le autoritĆ amministrative indipendenti ................................................... Ā» 87 2 Elencazione ................................................................................................. Ā» 88
Parte TerzaRisorse umane e materiali
della P.A.
1 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle ammini-strazioni pubbliche
1 Il pubblico impiego ...................................................................................... Ā» 91 2 Principi costituzionali ................................................................................. Ā» 91 3 Lāevoluzione del pubblico impiego. La privatizzazione ............................. Ā» 92 4 La riforma Brunetta ..................................................................................... Ā» 93 5 Il nuovo volto della P.A.: dalla riforma Madia alla legge concretezza ....... Ā» 94 6 Il sistema delle fonti .................................................................................... Ā» 95 7 La contrattazione collettiva ........................................................................ Ā» 96 8 Accesso al pubblico impiego ....................................................................... Ā» 99 9 Lavoro flessibile e incarichi esterni ............................................................ Ā» 9910 Lāorganizzazione del personale .................................................................. Ā» 10111 La dirigenza pubblica .................................................................................. Ā» 10212 Lo svolgimento del rapporto di impiego .................................................... Ā» 10413 La mobilitĆ ................................................................................................... Ā» 10514 Estinzione del rapporto di impiego ............................................................ Ā» 10615 Profili giurisdizionali ................................................................................... Ā» 107
2 Diritti, doveri e responsabilitĆ . In particolare, la responsabilitĆ disciplinare
1 I diritti del pubblico dipendente ................................................................. Ā» 109 2 I doveri del dipendente pubblico. In particolare il dovere di esclusivitĆ (art. 53 D.Lgs. 165/2001).............................................................................. Ā» 110 3 Il codice di comportamento ........................................................................ Ā» 110 4 Il whistleblowing ......................................................................................... Ā» 111
Indice330
5 ResponsabilitĆ dellāimpiegato: profili generali .......................................... Pag. 111 6 Segue: La responsabilitĆ disciplinare......................................................... Ā» 112 7 Il sistema dei controlli e il ciclo di gestione della performance ................ Ā» 114
3 I beni pubblici
1 I beni pubblici: nozione e distinzioni .......................................................... Ā» 119 2 Criteri di qualificazione dei beni pubblici .................................................. Ā» 119 3 La tradizionale distinzione dei beni pubblici: beni demaniali e beni pa trimoniali ..................................................................................................... Ā» 119 4 I beni demaniali ........................................................................................... Ā» 120 5 Regime giuridico dei beni demaniali .......................................................... Ā» 121 6 Beni patrimoniali indisponibili ................................................................... Ā» 121 7 Regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili ................................ Ā» 122 8 Utilizzazione dei beni pubblici .................................................................... Ā» 122 9 Tutela dei beni demaniali (art. 823, co. 2, c.c.) .......................................... Ā» 12210 I beni patrimoniali disponibili .................................................................... Ā» 12311 Il federalismo demaniale ............................................................................ Ā» 12312 I diritti reali della P.A. su beni altrui ............................................................ Ā» 12413 Acquisto dei diritti reali della P.A. ............................................................... Ā» 12414 La tutela giurisdizionale in tema di beni pubblici ..................................... Ā» 125
Parte QuartaLāattivitĆ della P.A.
1 LāattivitĆ amministrativa
1 LāattivitĆ amministrativa: definizione e caratteri ....................................... Ā» 129 2 AttivitĆ amministrativa di diritto pubblico e privato ................................. Ā» 130 3 La discrezionalitĆ amministrativa .............................................................. Ā» 130 4 La discrezionalitĆ tecnica ........................................................................... Ā» 133 5 La discrezionalitĆ mista .............................................................................. Ā» 133 6 I principi dellāattivitĆ amministrativa ......................................................... Ā» 134 7 Trasparenza e anticorruzione ..................................................................... Ā» 137
2 Il procedimento amministrativo
1 Il procedimento amministrativo ................................................................. Ā» 143 2 Classificazione ............................................................................................. Ā» 143 3 Funzioni del procedimento ......................................................................... Ā» 144 4 Il procedimento amministrativo disegnato dalla L. 241/1990 .................. Ā» 144 5 La tempistica del procedimento amministrativo ...................................... Ā» 150 6 Le fasi dellāiter procedimentale .................................................................. Ā» 151 7 E-government e digitalizzazione della P.A. ................................................. Ā» 153 8 Il Codice dellāamministrazione digitale ...................................................... Ā» 153 9 Gli strumenti della P.A. digitale ................................................................... Ā» 156
Indiceā 331
3 Atti e provvedimenti amministrativi. Principali tipi di provvedimenti
