SantiagoDnDe eStamoS y hacia DnDe vamoS

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SantiagoDnDe eStamoS y hacia DnDe vamoS

centRo De eStUDioS PBLicoSmonseor Stero Sanz 162,

Santiago de chile

www.cepchile.cl

inscripcin n 153.088iSBn 956-7015-39-2

Publicado en Santiago de chile, marzo de 2006, 1.500 ejemplaresPrimera reimpresin, octubre de 2006, 1.000 ejemplares

Reservados todos los derechos de esta edicin para el centro de estudios Pblicos.ninguna parte de este libro, incluido el diseo de la portada, puede ser reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algn medio, ya sea electrnico,

mecnico, qumico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin permiso escrito del editor.

Diseo y edicin grficaDavid Parra arias

Foto portadaPlan Regulador intercomunal de Santiago, 1960

impreso en andros Productora grfica, Santa elena 1955

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c e n t R o D e e S t U D i o S P B L i c o S

AlexAnder GAletovicEditor

PlAnos de ivn Poduje

SantiagoDnDe eStamoS y hacia DnDe vamoS

Alejandro Aravena Felipe Balmaceda Jos Miguel Benavente Enrique Cabrera Carlos Daz Guillermo Daz

Mara Elena Ducci Marcial Echenique Alan Evans Alexander Galetovic Andrs Gmez-Lobo Marina Gonzlez

Gregory Ingram Pablo Jordn Ricardo KatzAlexandra Petermann Ivn Poduje Ricardo Sanhueza

Lucas Sierra Andrea Tokman Andrs Velasco Felipe Zurita ww

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Porque Santiago, a decir verdad, est esperando una interpretacin que vaya ms all del hbito y la visin acostumbrada. No nos hemos percatado

todava de que es una ciudad extraa y profundamente original.

Benjamn Subercaseaux, Chile o una loca geografa, 1940

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Contenido

Presentacin del editor xiPrlogo de Alejandro Aravena xv

Introduccin

1 Quin es Santiago? Alexander Galetovic e Ivn Poduje 3

2 Santiago: dnde estamos?, hacia dnde vamos? Alexander Galetovic y Pablo Jordn 25

Primera parte: Cmo es el desarrollo urbano?

3 El crecimiento y el desarrollo de las ciudades Marcial Echenique 73

4 Patrones del desarrollo metropolitano: qu hemos aprendido? Gregory K. Ingram 97

5 Anatoma de la expansin de Santiago, 1991-2000 Mara Elena Ducci y Marina Gonzlez 123

6 La expansin de Santiago y la hiptesis de la demanda excesiva por infraestructura Felipe Balmaceda 147

Segunda parte: Planificacin urbana, regulacin y gobernanza

7 Planificacin,cinturonesverdesylmitesalcrecimientourbanoAlan W. Evans 179

8 Quin extendi a Santiago? Una breve historia del lmite urbano, 1953-1994 Alexandra Petermann 205

9 Elgloboyelacorden:planificacinurbanaenSantiago,1960-2004Ivn Poduje 231

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x Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

10 Externalidades,planificacinydecisionescolectivasAlan W. Evans 277

11 Urbanismo por decreto: centralismo y confusin institucional en la ciudad chilenaLucas Sierra 299

Tercera parte: Polticas sectoriales

12 Contaminacin del aire en Santiago: estamos mejor que lo que creemos pero a mitad de camino

Ricardo Katz 331

13 Nos estamos ahogando en basura? Felipe Zurita 371

14 La congestin en Santiago Enrique Cabrera, Carlos A. Daz y Ricardo Sanhueza 393

15 Micros en Santiago: de enemigo pblico a servicio pblico Guillermo Daz, Andrs Gmez-Lobo y Andrs Velasco 425

16 Las vas expresas urbanas: qu tan rentables son?Marcial Echenique 461

17 El Minvu, la poltica habitacional y la expansin excesiva de SantiagoAndrea Tokman 489

Apndices

A Una nota sobre canto mide SantiagoAlexander Galetovic 523

B Qu es una regresin lineal? Jos Miguel Benavente 537

Los autores 545

ndices

ndice general 549ndice de abreviaturas y acrnimos 556ndice de planos 559ndice de grficos 561ndice de cuadros 563ndice de recuadros 566ndice onomstico 567ndice temtico 572

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Simptico y agradable el aspecto de la ciudad para el extranjero, no dej la misma impresin en la retina del chileno de ese mismo tiempo. Uno de ellos la contempl desde el cerro Santa Luca:Para el recin llegado extranjero, salvo el cielo encantador de Santiago, y el imponente aspecto de los Andes, la capital resultaba una apartada y triste poblacin, cuyos bajos y mazacotudos edificios [...] carecan hasta de sabor arquitectnico. Contribua a disminuir el precio de esta joya del titulado Reino de Chile, hasta su inmundo engaste, porque si bien alcanzaba sobre la frtil planicie del Mapocho, limitaba su extensin al norte, el basural de Santo Domingo; al sur, el basural de La Caada, y el de San Miguel y San Pablo al occidente.Por qu los viajeros ingleses, norteamericanos, franceses, alemanes y suecos, entre los cuales haba marinos, artesanos, comerciantes, diplomticos, literatos, pintores o simplemente hombres de empresa nada vieron de los basurales que circundaban Santiago? Vieron lo mismo que el chileno, pero no destacaron lo que tanto afeaba la capital de la naciente Repblica. Eran ms o menos iguales las entradas o suburbios de las capitales londinense, parisiense, neoyorkina, berlinesa y sueca de esos mismos tiempos?

Guillermo Feli Cruz, Santiago a comienzos del siglo XIX, 1970

Tiempo atrs fui a un foro sobre calidad de vida en Santiago. Los panelistas eran profesionales de formacin muy diversa pero ninguno tena algo amable que decir. Todo lo contrario, el tono de cada uno era muy parecido al del santiaguino de casi dos siglos atrs que cita don Guillermo Feli agrio, despreciativo e irnico. Y aunque no estoy seguro de que hayan sido representantes del sentir general, no me cabe duda que muchos de nosotros hubiramos dicho cosas parecidas. A esta joya del titulado Reino de Chile no se la quiere y los santiaguinos de distintas pocas lo han dejado en claro cada vez que han podido. Por qu?

Parece innecesario decir que la calidad de vida depende de las percepciones, preferencias y aspiraciones de cada uno. Sera ceguera desconocer que, tal vez, Santiago resulta desagradable porque es incapaz de concretar nuestras expectativas. Pero al mismo tiempo las percepciones y las expectativas se anclan en creencias sobre hechos y pareciera que Santiago es una ciudad superlativa por malas razones. Por ejemplo, se dice que es una de las ciudades ms contaminadas y congestionadas del mundo; que su expansin excesiva y en baja densidad, fuera de toda norma, ha sido a costa del resto de Chile y que todo ha ido empeorandoconlosaos.As,lossantiaguinospareciramosestarjustificadosennuestrodescontento e irona. Y sin embargo no deja de llamar la atencin que Santiago concentre tantos rcords mundiales urbanos. Despus de todo, Chile es un pas pequeo y la mayora de las veces aparece en la mediana de los rankings. Quizs sea hora de averiguar qu tan cierto es lo que creemos.

Presentacin del editor

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xii Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

El propsito de este libro es diagnosticar a Santiago para averiguar qu tan buena o mala ciudad es y sacar al pizarrn a las creencias que sustentan la visin que tenemos de ella. Un estudio de este tipo requiere un estndar de bueno y malo. El estndar no es muy distinto del que us don Guillermo Feli para responder por qu los viajeros extranjeros nada vieron de los basurales que circundaban Santiago a principios del siglo diecinueve: grosso modo, se trata de comparar a Santiago con lo que ocurre en otras ciudades del mundo y tambin de examinar cmo evolucion durante los ltimos 30 a 50 aos. La premisa es que los patrones de crecimiento y desarrollo urbano generalmente observados en el resto del mundo, y que a esta altura han sido bien documentados, dan una medida apropiada de qu podemos pedirle a Santiago.

Tiene sentido un ejercicio de este tipo? En el captulo 4 Gregory Ingram muestra que las grandes reas metropolitanas de todo el mundo crecen y se desarrollan de manera similar, y por eso se puede hablar de patrones del desarrollo urbano. Tal vez no sea aparente a simple vista, pero buena parte de las diferencias entre ciudades se debe a que algunos pases son ms prsperos que otros. As, Santiago es ms densa y pequea que Pars, Londres o Nueva York y su gente se traslada menos, porque el ingreso per cpita chileno es mucho ms bajo. Este hecho es simple pero de enormes implicancias para las polticas urbanas. Por ejemplo, muchos de los defectos que se le critican a Santiago o a sus polticas urbanas son ms bien consecuencia de que el ingreso per cpita chileno de poco ms de US$ 5.000 est muy lejos de los US$ 30.000 o US$ 40.000 de pases desarrollados. A Santiago se le suele comparar, precisamente, con las ciudades de esos pases y no es muy sorprendente que muchas veces salga mal parada. En esos casos el problema no es de Santiago, sino que la vara de comparacin es demasiado alta e irreal.

Por supuesto, el sentido comn indica que la geografa, la historia, el sistema legal, las costumbres e incluso las personalidades tambin son determinantes y cada ciudad tiene particularidades que la hacen nica e irrepetible. Estas particularidades son fuente de diferencias y condicionan decididamente lo que se debe y puede hacer. Por eso existen grandes diferencias entre ciudades de pases con ingreso per cpita similar, y una suerte de regularidad irregular: en todo momento y en toda ciudad algunas cosas se estarn haciendo mejor de lo que sugiere el ingreso per cpita y otras cosas se estarn haciendo peor. Santiago no es la excepcin. Por ejemplo, el Plan Regulador Intercomunal de 1960 de JuanHonold,PastorCorreay JuanParrochia fueunejerciciodeplanificacinprescienteque ha guiado el crecimiento urbano desde entonces, y continuar hacindolo por varias dcadas ms. Las autopistas urbanas que hoy estn entrando en servicio materializan las vas planificadaseneseentoncesypermitirnacomodarenbuenaformaalamasificacindelautomvil que seguir acompaando al crecimiento econmico. Por contraste, las viviendas socialesconstruidasdurantedcadasparamitigareldficithabitacionalydarlescondicionesmnimas de vida a familias pobres amenazan con producir un desastre urbano. El aumento de los ingresos que ocurrir durante los prximos diez o veinte aos dejar obsoleta a buena partedeellasqueocupanalrededordeunquintodelasuperficiededicadaaresidenciasentodo Santiago, estima Ivn Poduje en el captulo 9 pero ser muy difcil reconvertir esos suelos porque la propiedad est muy dispersa. Quienes puedan hacerlo abandonarn esas poblaciones y se trasladarn a viviendas mejores; slo quedarn los que no tengan a dnde ir.

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Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos xiii

Y as, un diagnstico como el que se intenta en este libro necesariamente estar marcado por la tensin entre lo general las regularidades que, en todas partes, conforman el desarrollo urbano y las innumerables particularidades geogrficas, histricas, legalesy culturales que hacen nica a Santiago. No estoy seguro de si esta tensin ha sido bien resuelta en este libro, pero creo que cualquier diagnstico debera a la vez responder qu es razonable pedirle a la principal ciudad de un pas con ingreso per cpita de poco ms de US$ 5.000 y explicar qu condicionantes imponen sus particularidades. As podemos evaluar qu tan bien o mal estamos, conjeturar hacia dnde vamos y distinguir entre las consecuencias inevitables del crecimiento y aquellas que se pueden manejar con polticas adecuadas.

