RIE No. 30

Organizacinde EstadosIberoamericanos

para la Educacin,la Cienciay la Cultura

Revista IBEROAMERICANA

de Educacin

de Educao

Nmero 30Monogrfico: ducacin y conocimiento: una nuevamirada / Educao e conhecimento: um novo olharSeptiembre - Diciembre 2002 / Setembro - Dezembro2002

Ttulo: La educacin y la segunda generacinde reformas en Amrica LatinaAutor: Rolando Franco

R. FRANCO

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N 30 (2002), pp. 125-144

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LA EDUCACIN Y LA SEGUNDA GENERACINDE REFORMAS EN AMRICA LATINA (*)

Rolando Franco (**)

La educacin constituye [] un rea privilegiada paracompatibilizar equidad, competitividad y participacin ciuda-dana. Una educacin pertinente a los requerimientos produc-tivos y sociales, de calidad adecuada y que sea cursadaoportunamente es fundamental para elevar la productividad yla eficiencia social, y ampliar las oportunidades de acceso albienestar y a la participacin cultural y poltica.

La Brecha de la Equidad. Una Segunda Evaluacin(CEPAL, 2000, p. 153)

SNTESIS: Este trabajo plantea el papel de la educacin en la segundageneracin de reformas que deben llevar a cabo los pases latinoamerica-nos. Sostiene, en primer lugar, que existen requerimientos mnimos deeducacin tanto para que la economa pueda funcionar de acuerdo conlas exigencias actuales del mercado como para que cada persona puedaacceder a ocupaciones formales bien remuneradas. Esos requerimientosson tambin fundamentales para que haya buenos ciudadanos que sedesempeen en el espacio pblico. Discute posteriormente cuntaeducacin es necesaria para acceder a ocupaciones de buena calidad yremuneracin, y argumenta que ello vara segn el momento y lascaractersticas del pas, que existe un proceso de devaluacin educati-va, y que el umbral educativo para la regin coincide hoy con laeducacin media completa. El compromiso del sistema educativo esasegurar a todos que alcancen dicho nivel, para lo que se requierenreformas educativas orientadas bsicamente a mejorar la calidad, ypolticas de compensacin de aquellos factores que condicionan lasposibilidades de aprovechamiento de la oferta educativa. Finalmente,plantea que alcanzar dicha meta tiene consecuencias positivas como lasya indicadas, y tambin otras negativas, como la continuacin del procesode devaluacin, pero que si no se alcanzan se afecta la competitividad dela sociedad como un todo, y se cristaliza la estratificacin socialimperante.

(*) Este trabajo fue presentado en el X Congreso Internacional de Latino-americanistas, celebrado en Mosc del 25 al 29 de junio de 2001. Cabe resear elsustancial aporte realizado por Ernesto Espndola, funcionario de la CEPAL, en lapreparacin del mismo.

(**) Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL.

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SNTESE: Este trabalho apresenta o papel da educao na segundagerao de reformas que devem levar a cabo os pases latino-americanos.Sustm, em primeiro lugar, que existem requerimentos mnimos deeducao tanto para que a economia possa funcionar de acordo com asexigncias atuais do mercado como para que cada pessoa possa acedera ocupaes formais bem remuneradas. Esses requerimentos so tambmfundamentais para que haja bons cidados que se desempenhem noespao pblico. Discute, posteriormente, quanto a educao necessriapara aceder a ocupaes de boa qualidade e remunerao, e argumentaque isto varia segundo o momento e as caractersticas do pas, que existeum processo de desvalorizao educativa, e que o limiar educativopara a regio coincide hoje com a educao de ensino mdio completa.O compromisso do sistema educativo assegurar a todos que alcancemtal nvel, para o qual se requerem reformas educativas orientadasbasicamente a melhorar a qualidade, e polticas de compensaodaqueles fatores que condicionam as possibilidades de aproveitamentoda oferta educativa. Finalmente, mostra que alcanar tal meta temconseqncias positivas como as j indicadas, e tambm outras negativas,como a continuao do processo de desvalorizao, mas que, se no sealcanam, afeta a competitividade da sociedade como um todo, e secristaliza a estratificao social imperante.

1. INTRODUCCIN1

La crisis financiera de 1982 dio inicio a un largo perodo deaplicacin de polticas de estabilizacin econmica y de ajuste estructu-ral en Amrica Latina, orientado por lo que posteriormente fue denomi-nado Consenso de Washington (Williamson, 1990), entre cuyos compo-nentes se incluyeron medidas orientadas a recuperar los equilibriosmacroeconmicos y la disciplina fiscal, reducir la participacin delEstado mediante la privatizacin y la desregulacin, y fomentar laapertura comercial. Las reformas fueron parcialmente exitosas, encuanto permitieron crear una institucionalidad macroeconmica fuerte.Los dficit fiscales se redujeron notablemente y las tasas de inflacincayeron al nivel ms bajo de los ltimos 50 aos, al tiempo que se crearonlas condiciones para atraer importantes flujos de inversin extranjeradirecta y se aceleraron las exportaciones.

