Revista d’Estudis 20 2 Autonòmics i Federals Autonòmics i

20DE LA CLARTEacute Agrave LrsquoARBITRAIRE LE CONTROcircLE DE LA QUESTION ET DES REacuteSULTATS REacuteFEacuteRENDAIRES PAR LE PARLEMENT CANADIENPatrick Taillon

SPENDING REVIEW E PAREGGIO DI BILANCIO COSA RIMANE DELLrsquoAUTONOMIA LOCALEFrancesco Bilancia

iquestDERECHO A DECIDIR EN CLAVE INTERNA EL CONFLICTO DEL JURA Y EL REFEREacuteNDUM DE 2013Eduardo J Ruiz Vieytez

EL ldquoDRET A DECIDIRrdquo I ELS VALORS FUNDACIONALS DE LA UNIOacute EUROPEAAntoni Bayona Rocamora

CONSEQUumlEgraveNCIES INSTITUCIONALS DE LA LIMITACIOacute DEL DEUTE PUacuteBLIC A LES COMUNITATS AUTOgraveNOMES I ALS LAumlNDER UNA ANAgraveLISI COMPARADA DELS MECANISMES DE CONTROL DE LrsquoESTABILITAT PRESSUPOSTAgraveRIA A ESPANYA I ALEMANYAM Mercegrave Darnaculleta Gardella

EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SOLIDARIDAD INTERTERRITORIAL EN ESPANtildeA Y EN ALEMANIA APLICACIOacuteN Y LIacuteMITESAlberto Vega Garciacutea

LA REALITAT DE LrsquoESTAT AUTONOgraveMIC REFLECTIDA EN LES SENTEgraveNCIES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1302013 I 1352013 RELATIVES A LA LLEI GENERAL DE SUBVENCIONSGerard Martiacuten i Alonso

EL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONOacuteMICAS EN MATERIA DE EXPROPIACIOacuteN FORZOSA ESPECIAL REFERENCIA A CATALUNtildeALuciacutea Casado Casado

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Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals

Revista drsquoEstudis Autonogravemics i FederalsNuacutem 20 - Octubre 2014

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Nuacutem 20 - Octubre 2014

Revista semestral

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Disseny gragraveficMarquegraves Art Gragravefic SL

Maquetacioacute Entitat Autogravenoma del Diari Oficial i Publicacions

Dipogravesit legal B 32644-2012

Director

Carles Viver Pi-SunyerCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i director de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics

Secretari

Miguel Aacutengel Cabellos EspieacuterrezProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Girona

Comitegrave de RedaccioacuteMercegrave Corretja TorrensCap de lrsquoAgraverea de Recerca de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics

Alfredo Galaacuten GalaacutenProfessor titular de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

Mireia Grau CreusResponsable drsquoInvestigacioacute de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics

Eduard Roig MoleacutesProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

IndexacioacuteEntre altres bases la REAF estagrave inclosa a DICE (CSIC-ANECA) IN-RECJ IN-RECS Ulrichrsquos CARHUS PLUS 2010 ISOC-Derecho (CSIC) CIRC (CSIC) i MIAR Es pot consultar la relacioacute completa drsquoiacutendexs en quegrave apareix la REAF a la web de lrsquoIEA

RevistadrsquoEstudisAutonogravemics i Federals

Nuacutem 20 - Octubre 2014ISSN 2014-8658

Comitegrave Cientiacutefic

Manuel Cienfuegos MateoProfessor titular de Dret Internacional Puacuteblic i Dret Comunitari de la Universitat Pompeu Fabra

Carlos Closa MonteroInvestigador de lrsquolnstituto de Poliacuteticas y Bienes Puacuteblicos del CSIC

Pedro Cruz VillaloacutenCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Madrid

Viacutector Ferreres ComellaProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra

Joaquim Ferret JacasCatedragravetic de Dret Administratiu de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Tomagraves Font LlovetCatedragravetic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona i membre de la Comissioacute Juriacutedica Assessora

Enric Fossas EspadalerCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Alain-G GagnonProfessor titular al Departament de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat del Quebec a Mont-real

Eliseo Aja FernaacutendezCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Enoch Albertiacute RoviraCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Miguel Aacutengel Aparicio PeacuterezCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Xavier Arboacutes MariacutenCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Enric Argullol MurgadasCatedragravetic de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i membre de la Comissioacute Juriacutedica Assessora

Mercegrave Barceloacute SerramaleraCatedragravetica de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Antoni Bayona Rocamora Professor titular de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i lletrat del Parlament de Catalunya

Francesc de Carreras SerraCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Marc CarrilloCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i conseller del Consell de Garanties Estatutagraveries de la Generalitat de Catalunya

Manuel Gerpe LandiacutenCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Markus Gonzaacutelez BeilfussProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Tania GroppiCatedragravetica drsquoInstitucions de Dret Puacuteblic de la Universitat de Siena

Montserrat GuibernauProfessora de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat Queen Mary de Londres

John KincaidDirector del Meyner Center for the Study of State and Local Government del Lafayette College de Filadegravelfia

Jesuacutes Leguina VillaCatedragravetic de Dret Administratiu de la Universitat drsquoAlcalaacute de Henares

Guillem Loacutepez CasasnovasCatedragravetic drsquoEconomia Aplicada de la Universitat Pompeu Fabra

Ramoacuten Maacuteiz SuaacuterezCatedragravetic de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat de Santiago de Compostelmiddotla

Isidre Molas BatlloriCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Ferran Requejo CollCatedragravetic de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat Pompeu Fabra

Cesaacutereo R Aguilera de PratCatedragravetic de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat de Barcelona

Cheryl A SaundersCentre for Comparative Constitutional Studies de la Universitat de Melbourne

Joaquiacuten Tornos MasCatedragravetic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

Josep M Vallegraves CasadevallCatedragravetic de Ciegravencia Poliacutetica de la Universitat Autogravenoma de Barcelona

Jaume Vernet LlobetCatedragravetic de Dret Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili i conseller del Consell de Garanties Estatutagraveries de la Generalitat de Catalunya

Jacques ZillerCatedragravetic de Dret Puacuteblic Comparat a lrsquoEuropean University Institute

Coordinacioacute editorial

Jesuacutes Soleacute FarragravesResponsable de Comunicacioacute Publicacions i Documentacioacute de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics

In memoriam Miquel Caminal Badia

El mes de maig passat vam rebre la trista notiacutecia de la mort del nostre company i amic Miquel Caminal Badia (1952-2014) que fou codirector de la Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals entre els anys 2005 i 2010

Miquel Caminal era doctor en Ciegravencies Econogravemiques i catedragravetic de Ciegravencia Poliacutetica a la Universitat de Barcelona i va dedicar bona part de les seves inves-tigacions i publicacions a lrsquoestudi del federalisme el nacionalisme i el catalanisme poliacutetic En record seu publicarem un article drsquohomenatge en el proper nuacute-mero de la REAF en quegrave srsquoanalitzaran el seu pensa-ment i les seves idees a lrsquoentorn drsquoaquests tres temes

DE LA CLARTEacute Agrave LrsquoARBITRAIRE LE CONTROcircLE DE LA QUESTION ET DES REacuteSULTATS REacuteFEacuteRENDAIRES PAR LE PARLEMENT CANADIEN

Patrick Taillon 13

SPENDING REVIEW E PAREGGIO DI BILANCIO COSA RIMANE DELLrsquoAUTONOMIA LOCALE

Francesco Bilancia 60

iquestDERECHO A DECIDIR EN CLAVE INTERNA EL CONFLICTO DEL JURA Y EL REFEREacuteNDUM DE 2013

Eduardo J Ruiz Vieytez 96

EL ldquoDRET A DECIDIRrdquo I ELS VALORS FUNDACIONALS DE LA UNIOacute EUROPEA

Antoni Bayona Rocamora 132

CONSEQUumlEgraveNCIES INSTITUCIONALS DE LA LIMITACIOacute DEL DEUTE PUacuteBLIC A LES COMUNITATS AUTOgraveNOMES I ALS LAumlNDER UNA ANAgraveLISI COMPARADA DELS MECANISMES DE CONTROL DE LrsquoESTABILITAT PRESSUPOSTAgraveRIA A ESPANYA I ALEMANYA

M Mercegrave Darnaculleta Gardella 174

EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SOLIDARIDAD INTERTERRITORIAL EN ESPANtildeA Y EN ALEMANIA APLICACIOacuteN Y LIacuteMITES

Alberto Vega Garciacutea 214

LA REALITAT DE LrsquoESTAT AUTONOgraveMIC REFLECTIDA EN LES SENTEgraveNCIES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1302013 I 1352013 RELATIVES A LA LLEI GENERAL DE SUBVENCIONS

Gerard Martiacuten i Alonso 278

Sumari

EL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONOacuteMICAS EN MATERIA DE EXPROPIACIOacuteN FORZOSA ESPECIAL REFERENCIA A CATALUNtildeA

Luciacutea Casado Casado 319

En la web del IEA (wwwgencatcatiea) estaacute disponible la versioacuten en castellano de los artiacuteculos publicados en catalaacuten en este nuacutemero de la REAF

Autors Antoni Bayona Rocamora

Llicenciat en Dret per la Universitat Autogravenoma de Barcelona i doctorat en Dret per la Universitat Pompeu Fabra eacutes professor titular de Dret Administratiu de la Facultat de Dret de la UPF Al llarg de la seva carrera professional ha desenvolupat diversos cagraverrecs a lrsquoAdministracioacute puacuteblica catalana fou lletrat del Parlament de Catalunya de 1981 a 1985 membre del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya de 1988 a 1994 director de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics de 1994 a 2003 conseller del Consell de lrsquoAudiovisual de Catalunya de 2003 a 2006 i actualment des de 2012 exerceix com a lletrat major del Parlament de Catalunya

Francesco Bilancia

Doctor en Dret Puacuteblic i Constitucional per la Universitat La Sapienza de Roma eacutes professor titular de Dret Constitucional a la Universitat de Chieti-Pescara Els seus agravembits drsquoinvestigacioacute principals soacuten el dret puacuteblic i constitucional el dret constitucional europeu la teoria juriacutedica els drets fonamentals i la constitucioacute econogravemica

Luciacutea Casado Casado

Llicenciada i doctora en Dret per la Universitat Autogravenoma de Barcelona eacutes professora titular de Dret Administratiu a la Universitat Rovira i Virgili Eacutes investigadora del grup de recerca de la Universitat Rovira i Virgili Territori Ciutadania i Sostenibilitat i coordinadora de recerca del Centre drsquoEstudis de Dret Ambiental de Tarragona Aixiacute mateix eacutes investigadora principal io membre de diferents projectes de recerca en els agravembits del dret administratiu el dret ambiental el dret de la comunicacioacute i la immigracioacute Eacutes autora de monografies capiacutetols de llibre i articles en lrsquoagravembit del dret administratiu i del dret ambiental

M Mercegrave Darnaculleta Gardella

Eacutes professora titular de Dret Administratiu al Departament de Dret Puacuteblic de la Universitat de Girona Ha realitzat diferents estades de recerca a Alemanya on durant tres anys va ser contractada com a directora del grup de recerca interdisciplinari ldquoNormgenese in der Globalisierungrdquo a lrsquoExzellenzcluster rdquoKulturelle Grundlagen von Integrationrdquo de la Universitat de Constanccedila Ha publicat quatre monografies i meacutes de quaranta articles en obres colmiddotlectives i revistes especialitzades Actualment eacutes degana de la Facultat de Dret de la Universitat de Girona

Gerard Martiacuten i Alonso

Eacutes responsable de lrsquoAgraverea de Desenvolupament Autonogravemic de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics i professor associat de Dret Constitucional de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona Llicenciat en Dret i magravester en Dret de Catalunya forma part del cos drsquoadvocats de la Generalitat de Catalunya (en excedegravencia) Eacutes autor de diversos treballs relacionats amb la distribucioacute de competegravencies entre lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes

Eduardo J Ruiz Vieytez

Professor titular de Dret Constitucional i director de lrsquoInstituto de Derechos Humanos de la Universitat de Deusto eacutes en lrsquoactualitat coordinador del projecte europeu INTEGRIM i membre del board of directors de la xarxa IMISCOE Ha realitzat estades en diferents universitats estrangeres i ha participat com a expert independent en missions del Consell drsquoEuropa relacionades amb drets de les minories i diversitat

Patrick Taillon

Eacutes professor de Dret Constitucional i Administratiu a la Universitat Laval Com a membre de lrsquoAssociacioacute de Dret Constitucional del Quebec supervisa la publicacioacute del Diari de Dret Constitucional del Quebec i del Butlletiacute de Dret Constitucional del Quebec Ha publicat un treball sobre les implicacions legals de les decisions preses per majoria en un referegravendum (2012) Meacutes enllagrave de la democragravecia participativa els seus interessos de recerca inclouen la relacioacute entre lrsquoEstat de dret i les teories democragravetiques les modalitats i lrsquoexercici del poder constituent i lrsquoevolucioacute i renovacioacute del federalisme canadenc Ha rebut diferents premis del Senat francegraves per la tesi doctoral el Dupin Aicircneacute de la Cancelleria drsquoUniversitats de Pariacutes el de jove investigador de lrsquoAssociacioacute Francesa de Dret Comparat i tambeacute per la seva tesi el de lrsquoAssociacioacute de Dret Comparat del Quebec

Alberto Vega Garciacutea

Doctor en Dret per la Universitat Pompeu Fabra actualment eacutes professor visitant de lrsquoAgraverea de Dret Financer i Tributari drsquoaquesta mateixa universitat Durant els seus estudis de doctorat va realitzar estades de recerca al Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance (Munic) i a les universitats de Heidelberg i Muumlnster Pregraveviament va obtenir el tiacutetol de magravester en Ciegravencies Juriacutediques i els de llicenciat en Dret (amb premi nacional de fi de carrera) i en Administracioacute i Direccioacute drsquoEmpreses

REAF nuacutem 20 octubre 2014 p 13-59

Patrick TaillonProfesseur agrave la Faculteacute de droit de lrsquoUniversiteacute Laval

SOMMAIRE 1 La radicaliteacute de la question ndash 11 La neacutegociation occulteacutee ndash 12 La seacutecession sans nuance sans compromis ndash 2 Lrsquoimpreacutecision de la majoriteacute ndash 21 Une convention constitutionnelle sur la majoriteacute requise ndash 22 Un seuil indeacutetermineacute et indeacuteterminable ndash Conclusion ndash Leacutegislation ndash Jurisprudence ndash Doctrine ndash Resum ndash Resumen ndash Abstract

Fondamental en ce qui concerne les sources non eacutecrites du droit consti-tutionnel canadien la proceacutedure de modification de la Constitution et le droit du Queacutebec de deacutecider de son avenir le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec1 reste lrsquoun des avis les plus importants rendus par la Cour suprecircme du Canada Lrsquooriginaliteacute de lrsquoavis tient plus par-ticuliegraverement agrave la maniegravere dont la Cour concilie deux positions de principe farouchement opposeacutees Refusant de choisir entre drsquoun cocircteacute le respect du principe deacutemocratique et la souveraineteacute du peuple qui srsquoexprime agrave travers le reacutefeacuterendum et drsquoun autre cocircteacute la primauteacute de la Constitution du Canada et les autres principes sous-jacents (feacutedeacutera-lisme et respect des minoriteacutes) la Cour propose aux acteurs politiques un mode de reacutesolution des conflits2 susceptible drsquoaccroicirctre ldquo lrsquoaccepta-

Artiacutecle reccedilu le 30062014 accepteacute le 01092014

Patrick Taillon est professeur agrave la Faculteacute de droit de lrsquoUniversiteacute Laval Il tient agrave remercier Ameacutelie Binette et Me Rachel Pominville pour leur collaboration agrave la preacuteparation de cet article

1 [1998] 2 RCS 217

2 Afin de deacutecrire le caractegravere processuel de la solution retenue par la Cour Natha-lie Des Rosiers analyse lrsquoeacutevolution de lrsquoapproche preacuteconiseacutee Cette derniegravere serait pas-seacutee drsquoune approche ldquo tellers of the truth rdquo agrave ce que Des Rosiers qualifie de ldquo process-

Patrick Taillon

biliteacute rdquo du renvoi aupregraves des diffeacuterents camps en cause3 Pour ce faire elle formule une obligation constitutionnelle non eacutecrite de neacutegocier de bonne foi les termes de la seacutecession4 forccedilant les autoriteacutes feacutedeacuterales et celles des autres provinces agrave prendre acte de lrsquoexpression claire drsquoune majoriteacute de Queacutebeacutecois tout en incitant fortement les autoriteacutes queacutebeacutecoises agrave faire seacutecession dans le respect des exigences du droit constitutionnel canadien5

Dans ses motifs et contrairement au dispositif de lrsquoavis ougrave elle se contente de reacutepondre par la neacutegative aux questions soumises la Cour suprecircme accorde eacutetonnamment beaucoup de creacutedit agrave la deacutemarche des souverainistes queacutebeacutecois Elle souligne sa leacutegitimiteacute et soutient unanimement que le droit constitutionnel canadien nrsquointerdit pas la

oriented listeners rdquo Nathalie Des Rosiers ldquo From Quebec Veto to Quebec Secession The Evolution of the Supreme Court of Canada on Quebec-Canada Disputes rdquo Can J L amp Jurisprudence 13 2 2000 p 172

3 Pour en savoir davantage sur la maniegravere dont la Cour suprecircme du Canada cultive dans son avis de 1998 sa leacutegitimiteacute institutionnelle et lrsquoacceptabiliteacute de ses deacutecisions en tenant compte de lrsquoenvironnement politique dans lequel elle rend ses deacutecisions Vuk Radmilovi-ca ldquo Strategic Legitimacy Cultivation at the Supreme Court of Canada Quebec Secession Reference and Beyond rdquo Canadian Journal of Political Science 43 4 2010 Des Rosiers ldquo From Quebec Vetohellip rdquo 2000 Stephen Tierney ldquo The Constitutional Accommodation of National Minorities in the UK and Canada Judicial Approaches to Diversity rdquo dans Alain-G Gagnon Montserrat Guibernau et Franccedilois Rocher (dir) The Conditions of Diversity in Multinational Democracies Montreacuteal Institute for Research in Public Policy 2003 p 196 Robert A Young The Struggle for Quebec From Referendum to Referendum MontreacutealKingston McGill-Queenrsquos University Press 1999 p 147

4 Pour une analyse complegravete des tenants et des aboutissants de cette obligation Pa-trick Taillon et Alexis Deschecircnes ldquo Une voie inexploreacutee de renouvellement du feacutedeacuteralisme canadien Lrsquoobligation constitutionnelle de neacutegocier des changements constitutionnels rdquo C de D 53 3 2012

5 Lrsquoavis de la Cour se veut en quelque sorte un incitatif on y invite les souverainistes queacutebeacutecois agrave agir dans le respect du cadre constitutionnel canadien qui a eacuteteacute imposeacute au Queacutebec en 1982 plutocirct que dans la voie de la seacutecession de facto reconnue en droit international et par la Cour suprecircme aux paragraphes 140 agrave 146 Comme lrsquoeacutecrivent Fran-ccedilois Rocher et Elisenda Casanas Adam ldquo La CSC a aussi chercheacute agrave identifier les conditions qui permettraient de reacutealiser la seacutecession du Queacutebec tout en respectant la Constitution canadienne rdquo Pour reprendre la formule de Stephen Tierney ldquo In Canada the Supreme Court became involved and tellingly it set out constitutional hurdles for both sides to meet in the construction of a future referendum process and in subsequent negotiations over secession thereby reinforcing the sense that any future process towards Quebec sovereignty would be constitutional rather than extra-constitutional in nature rdquo Ste-phen Tierney Constitutional Referendums Londres Oxford University Press 2012 p 151 Franccedilois Rocher et Elisenda Casanas Adam ldquo Lrsquoencadrement juridique du droit de deacutecider la politique du confinement judiciaire en Catalogne et au Queacutebec rdquo dans Patrick Taillon et Eugeacutenie Brouillet (dir) Un regard queacutebeacutecois sur le droit constitutionnel Meacutelanges en lrsquohonneur drsquoHenri Brun et de Guy Tremblay Cowansville eacutedition Yvon Blais 2015 [agrave paraicirctre]

De la clarteacute agrave lrsquoarbitraire

seacutecession drsquoune province6 Qui plus est elle attribue au reacutefeacuterendum des effets juridiques implicites non seulement sur le gouvernement du Queacutebec mais aussi sur les gouvernements du feacutedeacuteral et des autres provinces qui sont alors tenus de neacutegocier de bonne foi les modaliteacutes de la seacutecession voulue par une majoriteacute claire de Queacutebeacutecois en reacuteponse agrave une question claire

La Cour impose neacuteanmoins aux souverainistes queacutebeacutecois certains devoirs Elle considegravere qursquoune seacutecession unilateacuterale ndash qursquoelle deacutefinit comme une seacutecession sans neacutegociation preacutealable7 ndash serait contraire agrave lrsquoordre juridique canadien et oblige par conseacutequent les autoriteacutes queacute-beacutecoises agrave neacutegocier les modaliteacutes de la seacutecession (partage de la dette sort des minoriteacutes anglophone et autochtone frontiegraverehellip) Mais sur-tout elle impose preacutealablement agrave ces neacutegociations lrsquoobligation de soumettre une question claire susceptible de geacuteneacuterer lrsquoexpression drsquoune majoriteacute claire de Queacutebeacutecois en faveur de la seacutecession8

Nrsquoayant pas totalement convaincu la Cour suprecircme de lrsquoagrave-pro-pos de leurs preacutetentions fondeacutees sur la primauteacute du droit9 les auto-

6 Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 92-93

7 Id par 86 Comme le souligne Joseacute Woehrling cette deacutefinition du concept de seacutecession unilateacuterale ldquo constitue un point tournant [sic] du jugement car la Cour precircte au mot ldquo uni-lateacuteralement rdquo un sens manifestement diffeacuterent de celui que lui donnait le gouvernement feacutedeacuteral qui a formuleacute la question rdquo Du point de vue de la Cour une seacutecession unilateacuterale serait donc une seacutecession ldquo sans neacutegociations preacutealables avec les autres provinces et le gouvernement feacutedeacuteral rdquo Joseacute Woehrling ldquo Les aspects juridiques de la redeacutefinition du statut politique et constitutionnel du Queacutebec rdquo dans Ministegravere du Conseil exeacutecutif du Queacutebec (Bureau de coordination des eacutetudes) La mise agrave jour des eacutetudes originalement preacutepareacutees pour la Commission sur lrsquoavenir politique et constitutionnel du Queacutebec (1990-1991) et pour la Commission parlementaire drsquoeacutetude des questions affeacuterentes agrave lrsquoaccession du Queacutebec agrave la souveraineteacute (1991-1992) 4 vol Queacutebec Ministegravere du Conseil exeacutecutif 2002 p 67-68 en ligne lthttpwwwsaicgouvqccainstitutionnelles_constitutionnelles mises_a_jour_etudeshtmgt (consulteacute le 1er novembre 2011) Daniel Turp et Gibran Van Ert ldquo International Recognition in the Supreme Court of Canadarsquos Queacutebec Reference rdquo Can YB Int L 36 1998

8 La Cour souligne qursquoil ne lui appartient pas de se prononcer sur lrsquoeacutevaluation de la clarteacute de la question et des reacutesultats ni sur lrsquoappreacuteciation de la maniegravere dont les parties srsquoacquittent de leur obligation respective de neacutegocier ces questions relevant plutocirct des acteurs politiques (Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 100 et 101) Neacuteanmoins elle conccediloit les consideacuterations de droit constitutionnel et de droit international de maniegravere agrave faire du jugement des Eacutetats eacutetrangers lrsquoune des sanctions possibles pour la mauvaise foi ou lrsquoincoheacuterence dont lrsquoune des parties pourrait faire preuve durant ces neacutegociations (Id par 103)

9 De toute eacutevidence les autoriteacutes feacutedeacuterales srsquoattendaient agrave un avis fondeacute davantage sur le principe de primauteacute du droit que sur celui de la deacutemocratie Tierney ldquo The Consti-tutional Accommodationhellip rdquo 2003 p 184 Rocher et Casanas Adam ldquo Lrsquoencadrement juridiquehellip rdquo 2015

Patrick Taillon

riteacutes feacutedeacuterales ont reacuteagi agrave lrsquoavis de la Cour par lrsquoeacutediction drsquoune loi En effet la Loi donnant effet agrave lrsquoexigence de clarteacute formuleacutee par la Cour suprecircme du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la seacutecession du Queacute-bec10 [ci-apregraves Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute] est speacutecifiquement deacutedieacutee agrave la question du comportement des autoriteacutes canadiennes advenant un eacuteventuel reacutefeacuterendum sur la seacutecession drsquoune province Lrsquoobjet de cette loi adopteacutee en juin 2000 consiste agrave mettre en place une forme de controcircle politique par les deacuteputeacutes feacutedeacuteraux de la clarteacute de la question et des reacutesultats drsquoun troisiegraveme reacutefeacuterendum sur la seacutecession du Queacutebec Plus particuliegraverement la loi oblige la Chambre des communes agrave juger avant le scrutin de la clarteacute de la question11 et apregraves le scrutin12 de la clarteacute de la majoriteacute exprimeacutee par le vote de simples reacutesolutions

Cet examen de la clarteacute du reacutefeacuterendum srsquoinscrit dans une ten-dance lourde au controcircle par les eacutelites des proceacutedeacutes de deacutemocratie directe Pour reprendre la formule drsquoArend Lijphart ldquo referendums are elite driven and pro-hegemonic rdquo13 Mecircme si ce constat quelque peu cateacutegorique a eacuteteacute nuanceacute depuis par certains14 il nrsquoen demeure pas moins que les eacutelus tentent de cultiver ndash avant pendant et mecircme apregraves le scrutin ndash leur emprise sur le processus reacutefeacuterendaire Comme nous lrsquoavons montreacute dans notre ouvrage sur la rationalisation de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire15 le moment pour tenir le scrutin la compo-

10 LC 2000 c 26 [ci-apregraves Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute]

11 Id art 1

12 Id art 2

13 Arend Lijphart Democracies Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries New Haven Yale University Press 1984 p 203-204

14 Mads Qvortrup ldquo Are Referendums Controlled and Pro-hegemonic rdquo Political Stu-dies 48 4 2000 p 821 Tierney Constitutional Referendums p 109 et 128 ldquo we have seen that this is something of a caricature that there is no compelling evidence to show that a referendum by definition is more open to easy elite manipulation than elections rdquo

15 Patrick Taillon Le reacutefeacuterendum expression directe de la souveraineteacute du peuple Essai critique sur la rationalisation de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire en droit compareacute coll ldquo Biblio-thegraveque parlementaire et constitutionnelle rdquo Paris Dalloz 2012 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 98-128 Marthe Fatin-Rouge Steacutefanini Le controcircle du reacutefeacuterendum par la justice constitutionnelle coll ldquo Droit public positif rdquo Aix-en-ProvenceParis Presses universitaires drsquoAix-MarseilleEconomica 2004 Francis Hamon ldquo Vox imperatoris vox populi Reacuteflexion sur la place du reacutefeacuterendum dans un Eacutetat de droit rdquo dans Guy Braibant (dir) LrsquoEacutetat de droit Meacutelanges en lrsquohonneur de Guy Braibant Paris Dalloz 1996 Mai-ja Setaumllauml Referendums and Democratic Government Normative Theory and the Analysis of Institutions Houndmills Palgrave MacMillan 2005 Commission europeacuteenne pour la deacutemocratie par le droit Justice constitutionnelle et deacutemocratie reacutefeacuterendaire Actes du Seacuteminaire UniDem organiseacute agrave Strasbourg les 23 et 24 juin 1995 Strasbourg Eacuteditions du Conseil de lrsquoEurope 1996 Jean-Franccedilois Flauss ldquo Droit constitutionnel et droit inter-

sition du corps eacutelectoral le contenu du projet soumis le libelleacute de la question lrsquoencadrement des deacutebats des deacutepenses et du financement le controcircle juridictionnel la nature consultative ou exeacutecutoire du scrutin ou encore le seuil de majoriteacute requis sont des questions deacuteter-minantes pour le fonctionnement de la deacutemocratie reacutefeacuterendaire Or les choix qui sont faits en ces matiegraveres ne sont jamais complegravetement neutres

Au Canada cette emprise des eacutelus sur le fonctionnement de la deacutemocratie reacutefeacuterendaire est drsquoautant plus controverseacutee qursquoelle srsquoins-crit comme le souligne Stephen Tierney16 dans le cadre plus geacuteneacuteral de tensions entre les repreacutesentants drsquoune nation minoritaire le Queacute-bec et ceux de lrsquoEacutetat central En effet le partage des compeacutetences leacutegislatives qui caracteacuterise la gouvernance multiniveau en geacuteneacuteral et le feacutedeacuteralisme en particulier entraicircne ineacutevitablement des tensions quant au rocircle et agrave la compeacutetence de chaque ordre de gouvernement sur lrsquoorganisation et lrsquoencadrement juridique du scrutin

Lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute teacutemoigne on ne peut mieux de ce genre de tensions autour de lrsquoenjeu du controcircle par les eacutelites du reacutefeacuterendum Par une redeacutefinition des regravegles du jeu reacutefeacute-rendaire le Parlement feacutedeacuteral a tenteacute drsquoaccroicirctre son emprise sur le fonctionnement de la deacutemocratie reacutefeacuterendaire et de srsquooctroyer la plus grande marge de manœuvre possible en eacutenonccedilant toute une liste de motifs qui justifieraient agrave terme de ne pas neacutegocier la seacutecession17

Cette tendance agrave restreindre la porteacutee de lrsquoobligation de neacutego-cier18 qui caracteacuterise la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute soulegraveve bien des doutes quant agrave sa validiteacute constitutionnelle Sous preacutetexte de ldquo preacuteciser rdquo et de ldquo compleacuteter rdquo le sens et la porteacutee de cette obligation de neacutegocier cette loi modifie le contenu de normes non eacutecrites ayant une porteacutee supraleacute-gislative Crsquoest du moins la critique que nous aimerions deacutefendre dans

national le controcircle de la validiteacute internationale des initiatives populaires en Suisse rdquo RFDC 23 1995

16 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 98-128

17 Alain Pellet tel que citeacute par Daniel Turp La nation bacircillonneacutee Le plan B ou lrsquoof-fensive drsquoOttawa contre le Queacutebec coll ldquo Partis pris actuels rdquo Montreacuteal VLB eacutediteur 2000 p 59 Franccedilois Rocher et Nadia Verrelli ldquo Questioning constitutional democracy in Canada from the Canadian Supreme Court reference on Quebec secession to the Clarity Act rdquo dans Gagnon Guibernau et Rocher (dir) The Conditions of Diversity 2003 p 216

18 Stephan Larouche ldquo C-20 ou [la volonteacute] de se soustraire agrave 1rsquoavis de la Cour suprecircme rdquo Le Devoir 22 aoucirct 2000 en ligne lthttpwwwvigilenet00-8c-20-larouchehtmlgt Ro-cher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 226

Patrick Taillon

cette eacutetude qui vise au-delagrave de la question de lrsquoopportuniteacute politique de cette loi (une question deacutejagrave abondamment traiteacutee) agrave explorer les points juridiquement faibles de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute crsquoest-agrave-dire ceux pour lesquels le leacutegislateur feacutedeacuteral srsquoexpose potentiellement agrave une deacuteclaration drsquoinconstitutionnaliteacute

Alors que la plupart des auteurs se sont jusqursquoici prononceacutes sur la question de lrsquoopportuniteacute politique de la loi en se montrant favo-rables19 ou deacutefavorables20 agrave son adoption nous aimerions ici limiter

19 Steacutephane Dion ldquo Le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec des suites positives pour tous rdquo Revue queacutebeacutecoise de droit constitutionnel 6 2014 [agrave paraicirctre] Steacutephane Dion ldquo La seacutecession et les vertus de la clarteacute rdquo Revue de droit drsquoOttawa 44 2 2014 Patrice Garant ldquo Les limites du droit agrave la seacutecession LrsquoAvis de la Cour internationale de justice sur le Kosovo et la stabiliteacute des feacutedeacuterations rdquo Eacutetude preacutesenteacutee pour le compte de lrsquoIdeacutee feacutedeacuterale 2010 en ligne lthttpwwwideefederalecawpwp-contentuploads201012kosovo-fr-15novpdfgt (site consulteacute le 1er aoucirct 2014) Patrick Monahan Doing the Rules An Assessment of the Federal Clarity Act in light of the Quebec Secession Reference coll ldquo CD Howe Institute commentary rdquo no 135 Toronto CD Howe Institute 2000 Yves-Marie Morissette Le renvoi sur la seacutecession du Queacutebec bilan provisoire et perspectives coll ldquo Histoire et socieacuteteacute rdquo Montreacuteal Eacuteditions Varia 2001 p 21-28 Stephen A Scott ldquo Autodeacutetermination seacutecession division leacutegaliteacute observations rdquo dans Ministegravere du Conseil exeacutecutif La mise agrave jour des eacutetudeshellip 2001 p 463-474 Peter Hogg Constitutional law of Canada 2011 Student edition Toronto Thomson Carswell 2007 p 5-37 agrave 5-38 Sujit Choudhry et Robert Howse ldquo Constitutional Theory and The Quebec Secession Refe-rence rdquo Can J L amp Jurisprudence 13 2 2000 p 162 Lors des travaux du Comiteacute leacutegislatif chargeacute drsquoeacutetudier le projet de loi C-20 plusieurs experts se sont eacutegalement positionneacutes en faveur de lrsquoadoption de la loi Canada Comiteacute leacutegislatif chargeacute drsquoeacutetudier le projet de loi C-20 Teacutemoignages 36e leacutegis 2e sess 21 feacutevrier 2000 p 2025-2040 (M Yves-Ma-rie Morissette) 22 feacutevrier 2000 p 1414-1425 (M Gil Reacutemillard) 22 feacutevrier 2000 p 1616-1630 (M Peter Hogg) 22 feacutevrier 2000 p 1740-1750 (M Patrick Monahan) 24 feacutevrier 2000 p 1230-1320 (M Maurice Pinard) et 24 feacutevrier 2000 p 1340-1350 (M Robert Young) Ces teacutemoignages peuvent ecirctre consulteacutes agrave partir de lrsquoindex des deacutelibeacuterations du Comiteacute en ligne lthttpwwwparlgccaCommitteeBusiness CommitteeIndexaspxCmte=CLARamp Language=FampMode=1ampParl=36ampSes=2gt

20 Henri Brun Guy Tremblay et Eugeacutenie Brouillet Droit constitutionnel 5e eacuted Cowans-ville Eacuteditions Yvon Blais 2008 p 241-244 Henri Brun ldquo Les conseacutequences territoriales de lrsquoaccession du Queacutebec agrave la souveraineteacute rdquo dans Ministegravere du Conseil exeacutecutif La mise agrave jour des eacutetudeshellip 2002 p 477 agrave 490 Steacutephane Courtois ldquo Entre leacutegitimiteacute et stabiliteacute le deacutebat sur la majoriteacute requise dans lrsquoeacuteventualiteacute drsquoun troisiegraveme reacutefeacuterendum rdquo Arguments 2 2 2002 Joseph Facal ldquo Droit deacutemocratie et autodeacutetermination reacuteflexion autour du Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec rdquo Revue queacutebeacutecoise de droit constitutionnel 6 2014 [agrave paraicirctre] Joseph Facal ldquo Consideacuterations sur lrsquoeacutevolution reacutecente des relations politiques entre le Queacutebec et le Canada rdquo dans Alain G Gagnon Drsquoun Reacutefeacuterendum agrave lrsquoautre Le Queacutebec face agrave Son destin coll ldquo Prisme rdquo Queacutebec Presses de lrsquoUniversiteacute Laval 2008 Andreacutee Lajoie ldquo La loi sur la Clarteacute dans son contexte rdquo dans Alain G Gagnon (dir) Queacutebec Eacutetat et Socieacuteteacute t 2 coll ldquo Deacutebats rdquo Montreacuteal Queacutebec Ameacuterique 2003 c 7 Andreacutee Lajoie ldquo Le sens de lrsquoexpression ldquo question claire rdquo dans le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec rdquo LrsquoAction nationale 1 2000 Jacques-Yvan Morin ldquo La consti-tution drsquoun Queacutebec souverain rdquo dans Ministegravere du Conseil exeacutecutif La mise agrave jour des eacutetudeshellip 2001 p 597-607 Michel Seymour Le pari de la deacutemesure Lrsquointransigeance canadienne face au Queacutebec Montreacuteal lrsquoHexagone 2001 p 193-230 Benoicirct Pelletier ldquo Le

notre eacutetude agrave lrsquoexamen de la conformiteacute de la loi par rapport aux normes qui lui sont hieacuterarchiquement supeacuterieures Il srsquoagit donc drsquoexa-miner quelques-uns des arguments pouvant ecirctre avanceacutes au soutien drsquoune contestation judiciaire de cette loi agrave lrsquoinstar de celle deacutejagrave en-treprise par le feacutedeacuteral21 et certains individus22 agrave lrsquoencontre de la Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec23 [ci-apregraves Loi 99] adopteacutee par le Parlement du Queacutebec

Originale cette reacuteflexion sur lrsquoinconstitutionnaliteacute potentielle de la loi srsquoinscrit un peu agrave contre-courant24 de la plupart des auteurs qui preacutesentent la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute comme la suite logique du Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec25 Le titre complet de la loi26

renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec conseacutequences juridiques et leacutegislatives rdquo dans Pierre Thibault Benoicirct Pelletier et Louis Perret (dir) Les meacutelanges Geacuterald-A Beaudoin Cowansville Eacuteditions Yvon Blais 2002 p 382-385 Rocher et Verrelli ldquo Questioning consti-tutional democracyhellip rdquo 2003 p 215-219 Claude Ryan ldquo Consequences of the Quebec Secession Reference The Clarity Bill and Beyond rdquo CD Howe Institute Commentary no 139 2000 Daniel Turp ldquo Le Droit du Queacutebec agrave lrsquoautodeacutetermination et agrave lrsquoindeacutepen-dance La loi sur la Clarteacute du Canada et la Loi sur les droits fondamentaux du Queacutebec en collision rdquo dans Marie-Franccediloise Labouz (dir) Inteacutegration et identiteacutes nord-ameacutericaines Montreacuteal 2001 p 138-149 Turp La nation bacircillonneacuteehellip 2000 Woehrling ldquo Les aspects juridiqueshellip rdquo 2002 Lors des travaux du Comiteacute leacutegislatif chargeacute drsquoeacutetudier le projet de loi C-20 Guy Lachapelle srsquoest eacutegalement montreacute deacutefavorable agrave lrsquoadoption de la loi Canada Comiteacute leacutegislatif chargeacute drsquoeacutetudier le projet de loi C-20 Teacutemoignages 36e leacutegis 2e sess 21 feacutevrier 2000 p 1550-1640 (M Guy Lachapelle) en ligne lthttpwwwparlgccaHousePublicationsPublicationaspxDocId=1040054ampLanguage =FT1550gt(site consulteacute le 26 aoucirct 2014)

21 Keith Owen Henderson c Procureur geacuteneacuteral du Queacutebec no de dossier 500-05-065031-013 3 deacutecembre 2012 (Cour supeacuterieure du Queacutebec) en ligne sur le site Web du magazine Macleanrsquos httpwwwmacleanscapoliticsottawaexclusive-stephen-harpers-legal-challenge-to-quebec-secession (consulteacute le 27 aoucirct 2014)

22 Keith Owen Henderson et Le Parti Eacutegaliteacute c Procureur geacuteneacuteral du Queacutebec no de dossier 500-05-065031-013 2001 (Cour supeacuterieure du Queacutebec)

23 Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec LRQ c E-202 art 1-4

24 Parmi les rares travaux agrave traiter de front la question de lrsquoinconstitutionnaliteacute de la loi au-delagrave de celle de son opportuniteacute politique Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 218 Henri Brun ldquo Le gouvernement du Queacutebec devrait contester par renvoi la constitutionnaliteacute de la loi rdquo Le Devoir 23 feacutevrier 2000

25 Par exemple Sujit Choudhry et Robert Howse affirment ldquo Indeed there is no doubt that Quebec Secession Reference gave rise to a political dynamic that made the enact-ment of Bill C- 20 both politically inevitable and constitutionally required rdquo Choudhry et Howse ldquo Constitutional Theoryhellip rdquo 2000 p 162

26 Loi donnant effet agrave lrsquoexigence de clarteacute formuleacutee par la Cour suprecircme du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la seacutecession du Queacutebec

Patrick Taillon

son preacuteambule qui fait constamment reacutefeacuterence agrave lrsquoavis de la Cour et lrsquoutilisation des termes ldquo majoriteacute claire rdquo et ldquo question claire rdquo employeacutes agrave lrsquoorigine par la Cour suprecircme creacuteent en quelque sorte un lien de geacuteneacutealogie entre les deux textes et une preacutesomption de conformiteacute de lrsquoun avec lrsquoautre

Jusqursquoagrave preacutesent peu de travaux se sont attardeacutes agrave briser ce lien apparent de continuiteacute qui selon nous ne reacutesiste pas agrave lrsquoanalyse juri-dique du contenu des deux textes Il faut dire que sur le plan poli-tique cette critique du deacutecalage entre la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute et le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec ne trouve somme toute que tregraves peu drsquoeacutecho Drsquoabord parce que la position feacutedeacuterale reacuteside dans la preacutetention inverse et surtout parce que la position du gouverne-ment du Queacutebec consiste pour sa part agrave refuser toute contestation juridique en cette matiegravere et ce au nom de lrsquoideacutee selon laquelle le droit des Queacutebeacutecois de deacutecider de leur avenir doit rester une question politique relevant de la souveraineteacute du peuple queacutebeacutecois27 plutocirct que des tribunaux canadiens

Cet eacutecart entre le contenu du renvoi de 1998 de la Cour suprecircme du Canada et celui de la loi feacutedeacuterale de 2000 nrsquoest du reste pas sans liens avec lrsquoactualiteacute Dans un contexte ougrave deux partis politiques repreacute-senteacutes agrave la Chambre des communes ont au cours des derniers mois remis en question le contenu de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute par le deacutepocirct agrave la Chambre des communes des projets de loi C-47028 du Nou-veau Parti deacutemocratique et C-45729 du Bloc queacutebeacutecois et consideacuterant la deacutecision du gouvernement feacutedeacuteral de soutenir la contestation de la Loi 9930 qui se veut une reacuteponse du Queacutebec agrave la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute la question du deacutecalage entre le contenu du renvoi de 1998 et celui de la loi feacutedeacuterale de 2000 se pose31 Cela drsquoautant plus que la

27 ldquo A higher order authority rdquo pour reprendre la formule de Stephen Tierney Ste-phen Tierney Constitutional Law and National Pluralism New York Oxford University Press 2004 p 104 106 et 311 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 143

28 Loi sur la modification constitutionnelle deacutemocratique projet de loi no C-470 (deacutepocirct et 1re lecture ndash 28 feacutevrier 2013) 1re sess 41e leacutegis (Can)

29 Loi abrogeant la Loi de clarification projet de loi no C-457 (deacutepocirct et 1re lecture ndash 25 octobre 2012) 1re sess 41e leacutegis (Can)

30 Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec art 1-4

31 Apregraves tout lrsquoargument juridique avanceacute par le feacutedeacuteral dans la contestation de la Loi 99 voulant que le contenu de cette loi ne serait pas conforme aux normes constitu-tionnelles non eacutecrites eacutedicteacutees par la Cour suprecircme du Canada dans le Renvoi relatif agrave

Cour suprecircme du Canada a au cours de la derniegravere anneacutee invalideacute deux autres lois feacutedeacuterales introduisant des changements paraconstitu-tionnels eacutelaboreacutes agrave propos des tentatives de reacuteforme du Seacutenat32 et de la Loi sur la Cour suprecircme du Canada33 pour des motifs qui restent agrave bien des eacutegards transposables agrave la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute

Bien plus qursquoune simple codification des principes et obligations supraleacutegislatives formuleacutes par la Cour suprecircme du Canada la Loi feacutedeacute-rale sur la clarteacute implique sur le plan de son contenu des diffeacuterences importantes par rapport au Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec Par cette loi les exigences poseacutees dans lrsquoavis de la Cour suprecircme relatives agrave la clarteacute de la question drsquoune part et agrave la clarteacute des reacutesultats drsquoautre part qui devaient faire lrsquoobjet drsquoune appreacuteciation politique de tous les acteurs concerneacutes sont soudainement lrsquoapanage de la Chambre des communes En consacrant ainsi le droit du Parlement feacutedeacuteral de ne pas respecter les reacutesultats drsquoun reacutefeacuterendum sur la seacutecession drsquoune province ou agrave tout le moins en srsquoarrogeant le droit de statuer seul de la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire le Parlement feacutedeacuteral tente de restreindre excessivement et arbitrairement la porteacutee de lrsquoobliga-tion constitutionnelle de neacutegocier de bonne foi eacutenonceacutee par la Cour suprecircme du Canada agrave lrsquooccasion du Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec34 Ainsi les obligations et exigences constitutionnelles tireacutees de lrsquoavis de la Cour suprecircme du Canada sont sous lrsquoeffet de la loi modifieacutees par une conception parfois impreacutecise [1] parfois excessive [2] de la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire

1 La radicaliteacute de la question

La Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute propose un controcircle du libelleacute de la ques-tion fondeacute sur des critegraveres qui confondent clarteacute et radicaliteacute de la question En vertu de cette loi la Chambre des communes par simple reacutesolution srsquoattribue le pouvoir de statuer sur la clarteacute drsquoune question reacutefeacuterendaire degraves lors que le reacutefeacuterendum a pour objet la seacutecession de la province Suivant le paragraphe 1 (1) de cette loi le Parlement feacutedeacuteral

la seacutecession du Queacutebec srsquoapplique tout aussi bien sinon mieux agrave la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute qursquoagrave la Loi 99

32 Renvoi relatif agrave la reacuteforme du Seacutenat 2014 CSC 32

33 Renvoi relatif agrave la Loi sur la Cour suprecircme art 5 et 6 2014 CSC 21

Patrick Taillon

doit deacuteterminer dans les 30 jours suivant le deacutepocirct du texte de la ques-tion qursquoune province entend soumettre agrave ses eacutelecteurs si la question permet agrave la population de la province ldquo de deacuteclarer clairement si elle veut ou non que celle-ci cesse de faire partie du Canada et devienne un Eacutetat indeacutependant rdquo35 A priori le fait que la Chambre des communes se prononce par reacutesolution avant le vote sur la clarteacute de la question ne pose pas en soi de difficulteacute Apregraves tout les reacutesolutions des assembleacutees leacutegislatives au Canada megravenent reacuteguliegraverement agrave des prises de position sur un vaste eacuteventail de sujets souvent en dehors de la compeacutetence leacutegislative de ces parlements Le problegraveme reacuteside toutefois dans les balises imposeacutees par le leacutegislateur feacutedeacuteral qui outrepassent de toute eacutevidence le cadre constitutionnel eacutetabli par la Cour suprecircme du Ca-nada dans le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec

Lrsquousage de la formule ldquo la Chambre des communes deacuteterminehellip rdquo montre bien lrsquointention du leacutegislateur de srsquoarroger le pouvoir exclusif de lrsquoappreacuteciation politique de la clarteacute Bien plus fort que le simple ldquo avis rdquo dont il est fait mention dans drsquoautres passages de la loi36 le choix du verbe ldquo deacuteterminer rdquo teacutemoigne drsquoune compeacutetence agrave ldquo juger rdquo seul du libelleacute drsquoune question qui ne relegraveve pourtant pas de la compeacute-tence constitutionnelle de la Chambre des communes Si la Chambre des communes peut sans nul doute exprimer un avis politique parmi drsquoautres elle nrsquoa certainement pas la compeacutetence constitutionnelle de trancher ou drsquoarbitrer unilateacuteralement cette question37 et encore moins celle drsquoexclure agrave lrsquoavance toute reacutefeacuterence agrave la neacutegociation drsquoun accord politique ou eacuteconomique

11 La neacutegociation occulteacutee

Le principal problegraveme de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute en ce qui concerne les exigences relatives agrave la question reacutefeacuterendaire reacuteside dans la ma-niegravere dont on privileacutegie non pas tant la clarteacute mais bien la radicaliteacute de la question De maniegravere agrave eacutecarter agrave lrsquoavance certains types de libel-leacutes la loi preacutecise qursquoune question portant sur un mandat de neacutegocier

35 Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute art 1

36 Id art 1 (5) et 2 (3)

37 Stephen Tierney partage ce point de vue ldquo Secondly the Supreme Court of Canada confirmed that the determination of the questionrsquos clarity was to be left to the lsquopolitical actorsrsquo The court did not however suggest that this issue should be resolved exclusively by actors at federal level rdquo Tierney Constitutional Referendums 2012 p 318

ou comprenant une offre de neacutegocier un accord politique ou eacutecono-mique ne peut drsquoaucune faccedilon ecirctre consideacutereacutee par les autoriteacutes feacutedeacute-rales comme eacutetant une question claire38 Ainsi deux types de question sont drsquoembleacutee ldquo jugeacutes rdquo non conformes aux yeux du leacutegislateur feacutedeacute-ral celles faisant reacutefeacuterence agrave la neacutegociation et celles impliquant toute forme drsquounion drsquoassociation ou de partenariat entre Eacutetats souverains

De prime abord cette faccedilon drsquoeacutecarter a priori certains types de question preacuteconiseacutes par la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute heurte de front le principe de souveraineteacute du Parlement heacuteriteacute du droit britannique En excluant ainsi agrave lrsquoavance le Parlement de la Xe leacutegislature restreint la marge drsquoappreacuteciation politique des futurs parlements qui pourraient un jour avoir agrave se prononcer sur la clarteacute drsquoun scrutin reacutefeacuterendaire39 Par lrsquoadoption de cette loi le Parlement feacutedeacuteral ndash agrave supposer aux fins de lrsquoexercice qursquoil soit compeacutetent en cette matiegravere ndash limite substan-tiellement sa souveraineteacute en se liant pour lrsquoavenir40

Outre la souveraineteacute parlementaire les exigences relatives agrave la question violent le cœur mecircme de lrsquoavis de la Cour suprecircme Alors que la Cour valorise par-dessus tout la ldquo neacutegociation rdquo la loi feacutedeacuterale interdit paradoxalement toute reacutefeacuterence agrave des neacutegociations qui sont pourtant obligatoires afin de respecter le cadre constitutionnel eacutetabli par la Cour dans le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec Ainsi une question faisant explicitement reacutefeacuterence agrave lrsquointention du gouverne-ment queacutebeacutecois de se soumettre agrave lrsquoobligation constitutionnelle de

38 Id art 1 (4) ldquo Pour lrsquoapplication du paragraphe (3) la question reacutefeacuterendaire ne permettrait pas agrave la population de la province de deacuteclarer clairement qursquoelle veut que celle-ci cesse de faire partie du Canada dans les cas suivants a) elle porte essentiellement sur un mandat de neacutegocier sans requeacuterir de la population de la province qursquoelle deacuteclare sans deacutetour si elle veut que la province cesse de faire partie du Canada b) elle offre en plus de la seacutecession de la province du Canada drsquoautres possibiliteacutes notamment un accord politique ou eacuteconomique avec le Canada qui rendent ambigueuml lrsquoexpression de la volonteacute de la population de la province quant agrave savoir si celle-ci devrait cesser de faire partie du Canada rdquo

39 En droit britannique les limites de forme sont agrave distinguer des limites de fonds Bien que le leacutegislateur feacutedeacuteral ait surtout eacutelaboreacute des limites de forme ou processuelles (obli-gation pour la Chambre des communes de se prononcer avant et apregraves le reacutefeacuterendum sur la clarteacute de la question et sur la clarteacute des reacutesultats) il nrsquoempecircche que le fait drsquoeacutecarter agrave lrsquoavance des projets de fonds (neacutegociation partenariathellip) outrepasse la frontiegravere des conditions de forme pour limiter substantiellement la souveraineteacute du Parlement feacutedeacute-ral Brun Tremblay et Brouillet Droit constitutionnel 2008 p 223 Karl Delwaide ldquo La leacutegislature queacutebeacutecoise peut-elle implanter un systegraveme complet drsquoinitiative et de reacutefeacuteren-dum rdquo C de D 22 1981 p 718 Attorney-General for New South Wales c Trethowan and Others [1932] AC 526

40 Pelletier ldquo Le renvoi relatif agrave la seacutecessionhellip rdquo 2002 p 382-385

Patrick Taillon

neacutegocier que lui impose la Cour suprecircme du Canada serait automa-tiquement jugeacutee contraire au paragraphe 1(4) a) de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute bien que parfaitement conforme agrave lrsquoavis de la Cour et aux obligations supraleacutegislatives qui srsquoen deacutegagent Soulignant cette contradiction explicite entre les motifs de la Cour et le texte de la loi Joseacute Woehrling considegravere que ldquo le rejet drsquoune question comportant un mandat de neacutegocier paraicirct heurter lrsquoesprit de la deacutecision de la Cour suprecircme rdquo Apregraves tout ajoute-t-il ldquo srsquoil y a bien quelque chose sur quoi celle-ci insiste crsquoest la neacutecessiteacute que la seacutecession fasse lrsquoobjet drsquoune neacutegociation rdquo41 Elle en fait mecircme le critegravere unique permettant de distinguer une seacutecession contraire au droit constitutionnel canadien dite ldquo seacutecession unilateacuterale rdquo drsquoune seacutecession conduite dans le respect des principes et obligations constitutionnelles deacutegageacutes par la Cour42 Bref en rejetant agrave lrsquoavance toute reacutefeacuterence agrave des neacutegociations dans le libelleacute drsquoune question le leacutegislateur feacutedeacuteral se met en porte agrave faux avec lrsquoessence mecircme de lrsquoavis rendu par la Cour suprecircme en 1998 soit lrsquoobligation de neacutegocier

Ironie de lrsquohistoire par leur refus de la neacutegociation les autoriteacutes politiques feacutedeacuterales contribuent agrave accroicirctre les incertitudes et lrsquoimpreacute-visibiliteacute quant aux suites du scrutin et reacuteduisent de ce fait la clarteacute du reacutefeacuterendum Stephen Tierney le souligne agrave juste titre

It should also be borne in mind however that the confusion among voters in 1995 sprang not solely from the wording of the question but from a range of factors not least the federal governmentrsquos refusal to contemplate nego-tiations on partnership43

Au-delagrave du libelleacute drsquoune question il existe en effet toute une seacuterie de facteurs politiques lieacutes agrave la qualiteacute de la deacutelibeacuteration poli-tique qui conditionnent la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire Comme lrsquoeacutecrivent Franccedilois Rocher et Nadia Verrelli

41 ldquo Degraves lors une question qui solliciterait un mandat de neacutegocier et qui preacutevoirait un deuxiegraveme reacutefeacuterendum pour soumettre agrave la population les reacutesultats de la neacutegociation reacutepondrait pleinement semble-t-il aux exigences de la Cour suprecircme rdquo Woehrling rdquo Les aspects juridiqueshellip rdquo 2002 p 78 et 127

42 En effet au paragraphe 86 de son ceacutelegravebre avis la Cour deacutefinit la seacutecession unilateacuterale ainsi ldquo Le caractegravere ldquo unilateacuteral rdquo de lrsquoacte est de premiegravere importance et il faut bien comprendre le sens donneacute agrave ce mot [hellip] Ce qui est revendiqueacute comme droit de faire ldquo unilateacuteralement rdquo seacutecession est plutocirct le droit de proceacuteder agrave la seacutecession sans neacutegocia-tions preacutealables avec les autres provinces et le gouvernement feacutedeacuteral rdquo Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 86

43 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 317

Terms are not defined with unequivocal certainty as the comprehension of these terms functions in the context in which they are used [hellip] democra-cy ought to be considered as a marketplace of open deliberations where ideas and notions are not necessarily perceived in a uniform manner Political debates are essentially ambiguous the meaning of the terms used may be interpreted differently depending on the audience places context and the moment of their use44

Par deacutefinition lrsquoincertitude quant agrave lrsquoissue exacte des neacutegocia-tions entourant la seacutecession entraicircne une part ineacutevitable drsquoambiguiumlteacute politique45 Lrsquoideacuteal de clarteacute doit agrave cet eacutegard se concilier avec la nature mecircme du projet souverainiste queacutebeacutecois qui repose ndash comme lrsquoa par ailleurs exigeacute la Cour suprecircme ndash sur une volonteacute de neacutegocier de bonne foi Dans ce contexte interdire toute reacutefeacuterence agrave la neacutegociation dans le libelleacute de la question crsquoest en quelque sorte interdire toute reacutefeacuterence au cadre juridique eacutetabli par lrsquoavis de la Courhellip

12 La seacutecession sans nuance sans compromis

Au-delagrave du mandat de neacutegocier le paragraphe 1(4) b) de la Loi feacutedeacute-rale sur la clarteacute prohibe toute reacutefeacuterence agrave un accord politique ou eacuteco-nomique entre un Queacutebec indeacutependant et le reste du Canada Suivant les termes de la loi des projets nuanceacutes46 des projets comportant la recherche drsquoune nouvelle union drsquoEacutetats souverains ou proposant une conception plus souple et plus contemporaine de la souveraineteacute (par exemple une souveraineteacute ldquo partageacutee rdquo dans une structure supraeacuteta-tique) sont tout simplement jugeacutes irrecevables par le Parlement feacutedeacute-ral En leacutegifeacuterant ainsi les autoriteacutes feacutedeacuterales cherchent agrave imposer les termes du deacutebat et proposent une conception ldquo moniste rdquo et simpliste de la souveraineteacute eacutetatique tout droit sortie drsquoun autre siegravecle

Alors que la Cour suprecircme agrave lrsquooccasion du renvoi de 1998 avait pris soin de formuler son avis en des termes suffisamment geacuteneacuteraux

44 Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 213

45 ldquo Our third scenario is where clarity issues arise not so much from the wording of the question but from the uncertain intentions of political actors or a broadly unpredictable political environment that will result from the referendum rdquo Tierney Constitutional Referendums p 236

46 Comme le deacutemontrent Franccedilois Rocher et Nadia Verrelli ldquo a situation may be simul-taneously complex and intelligible rdquo Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 213

Patrick Taillon

pour que lrsquoobligation constitutionnelle qui srsquoen deacutegage puisse valoir pour drsquoautres projets que la seacutecession drsquoune province la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute se veut manifestement plus restrictive Crsquoest lagrave encore une fois un deacutetournement des obligations supraleacutegislatives qui deacutecoulent du Renvoi relatif agrave la seacutecession En effet la ldquo transfeacuterabiliteacute rdquo de lrsquoobli-gation constitutionnelle agrave des projets de modification autre que la seacutecession pure et simple ressort agrave la fois du raisonnement de la Cour dans le renvoi de 1998 et de la lecture qursquoen font un grand nombre drsquoauteurs47 Apregraves tout la Cour srsquoappuie dans ce renvoi sur des prin-cipes geacuteneacuteraux ayant vocation agrave srsquoappliquer agrave lrsquoensemble des initiatives constitutionnelles approuveacutees par une majoriteacute claire de la population drsquoune province agrave lrsquooccasion drsquoun reacutefeacuterendum Elle considegravere que les ins-titutions deacutemocratiques du Canada favorisent un ldquo processus continu de discussion et drsquoeacutevolution rdquo48 et souligne que ce droit ndash article 46 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982 agrave lrsquoappui49 ndash emporte ldquo lrsquoobligation reacuteciproque rdquo des autres participants drsquoengager des discussions sur tout projet leacutegitime de modification de lrsquoordre constitutionnel50 Loin de se limiter agrave la question de la seacutecession la Cour mentionne enfin que ldquo la tentative leacutegitime par un participant de la Confeacutedeacuteration de modifier la Constitution a pour corollaire lrsquoobligation faite agrave toutes les parties de venir agrave la table des neacutegociations rdquo51

Lrsquoemploi de termes aussi geacuteneacuteraux et englobants teacutemoigne de toute eacutevidence de la volonteacute de la Cour de deacutefinir une obligation de neacutegocier ayant vocation agrave srsquoappliquer agrave drsquoautres questions que celle de la stricte seacutecession drsquoune province Or en interdisant tout projet

47 Taillon et Deschecircnes ldquo Une voie inexploreacuteehellip rdquo 2012 Woehrling ldquo Les aspects juri-diqueshellip rdquo 2002 p 27 Patrick J Monahan ldquo The Public policy role of the Supreme Court of Canada in the Secession Reference rdquo Rndroitconst 11 1999 p 90 Andreacute Binette ldquo Quelle constitution pour le Queacutebec rdquo Lrsquoautrsquojournal 19 mars 2008 Jean-Franccedilois Gau-dreault-Desbiens ldquo The Quebec Secession Reference and the judicial arbitration of conflict narratives about law democracy and identity rdquo Vermont Law Review 23 1999 p 834 Dwight Newman ldquo Reconstituting Promises to Negotiate in Canadian Constitution-Ma-king rdquo Natrsquol J Const L 10 1999 p 64 Geacuterald-A Beaudoin (avec la collaboration de Pierre Thibault) La Constitution du Canada institutions partage des pouvoirs droits et liberteacutes Charte canadienne des droits et liberteacutes 3e eacuted Montreacuteal Wilson amp Lafleur 2004 p 324 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 318

48 Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 150

49 Loi constitutionnelle de 1982 annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada 1982 c 11 (R-U) art 46 (1) ldquo Lrsquoinitiative des proceacutedures de modification viseacutees aux articles 38 41 42 et 43 appartient au Seacutenat agrave la Chambre des communes ou agrave une assembleacutee leacutegislative rdquo

51 Id par 88

drsquoaccord politique et eacuteconomique entre Eacutetats souverains par le biais des paragraphes 1 (4) b) et 1 (6) de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute les autoriteacutes feacutedeacuterales restreignent excessivement la porteacutee de lrsquoobliga-tion constitutionnelle de neacutegocier

Sans nuance et sans place pour des ameacutenagements politiques et eacuteconomiques conduisant aux diffeacuterentes formes contemporaines de partage de la souveraineteacute les responsables politiques feacutedeacuteraux cherchent agrave instrumentaliser le libelleacute de la question Ils tentent de cette maniegravere de deacutenaturer le projet politique des souverainistes queacute-beacutecois qui de la publication drsquoOption-Queacutebec52 en 1968 par Reneacute Leacute-vesque jusqursquoau reacutefeacuterendum de 199553 ont toujours chercheacute agrave eacutetablir par la neacutegociation des modaliteacutes de la souveraineteacute de nouveaux rapports drsquoeacutegal agrave eacutegal avec le Canada54 Encore une fois en nrsquoimposant qursquoune seule conception possible de la souveraineteacute eacutetatique le leacutegis-lateur feacutedeacuteral confond la ldquo clarteacute rdquo avec la ldquo radicaliteacute rdquo de la question Sur ce point Stephen Tierney se montre tregraves critique agrave lrsquoendroit de la leacutegislation feacutedeacuterale

It seems in fact that the Clarity Act s 1 is not concerned simply with the ldquoclarityrdquo of the question In addition it seeks to constrain the constitutional options which can be presented to the people of a province in a referendum whether these options are clear or not because of course any referendum on partnership shared sovereignty etc is rendered futile if the prospective partners have made clear they will not negotiate towards such an arrange-ment There is in fact nothing necessarily unclear in a question focussing on ldquoa mandate to negotiate partnershiprdquo provided that voters know the other party will indeed take part in such negotiations Certainly the Supreme Court only addressed the issue of secession and not of partnership but through the Clarity Act the federal Parliament has taken the opportunity to preclude even the very possibility of a more nuanced partnership arrangement which may be favoured by the plurality of moderate nationalist opinion in Quebec

There are also doubts as to whether or not the Clarity Act does in fact faith-fully reflect what the Supreme Court meant by a ldquoclearrdquo question First the

52 Reneacute Leacutevesque et al Option Queacutebec Montreacuteal Queacutebec Les Eacuteditions de lrsquoHomme 1968

53 ldquo Entente du 12 juin 1995 rdquo contenue dans Projet de loi sur lrsquoavenir du Queacutebec incluant la Deacuteclaration de souveraineteacute et lrsquoentente du 12 juin 1995 Queacutebec Eacutediteur officiel du Queacutebeclrm 1995

54 Franccedilois Rocher et Nadia Verrelli le soulignent ldquo [hellip] the idea of a political and economic association with Canada was always linked to the sovereignty idea although different forms were adopted depending on the time and the political players rdquo Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 219 Radmilovica ldquo Stra-tegic Legitimacy Cultivationhellip rdquo 2000 p 855

Patrick Taillon

court did not suggest that a referendum would only be clear if its subject matter was restricted exclusively to the question of separationsecession Cer-tainly the courtrsquos opinion was rendered on the subject of secession but it did not suggest that a province could not hold a referendum on partnership and it expressed no opinion upon whether the constitution of Canada would require the provincersquos partners in Confederation to enter negotiations on such a partnership in the event of a Yes vote55

Excluant toute reacutefeacuterence agrave des neacutegociations et toute question portant sur un projet nuanceacute le controcircle mis en place par le Parlement feacutedeacuteral vise non pas agrave ameacuteliorer le fonctionnement de la deacutemocratie reacutefeacuterendaire dans les provinces mais bien agrave radicaliser les termes du deacutebat agrave des fins politico-strateacutegiques56 et ce au meacutepris de lrsquoavis de la Cour formuleacute en des termes suffisamment geacuteneacuteraux pour fournir un cadre juridique valable agrave drsquoautres projets de modification consti-tutionnelle que la seacutecession pure et simple Dans la mesure ougrave la loi feacutedeacuterale sert agrave justifier un eacuteventuel refus de reconnaicirctre les reacutesultats drsquoun reacutefeacuterendum sur la souveraineteacute lrsquoinstrumentalisation du deacutebat sur la clarteacute de la question agrave des fins partisanes agrave laquelle se livre le leacutegislateur feacutedeacuteral semble relever davantage de lrsquoopportuniteacute poli-tique que de consideacuterations ldquo purement rdquo juridiques

2 Lrsquoimpreacutecision de la majoriteacute

Outre la clarteacute de la question lrsquoavis de la Cour suprecircme repose eacutegale-ment sur lrsquousage des termes ldquo majoriteacute claire rdquo afin drsquoattirer lrsquoattention non pas sur la majoriteacute quantitative (au sens de la conventionnelle majoriteacute des voix exprimeacutees) mais bien sur la dimension qualitative de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire En effet agrave la seule occasion ougrave la Cour preacute-cise le sens du terme ldquo majoriteacute claire rdquo elle eacutecrit ldquo Dans ce contexte nous parlons de majoriteacute ldquo claire rdquo au sens qualitatif rdquo57 Elle ajoute que lrsquoexpression ldquo claire par reacutefeacuterendum rdquo consiste en un scrutin ldquo deacutenueacute

56 Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 218 et 225

57 Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 87 Comme le deacutenombre Yves-Marie Moris-sette la Cour suprecircme du Canada a employeacute plus de 13 fois les termes ldquo expression claire par une majoriteacute claire de Queacutebeacutecois rdquo sans toutefois preacuteciser le sens de ce concept Morissette Le renvoi sur la seacutecessionhellip 2001 p 106

de toute ambiguiumlteacute rdquo58 comme cela pourrait ecirctre le cas selon nous lors drsquoune eacutelection portant sur plusieurs enjeux et conduisant agrave une majoriteacute relative ou encore lors drsquoun reacutefeacuterendum vicieacute par des irreacute-gulariteacutes dans la campagne ou dans les opeacuterations de scrutin En ce sens une majoriteacute claire srsquoappreacutecie au regard de multiples aspects tels que le taux de participation la qualiteacute de la deacutelibeacuteration le bon deacuteroulement des opeacuterations de vote le nombre de bulletins rejeteacutes le respect des regravegles de financement et de deacutepenses de campagnehellip soit tous ces aspects qui permettent chacun agrave leur maniegravere drsquoaccroicirctre lrsquoauthenticiteacute la loyauteacute ou lrsquointeacutegriteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire qui se deacutegage de la majoriteacute des voix exprimeacutees59

Utilisant le flou creacuteeacute par lrsquoutilisation des termes ldquo majoriteacute claire rdquo les autoriteacutes feacutedeacuterales ont par la suite instrumentaliseacute agrave leur profit cette notion en obligeant doreacutenavant la Chambre des com-munes agrave statuer au cas par cas sur le caractegravere suffisant de la volonteacute exprimeacutee lors drsquoun reacutefeacuterendum sur la seacutecession En effet lrsquoarticle 2 de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute preacutevoit que la Chambre des communes ldquo deacutetermine rdquo ndash apregraves le vote ndash la clarteacute des reacutesultats du scrutin Sans indiquer agrave lrsquoavance un pourcentage drsquoapprobation requis la loi preacutecise un certain nombre drsquoeacuteleacutements qui devraient ecirctre pris en consideacuteration par les parlementaires feacutedeacuteraux dans leur analyse Parmi ceux-ci on trouve lrsquoimportance quantitative de la majoriteacute des voix exprimeacutees de mecircme que des consideacuterations telles que le pourcentage des eacutelecteurs admissibles ayant voteacute au reacutefeacuterendum les reacutesolutions ou deacuteclarations officielles des gouvernements ou des assembleacutees leacutegislatives des pro-vinces et territoires du Canada du Seacutenat et des peuples autochtones du Canada ou lrsquoavis des partis politiques repreacutesenteacutes agrave la leacutegislature de la province concerneacutee60 Un tel dispositif impreacutecis et arbitraire pose problegraveme entre autres dans la mesure ougrave il remet en question les conventions constitutionnelles qui avaient jusqursquoici eacuteteacute appliqueacutees et geacutenegravere davantage drsquoincertitude que de clarteacute

59 Richard Ghevontian ldquo La notion de sinceacuteriteacute du scrutin rdquo Cah Cons Const 13 2002 p 63 Fatin-Rouge Steacutefanini Le controcircle du reacutefeacuterendumhellip 2004 p 189-194 Tail-lon Le reacutefeacuterendum expression directehellip 2012 p 137-261

60 Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute art 2 par (2) et (3)

Patrick Taillon

21 Une convention constitutionnelle sur la majoriteacute requise

Ce controcircle politique de la clarteacute des reacutesultats organiseacute apregraves le scru-tin nous apparaicirct agrave bien des eacutegards arbitraire impreacutecis partial et bien eacutevidemment tout sauf clair Pour toute une seacuterie de raisons ce dispositif ndash et surtout le discours politique qui lrsquoaccompagne ndash rompt avec les usages pratiques traditions et conventions constitutionnelles61 qui avaient jusqursquoagrave preacutesent reacutegi les reacutefeacuterendums sur lrsquoavenir politique et constitutionnel des provinces En effet le discours politique sous-jacent agrave ce dispositif qui traduit jusqursquoagrave un certain point lrsquointention du leacutegislateur consiste pour lrsquoessentiel en une remise en question de la dimension quantitative soit la conventionnelle regravegle de la majoriteacute des voix exprimeacutees ndash un terrain que la Cour suprecircme avait pourtant pris soin de ne pas emprunter en insistant sur lrsquoexpression ldquo majoriteacute claire rdquo au sens qualitatif du terme Ainsi pour les plus farouches opposants au projet de souveraineteacute du Queacutebec lrsquoemploi des termes ldquo majoriteacute claire rdquo srsquoest imposeacute comme un synonyme de ldquo majoriteacute renforceacutee rdquo

Se sont donc opeacutereacutes un deacutetournement des motifs de lrsquoavis de la Cour et surtout une rupture avec les preacuteceacutedents applicables en ces matiegraveres notamment lors des reacutefeacuterendums sur lrsquoavenir politique et constitutionnel de Terre-Neuve (3 juin 1948 et 22 juillet 1948) et du Queacutebec (20 mai 1980 et 30 octobre 1995) Loin drsquoecirctre anecdotiques ces preacuteceacutedents sont dans lrsquoordre juridique canadien le point drsquoancrage de conventions constitutionnelles soit de regravegles non eacutecrites qui lient les acteurs politiques en droit constitutionnel canadien Suivant les exigences eacutetablies par la Cour suprecircme du Canada ces conventions existent lorsque sont reacuteunis (1) des preacuteceacutedents (2) qui reposent sur une raison drsquoecirctre et (3) pour lesquels les acteurs politiques ont le sentiment drsquoecirctre lieacutes62 Or nous sommes drsquoavis qursquoil existe du moins qursquoil exis-tait jusqursquoagrave lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute une convention constitutionnelle suivant laquelle lrsquooption reacuteunissant plus de 50 des votes validement exprimeacutees lors drsquoun reacutefeacuterendum sur lrsquoavenir politique et constitutionnel drsquoune entiteacute feacutedeacutereacutee lrsquoemporte

Drsquoabord cette convention srsquoappuie sur plusieurs preacuteceacutedents dont les reacutesultats extrecircmement serreacutes du reacutefeacuterendum queacutebeacutecois du 30 octobre 1995 (soit une majoriteacute de 5058 des votes exprimeacutes en

61 Pour une analyse des conventions constitutionnelles que peut geacuteneacuterer la pratique reacutefeacuterendaire dans les deacutemocraties parlementaires de tradition britannique voir Tierney Constitutional Referendums 2012 p 107-108

62 Renvoi Reacutesolution pour modifier la Constitution [1981] 1 RCS 753 p 888-909

faveur du ldquo non rdquo) ou encore ceux du reacutefeacuterendum terre-neuvien du 22 juillet 1948 (523 de majoriteacute en faveur du changement de statut politique de cette colonie britannique) qui teacutemoignent de lrsquoeffectiviteacute de la regravegle du 50 des voix exprimeacutees dans des situations limites Elle a ensuite pour raison drsquoecirctre non seulement le principe deacutemocratique mais aussi le droit agrave lrsquoeacutegaliteacute de chaque citoyen qui exprime son vote agrave lrsquointeacuterieur drsquoune mecircme circonscription Enfin bien que cela soit tou-jours la condition la plus difficile agrave deacutemontrer63 les acteurs politiques provinciaux feacutedeacuteraux et mecircme impeacuteriaux ont eu lrsquooccasion lors de ces preacuteceacutedents drsquoexprimer leur sentiment drsquoecirctre lieacutes par des reacutesultats reacutefeacuterendaires de 50 plus un des votes exprimeacutes

Au Queacutebec les responsables politiques ndash feacutedeacuteralistes comme souverainistes au pouvoir comme dans lrsquoopposition ndash ont manifesteacute agrave plusieurs reprises leur sentiment drsquoecirctre lieacutes par la majoriteacute conven-tionnelle de 50 plus un Cette regravegle a eacuteteacute confirmeacutee agrave de multiples occasions notamment par la voie leacutegislative comme eacutetant un principe fondamental de la deacutemocratie queacutebeacutecoise Une loi64 de mecircme que plusieurs reacutesolutions de lrsquoAssembleacutee nationale65 ont eacuteteacute formellement adopteacutees afin drsquoexpliciter cette adheacutesion des formations politiques repreacutesenteacutees agrave lrsquoAssembleacutee nationale agrave cette deacutefinition convention-nelle de la majoriteacute

Quant aux deux reacutefeacuterendums terre-neuviens de 1948 ceux-ci repreacutesentent une preuve eacuteloquente de lrsquoeffet contraignant de la regravegle conventionnelle En effet ces scrutins furent lrsquooccasion drsquoun seacuterieux deacutebat sur le degreacute de clarteacute de cette expression reacutefeacuterendaire66 Pre-

63 Renvoi sur lrsquoopposition du Queacutebec agrave une reacutesolution pour modifier la Constitution [1982] 2 RCS 793

64 Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec art 4

65 Notamment les suivantes Reacutesolution de lrsquoAssembleacutee nationale du Queacutebec du 21 mai 1997 sur le reacutefeacuterendum du 30 octobre 1995 et la loi sur la consultation populaire 35e leacutegis 2e sess (Qc) en ligne lthttpwwwsaicgouvqccapublicationsPositionsPartie3Document35pdfgt (consulteacute le 26 juin 2014) Reacutesolution unanime reacuteaffirmant qursquoaucun parlement ou gouvernement ne peut reacuteduire les pouvoirs lrsquoautoriteacute la souverai-neteacute et la leacutegitimiteacute de lrsquoAssembleacutee nationale et reacuteclamant que le gouvernement feacutedeacuteral srsquoabstienne drsquointervenir et de contester la Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec devant la Cour supeacuterieure du Queacutebec le 23 octobre 2013 40e leacutegis 1re sess (Qc) en ligne lthttpwwwsaicgouvqcca institutionnelles_constitutionnellesresolutions_assemblee_ nationalehtmgt (consulteacute le 27 aoucirct 2014)

66 Centre drsquoinformation sur lrsquouniteacute canadienne Pour mieux comprendre les reacutefeacuteren-dums six cas historiques Australie Terre-Neuve Irlande Norvegravege Danemark Royaume-

Patrick Taillon

miegraverement le choix de recourir agrave une question agrave trois volets (statu quo gouvernement responsable ou adheacutesion au Canada) eut pour conseacutequence que lrsquooption ldquo retour au gouvernement responsable rdquo la plus populaire aupregraves des eacutelecteurs lors du reacutefeacuterendum du 3 juin 1948 ne reccedilut qursquoune majoriteacute relative soit 446 (contre 411 en faveur de lrsquoadheacutesion agrave la feacutedeacuteration canadienne et 133 en faveur du statu quo) Devant cette absence de majoriteacute claire la tenue drsquoun second reacutefeacuterendum apparu neacutecessaire afin de deacutegager un reacutesultat sans ambi-guiumlteacute Ce deuxiegraveme scrutin srsquoimposa notamment parce que ldquo the British government had stipulated that a clear majority would be needed should a second ballot be required rdquo67 Il faut dire que lrsquoappreacuteciation de la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire impliquait dans ce cas non seulement les eacutelus terre-neuviens mais aussi les autoriteacutes britanniques qui exerccedilaient agrave lrsquoeacutepoque une forte tutelle coloniale et les autoriteacutes politiques canadiennes directement concerneacutees par lrsquoeacuteventualiteacute drsquoune adheacutesion agrave la feacutedeacuteration canadienne68

Sur ce point Vincent Lemieux rapporte qursquoil y eut avant le vote un deacutebat sur le type de majoriteacute que devait recueillir lrsquooption victo-rieuse pour qursquoelle engage le gouvernement du Royaume-Uni et celui du Canada Drsquoapregraves cet auteur le Royaume-Uni preacutecisa alors ldquo qursquoil se sentirait lieacute par tout vote majoritaire en faveur de la confeacutedeacuteration si faible soit-il rdquo Toutefois le gouvernement canadien et le gouverne-ment de Commission de Terre-Neuve nrsquoavaient pas de position aussi explicite Finalement apregraves le reacutesultat relativement serreacute de 523 de ldquo oui rdquo contre 476 de ldquo non rdquo le gouvernement du Royaume-Uni celui du Canada et celui de la Commission deacuteclaregraverent conjointement que ldquo le reacutesultat eacutetait clair et que des deacutemarches seraient entreprises pour le mettre en application rdquo69 Ainsi apregraves avoir poseacute lrsquoexigence

Uni Ottawa Centre drsquoinformation sur lrsquouniteacute canadienne 1978 p 12 Daniel Proulx ldquo La modification constitutionnelle de 1997 relative aux structures scolaires au Queacutebec une mesure opportune et juridiquement solide rdquo R du B 58 1998 p 41-94 Geacuterald-A Beau-doin Le feacutedeacuteralisme au Canada coll ldquo Bleue rdquo Montreacuteal Wilson amp Lafleur 2000 p 362 Bibliothegraveque et Archives Canada La Confeacutedeacuteration canadienne en ligne lthttpswwwcollectionscanada gccaconfederation023001-3060-fhtmlggt (consulteacute le 18 avril 2014)

67 Patrick Boyer Direct Democracy in Canada The History and the Future of Referen-dum Toronto Dundurn Press 1992 p 121

68 Avant lrsquoadoption de la Loi constitutionnelle de 1982 lrsquoadheacutesion drsquoune nouvelle colonie britannique agrave la feacutedeacuteration canadienne eacutetait reacutegie par lrsquoarticle 146 de la Loi constitution-nelle de 1867 30 amp 31 Vict c 3 (R-U)

69 Vincent Lemieux ldquo Le reacutefeacuterendum et la deacutemocratie au Canada rdquo dans Peter Aucoin (dir) Le gouvernement repreacutesentatif et la reacuteforme des institutions eacutetude no 38 Ottawa

drsquoune majoriteacute ldquo clearly and beyond all possibility of misunderstan-ding rdquo70 et constateacute lrsquoambiguiumlteacute que suscitait la majoriteacute relative qui se deacutegageait du reacutefeacuterendum agrave trois options du 3 juin 1948 les autoriteacutes canadiennes ont salueacute et donneacute suite agrave une majoriteacute de 523 des votes exprimeacutes Cela constitue depuis un preacuteceacutedent important dans lrsquohistoire canadienne qui teacutemoigne non seulement du droit des Terre-Neuviens de deacutecider librement de leur avenir mais aussi de lrsquoautoriteacute drsquoun reacutesultat faiblement au-dessus du seuil de majoriteacute de 50 plus un des votes exprimeacutes