Durante este proyecto se acumularon muchas deudas de gratitud. La primera es con los autores de los 17 captulos. Cada uno hizo un esfuerzo muy grande por fundamentar sus conclusiones con rigor y datos. Estoy muy agradecido por la prolijidad y la paciencia con que escribieron y revisaron una y otra vez sus manuscritos originales.

El proyecto parti durante un sabtico que tom en 2001 para visitar al Centro de Estudios Pblicos mientras era profesor en el Centro de Economa Aplicada en el Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile. Termin casi cinco aos despus, y para entonces me haba trasladado a la Universidad de los Andes y al CEP.ElCEPfinanciel libroy tuvopacienciaparaesperarlo.ArturoFontaineyHaraldBeyer siempre apoyaron el proyecto y nos dieron a los autores y a m completa libertad e independencia para desarrollarlo.

Desde mi punto de vista lo ms grato de este proyecto fue descubrir lo fascinante que es conversar e investigar con urbanistas y quiero agradecerles particularmente a tres de ellos: Marcial Echenique, Pablo Jordn e Ivn Poduje. Marcial fue un apoyo invaluable durante todo el proyecto. Sus amplsimos conocimientos sobre las ciudades del mundo, a la vezpanormicos ydetallados, fueron indispensablesparadefinir el mbitodel libro yevitar muchos errores y callejones sin salida. Pablo Jordn comparti sus conocimientos enciclopdicos sobre urbanismo y la historia urbana de Santiago e incluso de cada calle y barrio, y me convenci a poco andar de que sta es una ciudad entraable y generosa con quienes le prestan atencin. Ivn Poduje no slo escribi dos captulos sino que produjo los planos y aport los datos clave que aparecen en la mayora de los captulos. Este libro habra sido muy distinto y ciertamente peor sin su participacin. Le estoy muy agradecido por su compromiso y generosidad y por innumerables conversaciones, en las que aprend mucho.

Muchas personas fueron de gran ayuda y desde ya pido disculpas a quienes haya omitido injustamente. Me gustara, sin embargo, agradecerles particularmente a Jorge Streeter y Andrs Iacobelli. Aunque dudo que lo sepan, sus comentarios me mostraron que era necesario agregar captulos indispensables y revisar datos y premisas fundamentales. Raphael Bergoeing particip en los inicios del proyecto pero lamentablemente no pudo terminar su captulo. Sin embargo, encontr un par de hechos muy importantes y tambin es responsable de la regularidad irregular que describo lneas arriba, que influencimucho la estructura del libro. Francisco Sabatini me llam la atencin sobre la sorprendente evolucin de la segregacin durante los ltimos 20 aos. Inici este proyecto pensando que la segregacin en Santiago era un hecho evidente y palmario que, si bien exige accin, ya no era necesario diagnosticar. Ahora tengo claro cun equivocado estaba, pero me di cuenta

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xiv Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

demasiado tarde como para incluir un captulo. Mi nica excusa es que nadie es perfecto y espero corregir esta omisin si hay una nueva edicin del libro. Tambin les agradezco a Pablo Allard, Juan Braun, Gonzalo Edwards, Hernn Fontaine, Tony Gmez-Ibez y Juan de Dios Ortzar por sendas conversaciones que fueron muy tiles.

Resultados parciales de este libro se presentaron en la conferencia El Chile que viene, realizadaenHarvardenfebrerode2002,yenseminariosenlaAsociacindeOficinasdeArquitectos, la Bienal de Arquitectura, la Cmara Chilena de la Construccin, el CEP, el Encuentro de la Sociedad de Economa de Chile, el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Catlica, el Instituto Libertad y Desarrollo y la Universidad de Chile. Estoy muy agradecido de todos los asistentes que hicieron comentarios. Tambin quiero agradecer a innumerables personas que me mostraron su entusiasmo por el libro durante los aos que tom editarlo. Puede que no nos guste mucho nuestra ciudad y que a veces seamos un tanto injustos con ella, pero ahora me caben pocas dudas de que a nadie le es indiferente.

Este libro no habra sido posible sin el trabajo paciente de muchas personas, partiendo por David Parra, quien lo produjo y diagram con entusiasmo y dedicacin. Jos Rosero corrigi el castellano y la edicin. Le agradezco su prolijidad y sugerencias siempre acertadas. Fernando Ziga particip en la edicin de varios captulos. Sus siempre agudas observaciones y conocimiento vasto del castellano fueron una gran ayuda. ngela Ulloa hizo los ndices onomstico y temtico con profesionalismo y mucha inteligencia. Tambin estoy muy agradecido de Carmen Luz Salvestrini, bibliotecaria del CEP, quien consigui con prontitud innumerablesmanuscritosy librosdifcilesdeencontrarymeconfirmcuntomejorsepuedeinvestigarsisecuentaconbuenaayudabibliogrfica.Finalmente,endistintasetapas Ana Mara Folch, Maritza Ponce, Soledad Vergara y lvaro Stein incorporaron innumerables correcciones a los manuscritos.

La deuda ms grande, sin embargo, es con mi familia. Mi seora Brbara fue a la vez apoyoincondicionalycrticacertera.Yestoymuyfelizde,porfin,contarlealaBarbarn,Matas y Lucas que el libro est listo. Espero que contribuya a que crezcan en una ciudad un poco ms querida y apreciada.

AlexAnder GAletovicSantiago, diciembre de 2005

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A qu hablamos de la ciudad? No es por ventura cada ciudad dos ciudades que viven juntas en perpetua lucha, la ciudad de los pobres y la ciudad de los ricos?

Platn

Esta tierra es tal, que para poder vivir en ella y perpetuarse no hay mejor en el mundo; dgolo porque es muy llana, sansima, de mucho contento; tiene cuatro meses de invierno no ms, que en ellos, si no es cuando hace cuarto de luna, que llueve un da o dos, todos los dems hacen tan lindos soles que no hay para qu llegarse al fuego. El verano es tan templado y corren tan deleitosos aires, que todo el da puede el hombre andar al sol, que no le es inoportuno.

carta de Pedro de valdivia a carlos v

Se me encarg un prlogo para este libro sobre Santiago. Un pro-logo, como dijo alguna vez el arquitecto Fernando Prez, viene antes de las palabras y conduce a ellas. La intencin de este prlogo, por tanto, es plantear algunas cuestiones previas que luego resuenen durante el resto del libro, o, dicho de otro modo, proponer unas especies de lentes para leer este libro. Esas cuestiones o lentes las reducira a dos: que Santiago es muy desigual y que Santiago tiene buen clima.

Es corriente que el debate sobre una ciudad y Santiago no es la excepcin se enfrente como una discusin ideolgica: si la ciudad debiera ser densa o no, si debiera ser extensa o no, si debiera tener autopistas urbanas o no, por nombrar slo algunos ejemplos. Por esa va se pierde el tiempo. En cambio, debiramos ocuparnos en pensar en cmo una ciudad, dado que es como es, debera enfrentar su extensin, su densidad o sus autopistas para ser una buena ciudad.

Antes que nada, eso requiere conocer bien a la ciudad sobre la cual se pretende operar. Y en ese sentido la primera gran contribucin de este libro es que propone precisar a Santiago. Basta reparar en las primeras cien palabras de cada captulo para darse cuenta de su voluntad de precisin1. Es evidente que se trata de confrontar creencias con datos,

Prlogo

1 En la discusin habitual, cap. 1, Galetovic y Poduje. A pesar de opiniones muy generalizadas en sentido contrario, cap. 3, Echenique. Tanto en Chile como en el resto del mundo se ha generalizado la creencia de, cap. 6, Balmaceda. Por el contrario, en este captulo argumento que tal creencia es equivocada, cap. 8, Petermann. Santiago tiene fama de pero esta creencia, cap. 12, Katz. En este captulo argumentar que tal creencia es incorrecta, cap. 13, Zurita. Tal percepcin es comprensible pero inexacta, cap. 15, Daz, Gmez-Lobo y Velasco. La tesis de este captulo, sin embargo, cap. 17, Tokman.

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xvi Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

rumores con informacin. Al parecer creemos muchas cosas de Santiago que en realidad no son tales. Esto es muy importante porque los rasgos particulares de una ciudad pueden alterar sustancialmente lo que, en teora, podra ser bueno para ella. Y en el caso de Santiago lo que ms altera cualquier teora general es que se trata de una ciudad desigual pero que tiene buen clima.

Si bien esta mirada precisa nos ofrece la posibilidad de inaugurar una visin a la vez fresca y ntida de nuestra ciudad, en el fondo no se trata slo de observar, sino de hacer algo con Santiago. Dice talo Calvino que experto es un tipo que en un determinado campo sabe decir todo lo que no hay que hacer. En ese sentido, la segunda gran contribucin de este libro podra radicar en que, ms que un diagnstico de Santiago, aqu hay una lectura en clave de propuesta, en clave de lo que s hay que hacer.

Por ltimo, hay algo que no me gustara dejar pasar, a pesar de que podra parecer obvio: este libro es sobre Santiago y, ms en general, sobre una ciudad. Y la ciudad y de nuevo Santiago no es una excepcin puede ser una gran fuente de equidad. Si el desafo sobre el que hay mayor acuerdo en Chile es que se debe corregir la desigualdad, invertir en ciudadesunamaneraeficazyfactibledeaumentarlacalidaddevidademaneratransversalen un plazo relativamente breve. Enfrentar el problema de la desigualdad redistribuyendo ingreso cuestin que se espera alcanzar mejorando la educacin puede llevarnos un buen tiempo2. La ciudad, en cambio, nos ofrece un atajo hacia la equidad (contradiciendo a un ministro), porque invertir en ella mejora la calidad de vida de un ciudadano aqu, ahora (parafraseando a un presidente). Y en ese sentido una tercera gran contribucin del libro es que, entrelneas, se lee que si la inversin se hace con rigor, y se incluyen en la ecuacin la desigualdad y el buen clima de Santiago, se podra avanzar bastante hacia la equidad, reduciendo el problema a una cuestin de prioridades y de coordinacin, mas no de recursos.

Un metro de microautopistas

Concdanmeporunmomentoelbeneficiodeladudayaceptenquelaciudadpuedeser fuente de equidad. Y permtanme un ejemplo para mostrar cmo podra cambiar un debate si, en vez de discutir ideolgicamente, se incluye a la desigualdad en la ecuacin.

Para tal efecto consideremos nicamente los recursos destinados para inversin urbana en este momento en Santiago; dejemos fuera los recursos destinados a corregir la desigualdad por medio de garantizar el acceso de los ms pobres a la salud, la justicia o la educacin. El grueso de las inversiones en Santiago est orientado al transporte, a mejorar la movilidad y, de alguna manera, a travs de ella, disminuir la contaminacin. Veamos algunos datos de cmo se mueve la gente.