1 Concetto di atto amministrativo ................................................................ Pag. 157 2 Distinzioni degli atti amministrativi ........................................................... Ā» 157 3 Provvedimenti amministrativi .................................................................... Ā» 159 4 Elementi e requisiti dellāatto amministrativo ............................................ Ā» 160 5 Gli elementi dellāatto amministrativo ........................................................ Ā» 160 6 Struttura dellāatto amministrativo ............................................................. Ā» 161 7 Segue: La motivazione ................................................................................ Ā» 162 8 I requisiti del provvedimento amministrativo e la sua efficacia ............... Ā» 162 9 Le autorizzazioni ......................................................................................... Ā» 16410 Figure analoghe allāautorizzazione ............................................................ Ā» 16511 La segnalazione certificata di inizio attivitĆ (s.c.i.a.) ................................. Ā» 16612 Il silenzio assenso (Rinvio) .......................................................................... Ā» 16913 Le concessioni ............................................................................................. Ā» 16914 Gli ordini ...................................................................................................... Ā» 17115 Gli atti ablativi reali ..................................................................................... Ā» 17116 Provvedimenti che operano su atti amministrativi (cd. provvedimenti di secondo grado) ............................................................................................ Ā» 172
4 Gli atti amministrativi diversi dai provvedimenti
1 Gli atti amministrativi che non sono provvedimenti ................................. Ā» 173 2 Atti consistenti in manifestazioni di volontĆ .............................................. Ā» 173 3 Atti non consistenti in manifestazioni di volontĆ ...................................... Ā» 174 4 I pareri .......................................................................................................... Ā» 175 5 Gli atti propulsivi ......................................................................................... Ā» 177 6 Gli accertamenti costitutivi ......................................................................... Ā» 177
5 Patologia dellāatto amministrativo
1 Stati patologici dellāatto amministrativo ................................................... Ā» 179 2 LāinvaliditĆ dellāatto amministrativo e lāart. 21octies L. 241/1990 ............ Ā» 180 3 La nullitĆ ...................................................................................................... Ā» 180 4 LāillegittimitĆ ................................................................................................ Ā» 182 5 I vizi derivati e degli atti presupposti ......................................................... Ā» 184 6 La cd. invaliditĆ sopravvenuta .................................................................... Ā» 184 7 IllegittimitĆ dellāatto amministrativo e violazione di norme dellāUE........ Ā» 185 8 InopportunitĆ dellāatto amministrativo: i vizi di merito ............................ Ā» 185 9 Il potere di riesame della P.A. contro gli atti illegittimi e/o inopportuni. Gli atti di ritiro .............................................................................................. Ā» 18510 Convalescenza dellāatto amministrativo .................................................... Ā» 18911 Conservazione dellāatto amministrativo .................................................... Ā» 190
6 Il silenzio amministrativo
1 Il silenzio amministrativo: il cd. obbligo di provvedere della P.A. ............. Ā» 193
Indice332
2 Il silenzio assenso ........................................................................................ Pag. 194 3 Le ulteriori Ā«categorieĀ» di silenzio .............................................................. Ā» 195
7 Gli accordi
1 Lāesercizio consensuale dellāattivitĆ amministrativa ................................. Ā» 197 2 Gli accordi tra la P.A. e privato: gli accordi integrativi e sostitutivi del prov- vedimento .................................................................................................... Ā» 197 3 Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni ............................................. Ā» 198 4 Gli accordi di programma ........................................................................... Ā» 198
8 Il sistema dei controlli
1 I controlli amministrativi............................................................................. Ā» 201 2 I controlli sugli atti....................................................................................... Ā» 202 3 I controlli sugli organi e sugli enti ............................................................... Ā» 203 4 I controlli sullāattivitĆ : nozione ................................................................... Ā» 204 5 I controlli interni e sulla performance ........................................................ Ā» 204 6 I controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti ........................................ Ā» 204
9 Le Ā«disciplineĀ» sullāaccesso
1 Principio di trasparenza e P.A. casa di vetro .............................................. Ā» 207 2 Il diritto di accesso ai documenti amministrativi (art. 22 ss. L. 241/1990) . Ā» 207 3 La tutela del diritto di accesso .................................................................... Ā» 210 4 La Commissione per lāaccesso ai documenti amministrativi .................... Ā» 210 5 Lāaccesso civico ............................................................................................ Ā» 211 6 Diritto di accesso e tutela della riservatezza .............................................. Ā» 213
10 La normativa in materia di protezione dei dati per-sonali
1 Privacy e riservatezza: differenze ............................................................... Ā» 215 2 La normativa in materia di protezione dei dati personali e il Regolamen- to europeo n. 679/2016 .............................................................................. Ā» 216 3 Il Garante privacy ........................................................................................ Ā» 216 4 Che si intende per Ā«dati personaliĀ»?........................................................... Ā» 217 5 Il trattamento dei dati personali ................................................................ Ā» 218 6 Lāinteressato e il consenso al trattamento ................................................. Ā» 221 7 Titolare del trattamento, responsabile e incaricati ................................... Ā» 222 8 Accountability e valutazione del rischio..................................................... Ā» 223 9 Il modello organizzativo data protection ................................................... Ā» 224