Ces preacuteceacutedents qui reposent sur lrsquoeacutegaliteacute politique de chaque citoyen et le principe deacutemocratique liaient les responsables politiques queacutebeacutecois et canadiens jusqursquoagrave ce que les autoriteacutes feacutedeacuterales deacutecident de rompre avec ces conventions Cette rupture srsquoest exprimeacutee de mul-tiples maniegraveres Il y eut drsquoabord les deacuteclarations de Jean Chreacutetien et de son ministre des Affaires intergouvernementales Steacutephane Dion peu apregraves le reacutefeacuterendum de 199571 puis lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute et lrsquointerpreacutetation preacuteconiseacutee par le gouvernement feacutedeacuteral du Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec qui sans eacutenoncer drsquoexi-gences preacutecises ont contribueacute agrave accreacutediter cette forme de remise en question de la majoriteacute conventionnelle72 Enfin dans les provinces du reste du Canada plusieurs seuils de majoriteacute renforceacutee ont eacuteteacute appli-queacutes depuis les anneacutees 2000rsquo dans des scrutins portant sur des aspects mateacuteriels de la constitution de ces provinces73 participant de ce fait

Commission royale sur lrsquounion eacuteconomique et les perspectives de deacuteveloppement du Canada 1985 p 141

70 Boyer Direct Democracyhellip 1992 p 122

71 Radmilovica ldquo Strategic Legitimacy Cultivationhellip rdquo 2010 p 857

73 Des majoriteacutes qualifieacutees ont eacutegalement eacuteteacute exigeacutees dans trois provinces lors de reacutecents reacutefeacuterendums sur la reacuteforme du mode de scrutin En Colombie-Britannique lors des reacutefeacute-rendums du 17 mai 2005 et du 12 mai 2009 la proposition de reacuteforme eacutelectorale devait reacuteunir au moins 60 des voix exprimeacutees dans 60 des 79 circonscriptions de la province Agrave Icircle-du-Prince-Eacutedouard pour le reacutefeacuterendum du 28 novembre 2005 le gouvernement a exigeacute un seuil de 60 Vu la taille de la province on nrsquoa pas oseacute exiger de reacutepartition ter-ritorialehellip En Ontario lors du reacutefeacuterendum du 10 octobre 2007 on a imposeacute une majoriteacute drsquoau moins 60 des voix exprimeacutees agrave lrsquoeacutechelle de la province ainsi qursquoune majoriteacute de plus de 50 dans au moins 60 des circonscriptions de lrsquoOntario Loi sur le Reacutefeacuterendum relatif au systegraveme eacutelectoral LO 2007 c 1 art 4 et 5 Andreacute Barnes et James R Roberston Les projets de reacuteforme eacutelectorale dans diverses provinces du Canada PRB-04-17F Ottawa Service drsquoinformation et de recherche parlementaires 2007 p 7-9 en ligne lthttpwwwparlgccainformationlibraryPRBpubsprb0417-fpdfgt Elections BC Statement of Votes Referendum on Electoral Reform May 17 2005 Victoria Elections BC 2005 p 17

Patrick Taillon

agrave lrsquoeacutetablissement de nouveau standard deacutemocratique et rompant avec la majoriteacute conventionnelle du 50 plus un qui srsquoeacutetait auparavant appliqueacutee dans ces provinces Autrement dit le spectre de la seacutecession a inciteacute le reste du Canada agrave prendre position en faveur des majoriteacutes renforceacutees et agrave recourir agrave celles-ci pour certains reacutefeacuterendums organiseacutes dans leurs champs de compeacutetence

Ce non-respect des conventions bien qursquoil puisse ecirctre constateacute par les tribunaux canadiens ne peut ecirctre juridiquement sanctionneacute par ces derniers et ce en raison de la nature particuliegravere des conventions constitutionnelles comme source du droit constitutionnel canadien La convention constitutionnelle relative agrave lrsquoeffet contraignant drsquoune majoriteacute de 50 plus un des votes exprimeacutes srsquoinscrit ndash comme toutes les conventions constitutionnelles ndash en deacutecalage ou en contradiction avec le droit constitutionnel eacutecrit et formel Il srsquoagit drsquoune eacutevolution des pratiques qui nrsquoavait pas eacuteteacute anticipeacutee par des textes qui restent en apparence toujours en vigueur74 Forceacutes de choisir entre lrsquoapplica-tion du droit formel et cette eacutevolution conventionnelle les tribunaux peuvent suggeacuterer le respect des conventions constitutionnelles mais ils ne sont agrave terme pas en mesure drsquoen forcer lrsquoexeacutecution

En lrsquoespegravece la contradiction reacuteside dans lrsquoeffet consultatif (ou non exeacutecutoire) du reacutefeacuterendum tel que reconnu depuis longtemps par la jurisprudence canadienne Effectivement au Canada le reacutefeacute-rendum nrsquoa pas vocation agrave remplacer ou agrave se substituer aux autoriteacutes constitueacutees qui assurent la sanction royale des lois comme lrsquoont drsquoail-leurs bien eacutetabli les tribunaux75 Les reacutesultats reacutefeacuterendaires sont du moins en theacuteorie une expression de la volonteacute des eacutelecteurs qui ne srsquoimpose pas automatiquement ou directement aux autoriteacutes leacutegales

74 Crsquoest pour cette raison que les tribunaux canadiens reconnaissent lrsquoexistence et lrsquoim-portance des conventions constitutionnelles sans pour autant pouvoir sanctionner leur non-respect En effet les conventions restreignent lrsquoeacutetendue du pouvoir discreacutetionnaire dont dispose en vertu des textes un organe constitueacute Renvoi Reacutesolution pour modifier la Constitution p 881 (motifs des juges Martland Ritchie Dickson Beetz Chouinard et Lamer) Les tribunaux sont tenus drsquoappliquer le texte de la Constitution et non la convention norme creacuteeacutee par les pratiques politiques Nicole Dupleacute reacutesume ainsi la place des conventions dans lrsquoordre juridique canadien ldquo Les conventions de la constitution sont des regravegles que les acteurs politiques doivent suivre sous peine de perdre leur leacutegi-timiteacute alors mecircme qursquoils agiraient conformeacutement au droit La sanction des conventions constitutionnelles est administreacutee par les acteurs politiques qursquoelles lient ou ultimement par lrsquoopinion publique rdquo Nicole Dupleacute Droit constitutionnel principes fondamentaux Montreacuteal Wilson amp Lafleur 2004 p 65

75 Dans Re The Initiative and Referendum Act [1919] AC p 935-946 Haig c Canada (Directeur geacuteneacuteral des eacutelections) [1993] 2 RCS 995 p 1006 Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec par 87

que sont les repreacutesentants de la Reine (gouverneur geacuteneacuteral et lieu-tenant-gouverneur)76 En raison de la protection constitutionnelle de la charge de Reine et de ses repreacutesentants srsquoest donc imposeacutee lrsquoideacutee selon laquelle seul le reacutefeacuterendum dit ldquo consultatif rdquo crsquoest-agrave-dire un scrutin dont les reacutesultats ne sont pas directement exeacutecutoires est conforme au droit constitutionnel canadien77 Parce qursquoelle a en pra-tique pour conseacutequence de lier les acteurs politiques par lrsquoexpression sans ambiguiumlteacute drsquoune majoriteacute de voix la convention constitutionnelle limite lrsquoeacutetendue de la discreacutetion dont disposent les organes constitueacutes et contredit en ce sens le droit constitutionnel formel

Ce deacutecalage entre le droit constitutionnel formel et la majoriteacute conventionnelle qui srsquoest cristalliseacutee en convention constitutionnelle agrave travers les preacuteceacutedents de 1948 de 1980 et de 1995 est jusqursquoagrave un certain point reacuteveacutelateur de lrsquoinconstitutionnaliteacute de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute En effet les eacutevolutions qursquoune convention constitutionnelle opegravere en marge du droit constitutionnel formel (en lrsquooccurrence les effets contraignants drsquoune majoriteacute de 50 plus un des votes expri-meacutes lors drsquoun reacutefeacuterendum) ne peuvent ecirctre modifieacutees par une simple loi du Parlement feacutedeacuteral Seule une modification de la Constitution for-melle pourrait opeacuterer un tel changement Agir autrement reviendrait agrave imposer formellement aux organes constitueacutes un seuil de majoriteacute obligatoire agrave partir duquel ces organes verraient lrsquoexercice de leurs pouvoirs constitutionnels contraints par une proceacutedure reacutefeacuterendaire qui en lrsquoeacutetat actuel des choses ne dispose drsquoaucun fondement en droit constitutionnel canadien ougrave le reacutefeacuterendum est formellement ldquo consultatif rdquo En drsquoautres termes ce qursquoune convention fait eacutevoluer le leacutegislateur ne peut unilateacuteralement le deacutefaire sans entrer en contra-diction avec le droit constitutionnel formel auquel cette convention se rattache Crsquoest donc parce que la convention constitutionnelle sur lrsquoeffet contraignant drsquoune majoriteacute de 50 plus un est en deacutecalage

76 Patrick Taillon ldquo Pour une redeacutefinition du reacutefeacuterendum consultatif rdquo RIDC 1 2007 p 143-156

77 Julien Cocircteacute La consultation populaire au Canada et au Queacutebec 3e eacuted Queacutebec Di-recteur geacuteneacuteral des eacutelections du Queacutebec 2000 p 12 Lemieux ldquo Le reacutefeacuterendum et la deacutemocratiehellip rdquo 1985 p 136 Beaudoin Le feacutedeacuteralismehellip 2000 p 151 Mollie Dunsmuir Reacutefeacuterendums lrsquoexpeacuterience canadienne dans un contexte international coll ldquo Eacutetude geacuteneacuterale BP-271F rdquo Ottawa Bibliothegraveque du Parlement 1992 p 32 Benoicirct Pelletier La modification constitutionnelle au Canada Scarborough Carswell 1996 p 164-166 Jacques-Yvan Morin et Joseacute Woehrling Les Constitutions du Canada et du Queacutebec Du reacutegime franccedilais agrave nos jours t 1 Montreacuteal Les Eacuteditions Theacutemis 1994 p 501-502 Hen-ri Brun et Guy Tremblay Droit constitutionnel 4e eacuted Cowansville Eacuteditions Yvon Blais 2002 p 227-228 Boyer Direct Democracyhellip 1992 p 90

Patrick Taillon

avec le droit constitutionnel formel qui preacutevoit que les organes consti-tueacutes (du moins le lieutenant-gouverneur et le gouverneur geacuteneacuteral) ne sont pas lieacutes par les reacutesultats reacutefeacuterendaires78 que cette convention ne peut ecirctre codifieacutee ou modifieacutee par une simple loi ordinaire telle que la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute

Cet argument fondeacute sur les rapports complexes entre convention et Constitution risque de srsquoaveacuterer eacutegalement exact agrave lrsquoencontre de la Loi 99 agrave une diffeacuterence pregraves Certes la codification dans cette der-niegravere de la regravegle de la majoriteacute des voix exprimeacutees tout comme celle de la majoriteacute claire dans la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute heurte le droit constitutionnel formel Toutefois contrairement agrave la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute qui impose un nouveau standard deacutemocratique en modifiant agrave la fois la majoriteacute conventionnelle (50 plus un) et lrsquoeacutetat du droit formel (lrsquoeffet purement consultatif du reacutefeacuterendum) la Loi 99 se limite par de simples dispositions deacuteclaratoires agrave reacuteiteacuterer les termes drsquoune convention constitutionnelle effective Autrement dit elle deacutecrit lrsquoeacutetat du droit constitutionnel lorsque celui-ci se conjugue aux conventions et au principe deacutemocratique

22 Un seuil indeacutetermineacute et indeacuteterminable

La remise en question du seuil de 50 plus un que cherche agrave opeacute-rer la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute en plus de contrevenir aux conven-tions constitutionnelles qui se deacutegagent des usages et de la pratique souffre drsquoune cruelle impreacutecision La loi creacutee les conditions permettant drsquoimposer un pourcentage plus eacuteleveacute que la majoriteacute conventionnelle de 50 plus une des voix exprimeacutees79 sans pour autant mentionner lrsquoampleur des appuis neacutecessaires Au contraire des autres Eacutetats ayant recours aux majoriteacutes renforceacutees ndash ougrave les regravegles du jeu sont explicites

78 Re The Initiative and Referendum Act The King c Nat Bell Liquors Ltd [1922] 2 AC 128 Henri Brun Franccedilois Chevrette Raynold Langlois et Maurice Pinard Meacutemoire drsquoun comiteacute du Barreau agrave la Commission de la preacutesidence du conseil de la constitution et des affaires intergouvernementales sur le livre blanc sur la consultation populaire au Queacute-bec Montreacuteal Barreau du Queacutebec Service de la recherche et de la leacutegislation 1977 p 2

79 Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute art 2 (2) a) ldquo Dans le cadre de lrsquoexamen en vue de deacuteter-miner si une majoriteacute claire de la population de la province a deacuteclareacute clairement qursquoelle voulait que celle-ci cesse de faire partie du Canada la Chambre des communes prend en consideacuteration a) lrsquoimportance de la majoriteacute des voix validement exprimeacutees en faveur de la proposition de seacutecession [hellip] rdquo

et font lrsquoobjet drsquoun consensus politique preacutealable80 le dispositif mis en place par la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute conduit agrave une appreacuteciation poli-tique et subjective effectueacutee apregraves le scrutin par des parlementaires ayant eacuteteacute personnellement engageacutes dans les deacutebats reacutefeacuterendaires En ce sens la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute est un exemple ineacutedit de majoriteacute agrave pourcentage indeacutetermineacute et qui reste indeacuteterminable81 mecircme apregraves le deacutepouillement des boicirctes de scrutin puisque la majoriteacute requise deacutepend de lrsquoappreacuteciation discreacutetionnaire faite apregraves coup par les par-lementaires feacutedeacuteraux Lrsquoobjectif de clarteacute preacutetendument afficheacute par le leacutegislateur feacutedeacuteral srsquoen trouve bien eacutevidemment affecteacute dans la mesure ougrave le dispositif est employeacute de maniegravere agrave jeter un doute sur la majoriteacute conventionnelle du 50 des voix exprimeacutees plus une tout en suscitant la confusion la plus complegravete quant au le seuil de majoriteacute requis qui lui reste indeacutetermineacute et indeacuteterminable tout au long des opeacuterations de votation

Il faut dire que le caractegravere arbitraire et impreacutecis du dispositif mis en place par la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute tient pour beaucoup au choix du moment ougrave ce controcircle est exerceacute Comme le preacutevoit le para-graphe 2 (1) de la loi la Chambre des communes deacutetermine ldquo apregraves la tenue drsquoun reacutefeacuterendum [hellip] si dans les circonstances une majoriteacute claire de la population de la province rdquo [nos italiques] srsquoest pronon-ceacutee en faveur de la seacutecession Le leacutegislateur feacutedeacuteral conditionne ainsi son obligation de neacutegocier eacutenonceacutee par la Cour agrave une appreacuteciation politique des reacutesultats effectueacutee a posteriori plusieurs jours apregraves la fin du deacutepouillement du vote82 De cette maniegravere les responsables

80 Commission europeacuteenne pour la deacutemocratie par le droit Le reacutefeacuterendum en Europe analyse des regravegles juridiques des Eacutetats europeacuteens rapport no 2872004 adopteacute par le Conseil des eacutelections deacutemocratiques lors de sa 14e reacuteunion (Venise 20 octobre 2005) et la Commission de Venise lors de sa 64e session pleacuteniegravere (Venise 21-22 octobre 2005) en ligne lthttpwwwvenicecoeintwebformsdocumentsCDL-AD (2005) 034aspxgt (consulteacute le 26 juin 2014) Taillon Le reacutefeacuterendum expression directehellip 2012 p 267-369 Feacutelix-Antoine Dumais-Michaud Pour une cateacutegorisation et une classification critique des majoriteacutes renforceacutees au Canada meacutemoire de maicirctrise Queacutebec Faculteacute des eacutetudes supeacuterieures Universiteacute Laval 2013 Louis Massicotte ldquo La reacuteforme de la proceacutedure reacutefeacute-rendaire queacutebeacutecoise la reacuteflexion sur quelques enjeux rdquo dans Pierre F Cocircteacute (dir) Deacutemo-cratie et reacutefeacuterendum la proceacutedure reacutefeacuterendaire Actes du colloque du deacutepartement de science politique de lrsquoUniversiteacute de Montreacuteal Montreacuteal Queacutebec AmeacuteriqueDeacutepartement de science politique Universiteacute de Montreacuteal 1992 p 130-136

81 Dumais-Michaud Pour une cateacutegorisationhellip 2013

82 Cette volonteacute de preacuteserver une marge drsquoappreacuteciation politique des reacutesultats se deacute-gage des propos du ministre responsable de la loi Ce dernier deacuteclarait ldquo Aussi est-il [sic] impossible de deacuteterminer cette majoriteacute claire aujourdrsquohui dans la quieacutetude drsquoun Canada uni en dehors de toute turbulence reacutefeacuterendaire car les circonstances dans lesquelles

Patrick Taillon

politiques feacutedeacuteraux arrivent agrave changer agrave la fois les regravegles du jeu deacutemo-cratique en cours de route par une rupture avec la regravegle convention-nelle du 50 plus un et agrave srsquooctroyer du mecircme coup une capaciteacute extraordinaire agrave reacuteeacutecrire ou agrave tout le moins agrave preacuteciser les regravegles du jeu une fois que lrsquoeacutepreuve reacutefeacuterendaire a eacuteteacute disputeacutee83 Cela constitue un double affront aux yeux de bien des nationalistes queacutebeacutecois dans la mesure ougrave les autoriteacutes feacutedeacuterales se placent dans une posture ougrave apregraves avoir fait campagne afin de convaincre une majoriteacute de Queacute-beacutecois drsquoadheacuterer agrave leur projet politique ils se reacuteservent le droit de deacuteterminer en cas drsquoeacutechec qursquoune majoriteacute contraire agrave leur conviction nrsquoen est pas une Quoi qursquoil arrive le Parlement feacutedeacuteral dispose de la marge de manœuvre pour preacutetendre que les reacutesultats pour une raison ou pour une autre ne sont pas suffisamment clairs

Pour les autoriteacutes politiques feacutedeacuterales cette forme de majoriteacute indeacutetermineacutee et indeacuteterminable repreacutesente une faccedilon bien utile de ne pas srsquoexposer preacutematureacutement agrave des critiques sur le caractegravere arbitraire de la majoriteacute exigeacutee tout en conservant une marge de manœuvre consideacuterable quant agrave la deacutefinition au cas par cas de ce seuil de majo-riteacute Il nrsquoempecircche qursquoun tel dispositif teacutemoigne aussi de la difficulteacute agrave imposer preacuteciseacutement un autre seuil que celui du 50 plus une des voix exprimeacutees Comme le soulignent Anthony Bradley Carlos Closa Montero et Kaarlo Tuori dans leur avis sur le Monteacuteneacutegro pour la commission de Venise il nrsquoexiste pas de normes internationales ou de deacutefinition geacuteneacuteralement admise de ce qui constitue une majoriteacute suffisamment renforceacutee84 Est-ce 55 60 65 Au-delagrave de la majoriteacute des voix exprimeacutees il nrsquoy a agrave notre avis pas de standard lo-gique et rationnel qui srsquoimpose85

Ce nrsquoest donc pas un hasard si les reacutedacteurs de la Loi feacutedeacute-rale sur la clarteacute apregraves avoir remis en cause la regravegle conventionnelle

cette eacutevaluation politique devrait ecirctre faite nous sont inconnues rdquo Steacutephane Dion ldquo Un projet de loi ldquo raisonnable rdquo rdquo La Presse 15 deacutecembre 1999 p B3

83 Comme lrsquoeacutecrit Steacutephane Courtois ldquo Par cette proceacutedure Ottawa nrsquoentend ni plus ni moins se donner un instrument lui permettant de trancher les reacutesultats serreacutes aux effets potentiellement deacutestabilisateurs rdquo Courtois ldquo Entre leacutegitimiteacute et stabiliteacutehellip rdquo 2002 p 66

84 Anthony Bradley Carlos Closa Montero et Kaarlo Tuori Avis sur la compatibiliteacute avec les normes internationales applicables de la leacutegislation en vigueur au Monteacuteneacutegro concernant lrsquoorganisation de reacutefeacuterendums Avis adopteacute par la Commission europeacuteenne pour la deacutemocratie par le droit (commission de Venise) lors de la 65e session pleacuteniegravere 16-17 deacutec 2005 p 8 Andreas Auer Georgio Malinverni et Michel Hottelier Droit consti-tutionnel suisse coll ldquo Preacutecis de droit Staempfli rdquo vol 1 Berne Staempfli 2000 p 204

85 Patrick Taillon Le reacutefeacuterendum expression directehellip2012 p 239-255

du 50 plus un se sont abstenus de preacuteciser un seuil de majoriteacute requis86 privileacutegiant une appreacuteciation toute subjective des reacutesultats Apregraves tout il est bien plus facile de critiquer la regravegle du 50 plus un que de deacutefinir avec preacutecision un seuil de majoriteacute renforceacutee Conscients de lrsquoopposition unanime de la classe politique queacutebeacutecoise au seuil de majoriteacute renforceacutee87 les responsables politiques canadiens ont vrai-semblablement consideacutereacute que de suggeacuterer un seuil preacutecis risquait de les exposer agrave de solides et seacutevegraveres critiques Selon Franccedilois Rocher et Elisenda Casanas Adam ldquo la loi feacutedeacuterale a plutocirct chercheacute agrave accroicirctre la marge drsquoincertitude en accreacuteditant lrsquoideacutee que le gouvernement feacutedeacuteral fixera la barre agrave une hauteur vertigineuse avant de srsquoasseoir agrave la table des neacutegociations rdquo88

Parce qursquoil srsquoavegravere geacuteneacuteralement difficile de deacutefendre rationnel-lement et objectivement un seuil de majoriteacute renforceacutee plutocirct qursquoun autre une majoriteacute agrave pourcentage indeacutetermineacute et indeacuteterminable comme le proposent les autoriteacutes canadiennes dans la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute dissimule donc plus facilement son caractegravere irrationnel Si Vincent Lemieux qualifiait les majoriteacutes renforceacutees de ldquo conditions arbitraires de validiteacute du vote rdquo89 crsquoest qursquoelles ont en fait toutes les apparences drsquoune ldquo manipulation rdquo des regravegles du jeu reacutefeacuterendaire Comme le soutient Louis Massicotte dans un texte sur les majoriteacutes renforceacutees reacutedigeacute quelques anneacutees avant lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute il nrsquoest ni tregraves habile ni eacutequitable de modifier ces regravegles Il eacutecrit

[hellip] rien ne justifie qursquoon impose agrave lrsquooption adverse des exigences dont on se dispense soi-mecircme Peu de choses rendent les eacutelecteurs aussi cyniques que le spectacle de ces politiciens qui changent les regravegles du jeu au greacute de la conjoncture90

86 ldquo [hellip] the federal government simply states that an absolute majority would not suffice rdquo Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 216

87 Voir notamment Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec Loi sur la consultation populaire LRQ c C-641 Reacutesolution de lrsquoAssembleacutee nationale du Queacutebec du 21 mai 1997 sur le reacutefeacuteren-dum du 30 octobre 1995 Raymond Giroux ldquo La majoriteacute reacutefeacuterendaire Brun en appelle agrave lrsquoAssembleacutee nationale rdquo Le Soleil mercredi 15 mars 2006 p A3

88 Rocher et Casanas Adam rdquo Lrsquoencadrement juridiquehellip rdquo 2015

89 Du moins crsquoest ce que Vincent Lemieux eacutecrivait bien des anneacutees avant lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute agrave propos des majoriteacutes renforceacutees Lemieux laquo Le reacutefeacuterendum et la deacutemocratiehellip raquo 1985 p 133

90 Massicotte ldquo La reacuteforme de la proceacutedure reacutefeacuterendairehellip rdquo 1992 p 130-136 Ces pro-pos reacutedigeacutes avant lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute nrsquoont toutefois pas empecirccheacute

Patrick Taillon

Cette manipulation des regravegles fondamentales du jeu deacutemocra-tique est drsquoautant plus grave dans le cas de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute qursquoelle srsquoaccompagne drsquoune impreacutevisibiliteacute lieacutee agrave la maniegravere dont leacutegis-lateur introduit un controcircle a posteriori de la clarteacute des reacutesultats Le seuil de majoriteacute requis reste alors inconnu tout au long de la cam-pagne reacutefeacuterendaire ce qui nrsquoameacuteliore en rien la clarteacute des deacutebats et la qualiteacute de la deacutelibeacuteration91

Difficiles agrave deacutefinir les majoriteacutes renforceacutees sont tout aussi diffi-ciles agrave justifier De tels seuils heurtent geacuteneacuteralement plusieurs principes fondamentaux de lrsquoordre juridique Ils repreacutesentent une grave atteinte au principe drsquoeacutegaliteacute des citoyens Plutocirct que de compter les votes les majoriteacutes renforceacutees nous incitent agrave les soupeser agrave leur accorder agrave terme une importance qui varie en fonction des choix exprimeacutes Lrsquoinfluence de chaque eacutelecteur sur le reacutesultat nrsquoest degraves lors plus la mecircme selon qursquoil se prononce pour ou contre lrsquooption privileacutegieacutee par les regravegles de majoriteacute renforceacutee92 Or au nom de quel principe ou de quelle conception de la leacutegitimiteacute peut-on consideacuterer le vote de cer-tains eacutelecteurs comme moins deacuteterminant que drsquoautres Les majoriteacutes renforceacutees compromettent la neutraliteacute du scrutin en avantageant un camp au deacutetriment drsquoun autre

Elles introduisent entre les eacutelecteurs une ineacutegaliteacute fondeacutee sur les convictions politiques Effectivement elles opegraverent une distinction fondeacutee sur lrsquoun des motifs analogues agrave ceux eacutenumeacutereacutes agrave lrsquoarticle 15 de

Louis Massicotte de soutenir quelques anneacutees plus tard lrsquoadoption de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute Michel Venne ldquo ldquo Majoriteacute claire rdquo Un professeur propose 50 + 1 des eacutelec-teurs inscrits rdquo Le Devoir 8 septembre 1998 disponible en ligne lthttpwwwvigilenetarchives3eOmajoritevenneinscritshtmlgt (page consulteacutee le 27 aoucirct 2014)

91 En ce sens la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute ajoute confusion et incertitude lagrave ougrave la majoriteacute conventionnelle du 50 plus un eacutetablissait des balises claires Crsquoest dans cette optique que Scott Reid journaliste au National Post qualifie cette loi par les termes ldquo Obscurity Act rdquo Il eacutecrit ldquo the Clarity Act does not provide us with such clarity The Clarity Act simply employs delay tactics without giving effect to the Supreme Court ruling rdquo Scott Reid citeacute par Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 225

92 Deacutenonccedilant cela Ernst-Wolfgang Boumlckenfoumlrde eacutecrit ldquo Lrsquoeacutegaliteacute juridique exige lrsquoeacutega-liteacute numeacuterique Si tous les citoyens doivent avoir des droits de participation politique eacutegaux et de ce fait des chances eacutegales drsquoinfluence politique alors toute opinion politique doit ecirctre peseacutee agrave la mecircme aune Des diffeacuterenciations qualitatives qursquoelles soient fondeacutees sur lrsquointensiteacute de la participation au processus deacutemocratique ou sur une distinction de la pars sanior et pars major ne sauraient se produire Sur la base de lrsquoeacutegaliteacute deacutemocratique les suffrages ne peuvent ecirctre mdash du point de vue juridique mdash que compteacutes et non soupe-seacutes rdquo E-W Boumlckenfoumlrde Le droit lrsquoEacutetat et la constitution deacutemocratique BruxellesParis BruylantLGDJ 2000 p 292

la Charte canadienne des droits et liberteacutes93 (les convictions politiques) qui a pour effet de deacutevaloriser et de discriminer certaines ideacutees poli-tiques ainsi que les personnes qui les deacutefendent Elles portent atteinte agrave lrsquoideacutee selon laquelle chaque eacutelecteur doit ecirctre consideacutereacute comme le deacutetenteur drsquoune eacutegale part de liberteacute politique94 En fonction de lrsquooption privileacutegieacutee par les regravegles de majoriteacute renforceacutee lrsquoimpact ou le degreacute drsquoinfluence de chaque vote agrave lrsquointeacuterieur drsquoune mecircme circons-cription nrsquoest plus le mecircme On accorde alors plus de poids au vote de certains eacutelecteurs soit ceux qui soutiennent lrsquooption privileacutegieacutee par les regravegles de majoriteacute renforceacutee Les majoriteacutes renforceacutees intro-duisent donc un biais structurel elles favorisent lrsquoune des options au deacutetriment drsquoune autre La proceacutedure reacutefeacuterendaire perd ainsi de sa neutraliteacute95

Cette atteinte au droit agrave lrsquoeacutegaliteacute des eacutelecteurs et cette discrimi-nation fondeacutee sur les convictions politiques qui reacutesultent de lrsquoimposi-tion drsquoune majoriteacute indeacutetermineacutee et indeacuteterminable ne peuvent par ailleurs se justifier au regard de lrsquoarticle 1er de la Charte canadienne des droits et liberteacutes96 En effet les moyens employeacutes par le leacutegislateur afin drsquoatteindre ses fins ne preacutesentent aucun lien rationnel avec lrsquoobjectif de clarteacute Le vote drsquoune reacutesolution ndash apregraves le vote ndash ne fait qursquoaccroicirctre lrsquoimpreacutevisibiliteacute et les incertitudes quant agrave lrsquoissue du vote Le moyen choisi est donc manifestement disproportionneacute Parmi les moyens agrave sa disposition le leacutegislateur nrsquoa de toute eacutevidence pas opteacute pour lrsquoun des moins attentatoires puisqursquoil existe bien drsquoautres solutions per-mettant de garantir la clarteacute la loyauteacute et lrsquointeacutegriteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire sans pour autant compromettre la neutraliteacute du scrutin

93 Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982

94 Une majoriteacute renforceacutee ldquo est antideacutemocratique parce qursquoelle nie le principe de lrsquoeacutega-liteacute des eacutelecteurs en donnant plus drsquoinfluence aux partisans du statu quo qursquoagrave ceux du changement de statut politique Elle creacutee deux cateacutegories de citoyens et deux eacutechelles de valeur des ideacutees politiques Elle institue lrsquoinjustice en regravegle de gouvernement rdquo De-nis Moniegravere ldquo Eacutelection reacutefeacuterendaire ou reacutefeacuterendum Pourquoi on ne peut pas faire naicirctre un pays par une eacutelection rdquo Le Devoir 27 et 28 mai 2006 en ligne lthttparchivesvigilenet06-526html13gt (consulteacute le 26 juin 2014)

95 Elaine Spitz Majority Rule Chatham (NJ) Chatham House Publishers 1984 p 212

96 Lrsquoarticle premier de la Charte canadienne des droits et liberteacutes autorise les atteintes aux droits et liberteacutes jugeacutees raisonnables dans une socieacuteteacute libre et deacutemocratique Ces limites doivent entre autres comporter un lien rationnel repreacutesenter une atteinte mini-male dans la poursuite drsquoun drsquoune preacuteoccupation urgente et reacuteelle et enfin geacuteneacuterer plus drsquoeffets positifs pour la collectiviteacute que drsquoeffets neacutegatifs sur lrsquoindividu limiteacute dans ses droits R c Oakes [1986] 1 RCS 103 par 68 agrave 71 (motifs du juge en chef Dickson pour la majoriteacute)

Patrick Taillon

le droit agrave lrsquoeacutegaliteacute de chaque eacutelecteur et sans introduire un avantage disproportionneacute pour un camp au deacutetriment drsquoun autre

Ce biais structurel qursquointroduit la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute sou-legraveve en derniegravere analyse un problegraveme inheacuterent de ce type de controcircle exerceacute par un organe politique soit celui du manque de neutraliteacute et drsquoindeacutependance En lrsquoespegravece le Parlement feacutedeacuteral est agrave la fois parti agrave la neacutegociation et juge de la clarteacute du reacutesultat97 Or sur une question aussi deacutelicate que la seacutecession drsquoune province nul doute que le feacutedeacuteral nrsquoest ni indeacutependant ni impartial Dans la mesure ougrave lrsquoexamen de la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire nrsquoest pas un processus qui srsquoopegravere en dehors de toutes consideacuterations politiques il ne peut guegravere en ecirctre autrement De toute eacutevidence lrsquoattitude des autoriteacutes centrales quant au reacutefeacuterendum organiseacute par une province est orienteacutee bien plus en fonction des rapports de force qui animent les relations entre le pouvoir feacutedeacuteral et les entiteacutes feacutedeacutereacutees que par des principes juridiques Les inteacuterecircts partisans lrsquoexistence drsquoune majoriteacute stable dans chacune des chambres et le jeu de la discipline de parti exercent un impact non neacutegligeable sur la maniegravere dont un organe politique examine un reacutefeacuterendum organiseacute par un autre ordre de gouvernement Dans ce contexte lrsquoappreacuteciation politique de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire est ineacutevitablement instrumentaliseacutee au service des inteacuterecircts partisans des parlementaires feacutedeacuteraux chargeacutes du controcircle

Conclusion

En deacutecalage et en contradiction avec lrsquoavis de 1998 de la Cour suprecircme du Canada la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute met en place un dispositif impreacutecis et arbitraire qui confond la clarteacute avec la radicaliteacute de la ques-tion et qui agrave notre avis rompt avec les pratiques et conventions consti-tutionnelles existantes relatives agrave lrsquoeffet politiquement contraignant de la majoriteacute des voix exprimeacutees lors drsquoun reacutefeacuterendum En leacutegifeacuterant ainsi le Parlement feacutedeacuteral agit ultra vires dans la mesure ougrave il tente par une simple loi feacutedeacuterale de modifier des normes supraleacutegislatives non eacutecrites qui sont incorporeacutees agrave la Constitution du Canada et qui par conseacutequent ne peuvent ecirctre modifieacutees que dans le respect des pro-ceacutedures instaureacutees par la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982

97 Francis Hamon ldquo Le controcircle du reacutefeacuterendum rdquo dans Francis Hamon et Olivier Passe-lecq (dir) Le reacutefeacuterendum en Europe bilan et perspectives Actes du colloque organiseacute les 28-29 janvier agrave la Maison de lrsquoEurope de Paris Paris LrsquoHarmattan 2001 p 215

Lrsquoobligation constitutionnelle de neacutegocier de bonne foi les modaliteacutes de la seacutecession se trouve ainsi limiteacutee par les paragraphes 1 (6) et 2 (4) de la loi qui interdisent au gouvernement feacutedeacuteral drsquoentreprendre des neacutegociations en cas de vote neacutegatif de la Chambre des communes quant agrave la clarteacute de la question ou de la majoriteacute reacutefeacuterendaire Fondeacutee sur des critegraveres plus restrictifs que ceux eacutenonceacutes par la Cour suprecircme dans le renvoi de 1998 la loi tente drsquoopeacuterer une modification unilateacute-rale du droit constitutionnel formel

Du fait de son objet de ses effets des techniques reacutedactionnelles employeacutees et des normes qursquoelle cherche agrave modifier la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute nrsquoest pas une loi comme les autres Certes il srsquoagit drsquoune loi ldquo ordinaire rdquo au sens ougrave elle a eacuteteacute eacutedicteacutee suivant la proceacutedure normale drsquoadoption des lois feacutedeacuterales mais dont le contenu ndash mateacute-riellement constitutionnel ndash vise agrave ldquo neutraliser rdquo les effets de normes supraleacutegislatives qui conformeacutement agrave la partie V de la Loi constitu-tionnelle de 1982 ne peuvent ecirctre modifieacutees que dans le respect des proceacutedures speacuteciales de modification Le Parlement feacutedeacuteral cherche ainsi agrave conduire une reacuteforme ldquo paraconstitutionnelle rdquo98 crsquoest-agrave-dire agrave modifier par la voie leacutegislative lrsquoeacutetat du droit constitutionnel cana-dien eacutetabli dans le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec Cette faccedilon de faire srsquoinscrit dans une tendance lourde au Canada qui consiste agrave utiliser la loi ordinaire pour conduire des reacuteformes institutionnelles relevant du domaine exclusif des proceacutedures complexes de modifica-tion et neacutecessitant un accord feacutedeacuteral-provincial

98 Le concept de para-constitutionnaliteacute est inspireacute en partie de la deacutefinition qursquoen donne Johanne Poirier dans ses travaux sur les ententes intergouvernementales Pour reprendre ses termes une ldquo fonction para-constitutionnelle deacutesigne une fonction srsquoinscri-vant en marge ou en compleacutement de normes constitutionnelles Il peut srsquoagir de contour-ner compleacuteter interpreacuteter deacutejouer ou eacuteviter les normes ou la neacutecessiteacute de reacuteformes institutionnelles ldquo Johanne Poirier ldquo Quand le non-droit fait la loi les ententes entre partenaires feacutedeacuteraux et lrsquohypothegravese du pluralisme juridique ldquo Site collaboratif de re-cherches sur lrsquoavenir du droit public Centre de droit public de lrsquoULB en ligne lthttpdevulbacbedroitpublicindex phpid=14amptx_ttnews[pointer]=1ampcHash=bf631284gt (site consulteacute le 16 juillet 2013) Catherine Mathieu et Patrick Taillon ldquo Aux frontiegraveres de la modification constitutionnelle le caractegravere para-constitutionnel de la reacuteforme du Seacutenat canadien ldquo RQDC 5 2013 en ligne lthttpwwwaqdcorgpubcms_volume_tablematphpid_volume=5gt (consulteacute le 18 avril 2014) Catherine Mathieu La reacuteforme du Seacutenat en marge des proceacutedures multilateacuterales de modification constitutionnelle meacutemoire de maicirctrise Queacutebec Faculteacute des eacutetudes supeacuterieures Universiteacute Laval 2013 p 8 11 12 27 54 59 63 108 140 et 141

Patrick Taillon

La Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute se rapproche en ce sens de plusieurs autres lois du mecircme type La loi sur les veacutetos reacutegionaux99 les lois pro-vinciales rendant obligatoire la tenue drsquoun reacutefeacuterendum preacutealablement agrave lrsquoapprobation par ces provinces de toute modification formelle agrave la Constitution du Canada100 et les lois sur les eacutelections agrave date fixe101 adopteacutees au cours des derniegraveres anneacutees sont des exemples de ce type de leacutegislation Certaines de ces lois ont drsquoailleurs eacuteteacute contesteacutees ndash avec succegraves ndash devant les tribunaux On peut penser aux recours entrepris agrave lrsquoencontre des tentatives feacutedeacuterales de reacuteforme du Seacutenat et de modifi-cation agrave la Loi sur la Cour suprecircme qui agrave terme ont fait lrsquoobjet de deux renvois dans le cadre desquels la Cour suprecircme a invalideacute les reacuteformes

99 La Loi concernant les modifications constitutionnelles LC 1996 c 1 Andrew Heard and Tim Swartz ldquo The Regional Veto Formula and Its Effects on Canadarsquos Constitutional Amendment Process rdquo CJPS 30 2 1997

100 Parmi ces lois se trouvent celles adopteacutees par la Colombie-Britannique (Referendum Act RSBC 1996 c 400 et Constitutional Amendment Approval Act RSBC 1996 c 67) et lrsquoAlberta (Constitutional Referendum Act RSA 2000 c 25) Voir aussi Seacutebastien Gram-mond ldquo Une province peut-elle subordonner lrsquoapprobation drsquoune modification constitu-tionnelle agrave la tenue drsquoun reacutefeacuterendum rdquo C de D 38 3 1997 Patrick Taillon Les nouveaux obstacles juridiques au renouvellement du feacutedeacuteralisme canadien eacutetude preacutepareacutee pour le compte de lrsquoInstitut de recherche sur le Queacutebec Montreacuteal IRQ 2007 Nancy Cocircteacute Referendums and constitutional amendment in Canada North York Osgoode Hall Law School York University 2000

101 En plus du Parlement feacutedeacuteral qui a adopteacute la Loi modifiant la Loi eacutelectorale du Canada LC 2007 c 10 la majoriteacute des provinces ont eacutegalement adopteacute des lois preacute-voyant la tenue drsquoeacutelections agrave date fixe Constitution (Fixed Election Dates) Amendment Act 2001 SBC 2001 c 36 (Colombie-Britannique) An Act to Amend the House of Assembly Act and the Elections Act 1991 SNL 2004 c 44 (Terre-Neuve-et-Labrador) An Act to amend the Election Act the Election Finances Act and the Legislative Assembly Act to repeal the Representation Act 1996 and to enact the Representation Act 2005 SO 2005 c 35 (Ontario) Elections and Plebiscites Act SNWT 2006 c 15 (Territoires du Nord-Ouest) An Act to Amend the Election Act SPEI 2007 c 29 (modifieacutee par SPEI 2008 c 9) (Icircle-du-Prince-Eacutedouard) Loi modifiant la Loi sur lrsquoAssembleacutee leacutegislative LN-B 2007 c 57 (Nouveau-Brunswick) An Act to amend The Legislative Assembly and Executive Council Act 2007 SS 2008 c 6 (Saskatchewan) The Lobbyists Registration Act and Amendments to The Elections Act The Elections Finances Act The Legislative Assembly Act and The Legislative Assembly Management Commission Act SM 2008 c 43 annexe B (Manitoba) Le Parlement du Queacutebec a adopteacute en juin 2013 la Loi modi-fiant la Loi eacutelectorale afin de preacutevoir des eacutelections agrave date fixe LQ 2013 c 13 Voir aussi Adam M Dodek ldquo The Past Present and Future of Fixed Election Dates in Canada rdquo JPPL 4 2009 Andrew Heard ldquo Legality and Fiction about Federal Fixed-Date Elec-tions rdquo JPPL 2 2009 Edward McWhinney ldquo Les eacutelections agrave date fixe et les pouvoirs du gouverneur geacuteneacuteral drsquoaccorder la dissolution rdquo Revue parlementaire canadienne 31 1 2008 Doug Stoltz ldquo Eacutelections agrave date fixe dissolution du Parlement et tribunaux rdquo Revue parlementaire canadienne 33 1 2010 Guy Tremblay et Hubert Cauchon ldquo Les eacutelections agrave date fixe mais flexible au Canada rdquo C de D 51 2 2010

paraconstitutionnelles conduites unilateacuteralement par le leacutegislateur feacutedeacuteral102

Agrave lrsquoinstar des autres lois paraconstitutionnelles la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute poursuit un objectif contradictoire conserver intactes les normes supraleacutegislatives tout en faisant eacutevoluer significativement et substantiellement au moyen de la loi ordinaire des pratiques politiques pourtant reacutegies par la Constitution Le titre complet de la loi ndash Loi donnant effet agrave lrsquoexigence de clarteacute formuleacutee par la Cour suprecircme du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la seacutecession du Queacutebec ndash teacutemoigne drsquoailleurs de cette volonteacute afficheacutee de preacutesenter la loi comme une simple loi de mise en œuvre Or de deux choses lrsquoune soit la leacutegislation paraconstitutionnelle est inopeacuterante parce que contraire aux normes supraleacutegislatives proteacutegeacutees par les pro-ceacutedures multilateacuterales de modification soit elle peut ndash sous lrsquoeffet drsquoune interpreacutetation conforme agrave la Constitution ndash produire des effets atteacutenueacutes et agrave bien des eacutegards incertains Ainsi la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute est soit inconstitutionnelle car elle modifie (comme nous le croyons) la porteacutee des exigences supraleacutegislatives eacutenonceacutees par la Cour suprecircme du Canada agrave lrsquooccasion du Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec soit elle est juridiquement inutile parce qursquointerpreacuteteacutee de maniegravere conforme au droit constitutionnel canadien en atteacutenuant ses effets

Dans cette seconde hypothegravese la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute pour-rait ecirctre valide au regard de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 relative aux proceacutedures de reacutevision constitutionnelle mais elle pose malgreacute tout un problegraveme quant au partage des compeacutetences leacutegislatives103 Les aspects infraconstitutionnels de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute contreviennent en effet agrave la regravegle suivant laquelle la leacutegisla-tion relative aux eacutelections et reacutefeacuterendums tenus agrave lrsquoeacutechelle provinciale

102 Drsquoautres contestations sont en cours Crsquoest le cas de la Loi de 2013 sur la succession au trocircne par laquelle le Parlement feacutedeacuteral tente de modifier seul les regravegles de deacutesignation du chef de lrsquoEacutetat dont la contestation sera entendue en Cour supeacuterieure en juin 2015 Loi de 2013 sur la succession au trocircne LC 2013 c 6 Bill 110 Bill to Make succession to the Crown not depend on gender to make provision about Royal Marriages and for connected purposes sess 2012-1013

103 Selon Franccedilois Rocher Nadia Verrelli et plusieurs autres la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute constitue ldquo the infringement upon matters that are strictly provincial in nature versus the prerogative of the federal government to take action upon such a matter rdquo Rocher et Verrelli ldquo Questioning constitutional democracyhellip rdquo 2003 p 221 Ryan ldquo Consequences of the Quebec Secession Referencehellip rdquo 2000

Patrick Taillon

relegraveve de la compeacutetence exclusive des provinces104 Sous reacuteserve des normes constitutionnelles pertinentes modifiables par proceacutedure speacute-ciale il revient aux leacutegislatures des provinces ndash et non au Parlement feacutedeacuteral ndash de reacuteglementer les eacutelections et les reacutefeacuterendums organiseacutes agrave lrsquoeacutechelle provinciale105 Le Parlement feacutedeacuteral nrsquoa donc aucune com-peacutetence pour imposer un controcircle feacutedeacuteral de la clarteacute de la question et des reacutesultats qui entrave lrsquoexercice de la compeacutetence exclusive des provinces relative agrave lrsquoorganisation de scrutins eacutelectoraux et reacutefeacuteren-daires agrave lrsquoeacutechelle provinciale106

Il y a donc un partage agrave respecter entre drsquoun cocircteacute la leacutegislation et lrsquoorganisation du reacutefeacuterendum qui relegravevent du Parlement du Queacute-bec et la neacutegociation des modaliteacutes de la seacutecession qui elle entre dans le domaine du pouvoir constituant Certes la leacutegislature provinciale a compeacutetence pour leacutegifeacuterer sur certaines questions relatives agrave lrsquoorga-nisation drsquoun reacutefeacuterendum consultatif devant conduire agrave une initiative constitutionnelle et agrave des neacutegociations Cependant le Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec a de toute eacutevidence eacutetabli que lrsquoobligation de neacutegocier devait relever non pas de la compeacutetence des autoriteacutes feacutedeacuterales ou des autoriteacutes provinciales mais bien de celle du pouvoir constituant En clair les acteurs politiques dont il est question dans le renvoi de 1998 quant agrave lrsquoappreacuteciation de la clarteacute de lrsquoexpression reacutefeacuterendaire ne peuvent ecirctre seulement et uniquement les acteurs politiques provinciaux ou feacutedeacuteraux107 Il en va ainsi en droit constitu-tionnel canadien en raison de la nature supraleacutegislative de lrsquoobligation constitutionnelle de neacutegocier mais aussi en droit international ougrave la reconnaissance de la seacutecession de facto srsquoopegravere en fonction de lrsquoappreacute-ciation des autres Eacutetats de la volonteacute de faire seacutecession108

Tout compte fait la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute pose drsquoimportants problegravemes de constitutionnaliteacute tant sur le plan de son contenu (dispositif impreacutecis excessif arbitraire potentiellement contraire agrave

104 Mathieu et Taillon ldquo Aux frontiegraveres de la modificationhellip rdquo 2013 p 44-46 Pour une analyse jurisprudentielle de cette compeacutetence voir Haig c Canada (Directeur geacuteneacuteral des eacutelections notamment au paragraphe 61 (motif de la juge LrsquoHeureux-Dubeacute)

105 Loi constitutionnelle de 1982 art 45 qui remplace depuis 1982 lrsquoarticle 92 (1) de la Loi constitutionnelle de 1867

106 Seul le pouvoir constituant ndash et non le leacutegislateur feacutedeacuteral ndash peut limiter ou encadrer cette compeacutetence provinciale agrave reacutegir ses propres institutions deacutemocratiques Loi consti-tutionnelle de 1982 art 41 e) et 45

lrsquoeacutegaliteacute politique de chaque eacutelecteurhellip) que sur celui de son mode drsquoadoption Eacutedicteacutee unilateacuteralement par le Parlement feacutedeacuteral cette loi empiegravete sous certains aspects sur la compeacutetence leacutegislative des pro-vinces quant agrave lrsquoorganisation des scrutins eacutelectoraux et reacutefeacuterendaires tenus agrave lrsquoeacutechelle provinciale et sous drsquoautres aspects sur la compeacute-tence exclusive du pouvoir constituant de modifier dans le respect de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 les normes supraleacutegisla-tives ndash eacutecrites ou non eacutecrites ndash qui composent le droit constitutionnel canadien

Alors que le gouvernement du Queacutebec a ces derniegraveres anneacutees contesteacute ndash souvent avec succegraves ndash plusieurs des initiatives feacutedeacuterales109 il est quelque peu eacutetonnant de constater qursquoil srsquoabstienne drsquoexploiter ces arguments relatifs au caractegravere ultra vires de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute110 Mis sur la deacutefensive par le litige soutenu par le gouverne-ment feacutedeacuteral agrave lrsquoencontre de la Loi 99 le gouvernement queacutebeacutecois pourrait encore reacutepliquer par sa propre contestation de la Loi feacutedeacuterale sur la clarteacute Cela contreviendrait cependant agrave la politique adopteacutee jusqursquoagrave preacutesent dans ce dossier qui consiste agrave miser sur la souveraineteacute du peuple et non sur les tribunaux canadiens Pour les nationalistes queacutebeacutecois il srsquoagit drsquoeacuteviter de confier une question hautement poli-tique agrave des juges qui sont tous unilateacuteralement nommeacutes par lrsquoexeacutecutif feacutedeacuteral pour interpreacuteter les tenants et les aboutissants drsquoune Consti-tution adopteacutee en 1982 sans lrsquoaccord du Queacutebec Crsquoest lagrave une part de lrsquoambiguiumlteacute du projet souverainiste queacutebeacutecois qui comme le souligne Stephen Tierney111 cherche agrave srsquoappuyer ndash sans le reconnaicirctre explici-tement ndash sur le cadre juridique canadien

109 Renvoi relatif agrave la Loi sur la Cour suprecircme art 5 et 6 Renvoi relatif agrave la Loi sur les valeurs mobiliegraveres 2011 CSC 66 Renvoi relatif agrave la reacuteforme du Seacutenat Renvoi relatif agrave la Loi sur la procreacuteation assisteacutee 2010 CSC 61

110 Henri Brun ldquo Le Clarity Act est inconstitutionnel ldquo Le Devoir 23 feacutevrier 2000 p A7

111 Tierney Constitutional Referendums 2012 p 104 et p 107

Patrick Taillon

Leacutegislation

Textes constitutionnels

Loi constitutionnelle de 1867 30 amp 31 Vict c 3 (R-U) Loi constitutionnelle de 1982 annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada 1982

c 11 (R-U)

Textes feacutedeacuteraux

Loi abrogeant la Loi de clarification projet de loi no C-457 (deacutepocirct et 1re lec-ture ndash 25 octobre 2012) 1re sess 41e leacutegis (Can)

Loi concernant les modifications constitutionnelles LC 1996 c 1 Loi de 2013 sur la succession au trocircne LC 2013 c 6Loi donnant effet agrave lrsquoexigence de clarteacute formuleacutee par la Cour suprecircme du Ca-

nada dans son avis sur le Renvoi sur la seacutecession du Queacutebec LC 2000 c 26

Loi modifiant la Loi eacutelectorale du Canada LC 2007 c 10Loi sur la modification constitutionnelle deacutemocratique projet de loi no C-470

(deacutepocirct et 1re lecture ndash 28 feacutevrier 2013) 1re sess 41e leacutegis (Can)

Textes provinciaux

An Act to Amend the Election Act SPEI 2007 c 29 (modifieacutee par SPEI 2008 c 9) (Icircle-du-Prince-Eacutedouard)

An Act to amend the Election Act the Election Finances Act and the Legisla-tive Assembly Act to repeal the Representation Act 1996 and to enact the Representation Act 2005 SO 2005 c 35 (Ontario)

An Act to Amend the House of Assembly Act and the Elections Act 1991 SNL 2004 c 44 (Terre-Neuve-et-Labrador)

An Act to amend The Legislative Assembly and Executive Council Act 2007 SS 2008 c 6 (Saskatchewan)

Constitution (Fixed Election Dates) Amendment Act 2001 SBC 2001 c 36 (Colombie-Britannique)

Constitutional Amendment Approval Act RSBC 1996 c 67 (Colombie-Britannique)

Constitutional Referendum Act RSA 2000 c 25 (Alberta)Elections and Plebiscites Act SNWT 2006 c 15 (Territoires du Nord-Ouest)Loi modifiant la Loi eacutelectorale afin de preacutevoir des eacutelections agrave date fixe

LQ 2013 c 13 (Queacutebec)Loi modifiant la Loi sur lrsquoAssembleacutee leacutegislative LN-B 2007 c 57 (Nouveau-

Brunswick) Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple

queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec LRQ c E-202 (Queacutebec)

Loi sur la consultation populaire LRQ c C-641 (Queacutebec) Referendum Act RSBC 1996 c 400 (Colombie-Britannique) The Lobbyists Registration Act and Amendments to The Elections Act The

Elections Finances Act The Legislative Assembly Act and The Legislative Assembly Management Commission Act SM 2008 c 43 annexe B (Manitoba)

Reacutesolution unanime reacuteaffirmant qursquoaucun parlement ou gouvernement ne peut reacuteduire les pouvoirs lrsquoautoriteacute la souveraineteacute et la leacutegitimiteacute de lrsquoAssembleacutee nationale et reacuteclamant que le gouvernement feacutedeacuteral srsquoabstienne drsquointervenir et de contester la Loi sur lrsquoexercice des droits fondamentaux et des preacuterogatives du peuple queacutebeacutecois et de lrsquoEacutetat du Queacutebec devant la Cour supeacuterieure du Queacutebec 23 octobre 2013 40e leacutegis 1re sess (Qc)

Reacutesolution de lrsquoAssembleacutee nationale du Queacutebec du 21 mai 1997 sur le reacutefeacute-rendum du 30 octobre 1995 et la loi sur la consultation populaire 21 mai 1997 35e leacutegis 2e sess (Qc)

Jurisprudence

Attorney-General for New South Wales c Trethowan and Others [1932] AC 526

Haig c Canada (Directeur geacuteneacuteral des eacutelections) [1993] 2 RCS 995Re The Initiative and Referendum Act [1919] ACRenvoi relatif agrave la Loi sur la Cour suprecircme art 5 et 6 2014 CSC 21 Renvoi relatif agrave la Loi sur la procreacuteation assisteacutee 2010 CSC 61Renvoi relatif agrave la Loi sur les valeurs mobiliegraveres 2011 CSC 66Renvoi relatif agrave la reacuteforme du Seacutenat 2014 CSC 32 Renvoi relatif agrave la seacutecession du Queacutebec [1998] 2 RCS 217Renvoi sur lrsquoopposition du Queacutebec agrave une reacutesolution pour modifier la Consti-

tution [1982] 2 RCS 793Renvoi Reacutesolution pour modifier la Constitution [1981] 1 RCS 753

Doctrine

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Patrick Taillon

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MoniegraveRe Denis ldquo Eacutelection reacutefeacuterendaire ou reacutefeacuterendum Pourquoi on ne peut pas faire naicirctre un pays par une eacutelection rdquo Le Devoir 27 et 28 mai 2006

Patrick Taillon

La Llei de claredat planteja greus problemes tant en termes de contingut (les seves disposicions soacuten imprecises excessives arbitragraveries possiblement siguin contragraveries al principi drsquoigualtat poliacutetica entre votants etc) com en termes de la forma en quegrave va ser adoptada Promulgada unilateralment pel Parlament federal la llei estagrave vulnerant en alguns aspectes la facultat que tenen les assemblees legislatives provincials per organitzar eleccions i referegravendums a escala provincial i en alguns altres aspectes la competegravencia exclusiva del poder constituent per modificar drsquoacord amb la Part V de la Constitucioacute de 1982 les normes supralegislatives ndashescrites o nondash que conformen el dret constitucional canadenc Malgrat que diversos autors han criticat o elogiat lrsquoadopcioacute de la Llei de claredat aquest estudi teacute com a objectiu quumlestionar no tant lrsquooportunitat poliacutetica drsquoaquesta llei sinoacute la seva constitucionalitat En lrsquoexamen de les discrepagravencies existents entre els requisits esmentats pel Tribunal Suprem del Canadagrave en referegravencia a la secessioacute del Quebec de 1998 i els establerts per la Llei de claredat el nostre propogravesit eacutes demostrar que la modificacioacute de normes supralegislatives per recomanacioacute del Tribunal Suprem pertany al poder constituent i no pas al Parlament federal

Paraules clau referegravendum Canadagrave Quebec sobirania democragravecia autode-terminacioacute dret a decidir nacioacute subestatal majoria estat de dret

RESUMEN

La Ley de claridad plantea graves problemas tanto en teacuterminos de contenido (sus disposiciones son imprecisas excesivas arbitrarias posiblemente sean contrarias al principio de igualdad poliacutetica entre votantes etc) como en teacuterminos de la forma en queeacute fue adoptada Promulgada unilateralmente por el Parlamento federal la ley estaacute vulnerando en algunos aspectos la facultad que tienen las asambleas legislativas provinciales para organizar elecciones y refereacutendums a escala provincial y en algunos otros aspectos la competencia exclusiva del poder constituyente para modificar conforme a la Parte V de la Constitucioacuten de 1982 las normas supralegislativas ndashescritas o nondash que conforman el derecho constitucional canadiense Aunque varios autores han criticado o elogiado la adopcioacuten de la Ley de claridad este estu-dio tiene como objetivo cuestionar no tanto la oportunidad poliacutetica de esta ley sino su constitucionalidad En el examen de las discrepancias existentes entre los requisitos mencionados por el Tribunal Supremo de Canadaacute en referencia a la secesioacuten de Quebec de 1998 y los establecidos por la Ley de

claridad nuestro propoacutesito es demostrar que la modificacioacuten de normas su-pralegislativas por recomendacioacuten del Tribunal Supremo pertenece al poder constituyente y no al Parlamento federal

Palabras clave refereacutendum Canadaacute Quebec soberaniacutea democracia au-todeterminacioacuten derecho a decidir nacioacuten subestatal mayoriacutea estado de derecho

ABSTRACT

The Clarity Act poses significant problems both in terms of content (its de-vices are imprecise excessive arbitrary possibly against the political equality of each voterhellip) and in terms of how it was adopted Enacted unilaterally by the federal Parliament the act is encroaching in some respects on the power of provincial legislatures to organize elections and referendums held on a provincial scale and in some other respects on the exclusive power of the constituent to amend in compliance with Part V of the Constitution Act 1982 the supralegislative norms ndash written or unwritten ndash that make up the Canadian constitutional law While several authors have criticized or praised the adoption of the Clarity Act this study aims to challenge not so much the political opportunity of this law but its constitutionality In examining the gap between the requirements mentioned by the Supreme Court of Canada in the Reference re Secession of Quebec of 1998 and those set by the Clarity Act our purpose is to demonstrate that the amendment of the supralegislative norms set out by the Supreme Court reference belongs to the constituent power rather than the federal Parliament

Keywords referendum Canada Queacutebec sovereignty democracy self-de-termination right to decide sub-state Nation majority rule of law

Francesco BilanciaProfessore ordinario di Diritto costituzionale presso lrsquoUniversitagrave degli studi di Chieti e Pescara

SOMMARIO 1 ndash La riforma costituzionale dei bilanci pubblici Premessa ndash 2 Segue il pareggio strutturale ed il suo significato normativo ndash 3 Le origini e il fondamen-to dei vincoli finanziari ndash 4 La crisi dei debiti sovrani e gli effetti macroeconomici delle manovre di aggiustamento fiscale ndash 5 I naturali effetti di ri-centralizzazione territoriale delle attribuzioni in materia economico-finanziaria gestione della crisi e crisi strutturale delle autonomie ndash Resum ndash Resumen ndash Abstract

1 La riforma costituzionale dei bilanci pubblici Premessa

La crisi economico-finanziaria avviatasi in Europa e nel mondo a far data convenzionalmente dallrsquoesplosione della vicenda dei mutui subprime1 ha di fatto imposto ai giuspubblicisti approcci drsquoanalisi tradizionalmente estranei al proprio consueto bagaglio teorico2 La dimensione contemporanea della crisi nata nel sistema finanziario privato anglosassone e poi trasferitasi tramite i salvataggi bancari ai debiti sovrani3 rileva oggi soprattutto sul piano dei riflessi istitu-

Manoscritto ricevuto il 01072014 accettato il 04092014

1 M Franzini Finanza in Parole Chiave 2012 1 ss

2 Si veda giagrave ad esempio lrsquoapproccio di analisi oggi seguito dalla recente riflessione di S Mangiameli Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico ndash Relazione al XXVIII convegno annuale dellrsquoAIC in Rivista dellrsquoAssociazione italiana dei costituzionalisti (AIC) fasc 4 del 2014 in httpwwwrivistaaicit

3 RA Jarrow The Role of ABS CDS and CDOs in the Credit Crisis and the Economy ora in Annual Review of Financial Economics 3 del 2011 235 ss F Merusi Il sogno di Diocleziano Il diritto nelle crisi economiche Torino 2013 spec 15 ss 43 ss 53 ss A suo

Spending review e pareggio di bilancio

zionali da essa generati4 sia in riferimento alle riforme nel frattempo poste in essere sia in relazione agli urgenti problemi tuttora irrisolti e preme sulle strutture stesse dei pubblici poteri statali ed europei e sui tradizionali strumenti di quello che un tempo si era soliti chiamare governo (pubblico) dellrsquoeconomia Dalla presente riflessione esulano invece le pur rilevantissime ed interessanti questioni connesse con la dimensione globale della crisi finanziaria5 a partire dal mercato mondiale delle monete e dal ruolo delle istituzioni finanziarie interna-zionali fenomeni ai quali si faragrave solo qualche per quanto opportuno occasionale rinvio Le recenti riforme delle regole strutturali e delle procedure di governo dei bilanci pubblici intervenute in Europa at-traverso modifiche degli stessi testi costituzionali6 saranno pertanto descritte e valutate soprattutto in riferimento agli sviluppi dellrsquoazione dellrsquoUnione Economica e Monetaria (UEM) e della politica monetaria comune (unica) dei Paesi dellrsquoarea Euro tenendo a margine anche qualche richiamo al ruolo della giurisprudenza costituzionale di alcuni Stati membri e della Corte di Giustizia7

tempo ho dato conto dellrsquoorigine privatistica della crisi finanziaria nel mio Statuto del consumatore ed evoluzione della societagrave politica in wwwcostituzionalismoit fasc 1 del 2009 spec sectsect 3 ss testo al quale rinvio per non ripetermi

4 C Pinelli I riflessi della crisi finanziaria sugli assetti delle istituzioni europee testo della Relazione presentata presso lrsquoUniversitagrave del Salento in occasione del convegno sul tema ldquoLa Costituzione alla prova della crisi finanziaria mondiale Lecce 14-15 settembre 2012 in corso di pubblicazione

5 Egrave ad esempio la prospettiva di analisi dellrsquointeressante studio di G Di Gaspare Teoria e critica della globalizzazione finanziaria Dinamiche del potere finanziario e crisi siste-miche Padova 2011

6 Si vedano le analisi compiute da I Ciolli I Paesi dellrsquoEurozona e i vincoli di bilancio Quando lrsquoemergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari in Rivista AIC fasc 1 del 2012 F Coronidi La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il patto Europlus in wwwfederalismiit fasc 5 del 2012 D De Grazia Lrsquointroduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione (tra vincoli europei e zelo del legislatore) in Giurcost 2012 2483 ss noncheacute i contributi raccolti nel Quaderno 2011 de il Filangieri Costituzione e pareggio di bilancio Napoli 2012 spec R Bifulco Il pareggio di bilancio in prospettiva comparata un confronto tra Italia e Germania ivi 249 ss e C Decaro La delimitazione costituzionale del debito in prospettiva comparata Francia e Spagna ivi 267 ss e nel volume R Bifulco O Roselli (a cura di) Crisi economica e trasformazione della dimensione giuridica La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio tra inter-nazionalizzazione economica processo drsquointegrazione europea e sovranitagrave nazionale Torino 2013 spec M Hartwig La costituzionalizzazione del pareggio nella Costituzione tedesca G Maestro Buelga La costituzionalizzazione dellrsquoequilibrio di bilancio nella riforma dellrsquoart 135 della Costituzione spagnola e F Fraysse La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio in Francia ivi risp 153 ss 169 ss 195 ss

7 Per lrsquoanalisi piugrave generale della crisi della moneta unica e delle azioni dellrsquoUnione eco-nomica e monetaria nel contesto del mercato unico con lrsquoattenzione rivolta alle asimme-

Francesco Bilancia

Lrsquoanalisi delle tematiche ora richiamate appunto incontra in-terferenze categoriali tra diritto ed economia anche in ambiti che tradizionalmente ne erano esenti Come parragrave evidente nel momento in cui saremo costretti a misurarci con i contenuti dei testi normativi adottati ad esempio con la revisione dellrsquoart 81 della Costituzione italiana e con la conseguente attuazione legislativa delle relative pre-scrizioni8 Per fare soltanto alcuni esempi ndashanticipando il senso delle questioni ldquogiuridicherdquo che affronteremo nel prosieguo della presente riflessionendash si pensi al significato di concetti e formule quali ldquociclo economicordquo o ldquopareggio strutturale di bilanciordquo oppure alle formule emergenti dalla disarticolazione delle voci che compongono i ldquovin-colirdquo economici e finanziari derivanti dalle disposizioni della UE per il governo della finanza pubblica9 Si tratta in effetti di disposizioni che impongono una valutazione giuridica giagrave a priori (ma non solo) degli effetti macroeconomici delle misure di risanamento finanziario ndasho comunque con effetti sui saldi della finanza pubblicandash volta a volta adottate i cui esiti rappresentano lrsquoarticolazione dei cd Obiettivi di medio termine ai quali si fa riferimento quale categoria che articola normativamente nel dettaglio la nozione costituzionale di equilibrio di bilancio come ora esplicitato dagli artt 1 comma 1 lett d) 3 commi 2 3 e 5 della citata legge n 243 del 2012

Prima o poi la stessa Corte costituzionale dovragrave misurarsi con tali concetti ormai positivizzati nel testo della Costituzione10 Il pros-simo campo di prova per la tenuta del significato di tali disposizioni

trie tra politiche fiscali e di bilancio statali con il connesso problema dei debiti sovrani e politica monetaria comune (affidata alla esclusiva responsabilitagrave della BCE) dalla cui trasmissione lungo i confini statali pertanto si generano effetti distorsivi sui sistemi finanziari ed economici nazionali si veda di recente se si vuole il mio Crisi economica e asimmetrie territoriali nella garanzia dei diritti sociali tra mercato unico e Unione mone-taria in Rivista AIC fasc n 2 del 2014 consultabile allrsquoindirizzo httpwwwrivistaaicit

8 Legge 24 dicembre 2012 n 243 recante ldquoDisposizioni per lrsquoattuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dellrsquoart 81 sesto comma della Costituzionerdquo

9 Mi riferisco qui agli impegni assunti con il cd Six pack e quindi con la nuova versione del Patto di stabilitagrave e crescita oltre ovviamente alle previsioni del cd Fiscal compact Per avere unrsquoidea dei significati di dettaglio che tali parametri assumono nel linguaggio economico significati ora rilevanti per attribuire un senso alle formule normative adottate dal testo costituzionale e dalla legislazione ordinaria di attuazione rinvio allrsquoutilissima analisi condotta da A Verde Unione monetaria e nuova governance europea Teorie istituzioni politica economica Roma 2012 spec 257 ss e con riferimento ai vincoli ed alle regole di cui allrsquoultima versione del Patto di stabilitagrave e crescita a seguito dellrsquoentrata in vigore del cd Six pack 269 ss Ma su ciograve infra

10 M Luciani Lrsquoequilibrio di bilancio e i principi fondamentali la prospettiva del control-lo di costituzionalitagrave testo dattiloscritto della relazione al Convegno organizzato dalla

come realmente prescrittive potragrave in effetti essere rappresentato dallrsquoutilizzo di questi nuovi parametri nella loro concreta articolazione normativa in sede di giudizio di costituzionalitagrave delle leggi11 Il che implicherebbe tuttavia che in sede drsquoapplicazione il giudice si misuri con unrsquoanalisi funzionale degli atti normativi contenenti regole sulla spesa per dedurne la concreta portata normativa in base agli effetti macroeconomici attesi al cospetto dei parametri di rinvio Assumendo in effetti che dal disposto combinato dellrsquoart 81 della Costituzione con le richiamate disposizioni di attuazione di cui alla legge n 243 del 2012 sia deducibile una sorta di ldquorinvio mobilerdquo alle decisioni adottate in sede UE per la definizione in concreto dei cd Obiettivi di medio termine in cui si sostanziano appunto gli elementi normativi di detta-glio per la definizione dei vincoli del pareggio strutturale di bilancio Ciograve quindi acquisendo al proprio patrimonio culturale unrsquoattitudine interpretativa idonea a valutare ndashseppur con lrsquoausilio delle ldquocertifica-zionirdquo di tali parametri assunte come vincolanti in sede europeandash gli effetti macroeconomici delle disposizioni oggetto del giudizio12

2 Segue il pareggio strutturale ed il suo significato normativo

Ma vediamo quali sono piugrave nel dettaglio seppur in estrema sintesi gli impegni assunti in sede europea dallrsquoItalia in materia di vincoli finanziari e di bilancio e poi trasposti nel testo della Costituzione con la riforma della disciplina dei bilanci pubblici13 Per poi analizzare

Corte costituzionale sul tema ldquoIl principio dellrsquoequilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012rdquo Palazzo della Consulta Roma 22 novembre 2013

11 Il tema egrave astrattamente problematizzato in una riflessione a prima lettura da G Scaccia La giusitiziabilitagrave della regola del pareggio di bilancio in Quaderno 2011 de il Filangieri cit 211 ss

12 Questo approccio egrave esemplarmente sottoposto ad analisi critica nella riflessione di M Luciani Lrsquoequilibrio di bilancio e i principi fondamentali cit

13 Il commento piugrave approfondito della riforma costituzionale nel quadro del sistema dei vincoli UEM apparso finora si deve al saggio di M Luciani Costituzione bilancio diritti e doveri dei cittadini Relazione conclusiva al 58deg Convegno di Studi amministrativi sul tema Dalla crisi economica al pareggio di bilancio prospettive percorsi e responsabilitagrave 20-22 settembre Varenna 2012 testo pubblicato in wwwastridonlineit ma si vedano altresigrave almeno A Brancasi Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione in httpwwwosservatoriosullefontiit luglio 2012 Id La disciplina costituzionale del bilancio genesi attuazione evoluzione elusione in AaVv Costituzione e pareggio di bilancio il Filangieri cit 7 ss G Rivosecchi Il cd Pareggio di bilancio tra Corte e legislatore anche

Francesco Bilancia

in seguito gli effetti di queste disposizioni sul sistema costituzionale delle autonomie anche alla luce della dottrina (economica) e delle riforme strutturali intestate al modello della cd Spending review che come vedremo egrave un modello prescrittivo drsquointervento pubbli-co nellrsquoeconomia e di revisione della spesa pubblica non una mera sintesi verbale allusiva ad un generico risparmio di spesa Ma di ciograve si parleragrave poi

La proposta di legge di revisione costituzionale per lrsquoIntroduzio-ne del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale14 aveva giagrave visto la luce come testo unificato approvato in prima let-tura dalla Camera dei Deputati in data 30 novembre 2011 (I Governo Monti) ed approvato dal Senato in prima deliberazione senza emen-damenti e pressocheacute senza discussione (oserei dire anche con scarsa consapevolezza) in data 15 dicembre 2011 allorcheacute cominciava a cir-colare la prima bozza del testo di quello che sarebbe poi diventato il cd Fiscal Compact (FC) bozza recante la data del 31 gennaio 2012 Il negoziato sui contenuti del FC poi definitivamente approvato in data 2 marzo 2012 si egrave pertanto svolto parallelamente alla elaborazione ed approvazione della legge di revisione costituzionale italiana divenuta poi la legge costituzionale del 20 aprile 2012 n 1 Circostanza che rende evidente lrsquooriginaria intenzione del Governo italiano tra le altre ragioni di utilizzare il dato formale dellrsquointroduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione quale strumento di ricompo-sizione agli occhi dei mercati finanziari di una ldquoreputazione finan-ziariardquo in quel momento caduta ai minimi termini Con i conseguenti drammatici effetti speculativi sui titoli del debito pubblico italiano e quindi sul relativo costo in termini di tassi drsquointeresse surplus di costo quale esito dellrsquoazione speculativa nei mercati finanziari stigmatizzato dai differenziali (spread) del costo dei titoli italiani rispetto al valore degli interessi dei titoli di debito pubblico piugrave affidabili come egrave noto i Bund tedeschi

Questa osservazione serve altresigrave a sdrammatizzare la polemica questione del se fosse o meno giuridicamente obbligatoria ai sensi

nei suoi riflessi sulle Regioni quando la paura prevale sulla ragione in Rivista AIC fasc n 3 del 2012 D Morgante La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio in wwwfederalismiit fasc 14 del 2012 A Morrone Pareggio di bilancio e stato costituzionale in Rivista AIC wwwrivistaaicit fasc 1 del 2014

14 Proveniente dalla riunificazione di piugrave proposte di legge ad un disegno di legge giagrave presentato dal IV Governo Berlusconi prima delle sue dimissioni in data 16 novembre 2011

del FC lrsquointroduzione della regola del pareggio di bilancio nel testo stesso della Costituzione15 a fronte della formula utilizzata dallrsquoart 3 comma 2 dello stesso Trattato che richiede per essa uno strumento di esecuzione negli ordinamenti nazionali attraverso disposizioni a carat-tere permanente e ad effetti vincolanti ma solo ldquopreferibilmente di livello costituzionalerdquo Lrsquoeffetto richiesto dal ldquoTrattato sulla stabilitagrave il coordinamento e la governance nellrsquoUnione economica e monetariardquo (il Fiscal compact o patto di bilancio appunto) egrave sostanziale Si richiede che la disciplina del pareggio strutturale di bilancio e della regola del debito pubblico sostenibile sia assunta da parte degli ordinamenti statali nelle forme necessarie affincheacute ad esse sia assicurato il pieno rispetto nel corso dei procedimenti di elaborazione ed approvazione delle manovre statali di bilancio Un effetto sostanziale si diceva come egrave naturale che sia allorcheacute si discuta dellrsquoadattamento del diritto inter-no al diritto internazionale Adattamento che impone agli Stati in un regime di sostanziale libertagrave delle forme lrsquounico vincolo di scegliere lrsquoatto giuridicamente idoneo a garantire la piena efficacia delle dispo-sizioni normative internazionali trasposte nel diritto interno16 Il che renderebbe perograve il ricorso alla revisione costituzionale quasi scontata nel caso di specie lrsquointento essendo quello di vincolare il Parlamento a scelte di carattere contenutistico-sostanziale allrsquoatto della approva-zione della legge annuale di bilancio

Ma appunto sembrerebbe che piuttosto che guardare ai vin-coli giuridici eventualmente presenti nel FC ndashcome in ogni trattato internazionalendash in riferimento alle forme della sua attuazione la scel-ta della revisione della Costituzione abbia rappresentato per lrsquoItalia unrsquoopzione per riaccreditarsi agli occhi degli altri partners europei e delle istituzioni dellrsquoUE oltre che degli stessi mercati finanziari Ciograve attraverso lrsquoassunzione formale di un impegno che ne garantisse le migliori intenzioni di risanamento finanziario pur in assenza in quel momento di concreti elementi sostanziali drsquoimmediata riforma del sistema della spesa pubblica17 Soprattutto percheacute e questo dovrebbe

15 Si veda del resto lrsquointeressante riflessione di sistema condotta da P De Ioanna La nuova cornice costituzionale economia istituzioni e dinamica delle forze politiche in Quaderno 2011 de il Filangieri cit 45 ss Con riferimento alle specifiche conseguenze della scelta della revisione costituzionale si vedano perograve le riflessioni critiche di M Luciani Costituzione bilancio diritti e doveri cit

16 Si veda infatti B Conforti Diritto internazionale Napoli 2013 343 s

17 Per dimostrare di essere politicamente intenzionati a fare quanto non si era perograve in grado di fare immediatamente

Francesco Bilancia

rendere giustizia alle numerose proposte politiche di denuncia del trattato sul bilancio o di riforma dellrsquoart 81 della Costituzione sul pia-no della concreta effettivitagrave i vincoli di bilancio di cui si discute sono sia di fatto che giuridicamente immanenti nel sistema Euro in virtugrave delle disposizioni del Trattato di Maastricht e dei suoi protocolli da una parte e del Patto di stabilitagrave e crescita (nella versione riformata di recente)18 dallrsquoaltra Non a caso come ci accingiamo a ricordare i vincoli dedotti nelle nuove disposizioni costituzionali e specificati dal-la normativa di attuazione sono in sostanza e negli stessi contenuti normativi ricomposti ad opera delle istituzioni UE in atti ai quali le nuove disposizioni statali fanno espresso rinvio Lasciando di fatto in secondo piano la questione della forza normativa degli atti in cui essi siano contenuti se di rango costituzionale o meno

Sulla base di queste premesse che schiacciano sullo sfondo le questioni formali relative ai rapporti tra le diverse fonti del diritto coinvolte tra trattati UE atti di diritto derivato di provenienza dalle istituzioni UEM Patto di stabilitagrave e crescita Fiscal compact Costituzio-ne statale e legge di attuazione ma guardando piuttosto alla sostanza delle misure normative in materia di equilibri finanziari con effetto vincolante negli ordinamenti statali puograve forse aiutare prendere le mosse da una proposizione di sintesi Con riferimento nello specifico allrsquoordinamento italiano ma con la consapevolezza che le stesse con-clusioni potrebbero trarsi per ciascuno degli ordinamenti dei Paesi aderenti alla moneta unica possiamo partire da questo punto fermo la regola dellrsquoequilibrio di bilancio si risolve nellrsquoobbligo di rispetta-re il pareggio strutturale di bilancio definito come divieto di ricorso allrsquoindebitamento seppur ldquotenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economicordquo19 Questo significa che il deficit di bilan-cio rispetto al PIL dovragrave essere valutato in base allrsquoandamento del ciclo

18 Sul punto si veda infra noncheacute R Dickmann Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione in wwwfederalismiit fasc n 4 del 2012 P Manzini La riforma delle regole UE sulla sorveglianza dei bilanci pubblici nazio-nali in G Adinolfi M Vellano (a cura di) La crisi del debito sovrano degli Stati dellrsquoarea Euro Torino 2013 29 ss 40 ss E Chiti PG Teixeira The Constitutional implications of the European responses to the financial and public debt crisis in Common Market Law Review 2013 683 ss T Prosser The Economic Constitution Oxford 2014 62 ss noncheacute M Messina La nuova governance economica e finanziaria dellrsquoUnione aspetti giuridici e possibili scenari per la sua integrazione nellrsquoordinamento giuridico UE in wwwfede-ralismiit fasc n 23 del 2013 spec 15 ss S Mangiameli Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico cit spec 13 ss con particolare riferimento alle procedure di sorveglianza vigilanza e controllo sulla finanza pubblica degli Stati membri

19 Art 81 commi 1 e 2 Cost it nuovo testo

economico e che quindi il ricorso allrsquoulteriore indebitamento oltre il pareggio nominale potragrave essere tollerato al ldquosolo fine di considerare gli effetti del ciclo economicordquo