Cada da en Santiago se hacen 16 millones de viajes3. Casi dos tercios en un medio motorizado, el tercio restante a pie. De los diez millones de viajes en medios motorizados,

2 Se supone que una persona con mayor ingreso debiera poder darse a s misma mejor calidad de vida; ese mayor ingreso se alcanzara en la medida en que una persona est mejor educada.

3 Toda la informacin est tomada del captulo 3 de la Encuesta Origen-Destino de Viajes 2001-2002, realizada por la Universidad Catlica, por encargo de Midepln, asesorado por la Sectra.

Ver http://www2.mtt.cl/cms/jsp/pagina.jsp?secc=12&zona=96

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Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos xvii

un poco ms de la mitad se hace en bus, un poco menos de la mitad en auto y el siete por ciento en metro. Cada santiaguino debe viajar diariamente, en promedio, 18 kilmetros hacia el trabajo y estudio y luego 18 kilmetros de vuelta. El viaje promedio de un santiaguino que toma micro dura 45 minutos; esas personas pasan, en promedio, una hora y media de su da arriba de un bus. El viaje promedio de la mitad de las personas que se mueven en auto demora 24 minutos, es decir, la mitad.

Para mejorar la conectividad la manera en que se mueven los santiaguinos, se est extendiendo la red del metro, se construyen autopistas urbanas y se implementa la red integrada de buses urbanos llamada Transantiago, proyectos que fueron pensados, trazados incluidos, durante los aos sesenta y que suman inversiones de ms o menos 4.000 millones de dlares4.

Ideolgicamente hablando, alguien podra argumentar que el pas tiene que gastar 4.000 millones de dlares en mejorar el transporte porque no regul a tiempo la densidad mnima ni el lmite urbano o, lo que es lo mismo, la extensin de la ciudad.

Siguiendo esa lnea de discusin, alguien contraargumentara que Santiago no es ms extenso que otras ciudades; de hecho es ms denso que muchas. Y no son pocas las ciudades en que la gente tambin tiene que trasladarse tal nmero de kilmetros yendo desde la casa al trabajo y volviendo. Y de hecho se podra agregar que no habra tenido sentido regular, porque no fue el mercado sino el propio Estado quien extendi la ciudad.

Mientras los expertos se empantanan en una discusin ideolgica, al Estado y al resto de los ciudadanos nos queda claro que hay que mejorar la manera de moverse por la ciudad, hacerlamseficiente.Lacuestinessiestamosgastndonosbienesos4.000millonesdedlares, dado que somos un pas con recursos limitados. Veamos entonces el metro, las autopistas y el Transantiago a travs de los lentes que propongo.

El metro nos va a costar 2.000 millones de dlares, es decir, la mitad del monto total de las obras destinadas a mejorar la conectividad. Harto, no? Se espera que la proporcin de viajes aumente del siete al nueve por ciento del total una vez que se termine de extender la red. Poco, no? Una vez hecha esta inversin, una persona que se suba al metro en Puente Alto llegar en 50 minutos a la Plaza Italia. Hoy, una persona que se sube a una micro amarilla en la plaza de Puente Alto y se traslada por una va exclusiva durante la hora peak llega a la Plaza Italia en 50 minutos. Alguien podra decir que no es lo mismo, el metro es ms cmodo, es otro estndar Para alcanzar ese nueve por ciento de cobertura la tasa de ocupacin del metro ser de seis personas por metro cuadrado. Estimado lector, haga el siguiente ejercicio: extienda un brazo hacia el lado a la altura del hombro; ahora extienda el otro brazo hacia el frente, perpendicular a su cuerpo, a la misma altura. Eso es ms o menos un metro cuadrado. Usted deber viajar 50 minutos con otras cinco personas en ese espacio. Se trata entonces de gastar 2.000 millones de dlares para pasar desde el siete al nueve por ciento del total de viajes de Santiago con seis personas por metro cuadrado, demorndose lo mismo que hoy. Valdr la pena? Para responder esa pregunta el metro debiera someterse a lo que se conoce como evaluacinsocialdelproyecto:considerandoloqueseinvierte,qubeneficioseobtiene,cuntagenteloobtieneyqutipodegentesebeneficia.Lamentablemente,lasevaluacionessocialesque se hicieron antes de extender el metro no estn disponibles.

4 Slo para dar una idea del orden de magnitud: el presupuesto anual del Minvu, y con el cual entrega poco ms de 100.000 subsidios habitacionales, es de 500 millones de dlares.

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xviii Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

En cualquier caso, la mitad de lo que se invierte en un kilmetro de metro es para pagar la va; la otra mitad, para pagar el tren. Olvidemos la primera mitad. Podra ser razonable gastarse 1.000 millones de dlares en la va, pues se trata del tipo de obras que mueven la economa y generan empleo y, en cualquier caso, es justamente una va segregada por la que circula el metro, lo que explica en parte que una micro amarilla se demore lo mismoqueuntrensupersofisticado.Perolossegundos1.000millonesdedlaressondetalmagnitud, que la mera pregunta del transporte le queda chica. Con 1.000 millones de dlares, no hubiera sido mejor incentivar el desarrollo de un metro de bajo costo, que despus hubiramos podido exportar a los pases que no pueden pagar un metro convencional? As lo hizo Canad con Bombardier a principios del siglo veinte, convirtindose en el fabricante de metros ms grande del mundo, despus de haberse iniciado como fabricante de trineos de nieve para los leadores.

No planteo la pregunta porque crea conveniente sustituir importaciones contra las ventajas comparativas del pas o para probar que el metro est mal. Lo hago porque creo que el clich todo problema esconde una oportunidad no es tan inapropiado en este caso. Los pases que nos venden tecnologa en forma de metros o buses la desarrollaron no slo porque tuvieran ms recursos o ventajas comparativas, sino fundamentalmente porque antes tuvieron demanda por esa tecnologa. Y nosotros tenemos una demanda (o un problema) que no tienen los pases desarrollados: hacer circular simultneamente 10.000 buses que no contaminen. La escala del problema y las restricciones de operacin impuestas por la realidad crean una pregunta indita. Y detrs de las preguntas inditas se esconden las oportunidades.

Para explicar el punto permtanme una analoga. Una vez conoc a un estudiante de arquitectura que haba inventado artesanalmente en su casa un plotter de corte. Tal como se imprimen los planos de un proyecto, l quera imprimir las maquetas. Es verdad que esa mquina existe, se puede comprar me dijo; pero yo quera hacer la citroneta de los plotters de corte; algo que si falla se pueda reparar con alambre.

Volviendo al caso del metro, quizs s se debera construir la va segregada, elevada o subterrnea; pero sobre ella debera circular un vehculo indito, algo intermedio entre un metro y una micro, con un motor hbrido que funcione con electricidad cuando va por tnel yporcombustincuandovaporafuera.Elpuntoesidentificarunproblemayevaluar,comopas, si no tendra sentido invertir en ese tipo de innovacin. En cualquier caso, tanto en el ejemplo del plotter de corte como en el del hbrido entre metro y micro, se requieren horas de trabajo y muchas. La diferencia est en que el plotter se puede transformar en un negocio y el tiempo invertido se puede recuperar5. Pero las innovaciones que generan bienes pblicos debieranfinanciarseconfondospblicos,sobretodocuandosepuedehacerhartomsconlos mismos recursos y la diferencia consiste slo en pensar bien el problema.

En cualquier caso, independientemente de la digresin que hice a propsito del plotter, queda la pregunta de si acaso tendra ms sentido mejorar la conectividad en Santiago invir tiendo en medios que tengan un impacto ms masivo que el metro. Veamos qu ocurre, entonces, con los autos y las micros, porque en ellos se trasladan la mayora de los santiaguinos. Comencemos por los autos y escuchemos lo que podra ser una conversacin de ex pertos.

5 El plotter no slo fue desarrollado y construido. Hoy por hoy es un xito y casi todos los arquitectos de Santiago lo hemos contratado para hacer maquetas complejas que requieren precisin.

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Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos xix

Uno de ellos planteara que la extensin de la mancha urbana, lejos de ser un problema, es un signo de bienestar. La lejana se explicara porque a mayor ingreso, una persona quiere ms espacio, y buscando ms espacio esa persona estara dispuesta a irse ms lejos, compensando con mayor velocidad esa distancia. As las cosas, una persona estara dispuesta a comprar auto, porque as se demorara la mitad que viajando en micro. Al Estado le correspondera garantizar una red vial en la que el desplazamiento fuese constante y a un mnimo de 80 kilmetros por hora. Conclusin? Autopistas urbanas. Inversin: 1.800 millonesdedlares.Beneficiadospotencialesdirectos:cuatromillonesdeviajesdiarios,42porcientodeltotal.Peroindirectamentelasautopistastambinbeneficianaquienessemovilizan por las calles, ya sea en auto o en micro, porque descongestionan todo el sistema.

El contraargumento no se hara esperar. El experto humanista sentenciara que la ciudad se construye con lugares de encuentro, los cuales son destruidos por las autopistas; que la ciudad es para las personas y no para los autos, y otras joyas por el estilo.

Es evidente que las autopistas pueden producir un gran bien para la ciudad. Al mejorar la conectividad liberan tiempo para disfrutar, entre otras cosas, de la misma ciudad. Pero si el diseo de las autopistas se hace con descuido, su precio podra incluir la desaparicin de los lugares para disfrutar el tiempo ganado, particularmente cuando las carreteras se insertan en tejidos urbanos preexistentes. Por eso si, en vez de discutir si debiera o no haber autopistas, el debate se centrase en su diseo concreto, entonces podramos aspirar a que el impacto de una autopista siempre fuese positivo.

Un ejemplo: Pars contra Barcelona. En Pars la autopista que conecta la Priphrique con el aeropuerto de Orly se construy con tres pistas por lado, hundidas cinco metros y con las caleteras al mismo nivel de la ciudad, justo por el borde del cajn de las pistas algo parecido a la Norte-Sur de Santiago. Y tal como nuestra Norte-Sur, la Priphrique cort a la ciudad en dos y desde que se hizo ha forzado inversiones recurrentes para contrarrestar el deterioro que produjo. Intervenciones tales como los pasos para suturar el corte o las protecciones acsticas para proteger a los barrios que tratan de consolidarse ya parecen un muestrario de soluciones contra los costos del progreso.

En Barcelona las autopistas de Ronda se hicieron con las mismas tres pistas por lado y los mismos cinco metros por debajo del nivel de la ciudad. Pero, al contrario de Pars, las caleteras laterales se hicieron como si fueran balcones sobre las pistas de abajo, cubriendo parcialmente la autopista como si se tratara de una especie de alero. Esto permiti disminuir el ancho de la carretera, minimizando el corte del tejido urbano, y contuvo el ruido dentro de la caja de la autopista. Resultado? Todos ganaron. La conectividad mejor y la ciudad no tuvo que comerse las externalidades negativas. No se cuestion por dnde pasara la autopista ni el nmero de pistas, tampoco el nmero de autos por hora; la diferencia fueeldiseode lasparticularidadesde laautopista,especficamentedesusilueta (loquetcnicamente se conoce como el diseo de su seccin o corte transversal). Por eso, una vez decidido por dnde pasara la autopista (esto es, el trazado o diseo en planta), la creatividad y el tiempo se destinaron a mejorar su seccin6.

6 Una carretera en planta es una vista de ella similar a la que vemos en un plano de la gua de telfonos. Laseccinnosmuestrasuperfil:siesthundidaono,sitienetaludeslaterales,etc.