11 I contratti della P.A.
1 Lāazione amministrativa Ā«privatizzataĀ» ...................................................... Ā» 227 2 Classificazione dei contratti della P.A. ........................................................ Ā» 228 3 Regime giuridico dei contratti stipulati dalla P.A. ...................................... Ā» 228 4 Il Codice dei contratti pubblici .................................................................... Ā» 229
Indiceā 333
5 Il sistema di governance sui contratti pubblici .......................................... Pag. 231 6 Lāambito di applicazione del Codice ........................................................... Ā» 232 7 I principi generali per lāaffidamento e per lāesecuzione di appalti e con- cessioni ........................................................................................................ Ā» 236 8 Il Responsabile Unico del procedimento ................................................... Ā» 237 9 Pianificazione, programmazione e progettazione .................................... Ā» 23810 La qualificazione e lāaggregazione delle stazioni appaltanti .................... Ā» 23811 Il procedimento di formazione del contratto: lāevidenza pubblica .......... Ā» 24012 La deliberazione (o determinazione) a contrarre ...................................... Ā» 24113 La scelta del contraente: dalla presentazione delle offerte allāaggiudica- zione della gara ........................................................................................... Ā» 24114 I contratti sopra soglia e sotto soglia ......................................................... Ā» 24615 La stipulazione del contratto ...................................................................... Ā» 24816 Lāapprovazione del contratto ...................................................................... Ā» 24917 Lāesecuzione del contratto .......................................................................... Ā» 24918 La tutela del contraente .............................................................................. Ā» 250
Parte QuintaGoverno del territorio ed espropriazione
per pubblica utilitĆ
1 La disciplina amministrativa della proprietĆ privata e il governo del territorio
1 Il regime amministrativo della proprietĆ privata....................................... Ā» 255 2 Il governo del territorio e la pianificazione urbanistica ............................ Ā» 255 3 I vincoli alla proprietĆ urbana ..................................................................... Ā» 257 4 Lāedilizia e il D.P.R. 380/2001 ....................................................................... Ā» 257
2 Gli atti ablatori e lāespropriazione
1 Il potere ablatorio ........................................................................................ Ā» 261 2 Espropriazione per pubblica utilitĆ ............................................................ Ā» 261 3 La disciplina dellāespropriazione ................................................................ Ā» 262 4 Criteri di computo dellāindennizzo ............................................................. Ā» 264 5 Lāoccupazione dāurgenza preordinata allāesproprio .................................. Ā» 264 6 La retrocessione del bene espropriato ....................................................... Ā» 265 7 Profili giurisdizionali dellāespropriazione .................................................. Ā» 265 8 Lāacquisizione provvedimentale ................................................................ Ā» 265 9 Gli altri atti ablatori ..................................................................................... Ā» 26610 Il diritto amministrativo sanzionatorio: lāillecito amministrativo ............ Ā» 267
Indice334
Parte SestaLa responsabilitĆ della P.A. e
verso la P.A.
1 La responsabilitĆ della P.A. verso terzi
1 Gli obblighi della P.A. ................................................................................... Pag. 273 2 Concetto e tipi di responsabilitĆ ................................................................. Ā» 273 3 ResponsabilitĆ civile della P.A. per fatti illeciti .......................................... Ā» 274 4 La responsabilitĆ extracontrattuale della P.A. ........................................... Ā» 274 5 La responsabilitĆ contrattuale della P.A. ................................................... Ā» 275 6 La responsabilitĆ precontrattuale .............................................................. Ā» 275 7 La cd. responsabilitĆ oggettiva ................................................................... Ā» 276 8 La responsabilitĆ da atto lecito .................................................................. Ā» 276
2 La responsabilitĆ del pubblico dipendente verso la P.A. e i terzi e il ruolo della Corte dei conti
1 La responsabilitĆ nei confronti della P.A.: fondamento e distinzioni ....... Ā» 279 2 La responsabilitĆ amministrativa e contabile ........................................... Ā» 280 3 Il danno erariale .......................................................................................... Ā» 281 4 I giudizi di conto e di responsabilitĆ amministrativa dinanzi alla Corte dei conti ............................................................................................................. Ā» 282 5 La responsabilitĆ civile verso i terzi ............................................................ Ā» 282
Parte SettimaLa giustizia amministrativa
1 Principi generali sulla tutela giurisdizionale
1 Profili generali ............................................................................................. Ā» 287 2 Il sistema di giustizia amministrativa ......................................................... Ā» 287 3 Riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo ... Ā» 288 4 La normativa di riferimento ........................................................................ Ā» 289 5 I conflitti di giurisdizione e di competenza nel giudizio amministrativo .. Ā» 290
2 Tutela in sede amministrativa