Il primo concetto con cui la scienza costituzionalistica dovragrave per-tanto misurarsi egrave quello del pareggio strutturale di bilancio il che vuol dire imparare a considerare il significato del concetto di pareggio del bilancio non piugrave soltanto come mero rapporto tra deficit e PIL secondo la nozione nominale del parametro ma anche nellrsquointerpre-tazione del relativo saldo corretto per il ciclo economico Si tratta di definizioni elaborate dalla scienza economica ed importate ormai nel testo delle disposizioni normative vincolanti e che in virtugrave di questa premessa dovranno essere valutate per la loro portata normativa per i conseguenti effetti giuridicamente vincolanti Ma procediamo con ordine La citata legge italiana n 243 del 2012 che ai sensi dellrsquoultimo comma del nuovo art 81 della Costituzione definisce nel dettaglio i contenuti dei principi costituzionali e dagrave attuazione alla riforma20 declina nel dettaglio il significato della nuova regola dellrsquoobbligo di pareggio strutturale di bilancio con i connessi limiti di indebitamento pubblico Lrsquoart 2 di questa legge contiene una serie di definizioni che sono estremamente importanti per lrsquoattribuzione di senso che deter-minano con riferimento al nuovo testo dellrsquoart 81 della Costituzione italiana Torneremo sul significato di questi concetti e sulla loro effet-tiva portata normativa ma per il momento limitiamoci a richiamare le nuove categorie del costituzionalismo finanziario europeo a cui la legge attribuisce significato di senso ldquosaldo strutturalerdquo appunto ldquoobiettivo di medio terminerdquo ldquofase favorevole e fase avversa del ciclo economicordquo Oltre alle giagrave note formule ldquosaldo del conto consolidatordquo e ldquosaldo netto da finanziare e da impiegarerdquo Sempre in una logica di sintesi anticipatrice dellrsquoanalisi notiamo subito che per le nuove cate-gorie il contenuto di significato si risolve alla fine nellrsquoapplicazione di un algoritmo di una formula che presuppone perograve la selezione lrsquoindividuazione la misurazione ed il conseguente calcolo di sintesi di una serie di voci e dati numerici la cui opinabilitagrave relativa egrave superata dal potere certificativo dei valori di riferimento attribuito alle istituzio-ni dellrsquoUnione economica e monetaria soprattutto la Commissione ed il Consiglio ECOFIN seppur in procedimenti aperti al contraddittorio degli Stati volta a volta interessati

20 Similmente a quanto accade nellrsquoordinamento spagnolo ad opera della Ley Orgaacutenica del 27 aprile 2012 n 2 in attuazione del nuovo art 135 della Costituzione

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Ma ripartiamo dalla questione del saldo strutturale la cui nozio-ne dagrave la sostanziale misura oggi a diritto vigente del significato della formula del ldquopareggio di bilanciordquo richiesto agli Stati membri che ade-riscono alla moneta unica21 Lrsquoart 2 comma 1 lett d) della legge n 243 del 2012 cosigrave definisce il concetto ldquosaldo del conto consolidato corret-to per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee e comunque definito in conformitagrave allrsquoordinamento dellrsquoUnione Europeardquo22 La formula rinvia a parametri quali i correttivi per depurare i saldi contabili dagli ldquoeffetti del ciclo economicordquo che a loro volta sono estremamente opinabili e che potrebbero condurre a conteggi e risultati molto diversi tra loro Questo potrebbe dipen-dere dai dati che in concreto fossero contabilizzati dal loro specifico materiale rilevamento e dalla conseguente applicazione delle formule matematiche che traducono in concreti dettagli operativi le risultanze della dottrina economica sottostante Formule che a loro volta sono spesso assai differenti tra loro a seconda del modo di intendere i con-cetti sottostanti e di tradurli in regole numeriche Ragioni drsquoincertezza e quindi di potenziale conflitto che giustificano alla fine il rinvio alle certificazioni elaborate dalle istituzioni UE

A sua volta lrsquoequilibrio dei bilanci formula utilizzata dagli artt 81 primo comma e 97 primo comma della Costituzione e della quale la prima tra le due disposizioni citate ndashin combinato disposto con il successivo secondo commandash fornisce giagrave una declinazione secondo il significato di pareggio strutturale ora richiamata egrave definito dallrsquoart 3 comma 2 della legge n 243 come corrispondente ldquoallrsquoobiettivo di medio terminerdquo Su questa nozione torneremo tra un momento In-tanto notiamo subito che per lrsquoordinamento italiano nella sostanza i vincoli finanziari e di bilancio introdotti dalla nuova disciplina costi-tuzionale in attuazione del nuovo Patto di stabilitagrave e crescita e del Fiscal compact si risolvono in questo specifico obbligo ldquoLrsquoequilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale calcolato nel primo semestre dellrsquoesercizio successivo a quello al quale si riferisce soddisfa almeno una delle seguenti condizioni a) risulta almeno pari allrsquoobiettivo di medio terminerdquo23 ovvero evidenzia uno scostamen-

21 Richiamo ancora soprattutto per lrsquoesemplare chiarezza le considerazioni di cui al saggio di A Verde Unione monetaria e nuova governance europea cit 220 ss noncheacute locccitt

22 Corsivo mio

23 Corsivo mio

to dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicatordquo dal successivo art 8 comma 1 Questrsquoultima disposizione si riferisce agli scostamenti dallrsquoobiettivo di saldo strutturale qualificati come significativi dallrsquoordi-namento UE e dal Fiscal compact (e relative disposizioni di attuazione) con ciograve indicando che anche la misura dello scostamento che richieda interventi correttivi viene indicata dalle istituzioni di vigilanza UE Op-pure lrsquoequilibrio dei bilanci si considera conseguito se in alternativa a quella indicata con la lettera a) sia soddisfatta questrsquoaltra condizione b) se il saldo strutturale ldquoassicura il rispetto del percorso di avvicina-mento allrsquoobiettivo di medio termine24 nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso infe-riore a quello indicato dallrsquoart 8 comma 1rdquo della stessa legge Lrsquoart 6 della legge n 243 disciplina nel dettaglio lrsquoipotesi in cui ricorrano i presupposti per lo sforamento degli obiettivi di saldo strutturale nei casi di ldquoeventi eccezionalirdquo di cui allrsquoart 3 comma 1 lett c) e comma 3 del Fiscal compact e 81 comma 2 della Costituzione italiana Ma per quanto qui di interesse possiamo prescindere per il momento dalle ipotesi di ldquoeventi eccezionalirdquo e dal regime giuridico pensato per la gestione delle conseguenti fasi economiche

Dellrsquoimportanza tecnica e quindi alla luce delle nuove dispo-sizioni normative giuridica di questi concetti si coglie lrsquoimmediata percezione leggendo i dati macroeconomici pubblicati dal Ministero dellrsquoEconomia e delle Finanze (MEF) con riferimento alla differenza tra il saldo dellrsquoindebitamento netto (nominale) ed il saldo relativo invece allrsquoindebitamento netto strutturale25 Due concetti differenti con portata normativa assai diversa visti i connessi differenti obbli-ghi di saldo Per il saldo nominale valendo tuttora i parametri di cui ai Protocolli del Trattato d Maastricht (3 del PIL) laddove il saldo strutturale deve essere invece tendenzialmente close to balance or in surplus26 La nozione di pareggio strutturale e la sua declinazione in formule numeriche non egrave in effetti univoca e segue approcci di-

24 Corsivo mio

25 Basti il rinvio al Documento di Economia e Finanza elaborato dal MEF che per il 2014 egrave pubblicato allrsquoindirizzo web httpwwwmefgovitdoc-finanza-pubblicadefindexhtml

26 Cosigrave il Patto di stabilitagrave e crescita prima dellrsquoentrata in vigore delle riforme del 2005 seguite dalle integrazioni e correzioni introdotte dapprima dal cd Six pack del novembre 2011 e successivamente dal cd Two pack del maggio 2013 Tutti gli atti normativi che compongono i due ldquopacchettirdquo sono consultabili online allrsquoindirizzo httpwwwcameraitleg17465area=8amptema=747ampLe+modifiche+al+Patto+di+stabilitC3A0+(six+pack+e+two+pack)

Francesco Bilancia

stinti La principale novitagrave introdotta dalle citate riforme del Patto di stabilitagrave risiede nella circostanza per cui oggi questi parametri sono tutti country specific vale a dire fortemente condizionati nella loro stessa composizione concreta dalle specifiche condizioni economiche e finanziarie di ciascuno Stato membro Il parametro costituito dal saldo di bilancio strutturale ndashvale a dire il saldo tra le entrate e le uscite depurato dagli effetti del ciclo economico e dalle misure una tantumndash egrave quindi articolato in una serie di voci e indicatori distinti il piugrave importante dei quali egrave oggi il cd Obiettivo di Medio Termine (MTO) costruito tenendo conto delle caratteristiche di ciascuno Stato ldquoCiograve implica che lrsquoMTO specifico per ogni Paese debba essere posto al di sopra di un valore-soglia che assicuri il rispetto del vincolo del 3 in condizioni cicliche normalirdquo27

Il saldo strutturale che alla lettera sembrerebbe in termini per-centuali piugrave rigoroso del saldo nominale egrave in realtagrave un parametro molto piugrave elastico e flessibile data la sua composizione articolata in molteplici indicatori e la sua declinazione country specific che lo ren-dono in parte addirittura argomentativamente negoziabile presso le istituzioni di vigilanza UE Il Governo dello Stato membro interessato potrebbe infatti essere in condizione di sostenere in concreto le reali prospettive di correzione delle misure adottate nelle condizioni date al fine di soddisfare in tutto o in parte gli obiettivi di medio termine a loro volta ricomposti in un piugrave articolato sistema di ulteriori indica-tori28 Lrsquoarticolazione e lrsquoelasticitagrave del parametro rappresentato dagli MTO ndashche giuridicamente finisce per confondersi-sostituire di fatto il pareggio strutturale di bilanciondash rende estremamente piugrave plausibile il rispetto dei parametri e dei vincoli finanziari e di bilancio del sistema UEM ma al tempo stesso molto piugrave penetranti ed incisivi i controlli delle istituzioni UE sul sistema contabile e finanziario e sugli assetti macroeconomici dei singoli Stati membri Con la conseguenza di con-sentire la valutazione in prospettiva degli esiti di ciascuna azione in-trapresa e gli effetti macroeconomici potenziali di ogni singola misura adottata dai sistemi di governo e dai Parlamenti nazionali

Un ulteriore elemento di irrigidimento del vincolo rappresentato dallrsquoobbligo di pareggio strutturale di bilancio sembra infine essere stato introdotto dal piugrave volte citato Fiscal compact Lrsquoart 3 comma 1

27 A Verde Unione monetaria cit 224 corsivo mio ma in generale si vedano sul punto 220 ss T Prosser The Economic Constitution cit 64 s

28 A Verde opultcit 223

lett b) del patto di bilancio infatti nel richiamare lrsquoobbligo per cia-scuno Stato membro di conseguire i propri country specific obiettivi di medio termine affincheacute sia rispettato ai sensi del Patto di stabilitagrave e crescita lrsquoobbligo di pareggio strutturale specifica ulteriormente che tale limite deve essere inteso ldquowith a lower limit of a structural deficit of 05 of the gross domestic product at market pricesrdquo E che gli Stati membri debbano quindi rapidamente convergere verso i parametri rappresentati dal proprio MTO laddove ldquothe time frame of such convergence will be proposed by the Commission taking into consideration country-specific sustainability risksrdquo Cosigrave da ritornare sul dato giuridico della estrema flessibilitagrave dei vincoli contenuti nella disciplina normativa in esame segnaliamo che se il concetto di pareg-gio strutturale di bilancio nel passare da balanced or in surplus ad un limite di deficit dello 05 sembrerebbe ammorbidirsi laddove invece viene fissato uno specifico parametro numerico al perseguimento del quale condizionare il raggiungimento del proprio MTO da parte di tutti gli Stati membri che dovrebbe permanere come country speci-fic sembrerebbe allrsquoopposto gravare il parametro di un irrigidimento maggiore Per concludere su questo specifico punto formulerei due osservazioni di sintesi

La prima attiene allrsquoopinabilitagrave del parametro indicato come ldquosal-do strutturalerdquo che al netto della circostanza per cui esso viene oggi giuridicamente qualificato mediante un articolato sistema di indicatori country specific potenzialmente oggetto di negoziato e ricomposti nei cd MTO che vengono definiti per ciascuno Stato membro dalla Commissione UE e dal Consiglio ECOFIN giagrave normativamente assume conformazioni letteralmente differenti Lo si egrave visto a seconda che esso venga inteso ai sensi della Costituzione e della legislazione di un singo-lo Stato membro oppure secondo la declinazione che riceve in ambito di Patto di stabilitagrave e crescita nei differenti aggiornamenti successivi oppure ancora ad opera del Fiscal compact Per tacere delle potenziali ulteriori molteplici articolazioni della nozione che potrebbero essere assunte a fondamento del parametro a seconda delle risultanze dei diversi approcci di teoria economica Tenendo conto oltretutto della circostanza che sul piano della tecnica di redazione dei testi normativi ed in conseguenza dello stesso processo drsquointegrazione tra ordinamen-ti tutte le norme che si riferiscono al concetto fanno tra loro continuo reciproco rinvio

E qui veniamo alla seconda notazione di sintesi La lettura delle nuove disposizioni sui vincoli finanziari e di bilancio contenuta nel testo della Costituzione italiana e della relativa legge di attuazione

Francesco Bilancia

rende palesemente evidente che i contenuti di dettaglio della disci-plina di tali vincoli e quindi lrsquoarticolazione in concreto dei relativi parametri normativi deve essere necessariamente ricomposta seguen-do il rinvio mobile effettuato dalle stesse disposizioni costituzionali e legislative agli atti normativi noncheacute alle singole decisioni ed atti adottati dalle istituzioni dellrsquoUEM Il contenuto in concreto degli obblighi e dei vincoli normativi imposti dalla Costituzione alle isti-tuzioni rappresentative italiane percheacute possano ritenersi rispettati gli impegni assunti in sede UEM egrave nel dettaglio definito quindi ad opera delle istituzioni europee medesime cosigrave come la relativa de-clinazione numerica costituiragrave lrsquoesito di vere e proprie certificazioni adottate in quelle sedi Sia con riferimento alla composizione pre-ventiva dei parametri che al momento di valutare le risultanze delle azioni di correzione fiscale adottate dallo Stato in sede di controllo sul rispetto dei medesimi vincoli

3 Le origini e il fondamento dei vincoli finanziari

Lrsquoanalisi ricomposta nel paragrafo precedente descrive lrsquoattuale assetto del sistema delle disposizioni normative contenenti i principali vincoli di carattere finanziario gravanti sugli ordinamenti statali disposizio-ni derivanti dagli obblighi assunti dai Paesi nel corso del processo di adesione ed integrazione nellrsquoUEM29 Come egrave noto allrsquoorigine di questi vincoli stanno la progettazione prima e lrsquoistituzione poi della mo-neta unica e la conseguente scomparsa delle politiche dei cambi tra gli Stati aderenti noncheacute la neutralizzazione della politica monetaria che non puograve piugrave essere esercitata al servizio della politica economica Il divieto drsquoindebitamento30 sancito oggi nel secondo comma dellrsquoart 81 della Costituzione italiana ndashe come giagrave visto imposto dalle dispo-sizioni normative del sistema UEMndash ha un significato molto differente da quello che avrebbe potuto assumere fino a trentacinque anni fa e

29 Rinvio senzrsquoaltro alla rigorosa analisi ricostruttiva di cui al saggio di G Rivosecchi Lrsquoindirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei Padova 2007 spec 361 ss Si vedano giagrave G della Cananea Indirizzo e controllo della finanza pubblica Bologna 1996 spec 37 ss 42 ss A Musumeci La Legge finanziaria Torino 2000 spec Cap II

30 Quanto al significato normativo attuale di questa espressione rinvio senzrsquoaltro alle considerazioni di A Brancasi Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione cit noncheacute in La disciplina costituzionale del bilancio genesi attuazione evoluzione elu-sione cit 7 ss

va forse inquadrato nellrsquoattuale contesto ordinamentale generale Ci fu un tempo in cui il finanziamento della spesa pubblica era coperto oltre che attraverso le entrate fiscali mediante il ricorso allrsquoespansione della leva monetaria stampando piugrave moneta imponendo lrsquoacquisto dei titoli del debito pubblico alla Banca centrale ricorrendo al conto di Tesoreria Parallelamente era possibile incidere sulla quantitagrave di moneta in circolazione attraverso le manovre del tasso di sconto e la definizione dei limiti della riserva bancaria obbligatoria Processi di indebitamento e di utilizzo dellrsquoespansione monetaria che natural-mente generavano forti rischi di inflazione storicamente piugrave volte risoltisi in veri e propri avvitamenti a spirale con conseguente crisi economico-finanziaria dagli effetti generazionalmente irreversibili tanto sul piano della crescita economica che su quello dello sviluppo complessivo del sistema

La moneta ed il suo governo costituivano un vero e proprio strumento di politica economica31 anzi a volte lo strumento patolo-gicamente piugrave significativo Lrsquoanno della svolta per lrsquoItalia fu come egrave ben noto il 1981 quando si consumograve il ldquodivorziordquo tra il Ministro del Tesoro e la Banca drsquoItalia32 e insieme alla garanzia drsquoacquisto dei titoli del debito pubblico non collocati sul mercato da parte dellrsquoistituto di emissione venne poi meno anche la possibilitagrave di utilizzare la leva monetaria quale mezzo di finanziamento della spesa pubblica Da quel momento lo Stato avrebbe potuto finanziarsi oltre che mediante il ricorso alla fiscalitagrave generale soltanto attraverso il proprio inde-bitamento nei confronti dei mercati finanziari e dei risparmiatori Il Trattato di Maastricht consolidograve allora in parametri stabili i limiti di indebitamento verso il mercato dei Paesi intenzionati ad aderire alla moneta unica al fine di garantire che nella trasmissione della politica monetaria unica non si determinassero fratture eccessive lungo i con-fini territoriali degli Stati Limiti al livello complessivo drsquoindebitamento rispetto al prodotto interno lordo e limiti al deficit di bilancio33 I famosi parametri del 60 e del 3

31 Si veda lrsquoarticolata riflessione critica di cui al noto volume di G Di Plinio Diritto pub-blico dellrsquoeconomia Milano 1998 spec 371 ss 383 ss

32 Ancora G Di Plinio Diritto pubblico dellrsquoeconomia cit 360 ss

33 Ancora sul punto G Rivosecchi Lrsquoindirizzo politico finanziario 380 ss con specifico riferimento alla struttura ed alla funzione del successivo Patto di stabilitagrave e crescita Sullrsquoargomento giagrave G della Cananea Il patto di stabilitagrave e le finanze pubbliche nazionali in Rivdirfin e Scfin 2001 559 ss

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Naturalmente in un sistema con una moneta unica e in un unico mercato ma con finanze pubbliche e debito pubblico separati per singolo Stato diventa molto complessa la gestione degli equilibri delle bilance dei pagamenti tra gli Stati stessi non potendosi piugrave compensa-re eventuali squilibri mediante le politiche dei cambi o di svalutazione monetaria ndashla moneta egrave ora una sola ed egrave comunendash e dovendo consi-derare altresigrave che qualunque decisone di politica monetaria assunta dalla Banca Centrale Europea (BCE) rischia di produrre effetti molto diversi tra loro nei sistemi finanziari dei singoli Stati membri laddove le condizioni dei bilanci e del debito pubblico dei diversi Stati non siano omogenee ed in equilibrio34 Politiche monetarie accomodanti utili a contenere gli squilibri dei Paesi in deficit risulterebbero infatti svantaggiose per i Paesi in surplus e viceversa La correzione degli squilibri commerciali e finanziari tra i sistemi nazionali nei reciproci rapporti allora deve seguire altri processi di aggiustamento fare leva su altri strumenti alcuni dei quali soltanto si trovano perograve tuttora nella disponibilitagrave dei singoli Stati membri Cosigrave egrave per la mobilitagrave dei fattori produttivi in particolare dei lavoratori35 che dovrebbero spostarsi da un Paese allrsquoaltro a seconda delle esigenze del mercato contribuendo cosigrave tra lrsquoaltro a irreggimentare il valore dei salari per le politiche salariali e relative al costo del lavoro e per la fluttuazione dei prezzi incidendo nellrsquouno e nellrsquoaltro caso sulla produttivitagrave del lavoro stesso e sulla competitivitagrave tra i processi produttivi per la politica fiscale e di aggiustamento dei conti pubblici mediante la riduzione della spesa pubblica

Lrsquoapproccio seguito in questa riflessione egrave deliberatamente orien-tato ad un atteggiamento di mera analisi dei dati empirici seguen-do ove possibile la logica stessa degli eventi ma senza alcun intento adesivo neacute tantomeno celebrativo della situazione e degli sviluppi delle dinamiche indagate Lrsquointenzione egrave piuttosto quella di disvelare le teorie ed i meccanismi impliciti nel sistema rinviando ad un secondo momento e ad una diversa sede la critica dellrsquoesistente e dellrsquoeventuale elaborazione di proposte correttive ldquoLrsquoidea di fondordquo egrave che per una

34 Per comprendere la centralitagrave e lrsquoimportanza assunta dagli squilibri nelle bilance dei pagamenti tra i Paesi dellrsquoarea Euro tra le cause della crisi dellrsquoEurozona rinvio senzrsquoaltro allrsquoefficace e chiarissima analisi di L Fantacci A Papetti Il debito dellrsquoEuropa con se stessa Analisi e riforma della governance europea di fronte alla crisi in wwwcostituzio-nalismoit fasc 2 del 2013 Ho tentato di descrivere queste anomalie del sistema Euro nel mio Crisi economica e asimmetrie territoriali cit

35 Si vedano le interessanti riflessioni di cui al bel libro di M Dani Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti Padova 2013 spec 107 ss 339 ss

piugrave corretta definizione degli attuali problemi incontrati dal diritto costituzionale e dal diritto pubblico contemporanei e per una seria indagine sulle forti tensioni esercitate dai fenomeni materiali in atto in ambito economico-finanziario sulla prescrittivitagrave stessa delle Costi-tuzioni sia oggi indispensabile unrsquoanalisi di tali fenomeni fortemente orientata al realismo36 Il timore di offuscare lrsquoobiettivitagrave e quindi lrsquoutilitagrave dellrsquoanalisi attraverso un tenore espositivo giagrave pregiudizial-mente critico ndashcome pure sarebbe nellrsquointenzione dello scriventendash ri-schierebbero infatti di ridurre il potenziale euristico della prospettiva analitica prescelta A questo fine per lrsquoimpossibilitagrave di procedere su piugrave piani paralleli contemporaneamente vista la ridotta prospettiva di queste riflessioni ci si sofferma come giagrave osservato in apertura sui soli fattori endogeni alla crisi del sistema Euro ed alle conseguenze di ca-rattere istituzionale da questa indotte tralasciando lrsquoanalisi dei fattori esogeni per quanto almeno altrettanto importanti La nostra analisi non potragrave pertanto procedere anche nellrsquoindagine delle ragioni dei recenti gravi squilibri generatisi sui mercati finanziari internazionali37 e sulla conseguente crisi di liquiditagrave nel sistema globale pur importante concausa della crisi del sistema Euro

Al netto di altre piugrave complesse riforme del sistema istituzionale di governo dellrsquoUEM della disciplina della governance della moneta unica e della politica monetaria pertanto gli unici possibili fattori di riequilibrio finanziario allrsquointerno dellrsquounione monetaria sono oggi rappresentati da un lato dal perseguimento di condizioni di maggiore omogeneitagrave nei livelli di competitivitagrave tra le diverse aree del merca-to interno38 e dallrsquoaltro da una gestione della liquiditagrave monetaria della leva monetaria complessiva che sia idonea ad annacquare in termini percentuali le rigiditagrave nel sistema dei pagamenti indotte dai denunciati squilibri39 Nella prima prospettiva gli Stati in deficit com-

36 Ho trovato molto utili in tal senso le riflessioni di TC Daintith Legal Analysis of Economic Policy in Journal of Law amp Society 92 1982 191 ss spec 192

37 Basti il riferimento al ruolo ed alle sorti di monete quali il dollaro innanzitutto lo yen e del complesso sistema monetario cinese ed al ruolo dei Paesi BRICS sui mercati finanziari internazionali per indicare soltanto i fattori piugrave significativi

38 Ho trovato estremamente stimolante la prospettiva metodologica di cui al saggio di M Dani Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti cit Rinvio ancora al mio Crisi economica e asimmetrie territoriali cit

39 Sulle modalitagrave del possibile intervento della BCE e sulle cautele necessarie ed i connessi rischi si vedano le interessanti riflessioni di L Scipione Il prestatore di ultima istanza nella crisi del debito sovrano In particolare ruolo e funzioni della BCE in V San-toro (a cura di) La crisi dei mercati finanziari analisi e prospettive I Milano 2012 63 ss

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merciale e finanziario dovrebbero sostenere la competitivitagrave del pro-prio sistema produttivo incidendo sui prezzi dei propri beni e servizi anche attraverso unrsquoidonea politica di contenimento salariale e del complessivo costo del lavoro generando cosigrave un effetto da ldquoinflazio-ne realerdquo in seno al mercato interno La maggiore produttivitagrave del lavoro determinando un abbattimento dei prezzi dei beni e servizi nazionali venduti sul mercato comune genera cioegrave un effetto equi-valente ad una svalutazione monetaria determinando un vantaggio competitivo delle imprese nazionali sul mercato comune Effetto che potrebbe essere addirittura incrementato attraverso una politica di contenimento della spesa sociale Lrsquouno e lrsquoaltro elemento incidendo altresigrave sulla domanda interna e generando un vantaggioso surplus nei rapporti tra esportazioni e importazioni Specularmente nei Paesi in surplus sarebbe opportuno ridurre il vantaggio competitivo delle imprese nazionali mediante una politica salariale piugrave accomodante ed unrsquoespansione delle prestazioni sociali al fine di sostenere la domanda interna e riequilibrare la bilancia dei pagamenti che fosse costante-mente in attivo A meno di una revisione strutturale dello stesso egrave quindi proprio il regime del sistema della moneta unica a determinare lo svilimento dei diritti sociali individuali e la sfigurazione del diritto del lavoro a mero strumento di politica industriale

Nella seconda prospettiva invece la questione egrave rappresentata dai rischi di paralisi dei sistemi di pagamento per via degli squilibri fi-nanziari nellrsquoarea Euro tra Paesi in costante surplus e Paesi in costante deficit Squilibri che mandano in forte tensione il sistema di clearing oggi composto dalla piattaforma tecnica del Target 240 a causa del patologico stabilizzarsi di flussi monetari verso alcuni specifici Paesi senza lrsquoattivazione di poste compensative tali da riequilibrare lrsquoanda-mento dei conti esteri dellrsquoarea Euro Lrsquoirrigidimento dei meccanismi di funzionamento della piattaforma tecnica che sostiene le bilance dei pagamenti e consente il funzionamento del mercato unico ha dovuto essere compensato dal significativo aumento della base monetaria ad opera della BCE per annegare in una maggiore liquiditagrave le scarse risor-se monetarie presenti nellrsquoambito di alcune poste compensative41 Ed

40 Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer System v httpwwwecbeuropaeupaymt2htmlindexenhtml Per il rilievo della importante questione rinvio a quanto riportato in Crisi economica e asimmetrie territoriali cit sect 2

41 Sul concetto di ldquoliquiditagraverdquo monetaria e sul suo ruolo nelle crisi finanziarie si v lrsquointe-ressante analisi di M Amato L Fantacci Fine della finanza Da dove viene la crisi e come si puograve pensare di uscirne 2a ed Roma 2012 31 ss 269 ss 278 ss

in generale lrsquoespansione della leva monetaria per aumentare la liqui-ditagrave come fattore se non di correzione di mascheramento della crisi finanziaria egrave stato lo strumento utilizzato da tutte le principali banche centrali per contrastare la crisi in origine innescata dal collasso del si-stema dei mutui subprime in seno al mercato immobiliare statunitense e comunque generata dal sistema bancario privato anglosassone

Questa reazione delle banche centrali con lrsquoespansione mone-taria azionata per via delle ingenti immissioni di liquiditagrave nel sistema del credito internazionale privato al fine di garantire la sopravviven-za stessa di un mercato finanziario e quindi del sistema economico globale ndashma di fatto a tutto vantaggio dellrsquoindustria finanziaria pri-vatandash ha generato un drammatico effetto collaterale Un significativo aumento del debito pubblico di tutti i Paesi coinvolti42 e non solo La crisi di liquiditagrave ha generato ulteriori violente spinte speculative nei confronti di quei debiti sovrani caratterizzati da una grande massa di titoli in percentuale rispetto al PIL e quindi finanziariamente meno sostenibili degenerando in una conseguente crisi di alcuni tra i debiti sovrani Questo egrave il passaggio storico che ha in sostanza determinato lrsquoingresso degli esiti della crisi finanziaria internazionale nel sistema Euro

Lrsquoespansione monetaria generata per fronteggiare con una in-gente massa di liquiditagrave la crisi del debito finanziario privato ha cosigrave prodotto una enorme massa di debito pubblico Il cui costo di contro aumentando il rischio di speculazione finanziaria in suo danno ha prodotto un diffuso timore di insostenibilitagrave inducendo le banche ad una cautelativa tesaurizzazione delle risorse finanziarie a dispo-sizione in vista di nuove paventate crisi di liquiditagrave Generando di fatto unrsquoeffettiva rarefazione di liquiditagrave nei mercati interbancari Di qui il circolo vizioso noto come ldquotrappola della liquiditagraverdquo43 allorcheacute i mercati interbancari generino domanda aggiuntiva precauzionale di liquiditagrave in vista della scadenza dei propri pesanti debiti pagando cosigrave i debiti in scadenza con nuovi ulteriori debiti Questo meccanismo patologico porta con seacute di norma il crollo simultaneo e generalizzato del commercio internazionale per la caduta dei finanziamenti a breve termine trasferendo allrsquoeconomia reale la crisi di liquiditagrave generata dallrsquoeccesso di liquiditagrave Questrsquoultima sostenuta anche per via di una

42 T Prosser The Economic Constitution cit 1 ss 103 ss

43 Rinvio ancora allrsquointeressante analisi di M Amato L Fantacci Fine della finanza cit 31 ss 91 ss 253 ss

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riduzione dei tassi di interesse che perograve aumenta il rischio collaterale di crollo dei prezzi e dei valori reali generando a catena il fenomeno della deflazione Che a sua volta aumenta gli stimoli alla tesaurizza-zione monetaria in vista di un suo generale aumento di valore Con una connessa rarefazione della liquiditagrave monetaria a breve termine ed una riduzione degli investimenti Ma la grande massa di liquiditagrave monetaria come dire economicamente improduttiva puograve sempre ridondare in una bolla speculativa sostenendo un fortissimo rischio di improvvisa inflazione Rischio drsquoinflazione che congiunto alla riduzio-ne della domanda aggregata puograve a sua volta condurre alla recessione economica e ad un ulteriore aumento in percentuale rispetto al PIL del debito pubblico Una tempesta finanziaria perfetta44

Il che ci porta nuovamente allrsquoattualitagrave del diritto della moneta unica45 e della finanza pubblica statale nella necessitagrave di fronteggiare la conseguente crisi dei debiti sovrani46

4 La crisi dei debiti sovrani e gli effetti macroeconomici delle manovre di aggiustamento fiscale

In questa sede per evidenti ragioni di difetto di competenza tecnica non saragrave possibile prendere parte alla discussione in corso sui presunti effetti macroeconomici delle manovre di cd Austeritagrave fiscale47 Pos-siamo soltanto limitarci a segnalare lrsquoesistenza di opposte scuole di pensiero con riferimento agli esiti delle politiche di austeritagrave Per alcuni esse sarebbero favorevoli alla crescita economica tanto da qualificar-le come expansionary contractions Per altri allrsquoopposto generatrici di gravi peggioramenti degli assetti di finanza pubblica In questa

44 In generale sulle interferenze tra moneta ed economia reale A Roncaglia Lineamenti di economia politica Roma-Bari 2011 256 ss 261 ss 291 ss 323 ss 382 ss 397 ss

45 Utili spunti critici in S Fabbrini The Euro crisis and the constitutional disorder of the European Union Paper presented at the 21st International Conference of the Council for European Studies Washington DC 15 marzo 2014

46 A Cerretelli Unione e disunione Milano 2012

47 La discussione sul tema egrave molto ricca Fornisce una buona sintesi critica la riflessione di L Bini Smaghi Morire di austeritagrave Democrazie europee con le spalle al muro Bolo-gna 2013

prospettiva si parla infatti di self-defeating austerity48 Quello che mi sembra piugrave interessante nella nostra piugrave limitata prospettiva egrave riflettere sulla teoria dei cd Moltiplicatori fiscali49 formule mediante le quali sarebbe possibile misurare gli effetti sulle variazioni del PIL delle misure di aggiustamento fiscale50 Di quanto egrave prevedibile pos-sa aumentare o allrsquoopposto diminuire il prodotto interno lordo ndashal netto di una serie di variabili rispetto alle quali il risultato andrebbe comunque depuratondash per ogni euro di aumento di spesa pubblica o di diminuzione della pressione fiscale o viceversa Naturalmente esi-stono molte differenti ipotesi circa la spendibilitagrave della categoria dei moltiplicatori fiscali in un contesto macroeconomico dato risultando altresigrave diverse le ipotetiche formule per la misurazione di tali effetti

Possiamo dare per acquisite queste incertezze51 ma non possia-mo piugrave mettere in dubbio la rilevanza in seacute della categoria52 percheacute ormai positivizzata nellrsquoordinamento europeo e di riflesso negli or-dinamenti statali attraverso le misure normative che abbiamo piugrave sopra descritto a proposito della struttura istituzionale dellrsquoUEM Le disposizioni europee costituzionali nazionali e legislative sui bilanci pubblici ed i vincoli strutturali alla spesa pubblica sopra analizzati e descritti infatti impongono un mutamento di paradigma allorcheacute ci si accinga ad esaminare come egrave nostra intenzione i riflessi delle riforme strutturali in atto sul sistema istituzionale delle autonomie locali Cosigrave come dovrebbe accadere ugualmente nel percorrere la diversa pro-

48 Una buona sintesi in M Tancioni Expansionary Contractions vs Self Defeating Aus-terity cosa sappiamo dei moltiplicatori fiscali in wwwnelmeritocom febbraio 2013

49 M Nuti Austerity versus development paper presentato alla International Confe-rence on the Management and Economic Policy for Development Kozminsky University Varsavia ottobre 2013

50 Qui posso soltanto limitarmi a richiamare la nota vicenda dellrsquointervento sul tema da parte di CM Reinhart KS Rogoff Grouth in a time of debt National Bureau of Economic Research Working Paper Series 15639 httpwwwnberorgpapersw15639 del 2010 a forte sostegno delle expansionary contractions Si egrave poi scoperto come egrave noto che i dati empirici ed i calcoli stessi elaborati in applicazione di modelli specifici di moltiplicatore fiscale contenevano grossolani errori materiali a detta dei piugrave tali da inficiare gli stessi fondamenti della dottrina professata Per una dettagliata ricostruzione della vicenda si v V Daniele Lrsquoausteritagrave espansiva e i numeri (sbagliati) di Reinhart e Rogoff in wwweconomiaepoliticait 20 giugno 2013 Ma si v anche per valutazioni in parte diverse M Bella S Di Sanzo Quel che resta di Reinhart e Rogoff in wwwlavoceinfo 11 giugno 2013

51 A Verde opultcit capp 2 e 3

52 Per unrsquoanalisi tecnica in concreto rinvio al saggio di P De Ioanna A nostre spese Crescere di piugrave tagliando meno La spending review nellrsquoItalia sprecona Roma 2013 ma giagrave Id La nuova cornice costituzionale cit 60 ss

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spettiva dellrsquoanalisi dei riflessi della crisi finanziaria sulle garanzie delle prestazioni dei diritti sociali53 o sulle politiche fiscali o industriali o di vigilanza bancaria e dei mercati finanziari54 per richiamare soltanto le principali ipotesi drsquointervento pubblico nel sistema economico a seguito della crisi economico-finanziaria in atto Egrave per questa ragione pertanto che lrsquoanalisi delle risultanze delle manovre di aggiustamento fiscale e di riforma istituzionale in corso di approvazione ed attuazione in Italia ed in diversi altri Paesi europei55 deve metodologicamente aprirsi con una breve riflessione sul concetto di ldquospending reviewrdquo per segnalarne ancora una volta la portata normativa proprio quale con-seguenza delle premesse metodologiche piugrave sopra professate Salva la necessitagrave di ribadire che lrsquoopzione metodologica qui seguita orien-tata ad un estremo realismo al fine di comprendere piugrave in profonditagrave i fenomeni indagati non implica affatto unrsquoadesione ideologica alle dottrine politico-economiche sottostanti Pur riconoscendone perograve i presupposti quale necessario strumento analitico degli esiti della intervenuta positivizzazione giuridica di tali dottrine oramai parte integrante delle stesse disposizioni costituzionali

La premessa teorico-culturale pertanto egrave che il concetto di spending review ormai metabolizzato dallrsquoagenda politica di riforme strutturali quale fondamentale linea drsquoorientamento del loro stesso sviluppo non sia una formula meramente descrittiva del fenomeno riconoscibile dal suo significato letterale Si tratta piuttosto di una categoria normativa56 orientata dal presupposto di politica economi-

53 Si vedano infatti di recente almeno G Grasso Il costituzionalismo della crisi Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della globalizzazione Napoli 2012 spec 23 ss 109 ss 145 ss S Gambino W Nocito Crisi dello Stato governo dellrsquoeconomia e diritti fondamentali note costituzionali alla luce della crisi finanziaria in atto in wwwastridonlineit 2012 M Dani Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti cit C Salazar Crisi economica e diritti fondamentali ndash Relazione al XXVIII Convegno annuale dellrsquoAIC in Rivista AIC fasc n 4 del 2013 diversi tra i saggi raccolti nei volumi F Angelini M Benvenuti (a cura di) Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica Napoli 2012 E Cavasino G Scala G Verde (a cura di) I diritti sociali dal riconoscimento alla garanzia il ruolo della giurisprudenza Napoli 2013

54 Nella prospettiva ad esempio di cui ai lavori raccolti nei volumi V Santoro La crisi dei mercati finanziari analisi e prospettive I cit e V Santoro E Tonelli (a cura di) La crisi dei mercati finanziari analisi e prospettive II Milano 2013

55 Anche se non aderenti alla moneta unica come egrave il caso del Regno Unito T Prosser Economic Constitution cit 110 ss

56 T Prosser ldquoAn opportunity to take a more fundamental look at the role of govern-ment in societyrdquo the Spending Review as regulation in Public Law 2011 596 ss noncheacute Economic Constitution cit locultcit 117 ss con riferimento allrsquoordinamento inglese

ca ndashribadisco ormai giuridicamente positivizzatondash che gli interventi di riforma istituzionale e di aggiustamento fiscale debbano seguire una prospettiva finanziariamente produttiva in applicazione della dottrina dei moltiplicatori fiscali piugrave sopra richiamata

Il nuovo capitolo del diritto pubblico dellrsquoeconomia aperto dalla crisi economico-finanziaria avviatasi negli anni 2007-2008 e che po-tremmo intitolare appunto ldquoSpesa pubblica e Spending Reviewrdquo egrave infatti orientato da questi presupposti metodologici analisi detta-gliata dellrsquoattuale struttura e dellrsquoammontare della spesa pubblica valutazione della stessa in termini di qualitagrave e produttivitagrave rispetto al PIL degli interventi finanziariamente significativi analisi e valutazione nella prospettiva di una sua completa revisione degli effetti macroe-conomici delle diverse voci della spesa57 Questa prospettiva di metodo egrave a tal punto rilevante da essere assurta a categoria valutativa delle stesse politiche di bilancio ponderate proprio in esito alla normativitagrave di questa opzione ricostruttiva Nello stesso linguaggio corrente ormai chiunque di noi ha preso dimestichezza con la dicotomia metodologica tra ldquotagli linearirdquo ed ldquointerventi selettivi per la produttivitagrave e la cresci-tardquo allorcheacute si tratti di analizzare le manovre fiscali e di bilancio Me-ritando la qualifica di riforme appunto ldquostrutturalirdquo soltanto quegli interventi che non si limitino a tagliare la spesa al solo immediato fine di tentare di rispettare saldi finanziari predeterminati ma che nella prospettiva macroeconomica siano ponderabili in termini di virtuositagrave dei relativi effetti sulla crescita economica e la sostenibilitagrave del debito e del deficit appunto rispetto al PIL Esiti misurabili nella prospettiva oggi normativizzata sostanzialmente in base alle dottrine economiche dei ldquomoltiplicatori fiscalirdquo

Per riassumere pertanto gli elementi metodologici che orienta-no lrsquoattuale fase dellrsquointervento pubblico nellrsquoeconomia in diversi Paesi europei e che paiono ispirati sostanzialmente da una prospettiva di rilevante riduzione della spesa pubblica egrave opportuno chiarire che della nozione di spending review (SR) possono darsi due interpretazioni Nellrsquouso corrente lrsquoespressione viene spesso utilizzata con un intento meramente descrittivo dei provvedimenti normativi di taglio della spe-sa pubblica facendo coincidere il concetto con il contenuto analitico

parla di un nuovo paradigma di intervento pubblico nellrsquoeconomia di a new paradigm of regulation fondato sulle politiche di controllo dellrsquoaccesso alle risorse pubbliche

57 Nella prospettiva tradizionale indicati as ldquothe classical quartet of general macro-economic policy objectives full employment price stability external balance economic growthrdquo come ricorda polemicamente TC Daintith Legal Analysis cit 194 ss

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degli atti normativi ad essa formalmente intestati ma prescindendo da qualsivoglia valutazione paradigmatica Ma di tale nozione esiste ora-mai almeno nellrsquoordinamento italiano una declinazione prescrittiva con portato normativo vincolante che da un lato dovrebbe esplicare effetti conformativi degli interventi di riforma della spesa pubblica e dallrsquoaltro dovrebbe consentirne la valutabilitagrave giuridica fondata perograve su presupposti macroeconomici La dottrina della SR comportando quindi una vera e propria funzionalizzazione di ogni intervento sulla spesa pubblica ai fini della crescita economica e di una piugrave stabile so-stenibilitagrave del debito pubblico Funzione composta su base normativa vincolante appunto

Nellrsquoordinamento italiano la prospettiva di metodo qui richiama-ta ha assunto valenza sistemica a far data dalle politiche di aggiusta-mento fiscale progettate dal I Governo Monti58 Per quanto qui piugrave specificamente di nostro interesse tra lrsquoaltro inserendo nel progetto di revisione della spesa pubblica anche la questione del riordino del siste-ma dei centri di spesa sia con riferimento alle articolazioni territoriali delle amministrazioni dello Stato sia riguardo alle autonomie regionali e locali Lrsquoelaborazione teorica del modello drsquointervento di correzione e riforma della spesa pubblica nel senso richiamato egrave ben presentata nelle riflessioni di Pietro Giarda allrsquoepoca Ministro per i rapporti con il Parlamento in un documento della Presidenza del Consiglio dei Ministri pubblicato nel marzo 201359 Nel saggio che introduce il documento60 Pietro Giarda descrive in maniera efficace e dettagliata i diversi approcci di analisi possibili dando peso assai rilevante alla prospettiva macroe-conomica di valutazione degli effetti della SR Nella parte dedicata alle ipotesi di piugrave profonda revisione della spesa tali da ldquoridefinire i con-fini dellrsquointervento pubblicordquo lrsquoanalisi si fonda proprio sulla necessitagrave di considerare ldquose la possibilehellip riduzione della pressione fiscale o del ricorso al debito abbiano effetti positivi sullrsquoeconomia che giustificano

58 Si vedano gli esiti della riunione del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2012 wwwgovernoit Per una ricostruzione del processo di elaborazione teorica e di articolazione provvedimentale della SR nella recente storia istituzionale italiana rinvio alla esemplare analisi critica condotta da P De Ioanna Efficienza e controllo della spesa pubblica in wwwapertacontradait 16 aprile 2013 Ma si veda giagrave Id A nostre spese cit

59 Presidenza del Consiglio dei Ministri Analisi della spesa pubblica marzo 2013 wwwgovernoit

60 Elementi per una revisione della spesa pubblica Lrsquointero documento si segnala comun que per la qualitagrave e lrsquoimportanza dellrsquoanalisi condotta sulla spesa pubblica italiana sia in termini diacronici che con riferimento alle articolazioni territoriali ed alle dinamiche ridistributive centro-periferia

la riduzione della spesardquo61 Il carattere prescrittivo di tale approccio ri-sulteragrave quindi definitivamente acquisito dalla struttura e dal metodo analitico del principale documento di programmazione della revisione della spesa pubblica presentato poi dal Commissario straordinario per la revisione della spesa62 nel novembre 2013

Nellrsquoovvia consapevolezza di forzose semplificazioni potremmo sintetizzare gli elementi di prescrittivitagrave della SR come tali vincolanti sul piano funzionale per lo stesso legislatore italiano in una serie di opzioni metodologiche di fondo63 Ad esempio rivisitare le modalitagrave di produzione dei servizi pubblici per eliminare sprechi e inefficienze anche al fine di favorire lrsquoadozione di tecniche di produzione meno costose selezionare con maggiore rigore i beneficiari dei program-mi di trasferimento finanziario individuare tutti i programmi datati ormai non piugrave rispondenti agli effettivi bisogni dei cittadini e del-la collettivitagrave ecc Il tutto in base ad una preventiva analisi relativa allrsquoorganizzazione e allrsquoeconomicitagrave degli stessi processi di spesa al fine di poter poi intervenire consapevolmente e con efficacia sulle inefficienze produttive e allocative delle risorse pubbliche Con lrsquoat-tenzione sempre rivolta peraltro agli effetti macroeconomici degli interventi di revisione della spesa in base allrsquoapplicazione in concreto degli strumenti analitici offerti dalla dottrina dei moltiplicatori fiscali

Inutile dire che le prime misure di intervento correttivo sugli andamenti della spesa pubblica seguite alla pubblicazione dei do-cumenti sulla SR ora richiamati tutto hanno fatto fuorcheacute seguirne lrsquoimpianto metodologico di fondo Piuttosto che non lrsquoimpostazione macroeconomica professata in teoria dal governo le concrete misure drsquointervento si sono rivelate nellrsquoimmediato di mera provvista di tagli lineari di spesa a prescindere da qualsivoglia criterio sostanziale di spending review64 Ma lrsquoanalisi in dettaglio di questi provvedimenti

61 Anche al fine di ldquoindividuare segmenti dellrsquointervento pubblico il cui valore marginale egrave minore del valore che la collettivitagrave otterrebbe con una riduzione del prelievo tributario conseguente alla riduzione della spesardquo opcit 26

62 Programma di lavoro definito ai sensi del decreto-legge n 69 del 2013 e presentato al Comitato interministeriale per la revisione della Spesa pubblica il 12 novembre 2013 Si veda lrsquointeressante documento elaborato dal Servizio Studi della Camera dei deputati XVII Leg Doc XXVII n 5 dossier 820

63 Qui sono profondamente debitore della prospettiva di analisi seguita da P De Ioanna Inefficienza e controllo cit

64 Soltanto al fine di esemplificare mi riferisco al principale provvedimento emanato in materia il dl n 95 del 6 luglio 2012 poi convertito nella l n 135 dello stesso anno Questo provvedimento contenente appunto meri tagli quantitativi di spesa reca lrsquointi-

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esula dalla presente indagine che dovragrave ora invece volgere lrsquoatten-zione ai riflessi che le piugrave recenti riforme costituzionali promosse proprio nellrsquointento di ristabilire un ordinato equilibrio finanziario e di bilancio determinano sul sistema delle autonomie regionali e locali Salva lrsquoopzione di metodo prescelta vale a dire lrsquointenzione di seguire con un accentuato realismo gli esiti normativi delle nuove dottrine economiche ispiratrici degli interventi di riforma rivolge-remo pertanto la nostra attenzione alle principali novitagrave introdotte dalla revisione costituzionale con cui si egrave aperta la presente rifles-sione con specifico riferimento ora allrsquoarticolazione territoriale del sistema istituzionale delle autonomie pur sempre nella prospettiva della revisione della spesa e della ridefinizione degli strumenti di intervento pubblico nellrsquoeconomia

5 I naturali effetti di ri-centralizzazione territoriale delle attribuzioni in materia economico-finanziaria gestione della crisi e crisi strutturale delle autonomie

In un recente lavoro sulle anomalie del sistema di governance della moneta unica65 richiamavo il precedente storico delle politiche del New Deal66 quale vistoso esempio di accorpamento nelle attribuzio-ni del governo centrale (federale) delle responsabilitagrave in materia di governo dellrsquoeconomia al fine di fronteggiare una grave crisi eco-nomica Per dare maggior forza alle politiche anticongiunturali gon-fiando la leva macroeconomica a disposizione infatti la soluzione piugrave tipica dei sistemi istituzionali pluralistici egrave quella di comprimere fortemente la capacitagrave di spesa degli enti territoriali riassorbendo

tolazione ldquoMisure urgenti per la revisione della spesa pubblicardquo in gergo spesso evocato come decreto sulla Spending Review Ma si vedano giagrave il dl n 52 del 7 maggio 2012 ed il successivo dl n 174 10 ottobre 2012 riferito proprio agli enti territoriali

65 Crisi economica e asimmetrie territoriali cit

66 La Corte suprema federale aveva tentato di tutelare le ragioni degli Stati membri a fronte degli spostamenti di attribuzioni nel governo della spesa pubblica determinati dalla legislazione di emergenza a vantaggio della Federazione ma il Presidente Roose-velt minacciograve di procedere a nuove nomine per modificare la composizione della Corte rovesciandone la maggioranza fincheacute la Corte Suprema fu indotta a recedere dai propri propositi avallando le scelte politiche del Presidente

sul governo centrale le principali politiche drsquointervento pubblico67 Le recenti riforme introdotte in Italia68 a partire dalla importante revisione costituzionale del 2012 sembrano appunto seguire la stessa logica impostazione Nella economia del presente lavoro ci limite-remo peraltro soltanto alle principali questioni determinate dalla prossima entrata in vigore delle nuove disposizioni costituzionali e legislative di attuazione che la riforma della struttura dei bilanci pubblici dedica espressamente alle Regioni ed agli enti locali69 Di-sposizioni la cui efficacia viene in parte peraltro giagrave anticipata dalla giurisprudenza costituzionale70

Insieme allrsquoart 81 la legge costituzionale n 1 del 2012 ha mo-dificato altresigrave come egrave noto gli artt 97 117 e 119 della Costituzione italiana Nellrsquoart 97 dedicato alla pubblica amministrazione egrave stato aggiunto un comma che prescrive che ldquoLe pubbliche amministrazioni in coerenza con lrsquoordinamento dellrsquoUnione Europea assicurano lrsquoequi-librio dei bilanci e la sostenibilitagrave del debito pubblicordquo Come vedremo soprattutto analizzando le nuove disposizioni dedicate al sistema delle autonomie questo comma ribadisce uno degli elementi piugrave signifi-

67 Nel diverso contesto dellrsquoUEM pare che si possa di recente registrare la stessa tenden-za F Fabbrini The fiscal compact the ldquoGolden Rulerdquo and the paradox of European federalism Boston College International and Comparative Law Review 361 2013

68 Dallrsquoeconomia di questo saggio esula lrsquoaltra importante questione della riforma del sistema italiano delle autonomie locali fino al progetto di abolizione delle stesse pro-vince Si segnala perograve almeno la recente legge 7 aprile 2014 n 56 contenente nuove ldquoDisposizioni sulle Cittagrave metropolitane sulle Province sulle unioni e fusioni di Comunirdquo oltre ad un ddl costituzionale che appunto tra le altre cose prevede addirittura la defini-tiva soppressione delle province (approvato in Consiglio dei ministri in data 31 marzo 2014 ed attualmente pendente in Parlamento) La legge n 56 prevede intanto che i vertici istituzionali della Provincia ndash cioegrave il Presidente ed il Consiglio ndash perdano il carattere della diretta rappresentativitagrave per divenire organi elettivi di secondo grado scelti nel loro seno da parte dei sindaci e dei consiglieri comunali del territorio della provincia Ma lrsquoanalisi dei potenziali effetti di questa radicale ma incerta riforma ndash che suscita anchrsquoessa forti dubbi di costituzionalitagrave ndash sono davvero soltanto agli inizi cosigrave come prematuro sarebbe valutarne lrsquoefficacia e la pratica applicabilitagrave in concreto

69 Gli artt 9 e ss della citata legge n 243 del 2012 di attuazione della riforma che ha introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Costituzione italiana raccolti nel Capo IV intitolato ldquoEquilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilitagrave del debito pubblicordquo entreranno infatti in vigore a partire dal 1 gennaio 2016 (art 21 comma 3 della legge stessa)

70 Mi riferisco in particolare allrsquoaggravamento dei vincoli di copertura finanziaria della spesa pubblica che ha addirittura portato alla declaratoria di incostituzionalitagrave della legge regionale annuale di bilancio si veda Corte cost sentt nn 70 del 2012 115 del 2012 con nota di A Brancasi Lrsquoobbligo della copertura finanziaria tra la vecchia e la nuova versione dellrsquoart 81 della Costituzione in Giur cost 2012 1685 ss Si vedano altresigrave le sentenze nn 18 26 e 28 del 2013 4 e 110 del 2014

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cativi della riforma vale a dire lrsquoimputazione della responsabilitagrave per lrsquoequilibrio di bilancio e la sostenibilitagrave finanziaria del debito pubblico contestualmente e solidalmente a tutti i centri di spesa siano essi titolari o meno di autonomia costituzionale rimettendo al Governo statale il ruolo generale di coordinamento e sintesi dei processi di risanamento finanziario Allrsquoart 117 dedicato come egrave noto al riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni lrsquounica modifica riguarda lo spostamento della materia ldquoarmonizzazione dei bilanci pubblicirdquo alla potestagrave legislativa esclusiva dello Stato71 Le modifiche piugrave significative in materia di autonomia finanziaria regionale e locale sono perograve quelle previste dalla revisione dellrsquoart 119 della Costituzio-ne attraverso lrsquointroduzione di importanti obblighi e responsabilitagrave in capo agli enti di autonomia la cui attuazione di dettaglio egrave quindi sviluppata dai citati artt 9 e ss della legge n 243

La legge costituzionale n 1 del 2012 che appunto ha procedu-to a modificare nel senso indicato i citati articoli della Costituzione contiene inoltre ulteriori disposizioni ldquodi principiordquo raccolte nellrsquoart 5 disposizioni di principio la cui definizione spetta ora appunto ad una legge costituzionale ai sensi dellrsquoultimo comma del nuovo art 81 come modificato perograve da questa stessa legge72 Un rinvio ad una legge costituzionale ldquonel frattempordquo onorato dalla stessa legge di re-visione costituzionale che ha giagrave provveduto alla definizione di norme di principio per la propria stessa attuazione Il comma 2 del citato art 5 lett b) e c) specifica e definisce ulteriormente i limiti (in negativo) ed i vincoli (in positivo) allrsquoautonomia finanziaria di Comuni Province Cittagrave metropolitane e Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano introdotti dal nuovo testo del citato art 119 della Costi-tuzione Questa disposizione in realtagrave concorre a definire gli ambiti materiali di competenza della legge dello Stato approvata a maggio-ranza assoluta alla quale lrsquoart 81 sesto comma della Costituzione rinvia oggi per la disciplina della propria stessa attuazione Con ciograve confondendo perograve in parte la nozione di ldquoprincipirdquo che dovrebbero

71 La riforma costituzionale del 2001 aveva rimesso tale materia alla potestagrave legislativa concorrente Si v almeno L Mercati Armonizzazione dei bilanci pubblici e principi contabili in wwwfederalismiit fasc n 2 del 2014

72 N Lupo La revisione costituzionale della disciplina di bilancio ed il sistema delle fonti in Quaderno 2011 de il Filangieri cit 89 ss spec nt 11) anche con riferimento ai precedenti in termini Conformemente G Rivosecchi Il cd Pareggio di bilancio tra Corte e legislatore cit 4 ss e nt 23) peraltro con tono incomprensibilmente polemico per un mio precedente riferimento ad unrsquoipotetica ldquofuturardquo legge costituzionale indicato a prima lettura a commento della legge cost n 1 del 2012

orientare lrsquoesercizio di tale potestagrave normativa con quella di ldquooggettordquo su cui questa competenza deve essere esercitata Ma questo egrave un di-fetto di tecnica normativa e di coerenza concettuale ormai da tempo consolidatosi nel sistema italiano delle fonti del diritto

Leggendo insieme il nuovo testo dellrsquoart 119 della Costituzione e le disposizioni di cui al citato art 5 lett b) e c) della legge (di revi-sione) costituzionale73 i principali elementi di compressione dellrsquoau-tonomia finanziaria regionale e degli enti locali mi sembrano tra gli altri i due seguenti Il primo egrave lrsquoobbligo di tutti gli enti di autonomia ldquonel rispetto degli equilibri dei relativi bilancirdquo di ldquoconcorrererdquo altresigrave ldquoad assicurare lrsquoosservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dallrsquoordinamento dellrsquoUnione Europeardquo Questo impegno viene infatti specificato poi come obbligo di ldquoconcorrere alla sostenibilitagrave del debito del complesso delle pubbliche amministrazionirdquo74 In tesi generale non egrave di per seacute incoerente pretendere una compartecipazione di tutti gli enti di autonomia alla gestione delle responsabilitagrave dello Stato per la garanzia della sostenibilitagrave del debito pubblico nazionale debito che in fondo tutti i centri di spesa direttamente o mediante trasferi-menti di risorse da parte dello Stato hanno concorso ad accumulare negli anni Ma questa previsione normativa come la successiva che mi accingo a richiamare se mal interpretate ed attuate rischiano di incidere gravemente sul binomio autonomiaresponsabilitagrave finanziaria di ciascun singolo ente Esse finiranno per far gravare indistintamente su tutti gli enti i costi di tale indebitamento ndashe del relativo serviziondash a prescindere dalla effettiva responsabilitagrave di ciascuno seppur in termini percentuali in relazione al suo accumulo Determinando addirittura le condizioni per cui il costo del debito accumulato finisca per gravare maggiormente proprio in capo agli enti piugrave virtuosi in quanto finan-ziariamente piugrave stabili75 Cosigrave appunto con riferimento al secondo elemento indicato Il sesto comma dellrsquoart 119 della Costituzione nel definire ulteriormente condizioni e limiti di indebitamento degli enti di autonomia stabilisce ora che ndashallorcheacute il ricorso a tale indebitamen-to comunque possibile ldquosolo per finanziare spese di investimentordquo fosse in concreto ammissibilendash esso andrebbe comunque accompa-

73 Rinvio allrsquointeressante riflessione critica di GM Salerno Equilibrio di bilancio coordi-namento finanziario e autonomie territoriali in Quaderno 2011 de il Filangieri cit 145 ss

74 Art 5 comma 2 lett c) della lcost n 1 del 2012

75 In questa prospettiva si veda la riflessione di cui al bel saggio di M Salerno Auto-nomia finanziaria regionale e vincoli europei di bilancio Napoli 2013 spec 95 ss 129 ss 186 ss 193 ss

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gnato dalla ldquocontestuale definizione di piani di ammortamentordquo ed ldquoa condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione76 sia rispettato lrsquoequilibrio di bilanciordquo Con ciograve gravando le Regioni della responsabilitagrave di gestire compensativamente la situazione debitoria e di deficit di bilancio di tutti gli enti di autonomia sul proprio terri-torio77 E diluendo le responsabilitagrave di ciascuno di questi enti in una solidarietagrave comune e reciproca misurata e confusa nella situazione finanziaria complessiva di tutti quanti loro78

Questi impegni sono poi declinati piugrave nel dettaglio dagli articoli 9 e ss della legge n 243 Essa prevede ora altresigrave specifici obblighi di destinazione degli eventuali saldi positivi di bilancio delle Regioni e degli enti locali79 eventuali sanzioni da applicare agli enti che non rispettino gli obblighi di equilibrio finanziario e di bilancio definisce la natura degli obblighi di tali enti di ldquoconcorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle amministrazioni pubblicherdquo e ldquoassicurare la sostenibilitagrave del debito del complesso delle amministrazioni pubblicherdquo rinviando in entrambi i casi ad una ldquolegge dello Statordquo in ordine alla previsione della normativa di dettaglio con eventuali ulteriori obblighi80 Disciplina i piani di ammortamento delle eventuali operazioni di indebitamento di tali enti A tal proposito poicheacute le Regioni e gli enti locali possono accedere a nuove operazioni di indebitamento esclusivamente al fine di finanziare spese di investi-mento e poicheacute quindi nel caso di ldquofasi avverse del ciclo economicordquo il ricorso allrsquoindebitamento per la correzione degli effetti del ciclo egrave ormai consentito dalla Costituzione e dalla legge di attuazione soltan-to allo Stato81 la riforma prevede oggi che lo Stato debba ldquoconcorrere

76 Corsivo mio

77 Rinvio alle considerazioni di M Salerno Solidarietagrave e cooperazione tra territori Rela-zione al Convegno annuale del Gruppo di Pisa sul tema ldquoIl valore delle autonomie territo-rio potere democrazia Bergamo 6-7 giugno 2014 il cui testo provvisorio egrave consultabile allrsquoindirizzo wwwgruppodipisait

78 M Salerno opplocculttcitt

79 Art 9 comma 3

80 Artt 9 comma 5 e 12 comma 1 della legge n 243 crsquoegrave da supporre senza la pretesa di modificare il regime delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni

81 Art 81 commi 1 e 2 Cost e artt 3 e 8 della legge n 243 Si ricorda che questa ipotesi di indebitamento al fine di considerare gli effetti del ciclo economico non va confusa con lrsquoulteriore diversa ipotesi in cui tale ricorso egrave consentito al fine di fronteggiare gli ldquoeventi eccezionalirdquo di cui allrsquoart 81 comma 2 Cost art 5 comma 1 lett d) della legge cost n 1 del 2012 e 6 della legge n 243 casi nei quali questi ultimi il ricorso allrsquoindebitamento deve essere autorizzato da ciascuna Camera con delibera adottata a maggioranza assoluta

ad assicurare il finanziamento da parte degli altri livelli di governo dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e socialirdquo82 La disciplina delle modalitagrave dellrsquoeventuale concorso statale al finanziamento di tali prestazioni e funzioni egrave ora contenuta nellrsquoart 11 della legge n 243 Si prevede lrsquoistituzione di un Fondo straordinario ldquoalimentato da quota di parte delle risorse deri-vanti dal ricorso allrsquoindebitamento consentitordquo ribadiamo allo Stato soltanto ldquodalla correzione per gli effetti del ciclo economicordquo ed in caso di eventi eccezionali ldquoanche tenendo conto delle conseguenzerdquo di tali eventi In ogni caso la ripartizione di tali fondi tra i diversi enti affidata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri deve tenere conto degli effetti sulle entrate di ciascun ente degli andamenti del ciclo economico o eventualmente degli eventi eccezionali per assumere una valenza effettivamente perequativa

Ma torniamo per un momento alle ipotesi di indebitamento da parte degli enti di autonomia Premesso che tale ricorso allrsquoindebita-mento puograve essere ammesso esclusivamente per finanziare spese drsquoin-vestimento83 lrsquoart 10 della legge n 243 stabilisce poi che le relative operazioni debbano essere effettuate ldquocontestualmente allrsquoadozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dellrsquoin-vestimento84rdquo Anche qui pertanto intrecciando vincoli normativi con elementi di carattere economico-finanziario Per accedere a questa op-portunitagrave gli enti di autonomia dovranno perograve stipulare apposite ldquointe-sehellip in ambito regionale che garantiscano per lrsquoanno di riferimento lrsquoe-quilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione interessata compresa la medesima Regionerdquo85 Qualora

dei propri componenti (art 81 comma 2 Cost e art 6 comma 3 della legge n 243) Per analoghe deroghe ai limiti di indebitamento in caso di eventi eccezionali si v tra lrsquoaltro quanto disposto altresigrave dal cd Fiscal compact

82 Art 5 comma 1 lett g) della legge cost n 1 del 2012 che prevede tale eventualitagrave sia nel caso di indebitamento per fronteggiare le fasi avverse del ciclo economico sia nel caso di eventi eccezionali

83 Previsione giagrave introdotta a suo tempo dalla legge costituzionale n 3 del 2001 di revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione Sulla questione almeno G della Cananea Art 119 sect 213 in R Bifulco A Celotto M Olivetti (a cura di) Commentario alla Costituzione III Torino 2006 2376

84 Corsivo mio ed ivi ulteriori elementi specificativi della struttura di tale piano di ammortamento

85 Art 10 comma 3 l n 243 del 2012 corsivo mio con a seguire la definizione degli ulteriori adempimenti che lrsquoente interessato dovragrave onorare nellrsquoipotesi intenda accedere a tali operazioni di indebitamento

Francesco Bilancia

tale equilibrio non sia poi di fatto rispettato in sede di rendiconto ldquoil saldo negativo concorre alla determinazione dellrsquoequilibrio della ge-stione di cassa finale dellrsquoanno successivo del complesso degli enti della Regione interessata compresa la medesima Regione ed egrave ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previstordquo86 Come egrave agevole notare la ricomposta solidarietagrave passiva tra tutti gli enti di autonomia situati nello stesso territorio regionale egrave a forte rischio di compromis-sione della capacitagrave di governo della spesa pubblica da parte di ciascun ente paradossalmente a prescindere dai propri comportamenti passati gli atteggiamenti finanziariamente virtuosi di ciascuno di essi potendo essere ponderati in sede compensativa tra tutti gli enti interessati

La sintesi di queste disposizioni egrave quindi ancora una volta connessa con la prospettiva macroeconomica di declinazione delle competenze degli enti rappresentativi territoriali per i forti legami normativamente accesi tra prodotto interno lordo del territorio di riferimento e capacitagrave di indebitamento di ciascuno di essi e quindi di conseguenza di spesa pubblica locale Questi dati di sistema questi principi sono poi di fatto normativamente declinati in un dedalo di ulteriori vincoli e prescrizioni minuti attraverso il cd Patto di stabilitagrave interno87 nel cui contesto si articoleranno ora questi meccanismi di compensazione finanziaria tra enti nellrsquoambito di ogni singola Regio-ne88 Meccanismi di compensazione che porteranno in una prospettiva di integrazione virtuosa ad una sorta di regionalizzazione del Patto di stabilitagrave interno affidando alla Regione un ruolo di coordinamento e direzione dello sviluppo economico sostenibile con la compartecipa-zione di tutti gli enti del territorio89 O allrsquoopposto ad una piugrave vero-simile atrofizzazione del sistema locale di governo dellrsquoeconomia che asfissiato dalle regole e dai vincoli del nuovo sistema di gestione degli squilibri finanziari assorbiragrave sul governo centrale ogni decisione Con ciograve annegando gli eventuali buoni risultati di gestione di singoli enti

86 Art 10 comma 4 corsivi miei

87 R Perez Conti uniformi e vincoli finanziari nel governo della finanza locale in wwwastridrassegnait fasc n 14 del 2013

88 Per una ricostruzione analitica rinvio a M Salerno Solidarietagrave e compensazione cit Piugrave in generale sui fondamenti normativi la resa giurisprudenziale e lrsquoanalisi dottrinale in materia di Patto di stabilitagrave interno Id Autonomia finanziaria regionale cit spec 115 ss Interessanti spunti altresigrave in EC Raffiotta Il governo multilivello dellrsquoeconomia Studio sulle trasformazioni dello Stato costituzionale in Europa Bologna 2013 spec 89 ss altresigrave con ampie analisi di diritto comparato

89 Una prospettiva ottimistica ipotizzata tra le altre da M Salerno Autonomia finan-ziaria regionale cit 123 ss Id piugrave di recente Solidarietagrave e compensazione cit

virtuosi in un quadro di compensazioni finanziarie che alla fine ne disperderanno disseminandoli compensativamente tra tutti gli enti sul territorio regionale gli eventuali effetti di saldo positivo Non egrave raro infatti che enti virtuosi con saldi di bilancio positivi subiscano una paralisi gestionale proprio a causa dei vincoli di solidarietagrave e compen-sazione con altri enti in deficit finanziario ricomposti su base regionale quando non addirittura a causa di ldquotagli linearirdquo disposti dalla stessa legislazione statale anticrisi in palese contrasto in questrsquoultimo caso con la lettura in chiave prescrittiva della disciplina della spending re-view Tra lrsquoaltro meriterebbe un approfondimento anche la categoria della ldquovirtuositagraverdquo che riceve dalla giurisprudenza della Corte costitu-zionale una declinazione in chiave di ulteriore compressione dellrsquoauto-nomia regionale laddove vengono considerate appunto ldquovirtuoserdquo le Regioni che accettino di conformarsi a scelte di sistema compiute dalla legislazione statale cosigrave ottenendo in cambio una maggiore indul-genza sul piano della valutazione del rispetto dei vincoli finanziari90

Quindi per abbozzare una qualche prima ipotesi di conclusione sul piano dei riflessi dellrsquoimpianto concettuale delle riforme in atto sul sistema delle autonomie regionali e locali91 direi che il complesso dei nuovi vincoli gravanti su tali autonomie possa articolarsi su due diffe-renti livelli problematici Il primo collega i vincoli economico-finanziari gravanti sul sistema delle autonomie agli impegni assunti dallrsquoordina-mento statale nel quadro dellrsquoUEM Con le connesse questioni dellrsquoob-bligo di equilibrio dei rispettivi bilanci del concorso nel rispetto degli impegni gravanti sul sistema statale di finanza pubblica della compo-

90 Casi esemplari di questo trend sono rinvenibili nelle sentenze nn 8 46 e 63 del 2013 in cui la qualifica di enti ldquovirtuosirdquo viene attribuita a seguito dellrsquoadeguamento regionale alle scelte politiche dovute ad unrsquoespansione della competenza statale in materia di lavori pubblici o di liberalizzazioni o di utilizzo delle risorse provenienti da dismissioni di parti del patrimonio pubblico La vicenda egrave ben ricostruita da M Salerno Opplocculttcitt ed ivi per ulteriori riferimenti giurisprudenziali e dottrinali Si vedano quindi i potenziali sviluppi della riflessione nello studio di M Belletti Forme di coordinamento della finanza pubblica e incidenza sulle competenze regionali Il coordinamento per principi di detta-glio e ldquovirtuosordquo ovvero nuove declinazioni dellrsquounitagrave economica e dellrsquounitagrave giuridica in httpwwwissirfacnrit settembre 2013

91 In una prospettiva che mi pare agevolmente paragonabile ad esempio alla recente esperienza spagnola Si vedano infatti i saggi di T Font Llovet A Galaacuten Galaacuten Raciona-lizacioacuten y sostenibilidad de la Administracioacuten local iquestes esta la reforma GM Diacuteaz Lema El Anteproyecto de Ley de Racionalizacioacuten y sostenibilidad de la Administracioacuten local iquestcambio de rumbo en la Administracioacuten local espantildeola ML Esteve Pardo El impacto del principio de estabilidad presupuestaria sobre los gobiernos locales in T Font Llovet A Galaacuten Galaacuten (Dir) Anuario del Gobierno local 2012 Racionalizacioacuten y sostenibilidad de la Administracioacuten local iquestes esta la reforma Barcelona 2013 risp 11 ss 47 ss 153 ss

Francesco Bilancia

sizione degli equilibri di bilancio in un quadro macroeconomico con-solidato da cui discende la disciplina dei piani di ammortamento dei debiti nel quadro del ldquocomplesso degli enti di ciascuna regionerdquo Que-sta ultima voce ci porta al secondo livello della prospettiva analitica qui seguita che in parte incide sulla definizione delle categorie dellrsquoe-guaglianza sostanziale tra i diversi enti di autonomia di pari livello Si tratta delle conseguenze dellrsquoimpostazione giuridica con cui viene oggi ricomposto questa sorta di ldquobilancio regionale consolidatordquo che pone almeno due ordini di problemi di tenuta del quadro costituzionale dei principi a garanzia delle autonomie territoriali Che lrsquoavanzo di bilancio di alcuni enti possa essere ldquocongelatordquo al fine di favorire la capacitagrave di indebitamento ndasho di successivo ammortamento del debitondash di altri enti appartenenti alla medesima Regione e che la disciplina dellrsquoobbligo delle Regioni e degli enti locali di ldquoconcorrererdquo alla sostenibilitagrave del debito pubblico nazionale sia definita in base alle quote di prodotto interno lordo individuabili sul territorio di ciascun singolo ente Lrsquoart 12 della legge n 243 in relazione a tale obbligo prevede infatti che la misura del contributo che ciascun ente di autonomia deve versare al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato nelle fasi favorevoli del ciclo economico debba essere determinata ldquotenendo conto della quota di entrate proprie degli entihellip influenzata dallrsquoandamento del ciclo economicordquo92 Ulteriore articolazione di dettaglio dellrsquoapproccio macroeconomico che ispira ed orienta la struttura e gli sviluppi della riforma costituzionale rafforzando ancora di piugrave la consapevolezza di un radicale mutamento di prospettiva politica nella definizione dei confini della nuova forma di Stato costituzionale ricomposta in appli-cazione della dottrina monetarista ispiratrice delle nuove disposizioni costituzionali Che anche in relazione al sistema delle autonomie locali danno forte rilievo come ora richiamato ai canoni della produttivitagrave dei territori ndashnel senso proprio della crescita economica e di movimen-tazione del PILndash ai cui esiti conformare quindi la resa degli effetti delle nuove disposizioni normative La cui interpretazione dovragrave per-tanto essere essenzialmente orientata dai canoni propri dellrsquoimpianto macroeconomico monetarista

A voler prendere sul serio la riforma lasciandosi ispirare dai suoi presupposti politico-economici quale chiave di reinterpretazione dellrsquointero testo costituzionale oltre alle piugrave diffuse analisi critiche in merito alle tensioni cui vengono oggi sottoposte le garanzie delle

92 Si vedano appunto i commi 2 e 3 di tale articolo

prestazioni dei diritti sociali93 e le autonomie regionali e locali ndashnel senso che si spera di essere riusciti a ricomporre in queste paginendash egrave lrsquointero impianto della costituzione economica che andrebbe allora sottoposto a revisione critica94 A cominciare dal diritto al lavoro di cui agli artt 1 e 4 della Costituzione Che rischia sigrave di perdere il proprio tra-dizionale impianto individualistico ndashdi diritto della personandash che ne ha caratterizzato la genesi e la storia negli sviluppi del costituzionalismo italiano del secondo Dopoguerra ma in ciograve acquisendo una dimen-sione macroeconomica che per restare coerente al proprio impianto ideologico di fondo e nella stessa prospettiva monetarista dovrebbe allora condurre ad unrsquointerpretazione conseguentemente tendente alla ricerca dellrsquoobiettivo di piena occupazione ndasho di disoccupazione so-stenibile a seconda del modello macroeconomico adottatondash orientan-do di conseguenza la stessa politica economico-finanziaria del Paese95 Con il necessario correttivo perograve di dover declinare questa coerenza in un ambito territoriale corrispondente allrsquoarea monetaria compresa nella frazione di mercato comune coincidente con la zona di adozione dellrsquoEuro rivelando di nuovo il cortocircuito giuridico-economico gene-rato dalle asimmetrie tra mercato ndashanche del lavorondash unico moneta unica e politiche economiche nazionali tra politica monetaria unica e debiti pubblici e bilanci pubblici separati lungo i confini nazionali Fratture territoriali ed asimmetrie96 che rendono assai complicata la stessa tenuta delle categorie tradizionali dellrsquointerpretazione giuridica Questo apparendo in definitiva come il compito piugrave complicato delle dottrine giuspubblicistiche contemporanee

93 Anche nella prospettiva di cui alla riflessione di R Calvano La tutela dei diritti sociali tra meccanismo europeo di stabilitagrave e legalitagrave costituzionale ed europea in wwwcosti-tuzionalismoit fasc 3 del 2013

94 Si v lrsquoultima parte del saggio di M Luciani Costituzione bilancio diritti e doveri cit noncheacute in una differente prospettiva G Napolitano From the financial to the sovereign debt crisis new trends in public law in Rivtrimdirpubbl 2012 81 ss Interessanti spunti giagrave anche in F Angelini Costituzione ed economia al tempo della crisi in Rivista AIC n 4 del 2012

95 Interessanti spunti di riflessione sulle trasformazioni in atto in diversi saggi raccolti nel volume C Pinelli T Treu (a cura di) La Costituzione economica Italia Europa Bologna 2010 Oltre alla stessa Introduzione al volume di C Pinelli e T Treu si vedano almeno i lavori di C Pinelli L Pennacchi G Di Gaspare e S Giubboni

96 Nel senso di cui al mio Crisi economica e asimmetrie territoriali cit Ma si v giagrave M Luciani Costituzione bilancio diritti e doveri cit

Francesco Bilancia

Des de la crisi financera mundial de 2007-2008 la banca privada ha estat rescatada per la intervencioacute financera puacuteblica dels estats cosa que ha portat molts estats europeus a la vora drsquouna crisi econogravemica greu amb forts dese-quilibris en els seus deutes sobirans Amb lrsquoentrada en vigor de lrsquoanomenat pacte fiscal de la Unioacute Econogravemica i Monetagraveria alguns estats europeus han modificat la seva Constitucioacute per fer front als problemes financers i pressu-postaris que pateixen tractant tambeacute de reduir la despesa puacuteblica de les institucions locals La Constitucioacute italiana va ser modificada el 2012 principal-ment per la introduccioacute del principi drsquoequilibri estructural dels pressupostos puacuteblics com a regla general per a qualsevol de les institucions puacutebliques i autoritats locals Aixograve ha donat lloc a una major rellevagravencia de la dimensioacute macroeconogravemica en lrsquoavaluacioacute de les poliacutetiques puacutebliques com a conse-quumlegravencia del fet que els conceptes de la ciegravencia econogravemica hagin impreg-nat els preceptes constitucionals i estagrave conduint des de principis de 2012 a lrsquoelaboracioacute de programes especiacutefics per a lrsquoambiciosa revisioacute de la despesa puacuteblica Lrsquoassaig analitza tots aquests temes des drsquouna perspectiva tant juriacute-dica com institucional a meacutes de macroeconogravemica especialment a traveacutes de la reconstruccioacute del significat preceptiu i normatiu del concepte revisioacute de la despesa puacuteblica

Paraules clau Unioacute Econogravemica i Monetagraveria modificacions constitucionals equilibri pressupostari revisioacute de la despesa puacuteblica efectes macroeconograve-mics institucions locals i regionals autogovern financer

RESUMEN

Desde la crisis financiera mundial de 2007-2008 la banca privada ha sido rescatada por la intervencioacuten financiera puacuteblica de los estados lo que ha llevado a muchos estados europeos al borde de una crisis econoacutemica grave con fuertes desequilibrios en sus deudas soberanas Con la entrada en vigor del llamado pacto fiscal de la Unioacuten Econoacutemica y Monetaria algunos estados europeos han modificado su Constitucioacuten para hacer frente a los problemas financieros y presupuestarios que sufren tratando tambieacuten de reducir el gasto puacuteblico de las instituciones locales La Constitucioacuten italiana fue modi-ficada en 2012 principalmente por la introduccioacuten del principio de equilibrio estructural de los presupuestos puacuteblicos como regla general para cualquiera de las instituciones puacuteblicas y autoridades locales Ello ha dado lugar a una

mayor relevancia de la dimensioacuten macroeconoacutemica en la evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas como consecuencia del hecho que los conceptos de la ciencia econoacutemica hayan impregnado los preceptos constitucionales que estaacute conduciendo desde principios de 2012 a la elaboracioacuten de programas especiacuteficos para la ambiciosa revisioacuten del gasto puacuteblico El ensayo analiza todos estos temas desde una perspectiva tanto juriacutedica como institucional ademaacutes de macroeconoacutemica especialmente a traveacutes de la reconstruccioacuten del significado preceptivo y normativo del concepto revisioacuten del gasto puacuteblico

Palabras clave Unioacuten Econoacutemica y Monetaria modificaciones constituciona-les equilibrio presupuestario revisioacuten de gasto puacuteblico efectos macroeco-noacutemicos instituciones locales y regionales autogobierno financiero

ABSTRACT

Since the World Financial crisis of 2007-2008 private banking bail-out by States public financial intervention have brought many European States to a significant budget crisis with strong imbalances on their sovereign debts With the so-called Fiscal compact within the Economic and Monetary Union some of European States have changed their Constitution to deal with their financial and expenditure problems trying also to reduce local institutionsrsquo public expenditures Italian Constitution has been changed in 2012 mainly by introducing the principle of structural balance for public budgets as general rule for any of the public institutions and local authorities This brought to a strength relevance of the macroeconomic dimension on evaluating pub-lic policies as economical concepts became now the concrete content of the Constitution itself already bringing to specific ambitious spending re-view programs starting form early 2012 The essay analyses all these topics both legal and institutional also in a macroeconomic perspective especially through the reconstruction of a prescriptive normative meaning of the con-cept of spending review

Keywords Economic and Monetary Union constitutional changes budg-etary balance spending review macroeconomic effects regions and local institutions ndash financial self-government

Eduardo J Ruiz VieytezProfesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Deusto

SUMARIO 1 Introduccioacuten ndash 2 La cuestioacuten jurasiana y su evolucioacuten poliacutetica en el marco helveacutetico ndash 21 El contexto suizo como marco poliacutetico e identitario ndash 22 Geografiacutea histoacuterica del Jura ndash 23 El conflicto jurasiano ndash 3 La creacioacuten del cantoacuten del Jura y su encaje en el constitucionalismo suizo ndash 4 Innovacioacuten poliacutetica y desarro-llos juriacutedicos desde 1993 ndash 41 Diferencias iniciativas y comisiones ndash 42 El Acuerdo de 1994 y la Asamblea Interjurasiana ndash 43 La autonomiacutea intracantonal ndash 5 El re-fereacutendum del Jura de 2013 ndash 6 iquestUn modelo exportable Refereacutendum y cuestiones territoriales ndash Referencias ndash Resumen ndash Resum ndash Abstract