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xx Santiago: Dnde estamos y hacia dnde vamos

En Santiago casi toda la red de autopistas concesionadas ya se hizo y una disquisicin retroactiva no vale la pena. Pero an es tiempo de aplicar la leccin aprendida de Pars y Barcelona a los tneles que atravesarn el cerro San Cristbal. En vez de perder el tiempo en una discusin ideolgica sobre si la ciudad sera mejor con o sin autopistas, ms valdra invertirlo en discutir el diseo de los tneles. Y anticipo que, tal como en Barcelona, el aparente conflicto entre la concesionaria de los tneles y quienes defienden al ParqueMetropolitano se disolvera si en vez de discutir por dnde debieran ir los tneles se discutiera a qu altura irn. O si en vez de cuestionar el nmero de pistas se discutiera qu tan cubiertas quedarn.

El punto de fondo es que muchas veces la diferencia entre una obra resistida por la comunidad y otra resistente a las crticas es el buen diseo. Y ese buen diseo no necesariamente requiere una obra ms cara. Pero si bien es cierto que el buen diseo agrega valorsinaumentarloscostos,noesmenosciertoque,afindecuentas,alguientienequedestinar tiempo para pensar ese buen diseo. Y, de nuevo, dado que la inversin produce bienes pblicos, ella debiera pagarse con fondos pblicos.

Volvamos al tema general, al tiempo dedicado cada da a trasladarse de un lugar a otro. Si nos quedamos en la discusin ideolgica, un experto buscara demostrar que la cosa no es tan grave porque hay muchas otras ciudades donde la gente tambin gasta 45 minutos en cada viaje. Pero si olvidamos mirar este asunto a travs del lente de la desigualdad, nunca vamos a poder sentir la enorme diferencia que hay entre pasar 45 minutos en el auto propio o de pie arriba de una micro; en Santiago, tres de cada cuatro santiaguinos que usan el transporte pblico viajan de pie.

Alguien podra argumentar que si el excesivo tiempo de traslado realmente fuese un problema, la gente ya se habra comprado un auto o vivira ms cerca de las oportunidades. Pero este asunto hay que mirarlo a travs del lente de la desigualdad. Los cinco millones de viajes motorizados que se hacen en micro son, en su mayora, generados por hogares que ganan menos de $ 500.000 al mes. Ms an, el 40 por ciento de los hogares de Santiago gana menos de $ 280.000 al mes. A cambio de vivir ms lejos de las oportunidades esas familias no obtienen ms espacio ni lo compensan con ms velocidad, como nos explicara la teora general. Se suben a la misma micro de siempre noms, y pagan con tiempo. Con menos de $ 500.000 mensuales (o sea, dividendos de ciento y tantos mil pesos, o sea, casas de entre UF 600 y UF 1.000) uno no tiene eleccin. A uno le tocan las cosas, incluidas las casas. De hecho, el 60 por ciento de las viviendas que se construyen recibe algn subsidio del Estado. Esto habla de familias que requieren algn tipo de asistencia, e implica que tanto los subsidios como las casas les tocan a esas familias una pura vez en la vida. Esto convierte a la vivienda subsidiada en un mercado muy imperfecto, incapaz de corregir este tipo de externalidades negativas.

Hemos escuchado a algunas autoridades decir que para mejorar esto no hay atajos; que habra que esperar hasta que el crecimiento del pas o la redistribucin del ingreso eleven el ingreso de los hogares por encima del milln de pesos y as puedan comprar un auto y demorarse la mitad del tiempo en sus desplazamientos.

Pero si no hay atajos, al menos se pueden evitar los rodeos. Si la ciudad es el origen del problema, en la ciudad debiera estar la solucin. Sin cuestionar ni la extensin de la ciudad ni el tiempo que se gasta en traslados, podramos usar a la propia ciudad como fuente de equidad, enfocando nuestros esfuerzos para que los cinco millones de viajes diarios en micro se hagan sentados y con estndares similares a los del metro.

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Con respecto a lo primero, imaginemos el extraordinario cambio de la calidad de vida de una persona si esa hora y media diaria estuviera sentada. Este golpe de equidad podra lograrse aqu y ahora, aun cuando esa familia a la que me refera gane los mismos $ 500.000 o menos al mes. Si al metro no se le exige nada ni valor mximo del pasaje, ni evaluacin social, ni acortar los tiempos de viaje y si a las autopistas se les pide garantizar 80 kilmetros por hora, por qu no podemos exigirle a Transantiago que el viaje al trabajo o al estudio se haga sentado? Alguien podra decir que eso cuesta plata, que un Transantiago as costara el doble Por supuesto! Pero habra que precisar que garantizarle un asiento a cada santiaguino slo costara el doble de un Transantiago, lo que a su vez es un dcimo de lo quecostextenderelmetrooconstruirautopistas.Yconellosebeneficiaraalamitaddela poblacin, a la mitad ms pobre.

Con respecto a lo segundo, el metro no le debe su buena fama a su velocidad o comodidad de hecho vimos que las micros pueden andar igual de rpido. Su gran virtud es que garantiza el tiempo de viaje entre un punto y otro. Y eso se logra, por una parte, con una va segregada y, por otra, reduciendo el tiempo de intercambio de los pasajeros que suben y bajan en cada estacin. De hecho, la clave del xito del sistema de transporte pblico de la ciudad brasilea de Curitiba fue convertir cada paradero en un andn donde se paga cuando se ingresa al paradero. Al evitar que el pasaje se pague al abordar el bus, la subida y bajada del bus se pudo hacer en un minuto. Curitiba logr pasar as de 25.000 pasajeros por da en 1974 a dos millones de pasajeros por da en 2000. Con buses articulados para 300 pasajeros (los mismos que tendremos con el Transantiago) y con paraderos que son andenes, en Curitiba una estacin mueve 36.000 personas por hora, el mismo estndar de un metro. Las vas segregadas que existen hoy en Santiago, si bien artesanales, explican en parte por qu una micro se demora lo mismo que el metro al centro.

Esperemos que Transantiago haga del paradero un andn. Porque invertir en tiempos de traslado ciertos y un asiento para cada santiaguino es usar a la ciudad como fuente de equidad.

Mitosis y endogamia

Por una suerte de mitosis natural, las ciudades del tamao y extensin de Santiago crean espontneamente por lo menos tres o cuatro centros. De hecho, Santiago los tiene, slo que estn todos uno al lado del otro.

La mitosis que gener a Providencia, a partir de Santiago centro, y luego al barrio El Bosque instal cada uno de estos nuevos ncleos a lo largo del Mapocho. Y no es muy difcil imaginarse la razn: la gente que genera las actividades de estos ncleos desplaz sus barrios residenciales hacia el Oriente, arrastrando los lugares de trabajo ms cerca de donde vivan. La teora dice que la gente de ingresos altos busca ms espacio y compensa con velocidad la mayor distancia entre su casa y los lugares de trabajo. Pero en Santiago la gente con ms recursos compensa la mayor distancia arrastrando a los centros.

La principal consecuencia de esta concentracin de centros es que genera viajes muy largos. El santiaguino promedio se desplaza 18 kilmetros. Si los tres o cuatro centros se hubiesen repartido ms homogneamente, el desplazamiento promedio sera de cinco kilmetros.

Uno de los efectos ms negativos de estos viajes tan largos, todos hacia una misma zona, es la contaminacin. Y si bien algunos piensan que no hay relacin entre

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desplazamientos y contaminacin ella ha disminuido a la mitad, aun cuando el parque automotrizsehaduplicadoy,encualquiercaso,nocontamosconsuficienteinformacinparaidentificarconprecisinalosresponsables,hayciertoacuerdoenqueeltransportegeneramsomenoslamitaddelapolucin.Esevidentequetambininfluyenlageografadel valle, el combustible y los motores que usamos, las calles no pavimentadas y las aceleraciones y frenadas que esconden los 34 kilmetros por hora de promedio de velocidad del auto y los 23 kilmetros por hora de las micros. Pero si los viajes fueran de cinco kilmetros en vez de 18, es evidente que estos mismos factores seran menos graves.

Sin embargo, lo que hace verdaderamente odiosos estos traslados tan largos no son ni la distancia, ni el tiempo, ni el medio de transporte, sino el hecho de que la mayora de los santiaguinos viaja desde el tercer mundo hacia el primero. Basta un mnimo de sentido comn para deducir que esta experiencia diaria de desigualdad puede producir resentimiento. Y despus nos quejamos de la violencia y la inseguridad

Lapreguntaquecaedecajnes:sicuestatantomoverseeficientementedesdedondela gente vive hacia los pocos lugares que concentran las oportunidades, no sera ms fcil acercar las oportunidades hacia donde vive la gente? Dicho de otra forma, digamos que yo vivo en A (la casa) y trabajo o estudio en B (el trabajo). Si para ir desde A hacia B me demoro una enormidad de tiempo y, adems, lo hago mal, pues contamino y congestiono, no slo tiene sentido invertir en mejorar la conectividad de hecho en este momento no se est invirtiendo en nada ms. La simple lgica me dice que tambin podra intentar acercar casa y trabajo en vez de dar por descontado que quedan lejos. Y para acercar A y B hay dos alternativas: o acerco las casas a los trabajos, o muevo los trabajos ms cerca de las casas. Esto, creo, es particularmente relevante cuando gran parte de las casas estn en el tercer mundo y los trabajos, el estudio y las oportunidades en el primero.

AB ser uno

Acercar las casas al trabajo y al estudio, o vivir ms cerca de las oportunidades, implica, en el fondo, pagar por suelos ms caros. Para quienes tienen recursos esto se regula naturalmente, por tanto no me voy a ocupar de ello. Pero qu ocurre con quienes no los tienen? Cmo lo hace una familia que busca casa con apenas UF 290 en la mano para quedar bien localizada?7 Hoy en da son dos los mecanismos que se ponen en funcionamiento: achicar y alejar. Se disminuye el nmero de metros cuadrados de la vivienda y se buscan suelos que cuesten casi nada. Con respecto al tamao, y considerando las actuales condiciones del mercado de la construccin, UF 290 permiten construir alrededor de 30 m2. Como no se puede vivir en una casa de este tamao, se espera que cada familia, beneficiadaporhaberquedadosindeuda,laample.Conrespectoalaubicacin,lossuelosbaratos quedan lejos en la periferia, marginados y segregados de las oportunidades.

7 El Fondo Solidario Concursable consiste en un voucher compuesto por un subsidio de UF 280 ms UF 10 ahorradas por cada familia. Al no haber crdito hipotecario, la familia queda sin deuda. Si bien en esta nuevamodalidadelmontofinaldelvoucher disminuy de UF 450 a UF 290, el subsidio del Estado se duplic deUF 140 a UF 280. El Estado pudo duplicar el subsidio por beneficiario porque se ahorr los costos deadministrar los crditos hipotecarios.

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La importancia de acercar las casas a las oportunidades slo se puede apreciar si se entiendequelaviviendanoesunfinensmismo,sinounmedio;elverdaderoproblemaes la pobreza. En ese sentido, la vivienda es la ayuda ms importante que una familia pobre recibir del Estado en toda su vida (y por nica vez). Adems de satisfacer la necesidad de techo y propiedad, esa ayuda debiera ser la plataforma para dar el salto fuera de la pobreza.