1 Principi generali .......................................................................................... Ā» 293 2 I ricorsi amministrativi ................................................................................ Ā» 293 3 Il procedimento per la decisione del ricorso (D.P.R. 1199/1971) .............. Ā» 295 4 Il ricorso gerarchico ..................................................................................... Ā» 296 5 Il ricorso in opposizione .............................................................................. Ā» 297 6 Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ............................. Ā» 298 7 I cd. ricorsi atipici ........................................................................................ Ā» 300
Indiceā 335
3 Tutela giurisdizionale ordinaria
1 Ambito della giurisdizione del giudice ordinario ....................................... Pag. 301 2 Poteri del G.O. in ordine allāatto amministrativo ....................................... Ā» 301 3 Le azioni ammissibili innanzi al G.O. nei confronti della P.A. ................... Ā» 303 4 Lāesecuzione forzata nei confronti della P.A. .............................................. Ā» 304 5 La giurisdizione del G.O. in tema di pubblico impiego (rinvio) ................. Ā» 304
4 Tutela giurisdizionale amministrativa
1 La giurisdizione amministrativa ................................................................. Ā» 305 2 Gli organi di giustizia amministrativa ......................................................... Ā» 306 3 Le azioni di cognizione esperibili innanzi al G.A. ....................................... Ā» 307 4 La giurisdizione generale di legittimitĆ del G.A. ........................................ Ā» 308 5 La giurisdizione di merito del G.A. .............................................................. Ā» 308 6 Il giudizio di ottemperanza ......................................................................... Ā» 309 7 La giurisdizione esclusiva del G.A. .............................................................. Ā» 311
5 Il processo amministrativo
1 Principi generali del processo amministrativo .......................................... Ā» 313 2 Le parti del giudizio ..................................................................................... Ā» 314 3 La competenza dei T.A.R. ............................................................................ Ā» 315 4 Il ricorso ....................................................................................................... Ā» 315 5 Costituzione delle parti in giudizio ............................................................. Ā» 316 6 Gli incidenti nel processo ............................................................................ Ā» 317 7 Sospensione e interruzione del processo amministrativo ........................ Ā» 317 8 Estinzione del processo .............................................................................. Ā» 318 9 Svolgimento del giudizio ............................................................................ Ā» 31910 La tutela cautelare ...................................................................................... Ā» 32011 Le pronunce giurisdizionali......................................................................... Ā» 32112 Impugnativa delle sentenze del G.A. .......................................................... Ā» 32213 I riti speciali.................................................................................................. Ā» 322
3 Lāamministrazione stataleā 59
1 Le formule organizzatorie: accentramento e de-centramento
Ogni ente di gran-di dimensioni, e quindi anche lo Stato, puĆ² essere organizzato secon-do due formule contrapposte
āŗ Accentramento: comporta lāattribuzione delle potestĆ decisionali solo ad uffici ed organi centrali
āŗ Decentramento: comporta lāattribuĀzione di potestĆ deĀcisionali anche agli uffici periferici
ā» autarchico: quando le funzioni vengono trasferite ad enti diversi dallo Stato e dotati di autarchia, osĀsia della capacitĆ di porre in essere atti amministraĀtivi che abbiano stessa natura ed efficacia degli atti statali ā» burocratico: quando agli uffici periferici vengono trasferite potestĆ decisionali e non solo compiti preparatori o esecutivi ā» funzionale: quando determinate funzioni vengono attribuite a strutture che godono di una propria autonomia operativa, finanziaria e contabile (es.: aziende autonome)
La nostra Costituzione accoglie la formula del decentramento, allāart.5 Cost., secon-do cui la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato il piĆ¹ ampio decentramento amministrativo.In attuazione del principio del decentramento lo Stato affida ad organi periferici fun-zioni amministrative proprie degli organi centrali.
2 Lāorganizzazione amministrativa statale
Organizzazione diretta
āŗ La struttura operativa appartiene direttamente allo Stato e puĆ² essere formaĀta sia da organi centrali (ad es., un Ministero) sia da organi periferici che opeĀrano in determinate parti del territorio nazionale, realizzando cosƬ il decenĀtramento burocratico (ad es., Prefetto e Sindaco come ufficiale di governo)
Organizzazione indiretta
āŗ Attraverso enti pubblici istituzionali, distinti dallo Stato ma operanti nellāotĀtica del perseguimento dei fini statali (ad es., Camere di commercio) āŗ Attraverso enti territoriali, quando le attivitĆ di carattere amministrativo sono svolte da enti su base territoriale (Regioni ed enti locali), realizzanĀdo cosƬ il decentramento autarchico)
3 Lāamministrazione statale
Parte Seconda I soggetti60
3 Lāapparato amministrativo centrale. Il Governo e lāorganizzazione per Ministeri
3.1 Il Governo
Ć lāorgano di vertice della pubblica amministrazione e, attraverso i Ministeri, gesti-sce lāattivitĆ amministrativa a livello centrale. Esso partecipa alla funzione di direzione politica dello Stato ed esprime la volontĆ delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono con la fiducia.