1 Toda la informacin estadstica procede de Panorama Social de AmricaLatina, publicacin peridica de CEPAL, .

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Sin embargo, no todas las consecuencias que se esperaban deellas se concretaron. Por ejemplo, si bien se recuper la senda delcrecimiento econmico, las tasas (3,3% de promedio anual en el perodo1991-2000) fueron inferiores a las que haba alcanzado la regin endcadas anteriores (5,1% en 1951-60; 5,7% en 1961-1970: 5,6% en1971-1980). Adems, la segunda mitad de la dcada estuvo marcadapor sucesivas crisis financieras internacionales, que afectaron lasostenibilidad del crecimiento latinoamericano.

Poco estableca el Consenso respecto a las reformas sociales,aunque se reconoca la necesidad de otorgar prioridad al gasto en saludy en educacin. Por tal motivo, los recursos para financiamiento depolticas sociales crecieron de modo notable, hasta el punto de que afinales de los aos noventa alcanzaron el nivel ms elevado de la historiaregional (CEPAL, 2001). Ello se logr tanto si consideramos la partici-pacin del gasto social en el producto interno bruto (grfico 1), como siel indicador es el monto del gasto social por habitante (grfico 2).

GRFICO 1Amrica Latina (17 pases): Gasto pblico social

como porcentaje del PIB 1990 y 1999

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El Salvador b/

Guatemala

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Nicaragua

Colombia

Bolivia b/

Costa Rica

Chile

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Brasil a/

Argentina

Uruguay

1990 1999

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.

a/ La cifra final corresponde a 1998.b/ La cifra inicial corresponde, en el caso de Bolivia, a 1995 y, en el caso de El Salvador, a 1994.

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GRFICO 2Amrica Latina (17 pases):

Gasto pblico social por habitante, 1990 y 1999(en dlares de 1997)

Las caractersticas de un crecimiento econmico marcado porla inestabilidad hicieron que los mercados laborales se convirtieran en eltaln de Aquiles de estos pases. Se increment la proporcin detrabajadores sin contrato de trabajo y sin proteccin de la seguridadsocial, y creci el nmero de asalariados no permanentes, as como lastasas de desempleo abierto y se ampli el sector informal, en el cual segeneraron 7 de cada 10 nuevas ocupaciones. Igualmente, aumentaronlas brechas entre las remuneraciones del personal calificado y laspercibidas por los no calificados. Al mismo tiempo, la incidencia de lapobreza, en trminos relativos, volvi al nivel previo a la crisis de los aosochenta; en nmeros absolutos aument el nmero de pobres, debido aque las tasas de crecimiento demogrfico siguieron siendo altas, enespecial entre las familias pobres. Por ltimo, se mantuvieron lastendencias de la siempre concentrada distribucin del ingreso, inclusocon algn agravamiento.

Estas insatisfacciones han llevado a que se predique, por unlado, la necesidad de reformar las reformas (French-Davis, 2000) o dellevar a cabo una segunda generacin de reformas, orientadas ante todoa cambios institucionales que generen incentivos en pro de comporta-

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Honduras

Nicaragua

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Guatemala

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Bolivia b/

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Venezuela

Colombia

Mxico

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Costa Rica

Chile

Brasil a/

Uruguay

Argentina

1990 1999

a/ La cifra final corresponde a 1998.b/ La cifra inicial corresponde, en el caso de Bolivia, a 1995 y, en el caso de El Salvador, a 1994.

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.

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mientos ms adecuados al modelo econmico-social. Especial atencinse presta a la educacin.

2. EL CONOCIMIENTO EN LA GLOBALIZACIN

Los cambios en la economa mundial, identificados con laglobalizacin, han llevado a que los pases orienten su produccinprincipalmente al mercado internacional. Pero es claro que las ventajascomparativas que derivan de la mano de obra barata o de la abundanciade recursos naturales que se explotan de modo indiscriminado no sonsuficientes ni deseables. La continua incorporacin de innovacionestecnolgicas exige una permanente reinvencin competitiva, y para ellose requiere generar lo que hoy es el principal factor productivo: elconocimiento. Las neuronas, entonces, constituyen el ms valioso capitalde un pas2. Aprovecharlas con plenitud exige como condicin previa quetodos puedan acceder a una adecuada educacin.