Corregir la inequidad por medio de la inversin en ciudad consiste en lograr que se construyan proyectos donde las viviendas aumenten de valor a medida que pase el tiempo. Cuando compramos una casa todos nosotros esperamos que cada da valga ms. La vivienda social, en cambio, se parece a un auto, pues cada da que pasa vale menos. Una vivienda que sevalorizaserauncapitalenormeparalafamiliabeneficiadaeindicaraqueestmejorandosu condicin. La idea es dejar de pensar en la vivienda como gasto y empezar a verla como una inversin social.

Hayunconjuntodecondicionesdediseoarquitectnicoquesedebieranverificaren los proyectos de viviendas para poder esperar que se valoricen con el paso del tiempo. La primera es la buena localizacin. Una buena ubicacin no est necesariamente cerca del centro sino, en un sentido ms amplio, cerca de las oportunidades. A veces localizarse bien significaquedarmscercadeloslugaresqueconcentrantrabajo,educacin,salud,transporteocomercio.Perootrasveceslocalizarbienaunafamiliasignificadejarlaenelmismolugardonde ha logrado construir sus redes sociales de subsistencia, ya sea a escala colectiva (un campamento) o a escala domstica (allegado). Es muy caro ser pobre. La ocupacin multifamiliar de un lote, aun cuando sea en condiciones de hacinamiento, no slo indica incapacidad de tener casa propia. Es tambin una estrategia de supervivencia, propia de los entornos sociales frgiles, que permite compartir bienes comunes. Un ejemplo clsico: cuando una familia de allegados se gana un subsidio en la periferia, no slo se altera la generalmente frgil relacin de cercana con la fuente de ingresos, sino que adems se rompe la red social que sostiene a esa familia. En su casa nueva no slo deben empezar a pagar cuentas, sino adems dejan de estar los abuelos que se quedaban cuidando a los nietos. As las cosas, uno de los padres se debe quedar en la casa, el ingreso familiar se reduce. Quizs estn en una mejor casa, pero su situacin de pobreza ha empeorado. Por tanto, cuando esas redes sociales existen, hay que conservarlas, radicando. Y si no fuera posible hacerlo, se debe dotar al nuevo conjunto urbano de un espacio donde pueda volver a ocurrir ese nivel intermedio de asociacin.

En todos los casos, las buenas ubicaciones estn en suelos caros. A veces porque la cercana a las oportunidades se expresa directamente en el valor comercial de un terreno. Otras veces porque antes de siquiera empezar a construir hay que mejorar los suelos donde las familias pobres se han establecido; muchas veces se trata de antiguos basurales, rellenos o quebradas. Pero la restriccin de recursos obliga a lograr mejores ubicaciones gastando las mismas UF 290 por vivienda con que funciona el sistema actual o, dicho de otra forma, sin disminuir el nmero de soluciones habitacionales que se entregan hoy. Qu hacer?

Densidad sin hacinamiento. La nica manera de pagar suelos ms caros es lograr densidades lo suficientemente altas que permitan prorratear el costo del suelo entremsviviendas.Unamaneradegenerardensidadesconstruirenaltura,perolosedificiosimpidenampliar la vivienda. Por otro lado, las casas, en principio, permiten ampliaciones, pero ocupan

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demasiadosuelo.Portanto,lasolucinnoserncasas,tampocoedificios.Yas,talcomolarespuesta al problema del transporte queda en alguna parte entre la micro y el metro, aqu la solucinquepermitepagarsuelosmscarosquedaenalgunaparteentreeledificioylacasa.Permtanme un ejemplo: supongamos que tenemos un campamento de 100 familias a las cuales se les debe dar solucin habitacional en el marco del subsidio de UF 290 y que queremos localizarlas bien, es decir, pagar un terreno caro. En vez de pensar en cul es la mejor casa que podemos hacer con UF 290 y multiplicarla luego por 100 en un terreno dado, habra que pensarenculeselmejoredificioquepuedohacerconUF29.000yaeseedificioponerlecondiciones: que albergue a las 100 familias y sus respectivas ampliaciones. El problema es queunedificiobloquealasampliaciones;estoesciertosalvoenelprimeroyenelltimopiso.La propiedad del primer piso puede, aunque sea ilegalmente, crecer sobre el suelo que le toc adelante (o atrs) y la propiedad del ltimo piso siempre puede crecer hacia arriba, hacia el aire. Deloquesetrataraentoncesesdehacerunedificioquetuvierasloelprimeroyelltimopiso, o lo que es ms a menos lo mismo, una casa que tuviese un departamento arriba. Con dos propiedades por lote, la densidad aumenta al doble, antes de siquiera haber entrado a disear. Aestomerefieroconalgoqueestentrelacasayeledificio.

La segunda condicin necesaria para que las viviendas sociales aumenten de valor es que el barrio se desarrolle con el paso del tiempo. Porque por mucho que yo invierta y cuide mi casa, si mi barrio se deteriora y vale nada, mi casa tambin vale nada. Y esto tiene una alta probabilidaddeocurrircuandosetratadeviviendasenquelamitaddesusuperficievaaserautoconstruida. Por ejemplo, si las construcciones iniciales se instalan aisladas en el terreno, es frecuente que las viviendas se rodeen de ampliaciones, en general, de muy bajo estndar. Estas autoconstrucciones fagocitan las viviendas entregadas, produciendo en la prctica un espacio urbano de apariencia no muy distinta de la del campamento original y cuyo valor comercial vuelve a ser cercano a cero. Pero si las mismas unidades de viviendas se colocan estratgicamenteenlasaristasdeloslotes,contraelmedianeroylalneadeedificacin,sepuede esperar que esa unidad regule y enmarque el futuro frente urbano, preservando, al menos en parte, la calidad de ese espacio urbano y por tanto su valor.

En tercer lugar, es indispensable que las viviendas tengan potencial de mejorar su estndar. Y por eso, en vez de una casa con recintos chicos y estrechos, se debera pensar en una vivienda de clase media de la cual se entrega, por el momento y porque no hay recursos suficientes,slounaparte.Esmuchomejorentregarlamitaddeunacasabuenaqueunacasa entera con la mitad del estndar. En ese sentido, las viviendas progresivas debieran solucionar las partes difciles de la casa: la cocina, los baos, las escaleras y los muros medianeros capaces de aislar del ruido, la intemperie y el fuego.

Qu nos est diciendo este conjunto de condiciones? Que cuando la plata slo alcanza para la mitad, la pregunta clave es qu mitad se hace? Respuesta: aquella que una familia nunca va a poder lograr actuando individualmente. Cuando se critican a las viviendas sociales que se hacen hoy se suele decir que son muy chicas y sus terminaciones muy malas. Pero, en estricto rigor, tamao y calidad de las terminaciones son cosas que una familia podra mejorar en el tiempo. Por el contrario, los muros medianeros, las instalaciones de agua, alcantarillado y electricidad, la ubicacin en la ciudad, el diseo del conjunto urbano o el trazado de los espacios pblicos y las calles son cuestiones que una familia, individualmente, difcilmente podr abordar.

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Una vivienda as se podra hacer por las mismas UF 290 del subsidio actual. Bastara conmodificarloscriteriosconqueelMinvuevalayasignasusfondosconcursables8. Pero hay un pequeo detalle. Para disear viviendas as se necesita pensar cmo hacerlas y esto no est considerado en ninguna parte de la poltica habitacional. Es como si se creyera que una buena vivienda, capaz de valorizarse en el tiempo, se disea sola. Llevamos 30 aos y a esta altura est claro que el mercado por s solo no es capaz de hacerlo. Una vez ms: hacer una cosa mejor, por la misma plata, no cuesta ms caro, salvo por las horas de trabajo de las personas que tienen que pensar y disear para hacer la diferencia. Y si es verdad que la poltica habitacional chilena est en el momento de pasar de la cantidad (cobertura) a la calidad, es en eso donde hay que invertir.

B en A

La segunda estrategia consiste en llevar B hacia A, es decir, incentivar la instalacin de los servicios y las oportunidades de trabajo y estudio ah donde slo se acumularon casas. Nuestra periferia no slo es muy segregada y socialmente homognea (nivelada hacia abajo), sino que el tejido urbano es prcticamente slo residencial. En nuestra periferia norte, poniente y sur los estndares que alcanzan el comercio, los servicios y las reas verdes son muy inferiores a los del centro y el oriente de Santiago, tanto as que, ms que hablar de ciudad,sedebehablardeacumulacindecasas.Unpardedatosconfirmanestaimpresin.Si en la zona centro-oriente de Santiago hay ms de 3,5 m2 de comercio por habitante, en la periferia hay menos de un metro cuadrado. Las mismas cifras se repiten para los servicios y vuelve a ocurrir lo mismo con las reas verdes: si en el centro-oriente de Santiago hay ms de nueve metros cuadrados por persona, en la periferia hay menos de dos. Esta pobreza del tejido urbano explica el xodo diario hacia la ciudad de verdad.

Cuando un Estado asume con tanta naturalidad que es su responsabilidad invertir en mejorar la manera de ir desde donde estn las casas hacia donde estn las oportunidades, es razonable preguntarse por qu no invertir tambin en generar las condiciones para que haya oportunidades ah donde se pusieron las casas. Si la periferia desprovista de oportunidades fue la consecuencia de una poltica pblica, por qu no usar otra poltica pblica para corregirla? Si cuesta tanto llevar la gente desde la periferia al centro, hagamos un centro en la periferia. Con lo mismo que se est gastando para mejorar la conectividad se podra replicar el centro en el sur de Santiago. El punto es que cuando se van a gastar 4.000 millones de dlares se debera ser ms cuidadoso con la pregunta y por tanto con las inversiones.

Por bastante menos plata y sin comprometer recursos pblicos hay un proyecto, liderado por la Universidad Catlica y los municipios de La Pintana, Puente Alto y La Florida9, que intenta desarrollar un polo de empleos y servicios en el sur de Santiago en los terrenos

8 Ms informacin sobre esta manera de operar dentro de la poltica habitacional vigente, pero cambiando el nfasis de qu hacer cuando se tiene slo la mitad de la plata para una casa, se puede encontrar en http://www.elementalchile.org

9 El proyecto Parque Sur es una propuesta del Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica en coordinacin y con el apoyo de la Conama y las municipalidades de La Pintana, Puente Alto y La Florida. La propuesta est siendo presentada al Minvu aprovechando la Ley de Financiamiento Urbano Compartido.

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agrcolas del INIA/Minvu en La Pintana y los pozos de extraccin de ridos privados que operan entre las comunas de La Florida y Puente Alto. Si se le suman los terrenos del campus Antumapu de la Universidad de Chile, se genera una oportunidad de 800 ha, ubicada en plena periferia sur de Santiago. Para hacer factible este proyecto se ha propuesto construir una granzonadeequipamientoyserviciosquesefinanciaraconlaplusvalaobtenidaalvendergrandes lotesprivadosque sebeneficiarande estas zonasmejor equipadas y conmejoresbarrios.Losbeneficiosdeunproyectocomoste sonmltiples.Seduplicara la superficiede reas verdes en Santiago sur, la distribucin de equipamiento sera ms equilibrada, mejorara la conectividad entre el Oriente y el Poniente en una extensa zona de la ciudad que extraamente no la tiene, se solucionaran los problemas causados por los pozos de ridos, se le dara una nueva imagen a una de las macrozonas ms deprimidas de la ciudad y se rompera la segregacin. Ms importante, seguramente caeran los tiempos de viaje porque se creara un nuevo centro. En lo que va de avanzado el proyecto se han coordinado los intereses de todos los actores involucrados. Dado que el 85 por ciento de los terrenos son pblicos, la materializacin del proyecto requiere slo un cambio del Plan Regulador Metropolitano de Santiago y, de nuevo, todo se reduce a una cuestin de coordinacin y no de recursos.