1 Introduccioacuten

Este artiacuteculo pretende analizar en clave constitucional el proceso de decisioacuten popular abierto en la regioacuten suiza del Jura en 2013 mediante el que se ha pretendido poner solucioacuten a la llamada ldquocuestioacuten jurasia-nardquo El foco del anaacutelisis no es tanto el proceso ya conocido que condujo en su momento a la creacioacuten de un nuevo cantoacuten de la Confederacioacuten Helveacutetica sino los desarrollos juriacutedicos y poliacuteticos que se han producido en los uacuteltimos veinticinco antildeos con vistas a solucionar el contencioso jurasiano sobre la base de la decisioacuten de los ciudadanos de los terri-torios afectados

El intereacutes que este tema presenta para el constitucionalismo reside por un lado en la escasa difusioacuten mediaacutetica y acadeacutemica que estos desarrollos han tenido en nuestro entorno a pesar de su origi-nalidad e intereacutes poliacutetico y por otro lado en la recurrente actualidad

Artiacuteculo recibido el 19052014 aceptado el 11072014

iquestDerecho a decidir en clave interna

de los debates en varios paiacuteses europeos sobre el llamado derecho a decidir y las consultas populares A su vez este enfoque puede resultar de intereacutes por dos motivos Por una parte para determinar si la experiencia jurasiana ayuda en la configuracioacuten del pretendido derecho a decidir de determinadas minoriacuteas Por otra porque deter-minados desarrollos alliacute producidos pueden generar modelos para nuestro ordenamiento juriacutedico de cara a la racionalizacioacuten necesaria de la Administracioacuten local y a la desdramatizacioacuten de algunas cues-tiones territoriales1

Para ello describiremos en primer lugar los antecedentes que dieron lugar a la creacioacuten del cantoacuten del Jura en 1979 y la originalidad de este en el marco helveacutetico A continuacioacuten presentaremos la gestioacuten realizada de la cuestioacuten jurasiana en el uacuteltimo cuarto de siglo con es-pecial atencioacuten a las instituciones creadas al efecto y a la convocatoria del refereacutendum de noviembre de 2013 Finalmente trataremos de obtener algunas conclusiones uacutetiles desde la perspectiva de nuestro contexto poliacutetico y juriacutedico2

1 Bilbao Ubillos resalta que el del Jura es un ldquoepisodio muy ilustrativo un laboratorio en el que se han experimentado casi todas las foacutermulas posiblesrdquo Juan M Bilbao Ubillos ldquoEl proceso de gestacioacuten de un nuevo cantoacuten de la Confederacioacuten Helveacutetica La secesioacuten del Jurardquo Historia Constitucional Revista Electroacutenica de Historia Constitucional 7 2006 p 294 Por otro lado su trabajo es uno de los pocos dedicados a la cuestioacuten jurasiana entre los constitucionalistas espantildeoles si bien se cintildee al proceso anterior a la creacioacuten del nuevo cantoacuten en 1979 y loacutegicamente no aborda en profundidad los desarrollos recientes en la materia

2 Sobre el sistema poliacutetico y constitucional suizo Thomas Fleiner y Lidia Basta Consti-tutional Democracy in a Multicultural and Globalised World Springer Berlin 2009 Juumlrg Altwegg Une Suisse en crise De Ziegler agrave Blocher 2ordf ed Presses polytechniques et universitaires romandes Lausana 2006 Pascual Mahon Droit constitutionnel Univer-siteacute de Neuchacirctel Neuchacirctel 2010 Clive H Church The Politics and Government of Switzerland Basingstoke Palgrave-MacMillan 2004 Andreas Auer Giorgio Malverini y Michel Hottelier Droit constitutionnel suisse Staumlmpfli Berna 2010 Dietmar Braun ldquoConstitutional Change in Switzerlandrdquo Publius The Journal of Federalism 39-2 2006 pp 314-340 Giovanni Guiglia y Blaise Knapp Lrsquoorganizzazione dei poteri e il federalismo in Svizzera secondo la nuova Costituzione G Giappichelli Editore Torino 2000 Francisco Soto Barrientos ldquoDemocracy as a form of state Analysis of direct democracyrsquorsquo mechanisms regulated by the Swiss constitutionrdquo Estudios Constitucionales 10-1 2012 pp 373-402 En castellano Remedio Saacutenchez Ferriz y Mariacutea Vicenta Garciacutea Soriano Suiza Sistema poliacutetico y Constitucioacuten Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2002 Jordi Jaria i Manzano ldquoEl federalismo suizo Una respuesta a una sociedad pluralrdquo Revista Vasca de Administracioacuten Puacuteblica 61 2001 pp 89-136

2 La cuestioacuten jurasiana y su evolucioacuten poliacutetica en el marco helveacutetico

21 El contexto suizo como marco poliacutetico e identitario

Suiza es percibida ampliamente como un ejemplo arquetiacutepico de na-cioacuten poliacutetica (Willensnation)3 La identidad nacional suiza se concretariacutea hoy en diacutea en una cultura poliacutetica comuacuten construida sobre la democra-cia consensual el federalismo y los derechos poliacuteticos y unos valores comunes a saber el sentido del orden de la propiedad y la eacutetica del trabajo4 A ello se antildeadiriacutean los mitos fundacionales representados en la leyenda de Guillermo Tell el sermoacuten de Gruumltli el pacto confederal de 1291 o los Alpes como espacio natural de la democracia directa y humus para el laquohomo alpinus helveticusraquo5 Suiza ha constituido un modelo de integracioacuten quizaacutes en parte por la presioacuten exterior de las potencias fronterizas y porque los factores de divisioacuten identitaria (len-gua religioacuten clase social) no coinciden entre siacute sino que se imbrican geograacuteficamente6

Esto no obstante para algunos Suiza no es estrictamente hablan-do una nacioacuten poliacutetica Las encuestas denotan que la mayor parte de los suizos imaginan su nacioacuten en teacuterminos culturales percibiendo una comunidad culturalmente diversa Este pluralismo suizo no debe con-fundirse con multiculturalismo puesto que estaacute limitado a las culturas nativas7 Por otro lado el evidente patriotismo helveacutetico existente no invalida el caraacutecter nacional de los grupos que integran el paiacutes sobre

3 Beatrice Eugster y Oliver Strijbis ldquoThe Swiss A Political Nationrdquo Swiss Political Science Review 17-4 2011 p 394 Manuel Meune ldquoPluralisme identitaire et nation unitaire en Suisse Les discours des acteurs politiques locaux dans les cantons bilingues agrave lrsquoaune du deacutebat queacutebeacutecoisrdquo Swiss Political Science Review 17-3 2011 pp 310

4 Christophe Buumlchi Mariage de raison Romands et Aleacutemaniques une histoire suisse Eacuteditions Zoeacute Ginebra 2001 p 289

5 Eugster y Strijbis ldquoThe Swissrdquo 2011 p 402

6 Wolf Linder Swiss Democracy Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies 2ordf ed Macmillan Press Ltd Londres 1998 p 25

7 Eduardo J Ruiz Vieytez ldquoDemocracia y religioacuten Problemas derivados de la decisioacuten suiza de prohibir los minaretesrdquo Revista de Derecho Poliacutetico 87 2013 pp 253-288 Eugster y Strijbis ldquoThe Swissrdquo 2011 p 411

todo desde una perspectiva comunicacional y de espacio de opinioacuten puacuteblica8

La barrera linguumliacutestica del Roumlstigraben sirve habitualmente para explicar algunas diferencias poliacuteticas pero estas pueden tambieacuten po-nerse en cuestioacuten utilizando las variables religiosa o de clase social9 La realidad es que los grupos linguumliacutesticos no han desarrollado discur-sos diferentes sobre el teacutermino laquonacioacutenraquo ni laquonacionalismoraquo10 aunque su acomodo interno sea ligeramente diferente Hasta un 95 de los germanoacutefonos se siente proacuteximo o muy proacuteximo a Suiza mientras que este porcentaje baja unos ocho puntos entre francoacutefonos e ita-lianoacutefonos (865)11 Por otro lado la relacioacuten de los suizos germa-noacutefonos con Alemania no es la misma que la de los francoacutefonos con Francia Los primeros son maacutes euroesceacutepticos y se diferencian de los alemanes tambieacuten en el idioma Puede decirse que siendo la mayoriacutea dominante viven en un Estado sin cultura propia y su reverso es una cultura germanosuiza que no tiene un Estado exclusivo propio Como consecuencia de su inseguridad cultural algunos sectores de ellos han adoptado una actitud defensiva de retrospeccioacuten y aislacionista12 Es cierto en todo caso que el desarrollo de los medios de comunicacioacuten de masas ha consolidado la creacioacuten de espacios puacuteblicos separados en funcioacuten de las lenguas13

Asiacute a diferencia de sus paiacuteses vecinos en Suiza la integracioacuten nacional no se construye sobre la lengua sino en el nivel de una uni-dad histoacuterica el cantoacuten No puede hablarse de una nacioacuten romaacutenica o alemaacutenica porque estos espacios linguumliacutesticos siguen hoy troceados institucionalmente por los cantones14 De hecho en ocasiones los can-tones son presentados como naciones y Suiza como una federacioacuten

8 Donald Ipperciel ldquoLa Suisse un cas drsquoexception pour le nationalismerdquo Swiss Political Science Review 13-1 2007 p 62

9 Ipperciel ldquoLa Suisserdquo 2007 pp 52-54

10 Meune ldquoPluralisme identitairerdquo 2011 pp 309

12 Hanspeter Kriesi y Alexander Trechsel The Politics of Switzerland Continuity and Change in a Consensus Democracy Cambridge University Press Cambridge 2008 pp 14-15

13 Donald Ipperciel ldquoLa Suisserdquo 2007 pp 47-48 Un ejemplo de esta dinaacutemica es el fracaso de la cadena puacuteblica Suisse 4 que emitiacutea en las tres principales lenguas nacionales pero cuya duracioacuten solo se extendioacute de 1995 a 1997 ante su baja audiencia ibid p 50

14 Donald Ipperciel ldquoLa Suisserdquo 2007 p 46

de naciones15 Las diferencias en el comportamiento poliacutetico entre cantones residen menos en el factor linguumliacutestico que en el religioso o social Asiacute se identifican tres sistemas de partidos en Suiza16 Los cantones catoacutelicos disponen de un Partido Demoacutecrata Cristiano (PDC) dominante y un Partido Socialista (PS) deacutebil Los cantones mixtos de lengua germana presentan un PS maacutes fuerte que se opone a una de-recha conformada por el liberal Partido Liberal Radical (PLR) y la Unioacuten Democraacutetica de Centro (UDCSVP) Finalmente en los cantones mixtos francoacutefonos el PS se hace fuerza dominante al que se opone la familia liberal del PLR Auacuten hoy diacutea las eacutelites del PDC son casi exclusivamente catoacutelicas y la mayoriacutea de las de UDC protestantes mientras que en el PLR y el PS las eacutelites de extraccioacuten protestante son las mayoritarias frente a minoriacuteas catoacutelicas o ateas17

En definitiva Suiza es un paiacutes exitoso en cuanto a su propia cohesioacuten nacional basada en un federalismo en el que prevalece cla-ramente el principio de autonomiacutea de los cantones18 y en el conso-ciacionalismo19 Aparte de la cuestioacuten del Jura no existen problemas territoriales relevantes a pesar de una geografiacutea difiacutecil de los enclaves y de las fronteras imbricadas de algunos cantones La fuerza identitaria de eacutestos explica que se haga muy difiacutecil cualquier proceso de reestruc-turacioacuten de su mapa como prueban los rechazos recientes a la fusioacuten de cantones en Basilea o entre Vaud y Ginebra20

La excepcioacuten al eacutexito de la integracioacuten en Suiza ha sido el Jura donde las diferencias de lengua y religioacuten interactuacutean entre siacute de forma que su zona sur mejor situada econoacutemicamente se presenta maacutes dividida sobre el futuro de la regioacuten21 En efecto en el cantoacuten de Berna las prioridades identitarias de francoacutefonos y germanoacutefonos difieren sensiblemente lo que no sucede en otros cantones bilinguumles

15 Hanspeter Kriesi ldquoDie Schweiz ndash ein Nationalstaatrdquo en Eberle Sonderfall Schweiz Zurich Seismo 2007 p 82

16 Ulrich Kloumlti ldquoKantonale Parteiensysteme ndash Bedeutung des kantonalen Kontexts fuumlr die Positionierung der Parteienrdquo en Hanspeter Kriesi Wolf Linder y Ulrich Kloumlti (dirs) Schweizer Wahlen 1995 Haupt Berna 1998 pp 49ss

17 Hanspeter Kriesi Le systegraveme politique suisse Paris Economica 1998 p 149

18 Saacutenchez Ferriz y Garciacutea Soriano Suiza Sistema poliacutetico 2002 p 71

19 Kriesi Le systegravemehellip 1998 pp 339-362

20 Kriesi y Trechsel The politics 2008 p 47

21 Linder Swiss 1998 pp 26-27

como Friburgo o Valais22 Por otro lado el Jura es la uacutenica regioacuten en la que se produce una divisioacuten linguumliacutestica de algunos partidos poliacuteticos Dentro de Suiza el Jura representa en este contexto un modelo de construccioacuten ambigua23 no expliacutecitamente nacionalista pero que ha desarrollado un movimiento separatista que ha planteado la necesidad de definir el sujeto de la democracia directa cuando se trata de con-formar nuevos sujetos poliacuteticos sin comprometer en ninguacuten momento la pertenencia a la Federacioacuten24

22 Geografiacutea histoacuterica del Jura25

La regioacuten del Jura corresponde baacutesicamente al territorio del antiguo obispado de Basilea que tras pertenecer al Sacro Imperio Romano Germaacutenico durante 800 antildeos y despueacutes de la anexioacuten francesa de 1792 fue incorporado al cantoacuten de Berna durante el Congreso de Viena (1815) a modo de compensacioacuten por la peacuterdida de otros terri-torios berneses en el sur El Acta de Unioacuten que incorporoacute el territorio al cantoacuten de Berna (y que en adelante seriacutea conocido como el ldquoJura berneacutesrdquo para diferenciarlo de otras zonas adyacentes a la cadena mon-tantildeosa del Jura en Suiza y Francia) estableciacutea la garantiacutea de los habi-tantes catoacutelicos del norte de mantener su propia religioacuten en el cantoacuten protestante Por su parte los habitantes de la zona sur de confesioacuten protestante teniacutean a Bienne como ciudad cercana de referencia y la

22 Meune ldquoPluralisme identitairerdquo 2011 pp 325-326

24 La independencia no se ha planteado nunca como una solucioacuten plausible ni ha sido apoyada mayoritariamente por los jurasianos Jean-Claude Rennwald Combat Jurassien Alieacutenation ethnique et nouvelle culture politique Lausana Institut de Science Politique 1977 p 168

25 Los aspectos geograacuteficos resultan fundamentales para entender la evolucioacuten poliacutetica de las distintas partes del Jura Sobre geografiacutea e historia del Jura vid Marcel Schwander La Suisse et le Jura CarougeGenegraveve Heuwinkel 2005 Paul-Otto Bessire y Bernard Pron-gueacute Histoire du Jura bernois et de lrsquoancien Eacutevecirccheacute de Bacircle Moutier Eacuteditions de la Preacutevocircteacute 1977 Werner Kreisel ldquoDer Kanton Jura ndash eine geographische Studie zur Entwicklung politischer Grenzen in der Schweiz (El Cantoacuten del Jura ndash Un estudio geograacutefico sobre el desarrollo de las fronteras poliacuteticas en Suiza)rdquo Berichte zur Deutschen Landeskunde 57-2 1983 pp 293-315 Jean-Reneacute Carnal Freacutedeacuteric Donzeacute y Francis Steulet Histoire du Jura bernois et de Bienne Berna Eacuted scolaires de lrsquoEtat 1995 John Robert Jenkins Jura separatism in Switzerland Clarendon Press Londres 1986 Adolf Gasser Berne et le Jura (1815-1977) Berna Eacuteditions Imprimierie Feacutedeacuterative 1978

unioacuten de los distritos del sur alrededor del lago parecioacute una ganancia para ellos26

La diferencia fundamental del Jura con el antiguo cantoacuten de Ber-na es linguumliacutestica siendo aquel un territorio francoacutefono que en 1815 se ve incorporado a un cantoacuten germanoacutefono (salvo por lo que respecta al distrito de Laufon que hoy pertenece al cantoacuten de Basilea-Lands-chaft) Es tambieacuten resentildeable que de toda la Suiza francoacutefona el Jura es la uacutenica regioacuten que pertenece al dominio de las lenguas de oiacutel y no del franco-provenzal La geografiacutea del idioma en el Jura estaacute muy relacionada con la geografiacutea fiacutesica del territorio El aacuterea latina del Jura resistioacute la germanizacioacuten progresiva que experimentaron los territorios al norte este y sur durante los siglos III a XIII muy posiblemente debido a la complicada orografiacutea de la regioacuten27 Sin embargo la pertenencia a Berna impulsoacute un proceso de inmigracioacuten de germanoacutefonos desde el viejo cantoacuten hacia el Jura Hacia 1880 doce comunas de todo el Jura teniacutean mayoriacutea alemana y en otras los germanos suponiacutean ya maacutes del 40 de la poblacioacuten Esto aumentoacute la tensioacuten social coincidiendo con la eacutepoca del Kulturkampf y maacutes tarde con las disensiones entre francoacutefonos y germanoacutefonos al hilo de la Primera Guerra Mundial La inmigracioacuten bernesa al Jura siguioacute hasta la Segunda Guerra Mundial pero el nuacutemero de escuelas alemanas se fue reduciendo y los datos de comunas germanoacutefonas son oscilantes28 hasta que por el resto del siglo xx el franceacutes recuperoacute buena parte del terreno perdido frente al alemaacuten29

Por lo que respecta a la religioacuten la Reforma dividioacute el territorio en dos mitades El obispo de Basilea se asentoacute en Porrentruy cuando su ciudad adoptoacute la Reforma en 1528 El protestantismo se hizo pre-sente al sur de las gargantas de Moutier De este modo los territorios maacutes cercanos de las ciudades de Bienne y de Berna que de la nueva sede del obispo catoacutelico acabaron adoptando la Reforma mientras que los territorios maacutes cercanos a Porrentruy permanecieron catoacutelicos dividieacutendose asiacute la poblacioacuten francoacutefona sobre unos de los pliegues montantildeosos de la regioacuten Al mismo tiempo varios grupos de anabap-

26 Jonathan Steinberg Why Switzerland 2ordf ed Cambridge Cambridge University Press 1998 p 90

27 Jenkins Jura separatism 1986 pp 48 y 61

28 Jenkins Jura separatism 1986 pp 55-58

29 Frederique Chiffelle ldquoLa germanisation du Jura Romand Un mytherdquo Geographie et Cultures 53 2005 pp 105-115

tistas germanoacutefonos se instalaron en algunos pueblos del sur del Jura en los siglos xvi y xvii pero su presencia no supuso ninguna amenaza para la cultura francesa de la zona30

23 El conflicto jurasiano

El movimiento poliacutetico jurasiano en demanda de una autonomiacutea o in-cluso de la separacioacuten de Berna se articuloacute en diferentes fases ya desde la primera mitad del siglo xix31 Tras la Segunda Guerra Mundial es el denominado affaire Moeckli en 1947 el que sirve para galvanizar de nuevo el movimiento nacionalista32

Una iniciativa popular dio lugar a un primer refereacutendum en 1959 que sirvioacute para explicitar la divisioacuten entre zonas catoacutelicas y protestantes respecto de la voluntad de separacioacuten33 El factor religioso mostraba

30 Jenkins Jura separatism 1986 pp 60 67 y 75

31 Jenkins propone seis etapas de activacioacuten del separatismo jurasiano 1826-1831 1834-1836 1839-1846 1867-1878 1910-1918 y 1947 en adelante Jenkins Jura separatism 1986 p 93 Para una perspectiva histoacuterica del conflicto jurasiano vid Steinberg Why Switzerlandhellip 1998 pp 89-97 Alain De Pichard La Question jurassienne avant et apregraves la creacuteation du 23e canton suisse 2ordf ed Presses Polytechniques Romandes 2006Patrick Talbot La Reacutepublique et canton du Jura Eacutetude des institutions politiques et admi-nistratives du vingt-troisiegraveme canton de la Confeacutedeacuteration Suisse Friburgo Institut du Feacutedeacuteralisme 1991 pp 29-60

32 Georges Moeckli es el nombre de un poliacutetico originario del Jura cuyo nombramiento para dirigir uno de los departamentos administrativos berneses fue paralizado por el Parlamento cantonal por razoacuten de su condicioacuten de francoacutefono

33 Steinberg Why Switzerlandhellip 1998 p 91 Jenkins Jura separatism 1986 p 101 El primer refereacutendum fruto de la referida iniciativa popular se celebroacute el 5 de julio de 1959 en el conjunto del cantoacuten de Berna El resultado del mismo en porcentajes afirmativonegativo en los diferentes distritos del Jura y el resto del cantoacuten fue el siguiente

Courtelary (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 2476 Moutier (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 3466La Neuveville (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 3565Deleacutemont (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 7228Porrentruy (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 6634Franches Montagnes (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 7624Conjunto de los 6 distritos francoacutefonos 4951Laufon (distrito germanoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 2773Conjunto de los 7 distritos histoacutericos del Jura 4852Resto del cantoacuten de Berna 1189Total del cantoacuten de Berna 2278

una importancia superior al linguumliacutestico que serviacutea de base para el na-cionalismo jurasiano34

A partir de entonces el tema de la unidad o territorialidad va unido al del reconocimiento de la autodeterminacioacuten del pueblo ju-rasiano El movimiento separatista se agrupariacutea en torno a Rassemble-ment Jurassien (RJ) creaacutendose maacutes tarde una rama juvenil proclive a la accioacuten directa bajo el nombre Groupe Beacutelier Mientras tanto el sector unionista formariacutea maacutes tarde la Union des Patriotes Jurassiens (UPJ) Las referencias externas del movimiento jurasiano han sido variadas pero ha destacado el viacutenculo poliacutetico y linguumliacutestico con la provincia de Queacutebec35 y por supuesto con el resto de la Suiza romaacutenica36 De hecho los suizos romaacutenicos se han mostrado histoacutericamente mucho maacutes favo-rables a la causa del Jura que los alemaacutenicos lo que puede entenderse como una manera de compensar los equilibrios dentro de la Federa-cioacuten37 Al mismo tiempo el factor religioso tambieacuten se vislumbra en el hecho de que el PDC jugoacute un papel activo en favor de la autonomiacutea y en contrapeso al PLR centralizador adoptando posiciones de partido opositor e innovador Ello explicariacutea que el PDC jurasiano esteacute situado a la izquierda de su homoacutelogo federal38 si bien tras la creacioacuten del nuevo cantoacuten el PDC del Jura se habriacutea institucionalizado39 dejando espacio al Partido Cristiano Social (PCS) como partido maacutes tiacutepicamen-te jurasiano40 Por su parte en el Jura sur predominan los partidos berneses si bien el socialismo de la zona quedoacute muy marcado por el

34 Vollmert argumenta que el apoyo al nacionalismo jurasiano tiene sus raiacuteces en la tra-dicioacuten poliacutetica catoacutelica de antagonismo a Berna Andrew Vollmert ldquoThe reinterpretation of political tradition the Catholic roots of Jurassian nationalismrdquo Nationalism and Ethnic Politics 14-3 2008 pp 395-427

36 Jean-Claude Rennwald La question jurassienne Paris Eacuteditions Entente 1984 pp 201-218 y 167-178 El nuevo cantoacuten del Jura concluyoacute en los antildeos ochenta acuerdos en el aacutembito transfronterizo para afirmar su pertenencia al aacutembito cultural franceacutes Saacutenchez Ferriz y Garciacutea Soriano Suiza Sistema poliacutetico 2002 p 78 Erich Weider ldquoSereinement conservateur et reacutesolument progressiste Le canton suisse du jurardquo Linguistique 47 (2) 2011 pp 33-49

37 Rennwald Combat Jurassienhellip 1977 p 166

38 Talbot La Reacutepubliquehellip 1991 p 120

40 Surge como una escisioacuten del PDC implantado sobre todo en los distritos de Delemont y Fraches-Montagnes Talbot La Reacutepubliquehellip 1991 p 122

conflicto41 dando origen a dos formaciones socialistas diferenciadas el PSAJ de corte separatista y el PSJ unionista42

3 La creacioacuten del cantoacuten del Jura y su encaje en el constitucionalismo suizo43

Desde el punto de vista juriacutedico el paso maacutes relevante del proceso que se produce despueacutes de la Segunda Guerra Mundial es la reforma constitucional de Berna votada favorablemente el 1 de marzo de 1970 que reconoceriacutea el derecho de autodeterminacioacuten de las regiones del cantoacuten abriendo asiacute el camino al ejercicio del derecho a decidir por parte de la poblacioacuten jurasiana44 Aunque la modificacioacuten no era del agrado de sectores separatistas puesto que planteaba la posible es-cisioacuten del pueblo jurasiano como sujeto soberano sirvioacute de base al refereacutendum de 23 de junio de 1974 en el que una estrecha mayoriacutea

42 Sobre el nacionalismo poliacutetico jurasiano y la construccioacuten de su identidad poliacutetica vid Jenkins Jura separatism 1986 Michel Bassand Le seacuteparatisme jurassien Interna-tional Political Science Association 1973 Claude Hauser Aux origines intellectuelles de la question jurassienne culture et politique entre la France et la Suisse romande (1910-1950) Eacuteditions Communication jurassienne et europeacuteenne 1997 Claude Hauser Lrsquoaventure du Jura cultures politiques et identiteacute reacutegionale au XXe siegravecle Editions Antipodes Lau-sana 2004 Bernard Voutat ldquoTerritorial Identity in Europe the Political Processes of the Construction of Identities in Corsica the Basque Country Italy Macedonia and the Swiss Jurardquo Contemporary European History null-02 2000 pp 285-294 Bernard Voutat Les origines sociales de la ldquoquestion jurassiennerdquo Lausana Universiteacute de Lausanne 1992 Bernard Voutat ldquoObjectivation sociale et motivations politiques La question nationale dans le Jura suisserdquo Revue Franccedilaise de Science Politique 46-1 1996 pp 30-51 Rennwald Combat Jurassienhellip 1977 Reneacute Baumlrtschi Les Beacuteliers Burgdorf Gymnasium 2008 Roger Schaffter Plaidoyer pour un pays deacutechireacute laquola question jurassienne une question suisseraquo Deleacutemont Chancellerie de la Reacutepublique et Canton du Jura 1991 Muriel Neujean Pro-blegravemes socio-politiques contemporains thegraveme le nationalisme le cas du Jura Lovaina 1993 Jean-Claude Rennwald La questionhellip 1984 Leacuteonard Montavon Le laquoPaysraquo et la question jurassienne durant la premiegravere guerre mondiale Dates Fribourg Ed Universi-taires 1971 Geneviegraveve Aubry Jura Le temps des imposteurs Tavannes Agecopresse 1977 Francois Kohler Le Parti socialiste et la Question Jurassienne 1947-1974 Eacuteditions Grounauer Ginebra 1979

43 Un resumen en castellano de este proceso puede encontrarse en Ubillos ldquoEl proceso de gestacioacutenrdquo 2006 pp 295-302

44 Ubillos ldquoEl proceso de gestacioacutenrdquo 2006 p 299

de los electores de los entonces siete distritos del Jura optaron por la creacioacuten de un nuevo cantoacuten separado de Berna45

En comparacioacuten con los resultados obtenidos en la votacioacuten de 1959 resultaba evidente el avance del movimiento separatista so-bre todo en el centro de la regioacuten (distritos de Deleacutemont y Moutier) mientras que el resto del paisaje poliacutetico quedaba intacto Siguiendo la foacutermula predisentildeada de ldquorefereacutendum en cascadardquo los cuatro dis-tritos cuya mayoriacutea no coincidiacutea con la voluntad general celebraron el 16 de marzo de 1975 un segundo plebiscito en el que se ratificaron en su intencioacuten de no incorporarse al nuevo cantoacuten y permanecer en Berna Finalmente en el otontildeo de ese mismo antildeo catorce comunas limiacutetrofes votaban sobre su futuro46 movieacutendose ocho de ellas de los distritos del sur al nuevo cantoacuten asiacute como dos en sentido contrario

El proceso de creacioacuten del nuevo cantoacuten necesitoacute un tiempo de preparacioacuten con la correspondiente asamblea constituyente Final-mente el pueblo suizo aproboacute el 24 de septiembre de 1978 la incorpo-racioacuten del Jura como nuevo cantoacuten de la Confederacioacuten47 con efectos a partir del 1 de enero de 1979 La creacioacuten del cantoacuten del Jura rompe asiacute con la dinaacutemica tradicional de Suiza al ser el uacutenico cantoacuten que surge histoacutericamente por desgajamiento de otra entidad (sin incluir aquiacute las divisiones en semicantones) y no que se agrega desde fuera a la Confederacioacuten48

Con todo los asuntos territoriales no terminariacutean con la creacioacuten del nuevo cantoacuten En 1989 los ciudadanos del distrito germanoacutefono de

45 Los jurasianos debiacutean responder a la cuestioacuten ldquoVoulez-vous constituir un nouveau cantonrdquo La participacioacuten fue de un 887 y los resultados en porcentajes afirmativonegativo los siguientes

Courtelary (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 2377 Moutier (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 4357La Neuveville (distrito francoacutefonomayoriacutea protestante) 3466Deleacutemont (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 7921Porrentruy (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 6832Franches Montagnes (distrito francoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 7723Conjunto de los 6 distritos francoacutefonos 5446Laufon (distrito germanoacutefonomayoriacutea catoacutelica) 2674Conjunto de los 7 distritos histoacutericos del Jura 5248

47 En este refereacutendum el resultado maacutes positivo a la creacioacuten del nuevo cantoacuten se produjo en Ticino (955) y el maacutes negativo en Berna (7030) Tambieacuten se produjeron resultados muy favorables en Valais Ginebra y Friburgo mientras que el resultado en los cantones francoacutefonos protestantes de Vaud y Neuchacirctel fue similar al de los cantones germanoacutefonos catoacutelicos

Laufon votariacutean su agregacioacuten al cantoacuten vecino de Basilea-Landschaft al no tener ya frontera comuacuten con el resto de Berna En 1991 el pueblo de Basilea-Landschaft aceptariacutea la entrada de Laufon lo que a su vez seriacutea ratificado en un refereacutendum nacional el 26 de septiembre de 1993 Al mismo tiempo dos comunas de pequentildeo tamantildeo manifiestan su intencioacuten de cambiar de lado fronterizo Vellerat hacia el Jura y Ederswiler en sentido contrario La primera pudo efectuar su cambio en 1996 Finalmente la villa de Moutier seriacutea escenario de continuas controversias y dispone de mayoriacutea separatista en su ayuntamiento desde 1993 lo que la ha convertido en la bisagra del juego institucio-nal reciente49

La creacioacuten de un nuevo cantoacuten generoacute una serie de problemas juriacutedicos que era preciso resolver relativos a la sucesioacuten de bienes derechos y obligaciones50 Junto a ello habiacutea que elaborar y adoptar una Constitucioacuten para el cantoacuten Esta se aprobariacutea el 20 de marzo de 1977 Aludiendo en su preaacutembulo al refereacutendum del 23 de junio de 1974 como un ldquoacto de libre disposicioacutenrdquo sentildeala en su primer artiacuteculo que ldquoLa Repuacuteblica jurasiana es un Estado democraacutetico y social fun-dado sobre la fraternidadrdquo y que ldquoforma un cantoacuten soberano de la Confederacioacuten Suizardquo

Las instituciones poliacuteticas creadas al amparo de esta Constitucioacuten siguen en lo fundamental el modelo suizo51 La mayor originalidad posiblemente sea en este sentido la existencia en el nuevo cantoacuten de un control abstracto de constitucionalidad52 El cantoacuten del Jura es tambieacuten el uacutenico que permite a los extranjeros residentes de maacutes de diez antildeos votar en las elecciones al Consejo de Estados y el uacutenico en el que los senadores se eligen con un sistema proporcional53 Pero la mayor poleacutemica constitucional surgioacute a raiacutez del tenor del artiacuteculo 138

49 El 28 de agosto de 1996 el alcalde de Moutier M Zuber anunciaba la voluntad de las autoridades locales de pedir el ldquodivorciordquo de Berna sentildealando que el camino de la AIJ es muy lento El voto consultativo celebrado en Moutier el 29 de noviembre de 1998 arrojoacute el siguiente resultado Siacute (separacioacuten) 1891 votos (4946) No (permanencia en Berna) 1932 votos (5054) hubo 202 votos en blanco y 13 nulos

50 Pierre Boillat Jura naissance drsquoun Eacutetat aux sources du droit et des institutions juras-siennes Lausana Payot 1989 Christian Dominicieacute ldquoThe Secession of the Canton of Jura in Switzerlandrdquo en Marcelo G Kohen (ed) Secession International Law Perspectives Cambridge University Press Cambridge 2006 p 468

51 Jean Moritz Commentaire de la Constitution Jurassienne Courrendlin Eacuteditions CJE 2002 Talbot La Reacutepubliquehellip 1991

52 Artiacuteculo 104 de la Constitucioacuten del cantoacuten del Jura

53 Kriesi Le systegravemehellip 1998 p 158

de la nueva Constitucioacuten cantonal Dentro del tiacutetulo dedicado a la ldquoRe-visioacuten de la Constitucioacutenrdquo el artiacuteculo 138 rubricado ldquoModificaciones territorialesrdquo sentildealaba lo siguiente

La Repuacuteblica y Cantoacuten del Jura puede acoger toda parte del territorio jurasia-no directamente concernido por el escrutinio de 23 de junio de 1974 si esta parte se separa regularmente en el respeto al Derecho federal y el Derecho del cantoacuten concernido54

En el Derecho constitucional suizo toda modificacioacuten constitu-cional o nueva constitucioacuten adoptada por el pueblo de un cantoacuten debe obtener la ldquogarantiacutea federalrdquo que otorga la Asamblea Federal previo informe emitido por el Consejo Federal55 En el caso que nos ocupa la Asamblea Federal entendioacute que el artiacuteculo 138 contradeciacutea la garantiacutea del territorio cantonal (de Berna en este caso) y el principio de lealtad federal lo que equivale en la praacutectica a la nulidad de dicha disposicioacuten56 Si bien es cierto que la disposicioacuten anulada constituiacutea una concesioacuten a la aspiracioacuten por otra parte legiacutetima de reunificacioacuten territorial con los distritos berneses y por tanto de irredentismo57 no lo es menos que especificaba claramente que ello solo podiacutea hacerse de conformidad al Derecho federal y cantonal por lo que la negacioacuten de la garantiacutea federal parece un tanto desproporcionada como han sentildealado algunos autores58

54 Bilbao Ubillos defiende que este artiacuteculo 138 de la Constitucioacuten del Jura recuerda a la disposicioacuten transitoria 4ordf de la Constitucioacuten espantildeola y la misma ldquoobsesioacuten irreden-tistardquo Ubillos ldquoEl proceso de gestacioacutenrdquo 2006 p 301 Sin embargo pienso que este paralelismo no es el maacutes exacto dado que la naturaleza de ambas disposiciones es muy diferente En el caso de la transitoria 4ordf hace parte de la Constitucioacuten espantildeola no del Estatuto de una comunidad concreta y en consecuencia ha sido aprobada y validada por el conjunto del pueblo espantildeol del que como resulta obvio tambieacuten forma parte la poblacioacuten de Navarra por lo que no puede calificarse de irredentista en ninguacuten caso El texto jurasiano por el contrario expresa una voluntad de expansioacuten sobre territorios que no estaacuten bajo su jurisdiccioacuten El artiacuteculo 138 de la Constitucioacuten jurasiana recuerda mucho maacutes por ejemplo al antiguo artiacuteculo 2 de la Constitucioacuten de Irlanda que fue modificado como consecuencia de los Acuerdos de Viernes Santo de 1998 sobre Irlanda del Norte

55 Vincent Martenet Lrsquoautonomie constitutionnelle des cantons Ginebra Helbing and Lichtenhahn 1999 pp 451-468

56 Martenet Lrsquoautonomie constitutionnelle 1999 p 463

57 Del mismo modo que la bandera adoptada por el cantoacuten del Jura hace referencia igualmente a los siete distritos histoacutericos del Jura

58 Boillat Jura naissance 1989 pp 53-55 Talbot La Reacutepubliquehellip 1991 p 148

4 Innovacioacuten poliacutetica y desarrollos juriacutedicos desde 1993

41 Diferencias iniciativas y comisiones

Tras la constitucioacuten del nuevo cantoacuten del Jura ya se vaticinaba que la situacioacuten resultante era inestable y provisional y que en la cultura poliacutetica suiza habriacutea espacio para explorar otras soluciones institu-cionales59 El movimiento separatista jurasiano quedoacute parcialmente frustrado por la ruptura de la unidad del Jura y algunos sectores cri-ticaron el procedimiento de refereacutendum en cascada60 y plantearon la nueva situacioacuten como una ldquoirlandizacioacutenrdquo del Jura61 A esto se antildeadioacute que algunas comunas que habiacutean votado en sentido contrario a su distrito no podiacutean ejercer el derecho a modificar su estatus porque al tiempo de la separacioacuten no haciacutean frontera y en otras como Moutier el resultado habiacutea sido realmente ajustado62

Fruto de este descontento es la iniciativa popular UNIR presen-tada en el cantoacuten del Jura el 15 de noviembre de 1989 con el apoyo de 23338 firmas que pediacutea la promulgacioacuten de una ley sobre la unidad institucional del Jura de Boncourt a La Neuveville Obligado por la iniciativa el Gobierno del Jura elaboroacute un proyecto de ley que seriacutea presentado al Parlamento cantonal el 17 de diciembre de 1991 A su vez el cantoacuten de Berna habiacutea pedido el 20 de diciembre de 1990 al Tribunal Federal que declarara nula la iniciativa por violacioacuten de la

60 Rennwald Combat Jurassienhellip 1977 pp 154-156

61 Alain Charpilloz Le Jura irlandiseacute Vevey Eacuteditions Bertil Galland 1976 Linder Swiss 1998 pp 65-68

62 Varios autores y militantes favorables a la unidad del Jura critican la divisioacuten del ter-ritorio y defienden baacutesicamente que el ejercicio del derecho de autodeterminacioacuten de 1974 debioacute ser considerado como un acto unitario de autodisposicioacuten del conjunto del pueblo jurasiano Franccedilois Wisard Le Jura en question analyse des discours sur ldquoLrsquouniteacute du Jurardquo Lausana Universiteacute de Lausanne 1988 Jean-Claude Rennwald Nord-Sud le partage ce que pourrait ecirctre un Canton du Jura agrave 6 districts essai [le document sans lequel lrsquoAssembleacutee interjurassienne ne pourra plus travailler] Courrendlin Communica-tion jurassienne et europeacuteenne 1995 Alain Charpilloz Le Jura 1976 Roland Beacuteguelin y Roger Schaffter Lrsquoautodisposition du people jurassien Ses consequences Rassemblement jurassien 1974 Pierre-Andreacute Comte Un seul Jura une chance unique rsquoDeleacutemont Ed de lrsquoEcluse 2006 Pierre Philippe Roland Beacuteguelin la plume-eacutepeacutee essai drsquointerpreacutetation Vevey LrsquoAire 2008 Pierre Philippe y Roland Beacuteguelin Pour reacuteparer un geacutenocide consti-tutionnel Le devoir de reacutetorsion institutionnelle Deleacutemont Rassemblement jurassien 1991 Theodor Weiter Le droit de libre disposition du peuple jurassien VienaStuttgart Wilhelm Braumuumlller 1971

garantiacutea constitucional del territorio berneacutes y de la paz confederal El Parlamento jurasiano aproboacute el proyecto de ley en primera lectura el mismo diacutea (17 de junio de 1992) que el Tribunal Federal decidioacute constatar la nulidad de la iniciativa UNIR dando la razoacuten a Berna Sin embargo el 23 de septiembre de 1992 el Parlamento jurasiano adopta definitivamente la ley alegando que no era exactamente igual que la iniciativa popular lo que conduciriacutea a Berna a solicitar la ejecucioacuten de la decisioacuten del Tribunal Federal

Tambieacuten distorsionariacutean el ambiente otros conflictos paralelos como el problema de las comunas de Vellerat y Ederswiler que de-seaban cambiar de cantoacuten en sentido opuesto Si Berna defendiacutea la consecucioacuten de una solucioacuten paralela para ambos casos el Jura defen-diacutea la diferencia de situaciones Finalmente Vellerat lograriacutea cambiar de cantoacuten en 1996 Tambieacuten generariacutea un gran impacto la muerte en 1993 de Christophe Bader cuando estallaba en Berna una bomba de su propia fabricacioacuten

En un clima de inestabilidad poliacutetica en la regioacuten a finales de los antildeos ochenta comienzan a producirse nuevos desarrollos Asiacute el 7 de septiembre de 1989 Antoine Peacutetermann (Bienne) diputado del Gran Consejo de Berna presentaba la mocioacuten ldquoiquestEn queacute medida la minoriacutea francoacutefona estaacute integrada en el cantoacuten de Bernardquo en la que expresaba su preocupacioacuten por la escasa presencia de francoacutefonos en el gobierno y la administracioacuten berneses y la creciente inmigracioacuten alemaacutenica en La Neuveville y el sur de Courtelary El 20 de diciembre del mismo antildeo el Consejo ejecutivo cantonal aprueba la idea de con-fiar a un experto o instituto universitario neutro la tarea de elaborar un estudio sobre la situacioacuten de la minoriacutea francoacutefona de Berna En febrero de 1990 la canciller de Estado del cantoacuten de Berna propone confiar el mandato a Dominique Haenni antiguo canciller de Ginebra Presentado tres antildeos maacutes tarde el informe Haenni63 sentildealaba la difi-cultad a largo plazo de legitimar el apoyo de la mayoriacutea a una minoriacutea cantonal de menos del 5 de la poblacioacuten sobre todo si la ciudad de Moutier acababa integraacutendose en el cantoacuten del Jura En todo caso defendiacutea que eran los propios juraberneses quienes debiacutean decidir en queacute medida deseaban un mayor grado de autonomiacutea pero se creaba y defendiacutea una idea de ldquoautonomiacutea progresivardquo para la zona

Paralelamente tras las primeras conversaciones tripartitas en 1991 el Consejo Federal nombrariacutea el 9 de marzo de 1992 una ldquoCo-

63 ldquoLes Romands dans le canton de Bernerdquo informe de 8 de marzo de 1993

misioacuten consultativardquo con el mandato de examinar los problemas pen-dientes en las relaciones entre los dos cantones y proponer soluciones concretas al Consejo Federal y a los cantones afectados64 La comisioacuten estariacutea presidida por Sigmund Widmer (antiguo alcalde de Zurich y consejero nacional de Alianza de Independientes) y conformada por otras cuatro personas elegidas a razoacuten de dos por cada cantoacuten con-cernido65

Durante 1992 la comisioacuten Widmer trabajariacutea con gran libertad y entrevistariacutea a 107 personalidades del Jura Su informe apareceriacutea casi a la par que el informe Haenni el 31 de marzo de 1993 y en el mismo se analizaban varios escenarios En primer lugar se rechazaba la op-cioacuten de mantener el statu quo existente puesto que ello elevariacutea las tensiones de los uacuteltimos antildeos Un segundo escenario que la Comisioacuten rechazaba era la llamada solucioacuten comunalista en virtud de la cual cada comuna votariacutea a queacute cantoacuten queriacutea pertenecer El informe sentildeala que este proceso seriacutea largo y se produciriacutea en un clima de agitacioacuten e inseguridad ademaacutes de poder resultar en una incoherencia geograacute-fica El tercer escenario rechazado es el de la creacioacuten de un cantoacuten o semicantoacuten para el Jura berneacutes dado su reducido tamantildeo con mayor motivo si Moutier optara por escindirse del mismo Finalmente tam-bieacuten se declina una posible reunificacioacuten inmediata dentro del actual cantoacuten del Jura dado el rechazo claro a la misma de la mayoriacutea en el Jura berneacutes y que una campantildea en este sentido encenderiacutea de nuevo antiguas pasiones

Sin embargo la comisioacuten Widmer estimaba que a largo plazo la reunificacioacuten del Jura norte y sur era la solucioacuten a la que se acabariacutea llegando por razones histoacutericas de cultura comuacuten y de colaboracioacuten mutua econoacutemica y social Por ello la propuesta fundamental era la creacioacuten a medio plazo de un nuevo cantoacuten que reuniera las dos partes del Jura Para ello sugeriacutea un procedimiento en dos fases La primera consistiacutea en la puesta en marcha de un Consejo Interregional de Cooperacioacuten que tendriacutea por tareas fundamentales

a) Promover el diaacutelogo entre los jurasianos de los dos lados

64 Su nombre exacto era el siguienteldquoCommission consultative du Conseil feacutedeacuteral et des Cantons de Berne et du Jura examine les problegravemes pendants dans les relations entre els deux cantons et propose des solutions concregravetes agrave lrsquointention du Conseil feacutedeacuteral et des cantons concerneacutesrdquo

65 El cantoacuten de Berna designoacute a Marcel Blanc (UDC cantoacuten de Vaud) y Claude Bonnard (lberal cantoacuten de VD) El cantoacuten del Jura eligioacute por su parte a Guy Fontanet (cantoacuten de Ginebra) y Bernard Comby (radical cantoacuten de Valais)

b) Negociar y proponer las garantiacuteas para el Jura berneacutes en un futuro cantoacuten comuacuten El Consejo Federal deberiacutea asegurar que ninguna solucioacuten deberiacutea ser adoptada sin el consenti-miento de los juraberneses

Por su parte el cantoacuten de Berna debiacutea establecer las bases nece-sarias para permitir al Jura berneacutes si asiacute lo quisiera reforzar la colabo-racioacuten con el cantoacuten del Jura y negociar con eacutel de manera autoacutenoma En una segunda fase se proponiacutea la creacioacuten de un nuevo cantoacuten previo refereacutendum favorable en ambos lados del Jura Tras el mismo se elegiriacutea una asamblea constituyente que preparariacutea una Constitu-cioacuten que a su vez deberiacutea ser votada positivamente en ambas zonas Ahora bien si el resultado del refereacutendum fuera negativo la Comisioacuten admitiacutea que podiacutean abrirse otras soluciones como la creacioacuten de un nuevo cantoacuten o semicantoacuten del Jura berneacutes separado del actual can-toacuten del Jura la puesta en praacutectica de un estatuto de autonomiacutea para el Jura berneacutes que favoreciera la colaboracioacuten con el cantoacuten de Jura o incluso la solucioacuten comunalista previendo en todo caso una salida especiacutefica para la villa de Moutier

42 El Acuerdo de 1994 y la Asamblea Interjurasiana

En su momento se consideroacute por muchos que el informe Haenni cons-tituiriacutea un contrapeso del informe Widmer para las autoridades berne-sas pero lo cierto es que ambos informes presentaron con enfoques distintos coincidencias de fondo66 El informe Widmer recibioacute desde luego mejores reacciones en el lado jurasiano y separatista que en el berneacutes o unionista67 pero en todo caso condujo al establecimiento de conversaciones tripartitas decisivas y confidenciales en el otontildeo de 1993 Las reacciones oficiales de los dos cantones al informe Widmer se produciriacutean en 1994 y a ello siguieron conversaciones bilaterales que se concretaron en el Acuerdo de 25 de marzo de 1994 entre el Con-sejo Federal el Consejo ejecutivo del cantoacuten de Berna y el Gobierno del cantoacuten del Jura El Acuerdo fue ratificado por ambos parlamentos

66 Jean-Jacques Schumacher LrsquoAssembleacutee interjurassienne histoire et perspectives 1985-2004 Porrentruy Socieacuteteacute jurassienne drsquoEmulation 2005 p 33

67 Jean-Jacques Schumacher LrsquoAssembleacutee interjurassienne 2005 pp 41-46

cantonales68 de forma que el 11 de noviembre de 1994 tendriacutea lugar en Moutier la primera sesioacuten de la Asamblea Interjurasiana (en ade-lante AIJ)69

La AIJ es una institucioacuten uacutenica en Suiza y en Derecho comparado y el fruto de un compromiso tiacutepicamente helveacutetico70 La AIJ aprueba su propio reglamento interno y dispone de seis comisiones permanentes Instituciones Transportes Comunicaciones y Ordenacioacuten del Territorio Instruccioacuten Puacuteblica y Formacioacuten Profesional Cultura Economiacutea y Salud Puacuteblica y Asuntos Sociales

Uno de los hitos maacutes relevantes de la actividad de la AIJ se produ-ciriacutea con la adopcioacuten de la Resolucioacuten nuacutemero 44 el 20 de diciembre de 2000 tras tres antildeos de trabajos La Resolucioacuten votada favorablemente por 22 de los 24 miembros de la AIJ (las dos abstenciones lo fueron de representantes de la parte bernesa) establece una hoja de ruta en dos fases consecutivas En la primera de ellas a desarrollarse en dos antildeos se aprobariacutea un estatuto de autonomiacutea amplio para el Jura berneacutes en el seno del cantoacuten con oacuterganos dotados de poderes decisorios y finan-cieros A partir de ello se establecen unos principios de partenariado entre el cantoacuten del Jura y la nueva entidad autoacutenoma del Jura berneacutes para posteriormente adoptar un procedimiento convergente relativo a la creacioacuten y gestioacuten de instituciones comunes sobre una base de so-beraniacutea compartida (souveraineteacute partageacutee) En la segunda fase cuya duracioacuten prevista es de cuatro antildeos las dos entidades experimentan la colaboracioacuten nacida del estatuto de autonomiacutea y de su partenariado al tiempo que la AIJ seguiriacutea funcionando

68 El Parlamento del Jura ratificoacute el acuerdo el 25 de mayo de 1994 con 47 siacutees 4 noes y 8 abstenciones El Parlamento de Berna lo hizo el 8 de junio del mismo antildeo por 139 siacutees frente a 2 noes

69 La composicioacuten inicial de la AIJ era la siguiente Por el cantoacuten del Jura las tendencias poliacuteticas presentes fueron PDC 4 PLR 3 PS 2 PCSI 1 UDC 1 Independiente de izquierda 1 Por el cantoacuten de Berna el reparto de asientos por partidos poliacuteticos fue el siguiente UDC 4 PRJB 3 PSA 2 PSJB 2 PDC-PLJ 1

70 Schumacher LrsquoAssembleacutee interjurassienne 2005 p 292 No existe hoy en el sistema espantildeol un oacutergano que pueda equipararse a la AIJ pero recuerda el intento de establecer un oacutergano comuacuten permanente de cooperacioacuten entre las comunidades autoacutenomas del Paiacutes Vasco y Navarra El acuerdo de cooperacioacuten que creaba el oacutergano comuacuten fue aprobado por el Parlamento de Navarra el 11 de junio de 1996 El convenio que debiacutea ser aprobado por las Cortes contaba con la oposicioacuten tanto de Herri Batasuna como del Partido Popular que ostentaba mayoriacutea absoluta en el Senado por lo que podiacutea vetar su constitucioacuten Esto no obstante problemas internos del Partido Socialista llevaron a este a retirar el convenio Dos iniciativas similares presentadas en el Parlamento navarro a instancias de CDN (en 1996) y de EA (en 2005) fueron rechazadas

Si bien el cantoacuten del Jura aceptoacute la Resolucioacuten desde un primer momento en Berna se produjo un rechazo parcial inicial el 5 de julio de 2001 que motivariacutea una nueva toma de posicioacuten de la AIJ sobre la Resolucioacuten 44 el 19 de septiembre de 2001 Finalmente el Consejo ejecutivo de Berna aceptariacutea la nueva toma de posicioacuten y la Resolucioacuten 44 el 5 de octubre de 2001

43 La autonomiacutea intracantonal

La Constitucioacuten del cantoacuten de Berna tras reconocer en su artiacuteculo 4 las necesidades de las ldquominoriacuteas linguumliacutesticas culturales y regionalesrdquo dedica el artiacuteculo 5 al Jura berneacutes reconociendo al mismo un estatus especial para el mantenimiento de su identidad linguumliacutestica y cultural y su participacioacuten en la poliacutetica cantonal En este marco se situacutea la Ley sobre el Estatuto Particular del Jura berneacutes y sobre la minoriacutea fran-coacutefona del distrito bilinguumle de Bienne (en adelante LStP) de 13 de septiembre de 2004 Esta norma constituye la base juriacutedica de la auto-nomiacutea jurasiana en el cantoacuten de Berna que agrupa a los tres distritos de Moutier Courtelary y La Neuveville La ley instituye un Consejo del Jura Berneacutes (CJB) compuesto por 24 miembros elegidos por sufragio universal directo con competencias baacutesicamente consultivas pero tambieacuten operativas por la disposicioacuten de ciertos fondos econoacutemicos

En la misma ley se crea el Consejo de Asuntos Francoacutefonos del distrito bilinguumle de Bienne (CAFB) que pretende la promocioacuten y sal-vaguarda del bilinguumlismo en dicho distrito el uacutenico fuera del Jura y fronterizo con el mismo en el que la lengua francesa ocupa un lugar minoritario pero relevante La ciudad de Bienne con un nuacutemero abso-luto de francoacutefonos equivalente a la mitad de la poblacioacuten del Jura sur desarrolla una poliacutetica de bilinguumlismo que quiere presentarse como la imagen reducida del conjunto de Suiza71 La posicioacuten de Bienne como ciudad de referencia para una buena parte del Jura sur constituye en cierto modo una complicacioacuten antildeadida a la cuestioacuten jurasiana toda vez que la colaboracioacuten que se instituye entre el CJB y el CAFB se so-lapa en determinados temas con la colaboracioacuten interjurasiana en el seno de la AIJ72

71 Meune ldquoPluralisme identitairerdquo 2011 pp 319-320 Existen cuatro ciudades oficial-mente bilinguumles en suiza BielBienne (Berna) Friburgo (Friburgo) MurtenMorat (Fri-burgo) y SidersSierre (Valais)

72 Schumacher LrsquoAssembleacutee interjurassienne 2005 p 294

A partir de la entrada en vigor de la LStP se desarrollariacutea la cola-boracioacuten interjurasiana no solamente en el seno de la AIJ sino tambieacuten en diversos aspectos de manera directa entre el gobierno del Jura y el CJB tal y como se preveiacutea en el informe Widmer y en la Resolucioacuten 44 Estos desarrollos dejariacutean libre el paso al refereacutendum de 2013

5 El refereacutendum del Jura de 2013

En los uacuteltimos antildeos se han desarrollado dos procesos juriacutedicos diferen-tes que han conducido al refereacutendum de 24 de noviembre de 2013 del que a su vez derivan nuevas consecuencias juriacutedicas para el futuro de la regioacuten jurasiana Por una parte dentro del cantoacuten del Jura se ha desarrollado una iniciativa legislativa popular para la adopcioacuten de la ley ldquoUn solo Jurardquo depositada el 12 de septiembre de 2003 A pesar de las reticencias de las instituciones del cantoacuten que entendiacutean que la iniciativa podiacutea obstaculizar los avances en la colaboracioacuten interju-rasiana con Berna el Parlamento cantonal se vio obligado a adoptarla con fecha 26 de abril de 2006 La ley encargaba en sus artiacuteculos 4 y 5 al gobierno cantonal que elaborara una proposicioacuten de soberaniacutea compartida para la creacioacuten de un nuevo cantoacuten que abarcara los seis distritos tradicionales del Jura Trataacutendose de una ley cantonal es obvio que la misma no podiacutea obligar a las instituciones bernesas por lo que el resultado praacutectico de la ley se limitaba a la formulacioacuten de una mera propuesta73

Maacutes enjundia ha encerrado el trabajo paralelo de la AIJ El 7 de septiembre de 2005 el Consejo ejecutivo del cantoacuten de Berna y el Gobierno del cantoacuten del Jura conferiacutean a la AIJ bajo los auspicios del Consejo Federal el mandato de conducir un estudio sobre el futuro institucional de la regioacuten interjurasiana El informe final que derivaba de este mandato (y un informe de la minoriacutea discordante) seriacutea remi-tido a los mandatarios el 4 de mayo de 2009

El informe es un documento completo y riguroso que analiza di-versos escenarios de futuro algunos de los cuales son rechazados En-tre estos maacutes notablemente el de la unificacioacuten del Jura con la regioacuten bilinguumle de Bienne-Seeland o el de la creacioacuten de dos semicantones solucioacuten que no garantizariacutea mayores niveles de coordinacioacuten y sin

73 Pierre-Alain Rumley La Suisse demain de nouveaux territoires romands un nouveau canton du Jura utopie ou realiteacuteLausana Pontarlier 2010

embargo obligariacutea a la creacioacuten de nuevas estructuras institucionales duplicadas Tras anaacutelisis poliacuteticos juriacutedicos y econoacutemicos el informe se centra en la discusioacuten sobre dos opciones fundamentales la creacioacuten de un cantoacuten unificado con reduccioacuten de sus municipalidades a seis comunas equivalentes a los distritos actuales y el mantenimiento del statu quo actual institucionalizando la colaboracioacuten entre un cantoacuten del Jura independiente y un Jura berneacutes progresivamente maacutes autoacute-nomo La AIJ parece inclinarse en su informe por la primera solucioacuten de una manera diplomaacutetica apostando por la innovacioacuten de un can-toacuten unificado con capital en Moutier y diferente del actual cantoacuten del Jura por lo que la unificacioacuten no seriacutea en ninguacuten caso una mera anexioacuten de los territorios del sur al mismo

Cinco miembros de la AIJ elaborariacutean un contrainforme de minoriacutea en el que se oponiacutean al informe mayoritario denunciando parcialidad en el mismo El informe de minoriacutea se muestra categoacutericamente contra-rio a la organizacioacuten de nuevas consultas populares en el Jura berneacutes y subraya la voluntad histoacuterica y presente de sus habitantes de mantener la relacioacuten directa tanto con Bienne74 como con el cantoacuten de Berna

Tras las consiguientes reacciones poliacuteticas e institucionales al in-forme de la AIJ y una fase de socializacioacuten el 20 de febrero de 2012 el Gobierno del cantoacuten del Jura y el Consejo ejecutivo de Berna firmariacutean conjuntamente una ldquoDeclaracioacuten de intencioacuten sobre la organizacioacuten de votaciones populares en la Repuacuteblica y Cantoacuten del Jura y el Jura berneacutes relativas al futuro institucional de la regioacutenrdquo El acuerdo iba encaminado a la organizacioacuten del refereacutendum de 2013 como modo de solucioacuten democraacutetica y definitiva de la cuestioacuten jurasiana A estos efectos se preveiacutea la organizacioacuten simultaacutenea de referendos paralelos en los dos lados del Jura

a En el cantoacuten del Jura los ciudadanos seriacutean consultados sobre si aceptan la adicioacuten de un artiacuteculo 139 de su Constitucioacuten por el que el Gobierno cantonal quedariacutea habilitado para iniciar un proceso de creacioacuten de un nuevo cantoacuten que compren-diera tambieacuten los distritos del Jura berneacutes en el respeto al Derecho federal y de los cantones concernidos

b En el Jura berneacutes el refereacutendum seriacutea consultivo y la pregun-ta muy similar a la anterior en este caso dirigida al gobierno del cantoacuten de Berna Con caraacutecter previo ello implicaba la

74 Martin Schuler et al Quelles perspectives pour Bienne et son bilinguisme examen des eacuteventuelles conseacutequences drsquoun deacutepart du Jura bernois du Canton de Berne Lausana CEAT 2011

obligatoriedad de que el Parlamento cantonal modificara la LStP para posibilitar dicha consulta

Respecto a los eventuales resultados de los referendos y los pro-cesos subsiguientes las previsiones eran las siguientes

a) Si en alguno de los dos territorios el resultado del refereacutendum fuera negativoi Ambos gobiernos tomariacutean nota de que la idea de crear

un nuevo cantoacuten no es deseada por la poblacioacutenii El proyecto de crear un nuevo cantoacuten quedariacutea abando-

nadoiii En un plazo de dos antildeos las comunas del Jura berneacutes

podriacutean pedir al gobierno del cantoacuten que someta al Par-lamento las bases legales que permitan la organizacioacuten de referendos municipales para someter a su poblacioacuten la incorporacioacuten de dichas comunas al cantoacuten del Jura Los dos gobiernos se comprometen a realizar la transferencia de dichos municipios de acuerdo al artiacuteculo 533 de la Constitucioacuten federal

b) Si el resultado del refereacutendum fuera positivo en ambas partes del Jurai Los dos gobiernos elaborariacutean un acuerdo intercantonal

definiendo el proceso a seguir que previera la eleccioacuten de una asamblea constituyente El acuerdo deberiacutea ser some-tido a refereacutendum obligatorio de las poblaciones de los dos cantones En caso de resultado positivo los gobiernos organizariacutean la eleccioacuten de la asamblea constituyente

ii La asamblea asiacute elegida redactariacutea una constitucioacuten del nuevo cantoacuten que seriacutea sometida a la aprobacioacuten de la poblacioacuten afectada (ambas zonas del Jura) y posterior-mente de la Asamblea Federal

iii En un plazo de dos antildeos las comunas del Jura berneacutes podriacutean pedir al gobierno del cantoacuten que someta al Par-lamento las bases legales que permitan la organizacioacuten de referendos municipales para someter a su poblacioacuten la permanencia de dichas comunas en el cantoacuten de Berna

En estos teacuterminos75 el acuerdo aparece como maacutes oneroso para la solucioacuten separatista que para la unionista vistos los referendos rei-

75 Se describen los acuerdos sobre el refereacutendum en Scherrer ldquoTerritorialfragenrdquo en Marc Buumlhlmann (dir) Anneacute Politique Suisse 2011 Berna Institut de science politique agrave lrsquoUniversiteacute de Berne 2012 pp 65-67 Sobre la evolucioacuten precedente en los dos antildeos

terados y paralelos que la primera exige Por el contrario la solucioacuten favorable al statu quo confiacutea en la voluntad de los habitantes del sur del Jura si bien debe aceptar como precio un maacutes que posible desgaje de alguna comuna principalmente Moutier lo que supondriacutea sin duda un debilitamiento de la regioacuten Tampoco la solucioacuten separatista estaacute libre del desgaje de municipios concretos lo que en el fondo solo ga-rantiza que la unidad del Jura no podraacute ser mantenida Por otro lado el aacutembito separatista conocedor de la dificultad de convencer demo-craacuteticamente a la poblacioacuten del sur arriesga ofreciendo la disolucioacuten del cantoacuten actual y de la propia AIJ dando por cerrada la cuestioacuten jurasiana sea cual sea el resultado obtenido

Desde el punto de vista juriacutedico-constitucional lo maacutes interesante seriacutea determinar las formas juriacutedicas que cada paso de un hipoteacutetico proceso de creacioacuten del nuevo cantoacuten deberiacutea haber seguido En este sentido una proposicioacuten comuacuten de los dos cantones para la creacioacuten de un nuevo cantoacuten deberiacutea seguacuten Moritz tomar la forma de un tratado intercantonal En otro caso no se podriacutean asegurar garantiacuteas especiacuteficas a los habitantes del Jura meridional por el nuevo cantoacuten puesto que seriacutea preciso disponer de un acto juriacutedico de rango superior que obligue a la nueva entidad El mejor modo de hacerlo tanto desde el punto de vista material como formal seriacutea el tratado intercantonal76 En todo caso se habriacutea tratado de un proceso diferente de otros intentos helveacuteticos de fusioacuten de cantones como los ocurridos entre Ginebra y Vaud o entre las dos Basileas que se basaron en sendas iniciativas populares En el caso del Jura el hipoteacutetico tratado intercantonal deberiacutea ser aprobado por el Parlamento77 pero sin capacidad de modificarlo para posterior-mente ser sometido a refereacutendum78 En Berna deberiacutea aprobarlo el Gran Consejo79 previa consulta de la opinioacuten del CJB (que debe dar su opinioacuten sobre actos legislativos ndashcomo un tratado intercantonalndash que conciernan

anteriores Marc Buumlhlmann ldquoTerritorialfragenrdquo en Marc Buumlhlmann (dir) Anneacute Politique Suisse 2010 Berna Institut de science politique agrave lrsquoUniversiteacute de Berne 2011 pp 55-56 Hans Hirter ldquoTerritorialfragenrdquo en Hans Hirter (dir) Anneacute Politique Suisse 2009 Berna Institut de science politique agrave lrsquoUniversiteacute de Berne 2010 pp 46-47

76 Jean Moritz ldquoPartage de souveraineteacute et modification du territoire des cantons de Berne et du Jura Quel(s) processusrdquo Revue Jurassiene de Jurisprudence 1-08 2008 p 13

78 Artiacuteculo 77 de la Constitucioacuten del cantoacuten del Jura Moritz ldquoPartagehelliprdquo 2008 p 13

79 Artiacuteculo 742b de la Constitucioacuten del cantoacuten de Berna

al Jura berneacutes)80 y ser posteriormente sometido a votacioacuten popular81 La aprobacioacuten del tratado por el cuerpo electoral de los dos cantones estaacute tambieacuten exigida por el artiacuteculo 53 de la Constitucioacuten federal sea por implicar una modificacioacuten del territorio o del estatuto cantonal Ademaacutes esta modificacioacuten requiere la aprobacioacuten ldquodel cuerpo electoral concernidordquo que en este caso es el del Jura berneacutes82

Si el proceso siguiera adelante la creacioacuten de la asamblea cons-tituyente seriacutea realizada de modo paritario con el mismo nuacutemero de representantes del actual cantoacuten del Jura y del Jura berneacutes siendo cada zona un distrito electoral separado La Constitucioacuten elaborada seriacutea so-metida a un nuevo refereacutendum pero en este caso Moritz entiende que se tratariacutea de un refereacutendum uniacutevoco83 en el que no seriacutea necesaria la mayoriacutea doble En efecto a diferencia de un tratado intercantonal la adopcioacuten de una Constitucioacuten es un acto unilateral de naturaleza ins-titucional de un sujeto previamente definido y acordado que ya actuacutea por siacute mismo y en el que se aplica la regla de la mayoriacutea ordinaria

Finalmente en la hipoteacutetica uacuteltima etapa de este proceso habriacutea que tener en cuenta que tanto el tratado intercantonal como la Cons-titucioacuten del nuevo cantoacuten deben obtener la llamada garantiacutea federal que otorgaraacute en su caso la Asamblea Federal suiza84 El tratado con-cluido por los dos cantones deberiacutea obtener la garantiacutea federal por-que tendriacutea el efecto de modificar las constituciones cantonales85 y la garantiacutea debe obtenerse antes de la eleccioacuten de la asamblea constitu-yente Por su parte la nueva Constitucioacuten tambieacuten deberiacutea obtener la garantiacutea federal y cabe aquiacute la duda de si en virtud del artiacuteculo 53 de la Constitucioacuten suiza seriacutea necesario efectuar un refereacutendum nacional para aprobar la misma En contra de ello se puede argumentar que se trata de una modificacioacuten meramente territorial en el sentido artiacuteculo 533 de la Constitucioacuten federal que no necesita maacutes que la aprobacioacuten de la Asamblea bajo la forma de un arrecircte feacutedeacuteral Esta solucioacuten maacutes sencilla se funda tambieacuten sobre la base de que no se altera el nuacutemero de cantones ni por tanto los nuacutemeros que representan a los mismos

80 Artiacuteculos 31a y b y 32 de la LStP

81 Artiacuteculo 611c y d de la Constitucioacuten del cantoacuten de Berna

82 Moritz ldquoPartagehelliprdquo 2008 p 14

84 Artiacuteculo 1722 de la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Helveacutetica

en las instituciones federales Seriacutea asiacute una solucioacuten diferente a otros casos de fusioacuten de cantones nueva separacioacuten o transformacioacuten de un semicantoacuten en cantoacuten86 Por el contrario para Grisel el proceso iriacutea encaminado a la creacioacuten de un nuevo cantoacuten lo que implica cambio de estatuto en el sentido del artiacuteculo 532 de la Constitucioacuten en el que se establece necesario un voto del pueblo y el resto de los cantones suizos87 En realidad este precepto es una consecuencia de las lecciones aprendidas en la anterior crisis del Jura88 de forma que el artiacuteculo 533 que no exige refereacutendum nacional puede ser aplicado a casos de meras modificaciones fronterizas como se interpretoacute el caso de la comuna de Vellerat en 1996 En cualquier caso en el sistema helveacutetico es claro que el procedimiento constitucional para la modifi-cacioacuten territorial tiene como elemento principal el consentimiento de las poblaciones afectadas por el cambio89

Tras la celebracioacuten del refereacutendum el 24 de noviembre de 2013 y su concluyente resultado negativo en el Jura berneacutes90 todo proceso de creacioacuten de un nuevo cantoacuten ha quedado descartado Conforme a los acuerdos de 2012 la cuestioacuten jurasiana estariacutea cerca de conside-rarse clausurada si bien resta la posibilidad de convocar referendos en el aacutembito comunal para que aquellos municipios berneses que lo decidan puedan incorporarse al cantoacuten del Jura Vistos los resultados del refereacutendum solamente la villa de Moutier parece dispuesta a solicitar la realizacioacuten de una votacioacuten que podriacutea confirmar el tras-vase territorial de dicha localidad cuyo valor simboacutelico no deja de tener importancia Ello deberiacutea ser posible en el plazo de dos antildeos tras el cual y una vez determinado el futuro de Moutier la histoacuterica cuestioacuten jurasiana habriacutea de considerarse resuelta y la AIJ disuelta

86 Daniel Thuumlrer Jean-Franccedilois Aubert y Joumlrg Paul Muumlller Droit constitutionnel suisse Zuumlrich Schulthess 2001 p 473 Moritz ldquoPartagehelliprdquo 2008 p 18 Walter Haller The Swiss Constitution in a comparative context Zurich Dike 2009 pp 51-52

87 Etienne Grisel ldquoFusion de cantonsrdquo en Astrid Epiney Marcel Haag y Andreas Heine-mann (eds) Le deacutefi des frontiegraveres (Meacutelanges en lrsquohonneur de Roland Bieber) Nomos amp Dike 2007 pp 324-337

88 Haller The Swiss Constitution 2009 p 51 Thomas Fleiner ldquoThe Current Situation of Federalism in Switzerlandrdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals 9 2009 p 68

89 Thomas Fleiner Alexander Misic y Nicole Toumlpperwien Constitutional Law in Switzer-land 2ordf ed La Haya Wolters Kluwer 2012 p 170

90 En el cantoacuten del Jura la participacioacuten se elevoacute al 642 con un resultado afirmativo del 766 de los votos emitidos En el Jura berneacutes la participacioacuten alcanzoacute el 725 obteniendo el no un 7185 de los votos vaacutelidos frente a un 2815 de siacutees Moutier fue el uacutenico municipio del Jura sur en el que el siacute (55) prevalecioacute sobre el no

La cooperacioacuten entre las dos partes del Jura seguiraacute en lo sucesivo conforme al marco general de cooperacioacuten intercantonal Queda por ver si este nuevo escenario aporta alguna novedad a lo largo de los proacuteximos antildeos

6 iquestUn modelo exportable Refereacutendum y cuestiones territoriales

Para prestigiosos constitucionalistas suizos como Thomas Fleiner el procedimiento de creacioacuten del cantoacuten del Jura (y por extensioacuten el proceso reciente de decisioacuten popular) puede ser considerado un mo-delo para otros conflictos territoriales similares en los que concurren movimientos secesionistas resaltando el hecho de que el primer paso fue la previsioacuten constitucional (en el cantoacuten de Berna) de un derecho democraacutetico a la autodeterminacioacuten del Jura basado en una serie de votaciones populares ldquoen cascadardquo91 En efecto en aquella modifica-cioacuten constitucional como sentildeala Bilbao Ubillos se ldquodescentralizaba el derecho de autodeterminacioacutenrdquo92 Es interesante resaltar a este respec-to que en el caso suizo se utilizan sin complejos aparentes las expresio-nes ldquoderecho de autodeterminacioacutenrdquo o ldquoderecho de libre disposicioacutenrdquo que en otros aacutembitos suscitan encendidos debates Por otra parte es claro que en el caso suizo no se ha planteado nunca un resultado que pudiera afectar a la integridad de la Confederacioacuten

Con todas las complejidades que plantea el derecho de autode-terminacioacuten desde una perspectiva internacional o constitucional93 y sabiendo que nos encontramos en un contexto en el que las fronteras externas no estaacuten en cuestioacuten las experiencias jurasianas son un inte-resante banco de pruebas para reflexionar sobre otros supuestos en los que se invocan derechos de decisioacuten popular territorializados Precisa-mente el caso del Jura confirma que uno de los mayores problemas en la definicioacuten del derecho a decidir es la determinacioacuten del sujeto94 A dicha determinacioacuten han ido encaminados los procedimientos de deci-

91 Fleiner ldquoThe Current Situationrdquo 2009 pp 66-67

93 Eduardo J Ruiz Vieytez ldquoReacuteflexions sur la nature de lrsquoautodeacutetermination de la pers-pective des droits de lrsquohommerdquo Les Cahiers du Centre de Recherche Interdisciplinaire sur la Diversiteacute (CRIDAQ) 3 2012 Montreal

sioacuten en cascada y las posibilidades abiertas en el proceso actual de 2013 incluyendo la opcioacuten comunalista que se aplicaraacute como uacuteltima instancia

Este uacuteltimo aspecto es quizaacutes lo maacutes interesante de la experiencia jurasiana pues juega contra los dogmatismos (pre)poliacuteticos que defi-nen aprioriacutesticamente los sujetos de decisioacuten si bien a cambio obliga a aceptar con madurez democraacutetica extrema soluciones que no son de la plena satisfaccioacuten de ninguno de los imaginarios poliacuteticos iniciales algo que pocas sociedades son capaces de realizar

Nos plantea tambieacuten el caso suizo siquiera de modo interno la pregunta cada vez maacutes recurrente en algunos aacutembitos sobre si debe regularse el derecho de autodeterminacioacuten o al menos los procedi-mientos de secesioacuten democraacutetica en sede constitucional o si por el contrario su regulacioacuten constituye una contradiccioacuten intriacutenseca con un reacutegimen constitucional Hoy en diacutea son escasiacutesimas las constitucio-nes que incluyen la regulacioacuten de un proceso de tal naturaleza95 Y al mismo tiempo la pregunta obligariacutea a tener en cuenta lo que Javier de Lucas denomina ldquoregresium ad infinitumrdquo cuando frente a la ex-presioacuten democraacutetica de un nuevo sujeto emergente aparecen sujetos de aacutembito territorial inferior que disponen de mayoriacuteas contrarias a la del primero96 En el caso suizo la respuesta a ello es el mecanismo de los referendos secuenciales en cascada que permite escuchar a las minoriacuteas atrapadas en el proceso cuya voluntad prevalece sobre la de aacutembito superior97 Aunque la efectividad de este aditivo depende del contexto sociopoliacutetico concreto no cabe duda de que ayuda a equili-brar posiciones a tener un cuadro maacutes exacto de la voluntad popular y obliga a negociar y acercar posturas cuando la sociedad se muestra dividida sobre la secesioacuten sea interna o externa

Mancini se muestra favorable a la regulacioacuten constitucional de los procesos de secesioacuten a su juridificacioacuten desde una posicioacuten poliacutetica

95 Constituciones de Etiopiacutea o Saint Kitt y Nevis asiacute como la extinta Carta Constitucional de Serbia y Montenegro (tambieacuten el artiacuteculo 1 de la Ley de Moldavia sobre el estatuto juriacutedico especial de la Gagaouzie - Gagaouze-Yeri) Susanna Mancini ldquoRethinking the boundaries of democratic secession Liberalism nationalism and the right of minorities to selfdeterminationrdquo International Journal of Constitutional Law 6-34 2008 pp 553-584

96 Javier de Lucas ldquoEl derecho a decidir y la Declaracioacuten de soberaniacutea y el derecho a decidir del pueblo de Catalunya Una aproximacioacuten criacuteticardquo ponencia presentada en el seminario ldquoEl derecho a decidir en sociedades multinacionales autodeterminacioacuten y refereacutendum en Canadaacute Espantildea y Reino Unidordquo celebrado en la Universidad de Deusto (Bilbao) el 8 de febrero de 2013 Agradezco a Javier de Lucas su gentileza en facilitarme el texto final de la ponencia antes de su publicacioacuten

97 Fleiner ldquoThe Current Situationrdquo 2009 p 67

abierta a fin de evitar que los mismos se produzcan por el uso de la fuerza o la conclusioacuten de acuerdos poliacuteticos de difiacutecil encaje legal y mero reconocimiento de una situacioacuten de hecho ya consumada Para esta autora la constitucionalizacioacuten de este derecho a nivel domeacutestico podriacutea representar un importante paso para democratizar los pro-cesos poliacuteticos de secesioacuten98 En este sentido es claro que en Suiza prevalece constitucionalmente el principio de la ldquodoble mayoriacuteardquo es decir de la necesidad de conformidad del cuerpo electoral nacional o cantonal ademaacutes de la del sujeto que se autodispone lo que resta un importante elemento al propio concepto de autodeterminacioacuten Pero no es menos cierto que en la cultura poliacutetica suiza la mayoriacutea estaacute abierta al reconocimiento de aquellos sujetos que democraacuteticamente emergen en su interior como prueban los referendos relativos al Jura y las modificaciones constitucionales consecuentes En suma existe una cultura consensualista de fondo que evita el denominado ldquocho-que de mayoriacuteasrdquo de manera que la mayoriacutea acepta de buena gana el nacimiento de un nuevo sujeto soberano incluso dentro de su propia unidad (como sucedioacute en el cantoacuten de Berna para la creacioacuten del Jura o en 2013 para la aceptacioacuten de la voluntad del Jura berneacutes)

No podemos negar la importancia que tiene el hecho de que no se haya planteado una secesioacuten externa para que el derecho de libre disposicioacuten esteacute tan asumido a nivel interno Sin duda el hecho de que Suiza sea una nacioacuten poliacutetica fuertemente cohesionada ayuda sobre-manera a ello A pesar de su evidente pluralidad interna (linguumliacutestica y religiosa por ejemplo) la nacioacuten suiza tiene la suficiente confianza en siacute misma como para aceptar las decisiones democraacuteticas de sujetos no previamente reconocidos en su interior Como sentildeala Fleiner la leccioacuten que debe ser aprendida del proceso jurasiano es que en un paiacutes multicultural no existen soluciones claras ni directas para las di-ferencias poliacuteticas siendo lo maacutes importante que los paiacuteses definan procedimientos legiacutetimos democraacuteticos y aceptables para la mayoriacutea de la poblacioacuten directamente afectada99 Quizaacutes el aprendizaje maacutes re-levante del caso es que Suiza ha sabido rectificar constitucionalmente eliminar disensiones y evitar dogmatismos dando la palabra al pueblo y estableciendo procesos negociados de hacerlo para conseguir la ma-yor satisfaccioacuten posible de las aspiraciones poliacuteticas que se plantean

98 Susanna Mancini ldquoRethinking the boundaries of democratic secession Liberalism nationalism and the right of minorities to selfdeterminationrdquo International Journal of Constitutional Law 6-34 2008 p 583

99 Fleiner ldquoThe Current Situationrdquo 2009 p 68 Haller The Swiss Constitution 2009 p 51

Dejando a un lado los debates mayores sobre soberaniacuteas nacionales100 el modelo jurasiano nos ofrece tambieacuten una pauta in-teresante de solucioacuten para conflictos poliacuteticamente menos llamativos pero igualmente sensibles e importantes en clave de identidad y de racionalizacioacuten administrativa Me refiero con ello a la situacioacuten de los numerosos enclaves internos existentes en el Estado espantildeol o incluso de otros municipios que sin serlo desean ejercer un cambio de adscripcioacuten territorial Un debate conjunto de estas situaciones con espiacuteritu constructivo y democraacutetico podriacutea permitir que a traveacutes de la expresioacuten democraacutetica de sus ciudadanos los liacutemites territoriales de algunas provincias o comunidades autoacutenomas pudieran verse alterados para mejor satisfaccioacuten de sus habitantes o mayor racionalidad de los servicios Para ello es necesario dejar a un lado posiciones inmoacuteviles y apostar por soluciones flexibles y democraacuteticas Un debate conjunto sobre la situacioacuten de los enclaves o de algunos municipios fronterizos podriacutea conducir a una solucioacuten ldquoa la jurasianardquo de dichas situaciones sin necesidad para ello de grandes reformas normativas No en vano algunos de los procesos estaacuten ya regulados y es solamente una cul-tura poliacutetica riacutegida la que impide que puedan ponerse en praacutectica convirtieacutendolos en claacuteusulas sin efectividad real101 Una iniciativa de este nivel incorporando lo que en Suiza se conoce como ldquosolucioacuten comunalistardquo que abarque todas las situaciones al mismo tiempo y