En ese sentido puede afirmarse que el nuevo modelo econmicodebera contribuir a crear una sociedad en la que la igualdad deoportunidades se justificara no slo por una base tica o filosfica, sinotambin por un fundamento econmico: para ser competitivos, los pasesrequieren una fuerza de trabajo dotada de capital humano que puedaadecuarse al avance tecnolgico a lo largo de su vida laboral. Asimismo,la competitividad es una condicin necesaria para la equidad, porque conella se amplan las oportunidades de produccin y de consumo, y esocontribuye a aumentar las capacidades (Sen, 1992) de las personaspara elegir.

Si el capital humano tiene la importancia mencionada desde elpunto de vista de la sociedad, es an ms relevante desde la perspectivadel individuo, por cuanto si carece de la educacin exigida por el mercadolaboral, no lograr una ocupacin que le otorgue un bienestar razonable.No es que la educacin le asegure empleo; ms bien, la falta de un niveleducativo mnimo augura que enfrentar el riesgo de la pobreza en algnmomento de su vida.

2 El costo de los recursos humanos que no pueden integrarse a un sistemaproductivo competitivo puede definirse como el potencial de crecimiento de capitalhumano que no se concreta [debido] a los dficit educativos existentes (Cohen, 1996).

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De esta manera, se establece un crculo virtuoso en el que lapoltica social se convierte en un prerrequisito del crecimiento econ-mico, y ste realimenta la posibilidad de aumentar el desarrollo social.

3. LA EDUCACIN COMO FACTOR DE COMPETITIVIDAD ECONMICA

El nuevo modelo de organizacin socioeconmica ha transfor-mado al conocimiento en el principal factor productivo. Corresponde alos sistemas educativos de cada pas generar las oportunidades para quela poblacin adquiera los cdigos de modernidad, entendidos como elconjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en lavida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna.Tales capacidades suelen definirse como las requeridas para el manejode las operaciones aritmticas bsicas; la lectura y comprensin de untexto escrito; la comunicacin escrita; la observacin, descripcin yanlisis crtico del entorno; la recepcin e interpretacin de los mensajesde los medios de comunicacin modernos; y la participacin en el diseoy la ejecucin de trabajos en grupo (CEPAL/UNESCO, 1992, p. 157).As, estarn en condiciones de incorporar la capacidad para generar yprocesar informacin, y adquirir las destrezas que se requieren ahorapara incorporarse creativamente a las nuevas formas de produccin, ypara participar con racionalidad comunicativa en espacios de negocia-cin y de toma de decisiones.

Cabe reconocer que Amrica Latina y el Caribe estn endesventaja en estos aspectos si los comparamos con la situacin interna-cional. En los pases de la OCDE casi todos los jvenes cursan estudiossecundarios, y el 85% de ellos los completa, mientras que slo la mitadde los latinoamericanos alcanza ese nivel, y se grada menos de un tercio.Entre 1985 y 1995, el aumento en las tasas de escolarizacin fue de 6,4para la regin, mientras que alcanz a 13,5 en la OCDE y a 14,0 en laseconomas asiticas de industrializacin reciente3, en los que cerca de lastres cuartas partes cursa estudios secundarios. En el nivel terciario, lasituacin es an ms preocupante: la regin creci del 15,8% al 17,3%entre 1985 y 1995, mientras que los pases de la OCDE pasaron del39,3% al 59,6%, y el mencionado grupo de pases asiticos lo hizo del14,8% al 24,0%. Tambin Amrica Latina y el Caribe estn atrasados en

3 Este grupo abarca a China. Corea, Hong Kong, Malasia, Singapur y Tailandia.

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la proporcin de la matrcula tcnica en secundaria y en graduados enciencias naturales, ingenieras y agricultura4.

4. LA EDUCACIN COMO FACTOR DE INSERCIN OCUPACIONAL

Una condicin importante para la incorporacin a la fuerza detrabajo es la de los diferenciales de educacin. Las sociedades utilizanese criterio, entre otros, como criba para seleccionar el acceso a las

NMERO DE AOS DEESTUDIO CURSADOS

TOTAL

INSERCIN OCUPACIONAL

Profesionales,tcnicos ydirectivos

Empleadosadministrativos,vendedores ydependientes

Operarios,obreros, mozos,

vigilantes,empleados ytrabajadores

agrcolas

reas urbanasPorcen-

taje

Ingresomedio

a/

Porcentaje

Ingresomedio

a/

Porcen-taje

Ingresomedio

a/

Porcen-taje

Ingresomedio

a/

0-8 100,0 2,5 2,0 --- 15,6 2,6 82,4 2,4

9-11 100,0 3,4 11,5 --- 44,7 3,2 43,9 2,9

12 y ms 100,0 5,2 48,8 6,4 40,9 4,3 10,3 ---

Total 100,0 3,4 15,4 5,6 32,1 3,3 52,4 2,6

reas rurales

0-8 100,0 2,8 1,8 --- 4,9 3,1 93,2 2,6

9-11 100,0 3,9 15,8 --- 24,5 4,9 59,7 3,6

12 y ms 100,0 7,5 53,6 8,2 28,9 7,5 17,5 ---

Total 100,0 3,2 7,1 6,2 9,8 3,6 83,1 2,7

CUADRO 1Insercin laboral e ingresos medios a/ de jvenes de 20 a 29 aosque trabajan 20 o ms horas semanales, segn nivel educacional