Buen clima

Santiago tiene un capital que est ah, esperando ser capitalizado: su geografa y buen clima. Ambos podran alivianarnos el camino hacia una ciudad mejor. Siendo bienes democrticos eigualadores,puedenhacerquenuestraciudadseaeficazcomofuentedeequidad.

Muchas ciudades han entendido o intuido que sus geografas pueden ser capitalizadas como fuentes de equidad. Las playas de Ro de Janeiro, una ciudad muy violenta y desigual, ofrecen un espacio igualador. La vereda tropical continua recorre ms de 50 kilmetros, une todas las playas y permite disfrutar de su geografa exuberante, sin hacer distinciones de ingreso. Y quin sabe, tal vez Ro sera ms resentida y por tanto an ms violenta si no fuera por sus playas y veredas. Tambin est la especie de doble caja que permite disfrutar el Tmesis, lo nico barato de Londres. Y a una escala ms modesta, pero por lo mismo como unsignodequenohacenfaltarecursosparacapitalizarhechosgeogrficos,estRosarioysucostanera a lo largo del Paran, que simplemente ocup la explanada horizontal que qued libre cuando se retiraron las lneas del tren y le abri a la ciudad el espectculo de los silos degrano.Mares,ros,valles,todoshechosgeogrficosgratuitos,capitalizadosenpaseos.

Qu nos ofrece nuestra geografa? Sera obvio mencionar la omnipresencia de la cordillera y por eso me la salto; ella se explica sola. En cambio es menos evidente que el Mapocho y el Maipo estn en las partes altas del valle de Santiago. El agua de la lluvia no corre hacia ellos sino desde ellos. Si el valle fuera un techo, los ros seran sus cumbreras; la limahoya (la canaleta del techo) est por el paradero 14 en La Florida. No es casualidad que justo ah la mnima lluvia corta a Santiago en dos. Qu hemos hecho para capitalizar ese ro intermitente? Hasta ahora, nada. Sin embargo, hay un proyecto de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Catlica para transformar el Zanjn de la Aguada en un parque inun dable.

Por otra parte, Santiago tiene el parque metropolitano ms grande del mundo. Pero, pese a su posicin privilegiada en el valle, apenas lo visitan cinco millones de personas al ao (es decir, en promedio cada santiaguino visita el parque apenas una vez al ao) Qu hemos

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hechopara capitalizar eseparquedemagnitudes geogrficas?Tiempo atrs el arquitectoRicardo Torrejn present como tesis de ttulo un proyecto para transformar en un paseo peatonal al antiguo canal del Carmen, que rodeaba el cerro San Cristbal. La Municipalidad de Providencia financi luego un estudio para solicitar la cesin en comodato de losterrenos de esa franja del parque al dueo de los terrenos; el Minvu aportaba los terrenos, la Municipalidad haca las obras y las mantena. Ese canal (del cual la calle Carlos Ried, esa que pasa por arriba de los canales de televisin, es una huella) completa una extensin horizontal de 10 kilmetros. El canal parece elevarse por sobre el valle y los techos, porque la pendiente del valle es del dos por ciento, pero la del viejo canal apenas de cuatro por mil es decir, prcticamente horizontal. Con un mnimo de inversin esta especie de zcalo del parque que acumula cota podra convertirse en una promenadedemagnitudesgeogrficas.Santiagotendra,porfin,unpaseoparadisfrutarsugeografadespreocupndoseporlargorato del camino por seguir. Porque en este momento no hay ni un solo espacio pblico suficientementeextensoparapasearcomocorresponde.Despusdeunoscuantosminutosde andar en bicicleta o de caminar con nios o con viejos uno tiene que volver a pensar por dnde seguir. Y el tema clave aqu es la horizontalidad. Los actuales caminos y senderos del cerro estn en pendiente y son apropiados ms bien para practicar deporte. Slo un lugar horizontal permite caminar despreocupndose del camino, lo que es propio del paseo.

El proyecto del zcalo no costara prcticamente nada, pues su construccin se reduce a despejar los arbustos del viejo y rellenarlo con maicillo. Pero adems este paseo metropolitano transformaraelconflictoquehancausadolostnelesqueatravesaranelcerroparacompletarla red de autopistas urbanas en un proyecto donde todos ganan. En efecto, se piensa que los tneles son incompatibles con el Parque Metropolitano como lugar masivo de uso pblico. Sin embargo, si se aplicasen las lecciones de las autopistas catalanas, en vez de daar el parque y la ciudad, podran constituir la primera piedra del zcalo. La diferencia, tal como en Barcelona (pero no en Pars), consiste en pensar la carretera urbana en corte y no slo en planta. Si as se hiciera, se concluira que basta con enterrar la autopista por un tramo ms largo. Esto no sera un mero medio para mitigar su impacto sino, en primer lugar, algo indispensable para hacer eficienteelproyectodesdeelpuntodevistadeltrfico.

En efecto, la idea de los tneles es conectar Santiago oriente y norte con una va ms rpida y directa que el anillo Amrico Vespucio. Para ello se propone atravesar el Parque Metropolitano con un sistema de tneles que debiera formar parte de la red de autopistas concesionadas.

Pero al estar pensado slo en planta e ignorar la seccin, este sistema no se conecta al resto de las autopistas directamente, sino que antes pasa por una trama de calles de escala domstica, con semforos, cruces de peatones, puentes y parques, lo que impide lograr la velocidad de circulacin fluida que se pretende. Se han hechomicrosimulaciones y staspronostican gran congestin dentro de los tneles. Las causas son simples: por un lado, una va de alta velocidad desemboca en una trama de calles residenciales imposible de ampliar. Al mismo tiempo se le estn sumando 14.000 autos por hora a la parte ms congestionada de la Costanera Norte, el nudo de accesos y caleteras de Santa Mara, Los Leones y Lo Saldes. Si realmentesequiereuntrficoexpedito,lostnelesdebenconectarsedirectamenteconlasotrasautopistas sin pasar por un cedazo de calles locales. Para esto hay que pensar el proyecto en un nivel distinto del +0,00 metros, que es donde hay semforos y congestin, y llevar el mismo

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trazado, con el mismo nmero de pistas, a 5 metros. Al cambiar de cota, enterrarla, su parte superior puede convertirse en el tramo fundacional del Paseo Metropolitano.

Enfin,loquemeparecemejordeSantiagonoesalgovisual,sinomsbientctil:suclima.Cuatroestacionesbiendefinidas,inviernosmsbiencortosynomuyduros,unverano largo. Si hace calor, basta con ponerse a la sombra, pues la diferencia de temperatura entre sol y sombra, dado el clima seco, es notoria y notable. Las tardes entre septiembre y abril son unnimemente agradables. Las noches son frescas, buenas para dormir. La sequedad, de nuevo, hace que tardes y noches se puedan disfrutar sin preocuparse de bichos ni mosquitos.

Pero para disfrutar un clima se necesitan rboles; no parques, rboles. Un clculo muy apresurado indica que arborizar y regar todo Santiago con el estndar de Vitacura o Lo Barnechea cuesta del orden de 60 millones de dlares al ao10. Esto no es una mera cuestin esttica para maquillar a La Pintana o La Granja. Si pensamos que la periferia de Santiago se ha construido bsicamente con vivienda social, los tamaos de esas casas hacen que el living sea la calle. Imaginemos lo distinto que sera que ese living estuviera arborizado, sombreado en verano. Ello no slo requerira que estuvisemos dispuestos a invertir en rboles; deberamos tambin estar dispuestos a exigir cableado subterrneo y de nuevo no por una cuestin esttica sino porque una de las razones por la que los rboles no crecen frondosos en la periferia es porque las distintas compaas de servicios los podan para mantener libres los cables areos.

Enfin,hablamosdelclimapararomperelhieloocuandonotenemostema.Peroen Santiago ese lugar comn, ms que frase hecha y por tanto vaca, se podra entender en su doble condicin de lugar corriente y compartido. Aprovechar la ciudad como una fuente de equidad es un atajo. Un atajo, esa diagonal que siempre buscamos, no es slo el recorrido ms corto posible. Tambin es la visin ms larga sobre un determinado campo. Ojal que estos lentes que propongo cumplan esa doble funcin: de economa de recursos y de expansin de la vida.

AlejAndro ArAvenASantiago, diciembre de 2005

Agradecimientos

Prcticamente nada de lo que digo en este prlogo podra haber dicho si no hubiese sido por el generoso aporte de Andrs Iacobelli, ingeniero de transporte de la Universidad Catlica, magster en polticas pblicas de la Universidad de Harvard, director de Elemental y amigo. Va-yan para l los crditos de la gran mayora de los argumentos, ideas y propuestas de este texto.

10 ste es un clculo muy apresurado de Galetovic y Jordn, considerando lo que gastan en riego Vitacura y Lo Barnechea y extrapolndolo luego a todo el Gran Santiago.

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Introduccin

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Captulo 1

Quin es Santiago?

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I. IntroduccIn

Enladiscusinhabitualsesuele llamarSantiagoazonasgeogrficasounidadesadministrativas que no siempre coinciden. Esto puede confundir, especialmente cuando se computan indicadores tales como la densidad o las reas. Para evitar estas confusiones, este captulodefineloqueseentenderporSantiagoenelrestodellibro(seccinII);describelos principales instrumentos de planificacin urbana actualmente vigentes (seccin III);muestra los principales lmites administrativos y normativos (seccin IV), y presenta una serie de indicadores de poblacin, urbanizacin y densidad (seccin V).

II. QuIn es santIago?

Santiago est dentro de la Regin Metropolitana, compuesta por 52 comunas, distribuidas en seis provincias: Santiago, Cordillera, Chacabuco, Maipo, Melipilla y Talagante (vanse el Cuadro 1 y el Plano 1).

Cuando alguien habla de Santiago, usualmente se refiere alGran Santiago. Se trata del territorio urbanizado dentro de las 37 comunas reguladas por el Plan Regulador Metropolitano de 1994, las 32 de la provincia de Santiago (en celeste en el Plano 1), las tres de la provincia Cordillera (en morado en el Plano 1) y dos de la provincia de Maipo: San Bernardo y Calera de Tango. Grosso modo, ste es el Santiago que se ha venido extendiendo desde su fundacin a partir del centro cvico, y al que se le han agregado recientemente las parcelas de agrado y loteos suburbanos de Pirque y Calera de Tango.

Es importante resaltar que el Gran Santiago es territorio fundamentalmente urbanizado,valedecir,delimitadoporedificaciones, loteosoredesvialesurbanas.Poresoexcluye buena parte del territorio rural o cordillerano de algunas comunas, tales como Lo Barnechea, San Jos de Maipo o Pirque. En el resto de este libro se entender por Gran Santiago a la interseccin del rea urbanizada (o mancha urbana) con el rea poltico-administrativa de las 37 comunas.