100 Baacutesicamente a fecha de hoy los procesos de Escocia y Cataluntildea y sus debates sobre el derecho a decidir Diversos enfoques en Vito Breda ldquoLa Devolution de Escocia y el refereacutendum de 2014 iquestCuaacuteles son las repercusiones potenciales en Espantildeardquo Teoriacutea y Rea-lidad Constitucional 31 2013 pp 69-88 Edwige Camp-Pietrain ldquoLe reacutefeacuterendum drsquoauto-deacutetermination en Eacutecosserdquo Revue franccedilaise de Droit Constitutionnel 94 2013 pp 259-267 Juan Antonio Carrillo Salcedo ldquoSobre el pretendido lsquoderecho a decidirlsquo en Derecho Internacional contemporaacuteneordquo El Cronista del Estado Social y Democraacutetico de Derecho 33 2012 pp 20-22 Josu De Miguel Baacutercena ldquoVariaciones contemporaacuteneas del derecho de autodeterminacioacuten el lsquoderecho a decidirrsquo y la propuesta de reforma del estatuto de autonomiacutea del Paiacutes Vascordquo Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruntildea 10 2006 pp 261-278 Richard Falk ldquoSelf-Determination under International Law The Coherence of Doctrine Versus the Incoherence of Experiencerdquo in Wolfgang Dansans-peckgruber (ed) The Self-Determination of Peoples Community Nation and State in an Interdependent World Londres Lynne Rienner Publishers 2002 Intildeaki Lasagabaster Herrarte Consulta o refereacutendum La necesidad de una nueva reflexioacuten juriacutedica sobre la idea de democracia Bilbao LETE 2008 Roberto Viciano Pastor ldquoConstitucioacuten y derecho de autodeterminacioacutenrdquo ponencia pronunciada en el seminario ldquoCrisis constitucional en Espantildea frente al derecho de autodeterminacioacutenrdquo celebrado en la Universidad de Valen-cia el 30 de enero de 2013 disponible en httpwwwuvesseminaridretsesiones2013autodeterminacionponenciaviciano

101 Por ejemplo el caso de los enclaves de Condado de Trevintildeo y Valle de Villaverde en el territorio de la Comunidad Autoacutenoma Vasca cuyo Estatuto preveacute en su artiacuteculo 8 el procedimiento para su incorporacioacuten

con un consenso poliacutetico amplio constituiriacutea una mejora sustancial en la situacioacuten de varios municipios y una sentildeal de que la cultura del consenso y la ductilidad pueden tener cabida tambieacuten en nuestra cul-tura constitucional

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RESUMEN

El 24 de noviembre de 2013 se ha celebrado un refereacutendum tanto en el can-toacuten del Jura como en la regioacuten conocida como Jura berneacutes o Jura del sur (am-bos en Suiza) en el marco de los acuerdos poliacuteticos obtenidos hace antildeos para la solucioacuten definitiva de la cuestioacuten jurasiana La utilizacioacuten de mecanismos de democracia directa la autonomiacutea territorial o el partenariado institucional en el aacutembito jurasiano ofrecen un modelo interesante de reflexioacuten para la gestioacuten de conflictos territoriales en otros lugares de Europa La especificidad del reacutegimen poliacutetico suizo enmarca la gestioacuten paciacutefica y consensuada del conflicto jurasiano pero no evita extraer del mismo consecuencias o anaacute-lisis que pudieran resultar de intereacutes para otros aacutembitos institucionales En particular podriacutea incentivar en Espantildea la racionalizacioacuten administrativa en el aacutembito local sobre una base consensuada de alteracioacuten de determinados liacutemites provinciales con la participacioacuten directa de las poblaciones afectadas

Palabras clave Suiza Jura refereacutendum derecho a decidir autodetermina-cioacuten cantones autonomiacutea federalismo

RESUMEl 24 de novembre de 2013 srsquoha celebrat un referegravendum tant al cantoacute del Jura com a la regioacute coneguda com Jura bernegraves o Jura del sud (tots dos a Suiumlssa) en el marc dels acords poliacutetics obtinguts fa anys per a la solucioacute definitiva de la quumlestioacute jurassiana La utilitzacioacute de mecanismes de democragravecia directa lrsquoautonomia territorial o el partenariat institucional en lrsquoagravembit jurassiagrave ofe-reixen un model interessant de reflexioacute per a la gestioacute de conflictes territo-rials en altres llocs drsquoEuropa Lrsquoespecificitat del regravegim poliacutetic suiacutes emmarca la gestioacute paciacutefica i consensuada del conflicte jurassiagrave perograve no evita extreurersquon consequumlegravencies o anagravelisis que puguin resultar drsquointeregraves per a altres agravembits institucionals En particular podria incentivar a Espanya la racionalitzacioacute administrativa en lrsquoagravembit local sobre una base consensuada drsquoalteracioacute de determinats liacutemits provincials amb la participacioacute directa de les poblacions afectades

Paraules clau Suiumlssa Jura referegravendum dret a decidir autodeterminacioacute cantons autonomia federalisme

ABSTRACT

On 24 November 2013 a referendum was held in the Canton of Jura and in the region known as Jura bernois or Southern Jura (both in Switzerland) in the framework of the political agreements for the solution of the question jurassianne The use of mechanisms of direct democracy territorial autonomy or institutional partnership in the Jura region offers an interesting model of comparison for the managements of other territorial conflicts in other Eu-ropean countries The specificity of the Swiss political system contextualizes the peaceful and consensus-based management of the jurasian conflict but it does not exclude that consequences or analysis that may interest to other institutional frameworks maybe obtained In particular it could be fruitful to promote in Spain a process of administrative reorganization at the local level on a consensus basis to modify some provincial limits with the direct participation of the populations concerned

Keywords Switzerland Jura referendum right to decide self-determina-tion Cantons autonomy federalism

132 Article rebut el 04062014 acceptat el 17072014

Antoni Bayona RocamoraProfessor titular de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra

SUMARI 1 Presentacioacute ndash 2 Els valors fundacionals de la Unioacute Europea ndash 3 El dret a decidir i els valors de lrsquoarticle 2 TUE ndash 4 Els principis implicats en els processos de secessioacute ndash 5 Els principis inspiradors dels processos sobiranistes democragravetics i els valors fundacionals de la Unioacute Europea la seva aplicacioacute al cas de Catalunya ndash 6 Les garanties dels valors fundacionals de la Unioacute Europea ndash 7 Possibilitats drsquoempara da-vant el Tribunal de Justiacutecia de la Unioacute Europea (TJUE) per lrsquoincompliment dels valors de lrsquoarticle 2 TUE ndash 8 Conclusions ndash Resum ndash Resumen ndash Abstract

1 Presentacioacute

La finalitat drsquoaquest treball eacutes la drsquoestablir des drsquouna perspectiva es-trictament juriacutedica si existeix alguna possibilitat que les institucions europees puguin intervenir en el desenvolupament de lrsquoexercici del dret a decidir com a aspiracioacute que els ciutadans de Catalunya puguin expressar la seva opinioacute sobre el seu futur poliacutetic colmiddotlectiu per mitjagrave drsquoun referegravendum o drsquouna consulta

Cal tenir present que despreacutes de la STC 422014 de 25 de marccedil recaiguda sobre la Resolucioacute 5X del Parlament de Catalunya per la qual srsquoaprova la Declaracioacute de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya es pot considerar el dret a decidir com un dret que permet promoure una aspiracioacute poliacutetica legiacutetima susceptible de ser preparada i defensada per mitjagrave de qualsevol activitat sempre que no vulneri els principis democragravetics els drets fonamentals o els altres mandats constitucionals El Tribunal Constitucional nega que el dret a decidir

El ldquodret a decidirrdquo i els valors fundacionals de la Unioacute Europea

dels ciutadans de Catalunya es pugui considerar com una manifesta-cioacute del dret drsquoautodeterminacioacute perograve li doacutena valor i contingut en els termes acabats drsquoexposar

Pel que fa a la hipogravetesi de treball que es planteja es podria ob-jectar drsquoentrada que lrsquoexercici del dret a decidir eacutes una quumlestioacute interna o domegravestica de lrsquoEstat espanyol que no teacute relacioacute amb el dret europeu ni amb les competegravencies de la Unioacute Europea La consequumlegravencia drsquoaques-ta primera reflexioacute seria una resposta negativa a qualsevol possible intervencioacute de les institucions europees en el desenvolupament del dret a decidir

Tanmateix aquesta resposta podria ser massa precipitada i ra-dical perquegrave les decisions i actuacions dels estats membres srsquohan de considerar sempre dins els paragravemetres que determinen els valors fun-dacionals de la Unioacute Europea que tambeacute srsquohan de respectar en lrsquoagravembit intern

Les caracteriacutestiques i les quumlestions que suscita el dret a decidir tenen una relacioacute molt estreta amb alguns drsquoaquests valors funda-cionals i comuns i per tant no eacutes intranscendent per al respecte i integritat drsquoaquests valors com es gestioni poliacuteticament lrsquoexercici del dret a decidir

La tesi que en aquest treball se sosteacute eacutes que un capteniment poliacutetic de lrsquoEstat espanyol que negui io impedeixi de forma reiterada i sistemagravetica la possibilitat que els ciutadans de Catalunya puguin ex-pressar la seva opinioacute sobre el seu futur poliacutetic colmiddotlectiu podria afectar els valors fundacionals de la Unioacute Europea la qual cosa podria legiti-mar les institucions europees per poder actuar o adoptar mesures en defensa de la integritat dels valors fundacionals

Aquest treball analitza doncs quins podrien ser els fonaments i les circumstagravencies que srsquohaurien de donar per a aquesta eventual intervencioacute i tambeacute la naturalesa poliacutetica o jurisdiccional que podria arribar a tenir

2 Els valors fundacionals de la Unioacute Europea

21 Lrsquoarticle 2 del Tractat de la Unioacute Europea (TUE) declara que la Unioacute es fonamenta en els ldquovalorsrdquo de respecte a la dignitat humana lliber-tat democragravecia igualtat estat de dret i respecte als drets humans inclosos els de les persones pertanyents a minories Aquests valors drsquoacord amb el que expressa el mateix article 2 TUE es consideren tambeacute ldquocomunsrdquo als estats que formen part de la Unioacute Europea

Antoni Bayona Rocamora

Com ha assenyalat la Comissioacute Europea1 el respecte drsquoaquests valors aixiacute com la voluntat de promourersquols conjuntament eacutes una con-dicioacute necessagraveria per ingressar a la Unioacute Europea i formar-ne part

La necessitat de complir aquests valors com a requisit drsquoingreacutes i tambeacute com a requisit de ldquopertinenccedilardquo drsquoun estat a la Unioacute Europea no queda modificada pel fet que lrsquoarticle 4 TUE estableixi que la Unioacute Europea ha de respectar la identitat nacional inherent a les estructu-res poliacutetiques i constitucionals i les funcions dels estats membres que tenen com a objecte garantir la progravepia integritat territorial mantenir lrsquoordre puacuteblic o salvaguardar la seguretat nacional

Una interpretacioacute sistemagravetica dels articles 2 i 4 TUE no pot supo-sar la primacia de lrsquoarticle 4 de forma que derogui o deixi sense efecte lrsquoobligacioacute de respectar els valors fundacionals de lrsquoarticle 2 en tots els seus agravembits drsquoactuacioacute La doctrina i el mateix Parlament Europeu2 presumeixen que aquests valors des del moment en quegrave el TUE els adopta i els estableix soacuten comuns a tots els estats membres Per tant cap estat no pot emparar-se en lrsquoarticle 4 TUE per adoptar decisions o actuar en contra dels valors proclamats per lrsquoarticle 2 com a bases o fonaments de la mateixa UE Dit en altres paraules els valors de lrsquoarticle 2 afecten al mateix temps la identitat dels estats membres i la identitat de la Unioacute amb la consequumlegravencia obligada que amenaccedilar-los en el nivell nacional es pot considerar tambeacute una amenaccedila en el nivell de la Unioacute Europea

Drsquoaltra banda la consideracioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE com a ldquocomuns a tots els estats membresrdquo permet establir una correspon-degravencia directa amb lrsquoarticle 20 del Tractat de Funcionament de la Unioacute

1 Comunicacioacute de la Comissioacute al Consell i al Parlament Europeu sobre lrsquoarticle 7 del Tractat de la Unioacute Europea Respecte i promocioacute dels valors en quegrave estagrave basada la Unioacute Brusselmiddotles 15102003 COM(2003) 606 finalhttpeur-lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=CELEX52003DC0606ESHTML

2 Pinelli C Protecting the Fonamentals Article 7 of the Treaty on the European Union and Beyond Fondation europeacuteenne drsquoeacutetudes progressistes Brusselmiddotles 2012httpwwwfeps-europeeuassets9a4619cf-1a01-4f96-8e27-f33b65337a9bprotec-ting20the20fundamentalspdfBudoacute G ldquoEU Common Values At Stake Is Article 7 Teu An Effective Protection Mecha-nismrdquo Documents CIDOB (nova egravepoca) 2014 p 19-20httpwwwcidoborgespublicacionesdocumentosdocuments_cidob_nueva_epocaeu_common_values_at_stake_is_article_7_teu_an_effective_protection_mechanismParlament Europeu Comissioacute de Llibertats Civils Justiacutecia i Assumptes drsquoInterior Tavares R ldquoInforme sobre la situacioacuten de los derechos fundamentales normas y praacutecticas en Hungriacutea (20122130(INI)rdquo juny de 2013httpwwweuroparleuropaeusidesgetDocdopubRef=-EPTEXT+REPORT+A7-2013-0229+0+DOC+XML+V0ESamplanguage=es

Europea (TFUE) que atorga lrsquoestatut de ciutadagrave europeu a les persones que tenen la nacionalitat drsquoun estat membre Aquesta relacioacute entre lrsquoarticle 2 TUE i lrsquoarticle 20 TFUE eacutes important perquegrave el Tribunal de Justiacutecia de la Unioacute Europea (TJUE) lrsquoha interpretada en el sentit que lrsquoarticle 20 TFUE prohibeix lrsquoadopcioacute de mesures nacionals que pu-guin tenir com a efecte impedir a qualsevol ciutadagrave de la Unioacute gaudir de lrsquoldquoessegravenciardquo dels drets que teacute com a ciutadagrave de la Unioacute Europea3 essegravencia que el mateix TJUE connecta amb els valors-fonaments de lrsquoarticle 2 TUE

22 Els efectes de lrsquoarticle 2 TUE sobre les decisions poliacutetiques internes dels estats membres han estat agravempliament reconeguts per la doctrina i per les mateixes institucions comunitagraveries

En aquest sentit srsquoha assenyalat que del TUE es despregraven que els principis que integren els sistemes democragravetics com soacuten els que esmenta lrsquoarticle 2 transcendeixen els liacutemits de cada estat membre i esdevenen un assumpte que afecta les institucions europees i tots els estats membres de manera que un estat no pot emparar-se en la seva sobirania per incomplir-los4 En la mateixa liacutenia es pot afirmar que els valors de lrsquoarticle 2 TUE imposen una exigegravencia drsquohomogeneiumltat demo-cragravetica comuna la pegraverdua de la qual podria comprometre la legitimitat democragravetica de tota la UE5 Per tant la democragravecia mateixa i tot el que comporta ja no es pot considerar un assumpte necessagraveriament intern dels estats membres6 Lrsquoaplicacioacute drsquoaquest criteri eacutes tambeacute obligada quan la mateixa UE imposa com a condicioacute de la seva accioacute exterior i internacional el desenvolupament i reforccedilament de la democragravecia i lrsquoestat de dret aixiacute com el respecte dels drets humans (article 211 TUE) Si aquests principis soacuten exigibles en les relacions amb tercers paiumlsos

3 Tribunal de Justiacutecia de la Unioacute Europea (Gran Sala) Sentegravencia Ruiz-Zambrano de 8 de marccedil de 2011httpeur-lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=OJC201113000020002ESPDF

4 Linde E Iniciacioacuten al derecho de la Union Europea Madrid Colex 2010 p 266

5 Laso J ldquoLa intervencioacuten democraacutetica en la Unioacuten Europea despueacutes del asunto aus-triaco y la reforma del Tratado de Nizardquo Boletiacuten Europeo de la Universidad de la Rioja 7-8 2001 p 45-59

6 Linde E Principios de derecho de la Unioacuten Europea Madrid Colex 2011 p 97

seria paradoxal que la seva exigegravencia no srsquoapliqueacutes als paiumlsos membres encara que es tracti de la seva esfera drsquoactuacioacute interna7

La Comunicacioacute de la Comissioacute Europea de 15 drsquooctubre de 2013 reconeix sense cap ambiguumlitat que els valors de lrsquoarticle 2 TUE i els procediments per garantir-los que recull lrsquoarticle 7 del mateix tractat no es limiten a lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute del dret de la Unioacute de manera que la Comissioacute pot intervenir per salvaguardar-los no nomeacutes quan la vi-olacioacute afecti lrsquoagravembit del dret europeu sinoacute tambeacute ldquoen cas de violacioacute en algun dels agravembits reservats a lrsquoaccioacute autogravenoma drsquoun Estat membrerdquo

Aquest efecte ldquointernrdquo es justifica per la necessitat de garantir que els estats membres respectin sempre les condicions de pertinenccedila a la Unioacute perquegrave altrament es produiria la paradoxa de limitar la intervencioacute de la Unioacute als agravembits drsquoaplicacioacute del dret europeu i ignorar les violacions greus dels valors comuns que eventualment es puguin produir en els agravembits de competegravencia nacional8 Seguint aquest rao-nament la Comissioacute Europea conclou que acceptar aquesta segregacioacute drsquoagravembits implicaria ldquominar les bases de la Unioacute i la confianccedila entre els seus membresrdquo

Per tant la defensa dels valors de lrsquoarticle 2 TUE teacute un abast molt meacutes ampli que el de garantir que els estats membres respecten els drets fonamentals quan apliquen el dret de la Unioacute En el cas dels valors de lrsquoarticle 2 TUE no cal que existeixi aquesta connexioacute per posar en marxa els mecanismes de garantia que preveu lrsquoarticle 7 TUE els quals com despreacutes veurem tenen una naturalesa essencialment poliacute-tica i no es troben condicionats al fet que la violacioacute dels valors srsquohagi de vincular necessagraveriament a lrsquoaplicacioacute del dret comunitari

3 El dret a decidir i els valors de lrsquoarticle 2 TUE

31 LrsquoEstat espanyol eacutes membre de la Unioacute Europea i estagrave per tant obli-gat a respectar els valors fundacionals que recull lrsquoarticle 2 TUE Aixograve comporta que totes les seves actuacions poliacutetiques srsquohagin drsquoajustar a aquest marc referencial fins i tot aquelles que a priori es podrien considerar internes i per tant excloses de lrsquoaplicacioacute del dret comuni-tari En lrsquoapartat anterior ha quedat clara aquesta quumlestioacute en el sentit

7 Mangas A Instituciones y derecho de la Unioacuten Europea Madrid Tecnos 2010 p 134-136

8 Budoacute G ldquoEU Common Valuesrdquo 2014 p 2

que cap estat membre de la UE pot almiddotlegar la clagraveusula drsquoidentitat o sobirania nacional de lrsquoarticle 4 TUE per incomplir en cap agravembit de la seva actuacioacute (intern o comunitari) els valors de lrsquoarticle 2 TUE

En consequumlegravencia es pot concloure sobre la base drsquoaquesta pre-missa que lrsquoEstat espanyol ha drsquoafrontar el proceacutes sobiranista que es planteja des de Catalunya respectant sempre els valors de lrsquoarticle 2 TUE Les seves decisions poliacutetiques no soacuten totalment lliures en aquest sentit perquegrave aquests principis lrsquoobliguen fins i tot quan es tracta drsquoadoptar decisions drsquoacord amb la Constitucioacute i lrsquoordenament intern com a marcs juriacutedics referencials

32 La primera quumlestioacute que cal analitzar eacutes quins soacuten els valors de lrsquoarticle 2 TUE que poden estar implicats en el proceacutes sobiranista que es viu a Catalunya i quins liacutemits poden suposar per a lrsquoEstat a lrsquohora de definir la seva estrategravegia poliacutetica envers aquest proceacutes

Eacutes evident que no es pot donar una resposta uniacutevoca a aquesta quumlestioacute perquegrave un proceacutes drsquoaquesta naturalesa no estagrave expressament previst en lrsquoordenament constitucional ni en el dret comunitari i srsquoen-fronta per tant a un buit legal important situacioacute que no es pot considerar anogravemala ategraves que la regla general eacutes que les constitucions i els tractats de la UE no prevegin expressament el dret de secessioacute drsquouna part del territori drsquoun Estat

Tanmateix el fet que no es reconegui aquest dret no permet concloure que un proceacutes drsquoaquesta naturalesa no es pugui plantejar i intentar quan lrsquoestat en quumlestioacute no preveu cap liacutemit a la modificacioacute de la seva constitucioacute La Constitucioacute espanyola no consagra una demo-cragravecia ldquomilitantrdquo raoacute per la qual la defensa poliacutetica i social drsquoun pro-jecte sobiranista eacutes perfectament liacutecita com reconeix la STC 3120109 i tambeacute les accions i opcions poliacutetiques coherents amb aquesta voluntat dins el marc de la legalitat com ha estat fins ara el cas de Catalunya

Sobre aquesta mateixa quumlestioacute srsquoha pronunciat tambeacute la STC 422014 de 25 de marccedil afirmant de forma categograverica que en el marc drsquouna democragravecia ldquono militantrdquo teacute cabuda el dret a decidir dels ciu-tadans de Catalunya entegraves com una aspiracioacute poliacutetica que es pot em-parar en el marc constitucional malgrat que la seva intencioacute sigui

9 El FJ 12 drsquoaquesta sentegravencia admet expressament que la Constitucioacute empara la defensa drsquoidees i concepcions ideologravegiques referents a la condicioacute nacional drsquoun territori que puguin donar base a conformar una ldquovoluntat constitucionalment legitimadardquo que mit-janccedilant la reforma de la Constitucioacute es tradueixi en una realitat juriacutedica

modificar el fonament drsquoaquest ordre constitucional sempre que es prepari i defensi per mitjagrave drsquounes activitats que no vulnerin els principis democragravetics els drets fonamentals o la resta de mandats constitu-cionals

Com a premissa es pot afirmar per tant que en un estat demo-cragravetic i de dret que no estableix liacutemits a la reforma constitucional srsquoha drsquoacceptar com a perfectament legiacutetim lrsquoimpuls drsquoun proceacutes sobiranista que expressa una voluntat poliacutetica i social de modificar lrsquoestructura territorial de lrsquoEstat sense violentar la legalitat i sense excloure la re-forma constitucional perquegrave aquesta voluntat es pugui traduir en una realitat juriacutedica

El fonament i la legitimitat democragravetica drsquoaquest proceacutes queden encara meacutes reforccedilats quan concorren les circumstagravencies seguumlents

a) El dret a decidir teacute un suport social notograveriament ampli que srsquoha pogut constatar pregraveviament en la configuracioacute del Par-lament de Catalunya amb una majoria parlamentagraveria de les forces poliacutetiques que van incloure de manera expressa i clara en els seus programes electorals la realitzacioacute drsquouna consulta

b) La realitzacioacute drsquoaquesta consulta es planteja com un instru-ment democragravetic de participacioacute directa per tal de conegraveixer la voluntat dels ciutadans sobre la possibilitat que Catalunya pugui esdevenir o no un estat independent

c) La realitzacioacute drsquoun referegravendum o drsquouna consulta en un cas com aquest es pot considerar lrsquoinstrument meacutes idoni i homo-logable internacionalment drsquoacord amb la posicioacute que han mantingut lrsquoONU la justiacutecia internacional el Consell drsquoEuropa i la mateixa UE

d) El proceacutes srsquoorigina en un territori que teacute la condicioacute de comu-nitat nacional drsquoacord amb els criteris i estagravendards general-ment admesos per definir aquesta realitat (histograveria llengua cultura canals propis de representacioacute poliacutetica etc)

e) No es preteacuten que la consulta tingui els efectes propis de lrsquoexercici del dret drsquoautodeterminacioacute en el sentit que suposi alterar o modificar nomeacutes pel seu resultat el marc constitu-cional establert eacutes a dir sense una reforma pregravevia drsquoaquest marc

f) Les institucions que impulsen la consulta ofereixen realit-zar-la de forma acordada amb lrsquoEstat als efectes de poder negociar-ne les condicions de realitzacioacute i els efectes poliacutetics posteriors

g) No existeix un prohibicioacute constitucional clara inequiacutevoca i insalvable que permeti a lrsquoestat utilitzar la legalitat constitu-cional com a justificacioacute suficient per impedir la realitzacioacute drsquouna consulta drsquoaquestes caracteriacutestiques tal com es despregraven del marge de maniobra que deixa obert la STC 422014 de 25 de marccedil10

33 Vist des drsquoaquesta perspectiva general sembla clar que els valors de lrsquoarticle 2 TUE que poden resultar meacutes directament afectats per un proceacutes drsquoaquesta naturalesa soacuten els de la democragravecia i el de lrsquoestat de dret i tambeacute el respecte als drets de les minories

Pel que fa al principi democragravetic cal precisar que aquest valor srsquoha de tenir en compte en el seu sentit meacutes ampli que inclou el dret de participacioacute poliacutetica ldquodirectardquo dels ciutadans en els afers puacuteblics mit-janccedilant referegravendums o consultes (article 23 CE) Aquesta perspectiva eacutes important perquegrave significa que aquiacute tambeacute entra en joc el valor drets humans que tambeacute esmenta lrsquoarticle 2 TUE en la mesura que el dret de participacioacute poliacutetica ldquodirectardquo en els afers puacuteblics estagrave reconegut a lrsquoarticle 211 de la Declaracioacute Universal de Drets Humans de 1948 i en lrsquoarticle 25 del Pacte Internacional de Drets Civils i Poliacutetics de 1966 i es pot considerar per tant un dels drets que queden inclosos en la referegravencia genegraverica als drets humans que fa lrsquoarticle 2 TUE

En sentit semblant el respecte als drets de les minories es pot relacionar amb el ldquofederalismerdquo entegraves com a principi que reconeix la composicioacute diversa drsquoun estat i lrsquoautonomia de quegrave disposen els territoris per promoure i perseguir objectius colmiddotlectius especialment quan es tracta de minories nacionals que constitueixen la majoria en un territori concret

4 Els principis implicats en els processos de secessioacute

41 Lrsquoaportacioacute juriacutedica meacutes important sobre processos de secessioacute en el context drsquoun estat democragravetic de dret i respectuoacutes amb els drets humans eacutes sens dubte la decisioacute adoptada per la Cort Suprema del Canadagrave (CSC) sobre el cas del Quebec de 20 drsquoagost de 1998

10 Vegeu en aquest sentit lrsquoInforme sobre la sentegravencia del Tribunal Constitucional de 25 de marccedil de 2014 Generalitat de Catalunya 1 drsquoabril de 2014

Aquesta decisioacute estableix una doctrina teograverica i pragravectica sobre un eventual proceacutes de secessioacute del Quebec (o drsquouna altra proviacutencia del Canadagrave) que se centra en lrsquoanagravelisi dels principis bagravesics afectats per aquest proceacutes i planteja la necessitat de trobar un equilibri o solucioacute conciliadora per tal que cap drsquoells anulmiddotli o deixi sense efecte els altres

La doctrina de la CSC pot ser extrapolada al cas espanyol perquegrave els principis bagravesics a partir dels quals construeix el seu raonament soacuten semblants als que resulten de la Constitucioacute canadenca11 Aquests prin-cipis soacuten la democragravecia el federalisme el constitucionalisme i lrsquoestat de dret i el respecte als drets de les minories

Com es pot comprovar fagravecilment aquests principis coincideixen amb alguns dels valors essencials de lrsquoarticle 2 TUE Per tant eacutes cohe-rent deduir que el sentit i els efectes que la CSC atribueix a aquests principis pot constituir un referent especialment vagravelid i uacutetil per deter-minar quin hauria de ser el capteniment poliacutetic meacutes idoni i respectuoacutes amb els valors de lrsquoarticle 2 TUE situats en lrsquoescenari concret drsquoun proceacutes de secessioacute que afecti un estat membre de la Unioacute Europea

42 La doctrina establerta per la CSC sosteacute com a tesi principal que tots aquests principis han de poder desplegar efectes en la resolucioacute drsquoun proceacutes de secessioacute malgrat que entre ells existeixi una tensioacute o dificultat drsquoencaix inicial La solucioacute que propugna la CSC eacutes en siacutente-si que cap drsquoaquests principis pot significar lrsquoexclusioacute drsquoun altre i cal trobar per tant una foacutermula de compromiacutes que permeti que cada un drsquoells desplegui els seus efectes

Vist des drsquouna altra perspectiva aixograve vol dir que cap dels principis es pot imposar com un valor absolut i que cada principi teacute uns liacutemits en els efectes que cal reconegraveixer en els altres

11 Connolly C K Independence in Europe Secession Sovereignty and the European Union Rochester (New York) Social Science Electronic Publishing 2013 httpwwwelsingulardigitalcatcatdownloads2us_justice_dep pdfEvans Huw Law And Legitimacy The Denial Of The Catalan Voice Brusselmiddotles Centre Maurits Coppieters 2013httpwwwideasforeuropeeuwp-contentuploads201312CMC-3249-PAPER-thedenia-lofthecatalanvoice-2811133pdf Tambeacute disponible la traduccioacute catalanahttpwwwparlamentcatportalplsportalintradescdescarregap_id=2017617

43 La CSC considera el principi del federalisme com el reconeixement de la ldquodiversitatrdquo en la composicioacute territorial de lrsquoEstat amb la corres-ponent capacitat drsquoautonomia per adoptar decisions poliacutetiques i ad-ministratives adreccedilades a la seva societat I eacutes molt important destacar que no limita els efectes drsquoaquest principi a lrsquostatu quo constitucional i juriacutedic establert ja que considera que tambeacute ldquofacilita perseguir ob-jectius colmiddotlectius per a les minories culturals o linguumliacutestiques que cons-titueixen la majoria en una proviacutencia determinadardquo12

El principi de federalisme teacute una connexioacute clara amb el principi de proteccioacute de les minories que la CSC dedueix tambeacute de la Consti-tucioacute quan aquesta preveu disposicions o reconeix drets relacionats amb la llengua o la cultura especiacutefiques de colmiddotlectius que soacuten minoria dins el conjunt de la poblacioacute del Canadagrave perograve majoria en el territori en el qual resideixen La CSC destaca que aquestes clagraveusules consti-tucionals solen ser el resultat de compromisos histograverics i que aquest reconeixement constitucional a favor de la diferegravencia i la diversitat ha de ser considerat un principi fonamental de garantia i proteccioacute de les minories

Ogravebviament la CSC tracta els principis de federalisme i de pro-teccioacute de les minories fent referegravencia al Quebec i al Canadagrave Perograve malgrat les diferegravencies que existeixen entre la Constitucioacute canadenca i lrsquoespanyola eacutes fagravecil constatar com els elements sobre els quals la CSC construeix la seva doctrina tambeacute es donen en el cas espanyol en el qual

a) La Constitucioacute preveu un regravegim drsquoautonomia territorial que tot i no ser formalment federal es tradueix en el reconei-xement drsquoun regravegim drsquoautonomia territorial amb importants similituds amb els models federals

b) La Constitucioacute conteacute disposicions clares de reconeixement de les minories nacionals entre les quals cal destacar el mateix preagravembul de la Constitucioacute quan es refereix als ldquopoblesrdquo drsquoEspanya i a les seves ldquocultures i tradicions llenguumles i institu-cionsrdquo lrsquoarticle 2 que diferencia entre nacionalitats i regions o lrsquoarticle 3 que reconeix la pluralitat linguumliacutestica i la necessitat que sigui respectada i protegida per tots els poders puacuteblics

12 La Resolucioacute 47135 de lrsquoAssemblea General de les Nacions Unides sobre els drets de les persones que formen part de minories nacionals estableix lrsquoobligacioacute dels estats de respectar lrsquoexistegravencia i identitat nacional drsquoaquestes minories i drsquoadoptar mesures perquegrave aquests colmiddotlectius puguin ldquoexpressarrdquo les seves caracteriacutestiques en el marc constitucional intern i el dret internacionalhttpcmsonicorgcowp-contentuploadsdownloads201203N9307658pdf

c) Srsquoestableix un model autonogravemic potencialment asimegravetric en el qual teacute un paper destacat lrsquoEstatut drsquoautonomia com a norma definidora de lrsquoautogovern de cada territori

d) Alguns estatuts com eacutes el de Catalunya reconeixen la con-dicioacute de nacioacute del territori13 els drets histograverics del seu poble i la seva llengua progravepia

Tampoc es pot oblidar que en el cas espanyol les previsions constitucionals relatives a lrsquoorganitzacioacute territorial de lrsquoEstat no soacuten fruit de lrsquoatzar sinoacute que tenen la seva raoacute de ser en la necessitat que el proceacutes de transicioacute poliacutetica endegat lrsquoany 1975 doneacutes tambeacute solu-cioacute a les reivindicacions histograveriques drsquoautogovern drsquoalguns territoris drsquoEspanya dotats de caracteriacutestiques nacionals progravepies reivindicacions histograveriques de les quals els antecedents meacutes recents soacuten la Mancomu-nitat de Catalunya creada el 1914 lrsquoEstatut drsquoautonomia de 1932 i el restabliment de la Generalitat provisional lrsquoany 1977 eacutes a dir abans de la Constitucioacute vigent

En aquest mateix sentit tambeacute eacutes un element molt important a considerar que el regravegim drsquoautonomia es configura tant pel que fa a la seva creacioacute com a la seva evolucioacute a partir drsquoun mecanisme cons-titucional complex que implica un acord poliacutetic entre els parlaments estatal i autonogravemic i la seva ratificacioacute en referegravendum pels ciutadans del territori en quumlestioacute Aquest darrer requisit evidencia la rellevagravencia que la mateixa Constitucioacute (no gaire procliu a la participacioacute poliacutetica directa) doacutena a la participacioacute ciutadana en les decisions relatives al regravegim drsquoautogovern territorial

44 Respecte del principi democragravetic i el seu paper en un proceacutes so-biranista la CSC parteix de la base que la democragravecia eacutes un valor fo-namental de la ldquocultura juriacutedica i poliacuteticardquo que la democragravecia implica necessagraveriament ldquorespectar les identitats culturals i colmiddotlectivesrdquo i que el sentit de la democragravecia com a expressioacute de la voluntat popular srsquoha de situar sempre ldquoen el contextrdquo dels altres principis que estan en joc en un proceacutes drsquoaquesta naturalesa

Aixograve significa que la democragravecia no pot ser interpretada o apli-cada en aquest cas com una simple regla de majoria Ans al contrari el seu valor va molt meacutes enllagrave perquegrave ldquoel bon funcionament drsquouna

13 STC 312010 FJ 12 encara que no tingui eficagravecia juriacutedica interpretativa perograve siacute poliacuteticahttpboeesdiario_boetxtphpid=BOE-A-2010-11409

democragravecia exigeix un proceacutes permanent de discussioacuterdquo que ha de permetre afrontar els reptes que poden esdevenir-se quan la combi-nacioacute entre democragravecia i federalisme posa en relleu la coexistegravencia de majories diferents perograve igualment legiacutetimes en els agravembits estatal i territorial La democragravecia ldquodualrdquo que es produeix en aquest cas no fa que lrsquouna sigui meacutes o menys legiacutetima que lrsquoaltra en la mesura que totes dues soacuten expressioacute de lrsquoopinioacute democragravetica

Perograve la consequumlegravencia meacutes important que extreu la CSC del prin-cipi democragravetic en un estat drsquoestructura federal que en el seu ADN constitucional reconeix i respecta les minories nacionals eacutes que la de-mocragravecia ha de poder permetre ldquolrsquoexpressioacute de la voluntat democragravetica de la poblacioacute drsquouna proviacutenciardquo en tant que element essencial per con-ferir legitimitat a lrsquoactuacioacute que facin les institucions drsquoaquest territori per iniciar un proceacutes de secessioacute per vies constitucionals

La CSC conclou aquesta reflexioacute considerant que el referegravendum eacutes un instrument democragravetic adient per conegraveixer lrsquoopinioacute ciutadana sobre la secessioacute encara que aquest referegravendum ldquoen si mateix i sense meacutesrdquo no tingui un efecte juriacutedic directe ni capacitat de produir una secessioacute unilateral

Tot i que no ho esmenti expressament eacutes evident que aquesta doctrina incorpora expliacutecitament el dret de participacioacute poliacutetica en el seu doble vessant de democragravecia participativa i de democragravecia directa Fent un resum de la doctrina de la CSC srsquoobserva clarament la inter-relacioacute que es doacutena entre els principis de federalisme democragravecia i respecte de les minories la siacutentesi dels quals permet considerar legiacutetim que les institucions representatives drsquouna comunitat nacional puguin perseguir lrsquoobjectiu poliacutetic de la secessioacute i posar en marxa el proceacutes per aconseguir-la a partir drsquouna consulta a la ciutadania en quegrave es pugui constatar lrsquoexistegravencia o no drsquouna voluntat majoritagraveria en aquest sentit

45 El principi de legalitat constitucional i drsquoestat de dret tambeacute ha de ser considerat en aquest cas conjuntament amb els altres i aixograve podria comportar segons com srsquointerpreteacutes una tensioacute important amb els principis de democragravecia federalisme i respecte de les minories

Aquesta tensioacute srsquoorigina pel fet que un proceacutes de secessioacute pot resultar incompatible amb la Constitucioacute que no el preveu i que con-sagra en canvi la unitat de lrsquoEstat Per aquesta raoacute la CSC enteacuten que la secessioacute drsquouna proviacutencia ha de ser considerada en termes juriacutedics un acte que requeriria una reforma constitucional ja que significaria un canvi o alteracioacute incompatible amb les previsions constitucionals

establertes Cal tenir present que el principi drsquoestat de dret eacutes el reflex del mateix principi democragravetic que eacutes el que doacutena legitimitat al con-tingut del marc constitucional i en garanteix la vigegravencia mentre no es reformi per les vies que la mateixa Constitucioacute preveu

La consequumlegravencia meacutes important drsquoaquest principi eacutes per tant excloure la possibilitat que es pugui produir una secessioacute territorial si pregraveviament no es modifiquen les bases constitucionals En aquest sentit la CSC rebutja lrsquoargument segons el qual una majoria expres-sada en un referegravendum legitimaria plenament la secessioacute al marge de la Constitucioacute (referegravendum unilateral drsquoautodeterminacioacute) perquegrave aixograve afectaria inevitablement la legitimitat constitucional i el mateix principi democragravetic que lrsquoempara

Tanmateix drsquoaixograve la CSC no en dedueix una incompatibilitat en-tre el principi drsquoestat de dret i els altres principis sinoacute la necessitat que tots ells puguin desplegar efectes dins un sistema drsquoequilibri que no nrsquoexclogui cap En aquest sentit el principi de constitucionalitat i drsquoestat de dret no podria utilitzar-se per impedir o obstaculitzar lrsquoinici drsquoun proceacutes emparat en els altres principis si aquest proceacutes no exclou drsquoentrada la reforma de la Constitucioacute

Com diu la CSC el principi drsquoestat de dret permet quumlestionar una secessioacute unilateral perograve no la legalitat i legitimitat de lrsquoinici i desenvolupament drsquoaquest proceacutes emparant-se en els altres principis constitucionals bagravesics

46 La siacutentesi drsquoaquest joc drsquoequilibris i contrapesos ha de passar doncs per una solucioacute que permeti i legitimi tant lrsquoinici del proceacutes i la realitzacioacute de la consulta per conegraveixer lrsquoopinioacute dels ciutadans concernits (democragravecia federalisme i respecte de les minories) com la necessitat drsquouna reforma constitucional que converteixi una voluntat majoritagraveria a favor de la secessioacute en una realitat juriacutedica (principi drsquoestat de dret)

No obstant aixograve el pes especiacutefic que en aquest proceacutes srsquoha de donar a la democragravecia i al federalisme porten la CSC a la conclusioacute importantiacutessima que una expressioacute democragravetica prou clara de repudi de lrsquoordre constitucional constatada per mitjagrave de la consulta ldquofa neacuteixer una obligacioacute reciacuteproca per a totes les parts implicades de negociar les modificacions constitucionals necessagraveries per tal de donar resposta al desig expressatrdquo

Com eacutes fagravecil deduir per la CSC el principi constitucional i de lrsquoestat de dret no pot prevaler sobre els principis de democragravecia fede-ralisme i respecte de les minories nacionals que legitimen lrsquoinici drsquoun

proceacutes de secessioacute que ha de poder comptar amb lrsquoelement essencial del referegravendum o la consulta per conegraveixer lrsquoopinioacute de la poblacioacute di-rectament afectada pel proceacutes

El principi de legalitat eacutes la darrera frontera amb quegrave es troba el proceacutes fins i tot si lrsquoexpressioacute democragravetica lrsquoavala Tanmateix aquest principi no es pot erigir com un liacutemit absolut que estronqui aquesta expressioacute perquegrave el pes que al seu torn tenen els principis de demo-cragravecia i federalisme fa que existeixi una obligacioacute poliacutetica drsquointentar modificar la legalitat constitucional a partir drsquouna negociacioacute de bona fe per intentar assolir un acord en el sentit expressat pels ciutadans

5 Els principis inspiradors dels processos sobiranistes democragravetics i els valors fundacionals de la Unioacute Europea la seva aplicacioacute al cas de Catalunya

51 Els principis constitucionals que considera la CSC quan estableix la seva doctrina sobre un eventual proceacutes de secessioacute guarden una simetria molt clara i evident amb alguns dels principis fundacionals de la Unioacute Europea que recull lrsquoarticle 2 TUE

Certament lrsquoarticle 2 TUE no preveu un hipotegravetic proceacutes sobira-nista en un estat que forma part de la Unioacute La formulacioacute dels seus principis o valors es fa de manera general eacutes a dir com a principis bagravesics que han drsquoorientar el capteniment poliacutetic dels estats en els di-ferents agravembits de lrsquoactuacioacute poliacutetica Perograve eacutes obvi que afecten totes les quumlestions de rellevagravencia poliacutetica i social entre les quals srsquoinclou un proceacutes sobiranista o lrsquoexercici del ldquodret a decidirrdquo

Lrsquoarticle 2 TUE teacute una vocacioacute drsquoaplicacioacute general i sense excep-cions com es despregraven del seu redactat i de la voluntat que els valors que proclama siguin ldquocomuns als estats membresrdquo en una societat caracteritzada pel pluralisme i la toleragravencia

Lrsquoarticle 2 TUE no consagra uns valors en abstracte sinoacute que els considera elements centrals drsquoun ldquomodelrdquo de societat determinat en el qual han de poder desplegar tots els efectes que els soacuten propis En aquest sentit el ldquopluralismerdquo i la ldquotoleragravenciardquo com a elements drsquoaquest model i subsumibles en el principi democragravetic adquireixen especial rellevagravencia en un proceacutes de la naturalesa que aquiacute estem analitzant

52 A partir drsquoaquesta premissa i de lrsquoantecedent doctrinal que su-posa la decisioacute de la CSC de lrsquoany 1998 es pot sostenir que un proceacutes

sobiranista iniciat dins un estat membre de la Unioacute Europea incideix indefectiblement sobre alguns dels valors fundacionals de lrsquoarticle 2 TUE i de manera molt especial en els de democragravecia estat de dret i respecte pels drets de les persones que pertanyen a minories naci-onals

Lrsquoinici i desenvolupament drsquoun proceacutes sobiranista teacute una inten-sitat poliacutetica i social suficient per afectar aquests valors i produir ten-sions entre ells situacioacute que caldragrave resoldre cercant les foacutermules ade-quades perquegrave tots els valors implicats puguin desplegar els efectes que raonablement cal esperar drsquoells en el marc drsquouna societat plural i tolerant com la que proclama lrsquoarticle 2 TUE I aixograve tant pel que fa a les instagravencies territorials que prenen la decisioacute drsquoiniciar el proceacutes com pel que fa a lrsquoEstat que srsquohi veu implicat

Un proceacutes drsquoaquesta naturalesa no es pot considerar mai aliegrave als valors de lrsquoarticle 2 TUE Ans al contrari la naturalesa i les caracteriacutes-tiques drsquoaquest proceacutes posen a prova si la declaracioacute de lrsquoarticle 2 TUE eacutes meacutes retograverica que no pas real

53 Les condicions poliacutetiques i socials sota les quals srsquoha generat el proceacutes pel dret a decidir a Catalunya tenen com a referegravencia una ex-pressioacute democragravetica clara i inequiacutevoca que ha quedat evidenciada en les darreres eleccions al Parlament el 25 de novembre de 2012 en les quals els partits poliacutetics que defensaven en els seus programes electo-rals la convocatograveria drsquouna consulta sobre el dret a decidir van obtenir una majoria folgada14 A banda drsquoaquesta expressioacute electoral la soci-etat catalana ha promogut en els darrers anys un moviment paciacutefic i reivindicatiu a favor del dret a decidir que srsquoha pogut visualitzar espe-cialment en les manifestacions multitudinagraveries de lrsquo11 de setembre de 2012 de la Via Catalana de lrsquo11 de setembre de 2013 i de la formacioacute de la ldquoVrdquo a Barcelona (Diagonal-Gran Via) lrsquo11 de setembre drsquoenguany

El Parlament de Catalunya va aprovar lrsquoany passat dues resoluci-ons sobre el dret a decidir15 en les quals va expressar la seva voluntat poliacutetica drsquoiniciar aquest proceacutes amb una consulta a la ciutadania con-

14 Les recents eleccions al Parlament Europeu del dia 25 de maig de 2014 tambeacute han permegraves constatar lrsquoexistegravencia drsquoaquesta majoria amb un resultat de conjunt clarament favorable a les poliacutetiques sobiranistes

15 Resolucioacute 5X del Parlament de Catalunya per la qual srsquoaprova la Declaracioacute de sobi-rania i del dret a decidir del poble de Catalunya (23 de gener de 2013)httpwwwparlamentcatactualitatR5_X_sobiraniapdf

vocada drsquoacord amb els principis de democragravecia legalitat i voluntat de negociacioacute amb lrsquoEstat entre drsquoaltres

El dia 16 de gener de 2014 el Parlament va aprovar una iniciativa legislativa davant el Congreacutes dels Diputats per demanar la delegacioacute a la Generalitat mitjanccedilant una llei orgagravenica de lrsquoEstat de les facultats per convocar un referegravendum consultiu durant lrsquoany 2014 Aquesta llei hauria permegraves lrsquoautoritzacioacute legal de la consulta per lrsquoEstat i tambeacute que aquest i la Generalitat nrsquoacordessin els termes condicions i efectes poliacutetics tal com preveu el text aprovat pel Parlament

Tanmateix malgrat aquestes propostes i iniciatives emparades en el principi democragravetic lrsquoEstat ha donat com a resposta un no ro-tund a la realitzacioacute de la consulta En el Ple celebrat el dia 8 drsquoabril de 2014 al Congreacutes dels Diputats es va rebutjar per agravemplia majoria la proposicioacute de llei orgagravenica mitjanccedilant la qual la Generalitat de-manava basant-se en lrsquoarticle 1502 CE la delegacioacute de la facultat de convocar un referegravendum sobre el dret a decidir Cal remarcar que aquest referegravendum pretenia ser nomeacutes ldquoconsultiurdquo i condicionat als termes ldquoacordatsrdquo entre lrsquoEstat i la Generalitat i que la seva finali-tat era la de constatar lrsquoexistegravencia o no drsquouna majoria favorable al proceacutes sobiranista com a condicioacute pregravevia i necessagraveria per intentar convertir-lo en una realitat juriacutedica drsquoacord amb els procediments de reforma constitucional

Lrsquoargumentacioacute utilitzada per lrsquoEstat per rebutjar la iniciativa legislativa srsquoha fonamentat en una interpretacioacute riacutegida i formal de la legalitat constitucional entenent que aquesta no permet fer cap consulta als ciutadans de Catalunya sobre la seva voluntat drsquoesdevenir o no un estat independent i que no eacutes possible cap altre referegravendum o consulta que no sigui el drsquouna reforma constitucional en el qual han de poder participar tots els ciutadans espanyols

Aquesta posicioacute poliacutetica teacute no obstant aixograve molts punts febles tenint en compte els valors de la mateixa Constitucioacute espanyola i de lrsquoarticle 2 TUE

La possibilitat constitucional drsquoun referegravendum o consulta previs a la reforma constitucional existeix perquegrave la Constitucioacute no estableix cap prohibicioacute inequiacutevoca en aquest sentit La Constitucioacute espanyola preveu la possibilitat de convocar referegravendums consultius sobre quumles-

Resolucioacute 17X del Parlament de Catalunya sobre la iniciacioacute drsquoun diagraveleg amb el Govern de lrsquoEstat per a fer possible la celebracioacute drsquouna consulta sobre el futur de Catalunya (13 de marccedil de 2013)httpwwwparlamentcatactualitatResolucio_17_Xpdf

tions drsquoespecial transcendegravencia poliacutetica i tambeacute el dret de participacioacute poliacutetica directa que pot ser desenvolupat i concretat pel legislador en el marc de la Constitucioacute Sobre aquesta quumlestioacute Rubio Llorente ha destacat que16

Si una minoriacutea territorializada es decir no dispersa por todo el territorio del Estado como sucede en algunos paiacuteses del Este de Europa sino concentrada en una parte definida delimitada administrativamente y con las dimensiones y recursos necesarios para constituirse en Estado desea la independencia el principio democraacutetico impide oponer a esta voluntad obstaacuteculos formales que pueden ser eliminados Si la Constitucioacuten lo impide habraacute que reformarla pero antes de llegar a ese extremo hay que averiguar la existencia y solidez de esa supuesta voluntad

En termes semblants Mangas17 ha assenyalat que el fet que Ca-talunya no tingui fonament per reivindicar el dret de lliure autode-terminacioacute no significa que no es puguin trobar camins juriacutedics per garantir una gestioacute civilitzada i democragravetica drsquouna reivindicacioacute com aquesta sobretot quan han guanyat les eleccions partits que porten en el seu programa electoral lrsquooferta de la independegravencia Quan una societat mostra signes de desafeccioacute majoritagraveria i sostinguda en el temps no se li poden oposar com a obstacles determinants el dret internacional o el constitucional sense meacutes Segons aquesta autora aixograve porta a concloure que

lo que es claro es que no se puede someter contra su voluntad a una colec-tividad asentada en un territorio (para evitar la nocioacuten sesgada de ldquopueblordquo) A la luz de los resultados de las elecciones catalanas en la medida que estos perduren favorables a las tesis independentistas gobierno y oposicioacuten deben llegar a acuerdos razonables para que aplicando el artiacuteculo 92 CE o mediante una ley orgaacutenica ad hoc se vehicule la especiacutefica consulta popular ya sea en Cataluntildea ya sea en el conjunto de Espantildea [] Una negativa rotunda a toda consulta popular puede llevar a una situacioacuten de hecho incontrolable por me-dios poliacuteticos [] Habriacuteamos perdido legitimidad ante el mundo para defender la unidad nacional por nuestra intolerancia e incapacidad para dialogar en una oportunidad histoacuterica

Per tant el referegravendum de reforma constitucional no pot ser obstacle a una consulta pregravevia perquegrave en aquest cas no tindria cap

16 F Rubio Llorente ldquoUn refereacutendum para Cataluntildeardquo El Paiacutes 8-10-2012httpelpaiscomelpais20121003opinion1349256731_659435html

17 A Mangas ldquoLa secesioacuten de territorios en un Estado miembro efectos en el derecho de la Unioacuten Europeardquo Revista de Derecho de la Unioacuten Europea Madrid julio-diciembre 2013 p 52 i 53

mena de sentit iniciar un proceacutes de reforma sense conegraveixer si ldquoexis-teixrdquo i teacute prou ldquosolidesardquo una voluntat de secessioacute a Catalunya La realitzacioacute drsquouna consulta inicial combina perfectament els principis de democragravecia federalisme i respecte pels drets de les minories na-cionals drsquouna banda i drsquoestat de dret de lrsquoaltra ja que tots poden desplegar els seus efectes els primers per tal de conegraveixer si existeix realment una voluntat majoritagraveria a favor de secessioacute i el segon per tal de garantir que la conversioacute drsquoaquesta voluntat ciutadana en una realitat juriacutedica tingui en compte la legalitat constitucional i els processos de reforma

Aquest plantejament ha estat avalat recentment pel Tribunal Constitucional en la STC 422014 de 25 de marccedil dictada amb rela-cioacute a la Resolucioacute 5X del Parlament sobre el dret a decidir Aquesta sentegravencia nomeacutes ha declarat inconstitucional un aspecte concret de la Resolucioacute (principi primer) perograve sense que aixograve afecti la resta de la resolucioacute i tampoc per tant la finalitat de promoure i impulsar la con-sulta dels ciutadans de Catalunya sobre el seu futur poliacutetic colmiddotlectiu El fet que el Tribunal Constitucional atribueixi efectes juriacutedics a la Resolucioacute i la declari constitucional implica que el proceacutes que aquesta preveu eacutes constitucional i per tant tambeacute ho eacutes la possibilitat de la consulta Si no hagueacutes estat aixiacute el Tribunal Constitucional lrsquohauria drsquohaver considerat inconstitucional en la seva integritat

Ans al contrari la sentegravencia deixa ben clar que hi ha nomeacutes dos liacutemits imposats per la legalitat constitucional drsquouna banda la pos-sibilitat que una comunitat autogravenoma convoqui unilateralment un referegravendum drsquoautodeterminacioacute i de lrsquoaltra que una decisioacute poliacutetica que no sigui conforme a lrsquoordre constitucional es faci efectiva quan es tracti de convertir-la en realitat juriacutedica sense tenir en compte els processos de reforma constitucional Perograve respectant aquests liacutemits la STC 422014 accepta la tesi del Parlament que ldquoel dret a decidirrdquo dels ciutadans de Catalunya eacutes constitucionalment legiacutetim entegraves com una aspiracioacute poliacutetica que es pot ldquodefensar i prepararrdquo a lrsquoempara del principi democragravetic principi que permet que una ldquominoria pugui fer propostes i expressar-se sobre les de la majoriardquo ja que la democragravecia teacute ldquoimportagravencia com a procediment i no nomeacutes com a resultatrdquo

Drsquoacord amb la legitimitat democragravetica i el principi de ldquodiagravelegrdquo institucional que la sentegravencia enteacuten que no exclou cap procediment que respecti el marc constitucional el Tribunal admet totes les possi-bles actuacions (entre les quals hi podria haver una consulta pregravevia) sempre que la consecucioacute efectiva de lrsquoobjectiu pretegraves es realitzi en el marc del procediment de reforma constitucional Drsquoaquesta forma

resulta indubtable que la STC 422014 revaloritza el principi democragravetic amb relacioacute al ldquodret a decidirrdquo

Tanmateix malgrat lrsquoespai de joc poliacutetic i juriacutedic que ha obert aquesta sentegravencia la posicioacute de lrsquoEstat continua essent radicalment contragraveria a permetre una consulta sobre el dret a decidir com ho posa en relleu la impugnacioacute davant el Tribunal Constitucional de la Llei 102014 de 26 de setembre de consultes populars no referendagraveries i altres formes de participacioacute ciutadana amb la invocacioacute de lrsquoarticle 1612 CE per tal de suspendrersquon la vigegravencia i impedir aixiacute la realitzacioacute de la consulta convocada pel president de la Generalitat sobre el futur poliacutetic de Catalunya prevista per al dia 9 de novembre de 2014

54 Resulta evident en tot cas que el principi de legalitat constitucio-nal no pot ser mai un argument en contra de la realitzacioacute drsquouna con-sulta la demanda de la qual compta amb un suport social molt ampli i un suport poliacutetic majoritari constatat essencialment en la representacioacute al Parlament La STC 422014 admet la possibilitat constitucional de la consulta pregravevia com a acte de preparacioacute defensa i expressioacute del dret a decidir en el benentegraves que aixograve no exclogui el procediment de reforma i el referegravendum preceptiu que comporta I aixograve significa que un referegravendum consultiu o una altra consulta drsquoaquesta naturalesa no soacuten contraris a la Constitucioacute18

La posicioacute de lrsquoEstat eacutes doblement feble perquegrave el principi en el qual es vol emparar (legalitat constitucional) no justifica juriacutedicament lrsquooposicioacute a la consulta i perquegrave menysteacute particularment els altres prin-cipis que necessagraveriament han drsquoentrar en joc en un cas com aquest Com destaca Evans19 el principi de constitucionalisme i drsquoestat de dret no es pot aplicar de forma exclusiva i aiumlllada perquegrave teacute com a conse-quumlegravencia negligir el principi de democragravecia i afectar tambeacute el principi de respecte pels drets de les minories Una situacioacute com aquesta implica la manca drsquointeraccioacute entre lrsquoestat de dret i el principi democragravetic de manera que es pot afirmar que ldquonegar a Catalunya el dret drsquoexpressar la seva progravepia veu debilita la legitimitat del sistema poliacutetic espanyolrdquo

La comparacioacute entre aquest escenari i el del Regne Unit amb rela-cioacute a Escogravecia eacutes eloquumlent Lrsquoacord adoptat pels governs del Regne Unit

18 Vegeu lrsquoInforme sobre la Sentegravencia del Tribunal Constitucional de 25 de marccedil de 2014 de la Generalitat de Catalunya drsquo1 drsquoabril de 2014 i lrsquoarticle de J-J Loacutepez Burniol ldquoLectura de una sentenciardquo publicat a La Vanguagraverdia del 5 drsquoabril de 2014

19 Evans Law And Legitimacy 2013

i drsquoEscogravecia lrsquooctubre de 2013 (Acord drsquoEdimburg) posa en relleu quina ha de ser la ldquobona praxirdquo poliacutetica en un proceacutes drsquoaquesta naturalesa i connecta clarament amb la foacutermula drsquoldquoequilibrirdquo de principis avanccedilada per la CSC que fins i tot en el cas canadenc doacutena clara primacia al principi democragravetic

El contrast amb el cas espanyol no pot ser meacutes evident sobre-tot si a la negativa de valorar el principi democragravetic i el respecte dels drets de les minories lrsquoEstat hi afegeix un menysteniment per una iniciativa plenament democragravetica i fins i tot una hostilitat envers la realitzacioacute de la consulta En aquest sentit les autoritats estatals han expressat expliacutecitament i reiteradament la seva voluntat drsquoimpedir la realitzacioacute de la consulta per tots els mitjans inclograves el drsquoaplicar mesures de suspensioacute de lrsquoautonomia sense deixar oberta cap possibilitat de negociar un referegravendum autoritzat i acordat amb lrsquoEstat o permetre una consulta no referendagraveria convocada a partir drsquouna llei aprovada pel Parlament drsquoacord amb lrsquoarticle 122 EAC

Davant drsquoaquesta posicioacute absolutament tancada i feta puacuteblica reiteradament la pregunta que eacutes pertinent fer eacutes si tenint en comp-te les circumstagravencies que concorren en aquest moment a Catalunya aquest capteniment de lrsquoEstat resulta irrellevant des de la perspectiva dels valors que lrsquoarticle 2 TUE considera comuns als estats membres en una societat plural i tolerant o al contrari el capteniment de lrsquoEstat espanyol envers el proceacutes sobiranista catalagrave pot posar en risc la inte-gritat drsquoalgun o alguns drsquoaquests valors singularment els de democragrave-cia respecte als drets humans (concretament el dret de participacioacute poliacutetica) i respecte dels drets de les minories (nacionals en aquest cas)

Malgrat que la Unioacute Europea no srsquoha enfrontat encara amb una situacioacute drsquoaquesta naturalesa i no nrsquohi ha cap precedent la resposta a aquesta quumlestioacute sembla que ha de ser positiva perquegrave es tracta de valors ldquohoritzontalsrdquo eacutes a dir que es projecten sobre tota lrsquoactuacioacute dels estats incloses les estrictament internes com ja srsquoha dit i perquegrave eacutes indubtable que aquests valors queden fortament compromesos en un proceacutes de la naturalesa i importagravencia que teacute el dret a decidir

En consequumlegravencia eacutes raonable concloure que un capteniment po-liacutetic que srsquoempari formalment i esbiaixadament en el principi de legali-tat i vulgui excloure els altres principis bagravesics de forma que no puguin tenir cap mena drsquoexpressioacute pragravectica suposa un risc important per a la integritat drsquoaquests altres principis especialment quan la naturalesa de la consulta no posa directament en quumlestioacute la legalitat constitucional (com es pot desprendre de la STC 422014) i quan la marginacioacute dels altres principis frustra una iniciativa legiacutetima tot creant una tensioacute

social i poliacutetica que pot degenerar en conflicte i donar lloc a situacions futures de major afectacioacute dels principis constitucionals bagravesics i de drets fonamentals20

En aquest sentit el rebuig a la proposicioacute de llei orgagravenica de delegacioacute de la competegravencia per convocar un referegravendum consultiu i acordat per part del Congreacutes dels Diputats el passat dia 8 drsquoabril de 2014 suposa un antecedent preocupant sobre la capacitat de lrsquoEstat de donar al principi democragravetic el valor que li correspon en aquest cas sobretot despreacutes que la STC 422014 deixeacutes oberta la porta a la decisioacute ldquopoliacuteticardquo per sobre dels liacutemits o condicionaments juriacutedics El contrast entre aquest rebuig i la democragravecia encara es fa meacutes evident en constatar que lrsquoEstat ha tancat la via proposada pel Parlament a limine eacutes a dir sense considerar ni tan sols la possibilitat drsquoadmetre a tragravemit la iniciativa legislativa i debatre-la

Tambeacute resulten preocupants en aquest sentit els advertiments que insistentment es fan des del Govern de lrsquoEstat i el partit que li doacutena suport en contra de la possibilitat que el Parlament de Catalunya pugui aprovar un marc legal sobre la base de lrsquoEstatut per poder empa-rar la realitzacioacute drsquouna consulta no referendagraveria un cop constatat que lrsquoEstat no autoritza el referegravendum demanat Aquesta via alternativa de consulta es considera tambeacute inconstitucional fins i tot abans que srsquohagi concretat legislativament en un intent clar i evident drsquoutilitzar el principi de legalitat constitucional com a uacutenic (i discutible) argument per impedir la consulta fent abstraccioacute de lrsquoexpressioacute democragravetica en quegrave es recolza el dret a decidir com a aspiracioacute social i poliacutetica que teacute un ampli suport a Catalunya

6 Les garanties dels valors fundacionals de la Unioacute Europea

61 El proceacutes drsquointegracioacute europea ha suposat una transformacioacute im-portant del mateix concepte de la Unioacute Europea que ha deixat de ser una unioacute econogravemica per convertir-se tambeacute en una comunitat poliacutetica amb valors innegociables21

20 Per exemple amb lrsquoeventual aplicacioacute de mesures extraordinagraveries drsquointervencioacute de lrsquoautonomia a lrsquoempara de lrsquoarticle 155 CE o de mesures dictades a lrsquoempara de la Llei orgagravenica 41981

21 J W Muumlller Safeguarding Democracy inside the EU Brussels and the Future of Liberal Order Washington Transatlantic Academy 2012-2013 Paper Series nuacutem 3

Per aquesta raoacute eacutes essencial que la Unioacute Europea protegeixi el model democragravetic i en consequumlegravencia els valors distintius drsquoaquest model que es proclamen a lrsquoarticle 2 TUE

En aquest sentit els valors de lrsquoarticle 2 i el seu sistema de ga-ranties soacuten molt meacutes que una simple declaracioacute poliacutetica lrsquoaplicacioacute de la qual quedi remesa a la decisioacute discrecional dels estats22

El TUE preveu un mecanisme especial de garantia dels valors de lrsquoarticle 2 que teacute naturalesa essencialment poliacutetica per raoacute de les seves caracteriacutestiques i perquegrave la seva aplicacioacute queda exclosa del control del TJUE (llevat dels aspectes estrictament procedimentals) Aquest mecanisme eacutes el que contemplen lrsquoarticle 7 TUE i lrsquoarticle 354 TFUE

Tanmateix malgrat que existeix aquest mecanisme especiacutefic de garantia es pot constatar com en els darrers anys ha emergit una juris-prudegravencia del TJUE i una doctrina cada cop meacutes consolidada i acredita-da que considera els valors de lrsquoarticle 2 TUE com a paragravemetres tambeacute vagravelids per fonamentar un control judicial en cas que un estat membre els vulneri en lrsquoagravembit merament intern quan es pugui constatar que afecten lrsquoessegravencia dels drets de ciutadania europea

Analitzarem tot seguit aquestes dues vies i la seva possible apli-cacioacute al supogravesit que aquiacute estem preveient (capteniment de lrsquoEstat en-vers el proceacutes sobiranista catalagrave) advertim no obstant aixograve que les eines per fer aquesta anagravelisi soacuten meacutes clares pel que fa a la via de con-trol ldquopoliacuteticrdquo i necessagraveriament meacutes especulatives pel que fa al control ldquojuriacutedicrdquo

62 Lrsquoarticle 7 TUE estableix el sistema de garantia del compliment dels valors fundacionals de la UE que srsquoarticula com un instrument especiacutefic de control a aquests efectes Lrsquoarticle 7 TUE preveu que

1 A proposta motivada drsquoun terccedil dels estats membres del Parlament Europeu o de la Comissioacute Europea el Consell per una majoria de quatre cinquenes parts dels membres que el componen i amb lrsquoaprovacioacute pregravevia del Parlament Europeu pot fer constar que hi ha un risc evident de violacioacute greu dels valors a quegrave fa referegravencia lrsquoarticle 2 per un estat membre Abans de fer aquesta

httpwwwtransatlanticacademyorgsitesdefaultfilespublicationsMuller_Safeguar-dingDemocracy_Feb13_webpdf

22 B Bugaric Protecting Democracy and the Rule of Law in the European Union The Hungarian Challenge Londres LSE LEQS Paper nuacutem 79 2013httpdxdoiorg102139ssrn2257935

constatacioacute el Consell escolta lrsquoestat membre de quegrave es tracti i seguint el mateix procediment pot adreccedilar-li recomanacionsEl Consell verifica periogravedicament si els motius que han dut a aquesta consta-tacioacute soacuten encara vagravelids

2 El Consell Europeu per unanimitat a proposta drsquoun terccedil dels estats mem-bres o de la Comissioacute Europea i amb lrsquoaprovacioacute pregravevia del Parlament Europeu pot fer constar que hi ha hagut una violacioacute greu i persistent per un estat membre dels valors a quegrave fa referegravencia lrsquoarticle 2 despreacutes drsquohaver convidat aquest estat membre a formular observacions

3 Quan srsquoha efectuat la constatacioacute a quegrave fa referegravencia lrsquoapartat 2 el Consell pot decidir per majoria qualificada que se suspenguin determinats drets derivats de lrsquoaplicacioacute dels tractats a lrsquoestat membre de quegrave es tracti inclosos els drets de vot del representant del govern drsquoaquest estat membre en el Con-sell En fer-ho el Consell teacute en compte les possibles consequumlegravencies drsquoaquesta suspensioacute per als drets i les obligacions de les persones fiacutesiques o juriacutediquesLrsquoestat membre en quumlestioacute continua vinculat en tot cas per les obligacions que li incumbeixen en virtut dels tractats

4 El Consell pot decidir posteriorment per majoria qualificada modificar o revocar les mesures que hagi adoptat en virtut de lrsquoapartat 3 per respondre a canvis en la situacioacute que lrsquohavia dut a imposar-les

5 Les modalitats de vot aplicables al Parlament Europeu al Consell Europeu i al Consell als efectes drsquoaquest article soacuten establertes per lrsquoarticle 354 del Tractat de funcionament de la Unioacute Europea

Els dos primers apartats preveuen els supogravesits drsquoaplicacioacute del mecanisme de garantia i els altres tres regulen aspectes relacionats amb els seus efectes i el procediment aplicable

Pel que fa als supogravesits drsquoaplicacioacute cal destacar la diferegravencia exis-tent entre ells Lrsquoapartat 1 es refereix a una situacioacute de ldquorisc evident de violacioacute greurdquo per part drsquoun estat membre dels valors de lrsquoarticle 2 TUE En canvi lrsquoapartat 2 es refereix a ldquolrsquoexistegravencia drsquouna violacioacute greu i persistentrdquo per part drsquoun estat membre dels valors de lrsquoarticle 2 TUE

Per calibrar adequadament la diferegravencia entre tots dos supogravesits eacutes important recordar que la versioacute de lrsquoarticle 7 TUE abans del Tractat de Niccedila nomeacutes preveia el segon supogravesit Els fets que van desencadenar la inclusioacute de lrsquoapartat 1 en el Tractat de Niccedila van tenir lloc a principis de lrsquoany 2000 quan catorze estats de la UE van intentar impedir lrsquoacceacutes al govern drsquoAgraveustria del partit ultradretagrave FPOuml liderat per Joumlrg Haider23 Perograve com que en aquell moment el TUE nomeacutes preveia el mecanisme sancionador de lrsquoapartat 2 actual establert per a casos de violacioacute greu

23 Bugaric Protecting Democracy 2013 p 4

i persistent ja constatats es va evidenciar que era necessari introduir en el TUE un procediment de prevencioacute i de supervisioacute cosa que va donar lloc a la introduccioacute de lrsquoactual apartat 1 de lrsquoarticle 7 TUE

La introduccioacute drsquoaquest nou apartat pel Tractat de Niccedila eacutes molt important perquegrave dota lrsquoarticle 7 TUE drsquouna major flexibilitat aplicativa i permet a les institucions comunitagraveries intervenir amb caragravecter preven-tiu mitjanccedilant actuacions que no tenen la naturalesa sancionadora de lrsquoapartat 2 (suspensioacute de drets de lrsquoestat afectat) Per aixograve srsquoha posat en relleu que el sistema preventiu de lrsquoapartat 1 ha de ldquodesdramatit-zar-serdquo perquegrave no teacute caragravecter sancionador i srsquoha de veure essencial-ment com un instrument a lrsquoabast de la UE per supervisar i garantir el respecte de lrsquohomogeneiumltat constitucional dels estats membres dins el marc de lrsquoarticle 2 TUE24

63 La Comissioacute de la UE ha assumit clarament les consequumlegravencies del canvi introduiumlt a lrsquoarticle 7 TUE en considerar que

En atorgar a la Unioacute la capacitat drsquointervenir de forma preventiva en cas de risc clar de violacioacute dels valors comuns el Tractat de Niccedila va significar que els mitjans ja inclosos en el Tractat drsquoAmsterdam que nomeacutes permetria interve-nir a posteriori quan ja srsquohan vulnerat els esmentats drets siguin molt meacutes operatius25

La importagravencia del canvi queda ben palesa en la Comunicacioacute de la Comissioacute sobre lrsquoarticle 7 TUE de 15 drsquooctubre del 2003 en la qual srsquoanalitzen les seves consequumlegravencies com tambeacute les condicions reque-rides per aplicar lrsquoarticle 7 TUE i srsquoidentifiquen les mesures operatives per poder contribuir al respecte i a la promocioacute dels valors comuns Com es pot deduir fagravecilment aquesta comunicacioacute constitueix la base teograverica per a lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE i esdeveacute una eina capital per valorar si el capteniment que fins al moment present estagrave tenint lrsquoEs-tat espanyol envers el proceacutes sobiranista a Catalunya pot ser inclograves en algun dels supogravesits drsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE i de manera especial en el de lrsquoapartat 1

Els aspectes meacutes rellevants de la Comunicacioacute de la Comissioacute que srsquohan de considerar en aquest cas soacuten els seguumlents

24 Bugaric Protecting Democracy 2013

a) El principi conforme al qual lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE abasta tots els sectors de lrsquoactivitat dels estats membres inclosos els estrictament interns (apartat 11 de la Comunica-cioacute) Sobre aquest punt ja srsquoha insistit anteriorment

b) El caragravecter essencialment poliacutetic de lrsquoarticle 7 TUE que doacutena lloc a una solucioacute ldquodiplomagraveticardquo per resoldre les situacions que puguin produir-se amb exclusioacute de la intervencioacute del TJUE sobre lrsquoexistegravencia o no dels supogravesits drsquoaplicacioacute La in-tervencioacute judicial nomeacutes es pot donar sobre els aspectes de procediment no sobre el fons26

c) Lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE sota el criteri que no estagrave pensat per resoldre conflictes individuals sinoacute casos drsquoenfocament poliacutetic meacutes global que puguin arribar a tenir la dimensioacute drsquoun problema sistegravemic

d) La constatacioacute que amb la introduccioacute a Niccedila del concepte de ldquorisc evidentrdquo lrsquoarticle 7 TUE atorga a les institucions europees els mitjans necessaris per adreccedilar ldquosenyals drsquoalertardquo adequats a lrsquoestat membre en quumlestioacute i imposa a les institucions una ldquoobligacioacute de vigilagravencia constantrdquo ategraves que la situacioacute de risc es configura en unes circumstagravencies poliacutetiques i socials cone-gudes i en un termini meacutes o menys llarg de temps en el qual els primers signes precursors soacuten perceptibles

e) La possibilitat que les institucions europees posin en marxa autogravenomament lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE o beacute com a con-sequumlegravencia de denuacutencies realitzades per particulars o per la informacioacute que els facin arribar entitats socials o altres insti-tucions

f) La possibilitat que les institucions europees puguin demanar als efectes de lrsquoapartat 1 de lrsquoarticle 7 TUE la implicacioacute de ldquopersonalitats independentsrdquo a les quals es pugui demanar un informe sobre la situacioacute drsquoun estat membre per tal de disposar drsquouna visioacute objectiva i completa del problema

64 Els requisits poliacutetics per activar els mecanismes de lrsquoarticle 7 TUE soacuten complexos i varien en funcioacute dels seus dos apartats

26 Tanmateix cal diferenciar aquesta exclusioacute del control jurisdiccional sobre lrsquoarticle 7 TUE de la possibilitat que examinarem despreacutes que lrsquoincompliment dels valors de lrsquoarticle 2 TUE es pugui fer valer davant els tribunals i el TJUE en particular

En el cas de risc de violacioacute cal que hi hagi una proposta mo-tivada drsquoun terccedil dels estats membres (exclograves lrsquoestat en quumlestioacute) del Parlament o de la Comissioacute Aquesta proposta ha de ser aprovada pel Consell per majoria de quatre cinquenes parts dels seus membres (exclograves lrsquoestat en quumlestioacute) pregravevia aprovacioacute del Parlament Tanmateix existeix la possibilitat que abans de constatar lrsquoexistegravencia del risc de violacioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE el Consell adreci recomanacions a lrsquoestat membre Lrsquoactivacioacute drsquoaquest procediment (constatacioacute io re-comanacions) implica lrsquoobligacioacute del Consell de comprovar de manera periogravedica si els motius de la intervencioacute continuen essent vagravelids

En el cas de lrsquoapartat 2 els requeriments per aplicar-lo soacuten molt meacutes exigents perquegrave pot abocar a la suspensioacute de drets de lrsquoestat implicat En aquest cas es requereix un acord unagravenime del Consell (exclograves lrsquoestat afectat) a proposta drsquoun terccedil dels estats membres (exclograves lrsquoestat afectat) o de la Comissioacute i la pregravevia aprovacioacute del Par-lament europeu

Cal advertir tanmateix que la logravegica garantista de lrsquoarticle 7 TUE pot estar present tambeacute en altres actuacions meacutes informals i pregrave-vies a lrsquoaplicacioacute progravepiament dita de lrsquoarticle 7 TUE En aquest sentit situacions com les expulsions de gitanos a Franccedila i Itagravelia la llibertat drsquoinformacioacute a Itagravelia i Hongria els drets dels colmiddotlectius gais en paiumlsos de lrsquoest o les reformes constitucionals a Hongria han portat les insti-tucions europees a realitzar informes i adoptar altres iniciatives des de lrsquoograveptica de la proteccioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE que eacutes impor-tant destacar Eacutes important veure com en els darrers temps aquesta flexibilitat ha anat prenent cos fins i tot com a alternativa a lrsquoestricta aplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE

65 El cas de la reforma constitucional drsquoHongria aprovada lrsquoany 2011 eacutes especialment interessant perquegrave posa en relleu lrsquoabast que poden tenir aquestes actuacions ldquopregraveviesrdquo i la preocupacioacute per millorar el sistema de garanties dels valors de lrsquoarticle 2 TUE i potenciar la seva aplicacioacute El cas hongaregraves tambeacute teacute interegraves perquegrave es tracta de decisi-ons internes que no afecten nomeacutes els drets fonamentals individuals sinoacute tambeacute aspectes bagravesics de la democragravecia i de lrsquoestat de dret En aquest sentit cal recordar que els problemes suscitats per la reforma constitucional afecten la independegravencia del poder judicial el siste-ma electoral les competegravencies del Tribunal Constitucional la llibertat drsquoinformacioacute i drsquoexpressioacute la proteccioacute de dades personals la llibertat religiosa i el respecte dels drets de les minories

Amb relacioacute a aquest cas el Parlament Europeu va aprovar una resolucioacute27 en la qual manifestava la seva profunda preocupacioacute per la situacioacute a Hongria amb relacioacute a lrsquoexercici de la democragravecia lrsquoestat de dret i els drets humans i demanava a la Comissioacute Europea en la seva condicioacute de guardiana dels tractats vigilar de prop lrsquoevolucioacute de la situacioacute per tal drsquoassegurar el compliment dels esmentats valors La resolucioacute tambeacute demanava la cooperacioacute del Consell drsquoEuropa per mit-jagrave de la Comissioacute de Venegravecia i encarregava a la Comissioacute de Llibertats civils Justiacutecia i Interior del mateix Parlament el control i seguiment de les recomanacions fetes per les institucions europees

Com a consequumlegravencia drsquoaquesta resolucioacute la Comissioacute de Lliber-tats Civils Justiacutecia i Interior del Parlament Europeu va elaborar un informe el 24 de juny de 201328 que constitueix un punt referencial per a lrsquoaplicacioacute dels articles 2 i 7 TUE meacutes enllagrave del cas concret drsquoHon-gria Drsquoaquest informe cal destacar diverses i importants declaracions que tenen abast general i que precisen lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute i els efectes derivats de lrsquoarticle 2 TUE Les meacutes rellevants soacuten les seguumlents

a) La consideracioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE com a valors comuns que constitueixen el nucli dels drets inherents als ciutadans europeus

b) La necessitat que aquests valors siguin defensats poliacuteticament i juriacutedicament com a fonaments indispensables que soacuten drsquouna societat democragravetica Aquesta defensa correspon a les insti-tucions europees i als mateixos estats membres

c) La consideracioacute drsquoaquests valors com a elements essencials de la identitat de la UE i com a condicioacute sine qua non per ser estat membre de la UE i mantenir plenament les prerrogati-ves de lrsquoadhesioacute

d) La capacitat de la UE per intervenir en defensa dels valors en cas de violacioacute o de risc clar de violacioacute en els agravembits que soacuten competegravencia interna dels estats membres

e) La impossibilitat que la vulneracioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE es pugui emparar mai en el principi drsquoidentitat nacio-nal de lrsquoarticle 4 TUE perquegrave aixograve implicaria deteriorar uns principis i valors comuns que soacuten lrsquoessegravencia de la construccioacute europea Lrsquoapelmiddotlacioacute drsquoun estat a la clagraveusula drsquoidentitat na-

27 Resolucioacute del Parlament Europeu de 16 de febrer de 2012httpwwweuroparleuropaeusidesgetDocdopubRef=-EPTEXT+REPORT+A7-2013-0229+0+DOC+XML+V0EStitle1

28 Tavares ldquoInforme sobre la situacioacutenrdquo 2013

cional nomeacutes es pot considerar vagravelida per tant quan lrsquoestat respecti els valors consagrats en lrsquoarticle 2 TUE

A banda drsquoaquestes declaracions i de lrsquoestudi dels problemes concrets que presenta el cas hongaregraves lrsquoinforme teacute especial interegraves per les recomanacions que adreccedila a les institucions europees sobre la creacioacute drsquoun mecanisme per fer meacutes efectiva lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 2 TUE Aquestes recomanacions van en la liacutenia exposada per alguns autors favorables a facilitar i potenciar lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE29 i soacuten les seguumlents

a) Reiterar la necessitat de superar la paradoxa de Copenhaguen30 que consisteix en el fet que la UE manteacute una posicioacute molt es-tricta sobre el respecte dels valors comuns per part dels paiumlsos candidats a lrsquoadhesioacute perograve no disposa drsquoinstruments efectius de vigilagravencia i control un cop els candidats han passat a ser membres

b) Establir un sistema drsquoexamen periogravedic dels estats per tal de comprovar si respecten els valors comuns tenint present que aquest examen ha de basar-se en una entesa europea comu-nament acceptada de les normes constitucionals i juriacutediques aplicant les mateixes pautes a situacions similars

c) La cooperacioacute del Consell drsquoEuropa i de la Comissioacute de Venegrave-cia per tal de poder utilitzar els seus coneixements tegravecnics en la defensa dels principis de democragravecia drets humans i estat de dret

d) Crear un grup drsquoalt nivell com a mecanisme per facilitar lrsquoapli-cacioacute de lrsquoarticle 7 TUE i garantir el compliment dels valors comuns de lrsquoarticle 2 TUE mecanisme que podria adoptar la forma drsquouna Comissioacute de Copenhaguen grup drsquoalt nivell o grup de savis