- Amrica Latina -

FUENTE: CEPAL, sobre la base de los cuadros IV.3.1 y IV.3.2 de Panorama Social de AmricaLatina, edicin 1997, cap. IV.

a/ Expresados en mltiplos de la lnea de pobreza per cpita.

4 Ver Beverly Carlson (1999) con base en datos de UNESCO, World EducationReport, 1998: Teachers and Teaching in a Changing World, Pars, 1998, y CEPAL, Equidad,desarrollo y ciudadana, 2000.

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ocupaciones, relacionndolo estrechamente con el estatus y con laremuneracin que ellas entregan. A medida que aumenta el nivel dedesarrollo de un pas, mayor importancia adquieren los antecedenteseducacionales. Eso se incrementa en el momento actual, como es obvio,debido a la importancia del conocimiento en la produccin.

Un anlisis de la composicin de la fuerza de trabajo latinoame-ricana muestra la intensa relacin que existe entre ambas dimensiones(cuadro 1). As, entre los jvenes urbanos comprendidos entre 20 y 29aos con menos de 9 aos de estudios, alrededor del 82% se desempeacomo operario, obrero, mozo, vigilante, empleado domstico u otraocupacin de baja valoracin y retribucin pecuniaria (en promedio, 2,4lneas de pobreza); en zonas rurales, este porcentaje se acerca al 95%,con un nivel de ingresos similar. En cambio, entre los jvenes quecompletaron la educacin media, slo entre el 10% y el 18% sedesempea en tales ocupaciones en zonas urbanas y rurales, respectiva-mente. Por otro lado, en ambas zonas geogrficas alrededor del 50% delos jvenes que cumplieron 12 o ms aos de estudios se desempean enocupaciones de carcter profesional, tcnico o directivo, con remunera-ciones que fluctan en torno a 6,4 lneas de pobreza en zonas urbanasy 8,2 en las rurales, ingreso ms alto debido a su mayor escasez relativaen tales zonas.

5. REQUERIMIENTOS EDUCATIVOS MNIMOS

Cunta educacin es imprescindible hoy para acceder a ocu-paciones socialmente productivas tanto para la sociedad en su conjuntocomo para el bienestar individual? Para responder a esta pregunta debentomarse en consideracin dos conceptos que contribuyen a explicar cmovaran los requerimientos educativos necesarios para insertarse en unmercado laboral sujeto a constante cambio.

El primero es la devaluacin educativa, que consiste en laprdida de importancia de ciertos niveles acadmicos cuando se genera-liza su obtencin, cuando se expande la cobertura, y, sobre todo, cuandocrece el nmero de egresados. Se la ha descrito de la siguiente manera:Cuando muy pocos, proporcionalmente, egresan de la enseanza prima-ria, tal credencial tiene [...] una importancia social y econmica relevan-te. Cuando todos o casi todos egresan [...] pierde importancia, la que setraslada a niveles ms altos, como la enseanza media y as sucesivamen-

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te (Solari, 1989). La consecuencia para la sociedad es positiva, en elsentido de que hay un mayor capital humano diseminado en la poblacin.Pero, para los individuos, significa que deben cursar ms aos deestudios formales para acceder a ocupaciones o para obtener salariossimilares a los que en la generacin precedente se alcanzaban con menosescolarizacin.

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1979 1999

Nmero de aos de estudio aprobados

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Enseanza secundaria completa

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0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

1979 1999

Fuente: sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas PNAD de 1979 y 1999.* Corregido por el aumento del ingreso medio entre 1979 y 1999 para controlar efectos del crecimiento econmico.