El Plano 2 muestra el territorio urbanizado o mancha urbana (en negro) y, en amarillo, el rea an no urbanizada de las 37 comunas. Desde ya se puede apreciar en el Plano 2 que la mancha urbana se ha extendido ms all del Gran Santiago, en parte por la

[...] la planta de la ciudad primitiva constaba de nueve calles, cortadas perpendicularmente por otras quince o diecisis de Norte a Sur, formando ciento veintisis manzanas, ms o menos cuadradas.

Carlos Pea O., Santiago de siglo en siglo, 1944

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Cuadro 1 Santiago-Regin

Territorio Comuna Siglas Provincia Gran Santiago Cerrillos CER Santiago Cerro Navia CNA Conchal CON El Bosque EBO Estacin Central ECE Huechuraba HUE Independencia IND La Cisterna LCI La Florida LFL La Granja LGR La Pintana LPI La Reina LRE Las Condes LCO Lo Barnechea LBA Lo Espejo LES Lo Prado LPR Macul MAC Maip MAI uoa U Pedro Aguirre Cerda PAC Pealoln PE Providencia PRO Pudahuel PUD Quilicura QUI Quinta Normal QN Recoleta REC Renca REN San Joaqun SJO San Miguel SMI San Ramn SRA Santiago SAN Vitacura VIT Puente Alto PAL Cordillera Pirque PIR San Jos de Maipo SJM Calera de Tango CT Maipo San Bernardo SBE Chacabuco Colina COL Chacabuco Lampa LAM Til Til TT Resto de la Regin Buin BUI Maipo Paine PAI Alhu ALH Melipilla Curacav CUR Mara Pinto MPI Melipilla MEL San Pedro SPE El Monte EMO Talagante Isla de Maipo IMA Padre Hurtado PHU Peaflor PF Talagante TAL

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Plano 1 La Regin Metropolitana, sus provincias y comunasw

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Plano 2 El Gran Santiagow

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Captulo 1: Quin es Santiago? 37

conurbacin de localidades aledaas y en otros casos mediante viviendas sociales y parcelas de agrado1.

ElPlanReguladorMetropolitano(vaselasiguienteseccin)semodificen1997paraagregar la provincia de Chacabuco, compuesta por las comunas de Colina, Lampa y Til Til (en verde en el Plano 1). Al conjunto se le suele llamar, sin gran originalidad, Gran Santiago y Chacabuco. Dentro de la provincia de Chacabuco hay sectores cubiertos por parcelas de agrado (v. g., Chicureo), el cono industrial Quilicura-Lampa-Colina y las reas reservadas para las nuevas Zoduc (acrnimo de Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado)2. La provincia deChacabucoeselreadereservaurbanams importantede laciudad,pues lasuperficiereservada para expansin residencial es similar a la de las 37 comunas del Gran Santiago.

Por ltimo, a veces se habla de Santiago-Regin. El trmino se le debe al Ministerio de la Vivienda (Minvu), quien aboga por ampliar el rea de tuicin del Plan Regulador Metropolitano a toda la Regin Metropolitana, incorporando a las provincias de Talagante, Melipilla y las dos comunas de la provincia de Maipo que estn fuera del Gran Santiago, Buin y Paine. As, el ministerio pretende regular todo el territorio regional mediante corredores de infraestructura y unidades perifricas autnomas, tales como las Zoduc y otras tipologas similares.

Es interesante notar que Santiago-Regin se aproxima a la definicin espacial que postula Marcial Echenique en el captulo 3, segn la cual se deben incluir distritos administrativos que, sin ser fsicamente contiguos al rea metropolitana central, dependen funcionalmente de ella.

III. Instrumentos de planIfIcacIn urbana

Santiago se planifica con varios instrumentos legales que determinan los usosautorizados del suelo. El principal es el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, desarrollado por el Minvu (tambin conocido por PRMS-Minvu o PRMS) y que regula a las 37 comunas del Gran Santiago (desde 1994) y las tres de la provincia de Chacabuco (desde 1997). Fija condiciones generales para la ocupacin del suelo, tales como las densidades urbanas, las reas reservadas para equipamiento y servicios, las zonas de riesgo y proteccin ecolgica, y los trazados de redes viales estructurantes. Adicionalmente, el Plan Regulador Metropolitano fijaloslmitesdelaszonasurbanas,msalldeloscualesnosepuedeconstruir(vaselasiguiente seccin).

El Plano 3 muestra los principales usos de suelo autorizados por el Plan Regulador Metropolitanode1997.Losterrenossepuedenclasificarendosgrupos:aquellosdondeyase construy o se puede construir, y aquellos excluidos del desarrollo urbano.

1Lasparcelasdeagradosonloteosdeviviendademediahectreaquepermitenedificarfueradellmiteurbano vigente, sin necesidad de construir infraestructura o servicios. Las aprueba el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) (vase el captulo 9 de Ivn Poduje). Las viviendas sociales son conjuntos de casas o departamentos destinadosafamiliaspobres.SonfinanciadasengranparteporelEstadomedianteunsubsidio(vaseelcaptulo17 de Andrea Tokman).

2 Las Zoduc acogen proyectos inmobiliarios de ms de 300 ha. Vanse la seccin III y el captulo 9 de Ivn Poduje.

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Plano 3 Usos del suelo aceptados por el Plan Regulador de Santiagow

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Captulo 1: Quin es Santiago? 39

El primer grupo se muestra en colores distintos del verde. En negro aparece el rea ya urbanizada o construida. En amarillo, las zonas de expansin urbana, es decir, aquellos terrenos donde el plan vigente autoriza urbanizar y construir; en este color se incluyen, por ejemplo, las Zoduc de la provincia de Chacabuco. El magenta seala terrenos reservados exclusivamente para zonas industriales y el calipso, los subcentros de equipamiento y servicios.

El segundo grupo se muestra en tonos verdes. El verde oscuro corresponde a reas silvoagropecuarias (a las que tambin se les denota por las siglas ISAM); el verde intermedio, a parques metropolitanos, y el verde claro a las reas de proteccin ecolgica.

Como se dijo, el Plan Regulador vigente data de 1997, cuando se incorpor la provincia de Chacabuco al Gran Santiago y se crearon las Zoduc para normar el desarrollo de los grandes proyectos inmobiliarios. A diferencia de las reas de expansin tradicionales, que los privados pueden desarrollar sin condiciones ms all de las normas establecidas por los planes reguladores, las Zoduc se autorizan contra pagos y acciones para mitigar los impactos ambientales, viales y de otro tipo.

Endiciembrede2003seaprobunamodificacindelPlanReguladorMetropolitanoque autoriza el desarrollo de megaproyectos inmobiliarios en las zonas silvoagropecuarias, ampliando el rea urbanizable en 89.000 ha. En estos casos se aplican criterios de aprobacin similares a los de Zoduc.

Cada municipio debera elaborar un plan regulador comunal que, siguiendo al Plan ReguladorMetropolitano,detalle lascondicionesdeocupacindelsueloconcoeficientesde constructibilidad y los tipos de uso, que reserve espacio para calles y avenidas, etc. Sin embargo, hasta el momento se han aprobado nicamente los planos reguladores de Cerro Navia, La Granja, Huechuraba, La Reina, La Cisterna, Las Condes, Lo Barnechea, La Florida, Macul, uoa, Puente Alto, El Bosque, Pealoln, Providencia, San Joaqun, San Miguel, Santiago y Vitacura. Mientras tanto, el Plan Regulador Metropolitano prevalece, aunque losmunicipiospuedenproponermodificaciones,quedebenseraprobadaspor laSecretara Regional Ministerial (Seremi) del Minvu.

IV. los lmItes y el rea de santIago

Como se vio en la seccin II, el Gran Santiago es el rea urbanizada dentro de las 37 comunas. Sin embargo, Santiago crece dentro de un lmite normativo y de regulacin urbana definidoporlosplanosreguladoresyalquehabitualmenteselellamalmite urbano a secas.

Dentro del lmite urbano se autoriza la construccin de proyectos residenciales o mixtos (v. gr., comercio y servicios), con densidad promedio de 150 habitantes por hectrea en el Gran Santiago y 85 habitantes por hectrea en Chacabuco. Se excluyen las actividades industriales molestas o peligrosas, las que deben localizarse dentro de zonas exclusivas. Tambin se restringe la construccin en reas verdes, parques, quebradas o cerros-islas.

Como se aprecia en el Plano 4, que muestra las 40 comunas del Gran Santiago y Chacabuco, el lmite urbano definido por el Plan ReguladorMetropolitano de 1997 nocoincide necesariamente con el lmite poltico-administrativo del conjunto de las 40 comunas. En efecto, en el Cuadro 2 indica que las 37 comunas del Gran Santiago cubren 774.512 ha y las tres de Chacabuco otras 211.086 ha, pero el rea dentro del lmite es considerablemente

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Plano 4 El lmite urbano del Gran Santiago y Chacabuco (A diciembre de 2002)

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Captulo 1: Quin es Santiago? 41

Cuadro 2 reas por comuna y distancia al centro (2002) (En hectreas)

Comuna (1) (2) (3) (4) (5) rea rea dentro rea rea de Distancia comuna de lmite urbanizada expansin al centro (en km) Calera de Tango 7.215 211 1.497 102 29,7Cerrillos 1.696 1.696 1.350 346 11,8Cerro Navia 1.118 1.117 907 211 8,6Conchal 1.103 1.103 1.103 - 7,5El Bosque 1.429 1.429 1.428 2 14,9Estacin Central 1.433 1.433 1.388 44 6,4Huechuraba 4.461 2.048 1.156 895 7,8Independencia 745 745 745 - 3,2La Cisterna 1.000 1.000 1.000 - 10,9La Florida 7.113 4.300 3.785 566 16,0La Granja 1.008 1.008 1.008 - 14,3La Pintana 3.050 2.304 1.661 899 16,5La Reina 2.369 1.949 1.769 181 12,1Las Condes 9.991 4.399 3.818 596 11,6Lo Barnechea 101.258 4.178 2.577 1.621 19,3Lo Espejo 822 822 822 - 12,7Lo Prado 659 659 659 - 6,5Macul 1.284 1.284 1.284 - 10,4Maip 13.713 5.487 4.461 1.276 14,9uoa 1.690 1.690 1.690 - 7,7Pedro Aguirre Cerda 868 868 868 - 10,1Pealoln 5.338 3.297 2.377 927 13,3Pirque 44.478 338 1.857 263 40,1Providencia 1.439 1.439 1.291 148 5,2Pudahuel 19.679 2.247 2.882 562 10,2Puente Alto 8.757 7.258 3.956 3.312 21,9Quilicura 5.725 3.619 2.210 1.473 12,7Quinta Normal 1.190 1.190 1.190 - 5,2Recoleta 1.584 1.584 1.355 230 4,4Renca 2.332 2.332 1.393 939 8,8San Bernardo 15.345 4.770 3.659 1.850 19,2San Joaqun 1.001 1.001 1.001 - 8,3San Jos de Maipo 496.943 192 115 74 42,6San Miguel 964 964 964 - 7,1San Ramn 631 631 631 - 13,9Santiago 2.311 2.311 2.311 - -Vitacura 2.770 2.361 1.972 403 12,1Total Gran Santiago 774.512 75.264 64.140 16.920 Colina 100.606 6.616 2.532 5.596 26,7Lampa 45.619 6.232 2.379 4.970 33,2Til Til 64.861 4.126 1.132 3.230 46,6Total Chacabuco 211.086 16.974 6.043 13.796 Total resto de la regin 553.121 4.266 12.292 1.272 Total regin 1.538.719 96.504 82.475 31.988

Fuente: Ver apndice.