Ć un organo
āŗ Costituzionale, nel senso che rientra nellāorganizzazione costituzionale delĀlo Stato e partecipa alla funzione di direzione politica dello stesso āŗ Complesso, in quanto composto da piĆ¹ organi con competenze autonome āŗ Di parte, perchĆ© esprime la volontĆ delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono con la Ā«fiduciaĀ» āŗ Con funzioni politiche, legislative, esecutive e di controllo
3.2 Il Consiglio dei Ministri
Ć un organo costituzionale collegiale con funzioni
āŗ Di determinazione dellāindirizzo politico e amministrativo del Paese
āŗ Di decisione sulla politica normativa del Governo
ā» sui disegni di legge ā» sulle comunicazioni, su proposte di legge non goĀvernative ā» su decreti aventi valore o forza di legge e sui regoĀlamenti
āŗ Di determinazione dellāatteggiamento del Governo nei rapporti con le Re-gioni āŗ Di soluzione delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri āŗ Altri compiti (tra essi lāannullamento dāufficio degli atti amministrativi ā CASETTA)
Consiglio di Gabinetto
āŗ Comitato ristretto del C.d.M. (art. 6 L. 400/1988)
3.3 Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Nomina e durata in carica
āŗ La nomina avviene con decreto del P.d.R. da lui controfirmato āŗ Dura in carica finchĆ© il Governo ĆØ sorretto dalla fiducia del Parlamento
Funzioni
āŗ Ć in posizione di supremazia rispetto ai Ministri āŗ Dirige la politica generale del Governo e ne ĆØ responsabile āŗ Mantiene lāunitĆ di indirizzo politico e amministrativo del Governo āŗ Promuove lāattivitĆ dei Ministri assumendo, allāoccorrenza, anche la direzioĀne ad interim di un Ministero vacante
3 Lāamministrazione stataleā 61
Funzioni
āŗ Cura i rapporti con gli altri organi costituzionali, con le istituzioni euroĀpee e il sistema delle autonomie āŗ Cura lāalta direzione e la responsabilitĆ generale della politica dellāinforĀmazione per la sicurezza, nellāinteresse e per la difesa della Repubblica, nonchĆ© della opposizione e della tutela del segreto di Stato
La struttura amministrativa che assiste il Presidente ĆØ la Presidenza del Consiglio dei Ministri (D.Lgs. 303/1999).
3.4 I Ministri
Nozione: i Ministri sono organi costituzionali politici di vertice dei vari dicasteri, il cui numero, attribuzioni e organizzazione sono determinati dalla legge (art. 95, comma 3, Cost.).
Funzioni
āŗ Politiche ā» determinazione e perseguimento dei fini generali dello Stato
āŗ Amministrative ā» gestione e responsabilitĆ del ramo di Governo afĀfidato al Ministero di cui sono al vertice
ResponsabilitĆ
āŗ Politica ā» collegiale ā» individuale
āŗ Giuridica
ā» civile
ā» penale
āø per reati propri (nei quali la qualifica rivestita ha un peso determinante) āø per reati comuni
Ministri senza portafoglio
āŗ Ministri che non sono a capo di un dicastero di cui siano responsabili e che svolgono funzioni di collaborazione con la Presidenza del Consiglio
Sottosegretari di Stato
āŗ Non fanno parte del Governo e non hanno rilievo coĀstituzionale
ā» coadiuvano il Ministro nellāesercizio delle sue funĀzioni amministrative ā» esercitano le attribuzioni delegate con decreto del Ministro
3.5 I Ministeri
Il Ministero ĆØ la ripartizione fondamentale dellāamministrazione centrale italiana. Ogni Ministero, infatti, ĆØ competente per un ramo dellāattivitĆ amministrativa e per determinate materie ed affari spettanti allo Stato (Interno, Giustizia, Salute, Lavoro etc.).
Parte Seconda I soggetti62
D.Lgs. 300/1999: assetto organizza-tivo dei Ministeri
āŗ Dipartimenti āŗ Uffici di staff, con dirigente anche estraneo allāamministrazione āŗ Direzioni generali (che fanno capo ad un Segretario Generale) a loro volĀta divise in direzioni centrali, poi in servizi, poi in divisioni, fino alle seĀzioni e agli uffici
Per la cura di particolari settori dellāamministrazione che esigono un coordinamento dellāattivitĆ di piĆ¹ Ministeri, sono poi istituiti i Comitati di Ministri e interministeria-li, organi collegiali costituiti cioĆØ da piĆ¹ Ministri. Essi possono avere composizione rigi-da oppure elastica, ossia modificabile. Tra questi ricordiamo, ad esempio, il CIPE, Co-mitato interministeriale per la programmazione economica.