29 Muumlller Safeguarding Democracy 2013Budoacute G ldquoEU Common Valuesrdquo 2014 p 8F de Witte ldquoLess Constraint of Popular Democracy More Empowerment of Citizensrdquo Verfassungsblog 2013httpwwwverfassungsblogdeenless-constraint-of-popular-democracy-more-em-powerment-of-citizensUwX1M2J5PtEM Dani ldquoOpening the Enforcement of EU Fundamental Values to European Citizensrdquo Verfassungsblog 2013httpwwwverfassungsblogdedeungarn-was-tun-marco-daniUwX2OmJ5PtE

30 Criteris de Copenhaguen per a lrsquoadhesioacute de nous estats a la UEhttpeuropaeulegislation_summariesglossaryaccession_criteria_copenhague_eshtm

e) Recomanar que aquest mecanisme sigui independent drsquoin-fluegravencies poliacutetiques faci una supervisioacute periogravedica i contiacutenua (monitoritzacioacute) dels valors comuns adverteixi al meacutes aviat possible de qualsevol risc de deteriorament drsquoaquests valors i formuli recomanacions a les institucions de la UE i als estats membres per contrarestar-lo

Aquestes actuacions recents de les institucions europees palesen una preocupacioacute per la defensa dels valors essencials de la UE i per millorar-ne el sistema de garanties I evidencien tambeacute la voluntat de prendre amb caragravecter previ o precursor de lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE mesures operatives davant una situacioacute concreta que els posi en risc

En aquest sentit eacutes oportuacute recordar que la Comissioacute Europea estagrave estudiant en aquests moments la possibilitat de crear un procediment de control democragravetic dels estats membres que permeti adreccedilar-los re-comanacions en supogravesits de pragravectiques contragraveries a aquest valor funda-cional i establir tambeacute un sistema independent drsquoavaluacioacute de la qua-litat democragravetica Aquesta iniciativa de la Comissioacute preteacuten consolidar un mecanisme de control previ sense haver de recoacuterrer directament a lrsquoarticle 7 TUE Com es pot deduir aixograve significa establir un marc drsquointervencioacute meacutes flexible i fagravecil que srsquoestalvia els formalismes i els sistemes de majories previstos en lrsquoarticle esmentat sens perjudici de la seva aplicacioacute si la situacioacute drsquoincompliment persistiacutes o srsquoagreugeacutes31

En aquesta mateixa liacutenia cal fer esment de lrsquoaprovacioacute de la Resolucioacute 20132078 de 27 de febrer de 2014 del Parlament Europeu sobre la situacioacute dels drets fonamentals a la Unioacute Europea32 Tot i que aquesta resolucioacute se centra especialment en els drets fonamentals valors inclosos en lrsquoarticle 2 TUE les seves propostes srsquoestenen tambeacute als altres valors de lrsquoarticle 2 TUE i reforcen la via de dotar les institu-cions comunitagraveries de mecanismes meacutes flexibles de seguiment control i eventual sancioacute de les actuacions dels estats membres que puguin suposar risc de vulneracioacute dels valors bagravesics En aquest sentit cal des-tacar la proposta de crear un nou ldquomecanisme de Copenhaguenrdquo per

31 Informacioacute publicada a El Paiacutes el dia 24 de febrer de 2014 httpinternacionalelpaiscominternacional20140224actualidad1393267895_891187html i a El Diario el dia 25 de febrer de 2014 httpwwweldiarioesinternacionalBruselas-mecanismo-control-democratico-UE_0_232727426html

32 Resolucioacuten del Parlamento Europeo de 27 de febrero de 2014 sobre la situacioacuten de los derechos fundamentales en la Unioacuten Europea (2012) (20132078(INI))httpwwweuroparleuropaeuRegDataseance_plenieretextes_adoptesprovi-soire201402-270173P7_TA-PROV(2014)0173_ESpdf

garantir el respecte dels drets fonamentals i els valors de la UE per mitjagrave de diversos instruments entre ells la creacioacute drsquouna comissioacute com-posta per experts drsquoalt nivell i independents nomenats pel Parlament Europeu com a ogravergan encarregat de garantir el respecte dels estats membres pels valors comuns consignats a lrsquoarticle 2 TUE (apartats 8 a 14 de la Resolucioacute)

66 La recent Comunicacioacute de la Comissioacute al Parlament Europeu i al Consell (COM [2014] 158 final Estrasburg 11032014) sobre un nou marc europeu per reforccedilar lrsquoestat de dret suposa un avenccedil important en aquesta direccioacute en situar en la Comissioacute com a guardiana dels tractats la responsabilitat primagraveria de vetllar pels valors fundacionals de la UE i desenvolupar per tant un paper actiu en aquest sentit La Comissioacute preveu un procediment per donar resposta a futures amena-ces per a lrsquoestat de dret ldquoabans que es donin les condicions per activar els mecanismes previstos a lrsquoarticle 7 TUErdquo actuant com un mecanisme precursor i complementari drsquoaquest precepte

Tot i que la Comunicacioacute es focalitza sobre els elements que defineixen ldquolrsquoestat de dretrdquo i els principis que aquest implica drsquoacord amb la jurisprudegravencia europea (principi de legalitat seguretat juriacutedi-ca interdiccioacute de lrsquoarbitrarietat independegravencia judicial tutela judicial efectiva igualtat davant de la llei respecte dels drets fonamentals) eacutes un antecedent important per poder-la considerar amb relacioacute als altres valors fundacionals que tambeacute recull lrsquoarticle 2 TUE i que es poden veu-re afectats com aquiacute se sosteacute en un proceacutes com el del dret a decidir

La logravegica de la Comunicacioacute eacutes la de considerar que es poden donar problemagravetiques que queden fora de lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute de la legislacioacute de la UE perograve que com que poden constituir amenaces sistegrave-miques als valors fundacionals podrien donar lloc a lrsquoaplicacioacute de lrsquoar-ticle 7 TUE I en aquest sentit srsquoarticula un ldquomarcrdquo que ha de permetre a la Comissioacute trobar una solucioacute al problema amb lrsquoEstat membre en quumlestioacute abans que es pugui convertir en un risc clar de violacioacute greu en el sentit preciacutes de lrsquoarticle 7 TUE

Eacutes important destacar que la Comunicacioacute utilitza un concepte ampli drsquoestat de dret en el qual inclou expliacutecitament les amenaces que puguin afectar ldquolrsquoordenament poliacutetic i institucionalrdquo de lrsquoEstat o la seva ldquoestructura constitucionalrdquo la qual cosa permet deduir que la nocioacute drsquoestat de dret no srsquoutilitza en sentit estricte circumstagravencia que permet fer-lo extensiu als altres valors fundacionals comuns de lrsquoarticle 2 TUE amb el benentegraves que tots ells estan interrelacionats

En aquest context cal destacar que la Comunicacioacute defineix un marc drsquoactuacioacute integrat per tres fases a) una primera de diagraveleg i in-tercanvi entre la Comissioacute i lrsquoestat afectat b) una segona drsquoavaluacioacute objectiva i exhaustiva del problema per part de la Comissioacute i c) una final de recomanacions de la Comissioacute i de seguiment drsquoaquestes reco-manacions si el problema no srsquoha resolt en les fases anteriors

Tot aixograve permet constatar lrsquointeregraves creixent de les institucions europees per preservar els valors comuns europeus i per establir instru-ments de control i seguiment preventius i preliminars a lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE I aixograve estagrave comportant un canvi drsquoescenari que facilita la possibilitat de presentar davant les institucions europees (Parlament i Comissioacute especialment) denuacutencies sobre actuacions dels estats mem-bres contragraveries als valors de lrsquoarticle 2 TUE a lrsquoefecte que les institu-cions esmentades les puguin considerar i avaluar i si escau adoptar alguna decisioacute de proteccioacute preliminar sense perjudici de lrsquoaplicacioacute del procediment de lrsquoarticle 7 TUE si la situacioacute ho exigiacutes o quan aquestes mesures inicials no fossin suficients per modificar el capteniment de lrsquoestat membre

67 Lrsquoescenari juriacutedic i poliacutetic que srsquoacaba drsquoexposar srsquoha de posar en connexioacute amb la situacioacute que viu el proceacutes sobiranista a Catalunya per tal de determinar si es produeixen o no actuacions de lrsquoEstat espanyol que poden suposar una violacioacute efectiva dels valors de lrsquoarticle 2 TUE o beacute un risc clar de greu violacioacute drsquoaquests valors I aixograve no nomeacutes en el moment present sinoacute considerant tambeacute els antecedents existents i el previsible desenvolupament del proceacutes si la posicioacute de lrsquoEstat no es modifica i srsquoimpedeix sistemagraveticament que el poble de Catalunya pugui expressar la seva opinioacute sobre el dret a decidir sobretot quan aquesta posicioacute poliacutetica es fonamenta en un argument estrictament jurisdiccional (inconstitucionalitat drsquoun referegravendum o consulta) que eacutes discutible especialment despreacutes de la STC 422014 de 25 de marccedil

Per donar una resposta a aquesta quumlestioacute el primer que cal recordar eacutes que el proceacutes sobiranista a Catalunya posa en joc diversos valors de lrsquoarticle 2 TUE tal com srsquoha exposat abans La tesi que se sosteacute eacutes que aquests valors implicats (democragravecia estat de dret i respecte dels drets de les minories nacionals) han de poder desenvolupar el seu paper en aquest proceacutes sense que cap drsquoells en quedi exclograves Si no fos aixiacute existiria un risc clar de violacioacute greu perquegrave el capteniment de lrsquoEstat malgrat tractar-se drsquouna quumlestioacute interna no srsquoajustaria a les obligacions que li imposa lrsquoarticle 2 TUE

El proceacutes sobiranista a Catalunya eacutes una iniciativa de les institu-cions catalanes i de la seva societat civil que srsquoenfronta amb una clara oposicioacute de lrsquoEstat pel que fa a la possibilitat que aquesta aspiracioacute poliacutetica es pugui defensar i preparar democragraveticament i que aixograve es pu-gui fer mitjanccedilant una consulta a la ciutadania que eacutes essencial per tal de conegraveixer quina eacutes la voluntat majoritagraveria dels catalans Tanmateix eacutes puacuteblic i notori que lrsquoEstat ha adoptat una posicioacute de ferm rebuig a considerar la demanda que proveacute de Catalunya excloent qualsevol possibilitat de negociar la realitzacioacute drsquouna consulta per conegraveixer si existeix o no una majoria de ciutadans que estiguin a favor de la independegravencia de Catalunya (el recent debat sobre la proposicioacute de llei orgagravenica presentada pel Parlament i el seu rebuig en soacuten un clar exemple) Aquesta actitud tancada i inflexible ha estat exposada a la llum puacuteblica i ha anat sovint acompanyada drsquoamenaces meacutes o menys expliacutecites drsquoaplicar mesures constitucionals restrictives de lrsquoautonomia si la Generalitat convoca una consulta sobre el dret a decidir

Una anagravelisi objectiva dels fets permet establir una diferegravencia substancial entre el tractament per part de lrsquoEstat espanyol drsquoaques-ta quumlestioacute i altres marcs poliacutetics i democragravetics de referegravencia (Canadagrave Regne Unit) I al mateix temps permet visualitzar com el capteniment de lrsquoEstat no eacutes irrellevant des de la perspectiva drsquoalgun dels valors de lrsquoarticle 2 TUE que es poden veure afectats seriosament si lrsquoactitud de lrsquoEstat espanyol es manteacute o srsquoendureix Tambeacute es pot constatar que estem en un proceacutes poliacutetic iniciat fa uns anys que ara entra en una fase especialment tensa durant la qual la posicioacute de lrsquoEstat no solament no ha variat sinoacute que srsquoha radicalitzat de manera que els signes de risc per als valors de lrsquoarticle 2 TUE soacuten reals i no merament especulatius

Per tant eacutes adequat plantejar-se si en el moment present es do-nen ja les condicions per poder demanar a les institucions europees lrsquoactivacioacute del mecanisme preventiu de lrsquoapartat 1 de lrsquoarticle 7 TUE o com a miacutenim lrsquoadopcioacute de mesures preliminars drsquoavaluacioacute i estudi de la situacioacute a partir de la doble premissa que el proceacutes sobiranista posa a prova per raoacute de la seva naturalesa diversos valors de lrsquoarticle 2 TUE i que existeixen signes clars que alguns drsquoaquests valors ja es troben en situacioacute de risc greu perquegrave lrsquoEstat espanyol ha fet puacuteblic que aplicaragrave una estrategravegia poliacutetica per impedir per tots els mitjans que la demanda legiacutetima i democragravetica de Catalunya de fer la consulta pugui realitzar-se en cap circumstagravencia

Eacutes cert que els supogravesits que fins ara han motivat lrsquoactuacioacute de les institucions europees en defensa dels valors de lrsquoarticle 2 TUE han tingut com a referent majoritari situacions de risc de drets fonamen-

tals o situacions especialment greus com lrsquoacceacutes al govern drsquoun partit ultradretagrave xenogravefob o les reformes constitucionals a Hongria que com-prometien pilars bagravesics de lrsquoestat de dret i de drets individuals

Perograve si partim de la base que cap quumlestioacute poliacutetica o social relle-vant pot quedar fora de lrsquoabast drsquoaplicacioacute dels articles 2 i 7 TUE es pot sostenir que un proceacutes de possible secessioacute territorial dins un estat membre absolutament paciacutefic i desenvolupat amb un suport ciutadagrave i institucional com el que teacute Catalunya amb els reptes que planteja i el fet que en el seu desenvolupament estigui posant seriosament a prova els valors de lrsquoarticle 2 TUE teacute la transcendegravencia suficient per ser pres en consideracioacute dins el marc dels principis fundacionals de la UE I tambeacute perquegrave tot i ser una quumlestioacute interna el seu impacte sobre la mateixa Unioacute Europea eacutes especialment rellevant no essent intranscendent en aquest sentit la forma com es desenvolupa i es resol aquest proceacutes33

Per aquesta raoacute es podria comenccedilar a pensar des de les instagraven-cies poliacutetiques i ciacuteviques catalanes com es trasllada a les institucions europees per les vies que es considerin meacutes adequades la preocupacioacute per la forma en quegrave lrsquoEstat estagrave gestionant el proceacutes pel dret a decidir i els riscos que aixograve pot tenir per a la integritat drsquoalguns dels valors essencials de la UE

7 Possibilitats drsquoempara davant el Tribunal de Justiacutecia de la Unioacute Europea (TJUE) per lrsquoincompliment dels valors de lrsquoarticle 2 TUE

71 La proteccioacute dels valors de lrsquoarticle 2 TUE disposa drsquouna via poliacutetica drsquoactuacioacute com eacutes la que preveu lrsquoarticle 7 TUE i altres vies meacutes infor-mals que han estat exposades i analitzades en els apartats anteriors drsquoaquest document

Tanmateix eacutes molt important saber si existeixen arguments per sostenir que la vulneracioacute drsquoun o alguns dels valors de lrsquoarticle 2 TUE pot ser tambeacute considerada com un supogravesit drsquoincompliment dels tractats susceptible drsquoobrir una via drsquoacceacutes al TJUE

33 En sentit contrari vegeu X Pons Ragravefols (ldquoLegalidad internacional y derecho a decidirrdquo Revista Electroacutenica de Estudios Internacionales 2014 p 75) que enteacuten inapropiat lrsquouacutes del dret de la UE per donar empara juriacutedica a una situacioacute que ha de resoldrersquos segons la seva opinioacute drsquoacord amb lrsquoordenament juriacutedic intern i mitjanccedilant una negociacioacute poliacutetica

En el cas que aquiacute ens ocupa la hipogravetesi de treball srsquohauria de construir sobre la base que la posicioacute taxativa i sistemagravetica de lrsquoEstat drsquoimpedir que els ciutadans puguin ser consultats com a consequumlegravencia del proceacutes sobiranista impulsat a Catalunya pugui considerar-se una vulneracioacute efectiva del principi democragravetic dels drets fonamentals i del respecte pels drets de les minories Aquesta hipogravetesi es podria sustentar si despreacutes del rebuig a la proposicioacute de llei de delegacioacute de la facultat de convocar un referegravendum acordat lrsquoEstat impedeix utilitzar la llei de consultes populars que ha drsquoaprovar el Parlament com a via alternativa interposant-hi en contra un recurs drsquoinconstitu-cionalitat i demanant-ne la suspensioacute I tot aixograve sense donar cap altra opcioacute per expressar el dret a decidir en els termes que deixa oberts la STC 422014 de 25 de marccedil

Aquesta hipogravetesi teacute drsquoentrada tres obstacles importants El pri-mer eacutes que el mateix TUE estableix un mecanisme especiacutefic i essenci-alment poliacutetic drsquoactuacioacute amb relacioacute a lrsquoeventual afectacioacute dels valors de lrsquoarticle 2 que eacutes el que regula lrsquoarticle 7 El segon eacutes que una inter-vencioacute judicial nomeacutes es podria donar per raoacute de la seva naturalesa en el supogravesit de lrsquoexistegravencia real i efectiva drsquouna vulneracioacute i no nomeacutes drsquoun risc de vulneracioacute per evident i clar que pogueacutes ser I el tercer obstacle eacutes que la jurisdiccioacute del TJUE no abasta els actes o decisions drsquoefectes purament interns sinoacute que cal que tinguin una relacioacute o connexioacute directa amb lrsquoaplicacioacute del dret de la UE

Una dificultat afegida proveacute de la diferent naturalesa dels valors que recull lrsquoarticle 2 TUE En el cas del principi democragravetic es tracta drsquoun valor essencialment poliacutetic que pot tenir un marge drsquointensitat i qualitat relativament ampli a partir drsquouns miacutenims exigibles I eacutes evi-dent que aixograve fa especialment difiacutecil poder determinar supogravesits clars de vulneracioacute drsquoaquest principi quan lrsquoEstat respecta aquestes exigegraven-cies miacutenimes i considera que actua dins del marge que determina la Constitucioacute

Lrsquouacutenica aproximacioacute possible i realista a favor drsquoun control judi-cial srsquohauria de centrar per tant en la hipogravetesi de vulneracioacute de drets fonamentals els quals per la seva naturalesa i possibilitat de definir un contingut constitucional comuacute (basat en els convenis internacio-nals les constitucions estatals i el mateix TUE i la Carta Europea de Drets Fonamentals) podrien ser un punt de referegravencia sogravelid per a un eventual control judicial

72 La consulta a la ciutadania eacutes lrsquoobjectiu principal del proceacutes sobira-nista catalagrave que compta amb el suport drsquouna majoria social expressada en les darreres eleccions al Parlament

La base democragravetica de la consulta eacutes innegable perograve el que pot ser de major utilitat per al cas que aquiacute ens ocupa eacutes la connexioacute que aquesta demanda social i poliacutetica teacute amb el dret fonamental de participacioacute poliacutetica considerant que aquest dret incorpora el doble vessant de la participacioacute representativa (eleccioacute de representants po-liacutetics) i de la participacioacute directa un dels instruments bagravesics de la qual soacuten les consultes i els referegravendums

El dret de participacioacute poliacutetica directa eacutes un dret fonamental reconegut a moltes de les constitucions dels estats membres de la UE i en el nostre cas a lrsquoarticle 231 CE i lrsquoarticle 29 EAC Tambeacute estagrave reconegut en lrsquoagravembit internacional amb la consideracioacute de dret humagrave bagravesic en diferents tractats i convenis com eacutes el cas de lrsquoarticle 211 de la Declaracioacute Universal de Drets Humans de 1948 o de lrsquoarticle 25 del Pacte Internacional de Drets Civils i Poliacutetics de 1966 Ambdoacutes preceptes reconeixen expliacutecitament el dret dels ciutadans a participar en els assumptes puacuteblics directament o per mitjagrave de representants lliurement elegits

Com es pot deduir fagravecilment el dret de participacioacute poliacutetica eacutes inherent al valor de la democragravecia ja que aquesta no eacutes possible sense la participacioacute ciutadana Aquesta relacioacute entre democragravecia i parti-cipacioacute es fa especialment evident en el cas de decisions drsquoespecial transcendegravencia per als ciutadans sobretot quan es pot establir a meacutes una vinculacioacute molt estreta entre la democragravecia representativa i la participativa

En els paiumlsos democragravetics en els quals es generen processos de secessioacute impulsats per comunitats nacionals es pot observar com les dues manifestacions del dret de participacioacute poliacutetica (representati-va i directa) solen actuar de forma conjunta i complementagraveria Els processos de consulta soacuten iniciats normalment per majories parla-mentagraveries que reflecteixen una voluntat ciutadana inicial per ser completats posteriorment pel vot directe de la ciutadania entenent que aquesta eacutes la foacutermula meacutes idogravenia per legitimar la continuiumltat del proceacutes de secessioacute El cas del Canadagrave i el Regne Unit amb relacioacute al Quebec i a Escogravecia respectivament soacuten perfectament ilmiddotlustratius del que srsquoacaba de dir

73 Tanmateix malgrat aquesta relacioacute tan estreta entre la democragravecia i el dret de participacioacute poliacutetica no es pot oblidar que aquest dret no es configura com un valor absolut quan es tracta del reconeixement de la modalitat de participacioacute directa (referegravendum) La configuracioacute drsquoaquest dret pot variar en funcioacute dels estats i del marge de decisioacute que permeti la seva Constitucioacute i les opcions legislatives que es realitzin En aquest sentit la situacioacute eacutes molt variada si es fa una comparativa entre els estats membres de la UE raoacute per la qual es fa difiacutecil establir un valor comuacute

En el cas drsquoEspanya la participacioacute directa eacutes un dret limitat en la mesura que nomeacutes eacutes previst preceptivament per a determinats supogravesits constitucionals Meacutes enllagrave drsquoaquests la Constitucioacute deixa en mans de lrsquoEstat un marge de decisioacute poliacutetica important i reserva tambeacute a lrsquoEstat la competegravencia per autoritzar la convocatograveria de referegravendums (art 149132 CE)

Si en el cas de la configuracioacute de les institucions la democragravecia i el dret de participacioacute juguen com a valors absoluts (democragravecia re-presentativa) en el cas dels referegravendums el seu valor eacutes meacutes relatiu perquegrave la democragravecia directa srsquoenteacuten com a complementagraveria de la representativa

Per tant eacutes difiacutecil defensar com a hipogravetesi de treball per a una in-tervencioacute judicial que la negativa a autoritzar un referegravendum consultiu per part de lrsquoEstat espanyol pugui ser considerada malgrat ser una ac-titud contragraveria a la voluntat social expressada a les urnes i un obstacle per poder constatar aquesta voluntat mitjanccedilant una consulta directa una vulneracioacute del dret de participacioacute poliacutetica Aquest retret eacutes difiacutecil de traslladar al pla estrictament juriacutedic ateses les caracteriacutestiques que teacute el dret de participacioacute en la seva modalitat de participacioacute directa

74 Les consideracions anteriors fan que sigui difiacutecil aplicar en un cas com aquest la doctrina coneguda com a Reverse Solange formulada per lrsquoescola de Heidelberg34 Aquesta doctrina sustenta la tesi que eacutes possible accedir al TJUE almiddotlegant lrsquoarticle 2 TUE en aquells casos en quegrave un ciutadagrave de la UE pateixi una violacioacute sistegravemica dels drets de ciutadania de lrsquoarticle 20 TFUE i de la Carta de Drets Fonamentals de la Unioacute Europea (CDFUE) encara que aixograve succeeixi en assumptes pu-rament interns Aquesta doctrina pren com a referegravencia la sentegravencia

34 A von Bogdandy (et al) ldquoReverse Solange ndash Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member Statesrdquo Common Market Law Review nuacutem 49 2012 p 489-520

Ruiz-Zambrano de 8 de marccedil de 2011 en la qual el TJUE considera incompatibles amb els valors de lrsquoarticle 2 TUE les mesures nacionals que puguin privar un ciutadagrave de lrsquoessegravencia dels drets fonamentals que li confereix la condicioacute de ciutadagrave de la Unioacute

Segons aquesta doctrina i jurisprudegravencia un ciutadagrave de la UE no pot basar-se en els drets fonamentals de la Unioacute Europea en assumptes merament interns perograve sempre a condicioacute que es pugui presumir que la seva essegravencia estigui protegida a lrsquoestat membre en quumlestioacute Perograve aquesta presumpcioacute pot ser refutada si un demandant pot demostrar que les violacions de drets que pateix en un marc legal nacional con-cret fan palesa lrsquoexistegravencia drsquounes mancances o drsquoun incompliment que per la seva gravetat i reiteracioacute poden considerar-se un degraveficit sistegravemic que erosiona els fonaments de lrsquoespai juriacutedic europeu i en consequumlegravencia afecten tambeacute lrsquoessegravencia de la ciutadania de la Unioacute ja que posen en quumlestioacute els valors fundacionals de lrsquoarticle 2 TUE35

Tanmateix el problema que es presenta en el cas del dret a deci-dir eacutes que no hi ha implicat cap dels drets de lrsquoarticle 20 TFUE ni de la CDFUE en els quals es pugui fonamentar una demanda com aquesta Lrsquouacutenic dret que hi podria tenir relacioacute directa eacutes el de participacioacute poliacute-tica perograve en aquest cas concret lrsquoarticle 20 TFUE i els articles 39 i 40 de CDFUE nomeacutes el reconeixen per a les eleccions al Parlament Europeu i per a les eleccions municipals del lloc on resideixi el ciutadagrave europeu (en condicions drsquoigualtat amb els nacionals de lrsquoestat corresponent)

Els drets de ciutadania europea en mategraveria de participacioacute poliacuteti-ca soacuten meacutes limitats que altres drets fonamentals reconeguts a lrsquoarticle 20 TFUE i a la CDFUE i no es projecten sobre la participacioacute poliacutetica di-recta en els afers estrictament interns drsquoun estat membre Per aquesta raoacute es fa difiacutecil almiddotlegar en aquest cas la doctrina Ruiz-Zambrano del TJUE ni la doctrina Reverse Solange

75 Aquesta conclusioacute nomeacutes es podria modificar si es considereacutes que lrsquoexercici del dret a decidir es pot connectar tambeacute amb la llibertat drsquoexpressioacute en la mesura que el seu objectiu de fons eacutes el de propi-ciar un proceacutes democragravetic perquegrave els ciutadans de Catalunya puguin expressar la seva opinioacute sobre el seu futur poliacutetic colmiddotlectiu

35 Bugaric Protecting Democracy 2013 Pinelli C Protecting the Fonamentals Bog-dandy ldquoReverse Solangerdquo 2013

Lrsquoexpressioacute drsquoopinioacute es pot canalitzar per mitjagrave del dret de par-ticipacioacute poliacutetica directa (referegravendum o un altre tipus de consulta fo-namentada en aquest dret) perograve tambeacute es podria enfocar des de lrsquoograveptica de la llibertat drsquoexpressioacute si srsquoaccepteacutes la hipogravetesi que lrsquoimpuls institucional del dret a decidir es pot fonamentar tambeacute en el dret ldquoa expressar i difondre lliurement els pensaments les idees i les opinionsrdquo (art 20 CE) dret que es podria promoure institucionalment posant a disposicioacute dels ciutadans un procediment (consulta) que els permeteacutes expressar la seva opinioacute sobre una quumlestioacute determinada

Si lrsquoEstat impediacutes tambeacute lrsquoaplicacioacute drsquoaquest procediment o qual-sevol altra iniciativa tendent a demanar lrsquoopinioacute ciutadana es podria considerar la hipogravetesi drsquouna afectacioacute del dret reconegut per lrsquoarticle 11 de la CDFUE en la mesura que reconeix als ciutadans la llibertat drsquoexpressar opinions sense que hi pugui haver ingeregravencia de les auto-ritats puacutebliques i sense consideracioacute de fronteres

Tanmateix es podria objectar que el fet que lrsquoEstat impedeixi la realitzacioacute drsquoun proceacutes institucional per recaptar lrsquoopinioacute ciutadana per mitjagrave drsquoun recurs contra la llei que el regula no vulnera la llibertat drsquoexpressioacute perquegrave els ciutadans poden exercir-la sempre per altres vies de manifestacioacute a tiacutetol individual o colmiddotlectivament Per considerar vulnerada la llibertat drsquoexpressioacute caldria entendre que aquest dret inclou la garantia drsquouna iniciativa institucional de consulta conclusioacute que eacutes difiacutecil extreure de lrsquoarticle 20 CE de lrsquoarticle 11 CDFUE i del marc constitucional espanyol en el seu conjunt

8 Conclusions

1 La negativa sistemagravetica de lrsquoEstat a permetre la realitzacioacute drsquoun referegravendum consultiu o qualsevol altra consulta al poble de Ca-talunya sobre el seu futur poliacutetic colmiddotlectiu es podria considerar una actitud poliacutetica contragraveria als valors fundacionals de la UE quan es tracta drsquouna aspiracioacute poliacutetica legiacutetima que teacute el suport majoritari de la societat catalana (expressat especialment en les darreres eleccions al Parlament) i la realitzacioacute drsquouna consulta drsquoaquesta naturalesa no eacutes impossible en el marc de la Constitucioacute drsquoacord amb el que es despregraven de la recent STC 422014 de 25 de marccedil

2 La negativa de lrsquoEstat a prendre en consideracioacute la proposicioacute de llei orgagravenica de delegacioacute a la Generalitat de la competegravencia per convocar un referegravendum sobre el futur poliacutetic de Catalunya i lrsquoadverti-ment que no eacutes possible fer cap mena de consulta per conegraveixer lrsquoopinioacute

del poble de Catalunya sobre el dret a decidir posa en evidegravencia un greu degraveficit a lrsquoEstat espanyol que afecta el principi democragravetic i el dret que tenen les minories a expressar-se en un assumpte drsquoespecial transcendegravencia social Aquest degraveficit es fa encara meacutes evident quan no srsquoofereix cap via ni possibilitat perquegrave el dret a decidir es pugui expressar com a aspiracioacute poliacutetica i social malgrat haver constatat en processos electorals previs que una majoria social aixiacute ho demana i quan no existeixen obstacles constitucionals clars i evidents que ho impedeixin

3 Aquesta situacioacute podria posar en risc els valors fundacionals de lrsquoarticle 2 TUE i justificaria traslladar aquesta preocupacioacute a les ins-titucions europees per tal que considerin i avaluiumln la situacioacute creada i puguin adoptar en consequumlegravencia mesures tendents a corregir-la i a prevenir que degeneri en un conflicte poliacutetic i social greu Aquestes mesures podrien tenir com a objectiu primordial facilitar un acord entre les parts perquegrave el dret a decidir es pugui expressar

4 Aquesta intervencioacute resulta compatible amb lrsquointeregraves creixent que les institucions europees estan mostrant per preservar els valors comuns europeus i per establir instruments de control i seguiment pre-ventius i preliminars a lrsquoaplicacioacute de lrsquoarticle 7 TUE Aixograve no descartaria en darrera instagravencia en funcioacute de com evolucionin els esdeveniments la possibilitat de demanar a les institucions europees (Parlament Co-missioacute o Consell) lrsquoaplicacioacute de lrsquoapartat 1 de lrsquoarticle 7 TUE

5 Atesa la naturalesa que teacute el dret a decidir les vies de garantia dels valors comuns europeus que es poden veure afectats pel capte-niment de lrsquoEstat espanyol se circumscriuen al pla poliacutetic sense que hi hagi arguments juriacutedics prou sogravelids per demanar el seu emparament davant el TJUE

La Unioacute Europea recull a lrsquoarticle 2 TUE els valors fundacionals comuns de la mateixa Unioacute i dels estats que la integren el compliment dels quals eacutes condicioacute indispensable per pertagravenyer a la Unioacute i tambeacute per romandre-hi Aquests valors tenen naturalesa estructural i els seus efectes es projecten sobre les competegravencies i el dret europeu i tambeacute sobre lrsquoagravembit intern dels estats A partir drsquoaquesta premissa la hipogravetesi de treball drsquoaquest article eacutes la de determinar com aquests valors poden comprometre lrsquoactuacioacute dels estats en el tractament poliacutetic i juriacutedic drsquoun proceacutes de secessioacute territorial interna i en quina mesura el compliment dels valors fundacionals (especialment els de democragravecia legalitat i respecte dels drets de les minories) pot condicionar aquest capteniment En concret lrsquoarticle analitza drsquoacord amb el significat i els efectes que caldria donar als valors esmentats si es respecta la seva integritat quan un estat en aquest cas lrsquoEstat espanyol nega sistemagravetica-ment la possibilitat de fer un referegravendum consultiu o una consulta sobre el futur poliacutetic de Catalunya en contra de la voluntat democragravetica expressada majoritagraveriament i de manera reiterada emparant aquesta negativa nomeacutes en una lectura restrictiva i formalista de la legalitat interna Lrsquoarticle tambeacute compara aquesta situacioacute amb la drsquoaltres escenaris internacionals i valora les consequumlegravencies poliacutetiques i juriacutediques que podria tenir des de la perspectiva europea considerant els esforccedilos de les institucions comunitagraveries en els dar-rers anys per establir mecanismes drsquoalerta i precursors per evitar amenaces a la integritat dels valors fundacionals

Paraules clau Unioacute Europea valors fundacionals UE proceacutes de secessioacute re-feregravendum consultiu consulta sobre el futur poliacutetic de Catalunya

RESUMEN

La Unioacuten Europea contempla en el artiacuteculo 2 TUE los valores comunes de la propia Unioacuten y los estados que la integran cuyo cumplimiento es condicioacuten indispensable para pertenecer a la Unioacuten y tambieacuten para permanecer en ella Estos valores tienen naturaleza estructural y sus efectos se proyectan sobre las competencias el derecho europeo y tambieacuten sobre el aacutembito interno de los estados A partir de esta premisa la hipoacutetesis de trabajo de este artiacuteculo es la de determinar coacutemo estos valores pueden comprometer la actuacioacuten del estado en el tratamiento poliacutetico y juriacutedico de un proceso de secesioacuten territorial interna y en queacute medida el cumplimiento de los valores fundacio-

nales (especialmente los de democracia legalidad y respeto de los derechos de las minoriacuteas) puede condicionar este proceder En concreto el artiacuteculo analiza de acuerdo con el significado y los efectos que deberiacutean darse a los valores mencionados si se respeta su integridad cuando un estado en este caso el Estado espantildeol niega sistemaacuteticamente la posibilidad de realizar un refereacutendum consultivo o una consulta sobre el futuro poliacutetico de Cataluntildea en contra de la voluntad democraacutetica expresada mayoritariamente y de forma reiterada amparando esta negativa solo en una lectura restrictiva y forma-lista de la legalidad interna El artiacuteculo tambieacuten compara esta situacioacuten con la de otros escenarios internacionales y valora las consecuencias poliacuteticas y juriacutedicas que podriacutea tener desde la perspectiva europea considerando los esfuerzos de las instituciones comunitarias en los uacuteltimos antildeos para estable-cer mecanismos de alerta y precursores para evitar amenazas a la integridad de los valores fundacionales

Palabras clave Unioacuten Europea valores fundacionales UE proceso de secesioacuten refereacutendum consultivo consulta sobre el futuro poliacutetico de Cataluntildea

ABSTRACT

The European Union provides in the article 2 TEU the shared values of the Union itself and its member states the observance of which are required to obtain the membership in the Union and also to remain in that status These values have a structural nature and their effects are projected on the competences the European law and the local sphere of the states as well From this premise the working hypothesis of this paper is to determine how these values can compromise the performance of the state in the political and legal treatment of a process of internal territorial secession and in which extent the foundational values (especially those of democracy legality and respect for the rights of minorities) can influence this behaviour Specifically this paper analyses according to the meaning and effects that should be given to the previously mentioned values if their integrity is respected when a State in this case the Spanish State systematically denies the possibility of doing a consultative referendum or a plebiscite on the political future of Catalonia against the democratic will expressed by majority and repeatedly enshrining this negative only in a restrictive and formalistic reading of the internal legality The article also compares this situation with other interna-tional scenarios and assesses the political and legal consequences that could be from the European perspective considering the efforts of community

institutions in recent years to establish early warning mechanisms and pre-cursors to prevent threats to the integrity of founding values

Keywords European Union EU founding values process of secession con-sultative referendum plebiscite on Cataloniarsquos political future

M Mercegrave Darnaculleta GardellaProfessora titular de Dret Administratiu de la Universitat de Girona

SUMARI 1 Introduccioacute ndash 2 Marc juriacutedic europeu i constitucional ndash 21 El dret de la Unioacute Europea especial referegravencia al Pacte drsquoestabilitat i creixement ndash 22 Les previ-sions de lrsquoarticle 109 de la Grundgesetz i de lrsquoarticle 135 de la Constitucioacute espanyola ndash 3 La creacioacute del Consell drsquoEstabilitat i lrsquoatribucioacute de noves funcions al Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera ndash 31 Semblances en lrsquoorganitzacioacute composicioacute i funciona-ment del Consell alemany i espanyol ndash 32 Diferegravencies en la posicioacute institucional del Consell i les corporacions territorials implicades a Espanya i Alemanya ndash 4 Mesures per garantir la limitacioacute del deute puacuteblic a les comunitats autogravenomes i als Laumlnder ndash 41 Mesures preventives supervisioacute pressupostagraveria i advertegravencia de riscos ndash 42 Mesures correctives lrsquoaprovacioacute i el seguiment de plans de sanejament de les finances puacutebliques ndash 43 Mesures coercitives la regulacioacute drsquoun estat drsquoexcepcioacute constitucio-nal ndash 5 Conclusions ndash Bibliografia ndash Resum ndash Resumen ndash Abstract

Article rebut el 29012014 acceptat el 15042014

Aquest article ha estat possible gragravecies a una estada de recerca a la Universitat de Constanccedila financcedilada per lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics (Resolucioacute GRI4012013 de 21 de febrer per la qual es doacutena publicitat a les beques concedides per lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics durant lrsquoexercici 2012)

Consequumlegravencies institucionals de la limitacioacute del deute puacuteblic

1 Introduccioacute

Els Estats federals o drsquoestructura federal de la Unioacute Europea estan ve-ient com la crisi econogravemica i financera en quegrave es troben immersos estagrave tibant al magravexim el seu equilibri institucional La pertinenccedila a la Unioacute Europea impedeix als estats financcedilar-se a traveacutes dels seus respectius bancs centrals alhora que els obliga a complir els liacutemits drsquoendeuta-ment imposats pel Pacte drsquoestabilitat i creixement1 en un context en quegrave la despesa puacuteblica esdeveacute meacutes necessagraveria que mai per mantenir les prestacions drsquoun malmegraves Estat social i segons veus sobradament autoritzades tambeacute per reactivar lrsquoeconomia2

Com eacutes sobradament conegut tant Espanya com Alemanya han volgut garantir el compliment de les limitacions imposades per la Unioacute Europea a la seva autonomia financera introduint en les seves respectives constitucions (en concret en els articles 109 Grundgesetz [GG] i 135 de la Constitucioacute Espanyola [CE]) el principi drsquoestabilitat pressupostagraveria El marc juriacutedic en quegrave ha quedat circumscrit el principi drsquoautonomia pressupostagraveria impedeix en concret que el legislador aprovi uns pressupostos que puguin comportar un augment de lrsquoen-deutament

Lrsquoactualitat i la rellevagravencia drsquoaquest marc juriacutedic no ha passat desa-percebuda per a la doctrina que ha tractat degudament aquest tema i ha destacat tambeacute la relacioacute existent entre els dos preceptes constitucio-nals esmentats3 Aquesta perspectiva comparada no srsquoha fet extensible aixograve no obstant en lrsquoanagravelisi del desenvolupament legislatiu drsquoaquestes previsions4 Per suplir aquest buit aquest estudi teacute per objectiu ana-litzar des drsquouna perspectiva del dret comparat les repercussions de la

1 Per entendre la incidegravencia de la pertinenccedila a la Unioacute Monetagraveria Europea en els aspectes vinculats al principi drsquoestabilitat pressupostagraveria i de limitacioacute del deute puacuteblic es poden veure les encertades reflexions de Garciacutea-Andrade Goacutemez J ldquoLa reforma del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Espantildeolardquo RAP 187 2012 pp 31-66

2 Amb aquesta afirmacioacute no pretenc entrar en un debat sobre el qual ja srsquohan pronunciat veus molt meacutes autoritzades que la meva Em semblen perograve especialment pertinents les reflexions de Costamagna F ldquoCan the EU sell its social soul (and legitimacy) to survive Conditionality and EU social legitimacyrdquo ponegravencia presentada en el Workshop Debt and Financial Regulation in Reaction to the Crisis Legal Perspectives on Recent Transforma-tions of Public Authority Heidelberg 29 de novembre de 2012 cedides per lrsquoautor

3 Arroyo Gil A ldquoLa claacuteusula de estabilidad presupuestaria tras la senda constitucional alemanardquo Cuadernos Manuel Gimeacutenez Abad 6 2013 pp 38-47

4 Aixiacute doncs si beacute eacutes cert que hi ha nombroses publicacions que analitzen el desenvo-lupament legislatiu de les reformes constitucionals no existeixen estudis recents de dret comparat centrats en els aspectes institucionals del control de la normativa drsquoestabilitat

limitacioacute constitucional del deute puacuteblic en les comunitats autogravenomes i els Laumlnder posant lrsquoaccent especialment en els procediments els mitjans drsquointervencioacute i els ogravergans encarregats de fer complir els liacutemits de degraveficit estructural establerts per la Unioacute Europea En concret srsquoanalitzaragrave la Llei alemanya de creacioacute del Consell drsquoEstabilitat per a la prevencioacute de situ-acions de crisi pressupostagraveria (Gesetz zur Errichtung eines Stabilitaumltsrats und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen en endavant StabiRatG) en comparacioacute amb les previsions organitzatives i procedimentals de la Llei orgagravenica 22012 de 27 drsquoabril drsquoestabilitat pressupostagraveria i sostenibilitat financera (en endavant LOEPSF)

Aquesta anagravelisi permet contrastar el disseny de les relacions en-tre la Federacioacute i els Laumlnder en el cas alemany i entre lrsquoEstat i les co-munitats autogravenomes en el cas espanyol per garantir el compliment del dret de la Unioacute Europea En el primer cas el control de lrsquoequilibri pressupostari i lrsquoadopcioacute de les mesures per garantir la limitacioacute del deute puacuteblic srsquoatribueixen principalment a un ogravergan colmiddotlegiat en el qual participen la Federacioacute i tots els Laumlnder En el segon cas el pro-tagonisme drsquoaquestes funcions eacutes assumit per lrsquoEstat i en concret pel Ministeri drsquoHisenda mentre que el paper dels ogravergans de participacioacute de les comunitats autogravenomes eacutes gairebeacute residual

2 Marc juriacutedic europeu i constitucional

Abans perograve drsquoentrar en lrsquoanagravelisi de les lleis esmentades eacutes necessari fer un breu repagraves a la prohibicioacute de degraveficit excessiu derivada del dret de la Unioacute Europea i al principi drsquoestabilitat pressupostagraveria regulat a lrsquoarticle 109 de la GG i a lrsquoarticle 135 CE5

21 El dret de la Unioacute Europea especial referegravencia al Pacte drsquoestabilitat i creixement

La Unioacute Europea ha demostrat tenir greus dificultats per tal drsquoaconse-guir el compliment dels objectius de coordinacioacute econogravemica finance-

5 La incidegravencia de la prohibicioacute drsquoincoacuterrer en degraveficit excessiu establerta per la Unioacute Euro-pea en lrsquoordenament juriacutedic i en lrsquoeconomia dels estats membres estagrave explicada de manera molt entenedora per F Sosa Wagner i M Fuertes Bancarrota del Estado y Europa como contexto Marcial Pons Madrid 2011 Sobre aquests aspectes vegeu tambeacute A Loacutepez Diacuteaz i E Moraacuten Meacutendez ldquoEl nuevo paradigma europeo y constitucional del deacuteficit y la deudardquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico 73 2013 pp 49-66

ra i pressupostagraveria acordats en el Tractat de Maastricht Per reforccedilar aquesta coordinacioacute i garantir el principi drsquoestabilitat pressupostagraveria lrsquoart 126 del Tractat de Funcionament de la Unioacute Europea disposa expressament que ldquoels estats membres evitaran degraveficits puacuteblics ex-cessiusrdquo El mateix precepte conteacute una regulacioacute detallada sobre les mesures de reaccioacute de la Unioacute enfront dels incompliments que es com-pleta en el Protocol nuacutemero 12 sobre el procediment aplicable en cas de degraveficit excessiu Lrsquoarticle 1 drsquoaquest Protocol estableix com a valors de referegravencia per considerar que el degraveficit eacutes excessiu el 3 per cent en allograve relatiu a la proporcioacute entre el degraveficit puacuteblic i el PIB i el 60 per cent si es pren en consideracioacute la proporcioacute entre el deute puacuteblic i el PIB

Aquestes regles van ser complementades amb el Reglament 4792009 de 25 de maig relatiu a lrsquoaplicacioacute del Protocol sobre el procediment aplicable en cas de degraveficit excessiu amb lrsquoanomenat Pac-te drsquoestabilitat i creixement articulat juriacutedicament en el Reglament 146697 del Consell de 7 de juliol de 1997 relatiu al reforccedilament de la supervisioacute de les situacions pressupostagraveries i a la supervisioacute i co-ordinacioacute de les poliacutetiques econogravemiques i el Reglament 146797 del Consell de 7 de juliol de 1997 relatiu a lrsquoacceleracioacute i clarificacioacute del procediment de degraveficit excessiu Ambdoacutes reglaments estableixen respectivament un seguit de mesures preventives basades en la su-pervisioacute dels pressupostos nacionals i la deteccioacute de situacions de risc drsquoincompliment i un seguit de mesures repressives on srsquoestableixen les sancions previstes en cas drsquoincompliment

El Pacte drsquoestabilitat i creixement ha estat modificat en tres ocasi-ons La primera modificacioacute va venir derivada de les dificultats drsquoaplicar les mesures repressives previstes en el primer cas drsquoincompliment mani-fest per part de Franccedila i Alemanya dels valors de referegravencia establerts per la Unioacute Europea6 En concret els reglaments esmentats van ser

6 En concret la Comissioacute es va veure en la necessitat drsquoimpugnar davant el Tribunal de Luxemburg la inaplicacioacute per part del Consell de les disposicions del Reglament 146797 als estats francegraves i alemany que havien incorregut en degraveficit excessius El Tribunal es va pronunciar en sentegravencia de 13 de juliol de 2004 assumpte C-2704 per la qual va anulmiddotlar les conclusions del Consell de 25 de novembre de 2003 ja que per tal drsquoevitar lrsquoaplicacioacute de les sancions corresponents contenien una decisioacute de suspendre el procediment de degraveficit excessiu i una decisioacute de modificacioacute de les recomanacions adoptades anteriorment pel mateix Consell Sobre aquesta sentegravencia vegeu De la Quadra-Salcedo Janini T ldquoLa discrecionalidad poliacutetica del ECOFIN en la aplicacioacuten del procedimiento de deacuteficit excesivo Reflexiones tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2004rdquo REP 126 2004 pp 151-176 Alguns dels aspectes meacutes importants del debat obert entorn aquesta quumlestioacute es troben clarament exposats a BREDT S ldquoDer europaumlische lsquoStabilitaumltspaktrsquo benoumltigt mitgliedsstaatliche Verankerungldquo EuR 40 2005 pp 104-111

modificats pels reglaments del Consell 10552005 i 10562005 de 27 de juny de 2005 Lrsquoobjectiu de la reforma va ser flexibilitzar lrsquoaplicacioacute dels valors de referegravencia en casos de crisi econogravemica prenent en con-sideracioacute les diferents situacions econogravemiques dels estats de la Unioacute7

La segona modificacioacute de lrsquoany 2011 teacute per objectiu reforccedilar la disciplina pressupostagraveria en un context marcat per la crisi econogravemi-ca i lrsquoincompliment generalitzat dels nivells de degraveficit i deute puacuteblics fixats pel Tractat8 Aquesta modificacioacute es concreta en un paquet de mesures conegut com a Six Pack que estagrave format per cinc reglaments i una directiva9 Els dos primers reglaments reformen la normativa preexistent tant en la vessant preventiva com repressiva En concret el Reglament 11752011 del Parlament Europeu i del Consell de 16 de novembre de 2011 modifica el Reglament 146697 del Consell relatiu al reforccedilament de la supervisioacute de les situacions pressupostagraveries i a la supervisioacute i coordinacioacute de les poliacutetiques econogravemiques i el Reglament 11772011 del Consell de 8 de novembre de 2011 modifica el Regla-ment 146797 relatiu a lrsquoacceleracioacute i clarificacioacute del procediment de degraveficit excessiu Aixiacute mateix el vessant repressiu es reforccedila amb el Reglament 11732011 del Parlament Europeu i del Consell de 16 de novembre de 2011 sobre lrsquoexecucioacute efectiva de la supervisioacute pressu-postagraveria a la zona de lrsquoeuro que introdueix noves sancions financeres als estats de la UEM les quals srsquoaplicaran en una fase pregravevia del pro-cediment de degraveficit excessiu i amb un enfocament gradual Juntament amb els tres reglaments esmentats srsquoaproven dos reglaments meacutes que donen contingut a un nou procediment per evitar i corregir desequili-bris macroeconogravemics10 i una directiva que teacute per objecte concretar les

7 Sobre aquest tema vegeu C Gaitanides ldquoDer Nationale Stabilitaumltspakt nach der Fouml-deralismusreformndash eine Fiktionldquo NJW 43 2007 pp 3089-3152 i K Fassbender ldquoDer europaumlische lsquoStabilisierungsmechanismusrsquo im Lichte von Unionsrecht und deutschem Ver-fassungsrechtldquo NVwZ 13 2010 pp 793-856

8 Vegeu A Weber ldquoDie Reform der Wirtschafts- und Waumlhrungsunion in der Finanzkriseldquo EUZW 24 2011 pp 929-968

9 Aquest paquet de mesures ha estat analitzat degudament per C Antpoumlhler ldquoEmer-genz der europaumlischen Wirtschaftsregierung - Das Six Pack als Zeichen supranationaler Leistungsfaumlhigkeitldquo ZaoumlRV 2 2012 pp 223-439 i E Marco PentildeasldquoReforma de la gober-nanza econoacutemica y la disciplina presupuestaria de la Unioacuten Europea El Six Packrdquo Revista Espantildeola de Control Externo 14 (41) 2012 pp 31-80 Una visioacute merament descriptiva de les mesures es troba ben sintetizada a Subdireccioacuten General de Economiacutea Internacional ldquoEl Six Pack de la reforma del gobierno econoacutemico en la Unioacuten Europeardquo Boletin Econoacute-mico del ICE 3022 2012 pp 3-13

10 Reglament 11762011 del Parlament Europeu i del Consell de 16 de novembre de 2011 relatiu a la prevencioacute i correccioacute dels desequilibris macroeconogravemics i Reglament 11742011

obligacions dels estats membres per tal de complir amb els requisits de degraveficit i de deute imposats per la Unioacute Europea11

La tercera modificacioacute teacute per objecte reforccedilar els mecanismes anteriors en els estats membres de la zona euro en quegrave srsquohan detectat riscos drsquoincompliment de lrsquoestabilitat financera o srsquoha incorregut en degraveficit excessiu Amb aquesta finalitat srsquohan aprovat respectivament el Reglament 4722013 del Parlament Europeu i del Consell de 21 de maig de 2013 sobre el reforccedilament de la supervisioacute econogravemica i pres-supostagraveria dels estats membres de la zona euro lrsquoestabilitat financera dels quals experimenta o corre el perill drsquoexperimentar greus dificul-tats i el Reglament 4732013 del Parlament Europeu i del Consell de 21 de maig de 2013 sobre disposicions comunes per al seguiment i lrsquoavaluacioacute dels projectes i plans pressupostaris i per a la correccioacute del degraveficit excessiu dels estats membres de la zona euro

Aquest important paquet de mesures legislatives srsquoenfronta amb un seguit drsquoobstacles que en dificulten enormement lrsquoaplicacioacute12 En aquest sentit cal prendre en consideracioacute en primer lloc les criacutetiques que provenen drsquoaquells que consideren discutible que la imposicioacute drsquoobligacions juriacutediques sigui un mitjagrave efectiu per redreccedilar els dese-quilibris econogravemics aixiacute com drsquoaquells que quumlestionen la conveniegravencia en temps de crisi de mantenir el caragravecter prioritari del control del deute13 La Unioacute Europea lluny de prendre en consideracioacute aquestes

del Parlament Europeu i del Consell de 16 de novembre de 2011 relatiu a les mesures drsquoexecucioacute destinades a corregir els desequilibris macroeconogravemics excessius a la zona de lrsquoeuro Als efectes de lrsquoaplicacioacute drsquoaquests reglaments que estableixen respectivament les mesures preventives i repressives per tal de corregir desequilibris macroeconogravemics exces-sius srsquoenteacuten per desequilibri qualsevol tendegravencia que doacutena lloc a una evolucioacute macroe-conogravemica que afecta o pot afectar adversament al correcte funcionament de lrsquoeconomia drsquoun estat membre de la Unioacute Econogravemica i Monetagraveria o del conjunt de la Unioacute

11 Directiva 201185UE del Consell de 8 de novembre de 2011 sobre els requisits apli-cables als marcs pressupostaris dels estats membres

12 K ReimerldquoGrenzen des Europaumlischen Stabilisierungsmechanismusldquo NJW 27 2012 pp 905-2000

13 Comparteixo plenament els dubtes expressats per Garciacutea Roca ldquoEl principio de esta-bilidad presupuestaria y la consagracioacuten constitucional del freno al endeudamientordquo Croacutenica Presupuestaria 12013 pp 40-93 Aquests arguments es poden complementar amb els exposats des de lrsquoestricta perspectiva de lrsquoEstat social per J L Carro Fernaacuten-dez-Valmayor J L Miguez Macho L i M Almeida Cerreda ldquoConstitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria racionalizacioacuten del gasto puacuteblico y claacuteusula del estado socialrdquo Actas del VII Congreso de la Asociacioacuten Espantildeola de Profesores de Derecho Administrativo INAP 2012 pp 339-349 i Navarro Faure A ldquoEl Gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea y los principios de justicia en el gasto puacuteblico en una hacienda pluralrdquo Croacutenica Presupuestaria 12013 pp 121-140

objeccions ha optat per constitucionalitzar els criteris sobre estabilitat pressupostagraveria amb lrsquoaprovacioacute del Tractat Constitutiu del Mecanisme Europeu drsquoEstabilitat que va entrar en vigor el 17 de setembre de 2012 i del Tractat drsquoEstabilitat Coordinacioacute i Governanccedila a la Unioacute Econogravemica i Monetagraveria que va entrar en vigor lrsquo1 de gener de 201314

Perograve al marge de les raons poliacutetiques i econogravemiques subjacents tambeacute hi ha raons juriacutediques i tegravecniques que expliquen que la Unioacute Europea no pugui fer complir la regla del degraveficit excessiu sense la col-laboracioacute dels estats i de les corporacions territorials implicades Per comenccedilar la prioritat del control del deute pot tenir com a efecte la vulneracioacute drsquoaltres principis bagravesics de lrsquoordenament juriacutedic15 A meacutes la Unioacute Europea no disposa de mecanismes per poder deixar sense valide-sa els pressupostos dels estats membres contraris al dret europeu16 En fi els mecanismes preventius de supervisioacute i control dels pressupostos estatals i les mesures correctives es caracteritzen per un barroquisme institucional desmesurat i els mecanismes sancionadors o beacute soacuten de compliment impossible o beacute soacuten excessius perquegrave freguen la vulne-racioacute de la sobirania dels estats membres17 Malauradament aquests problemes en comptes de resoldrersquos en el nivell estatal es reproduei-xen i srsquointensifiquen en gran mesura especialment en el cas espanyol

22 Les previsions de lrsquoarticle 109 de la Grundgesetz i de lrsquoarticle 135 de la Constitucioacute espanyola

Com eacutes sobradament conegut alguns estats de la Unioacute Europea com Espanya i Alemanya han volgut fer expliacutecit el seu compromiacutes de con-

14 El primer tractat constitutiu del Mecanisme Europeu drsquoEstabilitat (MEDE) va ser signat lrsquo11 de juliol de 2011 perograve no va entrar en vigor a causa de la seva rigidesa Posteriorment el 2 de febrer de 2012 es va aprovar un segon tractat que finalment va entrar en vigor el 27 de setembre de 2012 i que ja es va adequar a les previsions del Tractat drsquoEstabilitat Coordinacioacute i Governanccedila a la Unioacute Econogravemica i Monetagraveria signat el 2 de marccedil de 2012 i que va entrar en vigor lrsquo1 de gener de 2013 Sobre aquest aspecte A Weber ldquoElementos de Derecho europeo e internacional para la garantiacutea de la disciplina presupuestaria en la Unioacuten Monetariardquo REDC 98 2013 p 39-61

15 Costamagna F ldquoCan the EU sell its social soulrdquo 2012 p 25

16 Vegeu Garciacutea-Andrade Goacutemez J ldquoLa reformardquo 2012 p 40

17 Especialment discutible resulta la imposicioacute de sancions econogravemiques que poden arribar fins a un 02 del PIB en forma de dipogravesit o multa i la intervencioacute i control dels pressupostos per part drsquoexperts externs tal com posa de manifest E Marco Pentildeas ldquoReforma de la gobernanzardquo 2012 pp 31-80

trolar el deute introduint expliacutecitament en les seves respectives cons-titucions el principi drsquoestabilitat pressupostagraveria si beacute amb un abast i una formulacioacute diferents18

La introduccioacute lrsquoany 2009 del principi drsquoestabilitat pressupostagraveria a lrsquoarticle 109 GG19 suposa la culminacioacute drsquoun proceacutes de reforma cons-titucional la denominada ldquoreforma del federalismerdquo de 2006 que reordena les relacions territorials a Alemanya i que va ser objecte drsquouna profunda reflexioacute i anagravelisi previs20 Sens perjudici del principi drsquoauto-nomia pressupostagraveria21 la Federacioacute i els Laumlnder es comprometen al compliment de les obligacions de disciplina pressupostagraveria imposades per la Unioacute Europea22 En concret lrsquoarticle 1093 GG i lrsquoarticle 115 GG disposen que tant la Federacioacute com els Laumlnder hauran drsquoequilibrar els seus pressupostos sense recoacuterrer al cregravedit Aquesta regla que srsquoimposa estrictament als Laumlnder eacutes meacutes flexible per a la Federacioacute que teacute un marge drsquoendeutament estructural que es xifra en el 035 del PIB23

18 Tambeacute altres estats han introduiumlt clagraveusules semblants com explica Ripolleacutes Serrano M R ldquoLa incidencia de la estabilidad financiero-presupuestaria en los ordenamientos constitucionales de la Unioacuten Europeardquo Croacutenica Presupuestaria 12013 pp 106-120

19 Sobre aquest precepte es poden veure entre drsquoaltres els comentaris de H Kube ldquoArt 109 GGrdquo T Maunz i G Duumlrig G Grundgesetz Kommentar Beck Muumlnchen 2012 E Reimer ldquoArt 109-113 Grundgesetzrdquo V Epping i C Hillgruber (dirs) Beck Online-Kom-mentar GG 2009 [tambeacute a Grundgesetz Kommentar Beck Muumlnchen pp 1514-1572] i B SchollldquoDie Neuregelung der Verschuldungsregeln von Bund und Laumlndern in den Art 109 und 115 GGrdquo DOumlV 63 4 2010 pp 165 i ss

20 Sobre aquest tema vegeu A Arroyo Gil ldquoLa reforma constitucional de 2009 de las relaciones financieras entre la Federacioacuten y los Laumlnder en la Repuacuteblica Federal de Alema-niardquo REAF 10 2010 pp 40-71 U Haumlde ldquoSobre la reforma del federalismo en Alemaniardquo UNED Teoriacutea y Realidad Constitucional 24 2009 pp 479-489 U Haumlde ldquoDie Ergebnisse der zweiten Stufe der Foumlderalismusreformrdquo AoumlR 13 2010 pp 541ndash572 R Saumlnger ldquoDeacuteficit fiscal y delimitacioacuten constitucional del endeudamiento puacuteblico en Alemaniardquo Respublica 3 2011 pp 31-51 M Thye i W Kluth Die neue Schuldenbremse im Grundgesetz Uni-versitaumltsverlag Halle-Wittenberg 2010

21 Aquest principi eacutes reconegut a lrsquoarticle 1091 GG segons el qual ldquoBund und Laumlnder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstaumlndig und voneinander unabhaumlngigrdquo

22 En concret lrsquoarticle 1092 GG es refereix a les obligacions imposades a lrsquoarticle 104 del Tractat de la Unioacute Europea vigent en el moment drsquoaprovacioacute drsquoaquesta reforma constitu-cional El tenor drsquoaquest precepte eacutes el seguumlent ldquoBund und Laumlnder erfuumlllen gemeinsam die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europaumlischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 des Vertrags zur Gruumlndung der Europaumlischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin und tragen in diesem Rahmen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnungrdquo Sobre el mateix tema vegeu G Koumllling ldquoLos liacutemites de la deuda puacuteblica seguacuten la reforma de la Ley Fun-damental Alemana de 2009rdquo REAF 13 2012 pp 74-106

23 No cal dir que existeix nombrosa bibliografia sobre els diversos problemes que planteja aquest precepte Entre molts drsquoaltres es poden veure G DeterldquolsquoNationale Nachhaltigkeitss-

En tot cas ambdues instagravencies territorials poden fer front a situaci-ons econogravemiques adverses de caragravecter conjuntural sempre que es prevegi una compensacioacute equivalent en periacuteodes de bonanccedila Amb caragravecter excepcional tant la Federacioacute com els Laumlnder poden recoacuterrer a lrsquoendeutament davant catagravestrofes naturals o situacions drsquoemergegravencia que srsquoescapin del seu control Finalment lrsquoarticle 1095 GG preveu que les sancions imposades per la Unioacute Europea per incompliment de la disciplina pressupostagraveria recauran conjuntament en la Federacioacute i els Laumlnder amb una relacioacute de 65 a 35 respectivament24

Les previsions esmentades es veuen complementades per lrsquoarticle 109a GG25 que amb la finalitat drsquoevitar crisis pressupostagraveries26 encoma-na al legislador federal la creacioacute drsquoun Consell drsquoEstabilitat encarregat de la supervisioacute periogravedica dels pressupostos La llei de creacioacute drsquoaquest consell que eacutes un ogravergan conjunt de les dues corporacions territorials (gemeinsames Gremium) tambeacute ha de preveure els procediments per determinar lrsquoexistegravencia drsquouna amenaccedila de crisi pressupostagraveria i els prin-cipis per a lrsquoaprovacioacute i implementacioacute de programes de sanejament dels pressupostos en cas de crisi El precepte esmentat estableix tambeacute lrsquoobligacioacute de publicar les decisions i les recomanacions del Consell drsquoEstabilitat27

trategielsquo und Grundgesetzrdquo ZUR 3 2012 pp 157-163 B FaszligbenderldquoEigenstaatlichkeit und Verschuldungsfaumlhigkeit der Laumlnder Verfassungsrechtliche Grenzen der Einfuumlhrung einer Schuldenbremse fuumlr die Laumlnderldquo NVwZ 2009 pp 737-741 C Lenz ldquoDie neue Schul-denbremse im Grundgesetzrdquo NJW 2009 pp 2561-2624 C MayerldquoGreift die neue Schul-denbremserdquo AoumlR 136 2011 pp 266-322 i H SchliemannldquoVon der Schuldenbremse zur Normenbremserdquo ZRP 2009 pp 193 i ss

24 I Kemmler ldquoNationaler Stabilitaumltspakt und Aufteilung der EU-Haftung zwischen Bund und Laumlndern nach der Foumlderalismusreformrdquo LKV 12 2006 pp 529-576

25 Aquest precepte disposa que ldquoZur Vermeidung von Haushaltsnotlagen regelt ein Bundesgesetz das der Zustimmung des Bundesrates bedarf1 die fortlaufende Uumlberwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Laumlndern durch ein gemeinsames Gremium (Stabilitaumltsrat)2 die Voraussetzungen und das Verfahren zur Feststellung einer drohenden Haushalts-notlage3 die Grundsaumltze zur Aufstellung und Durchfuumlhrung von Sanierungsprogrammen zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen Die Beschluumlsse des Stabilitaumltsrats und die zugrunde liegenden Beratungsunterlagen sind zu veroumlffentlichenrdquo

26 Cal precisar en aquest punt que una situacioacute de crisi pressupostagraveria eacutes aquella en quegrave lrsquoestabilitat pressupostagraveria nomeacutes es pot aconseguir a traveacutes drsquoun augment del deute puacuteblic

27 Vegeu A Arroyo Gil ldquoLa claacuteusula de estabilidad presupuestariardquo 2013 pp 38-47 E M Cordero Gonzaacutelez ldquoLa reforma de la Constitucioacuten financiera alemana En particular el nuevo liacutemite al endeudamiento de la Federacioacuten y los Laumlnderrdquo Teoriacutea y Realidad Consti-

A diferegravencia del cas alemany la reforma constitucional espa-nyola es va produir de manera ragravepida sense intervencioacute drsquoun proceacutes de reflexioacute i discussioacute pregravevia i en tot cas totalment al marge drsquouna revisioacute en profunditat de les relacions entre lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes28 Lrsquoarticle 135 CE obliga les administracions puacutebliques (cal interpretar que es refereix als poders puacuteblics)29 a adequar les seves actuacions al principi drsquoestabilitat pressupostagraveria Aixograve no obstant lrsquoarticle 1352 CE permet a lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes incoacuterrer en un cert degraveficit estructural que hauragrave de ser fixat per llei orgagravenica sempre que no superi els marges establerts per la Unioacute Europea30 Tam-beacute en contrast amb el cas alemany no es prohibeix el recurs al cregravedit sinoacute que srsquoestableix que lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes necessiten una autoritzacioacute legal expressa per emetre deute o contreure cregravedit la devolucioacute del qual teacute prioritat absoluta en relacioacute amb la resta de despeses Lrsquoexistegravencia de catagravestrofes naturals recessions econogravemiques o situacions drsquoemergegravencia tambeacute estan previstes com a causes ex-cepcionals que permeten superar els liacutemits de degraveficit estructural i de volum de deute31

tucional 29 2012 pp 289-324 i meacutes en concret S Thomasius S ldquoDer Stabilitaumltsrat Ein fiskalpolitisches Gremium zwischen Kontinuitaumlt und Neuanfangrdquo C Hetschko J Pinkl H Puumlnder i M Thye (coords) Staatsverschuldung in Deutschland nach der Foumlderalismus-reform II ndash eine Zwischenbilnz Bucerius Law School Press Hamburg 2012

28 Es poden veure les diverses opinions respecte a aixograve a E Aacutelvarez Conde et al ldquoLa re-forma del artiacuteculo 135 CErdquo REDC 93 2011 pp 159-210 Sobre lrsquoiter parlamentari drsquoaquest precepte vegeu especiacuteficament M Bassols Coma ldquoLa reforma del artiacuteculo 135 CE y la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presupuestaria el proceso parlamentario de ela-boracioacuten de la reformardquo REDA 155 2012 pp 21-41

29 M A Martiacutenez Lago ldquoLa Ley orgaacutenica de estabilidad presupuestaria y sostenibili-dad financiera naturaleza funcioacuten y principios generales Instrumentacioacuten de las reglas numeacutericasrdquo Croacutenica Presupuestaria 12013 p 154 Sobre la incidegravencia en altres nivells drsquoadministracioacute territorial vegeu F de la Hucha Celador ldquoLa deuda puacuteblica como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones El control del endeuda-miento de las administraciones puacuteblicasrdquo Croacutenica Presupuestaria 12013 pp 242-286 M L Esteve Pardo ldquoEl impacto del principio de estabilidad presupuestaria sobre los gobier-nos localesrdquo Anuario de Gobierno Local 2012 pp 153-172 i J Garciacutea-Andrade Goacutemez ldquoLa aplicacioacuten del principio constitucional de estabilidad presupuestaria a las entidades localesrdquo L M Cosculluela Montaner i L Medina Alcoz (dirs) Crisis econoacutemica y reforma del reacutegimen local Madrid Civitas 2012

30 Vegeu J Garciacutea-Andrade Goacutemez ldquoLa reformardquo 2012 p 46

31 No correspon en aquest punt comentar amb detall el contingut ni els problemes que deriven drsquoaquest precepte sobre el qual ja srsquohan publicat diversos articles i monografies A tiacutetol drsquoexemple es poden citar els seguumlents E Aacutelvarez Conde i C Souto Galvaacuten La consti-tucionalizacioacuten de la estabilidad presupuestaria Madrid IDP-URJC 2012 F de la Hucha Celador ldquoLa reforma del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten estabilidad presupuestaria y

Per concretar les previsions establertes en aquest precepte lrsquoarti-cle 1355 CE es remet a una futura llei orgagravenica que hauragrave de preveure la participacioacute en els procediments respectius dels ogravergans de coordi-nacioacute institucional entre les administracions puacutebliques en mategraveria de poliacutetica fiscal i financera regulant la distribucioacute dels liacutemits de degraveficit i de deute entre les diverses administracions la metodologia i els proce-diments per al cagravelcul del degraveficit estructural i la responsabilitat de cada nivell poliacutetic en cas drsquoincompliment dels objectius drsquoestabilitat pres-supostagraveria32 Aquesta participacioacute i en concret la de les comunitats autogravenomes eacutes especialment rellevant en la mesura que la concrecioacute dels objectius drsquoestabilitat pressupostagraveria i degraveficit puacuteblic pluriennals incideix directament en la seva autonomia pressupostagraveria33

deuda puacuteblicardquo REDF 153 2012 pp 21-48 J M Domiacutenguez Martiacutenez i J M Loacutepez Jimeacute-nez ldquoEstabilidad presupuestaria y reforma constitucional en Espantildeardquo Diario La Ley 7760 2011 J Garciacutea Roca i M A Martiacutenez Lago Estabilidad presupuestaria y consagracioacuten del freno constitucional al endeudamiento Pamplona Aranzadi 2013 A Garciacutea-Moncoacute i R Falcoacuten y Tella ldquoLa reforma del artiacuteculo 135 de la Constitucioacutenrdquo Revista General de Derecho Europeo 25 2011 pp 5 y ss A Jimeacutenez Diacuteaz La reforma constitucional y la limitacioacuten del deacuteficit puacuteblico Instituto de Estudios Fiscales Documento 32012 A Loacutepez Diacuteaz ldquoLa formulacioacuten constitucional de la estabilidad presupuestaria en Espantildeardquo REDF 157 2013 pp 29-35 A J Martiacute del Moral ldquoLa constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestariardquo a L M Cosculluela Montaner i L Medina Alcoz (dirs) Crisis econoacutemica y reforma del reacutegimen local Madrid Civitas 2012 pp 271-292 M Medina Guerrero ldquoLa reforma del artiacuteculo 135 CErdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional 29 2012 pp 131-164 V Ruiz Almendral ldquoEstabilidad presupuestaria y reforma constitucionalrdquo EDE 41 2012 J Tajadura ldquoReforma constitucional e integracioacuten europeardquo Claves de Razoacuten Praacutectica 216 2011 pp 20-28 Per a tots vegeu A Embid Irujo La constitucionalizacioacuten de la crisis econoacutemica Madrid Iustel 2012 i J Garciacutea-Andrade Goacutemez ldquoLa adopcioacuten de la estabilidad presupuestaria en la Constitucioacuten Espantildeolardquo Ius Publicum 3-4 2013 pp 1-69

32 ldquoUna Ley Orgaacutenica desarrollaraacute los principios a que se refiere este artiacuteculo asiacute como la participacioacuten en los procedimientos respectivos de los oacuterganos de coordinacioacuten ins-titucional entre las Administraciones Puacuteblicas en materia de poliacutetica fiscal y financiera En todo caso regularaacutea) La distribucioacuten de los liacutemites de deacuteficit y de deuda entre las distintas Administraciones

Puacuteblicas los supuestos excepcionales de superacioacuten de los mismos y la forma y plazo de correccioacuten de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse

b) La metodologiacutea y el procedimiento para el caacutelculo del deacuteficit estructuralc) La responsabilidad de cada Administracioacuten puacuteblica en caso de incumplimiento de los

objetivos de estabilidad presupuestariardquo

33 Probablement no ho entengui aixiacute el Tribunal Constitucional a la vista de les sentegraven-cies 1342011 de 20 de juliol i 1572011 de 18 drsquooctubre que consagren la constitucio-nalitat de la reforma de 27 de setembre de 2011 que introdueix el principi drsquoestabilitat pressupostagraveria Sobre aquest aspecte vegeu M D Arias Abellaacuten ldquoEstabilidad presupues-taria y deuda puacuteblica su aplicacioacuten a las Comunidades Autoacutenomasrdquo REAF 18 2013 pp 126-168 M Carrasco Duraacuten ldquoEstabilidad presupuestaria y Comunidades Autoacutenomasrdquo REAF nuacutem 18 2013 pp 169-206 F Escribano Loacutepez ldquoLa autonomiacutea financiera de las comunidades autoacutenomas crisis econoacutemica estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financierardquo REDF 156 2012 pp 11-30 i meacutes en concret M Esparza Oroz ldquoLa jurispru-

3 La creacioacute del Consell drsquoEstabilitat i lrsquoatribucioacute de noves funcions al Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera

Com ja srsquoha avanccedilat per tal de controlar el creixement del deute puacuteblic i cenyir-lo als liacutemits imposats per la Unioacute Europea i per expressa previsioacute constitucional a escala federal a Alemanya i en lrsquoagravembit estatal a Es-panya srsquohan aprovat respectivament la Llei alemanya de creacioacute drsquoun Consell drsquoEstabilitat per a la prevencioacute de situacions de crisi pressupos-tagraveria (StabiRatG)34 i la Llei orgagravenica 22012 de 27 drsquoabril drsquoestabilitat pressupostagraveria i sostenibilitat financera (LOEPSF)35

Ambdues lleis responen a un origen comuacute Per una banda do-nen compliment als respectius mandats constitucionals i per lrsquoaltra pretenen superar les deficiegravencies detectades en els mecanismes de disciplina existents en la legislacioacute anterior36 En especial soacuten el resultat de la constatacioacute del fet que la supervisioacute del seu propi pressupost per part dels Laumlnder i de les comunitats autogravenomes no ha pogut evitar el significatiu augment de lrsquoendeutament drsquoaquestes corporacions terri-torials i per tant el de la Federacioacute i de lrsquoEstat en el seu conjunt En la seva concepcioacute perograve es detecta una diferegravencia de partida essencial la creacioacute del Consell drsquoEstabilitat (en endavant StabilRat) respon a la intencioacute de mantenir un equilibri entre per una banda una supervi-sioacute externa i efectiva dels pressupostos i el deute dels membres de la Federacioacute i per lrsquoaltra el manteniment de la independegravencia econograve-mica i financera bagravesica dels estats membres37 La LOEPSF en canvi ha

dencia constitucional sobre la legislacioacuten de estabilidad presupuestariardquo Revista Juriacutedica de Navarra 52 2011 pp 203-230

34 Les previsions drsquoaquesta llei srsquohan de posar en relacioacute tambeacute entre drsquoaltres amb els articles 51 i 52 de la Llei general pressupostagraveria (Gesetz uumlber die Grundsaumltze des Haus-haltsrechts des Bundes und der Laumlnder Haushaltsgrundsaumltzegesetz o HGrG) Pel que fa als aspectes merament organitzatius cal tenir en compte el reglament del Consell drsquoEstabilitat pressupostagraveria (Geschaumlftsordnung des Stabilitaumltsrates) publicat a la pagravegina web del StabilRat (wwwstabilitaetsratde)

35 En la mesura que la LOEPSF atribueix diverses funcions de participacioacute i coordinacioacute institucional al Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera caldragrave completar les seves previsions amb els articles de la LOFCA relatius a aquest ogravergan i amb el seu reglament de funciona-ment intern aprovat per Acord 11981 de 20 drsquoagost

36 J Tajadura Comunidades Autoacutenomas y deacuteficit puacuteblico El desarrollo legislativo del nuevo artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Fundacioacuten Ciudadaniacutea y Valores 2012 [httpwwwfuncivaorguploadsficheros_documentos1329132892_ccaa_y_deficit_publicopdf]

37 K von Lewinski Gesetz zur Errichtung eines Stabilitaumltsrats und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen Stabilitaumltsratsgesetz Baden-Baden Nomos 2012 Marg 1-5

optat per atribuir un destacat protagonisme al govern estatal i en concret al Ministeri drsquoHisenda en la supervisioacute dels pressupostos de les comunitats autogravenomes Com es veuragrave meacutes endavant la participacioacute de les comunitats autogravenomes a traveacutes del Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera (en endavant CPFF) en comparacioacute amb el model alemany pot ser qualificada de merament testimonial38

Des drsquoun punt de vista sistemagravetic tant la StabilRatG com la LO-EPSF tenen una gran rellevagravencia en el sistema de fonts i per tant tambeacute en el disseny de les relacions entre la Federacioacute i els Laumlnder per una banda i lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes per lrsquoaltra En la mesura que soacuten normes aplicables a totes les corporacions territorials la seva importagravencia eacutes comparable a la Haushaltsgrundsaumltzegesetz en el cas alemany i a la LOFCA en el cas espanyol39

Lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute subjectiu i els mecanismes aplicables per fer efectius els principis constitucionals drsquoestabilitat pressupostagraveria i con-trol del deute presenten algunes diferegravencies significatives en les dues lleis que cal prendre en consideracioacute La StabilRatG regula uacutenicament la supervisioacute i control pressupostari i el control del deute de la Fede-racioacute i els Laumlnder40 En canvi la LOEPSF esteacuten el seu agravembit drsquoaplicacioacute subjectiva no nomeacutes a lrsquoadministracioacute de lrsquoEstat i les comunitats autograve-nomes sinoacute tambeacute a les corporacions locals i les administracions de la Seguretat Social (art 1 LOEPSF)41 Aixograve no obstant en aquest treball nomeacutes es prendran en consideracioacute les previsions institucionals que afecten a la relacioacute entre lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes

38 Aixograve no obstant un cop definit lrsquoagravembit drsquoaplicacioacute objectiu i subjectiu de la llei i fixat lrsquoobligatori compliment de entre drsquoaltres el principi drsquoestabilitat pressupostagraveria i sostenibilitat financera lrsquo article 102 LOEPSF estableix que ldquoCorresponde al Gobierno sin perjuicio de las competencias del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera de las Comu-nidades Autoacutenomas y de la Comisioacuten Nacional de la Administracioacuten Local y respetando en todo caso el principio de autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales velar por la aplicacioacuten de dichos principios en todo el aacutembito subjetivo de la presente leyrdquo Com encertadament posa de manifest M D Arias Abellaacuten ldquoEstabilidad presupuestaria y deuda puacuteblicardquo 2013 p 150 si beacute formalment aquesta atribucioacute de les funcions de coordinacioacute al CPFF no vulnera el principi drsquoautonomia financera el legislador podria haver optat per introduir mecanismes de coordinacioacute meacutes efectius

39 K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 pp 1-5 M A Martiacutenez LagoldquoLa ley orgaacutenicardquo 2013 pp 154-156

40 Les raons drsquoaquesta diferegravencia de tractament estan clarament exposades a J Garciacutea-Andrade Goacutemez ldquoLa reformardquo 2012 p 49

41 M A Martiacutenez Lago ldquoLa ley orgaacutenicardquo 2013 p 165

Per altra banda drsquoacord amb el mandat expreacutes de la GG la StabilRatG atribueix a lrsquoStabilRat la funcioacute drsquoevitar i controlar crisis pressupostagraveries eacutes a dir de controlar i supervisar els pressupostos de manera preventiva per tal que no srsquoarribi a una situacioacute en quegrave lrsquoestabilitat pressupostagraveria nomeacutes es pugui aconseguir mitjanccedilant un augment del deute puacuteblic Aixiacute mateix tambeacute ha de controlar el com-pliment del liacutemit general de degraveficit estructural establert a lrsquoarticle 52 de la Haushaltsgrundsaumltzegesetz La LOEPSF no nomeacutes preteacuten articu-lar els mecanismes per fer efectiva lrsquoaplicacioacute del principi drsquoestabilitat pressupostagraveria i sostenibilitat financera sinoacute que tambeacute inclou altres principis com el de lrsquoeficiegravencia en lrsquoassignacioacute i utilitzacioacute dels recursos puacuteblics a meacutes drsquoaltres regles addicionals com la relativa al control de la despesa i la de prioritat de pagament del deute42