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menor: 75.264 ha de las 37 comunas del Gran Santiago y 16.860 ha en Chacabuco, es decir 92.124 ha en total. Esto es as porque en algunas comunas se han dejado fuera del lmite urbano grandes extensiones de terreno, ya sea porque son montaosas o bien porque se han reservado para la agricultura. Por ejemplo, como ya se dijo lneas arriba, se aprecia que gran parte del territorio de Lo Barnechea queda fuera del lmite urbano (97.080 ha). Lo mismo ocurre con Pudahuel (17.432 ha) o Maip (8.266 ha) y con buena parte de la provincia de Chacabuco. La columna 1 del Cuadro 2 muestra el rea total de cada comuna; la columna 2, el rea de cada comuna que cae dentro del lmite urbano, y la columna 3 el rea urbanizada.

Ahora bien, cuando alguien habla del crecimiento de Santiago suele referirse a la mancha urbana que, como vimos en el Plano 2, se ha extendido ms all del Gran Santiago. staesladefinicinfsica del lmite, e incluye las reas residenciales, comerciales e industriales, los sitios eriazos y las reas verdes o parques relevantes. El Plano 5 muestra la mancha urbana a diciembrede2002,laquedefineellmitefsico.Comoseapreciaenlacolumna3delCuadro2,la mancha del Gran Santiago cubre 64.140 ha y la de Chacabuco 6.043 ha.

El Plano 5 tambin muestra, en amarillo, las zonas donde el Plano Regulador Metropolitano permite construir, conocidas como reas de expansin; el lmite urbano se dibuja en rojo. El rea de expansin del Gran Santiago cubre 16.920 ha y la de Chacabuco 13.796 ha, y se reparte entre comunas, segn se aprecia en la columna 4 del Cuadro 2. Incluye a las Zoduc (7.304 ha), usos residenciales mixtos (11.568 ha), industriales (5.032 ha), de equipamiento (1.145 ha) y restricciones por reas verdes y quebradas (5.668 ha).

Ntese que la mancha urbana se extiende mucho ms all del lmite urbano, sobre todo hacia el Sur y a Colina, a pesar de que el lmite supuestamente restringe la urbanizacin. Como ya se dijo, gran parte de esta expansin corresponde a las as llamadas parcelas de agrado y a las viviendas sociales.

V. poblacIn, urbanIzacIn y densIdad

En el libro se citarn repetidamente cifras de poblacin, urbanizacin y densidad. A continuacindefinimoslosprincipalesindicadoresypresentamossusmagnitudesencadauna de las comunas del Gran Santiago y Chacabuco, segn el censo de 2002 y mediciones propiasdesuperficieydensidad.

V.1. Poblacin

Como se muestra en la columna 2 del Cuadro 3, en abril de 2002 vivan en el Gran Santiago 5,46 millones de personas. Si se agregan las tres comunas de la provincia de Chacabuco, el total crece a 5,59 millones. Por ltimo, en toda la Regin Metropolitana viven 6,06 millones de personas. Entre 1992 y 2002 la poblacin del Gran Santiago y Chacabuco aument en 706.964 personas (desde 4.882.160 hasta 5.589.124), equivalente a 1,26 por ciento cada ao. Sin embargo, este aumento promedio esconde considerable variacin entre comunas.

Se puede apreciar en el Plano 6 que las comunas centrales perdieron poblacin, mientras las comunas perifricas la ganaron a tasas mayores que el promedio. La columna 3

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Plano 5 Mancha urbana y rea dentro del lmite (A diciembre de 2002)

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Cuadro 3 Distribucin del aumento de la poblacin entre 1992 y 2002

Comuna (1) (2) (3) Poblacin Poblacin Variacin 1992 2002 anual (%) Calera de Tango 11.843 18.235 4,41Cerrillos 72.649 71.906 -0,10Cerro Navia 155.735 148.312 -0,49Conchal 152.919 133.256 -1,37El Bosque 172.854 175.594 0,16Estacin Central 140.896 130.394 -0,77Huechuraba 61.784 74.070 1,83Independencia 77.794 65.479 -1,71La Cisterna 94.712 85.118 -1,06La Florida 328.881 365.674 1,07La Granja 133.285 132.520 -0,06La Pintana 169.640 190.085 1,14La Reina 92.410 96.762 0,46Las Condes 208.063 249.893 1,85Lo Barnechea 50.062 74.749 4,09Lo Espejo 120.075 112.800 -0,62Lo Prado 110.933 104.316 -0,61Macul 120.708 112.535 -0,70Maip 256.550 468.390 6,20uoa 172.575 163.511 -0,54Pedro Aguirre Cerda 130.441 114.560 -1,29Pealoln 179.781 216.060 1,86Pirque 11.368 16.565 3,84Providencia 111.182 120.874 0,84Pudahuel 137.940 195.653 3,56Puente Alto 254.673 492.915 6,83Quilicura 41.121 126.518 11,89Quinta Normal 116.349 104.012 -1,11Recoleta 164.767 148.220 -1,05Renca 128.972 133.518 0,35San Bernardo 190.857 246.762 2,60San Joaqun 114.017 97.625 -1,54San Jos de Maipo 11.646 13.376 1,39San Miguel 82.869 78.872 -0,49San Ramn 100.817 94.906 -0,60Santiago 230.977 200.792 -1,39Vitacura 79.375 81.499 0,26Total Gran Santiago 4.791.520 5.456.326 1,31 Colina 52.769 77.815 3,96Lampa 25.033 40.228 4,86Til Til 12.838 14.755 1,40Total Chacabuco 90.640 132.798 3,89 Total resto de la regin 375.777 472.061 2,31 Total Regin Metropolitana 5.257.937 6.061.185 1,43

Fuente: Ver apndice.

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Plano 6 Variacin de la poblacin comunal entre 1992 y 2002w

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del Cuadro 3, que muestra la tasa de cambio anual de la poblacin de cada comuna entre 1992 y 2002, permite apreciar las fuertes diferencias de tasas de crecimiento de la poblacin. Particularmente notable es el aumento de poblacin en Maip (6,20 por ciento anual), Quilicura (11,89 por ciento anual) y Puente Alto (6,83 por ciento anual). Se puede apreciar lo rpido que creci la poblacin de estas comunas si se agrega que Maip casi duplic su poblacin (desde 256.550 hasta 468.390); lo mismo que Puente Alto (desde 254.673 hasta 492.915); mientras que Quilicura la triplic (desde 41.121 hasta 126.518).

V.2. Urbanizacin

Muchas veces en el transcurso de este libro ser de inters conocer la superficieurbanizada y la fraccin que representa del rea total de crecimiento. El Cuadro 4 muestra la superficieocupadaporcadadestinodelsueloresidencial,comercial,industrial,reasverdese infraestructura en cada una de las 40 comunas del Gran Santiago y Chacabuco. El 69 por ciento de las 92.124 hectreas dentro del lmite urbano ya est urbanizado, incluyendo las Zoduc, pero existe variacin apreciable entre comunas3. Grosso modo, aquellas comunas ubicadas hacia el centro (v. gr., Santiago, Quinta Normal, La Cisterna) estn completamente urbanizadas, mientras que gran parte del rea que queda por urbanizar est en las comunas perifricas.

Al mismo tiempo, la composicin del suelo urbanizado vara entre comunas, pues algunas son preferentemente residenciales y otras tienen mayor participacin de zonas industriales o de comercio. Ms de la mitad del suelo urbanizado del Gran Santiago (38.307 ha de 64.140 ha) est cubierta por residencias. Al mismo tiempo, la composicin del suelo urbanizado vara entre comunas. Algunas, como por ejemplo Las Condes, Pirque, Lo Barnechea o Providencia, son preferentemente residenciales, mientras que en otras, como Quilicura, Cerrillos, San Bernardo o Pudahuel, la ocupacin industrial es muy importante.

V.3. Densidad

La densidadsedefinecomoelnmerodehabitantesporhectrea(hab/ha).Sepuedendefinirmltiplesindicadoresdedensidad.Elmsgruesoesladensidad territorial, que divide la poblacin de la comuna por su rea columna 1 del Cuadro 5. Sin embargo, este indicador puede inducir a engao, puesto que en varias comunas (v. gr., Lo Barnechea, Maip) buena parte del territorio queda fuera del lmite urbano. Por ello, se suele reportar la densidad urbana: el rea comunal dentro del lmite urbano dividida por la poblacin total columna 2 del Cuadro 5. Ntese que la densidad urbana de las comunas del Gran Santiago es diez veces mayor que la densidad territorial (siete contra 72 hab/ha).

Sin embargo, la densidad urbana tambin puede ser un indicador engaoso, porque no toda el rea dentro del lmite est cubierta por la mancha urbana y, adems, tender a subestimar cun densamente se vive en aquellas comunas con ms terreno que an no ha sido urbanizado o que tiene, relativamente hablando, ms reas verdes o cerros (v. gr., la

3 Es importante notar que parte del suelo urbanizado est fuera del lmite urbano. Es el caso de las parcelas de agrado urbanizadas en sitios de a lo menos 5.000 metros cuadrados.

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Captulo 1: Quin es Santiago? 47

Cuadro 4 Indicadores de urbanizacin (2002) (En hectreas)

Comuna (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) rea dentro rea rea rea rea reas rea del lmite urbanizada residencial industrial comercial verdes vialidad Calera de Tango 211 1.497 1.350 96 12 - 40Cerrillos 1.696 1.350 440 317 251 8 152Cerro Navia 1.117 907 690 21 13 9 167Conchal 1.103 1.103 702 73 71 13 232El Bosque 1.429 1.428 928 51 181 5 254Estacin Central 1.433 1.388 768 226 55 23 241Huechuraba 2.048 1.156 475 159 117 144 154Independencia 745 745 459 5 95 57 127La Cisterna 1.000 1.000 733 22 23 45 176La Florida 4.300 3.785 2.609 24 204 62 627La Granja 1.008 1.008 648 67 16 53 206La Pintana 2.304 1.661 1.280 43 21 36 198La Reina 1.949 1.769 1.170 35 123 202 203Las Condes 4.399 3.818 2.351 - 357 281 544Lo Barnechea 4.178 2.577 1.591 - 37 252 257Lo Espejo 822 822 518 40 58 13 151Lo Prado 659 659 465 20 14 1 134Macul 1.284 1.284 731 218 62 36 229Maip 5.487 4.461 2.531 534 238 83 782uoa 1.690 1.690 1.124 61 82 85 326Pedro Aguirre Cerda 868 868 593 45 13 21 189Pealoln 3.297 2.377 1.598 11 63 92 403Pirque 338 1.857 1.578 215 11 - 51Providencia 1.439 1.291 566 - 233 193