Ing

reso

lab

ora

l exp

resa

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l Sa

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Devaluacin real mxima

GRFICO 3Brasil: Distribucin e ingreso promedio mensual*, expresado

en mltiplos del salario mnimo, de los asalariados de 25 a 34 aosde edad segn nmero de aos de estudio completados

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Brasil constituye un ejemplo de cmo opera la devaluacineducativa. Entre los asalariados que tenan entre 25 y 34 aos a la alturade 1979, el 51,5% haba completado 4 aos de estudios o menos;alrededor del 72% no haba cursado educacin media, y slo el 24% lahaba completado. En 1999, este perfil haba cambiado sig-nificativamente. Con slo 4 o menos aos de educacin haba un 24,3%,es decir, menos de la mitad que 20 aos antes, y alrededor del 41% habacompletado la educacin media. El grfico 3 ilustra, entre otras cosas,que a la altura de 1979 alrededor del 11% de los asalariados contaba coneducacin media entera (11 aos de estudios cumplidos), mientras queen 1999 un cuarto de los asalariados tena dicho nivel, desplazando elmomento ms normal de salida del sistema educacional en 7 aos (desdela culminacin de 4 aos de estudios hasta el logro de 11 aos).

Asociado al hecho de la masificacin del acceso a ciertos niveleseducativos, se da otro proceso que ha afectado sobre todo a quienesobtuvieron entre 4 aos de estudios y enseanza media completa: porejemplo, para obtener los ingresos que en 1979 generaba un asalariadocon 4 aos de estudios, 20 aos despus se necesitaba haber completadoal menos 7 aos de estudios; del mismo modo, para obtener el mismosalario que en aquella poca se obtena con 9 aos de estudios hoy esnecesario haber completado la educacin secundaria. Igualmente, unasalariado brasileo de entre 25 y 34 aos con educacin secundariacompleta obtena un ingreso equivalente a 5,3 salarios mnimos mensua-les, mientras que con dicha educacin hoy slo logra alrededor de 4salarios mnimos, es decir, un 25% menos. En este sentido, el proceso dedevaluacin de la educacin se traduce, para cualquier nivel educativoespecfico, en una reduccin del nivel de bienestar.

El segundo concepto a considerar es el umbral educativo, valedecir, el nmero de aos de estudio que son necesarios para tener unaalta probabilidad de conseguir una ocupacin que asegure un nivel devida mnimamente adecuado a lo largo del ciclo de vida. Desde el puntode vista operacional, se puede medir el umbral necesario para estar fuerade la pobreza5. ste se sita en la actualidad en 12 aos de educacinformal (CEPAL, 2000). A mediados de la dcada de los noventa este

5 Corresponde al nmero de aos de instruccin a partir del cual la probabilidadde obtener un ingreso que permite estar fuera de la pobreza es superior al 80% (vasePanorama Social de Amrica Latina 1997, recuadro IV.2.1).

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nivel lo alcanzaba menos de la mitad de los jvenes en las zonas urbanas,y slo una quinta parte en las rurales (Durston, et al., 2001).

Pas Ao Aos de educacinIngreso promedioen valores de lalnea de pobreza

Porcentajede no pobres

Argentina 1997 12-14 7,5 95

Brasil 1996 10-11 7,1 92

Chile 1998 12-14 6,3 91

Colombia 1997 12-14 4,8 87

Costa Rica 1997 12-14 8,1 96

Rep. Dominicana 1997 13-14 6,2 88

El Salvador 1997 13-14 5,9 89

Panam 1997 11-12 7,0 93

Paraguay 1996 12-14 4,9 88

Uruguay 1997 10-11 6,1 88

Venezuela 1994 13-14 4,1 79

CUADRO 2Aos de educacin necesarios para tener buenas

probabilidades de no caer en la pobreza(zonas urbanas)

FUENTE: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares delos respectivos pases.

El cuadro 2 ilustra el umbral educativo mnimo para 12 pasesde la regin en el segundo quinquenio de la dcada de los noventa: serequiere enseanza media completa o incluso estudios superiores decarcter tcnico para que la probabilidad de estar en situacin depobreza sea reducida.

Hay otros factores que permiten explicar las variaciones quemuestran diferentes pases en cuanto al rendimiento en bienestar quederiva de alcanzar el umbral educativo. Ellos son: el tipo y tamao de lafamilia (cantidad de contribuyentes en los ingresos y de miembrosdependientes); las caractersticas especficas del mercado de trabajo; yla red de proteccin social. Por ejemplo, siendo el umbral educativo enPanam y Chile (entre 12 y 14 aos de estudios a comienzos del segundoquinquenio de los noventa), el nivel promedio de ingresos derivados deltrabajo, entre personas con dicha educacin, es inferior en Chile; en

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Uruguay, el mismo nivel de ingresos que en Chile se obtiene con menoseducacin, y la probabilidad de caer en la pobreza es an menor.

En otras palabras, el umbral educativo no slo cambia a lo largodel tiempo como consecuencia de la masificacin del acceso a ciertosniveles educacionales, sino que vara tambin segn sea la situacineconmica y social vigente en cada pas.