Finalment la relacioacute i la intensitat de les mesures per garantir la limitacioacute del deute puacuteblic eacutes major en la LOEPSF que en la StabilRatG Ambdues normes preveuen unes mesures preventives consistents en la supervisioacute pressupostagraveria i lrsquoadvertiment de situacions de risc i un seguit de mesures correctives que srsquoarticulen principalment a traveacutes de lrsquoaprovacioacute i el seguiment de plans de sanejament de les finances puacutebliques43 La LOEPSF com veurem afegeix tambeacute una relacioacute de mesures coercitives entre les quals srsquoinclou lrsquoenviament a la comunitat autogravenoma infractora drsquouna comissioacute drsquoexperts del Ministeri drsquoHisenda per proposar mesures de caragravecter obligatori i la regulacioacute drsquoun estat drsquoexcepcioacute constitucional semblant al previst a lrsquoarticle 155 CE i a lrsquoar-ticle 37 GG44

43 Com sosteacute A Arroyo Gil ldquoLa claacuteusula de estabilidad presupuestariardquo 2013 p 44 ldquoel Consejo de Estabilidad tiene un caraacutecter preventivo y previsor carece de eficacia directa o inmediata al no habeacutersele otorgado facultad de intervencioacuten alguna en la configura-cioacuten de las decisiones presupuestarias que corresponde adoptar a la Federacioacuten o a los Laumlnderrdquo Precisament aquest element que lrsquoautor sembla plantejar de manera criacutetica no eacutes sinoacute el reflex del respecte per lrsquoautonomia financera i pressupostagraveria de les entitats territorials supervisades

44 Sobre aquest aspecte vegeu les encertades consideracions criacutetiques de T de la Qua-dra-Salcedo Janini ldquoiquestSe ha transformado la autonomiacutea poliacutetica y financiera de las Comu-nidades Autoacutenomas tras la reforma constitucional del artiacuteculo 135 y la adopcioacuten de la Ley orgaacutenica 22012 de 27 de abril de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financierardquo Cuadernos Manuel Gimeacutenez Abad 6 2013 pp 59-68

31 Semblances en lrsquoorganitzacioacute composicioacute i funcionament del Consell alemany i espanyol

Des drsquoun punt de vista organitzatiu les semblances entre el Consell drsquoEstabilitat o StabilRat i el Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera (CPFF) soacuten enormes Lrsquoarticle 1 de la StabilRatG i el Geschaumlftsordnung des Stabilitaumltsrates (GOStabilRat) presenten un total paralmiddotlelisme amb lrsquoar-ticle 3 de la LOFCA i el Reglament del CPFF En concret les normes que regulen la composicioacute i el funcionament drsquoaquests consells permeten afirmar que estem essencialment davant el mateix tipus drsquoogravergan

Ambdoacutes consells estan compostos pels magravexims responsables en mategraveria drsquoeconomia administracions i finances puacutebliques a escala fe-deral o estatal (el ministre de Finances i el ministre drsquoEconomia de la Federacioacute i el ministre drsquoHisenda i drsquoAdministracions Puacutebliques de lrsquoEstat espanyol respectivament) i pels magravexims responsables de les finances puacutebliques a escala estatal o autonogravemica (els ministres de Fi-nances dels estats federats i els consellers drsquoHisenda de les comunitats autogravenomes)45 Es tracta per tant drsquoogravergans de participacioacute de caragravec-ter marcadament poliacutetic en quegrave els seus membres en funcioacute de la seva pertinenccedila depenen de les instruccions dels respectius governs Aquests ogravergans perograve soacuten al seu torn independents dels dos nivells drsquoadministracioacute territorial en la mesura que no depenen de les instruc-cions de la Federacioacute o lrsquoEstat ni dels Laumlnder o comunitats autogravenomes ni hi estan sotmesos46 Aixograve no obstant a efectes merament organit-zatius i de funcionament srsquoinsereixen en lrsquoorganitzacioacute de lrsquoadminis-tracioacute federal o estatal sense perdre el seu caragravecter de gemeinsames Gremium com eloquumlentment estableix lrsquoarticle 109a GG47

45 Art 11 StabilRatG art 11 GOStabilRat art 3 LOFCA i art 21 Reglament CPFF

46 La doctrina alemanya ha volgut fer notar que aixograve no obstant lrsquoStabilRat en tant que institucioacute eacutes independent i no estagrave sotmegraves a cap mena drsquoinstruccions En aquest sentit H D Jarass ldquoArt 109 a Grundgesetzrdquo a H D Jarass i B Pieroth Grundgesetz fuumlr die Bundesrepublik Deutschland GG Kommentar Muumlnchen Beck 2011

47 En el cas espanyol drsquoacord amb el que disposa lrsquoarticle 32 del Reglament CPFF ldquoLa Secretariacutea General de Coordinacioacuten Autonoacutemica y Local de la Secretariacutea de Estado de Administraciones Puacuteblicas actuaraacute como Secretariacutea permanente y Oacutergano admi-nistrativo del Consejordquo En el cas alemany lrsquoarticle 11 StabilRatG estableix que ldquoel Consell drsquoEstabilitat srsquoinsereix en el Govern de la Federacioacuterdquo Al seu torn lrsquoarticle 16 diu que ldquoEs crea una secretaria per a lrsquoassistegravencia de les funcions del Consell drsquoEstabilitat formada respectivament per un representant del Ministeri de Finances de la Federacioacute i un representant nomenat per la Conferegravencia de Ministres de Finances dels Laumlnderrdquo Aixograve no obstant la doctrina alemanya eacutes unagravenime a considerar que aquest fet no converteix lrsquoStabilRat en un ogravergan federal [E Reimer ldquoArt 109-113 Grundgesetzrdquo 2009 Marg 3] La

Per exemplificar millor el caragravecter conjunt drsquoaquest ogravergan la pre-sidegravencia de lrsquoStabilRat srsquoatribueix conjuntament al ministre de Finances de la Federacioacute i al representant de la Conferegravencia de Ministres de Finances dels Laumlnder48 En el cas espanyol srsquoatribueix la presidegravencia del CPFF al ministre drsquoHisenda i la vicepresidegravencia al conseller drsquoHisenda escollit entre els seus representants en el Consell49

Drsquoacord amb els seus respectius reglaments de funcionament els dos consells es reuneixen com a miacutenim dues vegades lrsquoany50 En el cas espanyol es preveu que a les reunions del CPFF hi puguin assistir tambeacute a invitacioacute del president amb veu perograve sense vot el secretari drsquoEstat drsquoHisenda el secretari drsquoEstat de Pressupostos i Despeses aixiacute com aquells alts cagraverrecs de lrsquoAdministracioacute de lrsquoEstat que es conside-ri convenient Igualment els consellers poden acudir a les reunions acompanyats drsquoun alt cagraverrec de la respectiva comunitat o ciutat autograve-noma sempre que ho comuniquin amb una antelacioacute miacutenima de 48 hores51 Tambeacute assisteix a totes les reunions amb veu perograve sense vot el titular de la Secretaria General de Coordinacioacute Autonogravemica i Local de la Secretaria drsquoEstat de les Administracions Puacutebliques que assu-meix les funcions de secretari del CPFF52 En el cas alemany en canvi lrsquoassistegravencia de persones que no soacuten membres de lrsquoStabilRat estagrave meacutes limitada ja que les reunions drsquoaquest ogravergan soacuten confidencials53 A les reunions tambeacute hi participa en exercici de les seves funcions i amb veu perograve sense vot la Secretaria de lrsquoStabilRat54

seva insercioacute en el Govern federal respon als costos drsquoadministracioacute de mitjans materials i personals que assumeix la Federacioacute Es tracta perograve drsquoun ogravergan conjunt de la Federacioacute i els Laumlnder i fins aquest moment uacutenic cas de previsioacute constitucional drsquoinstitucionalitzacioacute organitzativa drsquouna funcioacute conjunta dels dos nivells territorials drsquoadministracioacute K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 p 6

48 Art 12 StabilRatG i art 2 GOStabilRat

49 Art 22 del Reglament del CPFF

50 Art 13 StabilRatG i art 6 Reglament del CPFF

51 Art 24 i 25 Reglament del CPFF

52 Art 23 Reglament del CPFF

53 Cadascun dels membres de lrsquoStabilRat pot portar una persona que lrsquoacompanyi perograve es preveu expressament que aquesta pot ser exclosa en la discussioacute de punts concrets de lrsquoordre del dia (art 31 i 32 GOStabilRat) En la seva concepcioacute inicial sembla que el legis-lador preveia que poguessin participar en les reunions experts convidats perograve aquesta previsioacute no va ser inclosa finalment en el text de la llei El reglament de lrsquoStabilRat (en concret lrsquoarticle 33 GOStabilRat) ha inclograves finalment la possibilitat de convidar experts perograve nomeacutes per a consultes de punts concrets de lrsquoordre del dia

54 Art 16 StabilRatG

Malgrat la majoria numegraverica dels Laumlnder i les comunitats autograveno-mes en els consells la Federacioacute i lrsquoEstat tenen una posicioacute reforccedilada en la presa de decisions de lrsquoStabilRat i el CPFF respectivament En el cas alemany les decisions srsquoadopten amb el vot favorable de la Fede-racioacute (que ha de ser atorgat pel ministre de Finances) i una majoria de dos terccedilos dels Laumlnder En el cas espanyol la primacia de lrsquoEstat srsquoaconsegueix atribuint al ministre drsquoHisenda el mateix nombre del vots de quegrave disposen el conjunt de comunitats i ciutats autogravenomes que formen part del CPFF mentre que la resta de membres disposen nomeacutes drsquoun vot cadascun55

Tot i aquestes similituds el sistema de votacions del model ale-many presenta una peculiaritat que eacutes clarament significativa de la posicioacute institucional de per una banda lrsquoStabilRat en relacioacute amb els seus membres i per lrsquoaltra la Federacioacute respecte als Laumlnder En con-cret per garantir lrsquoobjectivitat en la presa de decisions i establir un sistema extern de supervisioacute dels pressupostos de tots els membres de la Federacioacute la StabilRatG estableix que el membre afectat per les decisions de lrsquoStabilRat no teacute dret a vot Per aquesta raoacute i ategraves que sempre com a miacutenim un dels membres del Consell estagrave sotmegraves a su-pervisioacute la formacioacute de les majories eacutes diferent en cada cas Lrsquoadopcioacute drsquoacords canvia especialment si la supervisioacute recau en la Federacioacute En aquest cas lrsquoacord srsquoadopta sense el seu vot i eacutes suficient la majoria de dos terccedilos dels Laumlnder56

Tambeacute eacutes diferent el regravegim de publicitat dels dos ogravergans En el cas alemany i a causa del principi de confidencialitat de les reuni-ons de lrsquoStabilRat la llei no preveu la possibilitat de fer puacuteblics vots particulars que difereixin de la resolucioacute adoptada per aquest ogravergan Nomeacutes es poden publicar les opinions minoritagraveries en el cas que ser-veixin per aclarir alguna part de la resolucioacute57 En canvi les decisions de lrsquoStabilRat i en particular els iacutendexs de referegravencia aprovats per aquest consell i les conclusions sobre la situacioacute pressupostagraveria dels seus membres aixiacute com els documents que li serveixen de base siacute que han de ser objecte de publicacioacute Aquesta publicacioacute perograve no es porta a terme en un diari oficial sinoacute que teacute lloc nomeacutes a traveacutes drsquointernet

55 Els acords es prenen per majoria de dos terccedilos en primera votacioacute i per una majoria absoluta en segona votacioacute (art 102 Reglament CPFF)

56 Arts 14 StabilRatG i 6 GOStabilRat

57 K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 Marg 12 En contra R F Heller Haushaltsgrundsaumltze fuumlr Bund Laumlnder und Gemeinden Handbuch zum Management der oumlffentlichen Finanzen Hamburg Decker 2010 Marg 656

i en concret a la pagravegina web del Consell (wwwstabilitaetsratde) En tot cas la publicacioacute de les resolucions de lrsquoStabilRat que es considera un dret subjectiu dels ciutadans58 constitueix un important instrument de pressioacute sobre els membres de la Federacioacute en el compliment de les previsions pressupostagraveries59 Cal tenir en compte que la publicacioacute de les conclusions obtingudes en la seva activitat de supervisioacute i control dels pressupostos dels membres de la Federacioacute eacutes lrsquoinstrument meacutes coactiu a disposicioacute de lrsquoStabilRat per evitar crisis pressupostagraveries i controlar el deute60

En el cas espanyol no regeix el principi de confidencialitat de les reunions Per aquest motiu srsquoestableix que el secretari del CPFF aixecaragrave una acta de les reunions que hauragrave de ser aprovada pel Ple del Consell en la sessioacute seguumlent61 Els acords adoptats pel CPFF en exercici de les seves funcions adoptaran la forma de recomanacions que srsquoelevaran al Govern i seran publicades al BOE i als butlletins de les comunitats i ciutats autogravenomes62

En fi per assistir a lrsquoStabilRat i al CPFF en lrsquoexercici de les seves funcions i en concret per preparar les reunions es preveu tambeacute la creacioacute de grups de treball que poden estar integrats per funcionaris dels diversos nivells drsquoadministracioacute territorial membres dels respectius consells63

El paralmiddotlelisme entre els consells alemany i espanyol que mal-grat les peculiaritats esmentades en el sistema de votacioacute i publicitat eacutes clariacutessim en termes organitzatius no srsquoesteacuten en canvi a les seves funcions ni a la seva rellevagravencia institucional en mategraveria de control de lrsquoequilibri pressupostari i de sostenibilitat financera Mentre que la Sta-bilRatG atribueix a lrsquoStabilRat un paper central en lrsquoexercici drsquoaquestes funcions la LOEPSF atribueix al CPFF nomeacutes un paper de comparsa

58 E Reimer ldquoArt 109-113 GGrdquo 2009 Marg 8

59 M Kloepfer Verfassungsrecht Bd 1 Grundlagen Staatsorganisationsrecht Bezuumlge zum Voumllker- und Europarecht Muumlnchen Beck 2011 Art 6 Marg 233

60 K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 Marg 1-9

61 Les actes han drsquoespecificar necessagraveriament les persones assistents lrsquoordre del dia de la reunioacute el lloc la data i lrsquohora de celebracioacute els punts principals de les deliberacions aixiacute com el contingut dels acords adoptats Tambeacute es poden fer constar en lrsquoacta a peticioacute de qualsevol dels membres del Consell els vots contraris a lrsquoacord o la inclusioacute iacutentegra drsquoalguna de les intervencions Aixiacute mateix es pot incorporar a lrsquoacta el vot particular dels membres del Consell que discrepin amb lrsquoacord majoritari (art 9 Reglament CPFF)

62 Art 102 Reglament CPFF

63 Arts 52 i 53 Reglament CPFF i art 9 GOStabilRat

en les decisions adoptades pel Ministeri drsquoHisenda Aquest diferent protagonisme es posa de manifest tambeacute en lrsquoassignacioacute drsquoogravergans drsquoassessorament tegravecnic a disposicioacute drsquoambdoacutes consells Mentre que la LOEPSF no preveu que cap ogravergan tegravecnic assessori el CPFF en la seva funcioacute de control pressupostari i del deute puacuteblic la StabilRatG preveu lrsquoexistegravencia de dos ogravergans drsquoassessorament de lrsquoStabilRat

En concret per tal drsquoassistir a aquest ogravergan en les seves funcions drsquoavaluacioacute de situacions de crisi pressupostagraveria i en el seu cas per acordar els programes de sanejament es crea una Comissioacute drsquoAvaluacioacute (Evaluationsausschuss) Aquesta Comissioacute estagrave formada pel secretari drsquoEstat del Ministeri de Finances de la Federacioacute i els secretaris drsquoEstat dels ministeris de Finances dels Laumlnder64 Aixiacute mateix per tal drsquoassesso-rar lrsquoStabilRat en la supervisioacute del compliment del liacutemit general de degravefi-cit estructural es crea un Consell Assessor Independent (Unabhaumlngiger Beirat des Stabilitaumltsrates) Aquest Consell de marcat caragravecter tegravecnic estagrave format per experts representants del Deutschen Bundesbank del comitegrave drsquoexperts encarregat drsquoinformar sobre lrsquoevolucioacute de lrsquoeconomia general (Sachverstaumlndigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtsc-haftlichen Entwicklung) i dels instituts de recerca que participen en la diagnosi social Tambeacute formen part drsquoaquest consell assessor tres experts meacutes escollits per una duracioacute de cinc anys a proposta respec-tivament de la Federacioacute els Laumlnder i de les associacions municipals i les organitzacions de la seguretat social meacutes representatives65 La valoracioacute drsquoaquest consell assessor sobre el compliment del liacutemit ge-neral de degraveficit estructural previst i en el seu cas les recomanacions sobre mesures adequades per superar el degraveficit financer excessiu soacuten objecte de publicacioacute66

32 Diferegravencies en la posicioacute institucional del Consell i les corporacions territorials implicades a Espanya i Alemanya

En clar contrast amb les nombroses similituds existents des drsquoun punt de vista constitucional entre el model de distribucioacute de poder terri-torial drsquoEspanya i Alemanya que es reflecteixen tambeacute en lrsquoogravergan de

64 Art 10 GOStabilRat

66 Arts 73 i 74 StabilRatG

participacioacute i control en mategraveria pressupostagraveria que acabem drsquoanalit-zar les diferegravencies en la posicioacute institucional de lrsquoStabilRat i el CPFF en relacioacute amb les corporacions territorials implicades soacuten enormes Aquestes diferegravencies posen de manifest que en aquest cas en concret srsquohan utilitzat les obligacions assumides per lrsquoEstat espanyol amb la Unioacute Europea en mategraveria pressupostagraveria i de control del degraveficit puacuteblic per tal de justificar un control i una intervencioacute del Ministeri drsquoHisenda que trenca lrsquoequilibri institucional al qual srsquohavia arribat en lrsquoaplicacioacute del tiacutetol VII de la Constitucioacute67 Aixiacute mentre que Alemanya ha articulat un regravegim propi de mesures preventives i correctives lrsquoaplicacioacute de les quals srsquoatribueix a lrsquoogravergan conjunt de participacioacute de la Federacioacute i els Laumlnder Espanya ha decidit traslladar gairebeacute de forma mimegravetica lrsquoes-quema de mesures i de relacions previst per la Unioacute Europea respecte als estats membres i atribuir la responsabilitat del seu compliment al Ministeri drsquoHisenda68

Amb aquesta decisioacute la LOEPSF presenta diversos aspectes criacutetics que en canvi no soacuten predicables de la StabilRatG En primer lloc la LOEPSF reprodueix la complexitat i el barroquisme de la legislacioacute eu-ropea que com ja srsquoha comentat amb anterioritat constitueix una de les principals raons que dificulten la seva aplicacioacute i que evidentment estagrave concebuda per a una organitzacioacute supranacional que fiscalitza els comptes dels estats membres i no per ser aplicada en el si drsquoun Estat compost

En segon lloc enfront del caragravecter extern del control pressupos-tari previst en el model alemany en quegrave un ogravergan colmiddotlegiat supervisa tant els pressupostos de la Federacioacute com els dels Laumlnder el cas espa-nyol es basa en un autocontrol dels pressupostos estatals i un control estatal dels pressupostos autonogravemics que implica a meacutes que diver-ses de les mesures correctives i en tot cas el conjunt de les mesures coercitives previstes a la LOEPSF nomeacutes srsquoapliquin a les comunitats autogravenomes i no a lrsquoEstat En el model alemany en canvi el conjunt de mesures previstes a la StabilRatG soacuten aplicables tant a la Federacioacute com als Laumlnder69

67 En aquest sentit comparteixo plenament lrsquoopinioacute de C Viver Pi-Sunyer ldquoLrsquoimpacte de la crisi econogravemica global en el sistema de descentralitzacioacute poliacutetica a Espanyardquo REAF 13 2011 pp 146-185

68 M Carrasco Duraacuten ldquoEstabilidad presupuestariardquo 2013 p 192

69 Cal comparar en aquest sentit els articles 18 a 26 de la LOEPSF amb els articles 2 a 5 de lrsquoStabilRatG

Finalment tambeacute eacutes criticable el limitat paper atribuiumlt per la LOEPSF al CPFF en comparacioacute amb el protagonisme de quegrave gau-deix lrsquoStabilRat70 En concret com es veuragrave amb meacutes detall tot seguit lrsquoStabilRat eacutes lrsquoogravergan encarregat de supervisar els pressupostos de la Federacioacute i dels Laumlnder drsquoestablir els valors a partir dels quals es con-sidera que hi ha una amenaccedila de crisi pressupostagraveria i en cas de crisi drsquoacordar i tramitar el programa de sanejament corresponent71 En el cas espanyol en canvi el paper del CPFF en aquests aspectes eacutes merament consultiu en el millor dels casos per no dir purament testi-monial En concret la seva participacioacute activa es limita a lrsquoemissioacute drsquoun informe no vinculant sobre la determinacioacute dels objectius drsquoestabilitat pressupostagraveria i de deute puacuteblic fixats pel Ministeri drsquoHisenda i a la verificacioacute de lrsquoadequacioacute dels plans de sanejament de les comunitats autogravenomes als objectius esmentats tambeacute es preveu que el CPFF sigui informat de les decisions adoptades pel Ministeri drsquoHisenda sobre el grau de compliment de les comunitats autogravenomes respecte als objec-tius drsquoestabilitat pressupostagraveria deute puacuteblic i limitacioacute de la despesa el risc drsquoincompliment per part drsquoalguna de les comunitats autogravenomes o els informes de seguiment dels plans economicofinancers i els plans de reequilibri72

Aquestes diferegravencies deriven evidentment de la diversa redaccioacute de les clagraveusules constitucionals de limitacioacute del deute puacuteblic a Espanya i Alemanya73 Les raons de fons cal buscar-les perograve per una banda en el discurs poliacutetic articulat els darrers anys a Espanya entorn del caragravecter

70 En aquest sentit cal tenir en compte a meacutes que els punts 32a) i f) de la LOFCA atribueixen al CPFF respectivament la coordinacioacute de la poliacutetica pressupostagraveria de les comunitats autogravenomes amb la de lrsquoEstat i la coordinacioacute de la poliacutetica drsquoendeutament

71 Segons la StabilRatG les funcions del StabilRat consisteixen en la supervisioacute periogravedica dels pressupostos de la Federacioacute i dels Laumlnder (art 3) i en lrsquoacord i la tramitacioacute drsquoun programa de sanejament en casos de crisi pressupostagraveria (art 5) A meacutes drsquoaquestes dues funcions primordials cal prendre en consideracioacute tambeacute les altres funcions assignades pel legislador federal a aquest ogravergan En concret soacuten la supervisioacute de la reduccioacute del degraveficit drsquoaquells estats que han rebut garantia drsquoajuts a la consolidacioacute fiscal (art 4 de la Konsolidierungshilfengesetz) lrsquoassistegravencia per a la coordinacioacute pressupostagraveria dels plans pressupostaris i financers de la Federacioacute els Laumlnder i els municipis (art 51 de la Haus-haltsgrundsaumltzegesetz) i la discussioacute dels informes dels estats de lrsquoest sobre lrsquoevolucioacute de lrsquoampliacioacute de les seves infraestructures (art 11 de la Finanzausgleichsgesetz)

72 Arts 15 a 25 de la LOEPSF

73 Clagraveusules que preveuen en un cas la participacioacute dels ogravergans de coordinacioacute insti-tucional entre les administracions puacutebliques en mategraveria de poliacutetica fiscal i financera en les decisions relatives a lrsquoestabilitat pressupostagraveria i en lrsquoaltre la creacioacute de lrsquoStabilRat com a ogravergan encarregat de la supervisioacute i control de les crisis pressupostagraveries (arts 1355 CE i 109a GG)

marcadament incomplidor de les comunitats autogravenomes respecte als liacutemits de deute puacuteblic i per altra banda en les criacutetiques al desmesurat paper del CPFF en la determinacioacute del contingut de la reforma del sis-tema de financcedilament de les comunitats74 En tot cas el protagonisme que atribueix la LOEPSF al Ministeri drsquoHisenda en lrsquoarticulacioacute del con-trol pressupostari i del deute puacuteblic de tots els nivells drsquoadministracioacute territorial impedeix que el control dels pressupostos de lrsquoEstat es porti a terme amb garanties drsquoobjectivitat i dificulta la participacioacute de les comunitats autogravenomes en algunes decisions bagravesiques per al manteni-ment de la seva autonomia financera75 Una decisioacute drsquoaquesta mena eacutes en tot cas exemplificativa del marcat caragravecter recentralitzador de la legislacioacute estatal espanyola encaminada a controlar el deute puacuteblic76

4 Mesures per garantir la limitacioacute del deute puacuteblic a les comunitats autogravenomes i als Laumlnder

Malgrat les diferegravencies entre la StabilRatG i la LOEPSF quant a les me-sures previstes per a la limitacioacute del deute puacuteblic el legislador alemany i espanyol han previst que el control pressupostari de les comunitats autogravenomes i els Laumlnder es divideixi en quatre etapes marcadament diferenciades Les dues primeres etapes srsquointegren en les mesures de caragravecter preventiu i consisteixen en a) lrsquoobservacioacute de la situacioacute pres-supostagraveria i b) la constatacioacute drsquouna crisi pressupostagraveria o drsquoun risc drsquoincompliment dels objectius pressupostaris Les dues segones etapes srsquointegren dins les denominades mesures correctives i comporten a) la formulacioacute drsquoun programa de sanejament (consistent en el cas es-panyol en un pla economicofinancer o un pla de reequilibri segons si lrsquoincompliment afecta lrsquoobjectiu drsquoestabilitat pressupostagraveria o el degraveficit

74 Aixiacute mentre que lrsquoStabilRat eacutes un ogravergan de nova creacioacute el CPFF teacute ja una trajectograveria de funcionament de meacutes de trenta anys que lrsquoha fet mereixedor drsquoopinions de tota mena Vegeu a aquest respecte J Calvo Veacutergez ldquoEl Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera en el nuevo modelo de financiacioacuten autonoacutemicardquo Croacutenica Tributaria 139 2011 pp 7-43 Atenent perograve a la primera de les raons esmentades cal dir que tambeacute a Alemanya han estat els Laumlnder (i en concret Berliacuten Bremen Schleswig-Holstein i Saarland) els que han incorregut en situacions de crisi pressupostagraveria i aixograve no ha impedit que el legislador sotmeti a tambeacute la Federacioacute als mateixos controls pressupostaris previstos per als estats federats

75 Lrsquoafectacioacute que ha patit lrsquoautonomia financera de les comunitats autogravenomes com a consequumlegravencia drsquoaquestes mesures ha estat degudament analitzada per M Carrasco Duraacuten ldquoEstabilidad presupuestariardquo 2013 pp 169-206

76 C Viver Pi-Sunyer ldquoLrsquoimpacte de la crisirdquo 2011 pp 146-185

estructural) i b) la supervisioacute del compliment del programa o pro-grames acordats La legislacioacute espanyola a meacutes incorpora un seguit de mesures coercitives per al supogravesit que alguna de les comunitats autogravenomes no adoptessin les mesures correctives pertinents77 En els epiacutegrafs seguumlents srsquoexposaran detalladament cadascuna drsquoaquestes etapes analitzant de forma comparativa les previsions de la legislacioacute alemanya i espanyola

41 Mesures preventives supervisioacute pressupostagraveria i advertegravencia de riscos

La primera etapa en mategraveria de control de lrsquoestabilitat pressupostagraveria i de limitacioacute del deute puacuteblic consisteix en lrsquoobservacioacute de la situacioacute pressupostagraveria de cadascuna de les corporacions territorials implicades

En el cas alemany la supervisioacute i el control periogravedic dels pressu-postos de la Federacioacute i els Laumlnder srsquoatribueix lrsquoStabilRat Des drsquouna perspectiva temporal aquesta supervisioacute afecta tant la situacioacute actual com la previsioacute pressupostagraveria futura dels dos nivells drsquoadministracioacute territorial esmentats Des drsquouna perspectiva subjectiva la supervisioacute recau de forma individualitzada sobre cadascun dels Laumlnder i sobre la Federacioacute En canvi queden exclosos de la supervisioacute els pressupostos de les entitats locals i dels organismes de la Seguretat Social78 Des drsquouna perspectiva material la documentacioacute sobre la qual recau la su-pervisioacute es concreta en un informe que ha de presentar cadascuna de les corporacions territorials a lrsquoStabilRat a mitjans de setembre de cada any i que ha de contenir una representacioacute a traveacutes dels indicadors corresponents de lrsquoestat de deute del deute estructural de la quota de financcedilament de la situacioacute pressupostagraveria actual i de la planificacioacute financera la declaracioacute del grau de compliment dels liacutemits de deute es-tablerts constitucionalment aixiacute com una projeccioacute de les previsions de lrsquoevolucioacute pressupostagraveria a mitjagrave termini79 La determinacioacute dels valors liacutemit per a cadascun dels indicadors esmentats la superacioacute dels quals comporta lrsquoexistegravencia drsquouna amenaccedila de crisi pressupostagraveria correspon

77 Sobre les mesures preventives i coercitives introduiumldes a la legislacioacute espanyola vegeu M D Arias Abellaacuten ldquoEstabilidad presupuestaria y deuda puacuteblicardquo 2013 pp 126-168

78 H D JARASS ldquoArt 109a GGrdquo 2011 Marg 4

79 Art 3 StabilRatG

a lrsquoStabilRat Lrsquoarticle 41 de la StabilRatG estableix que aquest ogravergan pot establir uns llindars diferents per a la Federacioacute i els Laumlnder

En el cas espanyol la determinacioacute dels objectius generals drsquoesta-bilitat pressupostagraveria i de deute puacuteblic per al conjunt drsquoadministracions puacutebliques aixiacute com dels objectius particulars per a les comunitats au-togravenomes srsquoestableix a partir drsquoun procediment complex que sorpre-nentment se superposa temporalment amb el denominat ldquosemestre europeurdquo80 En el primer semestre de cada any el Govern mitjanccedilant acord del Consell de Ministres i a proposta del ministre drsquoHisenda i drsquoAdministracions Puacutebliques ha de fixar els objectius drsquoestabilitat pressupostagraveria i de deute puacuteblic Per a la fixacioacute drsquoaquests objectius es tindran en compte lrsquoinforme del CPFF que seragrave objecte de publicacioacute lrsquoinforme drsquoavaluacioacute de la situacioacute econogravemica elaborat pel Ministeri drsquoEconomia i Competitivitat i les recomanacions i opinions de la Unioacute Europea sobre el Programa drsquoestabilitat drsquoEspanya Lrsquoacord del Consell de Ministres srsquoha de remetre a les Corts Generals per a la seva aprova-cioacute81 Un cop aprovats per les Corts Generals els objectius drsquoestabilitat pressupostagraveria i deute puacuteblic per al conjunt drsquoadministracions puacutebli-ques el Ministeri drsquoHisenda i Administracions Puacutebliques previ informe del CPFF fixaragrave els objectius drsquoestabilitat pressupostagraveria i deute puacuteblic de cadascuna de les comunitats autogravenomes82 La supervisioacute i el con-trol periogravedic dels pressupostos de les administracions puacutebliques i en concret lrsquoadequacioacute drsquoaquests pressupostos als objectius drsquoestabilitat de deute i a la regla de control de la despesa srsquoatribueix al Ministeri drsquoHisenda i Administracions Puacutebliques que nrsquoha drsquoinformar el Govern i el CPFF a traveacutes drsquoun informe que seragrave objecte de publicacioacute83 Lrsquoin-forme sobre el grau de compliment dels objectius drsquoestabilitat pres-supostagraveria de deute puacuteblic i de regla de la despesa recau sobre tots

80 Lrsquoarticle 1212 del TFUE estableix com a mecanisme central de coordinacioacute de la poliacutetica de supervisioacute pressupostagraveria lrsquoanomenat semestre europeu per a la coordinacioacute de les poliacutetiques econogravemiques Aquest mecanisme es troba actualment regulat a lrsquoarticle 2 del Reglament 11752011 del Parlament Europeu i del Consell de 16 de novembre de 2011 de supervisioacute Molt resumidament aquest precepte disposa que durant els mesos de gener a marccedil de cada any la Unioacute Europea ha de determinar les seves previsions de creixement i durant els mesos drsquoabril a juny ha de supervisar els objectius pressupostaris a mitjagrave termini i els programes drsquoestabilitat i convergegravencia dels estats membres per tal que aquests en el semestre seguumlent puguin prendre les decisions internes en mategraveria de poliacutetica econogravemica i pressupostagraveria

81 Art 15 LOEPSF

82 Art 16 LOEPSF

83 Art 17 LOEPSF

els nivells drsquoadministracioacute puacuteblica estatal autonogravemica i local Aquesta forma de supervisioacute suposa un control extern dels pressupostos de les comunitats autogravenomes sobre el qual aquestes gairebeacute no hi tenen res a dir i en canvi es limita a ser una mesura drsquoautocontrol per part de lrsquoEstat El desequilibri de la posicioacute dels dos nivells drsquoadministracioacute territorial eacutes notable84 meacutes encara si es teacute en compte lrsquoopacitat i el grau de desconeixement dels experts sobre lrsquoencert en la determina-cioacute dels objectius i els liacutemits vinculats a lrsquoestabilitat pressupostagraveria i el deute puacuteblic85

Encara dins les mesures preventives la segona etapa en mategrave-ria de control de lrsquoestabilitat pressupostagraveria i de limitacioacute del deute puacuteblic consisteix en la constatacioacute drsquouna crisi pressupostagraveria en el cas alemany o drsquoun risc drsquoincompliment dels objectius pressupostaris en el cas espanyol

Lrsquoarticle 42 de la StabilRatG preveu dos mecanismes diferents per a lrsquoadvertiment i la verificacioacute de lrsquoexistegravencia drsquouna amenaccedila de crisi pressupostagraveria El primer dels mecanismes consisteix en el fet que eacutes el mateix membre de la Federacioacute (sigui la Federacioacute mateixa o un dels seus Laumlnder) afectat per una amenaccedila de crisi pressupostagraveria el que ho posa de manifest a lrsquoStabilRat El segon mecanisme suposa que sigui lrsquoStabilRat qui constatant que els iacutendexs presentats per algun dels membres de la Federacioacute sobrepassa els valors liacutemit establerts o que la projeccioacute a mitjagrave termini de la planificacioacute pressupostagraveria fa preveure que els superaran declara lrsquoexistegravencia drsquouna amenaccedila de crisi pressupostagraveria86 A la pragravectica aquesta avaluacioacute no la fa el mateix StabilRat sinoacute que es delega en un ogravergan meacutes tegravecnic com eacutes el Comitegrave drsquoAvaluacioacute (Evaluationsausschuss) previst a lrsquoarticle 10 del GOStabil-Rat Lrsquoinforme de lrsquoEvaluationsausschuss es presenta a lrsquoStabilRat per tal que aquest determini si existeix o no una amenaccedila de crisi pressu-

84 Aquest desequilibri eacutes meacutes manifest encara si es compara amb el procediment de fixacioacute negociada entre el Ministeri drsquoHisenda i les comunitats autogravenomes dels objectius de degraveficit establert en la legislacioacute anterior Sobre aquest aspecte vegeu M Carrasco Duraacuten ldquoEstabilidad presupuestariardquo 2013 p 188

85 Adverteix sobre aquest aspecte M A Martiacutenez Lago ldquoLa ley orgaacutenicardquo 2013 pp 175 i ss Meacutes criacutetic es mostra encara K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 Art 4 Marg 3 quan afirma que ldquoGewissermaszligen unter dem lsquoSchleier des Nichtwissensrsquo (J Rawls) werden Kriterien festgelegt von denen die Betroffenen nicht (sicher) wissen ob sie zu ihren Gunsten oder Lasten wirken werdenrdquo

86 G Henneke ldquoGemeinschaftsorgan Stabilitaumltsrat Verfassungsvorgaben gesetzliche Ausformung verabschiedete Kennziffern und Schwellenwerterdquo NdsVBl 2010 pp 313-318

postagraveria Aquesta decisioacute eacutes juriacutedicament vinculant per al membre de la Federacioacute afectat tant si es tracta de la Federacioacute com de qualsevol dels Laumlnder de manera que no es permet cap negociacioacute poliacutetica87

Per la seva banda lrsquoarticle 10 de la LOEPSF estableix que en cas drsquoadvertir un risc drsquoincompliment de lrsquoobjectiu drsquoestabilitat pressupos-tagraveria de lrsquoobjectiu de deute o de la regla de despesa de les comunitats autogravenomes el Govern a proposta del Ministeri drsquoHisenda i Administra-cions Puacutebliques formularagrave una advertegravencia motivada a lrsquoadministracioacute responsable pregravevia audiegravencia a aquesta administracioacute Lrsquoadvertegravencia es comunicaragrave al CPFF i es faragrave puacuteblica per al coneixement general Lrsquoadmi-nistracioacute advertida (que segons la redaccioacute literal de lrsquoarticle 19 nomeacutes podragrave ser lrsquoadministracioacute autonogravemica o la local perograve no lrsquoadministracioacute estatal) disposaragrave drsquoun mes per adoptar les mesures necessagraveries per evitar el risc Aquestes mesures seran comunicades al Ministeri drsquoHisenda i Administracions Puacutebliques que hauragrave de valorar si soacuten suficients per evitar el risc i nrsquohauragrave de controlar lrsquoaplicacioacute efectiva88

Aixiacute mentre que la legislacioacute alemanya preveu que tant la Fede-racioacute com els Laumlnder poden ser advertits puacuteblicament del seu incom-pliment per part de lrsquoStabilRat la legislacioacute espanyola regula nomeacutes els advertiments puacuteblics del Govern estatal respecte a eventuals in-compliments de les comunitats autogravenomes reproduint internament lrsquoesquema de relacions previst pel dret europeu entre les institucions de la Unioacute Europea i els Estats

42 Mesures correctives lrsquoaprovacioacute i el seguiment de plans de sanejament de les finances puacutebliques

Les mesures correctives previstes a la legislacioacute alemanya en cas drsquoame-naccedila de crisi pressupostagraveria es troben regulades a lrsquoarticle 5 StabilRatG Segons aquest precepte en el cas que lrsquoStabilRat determini lrsquoexistegravencia

87 K von Lewinski Gesetz zur Errichtung 2012 Art 42 Marg 5

88 Aquest precepte presenta un enorme paralmiddotlelisme amb lrsquoarticle 1214 TFUE que regula la possibilitat que la Comissioacute dirigeixi una advertegravencia de risc drsquoincompliment dels objectius pressupostaris als estats membres Aquest precepte estableix tambeacute que el Consell per recomanacioacute de la Comissioacute podragrave dirigir les recomanacions necessagraveries a lrsquoEstat membre de quegrave es tracti A meacutes el Consell a proposta de la Comissioacute podragrave decidir fer puacutebliques les seves recomanacions A causa de la reticegravencia del Consell de fer efectiva lrsquoaplicacioacute drsquoaquest precepte lrsquoarticle 6 del Reglament 11752011 de supervisioacute estableix diverses mesures de pressioacute de la Comissioacute per tal que el Consell acabi adoptant les recomanacions previstes

drsquouna amenaccedila de crisi pressupostagraveria per a la Federacioacute o per a un Land en concret ha drsquoacordar amb aquest un programa de saneja-ment Per tal de respectar al magravexim el principi drsquoautonomia finan-cera la corporacioacute territorial incomplidora pot proposar de manera unilateral el programa de sanejament Aixograve no obstant el programa ha de ser acordat amb lrsquoStabilRat de manera que si aquest considera que les mesures proposades per la Federacioacute o el Land soacuten inadequa-des o insuficients pot proposar una modificacioacute del programa que intensifiqui el sanejament El programa de sanejament srsquoacorda per un periacuteode de cinc anys tot i que amb caragravecter excepcional es poden acordar programes drsquouna duracioacute meacutes agravemplia o meacutes reduiumlda89 Els pro-grames han de contenir mesures tendents a la reduccioacute gradual de la utilitzacioacute neta de cregravedits i han drsquoincorporar mesures de sanejament adequades que puguin ser assumides per la corporacioacute corresponent amb les competegravencies de quegrave disposa

El programa de sanejament ha de ser executat per la Federacioacute o el Land incomplidor sota la seva responsabilitat Ara beacute la supervisioacute drsquoaquest programa correspon a lrsquoStabilRat que ha de ser informat cada mig any sobre el compliment de les previsions de reduccioacute de la utilitzacioacute neta del cregravedit En cas que lrsquoStabilRat detecti una desviacioacute dels objectius marcats en el pla avaluaragrave conjuntament amb la Fede-racioacute o el Land afectats la necessitat drsquointroduir mesures addicionals Aixiacute mateix si lrsquoStabilRat considera que la implementacioacute de les me-sures aprovades en el pla eacutes inadequada o insuficient podragrave requerir la intensificacioacute del sanejament dels pressupostos En cas que un any despreacutes drsquoefectuat aquest requeriment la Federacioacute o el Land segueixi incomplint les recomanacions de lrsquoStabilRat aquest podragrave reclamar una intensificacioacute dels esforccedilos per aconseguir un pressupost sane-jat A banda drsquoaquest nou requeriment que seragrave publicat per al seu coneixement puacuteblic no es preveu cap altra mesura drsquointervencioacute ni es preveuen tampoc sancions concretes ja que es considera que aixograve podria vulnerar lrsquoautonomia financera dels Laumlnder90 En tot cas la no-cooperacioacute dels Laumlnder en la introduccioacute de mesures de sanejament teacute com a consequumlegravencia indirecta la impossibilitat drsquoaccedir a ajuts de la Federacioacute en cas drsquoestat drsquoemergegravencia91

89 G HennekeldquoGemeinschaftsorgan Stabilitaumltsratrdquo 2010 p 318

91 R Schmidt ldquoDie neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen des zweiten Foumlderalismusreformrdquo DVBl 20 2009 p 1284

Un cop transcorregut el termini del programa de sanejament lrsquoStabilRat avaluaragrave de nou la situacioacute pressupostagraveria de la Federacioacute o del Land afectat En el cas que malgrat la implementacioacute completa del programa de sanejament acordat es mantingui encara lrsquoamenaccedila de crisi pressupostagraveria caldragrave acordar un nou programa de sanejament La doctrina alemanya considera que aquesta aparentment insatisfac-tograveria solucioacute al comportament insolidari drsquoun membre de la Federacioacute eacutes una consequumlegravencia del reconeixement constitucional de lrsquoautonomia financera92 A meacutes es tracta drsquouna mesura inapropiada si es considera que la situacioacute de crisi pressupostagraveria no deixa de ser una situacioacute que incideix principalment sobre la corporacioacute territorial afectada que en cas de trobar-se en una situacioacute drsquoemergegravencia no podragrave rebre com srsquoha dit cap mena drsquoajut de la Federacioacute93

En el cas espanyol les mesures correctives es troben regulades en els articles 20 a 24 de la LOEPSF que tambeacute preveu lrsquoaprovacioacute i seguiment de programes de sanejament en forma de plans econo-micofinancers i plans de reequilibri segons si lrsquoincompliment afecta lrsquoestabilitat pressupostagraveria lrsquoobjectiu de deute o la regla de la despesa per una banda o el degraveficit estructural per lrsquoaltra Pregraveviament perograve srsquoestableixen dues mesures de pressioacute addicional a les comunitats autograve-nomes anomenades ldquomesures automagravetiques de correccioacuterdquo En concret en cas que el Govern constati lrsquoincompliment de lrsquoobjectiu drsquoestabi-litat pressupostagraveria de deute puacuteblic o de la regla de la despesa es limita automagraveticament la possibilitat de les comunitats autogravenomes de concertar operacions drsquoendeutament rebre subvencions estatals o subscriure convenis amb lrsquoEstat Aquestes operacions requereixen respectivament autoritzacioacute de lrsquoEstat o un informe favorable del Ministeri drsquoHisenda i drsquoAdministracions Puacutebliques94

Mentre que les mesures automagravetiques de correccioacute nomeacutes srsquoapli-quen a les comunitats autogravenomes la resta de mesures correctives srsquoapliquen a tots els nivells drsquoadministracioacute territorial inclograves tambeacute per tant lrsquoEstat Aixiacute en cas drsquoincompliment de lrsquoobjectiu drsquoestabilitat pressupostagraveria lrsquoobjectiu de deute o la regla de la despesa lrsquoadmi-nistracioacute incomplidora formularagrave un pla economicofinancer que per-meti en un any el compliment drsquoaquests objectius o de la regla de la

92 K von Lewinski Oumlffentliche Insolvenz und Staatsbankrott Tuumlbingen Mohr Siebeck 2011

93 M Kloepfer Verfassungsrecht 2011 Art 26 Marg 237

94 Art 20 LOEPSF

despesa El pla economicofinancer hauragrave de contenir com a miacutenim les causes de lrsquoincompliment les previsions tendencials drsquoingressos i despeses i la descripcioacute quantificacioacute i calendari drsquoaplicacioacute de les me-sures de sanejament incloses en el pla95 En cas que una administracioacute incorri en una situacioacute de degraveficit estructural hauragrave de presentar un pla de reequilibri que a meacutes drsquoincloure els continguts propis drsquoun pla economicofinancer hauragrave de recollir la trajectograveria prevista per assolir lrsquoobjectiu drsquoestabilitat pressupostagraveria desagregant lrsquoevolucioacute dels in-gressos i les despeses i de les seves principals partides96

La tramitacioacute dels plans economicofinancers i els plans de ree-quilibri eacutes diferent perograve segons quina sigui lrsquoadministracioacute incompli-dora Si es tracta de lrsquoAdministracioacute central el pla ha de ser elaborat pel Govern a proposta del Ministeri drsquoHisenda i drsquoAdministracions Puacutebliques i es remetragrave a les Corts Generals per a la seva aprovacioacute97 Si lrsquoadministracioacute incomplidora eacutes una comunitat autogravenoma el pla economicofinancer o el pla de reequilibri elaborat pel seu respectiu govern seragrave remegraves al CPFF per tal de comprovar si les mesures adopta-des soacuten idogravenies i adequades per al compliment dels objectius corres-ponents Si el CPFF considereacutes que les mesures contingudes en el pla no garanteixen la correccioacute de la situacioacute de desequilibri requeriragrave a la comunitat autogravenoma afectada la presentacioacute drsquoun nou pla En el cas que la comunitat no presenti un nou pla en el termini requerit o el presenti amb mesures que el CPFF considera insuficients es preveu lrsquoaplicacioacute drsquouna bateria de mesures coercitives que seran analitzades meacutes endavant98 Drsquoacord amb aquestes previsions doncs el CPFF no-meacutes controla els plans autonogravemics i no els estatals A meacutes a diferegravencia del model alemany el CPFF interveacute nomeacutes en la formulacioacute dels plans perograve no en la seva supervisioacute posterior

La supervisioacute del compliment dels plans economicofinancers i dels plans de reequilibri srsquoatribueix al Ministeri drsquoHisenda a traveacutes drsquouns informes trimestrals en els quals el CPFF no hi teacute cap paper meacutes que el de tenir el dret drsquoestar informat sobre el seu contingut99 En el cas que en els informes de seguiment es verifiqui alguna desviacioacute

95 Art 21 LOEPSF

96 Art 22 LOEPSF

97 Art 232 LOEPSF

98 Art 233 LOEPSF

99 Art 243 LOEPSF

de lrsquoaplicacioacute de les mesures previstes en el pla el Ministeri drsquoHisenda i Administracions Puacutebliques requeriragrave a lrsquoadministracioacute responsable perquegrave justifiqui la desviacioacute i si escau inclogui noves mesures per redreccedilar la situacioacute Si en lrsquoinforme del trimestre seguumlent al que srsquoha efectuat el requeriment es comprova que persisteix lrsquoincompliment srsquoaplicaran les mesures coercitives previstes a la llei100

Paralmiddotlelament al que succeeix amb les mesures preventives el model drsquoacord amb el qual srsquohan dissenyat les mesures correctives a la legislacioacute espanyola no garanteix el principi drsquoobjectivitat en el control dels plans estatals i impedeix la participacioacute de les comuni-tats autogravenomes en el control dels plans autonogravemics Aquests dos problemes queden resolts en canvi en la legislacioacute alemanya amb lrsquoatribucioacute de les funcions de supervisioacute a lrsquoStabilRat En concret la quumlestioacute relativa a la falta drsquoobjectivitat i independegravencia de lrsquoogravergan encarregat de supervisar els plans de reequilibri en el cas espanyol suposa una clara vulneracioacute del Reglament UE 4732013 de 21 de maig de 2013 que imposa que lrsquoogravergan encarregat de la supervisioacute dels projectes i plans pressupostaris per a la correccioacute del degraveficit ex-cessiu tingui caragravecter expert i sigui independent de lrsquoadministracioacute supervisada En el cas alemany la participacioacute del Consell Assessor Independent (Unabhaumlngiger Beirat des Stabilitaumltsrates) en els proce-diments de degraveficit excessiu doacutena compliment als requisits imposats pel dret de la Unioacute Europea

Cal recordar de nou tambeacute que la legislacioacute alemanya no pre-veu lrsquoadopcioacute de cap mesura coercitiva sobre la corporacioacute territori-al infractora per entendre que qualsevol intervencioacute meacutes intensa o lrsquoestabliment de mesures sancionadores vulneraria el principi drsquoauto-nomia financera La legislacioacute espanyola en canvi preveu una relacioacute de mesures coercitives que en un cas comporten lrsquoaplicacioacute interna de les mesures previstes a la legislacioacute europea en el supogravesit drsquoun degraveficit excessiu o del risc drsquoincompliment del principi drsquoestabilitat per part dels estats membres i en un altre cas suposa la regulacioacute drsquoun estat drsquoexcepcioacute constitucional que permet lrsquoaplicacioacute de les mesures pre-vistes a lrsquoarticle 155 de la Constitucioacute espanyola

100 Art 243 LOEPSF

43 Mesures coercitives la regulacioacute drsquoun estat drsquoexcepcioacute constitucional

La legislacioacute espanyola preveu que en cas de falta de presentacioacute falta drsquoaprovacioacute o incompliment del pla economicofinancer o del pla de reequilibri lrsquoadministracioacute puacuteblica responsable hauragrave drsquoaprovar la no-disponibilitat de cregravedit i hauragrave de constituir un dipogravesit amb interessos al Banc drsquoEspanya equivalent al 02 per cent del PIB El dipogravesit seragrave cancelmiddotlat en el moment en quegrave srsquoapliquin les mesures que garanteixin el compliment dels objectius pressupostaris corresponents Aquest di-pogravesit deixaragrave de meritar interessos o es podragrave convertir en una sancioacute si persisteixen els incompliments101

En cas que no srsquoaprovi la no-disponibilitat de cregravedit o les mesu-res adoptades per lrsquoadministracioacute incomplidora siguin insuficients el Govern podragrave enviar una comissioacute drsquoexperts que sota la direccioacute del Ministeri drsquoHisenda i Administracions Puacutebliques srsquoencarregui de super-visar la situacioacute econogravemica i pressupostagraveria de lrsquoadministracioacute afectada Lrsquoadministracioacute afectada estagrave obligada a facilitar tota la documentacioacute requerida per la comissioacute drsquoexperts i a complir les mesures proposa-des per aquesta En virtut drsquoaquesta informacioacute la comissioacute drsquoexperts presentaragrave una proposta de mesures que faragrave puacutebliques i que seran drsquoobligat compliment per les comunitats autogravenomes Aquesta mesura posa en quumlestioacute el principi drsquoautonomia financera com hauria recone-gut el mateix Tribunal Constitucional abans de lrsquoaprovacioacute de lrsquoarticle 135 CE102

Finalment en el cas que una comunitat autogravenoma es negueacutes a complir les mesures coercitives imposades es podragrave posar en funciona-ment el mecanisme excepcional drsquoincompliment previst a lrsquoarticle 155

101 En concret segons lrsquoarticle 252b) LOEPSF si en el termini de tres mesos des de la constitucioacute del dipogravesit no srsquoha presentat o aprovat el pla o no srsquohan adoptat les mesures corresponents el dipogravesit no meritaragrave interessos Si transcorregut un nou termini de tres mesos persisteix lrsquoincompliment es podragrave acordar la conversioacute del dipogravesit en multa coer-citiva Aquests preceptes presenten un total paralmiddotlelisme amb els articles 4 5 i 6 del Reglament 11732011 sobre lrsquoexecucioacute efectiva de la supervisioacute pressupostagraveria a la zona de lrsquoeuro i amb els articles 6 a 12 del Reglament 11772011 relatiu a lrsquoacceleracioacute i clarificacioacute del procediment de degraveficit excessiu que regula les sancions de la Unioacute Europea aplicables als estats en cas respectivament de risc de desequilibri pressupostari i de degraveficit excessiu

102 Com molt beacute analitza T de la Quadra-Salcedo Janini ldquoiquestSe ha transformado la autonomiacutea poliacutetica y financierardquo 2013 pp 59-68 a la STC 1342011 de 24 de juliol el Tribunal Constitucional va entendre que la substitucioacute de la competegravencia de la comunitat autogravenoma per a lrsquoelaboracioacute drsquoun pla economicofinancer seria inconstitucional i aquesta ombra drsquoinconstitucionalitat no srsquoaclareix amb el suport que atorga lrsquoarticle 135 CE que no doacutena a lrsquoEstat un ldquoplus de capacidad de control sobre las Comunidades Autoacutenomasrdquo

CE No correspon en aquest moment entrar a analitzar aquest meca-nisme excepcional previst a la Constitucioacute espanyola que tambeacute teacute el seu equivalent en lrsquoarticle 37 GG103 El que siacute que es pot fer notar en tot cas eacutes que aquest precepte estagrave pensat per posar-lo en funcionament en cas drsquoincompliment per part de les comunitats autogravenomes de les obligacions que la Constitucioacute o les lleis els imposen Equiparar aques-tes obligacions amb lrsquoobligacioacute de complir les mesures proposades per una comissioacute drsquoexperts i aixiacute mateix establir de forma imperativa lrsquoentrada en funcionament drsquoaquest mecanisme excepcional suposa una extensioacute meacutes que discutible de les previsions de lrsquoarticle 155 CE104

En tot cas la posada en funcionament drsquoaquest mecanisme se-gons lrsquoarticle 261 LOEPSF exigeix que el Govern adreci un requeriment al president de la comunitat autogravenoma per tal que compleixi les seves obligacions En cas que aquest requeriment no sigui ategraves el Govern amb lrsquoaprovacioacute per majoria absoluta del Senat adoptaragrave les mesures necessagraveries per tal drsquoobligar la comunitat autogravenoma a lrsquoexecucioacute forccedilo-sa drsquoaquestes obligacions El precepte estableix textualment que ldquoper a lrsquoexecucioacute drsquoaquestes mesures el Govern podragrave donar instruccions a totes les autoritats de la comunitat autogravenomardquo

5 Conclusions

En aquest treball srsquohan pogut contrastar dues maneres ben diferents drsquoafrontar les obligacions imposades per la Unioacute Europea en mategraveria de limitacioacute del deute puacuteblic en dos estats compostos En el cas ale-many el legislador federal assumeix que lrsquoobligacioacute de compliment dels liacutemits drsquoendeutament i de degraveficit puacuteblic correspon tant a la Fede-

103 Cal recordar que lrsquoarticle 155 CE estableix que ldquosi una Comunitat Autogravenoma no complia les obligacions que la Constitucioacute o les lleis li imposen o actueacutes de forma que atempteacutes greument contra lrsquointeregraves general drsquoEspanya el Govern previ requeriment al president de la Comunitat Autogravenoma i en el cas de no ser ategraves amb aprovacioacute de la majoria absoluta del Senat podragrave acordar les mesures necessagraveries per obligar aquella al compliment forccediloacutes de les esmentades obligacionsrdquo Per a lrsquoexecucioacute drsquoaquestes mesures el Govern podragrave donar instruccions a totes les autoritats de les comunitats autogravenomes Aquest precepte teacute el seu equivalent en lrsquoarticle 37 GG que estableix que ldquosi un Land no compleix les obligacions federals que la llei fonamental o una altra llei federal li imposin el Govern federal amb lrsquoaprovacioacute del Bundesrat podragrave adoptar les mesures necessagraveries per imposar al Land el compliment drsquoaquests deures per via coactiva federal Per a lrsquoexe-cucioacute de les mesures federals coactives el Govern federal o el seu representant teacute dret a impartir instruccions a tots els Laumlnder i a les seves autoritatsrdquo

104 M Medina Guerrero ldquoEl Estado autonoacutemico en tiempos de disciplina fiscalrdquo REDC 98 2013 pp 144

racioacute com als Laumlnder i sotmet tots dos nivells drsquoadministracioacute territorial al control de lrsquoStabilRat que eacutes un ogravergan de participacioacute conjunta En el cas espanyol el legislador estatal sembla pressuposar que els incompliments dels liacutemits esmentats nomeacutes poden venir dels nivells territorials no estatals i sotmet aquests i en concret les comunitats autogravenomes a un estricte control per part del Ministeri drsquoHisenda Drsquoaquesta manera no nomeacutes no es doacutena una resposta satisfactograveria als eventuals incompliments de lrsquoAdministracioacute de lrsquoEstat sinoacute que en limitar el paper del CPFF que eacutes lrsquoogravergan de representacioacute de les comunitats autogravenomes trenca lrsquoequilibri que ha de marcar la relacioacute entre els dos nivells drsquoadministracioacute territorial

Aquestes diferegravencies no deixen de sorprendre si es pren en con-sideracioacute que les dues lleis la StabilRatG i la LOEPSF responen als mateixos impulsos i finalitats Com ja srsquoha esmentat aquestes normes soacuten el resultat de la constatacioacute del fet que la supervisioacute per part dels Laumlnder i les comunitats autogravenomes del seu propi pressupost no ha pogut evitar el significatiu augment de lrsquoendeutament drsquoaquestes corporacions territorials i per tant el de la Federacioacute i de lrsquoEstat en el seu conjunt Des drsquouna perspectiva juriacutedica totes dues lleis veacutenen a desenvolupar els preceptes constitucionals que introdueixen la li-mitacioacute del deute puacuteblic a Espanya i Alemanya i comparteixen per tant la mateixa posicioacute dins el sistema de fonts En darrera instagravencia aquestes lleis soacuten fruit de lrsquoesforccedil drsquoEspanya i drsquoAlemanya per posar de manifest la seva voluntat de compliment de les obligacions que han assumit com a membres de la Unioacute Europea

No sembla que hi hagi cap raoacute juriacutedica que expliqui la diferent posicioacute de lrsquoStabilRat en relacioacute amb el control del degraveficit i el deute de la Federacioacute i els Laumlnder en comparacioacute amb el paper del CPFF en el control de lrsquoAdministracioacute de lrsquoEstat espanyol i de les comunitats autogravenomes Meacutes aviat sembla que soacuten raons vinculades a la conjun-tura poliacutetica actual les que expliquen el marcat protagonisme que atribueix la LOEPSF al Ministeri drsquoHisenda en lrsquoarticulacioacute del control pressupostari i del deute puacuteblic de tots els nivells drsquoadministracioacute ter-ritorial Aquest model impedeix que el control dels pressupostos de lrsquoEstat es porti a terme amb garanties drsquoobjectivitat i dificulta la par-ticipacioacute de les comunitats autogravenomes en algunes decisions bagravesiques per al manteniment de la seva autonomia financera Com ja srsquoha dit una decisioacute drsquoaquesta mena eacutes en tot cas exemplificativa del marcat caragravecter recentralitzador de la legislacioacute estatal espanyola encaminada a controlar el deute puacuteblic

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Aquest article teacute per objectiu analitzar des drsquouna perspectiva del dret com-parat els mecanismes de control establerts per garantir el compliment de la limitacioacute constitucional del deute puacuteblic a Espanya i Alemanya En con-cret srsquoanalitzen la Llei alemanya de creacioacute del Consell drsquoEstabilitat per a la prevencioacute de situacions de crisis pressupostagraveria en comparacioacute amb la Llei orgagravenica drsquoestabilitat pressupostagraveria i sostenibilitat financera posant lrsquoac-cent especialment en el procediments els mitjans drsquointervencioacute i els ogravergans encarregats de fer complir els liacutemits de degraveficit estructural establerts per la Unioacute Europea Aquesta anagravelisi comparada permet contrastar dues mane-res ben diferents drsquoafrontar les obligacions imposades per la Unioacute Europea en mategraveria de limitacioacute del deute puacuteblic en els estats compostos En el cas alemany el legislador federal assumeix que lrsquoobligacioacute de compliment dels liacutemits drsquoendeutament i de degraveficit puacuteblic correspon tant a la Federacioacute com als Laumlnder i sotmet ambdoacutes nivells drsquoadministracioacute territorial al control del StabilitaumltsRat que eacutes un ogravergan de participacioacute conjunta En el cas espanyol el legislador estatal sotmet els nivells territorials no estatals i en concret les comunitats autogravenomes a un estricte control per part del Ministeri drsquoHisenda i limita a funcions merament consultives el paper del Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera Drsquoaquesta manera no nomeacutes no es doacutena una resposta satisfac-tograveria als eventuals incompliments per part de lrsquoAdministracioacute de lrsquoEstat sinoacute que srsquoestableixen importants desequilibris en la relacioacute entre lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes

Paraules clau mecanismes de control del deute puacuteblic Consell alemany drsquoes-tabilitat pressupostagraveria Consell de Poliacutetica Fiscal i Financera

RESUMEN

Este artiacuteculo tiene por objeto analizar desde una perspectiva del derecho comparado los mecanismos de control establecidos para garantizar el cum-plimiento de la limitacioacuten constitucional de la deuda puacuteblica en Espantildea y Alemania En concreto se analizan la Ley alemana de creacioacuten del Consejo de Estabilidad para la prevencioacuten de situaciones de crisis presupuestaria en com-paracioacuten con la Ley Orgaacutenica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera haciendo especial hincapieacute en los procedimientos los medios de intervencioacuten y los oacuterganos encargados de hacer cumplir los liacutemites de deacuteficit estructural establecidos por la Unioacuten Europea Este anaacutelisis comparado permi-te contrastar dos formas distintas de afrontar las obligaciones impuestas por

la Unioacuten Europea en materia de limitacioacuten de la deuda puacuteblica en los Estados compuestos En el caso alemaacuten el legislador federal asume que la obligacioacuten de cumplimiento de los liacutemites de endeudamiento y de deacuteficit puacuteblico co-rresponde tanto a la Federacioacuten como a los Laumlnder y somete ambos niveles de administracioacuten territorial al control del StabilitaumltsRat que es un oacutergano de participacioacuten conjunta En el caso espantildeol el legislador estatal somete a los niveles territoriales no estatales y en concreto a las comunidades autoacute-nomas a un estricto control por parte del Ministerio de Hacienda y limita a funciones meramente consultivas el papel del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera De este modo no solo no se da una respuesta satisfactoria a los eventuales incumplimientos por parte de la Administracioacuten del Estado sino que se establecen importantes desequilibrios en la relacioacuten entre el Estado y las comunidades autoacutenomas

Palabras clave mecanismos de control de la deuda puacuteblica Consejo alemaacuten de estabilidad presupuestaria Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera

ABSTRACT

This article aims to analyze from a comparative law perspective the con-trol mechanisms take in place to ensure compliance with the constitutional limitation of government debt in German and Spain Specifically were ana-lyzed the German law creating the Stability Council to prevent situations of budget crisis compared to the Spanish Law of Budgetary Stability and Financial Sustainability with particular emphasis on the procedures interven-tion measures and organs created to enforce structural deficit limits set by the European Union This comparative analysis allows us to contrast two very different ways of dealing with the obligations stipulated by the European Union on the limitation of public debt in the composite States In the German case the federal law submits both levels of territorial administration (Bund and Laumlnder) to the control of a joint participation body (StabilitaumltsRat) In the Spanish case the state law submits the regional levels to strict control by the Ministry of Finance and limited the role of the Council of Fiscal and Financial Policy to merely advisory functions This not only does not give a satisfactory response to any failure by the State Administration but it causes imbalance between the State and the Autonomous Communities

Keywords control mechanisms of public debt Germanyrsquos Stability Council Fiscal and Financial Policy Council

Alberto Vega GarciacuteaProfesor visitante del Aacuterea de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pompeu Fabra

SUMARIO I Introduccioacuten ndash II El principio de solidaridad interterritorial en Espantildea ndash 1 Regulacioacuten del principio de solidaridad interterritorial ndash 11 Marco constitucio-nal ndash 12 Precisioacuten previa balanzas fiscales solidaridad interterritorial y financiacioacuten autonoacutemica ndash 13 Solidaridad y financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten ndash 14 Solidaridad y financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen foral ndash 2 Liacutemites a la solidaridad ndash 21 Nivelacioacuten total uacutenicamente de los servicios puacuteblicos fundamentales ndash 22 Condicionamiento de la solidaridad a la reali-zacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo por el resto de comunidades autoacutenomas ndash 23 Principio de ldquoordinalidadrdquo ndash 3 Siacutentesis ndash III El principio de solidaridad interterritorial en Alemania ndash 1 Regulacioacuten del principio de solidaridad interterritorial ndash 2 Liacutemites a la solidaridad ndash 21 Evolucioacuten jurisprudencial ndash 22 Aspectos maacutes destacados ndash IV Conclusiones ndash Bibliografiacutea ndash Resumen ndash Resum ndash Abstract

I Introduccioacuten

La aplicacioacuten del principio de solidaridad interterritorial es una cues-tioacuten que frecuentemente resulta problemaacutetica En Espantildea la reforma del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea tratoacute de establecer diversos

Este estudio ha sido realizado gracias a una beca del Institut drsquoEstudis Autonogravemics para efectuar una estancia de investigacioacuten en el Institut fuumlr Steuerrecht de la Universidad de Muumlnster cuya generosa invitacioacuten tambieacuten deseo agradecer Este trabajo forma parte de las actividades del Grup de Recerca en Dret Financer i Tributari (2009 SGR 886) reconocido por la Generalitat de Catalunya

El principio constitucional de solidaridad interterritorial

liacutemites a la solidaridad los cuales se inspiraban en cierto sentido en la situacioacuten existente en Alemania Este aspecto del Estatuto fue po-liacuteticamente controvertido y tuvo que ser analizado por el Tribunal Constitucional Igualmente la doctrina tambieacuten se dividioacute claramente entre aquellos autores que criticaron severamente los liacutemites a la so-lidaridad propuestos por el Estatuto y aquellos que los consideraban razonables y compatibles con la Constitucioacuten

Asiacute pues el objetivo de este estudio es centrarse en la cuestioacuten de los liacutemites a la solidaridad interterritorial y tratar de la forma maacutes objetiva posible la situacioacuten existente en Espantildea y en Alemania tanto desde la perspectiva del derecho vigente como de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina La comparacioacuten entre estos dos Estados resulta justificada por el hecho de que frecuentemente se ha puesto a Alemania como ejemplo de paiacutes con diversos liacutemites a la solidaridad interterritorial si bien en ocasiones algunos criterios se han presenta-do de forma superficial y descontextualizada1

En cuanto a la estructura que seguiraacute la exposicioacuten de este traba-jo se empezaraacute con el anaacutelisis de la situacioacuten existente en Espantildea y a continuacioacuten se trataraacute la de Alemania En ambos casos tras introducir el marco normativo especialmente el constitucional se profundiza-raacute en la cuestioacuten de los liacutemites como el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten total o el de ldquoordinalidadrdquo prestando particular atencioacuten a la jurisprudencia constitucional al respecto Por uacuteltimo a modo de conclusioacuten se compararaacute la aplicacioacuten del principio de solidaridad in-terterritorial en ambos paiacuteses

II El principio de solidaridad interterritorial en Espantildea

1 Regulacioacuten del principio de solidaridad interterritorial

El anaacutelisis de la normativa sobre el principio de solidaridad interterri-torial en Espantildea partiraacute del marco constitucional y seguidamente se comentaraacute la relacioacuten que existe entre las balanzas fiscales la solida-

1 Otros paiacuteses federales tambieacuten suelen disponer de mecanismos de nivelacioacuten pero no han sido tomados tan frecuentemente como referencia a la hora de introducir cambios en el ordenamiento juriacutedico espantildeol Para una sucinta presentacioacuten de las principales caracteriacutesticas de los sistemas de Australia Austria Canadaacute Estados Unidos y Suiza veacutease Nuacuteria Bosch Roca ldquoEl financcedilament dels governs subcentrals en els paiumlsos federalsrdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 3 2006 p 104-109

ridad interterritorial y los sistemas de financiacioacuten autonoacutemica ya que estos son aspectos que suelen mezclarse en el debate poliacutetico y que es necesario precisar para evitar confusiones Tras esta aclaracioacuten se presentaraacute por separado el papel de la solidaridad interterritorial en el sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten y en el caso de las de reacutegimen foral habida cuenta de las sig-nificativas diferencias existentes

11 Marco constitucional

La Constitucioacuten espantildeola (CE) regula en diversos preceptos el principio de solidaridad interterritorial entre los que pueden destacarse los siguientes Para empezar el art 2 CE recuerda la unidad de la nacioacuten espantildeola y garantiza el derecho a la autonomiacutea de las nacionalidades y regiones que la integran asiacute como la solidaridad entre todas ellas

Maacutes allaacute de la anterior mencioacuten el art 138 CE desarrolla esta cuestioacuten e indica que seraacute el Estado el encargado de garantizar su realizacioacuten efectiva ldquovelando por el establecimiento de un equilibrio econoacutemico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espantildeol y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insu-larrdquo (art 1381 CE) De lo anterior pueden destacarse dos aspectos Por una parte el principio de solidaridad tiene en la Constitucioacuten espantildeola un marcado caraacutecter econoacutemico que se aleja de otras concepciones como la de lealtad federal o Bundestreue propia de Alemania2 Por otra cuando la Constitucioacuten menciona el principio de solidaridad se estaacute refiriendo a la solidaridad entre la Administracioacuten central y las comunidades autoacutenomas y no a la solidaridad directamente entre estas uacuteltimas ya que es el Estado el que distribuye recursos que en principio le son propios con tal finalidad (aunque provengan de contribuyentes

2 Veacutease Esther Gonzaacutelez Hernaacutendez ldquoEl artiacuteculo 138 de la Constitucioacuten y el principio de solidaridadrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico nuacutem 21 2004 p 53-56 y 67 Para una presentacioacuten detallada del principio de solidaridad desde otras dimensiones como la perspectiva maacutes poliacutetica incluyendo cuestiones como las relaciones de cooperacioacuten o los mecanismos de participacioacuten de las comunidades autoacutenomas en la formacioacuten de los actos de voluntad estatal veacuteanse por ejemplo Joseacute Antonio Alonso de Antonio ldquoEl principio de solidaridad en el Estado Autonoacutemico ndash Sus manifestaciones juriacutedicasrdquo Revista de Derecho Poliacutetico nuacutem 21 1984 p 31-81 y Javier Tajadura Tejada ldquoEl principio de solidaridad en el Estado Autonoacutemicordquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico nuacutem 32 2007 p 82-86 Una exposicioacuten general de la evolucioacuten histoacuterica de las distintas concepciones de la nocioacuten de solidaridad puede consultarse en Baltasar de la Cruz Rodriacuteguez La solida-ridad interterritorial en Espantildea Caacuteceres Universidad de Extremadura 2000 p 121-132

situados en las diferentes comunidades autoacutenomas)3 Igualmente el art 1382 CE antildeade que se prohiacutebe que las diferencias entre los es-tatutos de las comunidades autoacutenomas puedan conllevar privilegios econoacutemicos

En cuanto a los mecanismos que preveacute la Constitucioacuten para que el Estado lleve a cabo poliacuteticas de equilibrio econoacutemico pueden sentildea-larse los siguientes aspectos En primer lugar el art 1311 CE habilita al Estado para que mediante ley pueda planificar la actividad econoacutemica general para equilibrar y armonizar el desarrollo regional y conseguir una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza

En segundo lugar el art 158 CE tambieacuten se refiere a varios ins-trumentos relacionados con la concrecioacuten del principio de solidaridad interterritorial Asiacute el art 1581 CE indica que los Presupuestos Gene-rales del Estado podraacuten contener una partida para garantizar que las comunidades autoacutenomas presten los servicios puacuteblicos fundamenta-les con un nivel miacutenimo en todo el territorio espantildeol Igualmente el art 1582 CE preveacute el establecimiento de un fondo de compensacioacuten con la finalidad de corregir los desequilibrios econoacutemicos interterri-toriales y hacer efectivo el principio de solidaridad interterritorial4 cuyos recursos seguacuten la Constitucioacuten seraacuten distribuidos por las Cor-tes Generales y se destinaraacuten a gastos de inversioacuten De ahiacute que a la hora de regular los recursos de las comunidades autoacutenomas el art 1571c) CE se refiera a las transferencias del Fondo de Compensacioacuten Interterritorial y a otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado5

Como ha destacado la doctrina los dos principales mecanismos que preveacute la Constitucioacuten para aplicar de forma especiacutefica el principio de solidaridad esto es las asignaciones presupuestarias y el Fondo de Compensacioacuten Interterritorial tardaron antildeos en ser plenamente operativos y ademaacutes pronto quedoacute patente que eran insuficientes y aparecieron otros instrumentos que desbordaron las previsiones cons-

3 Veacutease Araceli de los Riacuteos Berjillos ldquoLos objetivos de financiacioacuten autonoacutemica Una perspectiva desde los principios de autonomiacutea solidaridad coordinacioacuten y suficienciardquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico nuacutem 26 2001 p 176

4 Para maacutes detalles sobre el traacutemite parlamentario del art 158 CE veacutease Carlos Vidal Prado El Fondo de Compensacioacuten Interterritorial como instrumento de solidaridad Gra-nada Comares 2001 p 30-44

5 Para una presentacioacuten pormenorizada de los aspectos comunes y de las diferencias entre los dos tipos de recursos a que se refiere el art 1571c) CE veacutease Esteban Quin-tana Ferrer Los recursos participativos en el marco de la articulacioacuten entre las haciendas autonoacutemica y estatal Valencia Tirant lo Blanch 2001 p 195-204

titucionales y que antildeadieron confusioacuten al sistema6 Ello podraacute apreciar-se maacutes adelante cuando se presenten los diferentes fondos existentes en la actualidad al tratar el sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten Igualmente hay que tener presente que como apunta Quintana Ferrer la configuracioacuten de otros recur-sos de las comunidades autoacutenomas como las participaciones en los ingresos del Estado previstas en el art 1571a) CE tambieacuten pueden contribuir aunque no sea estrictamente necesario a la aplicacioacuten del principio de solidaridad interterritorial7

Finalmente la Constitucioacuten tambieacuten se refiere a la solidaridad in-terterritorial en su art 156 al establecer que este principio condiciona la autonomiacutea financiera de la que gozan las comunidades autoacutenomas Asiacute alguacuten autor incluso ha apuntado que el principio de autonomiacutea se encuentra subordinado al de solidaridad8

En general la doctrina ha destacado que la Constitucioacuten deja muchos aspectos sin definir como las nociones de ldquoequilibrio eco-noacutemico adecuado y justordquo o de ldquonivel miacutenimordquo en la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos fundamentales9 De hecho la solidaridad puede considerarse un concepto juriacutedico indeterminado10 Sin embargo a pesar de que el legislador disponga de un amplio margen de libertad a la hora de concretar las poliacuteticas para poner en praacutectica el principio de solidaridad este tiene una clara naturaleza juriacutedica y en modo al-guno puede considerarse que la regulacioacuten constitucional comentada anteriormente tenga un caraacutecter meramente retoacuterico11

6 En este sentido veacuteanse Enoch Albertiacute Rovira El component solidaritat en el sistema de financcedilament de les comunitats autogravenomes Barcelona Generalitat de Catalunya Institut drsquoEstudis Autonogravemics 2001 p 31-36 y Ramoacuten Falcoacuten y Tella La compensacioacuten finan-ciera interterritorial y otras teacutecnicas aplicativas del principio constitucional de solidaridad Madrid Publicaciones del Congreso de los Diputados 1986 p 240-241

7 Veacutease Quintana Ferrer Los recursos 2001 p 140

8 Joseacute Mariacutea Lago Montero ldquoLas grietas del sistema de financiacioacuten autonoacutemica iquesthacia un confederalismo fiscal insolidariordquo en Marta Villar Ezcurra (dir) Antonio Martiacutenez Lafuente Ceacutesar Albintildeana Cilveti Pedro M Herrera Molina (coords) Estudios juriacutedicos en memoria de don Ceacutesar Albintildeana Garciacutea-Quintana Madrid Instituto de Estudios Fiscales 2008 p 3020

9 Veacutease De los Riacuteos Berjillos ldquoLos objetivosrdquo 2001 p 176

10 Veacutease por ejemplo Alonso de Antonio ldquoEl principiordquo 1984 p 53

11 Veacutease Joaquiacuten Garciacutea Morillo Pablo Peacuterez Tremps Juan Zornoza Peacuterez Constitucioacuten y financiacioacuten autonoacutemica Valencia Tirant lo Blanch 1998 p 130

12 Precisioacuten previa balanzas fiscales solidaridad interterritorial y financiacioacuten autonoacutemica

Antes de analizar coacutemo se aplica el principio de solidaridad interterri-torial en los sistemas de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten y foral resulta necesario referirse brevemente a la relacioacuten que existe con la nocioacuten de balanzas fiscales Ello se debe a que en el debate puacuteblico en los medios de comunicacioacuten sobre la aplicacioacuten del principio de solidaridad interterritorial suelen mezclarse los resultados de los sistemas de financiacioacuten y de las balanzas que a pesar de tener algunos puntos de relacioacuten responden a loacutegicas di-ferentes

En cuanto a la finalidad de los estudios sobre balanzas fiscales la doctrina ha destacado que pretenden analizar los flujos fiscales entre regiones que se producen como consecuencia de que la distribucioacuten territorial de los tributos y de los gastos se rija por criterios diferentes (baacutesicamente los tributos responderaacuten al principio de capacidad eco-noacutemica mientras que los gastos dependeraacuten de las necesidades de la poblacioacuten)12

Respecto al caacutelculo de las balanzas fiscales como reconoce Es-pasa es necesario tomar decisiones sobre la metodologiacutea lo cual in-fluye en los resultados que se obtendraacuten En concreto las principales dificultades afectan a la territorializacioacuten del gasto puacuteblico (pieacutensese en el caso de las infraestructuras que discurren por varias comunida-des autoacutenomas) que puede hacerse seguacuten distintos criterios como su localizacioacuten geograacutefica (enfoque de flujo monetario) o el lugar de residencia de los que se benefician de eacutel (enfoque de flujo de benefi-cio) Igualmente en relacioacuten con los flujos tributarios las principales dificultades se producen a la hora de determinar la incidencia final del impuesto sobre sociedades13 De ahiacute que probablemente lo relevante no sea tanto el saldo concreto que arroje un determinado estudio

12 Veacutease Nuacuteria Bosch Marta Espasa Les balances fiscals concepte megravetode i aplicacions Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics 2006 p 2

13 Veacutease Marta Espasa ldquoPuntos clave en torno al debate sobre saldos fiscales y solida-ridad interterritorialrdquo en Joseacute M Duraacuten Cabreacute Nuacuteria Bosch Roca La financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas poliacuteticas tributarias y solidaridad interterritorial Barcelona Universitat de Barcelona 2005 p 241-244 En relacioacuten con el debate sobre la metodolo-giacutea a emplear para el caacutelculo de las balanzas fiscales veacutease por ejemplo Guillem Loacutepez Casasnovas ldquoLrsquoestimacioacute dels saldos fiscals i la seva interpretacioacute en lrsquoestudi de les balances fiscals la utilitzacioacute de lrsquoenfocament monetarirdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 181-210

como el signo de los resultados la comparacioacuten entre regiones y el anaacutelisis de las tendencias Ademaacutes hay que recordar que hay muchos aspectos que quedan fuera del caacutelculo de las balanzas fiscales como las ventajas o inconvenientes en un sentido amplio que puede com-portar la pertenencia a un determinado Estado14

Teniendo en cuenta lo anterior es loacutegico que algunos autores como Rodriacuteguez Bereijo se hayan mostrado particularmente criacuteticos con la posibilidad de conectar el principio de solidaridad interterrito-rial con el saldo de las balanzas fiscales15 En el mismo sentido seguacuten De los Riacuteos Berjillos resulta erroacuteneo relacionar estas dos cuestiones ya que el saldo de las balanzas fiscales dependeraacute de las caracteriacutes-ticas del sistema tributario como su progresividad Por lo tanto en la medida en que los contribuyentes de una comunidad autoacutenoma tiendan a tener unas bases imponibles superiores a las de los con-tribuyentes de otras zonas geograacuteficas resultaraacute inevitable que el saldo de la balanza fiscal de la comunidad autoacutenoma con mayores iacutendices de riqueza sea negativo lo cual debe ser visto maacutes como una consecuencia de las solidaridad entre individuos que de la solidaridad entre regiones16 Igualmente Espasa considera que es un error ligar el deacuteficit fiscal de algunas comunidades autoacutenomas con el sistema de financiacioacuten autonoacutemica ya que el saldo fiscal depende tambieacuten de otros factores como las inversiones directas que pueda realizar el Estado17

Asiacute pues es necesario ser prudente a la hora de emplear los re-sultados de las balanzas fiscales como argumento a la hora de valorar la aplicacioacuten del principio de solidaridad en el marco de los sistemas de financiacioacuten autonoacutemica Sin embargo conocer el saldo de las balanzas fiscales puede ser uacutetil para analizar su relacioacuten con otras cuestiones como el crecimiento econoacutemico de las regiones esto es para deter-minar si las regiones con saldos fiscales positivos se han desarrollado o