4 Le Agenzie
Nozione: sono considerate il Ā«braccio operativoĀ» dei dicasteri per le attivitĆ a carat-tere tecnico. Il D.Lgs. 300/1999 ha generalizzato lāistituto della Agenzia pubblica qua-le struttura che svolge attivitĆ a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale di supporto a quelle esercitate da Ministeri ed enti pubblici (CASETTA).
Caratteri
āŗ Sono vigilate e controllate dai Ministeri competenti āŗ Godono di autonomia operativa e di bilancio āŗ Alcune Agenzie hanno personalitĆ giuridica e, dunque, agiscono jure pro-prio; altre agiscono come organi delle amministrazioni di riferimento
Il D.Lgs. 300/1999 aveva previsto la costituzione di numerose Agenzie. Tra quelle effettiva-mente istituite, hanno sicuramente ricevuto un marcato sviluppo le quattro Agenzie fisca-li (Agenzia delle entrate; Agenzia del territorio (incorporata, dal 2012, in quella delle Entra-te); Agenzia delle dogane e dei monopoli e Agenzia del demanio). In proposito, si ricorda che il D.L. 22-10-2016, n. 193, conv. in L. 1-12-2016, n. 225, ha disposto la soppressione di Equi-talia, sancendo, a far data dal 1Ā° luglio 2017, lo scioglimento di tutte le societĆ del gruppo. Lāesercizio delle funzioni relative alla riscossione viene ora svolta dallāAgenzia delle Entra-te - Riscossione, ente pubblico economico strumentale dellāAgenzia delle Entrate.Tra le altre Agenzie, ricordiamo: lāAgenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) e lāAgen-zia informazioni e sicurezza interna (AISI); lāAgenzia per lāItalia digitale; lāAgenzia per la rap-presentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni; lāAgenzia italiana del farmaco etc.
5 Le aziende autonome
Nozione: sono organismi atipici privi, di solito, di personalitĆ giuridica, ma dotati di una propria e distinta organizzazione amministrativa (hanno infatti autonomia ammi-nistrativa e contabile) pur se incardinati nellāamministrazione statale (sono infatti sog-gette a controllo politico del Parlamento, controllo gerarchico da parte del Ministro Competente e controllo successivo da parte della Corte dei conti).Il fenomeno della privatizzazione di vasti settori dellāeconomia pubblica ha investito anche le aziende autonome; queste ultime, infatti, sono state trasformate in enti pub-
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3 Lāamministrazione stataleā 63
blici economici e, successivamente, in societĆ per azioni, con lāintento di metterle sul mercato e di dismetterne progressivamente la proprietĆ pubblica. Figure residue di aziende si ritrovano principalmente a livello locale (ad es.: le Aziende Sanitarie Locali, ASL).
Tipologie
āŗ Ex azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ora Trenitalia S.p.a. āŗ Ex Amministrazione delle poste e telecomunicazioni, ora Poste italiane S.p.a. āŗ Ex Azienda di Stato per i servizi telefonici, ora inglobata nella Telecom Italia S.p.a.
6 Gli organi consultivi
6.1 Il CNEL (Consiglio nazionale dellāeconomia e del la-voro)
Caratteri
āŗ Organo collegiale
āŗ Di rilievo costituzionale, in quanto previsto dalla Costituzione (art. 99)
āŗ Con funzioni consultive
āŗ Dotato di iniziativa legislativa nelle materie di sua competenza
Composizione (art. 2 L. 936/1986, come sostituito dal D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011)
āŗ 10 Esperti āŗ 48 Rappresentanti delle categorie produttive āŗ 6 Rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzaĀzioni di volontariato
FunzioniFunzioni
āŗ AttivitĆ consultiva attraverso lāemanazione di pareri in materia economiĀca, sociale e del lavoro, nonchĆ© di valutazioni e proposte sui piĆ¹ importanĀti documenti ed atti di politica economica āŗ Iniziativa legislativa nellāambito delle materie economiche e sociali āŗ Partecipazione allāelaborazione della legislazione economica e sociale, espriĀmendo pareri e compiendo studi e indagini di settore āŗ AttivitĆ informativa e conoscitiva attraverso lāesame della relazione preĀvisionale e programmatica che il Ministro dellāeconomia e delle finanze presenta al Parlamento; lāapprovazione di rapporti sullāandamento del mercato del lavoro; la valutazione sullāandamento della congiuntura ecoĀnomica
Ulteriori funzio-Ulteriori funzio-ni previste dalla ni previste dalla L. 15/2009L. 15/2009
āŗ Redazione di una relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelĀli e la qualitĆ dei servizi erogati dalla P.A. āŗ Aggiornamento dellāArchivio nazionale dei contratti e degli accordi colĀlettivi di lavoro nel settore pubblico āŗ Promozione e organizzazione dello svolgimento di una conferenza annuaĀle sullāattivitĆ della P.A.