Los efectos de la situacin socioeconmica sobre la definicindel umbral educativo se pueden controlar, considerando ya no laobtencin de un nivel absoluto de ingresos, sino el acceso a una posicinrelativa en relacin con el bienestar general de la sociedad. Puedecalcularse, por ejemplo, la probabilidad de acceder al estrato querepresenta el 10% superior de ingresos (dcimo decil).

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0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

1979 1999

Fuente: sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas PNAD de 1979 y 1999.


Pro

ba

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Probabilidad general de pertenecer al decil superior

GRFICO 4

Brasil: Probabilidad de los asalariados de 25 a 34 aos de edadde pertenercer al decil superior de la distribucin del ingreso laboral

segn nmero de aos de estudios completados

Como es obvio, la probabilidad general de pertenecer al decilsuperior es del 10%. Por tanto, puede determinarse un nivel educativoespecfico a partir del cual se obtiene un ingreso que altera esa probabi-lidad, aumentndola o disminuyndola. En Brasil, el nivel educativo quedefina esta equiprobabilidad6 se situaba en 1979 en algo menos de 10

6 Es decir, que da un 10% de probabilidad de pertenecer al 10% ms rico.

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aos de estudios (vase el grfico 4). En esa poca, obtener educacinmedia completa aumentaba dicha probabilidad a algo ms del 15%, loque indicaba que tal logro educacional quedaba sobre este umbralequiprobable. Veinte aos despus, el lmite se ha desplazado a los 11aos de estudios. Entonces, para alcanzar un ingreso que otorgue una altaprobabilidad de pertenecer al decil ms alto, es necesario tener por lomenos 12-13 aos de estudios.

As, en la medida en que se masifica un nivel educacional, steresulta cada vez menos til para alcanzar una posicin de bienestardeterminada. Dicho nivel se ha devaluado, y el umbral educativo necesa-rio para ocupar posiciones de privilegio (en tal caso la pertenencia al decilsuperior de ingresos) y para tener oportunidades de movilidad social seredefine.

Todo lo anterior sugiere que, si bien el incremento de ladotacin de capital humano que deriva de ampliar la cobertura de losdiversos niveles educacionales contribuye a una distribucin ms equi-tativa de la educacin, tambin tiene un efecto no deseado la devalua-cin, que aminora el logro educativo como factor de movilidad ocupa-cional.

De todas maneras, hay que tener claro que la no ampliacin dela cobertura educacional cristaliza la estratificacin existente, ya quequienes no tenan acceso a la educacin no podrn siquiera postular aocupaciones que proporcionen ingresos que aseguren el bienestar.

6. ROMPER EL CRCULO VICIOSO DE LA TRANSMISININTERGENERACIONAL DE LAS OPORTUNIDADES DE BIENESTAR

Las oportunidades de vida de las personas estn condicionadaspor tres grupos de factores: los previos a la escuela, los relacionadosdirectamente con el sistema educativo y los posteriores.

a) Factores previos a la fase educativa que condicionan elaprovechamiento de la enseanza, hasta el punto de que puede sostener-se, incluso, que existe una transmisin intergeneracional de las oportu-nidades de bienestar (CEPAL, 1998). En lneas generales, se puededescribir as:

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Hogar de origen > aos de educacin > tipo de ocupacin > nivelde bienestar

Todo comienza en el hogar de origen. Sus caractersticasafectan el aprovechamiento escolar, no slo por la condicinsocioeconmica del mismo sino a travs de otras variables, como el climaeducacional, es decir, la cantidad de aos de estudios que acumulan losadultos que interactan con el estudiante en el hogar; las condiciones deresidencia, que se expresan bsicamente en si existe o no hacinamiento;y la organizacin familiar, que puede ser monoparental o con los dospadres presentes y casados o slo unidos (vase Gerstenfeld, 1995).

Esas variables influyen de manera decisiva en la cantidad deaos de estudios que alcanzan las personas. El Panorama social deAmrica Latina 1997 (CEPAL, 1998) resea, para un conjunto de ochopases de la regin, el resultado de dicho mecanismo de reproduccin dela desigualdad (vase el cuadro 3). En zonas urbanas, la probabilidad que

CUADRO 3Porcentaje de hijos de 20 a 24 aos de edad que logran al menos

9 o 12 aos de estudio, segn nivel educacional de sus padres

Aos de estudio de loshijos

Perodo TOTAL

NIVEL EDUCACIONAL DE LOS PADRES a/

0-5 6-9 10-12 13 y ms

reas urbanas

Al menos 9 aos

A comienzos de los 80 62 46 64 91 96


Al menos 12 aos



reas rurales

Al menos 9 aos

A comienzos de los 80 22 18 57 92

A comienzos de los 90 30 23 58 91

FUENTE: CEPAL, sobre la base del cuadro IV.2.1 de Panorama Social de Amrica Latina,edicin 1997, cap. IV.

a/ Promedio de aos de estudio del jefe de hogar y de su cnyuge.

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tiene un adolescente de completar la enseanza media es del doble si suspadres tienen al menos un ao de educacin superior, en comparacincon aquellos estudiantes cuyos padres han completado slo entre 6 y 9aos de estudios (80% vs. 40%). No ms de uno de cada cincoadolescentes cuyos padres tienen menos de 6 aos de estudios logracompletar la enseanza secundaria; si los padres completaron o estuvie-ron cerca de culminar la enseanza secundaria (entre 10 y 12 aos deestudios), la relacin cambia a 3 de cada 5, y a 4 de 5 cuando los padresaccedieron a estudios superiores. En zonas rurales la situacin es similar,aunque con niveles de logro mucho ms bajos: mientras en zonas urbanascasi el 70% de los jvenes entre 20 y 24 aos que vivan con sus padreshaban completado al menos 9 aos de estudios, en las rurales slo lohaban logrado alrededor del 30%, aumentando la probabilidad a msdel 90% si los padres haban cursado 10 aos o ms de estudios.

En consecuencia, una poltica educativa dirigida a asegurar laigualdad de oportunidades debe acompaarse de programascompensatorios, orientados a solucionar las debilidades de los alumnosque proceden de hogares carentes, que viven en malas condicioneshabitacionales y que son influidos por un clima educacional bajo.

En ausencia de tales programas, pronto se decidir el futuro delas nuevas generaciones, diferenciando entre los integrados y los exclui-dos, que alcanzarn una educacin insuficiente para acceder a empleosadecuados. Tampoco podrn influir en la competitividad, por carecer decapacitacin para utilizar tecnologas modernas y por carecer tambin deflexibilidad para adaptarse a los cambios.

b) Factores relacionados con el sistema escolar. Son aquellasinequidades que derivan de no haberse podido cursar ciertos niveles queacondicionan para un mejor rendimiento educacional futuro (por ejem-plo, el preescolar), o las diferencias de calidad que discriminaron a losestudiantes en etapas escolares anteriores, v.gr., las diferencias decalidad en la educacin primaria que inciden en el rendimiento en lasecundaria), junto con los que se derivan de las diferencias de calidad dela oferta educativa en el nivel de estudios que se est cursando.

A las diferencias cuantitativas, expresadas en la cantidad deaos cursados que muestran personas de diferentes estratos sociales,cabe agregar la diferente calidad de la educacin a la que acceden ylos niveles de asimilacin de la misma. En ello influye la falta de

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adecuacin o de pertinencia de los currculos, que no se adaptan a losrequerimientos productivos ni al contexto sociocultural de los estudian-tes, y que contribuye a reforzar las diferencias de rendimiento escolar,afianzando as la desigualdad de oportunidades (CEPAL, 2000).

En siete pases de la regin, a la altura de 1994, el rendimientopromedio de alumnos de cuarto bsico en Lenguaje era de 71,9 para elnivel socioeconmico alto, 58,4 para el nivel medio y 47,9 para el bajo;en Matemticas era 59,0, 49,8 y 43,8, respectivamente (UNESCO,1994)7.

GRFICO 5Puntaje mediano en pruebas estandarizadas de alumnos de cuarto

grado en establecimientos educacionales pblicos y privados.Lenguaje y Matemticas

7 Datos para Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana,Ecuador y Venezuela.

8 La desigual extensin horaria entre las escuelas pblicas (entre 3 y 4 horasdiarias) y las privadas (entre 5 y 6) es un factor que influye sin duda en los desigualesresultados.

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Pblicos - Lenguaje Privados - LenguajePblicos - Matemticas Privados - Matemticas

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, UNESCO/OREALC.

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Esos mismos estudios muestran que los alumnos que frecuen-tan establecimientos privados obtienen mejores rendimientos que suspares de instituciones pblicas8. Otro estudio, realizado en 1997 por el

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Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa(LLECE) en 13 pases, ha aportado evidencias adicionales que indicanque los resultados observados en rendimiento se ubican por debajo de lospromedios internacionales, y que incluso son cercanos a los ms bajospuntajes observados. Asimismo, muestra que existen diferencias derendimiento segn el lugar de residencia de los alumnos (ciudades dems de un milln de habitantes, zonas urbanas con menos de un millny ms de 2.500 habitantes, y zonas rurales con menos de 2.500habitantes), y de acuerdo con el carcter pblico o privado de lasescuelas. En la prueba de Lenguaje el puntaje de los alumnos de escuelasprivadas fue en promedio un 6,6% mayor que el de los educandos deescuelas pblicas (en Ecuador, el mayor rendimiento de los alumnos deestablecimientos privados fue de casi el 18%, en Bolivia de alrededor del17% y en Mxico borde el 14%); en la prueba de Matemticas lasdiferencias fueron menores (en promedio del 4% en favor de los escolaresprivados), aunque en Per estuvieron en torno al 14%, en Brasil fueronsuperiores al 11% y en Ecuador al 10% (CEPAL, 2001). Esto ha sidointerpretado como demostracin de que el rendimiento acadmico seexplica por el tipo de establecimiento en el que se estudia (Lehmann1994; Aedo y Larraaga 1994), pero tambin puede sostenerse que lasdiferencias se deben al proceso de seleccin, o de descreme, al quesometen en las escuelas privadas a los postulantes, lo que no puedenhacer las pblicas, porque estn obligadas a aceptar a todos los postulantes(Medlin, 1996).