Parte Seconda I soggetti64
6.2 Il Consiglio di Stato
OrganoOrganocomplessocomplesso
āŗ Di rilievo costituzionale, in quanto previsto dalla Costituzione (art. 100 Cost.) āŗ Indipendente (art. 100, co. 3, Cost.) āŗ Funzioni ausiliari dello StatoĀamministrazione e dello StatoĀordinamento āŗ Con funzioni consultive generali in materia giuridicoĀamministrativa āŗ Con funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado e, per deĀterminate materie, esclusive
Organi interniOrgani interni
āŗ Consiglio di Presidenza āŗ Presidente āŗ Segretario generale āŗ Adunanza generale āŗ Adunanza plenaria
FunzioniFunzioni
āŗ Consultive ā» pareri
āø facoltativi (quanto alla richiesta)
āø obbligatori (quanto alla richiesta)
ā¹ atti normativi del GoĀverno e dei Ministri e teĀsti unici ā¹ decisione dei ricorsi straordinari al P.d.R. ā¹ schemi generali di conĀtrattiĀtipo, accordi e convenzioni predisposti dai Ministri
āŗ Giurisdizionali
ā» giurisdizione amministrativa di secondo grado
ā» giurisdizione esclusiva in un unico grado
āø nel giudizio di ottempeĀranza
6.3 LāAvvocatura dello Stato
Attribuzioni
āŗ Organo a competenza generale a cui spetta la rappresentanza e difesa in giudizio di tutte le amministrazioni dello Stato sia dinanzi al giudice orĀdinario che dinanzi al giudice amministrativo, nonchĆ© alle giurisdizioni costituzionali e internazionali
Articolazione āŗ Avvocatura generale dello Stato con sede a Roma āŗ Avvocature distrettuali con sede in ciascun capoluogo di Regione o coĀmunque dove siano istituite Corti dāappello
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7 La Corte dei conti
Nozione: organo di giustizia amministrativa con giurisdizione riguardante la contabili-tĆ pubblica e quelle espressamente indicate dalla legge; Ć© inoltre istituzione superiore di controllo.
StrutturaStruttura
āŗ Sezioni Riunite āŗ Una Sezione centrale di controllo di legittimitĆ su atti del Governo e delĀle amministrazioni dello Stato āŗ Una Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni delĀlo Stato āŗ Una Sezione di controllo sugli enti āŗ Una Sezione delle Autonomie āŗ Una Sezione di controllo per gli affari europei ed interministeriali āŗ Sezioni regionali di controllo āŗ Tre Sezioni centrali dāAppello āŗ Sezioni giurisdizionali regionali
FunzioniFunzioni
āŗ Di controllo
ā» controllo preventivo di legittimitĆ ā» controllo successivo sulla gestione delle ammini-strazioni pubbliche ā» giudizio di parificazione ā» controllo sulla gestione finanziaria degli enti sovĀvenzionati e sugli enti locali ā» controllo sul rispetto degli equilibri di bilancio de-gli enti locali con riferimento al patto di stabilitĆ inĀterna nellāottica dei vincoli derivanti dallāapparteĀnenza allāU.E. ā» sulla correttezza delle gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento
āŗ Giurisdizionali ā» giudizi di responsabilitĆ ā» giudizi in materia pensionistica
āŗ Consultive
ā» pareri obbligatori sulle leggi che importino moĀdifiche o integrazioni alle sue attribuzioni o sulle norme che modifichino la legge sulla contabilitĆ di Stato
8 Altri organi dellāAmministrazione statale
8.1 Le Conferenze permanenti
Nozione: sono organi collegiali con funzioni consultive e decisionali in cui risiedo-no i rappresentanti dello Stato, delle Regioni e degli enti locali.
Parte Seconda I soggetti66
La finalitĆ di tali organi ĆØ quella di consentire che le decisioni di interesse regionale e locale siano Ā«concertateĀ» con gli enti direttamente interessati, realizzando quel mo-mento di Ā«confrontoĀ» fra gli organi dellāamministrazione centrale e le autonomie loca-li che deve caratterizzare un ordinamento pluralistico.
Tipi
āŗ Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le ProvinĀce autonome āŗ Conferenza permanente StatoĀCittĆ ed autonomie locali
āŗ Conferenza unifiĀcata (costituita dai membri delle due Conferenze citate e competente su materie di interesĀse comune di ReĀgioni, Province e Comuni)
ā» Conferenza permanente per il coordinamento delĀla finanza pubblica (art. 33 D.Lgs. 68/2011)
8.2 Sistema unico delle attivitĆ di formazione e Formez P.A.
Scuola Nazionale dellaAmministrazione (SNA)
āŗ Si occupa della formazione del personale pubblico āŗ Ai sensi del D.L. 90/2014, conv in L. 114/2014, essa accorpa la scuola suĀperiore della P.A., lāistituto diplomatico Mario Toscano, la scuola superioĀre dellāeconomia e delle finanze, la Scuola superiore dellāamministrazione dellāinterno (SSAI), il Centro di Formazione della difesa, la scuola supeĀriore di statistica āŗ Non rientrano nel sistema unico le attivitĆ di formazione e reclutamento relative ai magistrati, agli Avvocati e Procuratori dello Stato, al personale militare, alle Forze di Polizia e ai Vigili del Fuoco
Formez P.A. āŗ Si occupa del supporto alle P.A. con strumenti innovativi per la gestione delle fasi di accesso al lavoro pubblico, in particolare in tema di concorsi pubblici
9 Lāorganizzazione periferica dello Stato
Lāamministrazione dello Stato si avvale anche dellāopera di numerosi e complessi uffi-ci amministrativi a livello locale con competenza territoriale limitata. Lāamministrazione periferica attua il decentramento amministrativo di cui allāart. 5 Cost., detto Ā«organico o burocraticoĀ», che costituisce una forma di amministrazione di-retta statale. Gli organi periferici piĆ¹ importanti sono rappresentati dal Prefetto e dal Sindaco in veste di ufficiale di Governo (e non quale Capo dellāamministrazione comu-nale: v. infra).
3 Lāamministrazione stataleā 67
Prefetto
āŗ La PrefetturaĀUfficio territoriale di Governo (UTG) costituisce un orgaĀno di rappresentanza generale del Governo sul territorio āŗ Si occupa della tutela dellāordine e della sicurezza pubblica
āŗ Assicura le funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio (D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012, spending review)
āŗ Ha importanti funzioni in tema di lotta alla corruzione e di sostegno alle imprese nella prevenzione dei fenomeni di malaffare (L. 190/2012, come novellata dal D.Lgs. 97/2016)
Sindaco come uffi-ciale di Governo
āŗ Organo periferico dellāamministrazione statale con competenza limitata allāambito del territorio comunale
āŗ Dipende gerarchicamente dal Prefetto e, attraverso questi, dal Ministero dellāInterno
āŗ Attribuzioni (art. 54 D.Lgs. 267/2000)
ā» emanazione degli atti che gli sono attribuiti in maĀteria di ordine e sicurezza pubblica ā» svolgimento delle funzioni affidategli in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria ā» vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicuĀrezza e lāordine pubblico
ā» tenuta dei registri di stato civile e agli adempimenĀti in materia elettorale, di leva militare e statistica ā» adozione di provvedimenti contingibili ed urgenĀti al fine di prevenire ed eliminare pericoli per lāinĀcolumitĆ pubblica e la sicurezza urbana
ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
Amministrazione diretta
Amministrazione indiretta
Centrale Periferica
Centraleā¢ Capo del Governoā¢ Ministriā¢ Consiglio dei MinistriOrgani consultiviā¢ Consiglio di Statoā¢ C.N.E.L.ā¢ Avvocatura dello StatoOrgani di controlloā¢ Corte dei conti
ā¢ PrefetturaĀUfficio terriĀtoriale del Governo
ā¢ Prefettoā¢ Sindaco
Enti pubblici
Territoriali Non territoriali Economici
Parte Seconda I soggetti68
Lāorganizzazione amministrativa statale ĆØ articolata su una serie di organi che appar-tengono direttamente allo Stato e che possono operare a livello centrale oppure a livello periferico.Tale organizzazione, in particolare, si distingue in:ā centrale ordinaria, che realizza il sistema dellāaccentramento burocratico e che com-
prende organi attivi (Ministeri), consultivi (Consiglio di Stato) e di controllo (Corte dei conti) i quali operano sullāintero territorio dello Stato;
ā centrale speciale, che realizza il cd. decentramento funzionale attraverso le azien-de autonome, con competenza nazionale, in posizione di indipendenza dallāammi-nistrazione ordinaria;
ā locale o periferica, che, pur dipendendo dallāamministrazione centrale, realizza il cd. decentramento organico o burocratico, attraverso il distacco di determinate at-tribuzioni, e il loro conseguente trasferimento, ad organi amministrativi periferici che operano localmente quali appendici dellāorganizzazione governativa centrale (es. Prefetto e Sindaco come ufficiale di Governo).
In si
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