c) Factores extraeducativos que afectan la insercin productiva.No todos los que han adquirido una educacin similar tendrn las mismasoportunidades de acceder a determinadas ocupaciones ni de alcanzar lasmismas remuneraciones. Segn sea el grupo social de pertenencia, muyrelacionado con el hogar de origen, as ser como varen las oportunidadesde vida de las personas (vase Solari, 1973). El Panorama Social deAmrica Latina 1996 muestra que los contactos sociales derivadosfundamentalmente de la familia, permiten a las nuevas generaciones delos grupos acomodados recibir en promedio un 30% ms de ingresos parasimilares categoras ocupacionales y niveles de educacin (CEPAL,1997, pp. 84 y ss).

En fin, sin polticas de compensacin, el sistema educativofunciona como un mecanismo de reproduccin y de legitimacin dediferencias preexistentes.

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7. CONCLUSIN

Para sostener el proceso de desarrollo econmico a largo plazo,es necesario disponer de una dotacin adecuada de capital humano. Lascapacidades de innovacin y de adaptacin al cambio tecnolgico slopueden alcanzarse por una poblacin que disponga de educacin ade-cuada para comprender y modificar el mundo racional. Eso exige unesfuerzo sostenido a largo trmino, ya que la maduracin de la inversineducativa es lenta y slo puede llevarse a cabo mediante una polticasocial que se mantenga ms all de los cambios de gobierno.

La meta educativa de nuestros das para Amrica Latina y elCaribe es universalizar la educacin media completa. Ya no es suficien-te plantearse como objetivo la alfabetizacin o la primaria completa,porque el mercado tiene otras exigencias. Si no se responde a ellas laeconoma no estar en condiciones de crecer sostenidamente, y losindividuos poco educados, carecern de las oportunidades mnimas parauna sobrevivencia digna, al tiempo que no podrn contribuir al desarrolloproductivo ni actuar como ciudadanos competentes en la sociedadpoltica. Pero no se trata slo de la duracin de la permanencia en elsistema educativo, sino de asegurar una educacin de calidad similar, loque no sucede en la actualidad.

Debe enfatizarse que alcanzar el umbral educativo es unacondicin necesaria, pero no suficiente, para el bienestar y la preven-cin de la pobreza, porque no garantiza que la sociedad utilice adecua-damente el capital humano disponible. Ello slo se logra si hay creci-miento econmico de calidad, esto es, generador de puestos de trabajo.

Un viejo y repetido consejo de una supuesta sabidura orientalsugiere no entregar peces, sino ensear a pescar. Se juntan all un errory una recomendacin incompleta. La poltica social tiene que preocupar-se por satisfacer (entregando peces) las necesidades bsicas de aquellaspersonas que no lo pueden hacer por sus propios medios. Esto no es, comosuele decirse despectiva y equivocadamente asistencialismo, sino elcumplimiento de la irrenunciable tarea de compensacin social (Coheny Franco, 1992), y de garantizar el derecho a la vida. Como es obvio,tambin debe ensear a pescar, esto es, en trminos contemporneos,dotar de capital humano a las personas. Pero ambas cosas no bastan. Sedebe asegurar tambin que en el ro haya peces; de no ser as, esacapacidad transmitida a las nuevas generaciones no podr ponerse enprctica. Esa es la tarea de lograr el crecimiento econmico.

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Los mtodos para avanzar en las nuevas metas no podrn ser losque caracterizaron a las reformas de primera generacin, en los que lapreocupacin por la coyuntura, que en su momento era especialmentedramtica, llev a que las medidas fueran adoptadas mediante un fuertepoder decisionista, concentrado en el ejecutivo, y, ms especficamente,en la autoridad econmica (Castro, 2000). Esta segunda etapa reformis-ta, sobre todo en educacin, no podr guiarse por esos criterios, sino querequiere la generacin de consensos entre los importantes actoressociales en presencia en dicho campo de actividad.

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RIE No. 30