14 Veacutease Ignacio Zubiri ldquoLa equidad en el sistema actual de financiacioacuten de las Comuni-dades Autoacutenomas ndash Sistema comuacuten versus sistema foralrdquo Papeles de Economiacutea Espantildeola nuacutem 99 2004 p 199

15 Veacutease Aacutelvaro Rodriacuteguez Bereijo ldquoConstitucioacuten espantildeola y financiacioacuten autonoacutemicardquo en Francesc Pau i Vall La financiacioacuten autonoacutemica ndash XVI Jornadas de la Asociacioacuten Es-pantildeola de Letrados de Parlamentos Madrid Tecnos 2010 p 47-48

17 Veacutease Espasa ldquoPuntos claverdquo 2005 p 240

si las regiones con un saldo negativo pueden a partir de cierto nivel ver en riesgo su crecimiento econoacutemico18

13 Solidaridad y financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten

La regulacioacuten actual del sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten se encuentra en la Ley orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas (LOFCA) en la versioacuten dada por la Ley orgaacutenica 32009 y en la Ley 222009 de 18 de diciembre por la que se regula el sistema de finan-ciacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten Sin entrar a analizar de forma detallada el funcionamiento del sistema puede sentildealarse que tras la ampliacioacuten de los impuestos cedidos estos cons-tituyen la principal fuente de ingresos de las comunidades autoacutenomas complementados por un mecanismo de nivelacioacuten destinado a garanti-zar que los servicios puacuteblicos puedan prestarse con una calidad similar en todo el Estado y por los recursos de varios fondos adicionales que pretenden asegurar que todas las comunidades autoacutenomas mejoren su situacioacuten con el actual sistema19 Igualmente la doctrina ha desta-cado que la reforma del sistema de financiacioacuten de 2009 recoge en gran medida las propuestas del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea de 2006 que de este modo se han acabado generalizando al conjunto de comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten20

En cuanto al papel que desarrolla el principio de solidaridad en el contexto del sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten pueden destacarse los siguientes aspectos Para empezar este es uno de los principios en que se inspira la propia LOF-CA la cual reitera en su art 21e) que la actividad financiera de las comunidades autoacutenomas deberaacute respetar el principio de solidaridad

18 Sobre esta cuestioacuten veacutease por ejemplo Ramon Tremosa i Balcells ldquoSolidaridad contra crecimientordquo en Duraacuten Cabreacute y Bosch Roca La financiacioacuten de las comunidades autoacuteno-mas 2005 p 263-283

19 Para un anaacutelisis maacutes detallado del sistema de financiacioacuten autonoacutemica de 2009 veacutease por ejemplo Montserrat Bassols Nuacuteria Bosch Maite Vilalta El model de financcedilament autonogravemic de 2009 descripcioacute i valoracioacute Barcelona Generalitat de Catalunya 2010 p 29-42

20 Veacutease por ejemplo Antonia Agulloacute Aguumlero ldquoEl nou marc del financcedilament autonograve-micrdquo en Autonomia i Justiacutecia a Catalunya ndash Ponegravencies del X Seminari Barcelona Consell de Garanties Estatutagraveries 2011 p 86 y 94

entre las diversas nacionalidades y regiones previsto en los arts 2 y 138 CE Igualmente el art 22 de la LOFCA tambieacuten precisa que maacutes allaacute del equilibrio que debe existir entre las diferentes comunidades autoacutenomas tambieacuten es necesario que estas persigan su propio equi-librio territorial interno

Por lo que respecta a la evolucioacuten del papel del principio de so-lidaridad en los diferentes sistemas de financiacioacuten aprobados en las uacuteltimas deacutecadas si bien aquiacute no nos ocuparemos de forma detallada de esta cuestioacuten21 en general la doctrina ha destacado que en la medida en que la corresponsabilidad fiscal se ha ido incrementando reduciendo la participacioacuten en los ingresos del Estado y aumentando la cesioacuten de tributos cada vez son maacutes importantes los mecanismos de solidaridad22 Ademaacutes la uacuteltima reforma de 2009 tambieacuten ha contri-buido a aumentar la transparencia y a precisar el criterio de equidad que se sigue en concreto que todas las comunidades dispongan de la misma financiacioacuten por unidad de necesidad en relacioacuten con las prestaciones baacutesicas23

En relacioacuten con los mecanismos que existen para poner en praacutec-tica el principio de solidaridad la Constitucioacuten se refiere baacutesicamente al Fondo de Compensacioacuten Interterritorial pero permite que los Presu-puestos Generales del Estado establezcan otras asignaciones En este sentido puede destacarse que en la actualidad la LOFCA preveacute diver-sos fondos para garantizar el principio de solidaridad interterritorial y deja la puerta abierta a que mediante ley se creen otros fondos o mecanismos para que las comunidades autoacutenomas puedan participar en los ingresos del Estado (art 135 LOFCA)

Maacutes auacuten la LOFCA apunta de forma general que indepen-dientemente de los fondos previstos el conjunto de las inversiones que efectuacutee el Estado se inspiraraacute en el principio de solidaridad in-terterritorial (art 1610 LOFCA) En el mismo sentido la doctrina ha destacado que la aplicacioacuten del principio de solidaridad no puede limitarse a la distribucioacuten de recursos mediante ciertos fondos sino

21 Para una presentacioacuten de la articulacioacuten del principio de solidaridad en los anteriores modelos de financiacioacuten autonoacutemica veacutease por ejemplo Emilia Giroacuten Reguera ldquoAuto-nomiacutea financiera y solidaridad interterritorial un difiacutecil equilibriordquo Revista General de Derecho Constitucional nuacutem 2 2006 p 11-21

23 Veacutease Ana Herrero Alcalde Jesuacutes Ruiz-Huerta Carbonell Carmen Vizaacuten Rodriacuteguez ldquoLa reforma de la financiacioacuten autonoacutemica de 2009rdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 11 2010 p 193-194

que implica al conjunto de poliacuteticas generales que lleva a cabo el Estado en materia econoacutemica especialmente en los aacutembitos fiscal y del desarrollo regional24

Si nos centramos en la cuestioacuten maacutes concreta de los fondos que se han creado para aplicar el principio de solidaridad interterritorial en el marco del sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten pueden destacarse los siguientes aspectos

Para empezar el Fondo de Garantiacutea de Servicios Puacuteblicos Funda-mentales (art 15 LOFCA) estaacute destinado a asegurar un nivel miacutenimo en todo el Estado en la prestacioacuten de la educacioacuten de la sanidad y de los servicios sociales esenciales Este fondo se nutre de un porcentaje de los tributos cedidos a las comunidades autoacutenomas en teacuterminos normativos asiacute como de una aportacioacuten efectuada por el Estado De este modo se espera que todas las comunidades autoacutenomas tengan los mismos recursos por habitante teniendo en cuenta las necesidades diferenciales que puedan existir para garantizar tales servicios

En relacioacuten con este fondo algunos autores han apuntado que en la praacutectica existen dificultades para conocer de forma precisa el coste de los servicios puacuteblicos a los que se dirige25 Ademaacutes tambieacuten se ha sentildealado que al tratarse de un instrumento encaminado a garan-tizar la suficiencia de recursos de todas las comunidades autoacutenomas propiamente no constituiriacutea un mecanismo de solidaridad en un sen-tido estricto ya que no se aportan recursos adicionales para corregir y compensar situaciones especiacuteficas desfavorables26

Adicionalmente el Fondo de Suficiencia Global (art 13 LOFCA) estaacute destinado a cubrir las necesidades de gasto de las comunidades autoacutenomas que no puedan ser cubiertas por su capacidad tributaria ni por las transferencias del Fondo de Garantiacutea de Servicio Puacuteblicos Fundamentales

Por otra parte la Ley 222009 de 18 de diciembre por la que se regula el sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten tambieacuten preveacute dos fondos de convergencia financia-dos con recursos aportados por el Estado el Fondo de Competitividad

25 Veacutease Mordf Gabriela Lagos Rodriacuteguez Alfredo Iglesias Suaacuterez Raquel Aacutelamo Cerrillo ldquoSolidaridad y financiacioacuten autonoacutemicardquo Estudios de Economiacutea Aplicada vol 28 nuacutem 1 2010 p 116

26 Veacutease por ejemplo Roberto Fernaacutendez Llera Francisco J Delgado Rivero ldquoNuevos fondos de convergencia y nada de compensacioacuten interterritorialrdquo Estudios de Economiacutea Aplicada vol 28 nuacutem 1 2010 p 125-126

(art 23) y el Fondo de Cooperacioacuten (art 24) El Fondo de Competitivi-dad pretende desincentivar la competencia fiscal y beneficia aquellas comunidades que obtengan una mayor recaudacioacuten en el ejercicio de sus competencias normativas pero sin ponderar la recaudacioacuten en funcioacuten de los niveles de renta de cada comunidad lo cual puede repercutir negativamente en la solidaridad del conjunto del sistema27

Respecto al Fondo de Cooperacioacuten la doctrina ha destacado que tiene una funcioacuten anaacuteloga a la del Fondo de Compensacioacuten In-terterritorial previsto en la Constitucioacuten por lo que por motivos de simplicidad y eficacia hubiera sido maacutes adecuado reforzar este uacuteltimo fondo en vez de conferirle un papel cada vez maacutes secundario en el conjunto de la financiacioacuten autonoacutemica28

En relacioacuten con el Fondo de Compensacioacuten Interterritorial el art 161 LOFCA indica que este se incluiraacute anualmente en los Pre-supuestos Generales del Estado para dar cumplimiento al principio constitucional de solidaridad interterritorial Los recursos de este fondo se destinaraacuten a gastos de inversioacuten y se distribuiraacuten entre las comunidades autoacutenomas en funcioacuten de criterios como su renta por habitante su tasa de poblacioacuten emigrada en los uacuteltimos diez antildeos el porcentaje de desempleo sobre la poblacioacuten activa o la superficie te-rritorial En concreto los proyectos que pueden financiarse mediante este fondo deben tener caraacutecter local comarcal provincial o regional y contribuir a una mejor distribucioacuten territorial de la riqueza por ejemplo mediante la realizacioacuten de proyectos de infraestructuras regadiacuteos o transportes

En cuanto a la regulacioacuten especiacutefica de este fondo recogida en la legislacioacuten ordinaria ha ido variando a lo largo del tiempo De su configuracioacuten inicial por ejemplo Soler Roch destacoacute los siguientes aspectos29 Para empezar ante la imprecisioacuten de la Constitucioacuten se optoacute por que el fondo recibiera una dotacioacuten de los Presupuestos Generales del Estado esto es se descartoacute que las comunidades au-toacutenomas tambieacuten efectuaran una contribucioacuten directa Igualmente la participacioacuten de las haciendas autonoacutemicas en este fondo se con-figuroacute de forma que todas pudieran recibir recursos de eacutel si bien en

27 Veacutease Lagos Rodriacuteguez et al ldquoSolidaridad y financiacioacutenrdquo 2010 p 117-118

28 Veacuteanse Fernaacutendez Llera et al ldquoNuevos fondosrdquo 2010 p 124-128 y Herrero Alcalde et al ldquoLa reformardquo 2010 p 199

29 Veacutease Mariacutea Teresa Soler Roch ldquoEl fondo de compensacioacuten interterritorial un anaacutelisis juriacutedicordquo Anales de Derecho nuacutem 6 1984 p 7-36

distinto grado para no desvirtuar su finalidad redistributiva mediante transferencias de naturaleza esencialmente presupuestaria Otra ca-racteriacutestica del fondo apuntada por Soler Roch es la autonomiacutea de las comunidades autoacutenomas para determinar los proyectos de inversioacuten puacuteblica a que destinaraacuten estos recursos sin que el Estado pueda con-dicionar tal decisioacuten

Por lo que respecta a la evolucioacuten de este fondo la doctrina ha destacado la tendencia a pasar de ser un mecanismo baacutesico de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas a ser uacutenicamente un ins-trumento de desarrollo regional que ademaacutes debe estar coordinado con los fondos europeos con la misma finalidad30 De hecho algunos autores han criticado el progresivo debilitamiento de este fondo31 y consideran que es necesario revisar aspectos como su dotacioacuten los criterios de elegibilidad las foacutermulas de reparto el seguimiento de las inversiones financiadas y la evaluacioacuten de los resultados alcanza-dos32

Por uacuteltimo el art 162 LOFCA tambieacuten preveacute un Fondo Com-plementario del Fondo de Compensacioacuten cuya cuantiacutea equivaldraacute a una tercera parte del Fondo de Compensacioacuten de cada comunidad autoacutenoma Igualmente se destinaraacute a gastos de inversioacuten si bien se permite que en determinados casos los recursos de este fondo sirvan para financiar gastos de funcionamiento de proyectos de inversioacuten sufragados con el Fondo de Compensacioacuten o con el propio Fondo Complementario

En conjunto puede destacarse que se ha producido una proli-feracioacuten de fondos que no contribuye a la claridad del sistema y que en gran medida se explica por la necesidad de satisfacer las necesi-dades especiacuteficas de las distintas comunidades autoacutenomas Ademaacutes es claro el papel central del Estado a la hora de regular y configurar los mecanismos destinados a desarrollar el principio de solidaridad interterritorial

30 Para maacutes detalles veacutease Gonzaacutelez Hernaacutendez ldquoEl artiacuteculo 138rdquo 2004 p 73-74

31 Veacutease Fernaacutendez Llera et al ldquoNuevos fondosrdquo 2010 p 128-129

32 Veacuteanse Olga Ogando Canabal ldquoSolidaridad cohesioacuten y financiacioacuten autonoacutemicardquo en Pau i Vall La financiacioacuten autonoacutemica 2010 p 250-259 y Alfonso Utrilla de la Hoz ldquoFondos de desarrollo regional y solidaridad interterritorialrdquo Revista de Estudios Regio-nales vol extra VIII 2009 p 126

14 Solidaridad y financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen foral

La Constitucioacuten en su disposicioacuten adicional primera ampara y res-peta los ldquoderechos histoacutericos de los territorios foralesrdquo y preveacute que la actualizacioacuten del reacutegimen foral se llevaraacute a cabo en el marco de la Constitucioacuten y de los estatutos de autonomiacutea Como ha destacado Garciacutea Roca esta sucinta previsioacuten constitucional ha fundamentado uno de los principales elementos asimeacutetricos existentes en Espantildea los sistemas de concierto y convenio en los territorios histoacutericos del Paiacutes Vasco y de Navarra33

La LOFCA no desarrolla esta cuestioacuten y simplemente apunta en sus disposiciones adicionales primera y segunda respectivamente que en el Paiacutes Vasco se aplicaraacute el sistema foral tradicional de concierto eco-noacutemico y en el caso de Navarra el sistema de convenio econoacutemico Por lo tanto para conocer el sistema de financiacioacuten de estas comunidades es necesario acudir a sus estatutos de autonomiacutea y a la normativa que regula el reacutegimen del concierto y del convenio

El Estatuto de Autonomiacutea del Paiacutes Vasco (EAPV) indica que el reacutegimen de concierto se aplica de acuerdo con el principio de solida-ridad previsto en los artiacuteculos 138 y 156 de la Constitucioacuten (art 412f) EAPV) y que la aportacioacuten del Paiacutes Vasco al Estado o cupo es una contribucioacuten a las cargas del Estado no asumidas por la comunidad autoacutenoma (art 412d) EAPV) En particular entre las caracteriacutesticas del concierto econoacutemico aprobado por la Ley 122002 de 23 de mayo y actualizado en diversas ocasiones puede destacarse que las relacio-nes financieras que regula se regiraacuten entre otros por el principio de solidaridad tal y como se preveacute en la Constitucioacuten y en el Estatuto de Autonomiacutea (art 48 del concierto econoacutemico) y que las partidas del Fondo de Compensacioacuten Interterritorial se incluyen entre las cargas del Estado no asumidas por la comunidad autoacutenoma (art 523a) del concierto econoacutemico)

Igualmente el Estatuto de Autonomiacutea de Navarra (EAN) tam-bieacuten indica que esta comunidad es solidaria con todos los pueblos de la nacioacuten espantildeola (art 1 EAN) aspecto que es reiterado a la hora

33 Para Garciacutea Roca tal asimetriacutea es inevitable ya que considera que el reacutegimen finan-ciero aplicable en estas dos comunidades autoacutenomas ni resulta extensible al resto ni es aconsejable una reforma constitucional que lo elimine (veacutease Javier Garciacutea Roca ldquoAsime-triacuteas autonoacutemicas y principio constitucional de solidaridadrdquo Revista Vasca de Administra-cioacuten Puacuteblica nuacutem 47-2 1997 p 62)

de tratar el sistema de convenio econoacutemico (art 45 EAN) El actual convenio econoacutemico fue aprobado por la Ley 281990 de 26 de di-ciembre si bien posteriormente ha sido modificado y actualizado en diversas ocasiones En cuanto al meacutetodo a seguir para determinar la aportacioacuten de Navarra a las cargas generales del Estado no asumidas por la Comunidad Foral hay que destacar que entre ellas se incluye la dotacioacuten a los Fondos de Compensacioacuten Interterritorial previstos en el art 1582 CE (art 542 del convenio econoacutemico)

En relacioacuten con los aspectos maacutes significativos de la financiacioacuten del Paiacutes Vasco y de Navarra ademaacutes de sus amplias competencias nor-mativas sobre impuestos concertados como los que recaen sobre la renta de las personas fiacutesicas y de las sociedades hay que sentildealar que la gestioacuten de los tributos se lleva a cabo por las propias instituciones forales de forma que el Estado uacutenicamente recibe una parte de la recaudacioacuten como compensacioacuten por los servicios que presta Por lo tanto lo importante para determinar los recursos por habitante de que se dispondraacute no es el sistema foral en siacute sino el procedimiento concreto que se siga para calcular la aportacioacuten al Estado34

Por lo que respecta a la aplicacioacuten del principio constitucional de solidaridad interterritorial en estas dos comunidades autoacutenomas la doctrina ha destacado los siguientes aspectos

Para empezar Zubiri apunta que las comunidades forales pueden contribuir a la solidaridad con el resto de comunidades autoacutenomas mediante dos mecanismos35 En primer lugar considerando que las competencias que lleva a cabo el Estado y que no son asumidas por la comunidad foral incluyen tambieacuten partidas presupuestarias de gasto con finalidad redistributiva En la praacutectica este ha sido uacutenicamente el caso de la partida correspondiente al Fondo de Compensacioacuten Inter-territorial de forma que como indica este autor la contribucioacuten a la solidaridad ha resultado muy limitada En segundo lugar la eleccioacuten del iacutendice que se utiliza para imputar una parte de los gastos del Esta-do a las comunidades forales tambieacuten puede influir en la contribucioacuten a la solidaridad con el resto de comunidades

En este sentido Zubiri destaca que el iacutendice del 624 que se aplicoacute desde 1981 en el Paiacutes Vasco estaba inicialmente por debajo de su nivel relativo de renta pero era superior a la poblacioacuten relativa si

34 Para maacutes detalles sobre el funcionamiento de este reacutegimen veacutease por ejemplo Eugenio Simoacuten Acosta ldquoEl Convenio Econoacutemicordquo Revista Espantildeola de Derecho Financiero nuacutem 98 1998 p 213-246

35 Para una presentacioacuten detallada veacutease Zubiri ldquoLa equidadrdquo 2004 p 200

bien con el paso del tiempo la disminucioacuten del peso que suponen el PIB y la poblacioacuten del Paiacutes Vasco en relacioacuten con el conjunto de Es-pantildea ha hecho que el iacutendice de imputacioacuten del 624 estuviera maacutes cercano al nivel relativo de renta y fuera claramente superior al nivel de poblacioacuten relativa Como este autor apunta no es posible deter-minar con caraacutecter general si seguacuten el criterio del beneficio el iacutendice de imputacioacuten deberiacutea responder al nivel relativo de renta o al de poblacioacuten ya que los beneficios de algunos gastos son proporcionales a la poblacioacuten mientras que en otros casos son proporcionales al nivel de renta lo cual conlleva que en la praacutectica el iacutendice de imputacioacuten utilizado haya contribuido a la solidaridad de forma muy limitada36 En cualquier caso a la vista de los niveles de recursos per caacutepita de que disponen las comunidades forales para llevar a cabo unas competen-cias similares a las de otras comunidades autoacutenomas Zubiri concluye que la aplicacioacuten del sistema foral se ha basado en principios menos redistributivos que el sistema comuacuten37

Igualmente otros autores tambieacuten han sentildealado que si bien hay que ser cauteloso a la hora de relacionar las balanzas fiscales con la so-lidaridad interterritorial y la financiacioacuten autonoacutemica el anaacutelisis de los flujos fiscales entre las comunidades autoacutenomas y el Estado muestra que en el caso del Paiacutes Vasco y de Navarra su contribucioacuten a la solida-ridad con otras regiones ha sido menor que la de otras comunidades autoacutenomas con niveles de renta similares38 Ello se explica fundamen-talmente por la metodologiacutea empleada para calcular la aportacioacuten a los gastos del Estado que ha comportado que dispongan de maacutes recursos para llevar a cabo sus competencias39

Maacutes auacuten la doctrina ha destacado que existen elementos adicio-nales que han beneficiado especialmente a las comunidades forales lo cual indirectamente reduce tambieacuten su aportacioacuten a la solidaridad con el resto de regiones En concreto las ventajas que conllevan los ajustes fiscales correspondientes a los impuestos indirectos (IVA e impuestos

36 Ibiacuted p 200

37 Ibiacuted p 205

38 Veacutease Alfonso Utrilla de la Hoz ldquoLa solidaridad interterritorial en el sistema de finan-ciacioacuten foralrdquo en Duraacuten Cabreacute y Bosch Roca La financiacioacuten de las comunidades autoacuteno-mas 2005 p 205-210

39 Utrilla considera que los territorios forales se encuentran ldquosobrefinanciadosrdquo (ibiacuted p 217-218)

especiales) son mencionadas por Zubiri40 y severamente criticadas por Vicente Matilla41 hasta el punto que este uacuteltimo autor y otros como De la Fuente42 concluyen que el reacutegimen foral se encuentra subven-cionado por el Estado esto es por las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten

En cuanto a la valoracioacuten que ha recibido la aplicacioacuten del princi-pio de solidaridad en el sistema de financiacioacuten foral la mayoriacutea de la doctrina se ha mostrado criacutetica Entre los pocos autores que consideran que la situacioacuten actual es adecuada puede citarse a Fernaacutendez Orte para quien la vigente configuracioacuten de los regiacutemenes forales resulta plenamente compatible con el principio constitucional de solidaridad interterritorial ya que en su opinioacuten este principio tiene un caraacutecter geneacuterico y simplemente comporta que el ejercicio del poder tributario por parte de las instituciones de los territorios histoacutericos no pueda tener una incidencia negativa fuera de su aacutembito competencial43

Sin embargo la mayoriacutea de autores consideran que el hecho de que la Constitucioacuten permita la existencia de regiacutemenes forales en el Paiacutes Vasco y en Navarra no justifica que estas comunidades autoacutenomas dispongan de mayores recursos por habitante que el resto sino que al contrario lo maacutes respetuoso con la Constitucioacuten seriacutea que las comu-nidades forales tambieacuten contribuyeran a financiar las transferencias de nivelacioacuten que realiza la hacienda central44

De ahiacute que para la Generalitat de Catalunya resulte necesario corregir la disparidad de recursos disponibles que existe entre las co-munidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten y las de reacutegimen foral ya que tal divergencia no puede justificarse en el reconocimiento de los derechos histoacutericos que recoge la disposicioacuten adicional primera de

40 Veacutease Zubiri ldquoLa equidadrdquo 2004 p 202

41 Javier Vicente Matilla ldquoConstitucionalidad legalidad y justicia del Concierto Econoacute-mico con el Paiacutes Vascordquo Croacutenica Tributaria nuacutem 142 2012 p 177-194

42 De ahiacute que De la Fuente considere que la extensioacuten a Cataluntildea de un modelo anaacutelogo al del Paiacutes Vasco y Navarra sea inviable econoacutemicamente (Aacutengel de la Fuente ldquoImplica-ciones de la equiparacioacuten de la financiacioacuten de Cataluntildea con los resultados del sistema foral un anaacutelisis preliminar y algunas reflexionesrdquo FEDEA ndash Coleccioacuten Estudios Econoacutemi-cos nuacutem 02-08 2008 p 3 a 4)

43 Veacutease Jaime Fernaacutendez Orte ldquoEl espacio fiscal de los territorios histoacutericosrdquo Forum Fiscal de Gipuzkoa nuacutem 2 2010 p 4-42

44 Veacuteanse por ejemplo Joseacute Viacutector Sevilla ldquoSaldos fiscales y solidaridad interterritorialrdquo en Duraacuten Cabreacute y Bosch Roca La financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas 2005 p 258 y Joseacute Juan Ferreiro Lapatza ldquoEl sistema de financiacioacuten autonoacutemica de Cataluntildea Estatuto y Constitucioacutenrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 53

la Constitucioacuten ni tampoco responde a la existencia de mayores ne-cesidades de gasto o a la realizacioacuten de un mayor esfuerzo fiscal Al contrario la diferencia se explica baacutesicamente por la falta de partici-pacioacuten en los mecanismos de solidaridad y por la forma de cuantificar los servicios prestados por el Estado45

En este sentido Castells Sorribas y Vilalta han propuesto la in-corporacioacuten del Paiacutes Vasco y de Navarra a los mecanismos de nivela-cioacuten entre comunidades autoacutenomas46 En concreto una opcioacuten podriacutea consistir en antildeadir la subvencioacuten de nivelacioacuten en el cupo a pagar al Estado si bien los anteriores autores consideran que lo maacutes adecua-do seriacutea incorporar a todas las comunidades autoacutenomas en el mismo mecanismo de nivelacioacuten aunque admiten que el cambio deberiacutea ser progresivo para que el Paiacutes Vasco y Navarra no vean reducidos sus recursos de forma draacutestica

En suma las comunidades autoacutenomas de reacutegimen foral disponen de un nivel de recursos por habitante muy superior al de las comunida-des autoacutenomas de reacutegimen comuacuten lo cual no se debe propiamente a la existencia de un reacutegimen foral sino a la forma como este se ha con-figurado en la praacutectica Por ello resulta necesario corregir la situacioacuten actual y manteniendo el reacutegimen foral amparado por la Constitucioacuten garantizar el respeto hacia el principio de solidaridad interterritorial

2 Liacutemites a la solidaridad

A continuacioacuten nos centraremos en la jurisprudencia sobre los liacutemites maacuteximos a la solidaridad interterritorial ya que esta es la cuestioacuten que suele ser maacutes controvertida Sin embargo ello no quiere decir que no deba existir un nivel miacutenimo Si se introdujeran medidas que dejaran sin efecto el principio de solidaridad incluso en beneficio de la autonomiacutea financiera de las comunidades autoacutenomas resultariacutean tambieacuten inconstitucionales47

45 Veacutease Generalitat de Catalunya La problemaacutetica del vigente sistema de financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de reacutegimen comuacuten Barcelona 2006 p 20-21

46 Para una presentacioacuten de la propuesta veacutease Antoni Castells Pilar Sorribas Maite Vilalta ldquoLas subvenciones de nivelacioacuten en la financiacioacuten de las CCAA propuesta de incorporacioacuten de las CCAA foralesrdquo en Duraacuten Cabreacute y Bosch Roca La financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas 2005 p 221-237

47 Veacutease Garciacutea Morillo et al Constitucioacuten y financiacioacuten 1998 p 130

En general la cuestioacuten de la solidaridad interterritorial ha sido tratada por muacuteltiples sentencias del Tribunal Constitucional como la STC 1831988 de 13 de octubre la STC 2501988 de 20 de diciembre la STC 641990 de 5 de abril y la STC 1351992 de 5 de octubre pero de forma muy tangencial48 Maacutes recientemente diversas sentencias como la STC 132007 de 18 de enero la STC 582007 de 14 de marzo la STC 2372007 de 8 de noviembre y la STC 2382007 de 21 de no-viembre se han ocupado de algunos aspectos maacutes concretos relativos a la financiacioacuten autonoacutemica como los criterios seguidos por el sistema de financiacioacuten para redistribuir los recursos o la regulacioacuten del Fondo de Compensacioacuten Interterritorial En cuanto a la cuestioacuten de los liacutemites a la solidaridad interterritorial que es la que centra nuestro intereacutes la principal sentencia es la STC 312010 de 28 de junio que analizoacute la constitucionalidad del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea de 2006 (EAC)

Una de las principales innovaciones de este estatuto fue precisa-mente el intento de introducir diversos liacutemites a la solidaridad con el resto de comunidades autoacutenomas aspecto que fue seguido en cierta medida por otros estatutos como el de las Islas Baleares49 En relacioacuten con tales liacutemites una primera cuestioacuten que cabe plantearse es si pue-den ser establecidos por un estatuto de autonomiacutea especialmente teniendo en cuenta que indirectamente afectan al conjunto del siste-ma de financiacioacuten autonoacutemica ya que ello podriacutea ser contrario a la reserva de ley orgaacutenica del artiacuteculo 1573 CE

Respecto a la relacioacuten existente entre la reserva de ley orgaacutenica del art 1573 CE y los estatutos de autonomiacutea no existe una posicioacuten unaacutenime al respecto Si bien algunas voces entienden que los estatutos de autonomiacutea que formalmente tienen el caraacutecter de leyes orgaacutenicas pueden regular aspectos baacutesicos de la financiacioacuten de las comunidades

48 Para maacutes detalles veacuteanse por ejemplo Joseacute Antonio Fernaacutendez Amor ldquoJurisprudegraven-cia del Tribunal Constitucional sobre financcedilament autonogravemicrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 276 Garciacutea Roca ldquoAsimetriacuteas autonoacutemicasrdquo 1997 p 82-88 y Vidal Prado El Fondo de Compensacioacuten 2001 p 81-88

49 Para una detallada comparacioacuten de los preceptos relativos al principio de solidaridad en los nuevos estatutos de autonomiacutea veacutease Jesuacutes Punzoacuten Moraleda ldquoDerechos princi-pios y objetivos relacionados con la solidaridad la cohesioacuten interterritorial y la conver-gencia con el Estado y Europardquo en Francisco Balaguer Callejoacuten (dir) Luis Ortega Aacutelvarez Gregorio Caacutemara Villar Joseacute Antonio Montilla Martos (coords) Reformas estatutarias y declaraciones de derechos Sevilla Instituto Andaluz de Administracioacuten Puacuteblica 2008 p 761-773

autoacutenomas50 parece que actualmente la mayor parte de la doctrina entiende que tales cuestiones que afectan al conjunto del sistema de financiacioacuten autonoacutemica deben recogerse en la LOFCA51 De ahiacute que algunos autores hayan apuntado que la introduccioacuten de liacutemites a la solidaridad al incidir sobre el conjunto del sistema no pueda ser regulada unilateralmente por un estatuto de autonomiacutea52

De hecho el Tribunal Constitucional ha confirmado en su sen-tencia sobre el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea que la regulacioacuten baacutesica del sistema de financiacioacuten debe contenerse en la LOFCA y no en los estatutos de autonomiacutea En consecuencia los preceptos del Estatuto sobre financiacioacuten autonoacutemica uacutenicamente seraacuten aplicables en la medida en que no sean contrarios a lo previsto en la LOFCA Este criterio tiene un impacto directo en las principales innovaciones del Estatuto en materia de solidaridad interterritorial En concreto a con-tinuacioacuten se analizaraacute la repercusioacuten de la jurisprudencia constitucional sobre los distintos criterios que preveiacutea el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea en este aacutembito

50 Veacutease por ejemplo Juan Ramallo Massanet ldquoIncidencia de la Constitucioacuten espantildeola de 1978 en materia de fuentes normativas de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en Hacienda y Constitucioacuten Madrid Instituto de Estudios Fiscales 1979 p 121-124 Maacutes recientemente esta posicioacuten ha vuelto a ser defendida desde algunos sectores (veacutease Grup drsquoExperts per encagraverrec del President de la Generalitat Informe sobre la STC que resol el recurs drsquoinconstitucionalitat presentat per 50 diputats i senadors del Partido Popular contra lrsquoEstatut drsquoAutonomia de Catalunya 2010 p 38-39)

51 Veacutease por ejemplo Aacutelvaro Rodriacuteguez Bereijo ldquoAspectos constitucionales de la finan-ciacioacuten autonoacutemica presente y futurordquo en Villar Ezcurra (dir) et al Estudios juriacutedicos 2008 p 2959-2960 y 2974-2975

52 Esta es la posicioacuten de Garciacutea Novoa quien considera que aunque es loacutegico que las aportaciones a la solidaridad tengan liacutemites desde una perspectiva constitucional resulta dudoso que puedan imponerse unilateralmente a la hora de disentildear el sistema de finan-ciacioacuten de Cataluntildea en vez de ser establecidos por el Estado que es el competente para configurar los mecanismos de nivelacioacuten y el que puede garantizar la unidad del sistema (veacutease Ceacutesar Garciacutea Novoa ldquoEl sistema de financiacioacuten en la reforma del Estatut catalaacuten iquestEs compatible con el orden constitucionalrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 103) En la misma liacutenea se manifiesta Rodriacuteguez Bereijo ldquoConstitucioacutenrdquo 2010 p 60-61 Sin entrar a valorar la constitucionalidad de las reformas estatutarias Gayubo Peacuterez advierte del riesgo de que las medidas unilaterales sobre financiacioacuten autonoacutemica den lugar a situaciones incongruentes (Pablo Gayubo Peacuterez ldquoLa solidaridad de suficien-cia para la provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos el modelo solidario de financiacioacuten autonoacutemicardquo en Aacutengeles Mariacuten Rivero et al (eds) Instrumentos de solidaridad interte-rritorial ndash Especial consideracioacuten del caso de Castilla y Leoacuten Universidad de Leoacuten Leoacuten 2007 p 266)

21 Nivelacioacuten total uacutenicamente de los servicios puacuteblicos fundamentales

Para empezar el art 2063 EAC preveacute la posibilidad de que se ajusten los recursos de que dispone la Generalitat para garantizar la nivela-cioacuten y la solidaridad con las otras comunidades autoacutenomas y que los servicios puacuteblicos esenciales del Estado del bienestar en concreto ldquolos servicios de educacioacuten sanidad y otros servicios sociales esencialesrdquo se presten en todas ellas con unos niveles similares siempre que el resto de comunidades autoacutenomas realicen un ldquoesfuerzo fiscal tam-bieacuten similarrdquo De este precepto que posteriormente fue seguido por el art 1232 del Estatuto de Autonomiacutea de las Illes Balears uno de los aspectos que puede destacarse es que se prevea que la nivelacioacuten sea parcial esto es que solo tenga en cuenta los servicios puacuteblicos baacutesicos y no todos los servicios que prestan las comunidades autoacutenomas en el desarrollo de sus competencias

Lo anterior ha sido severamente criticado por De la Fuente y Gun-diacuten quienes consideran que esta reforma que beneficiariacutea especial-mente a las Islas Baleares a Madrid y a Cataluntildea debilitariacutea la garantiacutea constitucional de igualdad y conllevariacutea dificultades de iacutendole praacutectica ya que para garantizar que uacutenicamente se nivelen los gastos en servi-cios fundamentales habriacutea que establecer restricciones a la posibilidad de utilizar los fondos de nivelacioacuten con otras finalidades algo que podriacutea resultar ineficiente e incompatible con la autonomiacutea financiera de las comunidades autoacutenomas53 Igualmente Moreno Fernaacutendez ha criticado que el art 2063 EAC uacutenicamente se refiera a la nivelacioacuten de los servicios de educacioacuten sanidad y otros servicios sociales esenciales ya que ello podriacutea permitir que Cataluntildea no tenga que contribuir a la nivelacioacuten de otros servicios que no puedan considerarse ldquosocialesrdquo pero que siacute puedan ser calificados como ldquofundamentalesrdquo e incluso que no tenga que efectuar aportaciones a instrumentos generales de solidaridad como el Fondo de Compensacioacuten Interterritorial54

53 Veacutease Aacutengel de la Fuente Mariacutea Gundiacuten ldquoLa financiacioacuten autonoacutemica en los nuevos estatutos regionalesrdquo Hacienda Puacuteblica Espantildeola vol 182 nuacutem 3 2007 p 171-175

54 Veacutease Juan Ignacio Moreno Fernaacutendez ldquoEl Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea y su frustrado lsquomodelo diferenciallsquo de financiacioacutenrdquo Revista General de Derecho Constitucio-nal nuacutem 13 2011 p 46 Igualmente Pagegraves i Galteacutes tambieacuten apunta que no estaacute claro queacute servicios ademaacutes de los de educacioacuten y sanidad pueden considerarse sociales y esenciales simultaacuteneamente (veacutease Joan Pagegraves i Galteacutes ldquoEl sistema de financiacioacuten autonoacutemica en el Estatuto catalaacuten de 2006rdquo en Ana Mariacutea Pita Grandal (dir) La financiacioacuten autonoacutemica en los Estatutos de Autonomiacutea Marcial Pons Madrid 2008 p 69)

Sin embargo en general la doctrina entiende que la anterior previsioacuten estatutaria resulta razonable En este sentido Castells des-taca que el caraacutecter parcial de la nivelacioacuten tiene ventajas desde el punto de vista de la eficiencia ya que genera un incentivo para que las comunidades autoacutenomas promuevan poliacuteticas que incrementen sus niveles de renta y a su vez sus bases imponibles55 Igualmente para Giroacuten Reguera el hecho de que la nivelacioacuten sea uacutenicamente parcial responde a que la solidaridad tiene como liacutemite la autonomiacutea financiera de las comunidades autoacutenomas la cual se veriacutea excesiva-mente afectada si se exigiera la eliminacioacuten de cualquier diferencia en materia impositiva y una plena equiparacioacuten fiscal56 Por su parte Rodriacuteguez Maacuterquez considera que limitar la nivelacioacuten a los servicios puacuteblicos fundamentales no necesariamente es inconstitucional sino que ello dependeraacute de coacutemo se defina esta nocioacuten que seguacuten este autor deberiacutea ser entendida de la forma maacutes amplia posible57

En cuanto a la posicioacuten del Tribunal Constitucional este ha con-firmado que la referencia a la nivelacioacuten de los ldquoservicios de educacioacuten sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestarrdquo (y no a todos los servicios puacuteblicos que puedan prestar las comunidades autoacutenomas) es constitucional ya que se trata de una expresioacuten equi-valente a la de ldquoservicios puacuteblicos fundamentalesrdquo prevista en el art 158 CE (FJ 134 de la STC 312010 de 28 de junio) Ademaacutes el Estatuto no determina por completo queacute servicios puacuteblicos resultan esenciales por lo que se trata de un precepto compatible con el hecho de que el Estado sea el competente para determinar los servicios puacuteblicos que resultan fundamentales y el nivel miacutenimo que debe ser garantizado en el conjunto del paiacutes

En la actualidad el vigente sistema de financiacioacuten autonoacutemica de reacutegimen comuacuten respeta la previsioacuten del art 2063 EAC ya que uacuteni-camente se contempla una plena nivelacioacuten en relacioacuten con el Fondo de Garantiacutea de los Servicios Puacuteblicos Fundamentales de forma que to-das las comunidades autoacutenomas dispongan de los mismos recursos en teacuterminos de poblacioacuten ajustada para prestar estos servicios mientras que la financiacioacuten del resto de servicios puacuteblicos que suponen una

55 Veacutease Antoni Castells (dir) Pilar Sorribas Maite Vilalta Les subvencions drsquoanive-llament en el financcedilament de les comunitats autogravenomes rsquoBarcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics 2004 p 21

56 Veacutease Giroacuten Reguera ldquoAutonomiacutea financierardquo 2006 p 22

57 Veacutease Jesuacutes Rodriacuteguez Maacuterquez ldquoAspectos controvertidos en el futuro sistema de fi-nanciacioacuten autonoacutemicardquo en Pita Grandal (dir) La financiacioacuten autonoacutemica 2008 p 247

parte mucho maacutes reducida del total del gasto puacuteblico dependeraacute de su capacidad fiscal Asiacute pues dado que la nivelacioacuten total no afecta a todos los servicios puacuteblicos en teacuterminos globales la nivelacioacuten es parcial58

22 Condicionamiento de la solidaridad a la realizacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo por el resto de comunidades autoacutenomas

Otra cuestioacuten controvertida que se desprende del art 2063 EAC (y que tambieacuten se preveacute de forma ideacutentica o matizada en los estatutos de autonomiacutea de Andaluciacutea de Aragoacuten y de las Illes Balears)59 es el condicionamiento de la solidaridad a la realizacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo En relacioacuten con este posible liacutemite es necesario empezar planteaacutendose en queacute consiste exactamente esta expresioacuten

En este sentido De la Fuente y Gundiacuten han destacado que este condicionante puede interpretarse de dos modos60 Por una parte tomando como referencia la recaudacioacuten que se obtendriacutea si todas las comunidades autoacutenomas aplicaran las mismas tarifas en los impuestos en que tienen competencias para modificarlas (de forma que la peacuterdi-da de recaudacioacuten derivada de una reduccioacuten de las tarifas no se viera compensada por mayores transferencias de recursos) Por otra parte considerando que debe existir en todas las comunidades autoacutenomas la misma recaudacioacuten por habitante para lo cual seriacutea necesario que en las regiones menos desarrolladas se tuvieran que aplicar tipos imposi-tivos maacutes elevados Loacutegicamente la compatibilidad de esta segunda interpretacioacuten con el principio de solidaridad interterritorial resulta mucho maacutes problemaacutetica

La primera interpretacioacuten equiparariacutea la nocioacuten de ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo del Estatuto a la de ldquopresioacuten fiscal estaacutendarrdquo en la ter-minologiacutea de la propuesta de mecanismo de nivelacioacuten presentada por Castells et al61 Si se sigue esta concepcioacuten se evita el temor que expresan Garciacutea Morillo et al al advertir que la atribucioacuten de ciertas

58 Veacutease Bassols et al El model 2010 p 37-38

59 Veacuteanse los artiacuteculos 1752c) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 1072 del Esta-tuto de Autonomiacutea de Aragoacuten y 1232 del Estatuto de Autonomiacutea de las Illes Balears

60 Veacutease De la Fuente et al ldquoLa financiacioacutenrdquo 2007 p 176

61 Veacutease Castells (dir) et al Les subvencions 2004 p 17-19 31-32 y 113

competencias normativas a las comunidades autoacutenomas sobre los tri-butos cedidos pueda comportar una reduccioacuten de la presioacuten fiscal especialmente en las comunidades maacutes desarrolladas (ya que si las bases imponibles que gravan son maacutes elevadas con una presioacuten fis-cal inferior a la estaacutendar podriacutean conseguir una recaudacioacuten igual o superior a la de comunidades menos desarrolladas) lo cual seriacutea un retroceso desde el punto de vista del principio de solidaridad62 Des-de esta perspectiva este liacutemite puede considerarse coherente con el principio constitucional de solidaridad63

Sin embargo hay que tener en cuenta que la Propuesta de Es-tatuto de 1 de agosto de 200564 pareciacutea decantarse por la segunda interpretacioacuten En concreto la Propuesta tambieacuten condicionaba la participacioacuten de la Generalitat en los mecanismos de solidaridad a la realizacioacuten de un esfuerzo fiscal similar por el resto de comunidades autoacutenomas (art 2021) y ademaacutes definiacutea el esfuerzo fiscal como los impuestos soportados en Cataluntildea incluyendo tambieacuten los precios privados por servicios puacuteblicos (art 2022b)) Por lo tanto la propuesta inicial concebiacutea el esfuerzo fiscal desde la perspectiva de la recauda-cioacuten obtenida y no de los tipos impositivos aplicados interpretacioacuten de dudosa constitucionalidad pero que fue avalada por el Consell Con-sultiu de forma bastante superficial al entender que simplemente se trataba de un criterio general para la concrecioacuten del principio de solidaridad que en uacuteltima instancia debiacutea ser precisado por el Estado65

62 Veacutease Garciacutea Morillo et al Constitucioacuten y financiacioacuten 1998 p 142-143

64 Propuesta de Proposicioacuten de ley orgaacutenica por la que se establece el Estatuto de auto-nomiacutea de Cataluntildea y se deroga la Ley orgaacutenica 41979 de 18 de diciembre del Estatuto de autonomiacutea de Cataluntildea (BOPC nuacutem 213 VII legislatura de 1 de agosto de 2005)

65 Veacutease el fundamento 10 del dictamen nuacutem 269 del Consell Consultiu de 1 de sep-tiembre de 2005 Igualmente Ferreiro Lapatza al referirse sucintamente al criterio del ldquoesfuerzo fiscalrdquo contenido en el art 210 de la Propuesta de reforma del Estatuto de autonomiacutea de Catalunya aprobada el 30 de septiembre de 2005 por el Parlamento de Cataluntildea considera que difiacutecilmente puede dudarse de su constitucionalidad a pesar de que en esta Propuesta la nocioacuten de ldquoesfuerzo fiscalrdquo era concebida como ldquola dife-rencia entre los impuestos soportados en Cataluntildea y el promedio de las comunidades autoacutenomasrdquo (veacutease Ferreiro Lapatza ldquoEl sistemardquo 2006 p 68) Por su parte Bosch no entra a opinar sobre la constitucionalidad de este aspecto de la Propuesta de reforma del Estatuto pero lo valora muy positivamente desde el punto de vista de los principios de eficiencia y equidad (Nuacuteria Bosch Roca ldquoEl model de financcedilament autonogravemic del projecte de reforma de lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunyardquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 28)

Igualmente otros autores han presentado definiciones alterna-tivas Por ejemplo Loacutepez Casasnovas y Pons Novell conciben la nocioacuten de ldquoesfuerzo fiscal de un territoriordquo como su recaudacioacuten efectiva en relacioacuten con su capacidad fiscal entendida esta como su potencial recaudatorio lo cual puede aproximarse mediante distintas variables como la relacioacuten entre los ingresos puacuteblicos y el PIB o la relacioacuten entre los ingresos puacuteblicos y la renta familiar bruta disponible en poder de compra si bien los anteriores autores son conscientes de las limita-ciones del PIB o de la renta familiar como variables que puedan iden-tificarse con la capacidad fiscal de una comunidad autoacutenoma66 Asiacute pues puede apreciarse que es importante precisar queacute se entiende por ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo ya que ello influye a la hora de determinar si este condicionante es constitucional

En cuanto a la valoracioacuten de este aspecto del art 2063 EAC por parte de la doctrina algunos autores lo han recibido positivamente Asiacute Quintana Ferrer y Rodriacuteguez Maacuterquez consideran que la exigen-cia de un esfuerzo fiscal similar es una medida loacutegica que no resulta contraria al principio de solidaridad dado que simplemente pretende evitar que los servicios puacuteblicos de las comunidades autoacutenomas que han decidido reducir su presioacuten fiscal sean financiados por el resto67 Igualmente Arias Abellaacuten ha apuntado que este precepto podriacutea con-siderarse constitucional siempre que se interpretara que es el Estado el encargado de determinar lo que debe entenderse por ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo de forma que sus competencias para llevar a cabo las poliacuteticas de nivelacioacuten y solidaridad no se vean afectadas68

Sin embargo Martiacuten Queralt y Garciacutea Moreno se han mostrado maacutes criacuteticos y entienden que la exigencia de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo que preveacute el Estatuto resulta inconstitucional independientemente de coacutemo se interprete ya que supone introducir una restriccioacuten a la po-sibilidad de que el Estado de acuerdo con lo previsto en el art 1581 CE garantice un nivel miacutenimo en la prestacioacuten de los servicios puacutebli-

66 Veacutease Guillem Loacutepez Casasnovas Jordi Pons Novell Anagravelisi dels fluxos redistributius territorials a lrsquoEstat espanyol Criteris drsquoavaluacioacute i proposta de nous principis bagravesics Barcelona Fundacioacute Josep Irla 2005 p 44 y 48

67 Veacuteanse Esteban Quintana Ferrer ldquoLa financiacioacuten de la Generalitat en el nuevo Esta-tuto de Autonomiacutea de Cataluntildeardquo Nueva Fiscalidad nuacutem 6 2007 p 29 y Rodriacuteguez Maacuterquez ldquoAspectos controvertidosrdquo 2008 p 247

68 Veacutease M Dolores Arias Abellaacuten ldquoLa ordenacioacuten juriacutedica de los recursos financieros en el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildeardquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 6 2008 p 157-158

cos fundamentales en todas las comunidades autoacutenomas69 Maacutes auacuten Moreno Fernaacutendez considera que requerir un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo supone ldquoun liacutemite insoportable al ejercicio de la solidaridadrdquo y consti-tuye un privilegio econoacutemico de los prohibidos por el art 1382 CE70

Seguacuten el Tribunal Constitucional este condicionante resulta in-constitucional ya que es el Estado el que debe determinar la contri-bucioacuten que deben realizar las diferentes comunidades autoacutenomas a los mecanismos de nivelacioacuten y solidaridad Por lo tanto no es posible que el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea establezca una condicioacuten que afecte al conjunto del sistema de financiacioacuten (FJ 134 de la STC 312010 de 28 de junio)

La anterior posicioacuten del Tribunal Constitucional ha recibido nu-merosas criacuteticas por la doctrina Asiacute Medina Guerrero entiende que esta declaracioacuten de inconstitucionalidad no parece adecuada ya que dado que el Estatuto no precisa lo que debe entenderse por ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo lo maacutes conveniente hubiera sido emplear la teacutecnica de la ldquointerpretacioacuten conformerdquo e indicar que la interpretacioacuten inconstitu-cional es uacutenicamente la que relaciona el esfuerzo fiscal con la recauda-cioacuten por habitante En cambio la declaracioacuten de inconstitucionalidad de esta condicioacuten puede dejar la puerta abierta a que surjan incentivos para que las comunidades autoacutenomas reduzcan sus tipos impositivos y ademaacutes esta jurisprudencia afecta tambieacuten al Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea que en su art 1752 c) precisa el concepto de ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo en el sentido maacutes compatible con el principio constitu-cional de solidaridad71

Igualmente Arias Abellaacuten considera que una interpretacioacuten sis-temaacutetica del Estatuto muestra que la referencia al ldquoesfuerzo fiscalrdquo era respetuosa con las competencias del Estado y que se podriacutea haber salvado su constitucionalidad con razonamientos anaacutelogos a los apli-

69 Veacutease Juan Martiacuten Queralt V Alberto Garciacutea Moreno ldquoComentarios al Tiacutetulo IX (Economiacutea y Hacienda) del Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad Valenciana modifi-cado por la Ley 12006 de 10 de abrilrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario nuacutem 18 2007 p 461-463

70 Veacutease Moreno Fernaacutendez ldquoEl Estatutordquo 2011 p 46-48 La opinioacuten contraria es manifestada por Bosch Roca ldquoEl modelrdquo 2006 p 32

71 Veacutease Manuel Medina Guerrero ldquoLas haciendas autonoacutemica y local en la STC 312010rdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 12 2011 p 482-483

cados en relacioacuten con el principio de ldquoordinalidadrdquo previsto en el art 2065 EAC72

Asiacute pues seguacuten el Tribunal Constitucional el problema no con-siste propiamente en que se emplee la variable ldquoesfuerzo fiscalrdquo sino en que esta sea impuesta por un estatuto autonoacutemico y no por el Es-tado al conjunto de comunidades autoacutenomas De ahiacute que el Tribunal Constitucional no concrete cuaacutel deberiacutea ser el liacutemite al esfuerzo fiscal al que puede someterse una comunidad autoacutenoma ya que entiende que esta tarea corresponde al Estado Sin embargo seguacuten Pagegraves i Galteacutes hubiera sido conveniente que la sentencia hubiera precisado los liacutemites dentro de los que puede moverse la normativa del Estado a la hora de precisar la nocioacuten de ldquoesfuerzo fiscalrdquo73

A pesar de la anterior posicioacuten del Tribunal Constitucional seguacuten la cual el Estatuto no puede garantizar que la participacioacuten en la soli-daridad interterritorial se encuentre condicionada a la realizacioacuten de un esfuerzo fiscal similar por el resto de comunidades autoacutenomas en la praacutectica el actual sistema de financiacioacuten autonoacutemica ya aplica este criterio En concreto seguacuten el art 15 LOFCA las comunidades autoacuteno-mas participan en la constitucioacuten del Fondo de Garantiacutea de Servicios Puacuteblicos Fundamentales con un porcentaje de sus tributos cedidos en teacuterminos normativos esto es independientemente del tipo impositivo que finalmente aplican en sus impuestos cedidos por lo que puede entenderse que esta precisioacuten equivale a considerar que el esfuerzo fiscal de las distintas comunidades autoacutenomas es similar74 Igualmente como Bosch y Vilalta apuntan esta declaracioacuten de inconstitucionalidad no tiene consecuencias inmediatas en el actual modelo de financiacioacuten

72 Veacutease M Dolores Arias Abellaacuten ldquoSobre la constitucionalitat de determinats preceptes de lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya relatius al financcedilamentrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya de 2006 2010 p 425-427

73 Joan Pagegraves i Galteacutes ldquoEl financcedilament autonogravemic a la Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut catalagrave de 2006rdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya de 2006 2010 p 442

74 En este sentido veacutease Grup drsquoExperts per encagraverrec del President de la Generalitat Informe sobre la STC 2010 p 40 Sin embargo Sol i Ordiacutes tambieacuten apunta que la refe-rencia a los tributos cedidos ldquoen teacuterminos normativosrdquo que preveacute la LOFCA pretende dar un tratamiento igualitario a las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten pero sos-tiene que no es equivalente a la nocioacuten de ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo (veacutease Pere Sol i Ordiacutes ldquoEl financcedilamentrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya de 2006 2010 p 450-451)

autonoacutemica a pesar del riesgo de que se creen incentivos perversos que afecten negativamente a la equidad y a la eficiencia del sistema75

Por su parte es muy interesante la precisioacuten que efectuacutea Zabalza al destacar que la condicioacuten de que las comunidades autoacutenomas reali-cen un esfuerzo fiscal similar se refiere uacutenicamente a la contribucioacuten a la solidaridad destinada a garantizar un nivel miacutenimo en la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos fundamentales sin que se tengan en cuenta otros gastos que se puedan llevar a cabo Dado que la financiacioacuten que reciben las comunidades autoacutenomas no tiene un caraacutecter fina-lista para Zabalza el anterior condicionante pierde gran parte de su efectividad y se convierte en ldquoun mero recurso retoacutericordquo ya que en realidad siacute que es posible que una comunidad autoacutenoma disponga de recursos suficientes para prestar los servicios puacuteblicos fundamentales a pesar de realizar un esfuerzo fiscal inferior (aunque disponga de menos recursos para otros fines) de forma que el art 2063 EAC maacutes que como un condicionante puede ser visto como la garantiacutea de que todas las comunidades autoacutenomas dispondraacuten de un nivel miacutenimo de recursos76 Por lo tanto desde la concepcioacuten del anterior autor puede apreciarse que la declaracioacuten de inconstitucionalidad tampoco tiene consecuencias praacutecticas directas

23 Principio de ldquoordinalidadrdquo

Otra de las limitaciones a la solidaridad establecidas por el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea es la previsioacuten del art 2065 EAC relativa al principio de ldquoordinalidadrdquo esto es a la idea de que la aplicacioacuten de los mecanismos de nivelacioacuten no debe alterar la posicioacuten de Cataluntildea en el ranking de comunidades autoacutenomas en funcioacuten de la renta per caacutepita existente antes de la nivelacioacuten

Este principio ya habiacutea sido propuesto por diferentes autores como Castells antes de la reforma del Estatuto77 Igualmente para

75 Veacutease Nuacuteria Bosch Maite Vilalta ldquoEfectes de la Sentegravencia del Tribunal Constitucional sobre el model de financcedilament de la Generalitat de Catalunyardquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya de 2006 2010 p 430

76 Para maacutes detalles veacutease Antonio Zabalza ldquoLa financiacioacuten autonoacutemica en el Estatuto de Cataluntildeardquo Hacienda Puacuteblica Espantildeola nuacutem 181 2007 p 126

77 Veacutease Antoni Castells ldquoAutonomiacutea y solidaridad en el sistema de financiacioacuten autonoacute-micardquo Papeles de Economiacutea Espantildeola nuacutem 83 2000 p 40 quien se refiere al nivel de

Loacutepez Casasnovas y Pons Novell entre los principios baacutesicos que debe-riacutean inspirar la solidaridad entre comunidades autoacutenomas se encuentra la idea de que los mecanismos de redistribucioacuten no deben alterar la posicioacuten relativa de las comunidades en el ranking de renta per caacutepita Sin embargo como los dos anteriores autores muestran este principio no siempre se ha respetado78 En el mismo sentido la Generalitat de Catalunya y otros autores denunciaron que el sistema de financiacioacuten aprobado en 2001 provocaba que las comunidades autoacutenomas con mayores ingresos tributarios per caacutepita acabaran disponiendo tras la aplicacioacuten de los mecanismos de nivelacioacuten de menores recursos per caacutepita esto es el resultado era una inversioacuten de las posiciones de partida79

Inicialmente la Propuesta de reforma del Estatuto de agosto de 2005 ya preveiacutea en su art 2023 que los mecanismos de nivela-cioacuten no podiacutean alterar la posicioacuten de Cataluntildea en la ordenacioacuten de las comunidades autoacutenomas en funcioacuten de su renta per caacutepita antes de la nivelacioacuten Ademaacutes el art 2022 estableciacutea que la configura-cioacuten de los mecanismos de nivelacioacuten debiacutea tener en cuenta que el eventual mayor esfuerzo fiscal que puedan realizar los ciudadanos de Cataluntildea se habiacutea de traducir en una mayor capacidad financiera y en unos mayores ingresos para la Generalitat dentro de los liacutemites que se determinaran En la opinioacuten del Consell Consultiu lo anterior resultaba constitucional al considerar que no se imponiacutea al Estado una determinada concrecioacuten del principio de solidaridad sino que simplemente se introduciacutean unos principios generales para su posterior especificacioacuten80

En relacioacuten con la valoracioacuten de este criterio por parte de la doctrina algunos autores lo han recibido positivamente Por ejemplo para Pagegraves i Galteacutes se trata de una medida razonable que conlleva que el sistema de financiacioacuten sea maacutes justo81 y seguacuten Arias Abellaacuten este precepto simplemente es un reflejo de la prohibicioacuten de que existan

ingresos de las comunidades autoacutenomas por habitante y no a los niveles de renta per caacutepita

78 Veacutease Loacutepez Casasnovas et al Anagravelisi dels fluxos 2005 p 38-44

79 Veacutease Generalitat de Catalunya La problemaacutetica 2006 p 16-20 En relacioacuten con la doctrina veacuteanse por ejemplo Bosch Roca ldquoEl modelrdquo 2006 p 24-26 y Castells (dir) et al Les subvencions 2004 p 98-100

80 Veacutease el fundamento 10 del dictamen nuacutem 269 del Consell Consultiu de 1 de sep-tiembre de 2005

81 Veacutease Pagegraves i Galteacutes ldquoEl sistemardquo 2008 p 71

privilegios financieros82 Igualmente Giroacuten Reguera considera que esta previsioacuten estatutaria resulta razonable dado que supone un incentivo para el desarrollo de las regiones maacutes proacutesperas y ademaacutes es consti-tucional al entender que no niega la participacioacuten de Cataluntildea en los mecanismos de solidaridad83

En cuanto a la constitucionalidad de este criterio Quintana Fe-rrer no ve ninguacuten obstaacuteculo al respecto ya que lo que planteariacutea dudas de constitucionalidad seriacutea precisamente que el resultado de los mecanismos de nivelacioacuten generara nuevos desequilibrios en teacuter-minos de renta per caacutepita84 En el mismo sentido Rodriacuteguez Maacuterquez admite tambieacuten la constitucionalidad de este precepto al entender que simplemente pretende evitar excesos y buscar un equilibrio entre los principios de autonomiacutea financiera y solidaridad y ademaacutes considera que el Estatuto uacutenicamente se refiere a las aportaciones de Cataluntildea a la nivelacioacuten y no condiciona las que pueda realizar el Estado con sus propios recursos que siacute que podriacutean llegar a provocar una alteracioacuten del ranking de comunidades autoacutenomas en funcioacuten de la renta per caacutepita85

Sin embargo otro sector doctrinal se ha mostrado maacutes criacutetico con el principio de ldquoordinalidadrdquo Asiacute De la Fuente y Gundiacuten sostienen que este principio constituye una restriccioacuten que no resulta razonable ya que es posible que comunidades autoacutenomas con niveles de renta per caacutepita muy similares tengan necesidades de gasto diferentes86 De forma similar Martiacuten Queralt y Garciacutea Moreno consideran que este principio resulta inconstitucional ya que entienden que la obligacioacuten de mantener la posicioacuten de las comunidades autoacutenomas en el ranking de renta per caacutepita impide la correccioacuten de los desequilibrios territo-riales y por lo tanto imposibilita la aplicacioacuten praacutectica del principio de solidaridad87 Lo anterior es compartido por Fernaacutendez de Moya para quien el principio de ldquoordinalidadrdquo es contrario al caraacutecter redistribu-

82 Veacutease Arias Abellaacuten ldquoLa ordenacioacutenrdquo 2008 p 155-156

83 Veacutease Giroacuten Reguera ldquoAutonomiacutea financierardquo 2006 p 23-24

84 Veacutease Quintana Ferrer ldquoLa financiacioacutenrdquo 2007 p 30

85 Veacutease Rodriacuteguez Maacuterquez ldquoAspectos controvertidosrdquo 2008 p 248

87 Veacutease Martiacuten Queralt et al ldquoComentariosrdquo 2007 p 463-464

tivo de las poliacuteticas de solidaridad88 Igualmente desde un punto de vista competencial Rodriacuteguez Bereijo considera que es inconstitucio-nal que tal limitacioacuten sea impuesta por el Estatuto de una comunidad autoacutenoma en vez de por el Estado a traveacutes de la LOFCA89

Para el Tribunal Constitucional este precepto simplemente rei-tera lo ya previsto en el art 1381 CE esto es la idea de que el Esta-do debe buscar el establecimiento de un equilibrio econoacutemico en el conjunto del territorio Por lo tanto careceriacutea de sentido que como consecuencia de la contribucioacuten de una comunidad autoacutenoma a los mecanismos de solidaridad esta acabara en una peor situacioacuten que las beneficiarias ya que en tal caso se estariacutean creando nuevos desequi-librios territoriales que es precisamente lo que se quiere evitar Sin embargo el Tribunal Constitucional precisa que el art 2065 EAC es constitucional siempre que se interprete en el sentido de que la modi-ficacioacuten de la posicioacuten de Cataluntildea se deba uacutenicamente a la aportacioacuten que esta realice como consecuencia de su participacioacuten en los mecanis-mos de solidaridad esto es sin tener en cuenta la aplicacioacuten general de los mecanismos de nivelacioacuten (FJ 134 in fine de la STC 312010 de 28 de junio) Por lo tanto la posicioacuten del Tribunal Constitucional ha sido interpretada en el sentido de que no hay que tener en cuenta los recursos propios que el Estado pueda aportar a los mecanismos de nivelacioacuten sino uacutenicamente la aportacioacuten de Cataluntildea90

Si bien Bosch y Vilalta comparten la posicioacuten del Tribunal Cons-titucional al considerar que su interpretacioacuten es la que se espera de un buen funcionamiento del mecanismo de nivelacioacuten91 otros autores se han mostrado maacutes criacuteticos En la opinioacuten de Pagegraves i Galteacutes la inter-pretacioacuten que efectuacutea el Tribunal no deja clara cuaacutel es la diferencia entre la aplicacioacuten general de los mecanismos de nivelacioacuten y la apor-tacioacuten de Cataluntildea como consecuencia de su participacioacuten en ellos92

88 Veacutease Joseacute Enrique Fernaacutendez de Moya Romero ldquoEl Estatuto de Autonomiacutea para Cataluntildea su incidencia en el sistema de financiacioacuten autonoacutemica comuacuten Breves consi-deraciones sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo Parlamen-tario Popularrdquo en Manuel Gonzaacutelez Saacutenchez Rosa Mariacutea Caacuterdenas Ortiz (coord) La proyectada reforma de las Haciendas Locales Jaeacuten Publicaciones de la Universidad de Jaeacuten 2010 p 48

89 Veacutease Rodriacuteguez Bereijo ldquoAspectos constitucionalesrdquo 2008 p 2983

90 Veacutease Grup drsquoExperts per encagraverrec del President de la Generalitat Informe sobre la STC 2010 p 40

91 Veacutease Bosch et al ldquoEfectes de la Sentegravenciardquo 2010 p 430-431

92 Veacutease Pagegraves i Galteacutes ldquoEl financcedilamentrdquo 2010 p 442

De hecho en la medida en que es el Estado el competente para nutrir los mecanismos de nivelacioacuten y la Generalitat no realiza aportaciones directas autores como Alonso Gonzaacutelez y Sol i Ordiacutes consideran que la interpretacioacuten del Tribunal Constitucional desnaturaliza este precepto estatutario y lo convierte en inoperante93

Tambieacuten se ha mostrado muy criacutetico Garciacutea-Moncoacute pero por motivos opuestos ya que en su opinioacuten la previsioacuten del art 2065 del Estatuto relativa al principio de ldquoordinalidadrdquo deberiacutea haber sido de-clarada inconstitucional por la misma razoacuten que el inciso del art 2063 que condiciona la participacioacuten en los mecanismos de solidaridad a la realizacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo por imponer un nuevo liacutemi-te al principio de solidaridad que no se deriva de la Constitucioacuten de la LOFCA ni de la anterior jurisprudencia del Tribunal Constitucional Para este autor el Tribunal Constitucional abusa de la teacutecnica de la ldquointerpretacioacuten conformerdquo para intentar salvar la constitucionalidad del mayor nuacutemero posible de preceptos estatutarios y posiblemente para no alterar el funcionamiento del modelo de financiacioacuten autonoacute-mica de 2009 Asiacute pues la interpretacioacuten que efectuacutea el Tribunal Cons-titucional de este precepto no es compartida por Garciacutea-Moncoacute para quien el hecho de que las comunidades autoacutenomas con una mayor capacidad fiscal reciban un nivel de financiacioacuten superior a la media resulta contrario al principio de solidaridad94 Igualmente Martiacutenez Lago ha criticado al Tribunal Constitucional por entender que se es-tariacutea produciendo una confusioacuten entre el principio de solidaridad y el de equilibrio econoacutemico esto es la solidaridad en un sentido amplio puede requerir que para corregir situaciones de partida especialmente desfavorables sea necesario aportar un volumen de recursos que vaya maacutes allaacute de la mera nivelacioacuten lo cual podriacutea ser incompatible con el principio de ldquoordinalidadrdquo95

93 Veacuteanse Luis M Alonso Gonzaacutelez ldquoEl financcedilament de la Generalitat (Sentegravencia 312010 de 28 de juny)rdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya de 2006 2010 p 420 y Sol i Ordiacutes ldquoEl financcedilamentrdquo 2010 p 451

94 Veacutease Alfonso Garciacutea-Moncoacute Martiacutenez ldquoEl sistema de financiacioacuten autonoacutemicardquo en Enrique Aacutelvarez Conde Cecilia Rosado Villaverde (dirs) Francisco Javier Sanjuaacuten Andreacutes (coord) Estudios sobre la Sentencia 312010 de 28 de junio del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea Madrid Instituto de Derecho Puacuteblico 2010 p 430-438

95 Veacutease Miguel Aacutengel Martiacutenez Lago ldquoLa financiacioacuten de las Comunidades Autoacuteno-mas y la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluntildeardquo Revista de Informacioacuten Fiscal nuacutem 102 2010 p 66 En este sentido Gayubo Peacuterez distingue entre

En cuanto a las repercusiones praacutecticas de la sentencia del Tribu-nal Constitucional en realidad no ha alterado el sistema de financia-cioacuten vigente Ello se debe a que el modelo de financiacioacuten autonoacutemica aprobado en 2009 permitioacute corregir las situaciones de ldquosobrenivela-cioacutenrdquo que se habiacutean producido anteriormente como consecuencia de los resultados erraacuteticos y no justificables derivados del funcionamiento del Fondo de Suficiencia de forma que en la actualidad la situacioacuten de Cataluntildea es similar a la que se da desde hace antildeos en Alemania ya que el sistema reduce las diferencias de recursos per caacutepita de que disponen las comunidades autoacutenomas pero no conlleva una nivelacioacuten total96

Maacutes auacuten Zabalza ha destacado que la referencia del Estatuto a que no se altere la ordenacioacuten ldquode rentas per caacutepitardquo es en realidad inoperante ya que el sistema de nivelacioacuten no redistribuye suficientes recursos como para alterar el orden de las comunidades seguacuten su renta por habitante Por lo tanto lo adecuado hubiera sido referirse a los recursos per caacutepita que el sistema de financiacioacuten proporciona a cada comunidad autoacutenoma97

3 Siacutentesis

El principio de solidaridad interterritorial recibe una notable atencioacuten por parte de la Constitucioacuten espantildeola que se refiere directamente a eacutel en diversas ocasiones e incluso preveacute algunos mecanismos como el Fondo de Compensacioacuten Interterritorial para aplicarlo Sin embargo el desarrollo de estas previsiones constitucionales en el marco de los sistemas de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas ha resultado muy controvertido

Para empezar es necesario no mezclar el debate sobre la finan-ciacioacuten de las comunidades autoacutenomas con el debate sobre las balan-

ldquosolidaridad de desarrollordquo y ldquosolidaridad de suficienciardquo (veacutease Gayubo Peacuterez ldquoLa soli-daridad de suficienciardquo 2007 p 213-214)

96 En concreto los datos de la Generalitat apuntan que tras la nivelacioacuten Cataluntildea dispone de unos recursos un 56 superiores a la media cifra comparable a la que se obtendriacutea aplicando el sistema alemaacuten que seriacutea de un 5 (veacutease Bassols et al El mo-del 2010 p 45)

97 Zabalza antildeade no obstante que utilizar la poblacioacuten como factor de estandarizacioacuten tiene el inconveniente de que si los iacutendices de necesidad tienen en cuenta otros factores ademaacutes de la poblacioacuten podriacutean producirse incongruencias (Zabalza ldquoLa financiacioacutenrdquo 2007 p 128)

zas fiscales ya que se trata de cuestiones que aunque puedan tener algunos aspectos en comuacuten responden a loacutegicas diferentes Una vez centrado el anaacutelisis en el marco de la financiacioacuten autonoacutemica hay que tener presente la importante asimetriacutea que suponen los regiacutemenes forales de Navarra y del Paiacutes Vasco

En relacioacuten con la aplicacioacuten del principio de solidaridad inter-territorial en las comunidades forales la situacioacuten resulta altamente insatisfactoria ya que el hecho de que la Constitucioacuten ampare y respe-te los ldquoderechos histoacutericos de los territorios foralesrdquo en modo alguno justifica que praacutecticamente no contribuyan a la solidaridad con el resto de comunidades autoacutenomas y que para desarrollar sus competencias puedan disfrutar de un nivel de recursos por habitante muy superior Por lo tanto como ha destacado la mayor parte de la doctrina resulta necesario corregir esta situacioacuten

Por otra parte en el aacutembito de la financiacioacuten de las comuni-dades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten la concrecioacuten del principio de solidaridad tambieacuten ha resultado controvertida como se ha puesto de manifiesto a raiacutez del intento de introducir ciertos liacutemites por el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea En particular se previoacute que la nivelacioacuten total solo cubriera los servicios puacuteblicos fundamentales y uacutenicamente si las comunidades receptoras de fondos realizaban ldquoun esfuerzo fiscal similarrdquo (art 2063 EAC) Ademaacutes se recogioacute el conoci-do como principio de ldquoordinalidadrdquo seguacuten el cual los mecanismos de solidaridad no debiacutean alterar el ranking de comunidades autoacutenomas en funcioacuten de la renta per caacutepita (art 2065 EAC)

La introduccioacuten de los anteriores liacutemites fue problemaacutetica tanto desde la perspectiva de la forma (un estatuto de autonomiacutea parece poco adecuado para condicionar al conjunto de comunidades autoacuteno-mas) como del fondo (existen opiniones doctrinales muy diversas sobre los criterios maacutes adecuados para aplicar el principio de solidaridad) De ahiacute que este fuera uno los aspectos que tuvo que analizar el Tri-bunal Constitucional en su sentencia sobre el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea

Sin embargo es probable que la posicioacuten del Tribunal Consti-tucional haya resultado insatisfactoria tanto para los que defendiacutean los mencionados liacutemites como para los que los criticaban De hecho el Tribunal Constitucional trata esta cuestioacuten de forma muy sucinta sin profundizar en sus argumentaciones y en cierta medida incluso de modo contradictorio Asiacute por ejemplo parece discutible que reque-rir un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo sea considerado inconstitucional por condicionar la actuacioacuten del Estado mientras se admite la constitu-

cionalidad del principio de ldquoordinalidadrdquo que al fin y al cabo es otro condicionante si bien siempre que se interprete de la forma confusa e inoperante que propone el Tribunal Constitucional

En nuestra opinioacuten desde el punto de vista de los procedimien-tos e instrumentos juriacutedicos lo maacutes adecuado hubiera sido que la con-figuracioacuten de los liacutemites al principio de solidaridad interterritorial se hubiera llevado a cabo a traveacutes de la LOFCA tras alcanzar un consenso en el marco de los foros multilaterales existentes como el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera De hecho los criterios introducidos inicial-mente por el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea han acabado siendo recogidos en gran medida por el sistema de financiacioacuten autonoacutemica de 2009 por lo que su aplicacioacuten no ha resultado alterada por la sen-tencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto

Desde la perspectiva del contenido el marco constitucional deja un amplio margen al legislador y no parece que el principio de ldquoordi-nalidadrdquo o el condicionamiento de las transferencias de nivelacioacuten a la realizacioacuten de un esfuerzo fiscal similar sean en siacute mismos contrarios al principio constitucional de solidaridad interterritorial Sin embargo determinar la forma maacutes adecuada de configurar y aplicar el principio de solidaridad interterritorial es una cuestioacuten que fundamentalmente compete a los expertos en economiacutea puacuteblica Asiacute pues este deberiacutea ser un debate de caraacutecter teacutecnico si bien es praacutecticamente inevitable que se vea influido por consideraciones de iacutendole poliacutetica De hecho como apuntan autores como Castells y Suaacuterez Pandiello las controversias existentes en este aacutembito son en gran medida un reflejo del desigual sentido de pertenencia de muchos ciudadanos hacia la comunidad po-liacutetica (Espantildea) en cuyo marco se debe aplicar el principio constitucional de solidaridad interterritorial98

III El principio de solidaridad interterritorial en Alemania

A continuacioacuten se presentaraacute brevemente la regulacioacuten constitucional y legislativa del principio de solidaridad interterritorial en Alemania Seguidamente se profundizaraacute en la cuestioacuten de los liacutemites para lo cual resulta necesario analizar la jurisprudencia del Tribunal Constitu-

98 Veacutease Castells ldquoAutonomiacuteardquo 2000 p 30 y 40 y Javier Suaacuterez Pandiello ldquoInstrumen-tos nacionales de solidaridad interterritorialrdquo en Mariacuten Rivero et al (eds) Instrumentos de solidaridad interterritorial 2007 p 190

cional Federal al respecto Igualmente se introduciraacuten las principales opiniones de la doctrina sobre esta materia Sin embargo a diferencia de la seccioacuten dedicada a la situacioacuten en Espantildea no se efectuaraacute nin-guna referencia a la cuestioacuten del caacutelculo de las balanzas fiscales en Alemania ya que en este paiacutes no se han elaborado estudios de este tipo y la distribucioacuten regional del gasto de la Federacioacuten no ha sido un aspecto relevante en el debate sobre la solidaridad interterritorial99

La regulacioacuten de las relaciones financieras en la Repuacuteblica Federal de Alemania ha recibido una amplia atencioacuten por la doctrina100 En este estudio nos centraremos uacutenicamente en los aspectos maacutes significativos de la financiacioacuten de los Laumlnder desde la perspectiva de la aplicacioacuten del principio de solidaridad interterritorial por lo que no nos deten-dremos en otros aspectos de la Constitucioacuten alemana (GG) en materia financiera como la distribucioacuten de las competencias normativas o so-bre la gestioacuten tributaria

En la actualidad101 es habitual distinguir cuatro fases principales en la aplicacioacuten del principio constitucional de solidaridad interterri-torial en Alemania102

99 Veacutease Daniel Martiacutenez Egantildea ldquoLa solidaridad interterritorial alemanardquo Documentos ndash Instituto de Estudios Fiscales nuacutem 10 2013 p 5-7

100 Para una presentacioacuten general veacuteanse por ejemplo Thiess Buettner ldquoThe finances of the German Statesrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic vol 32 2006 p 201-232 Joachim Englisch Henning Tappe ldquoThe Federal Republic of Germanyrdquo en Gianluigi Bizioli Claudio Sacchetto Tax Aspects of Fiscal Federalism A Comparative Analysis Aacutemsterdam IBFD 2011 p 273-325 Aacutengeles Garciacutea Friacuteas ldquoLa financiacioacuten de los Laumlnderrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic nuacutem 32 2006 p 233-266 Hans-Guumlnter Henneke Oumlffentliches Finanzwe-sen ndash Finanzverfassung ndash Eine Systematische Darstellung Heidelberg C F Muumlller 2000 y Carlos Padroacutes Reig ldquoEl modelo federal alemaacuten de relaciones financieras (Finanzbeziehun-gen) y de igualacioacuten financiera entre Estados (Laumlnderfinanzausgleich)rdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 17 2013 p 11-70

101 Para una detallada presentacioacuten de la evolucioacuten del sistema de compensacioacuten inter-territorial desde el siglo xix veacuteanse por ejemplo Juumlrgen W Hidien Der bundesstaatliche Finanzausgleich in Deutschland ndash Geschichte und staatsrechtliche Grundlagen Baden-Ba-den Nomos Verlagsgesellschaft 1999 p 135-477 y Hans Pagenkopf Der Finanzausgleich im Bundesstaat ndash Theorie und Praxis Stuttgart Verlag W Kohlhammer 1981 p 80-140

102 Veacutease por ejemplo Hanno Kube Der bundesstaatliche Finanzausgleich ndash Verfas-sungsrechtlicher Rahmen aktuelle Ausgestaltung Entwicklungsperspektiven Frankfurt am Main Peter Lang 2011 p 5-32

En primer lugar es necesario determinar la parte de los ingresos tributarios que corresponde a la Federacioacuten a los Estados federados y a los municipios En concreto los derechos aduaneros y ciertos im-puestos menores como los que recaen sobre los seguros o los vehiacute-culos corresponden a la Federacioacuten (art 1061 GG) En cuanto a los impuestos que reciben iacutentegramente los Laumlnder y los municipios pue-den destacarse respectivamente el impuesto sobre sucesiones (art 1062 GG) y el impuesto sobre bienes inmuebles (art 1066 GG) Sin embargo la recaudacioacuten de los principales impuestos del sistema tri-butario tiene caraacutecter compartido Asiacute el impuesto sobre sociedades se distribuye a partes iguales entre la Federacioacuten y los Laumlnder (art 1063 GG) mientras que en el caso del impuesto sobre la renta una pequentildea parte se destina a los municipios y el resto se divide tambieacuten a partes iguales entre la Federacioacuten y los Laumlnder En cambio la distribucioacuten de la recaudacioacuten del IVA no se fija en la Constitucioacuten sino que se regula mediante una ley en funcioacuten de la evolucioacuten del resto de ingresos de la Federacioacuten y de los Laumlnder (art 1064 GG)

En segundo lugar el total de ingresos correspondiente al con-junto de los Estados federados debe distribuirse entre cada uno de ellos Seguacuten el art 1071 GG el criterio general seraacute el del lugar de la recaudacioacuten (oumlrtliches Aufkommen) si bien se preveacute que una ley pueda precisar los criterios de distribucioacuten103 Igualmente hay que destacar que en el caso del IVA no se sigue este principio sino el de la poblacioacuten de cada Land y ademaacutes se preveacute que una cuarta parte de lo recau-dado pueda destinarse a complementar lo que le corresponderiacutea a los Laumlnder con una recaudacioacuten per caacutepita en los principales impuestos por debajo de la media nacional Por lo tanto la asignacioacuten del IVA comporta una clara redistribucioacuten de recursos104

En tercer lugar una vez se conoce el total de ingresos que le corresponde a cada Land tiene lugar la compensacioacuten financiera en sentido estricto (Laumlnderfinanzausgleich) En concreto el art 1072 GG establece que mediante ley se aseguraraacute la adecuada equiparacioacuten de la capacidad financiera de los Laumlnder

103 En concreto esta cuestioacuten ha sido desarrollada por la Zerlegungsgesetz de 6 agosto de 1998

104 Veacuteanse por ejemplo Thiess Buettner ldquoFiscal equalization in Germanyrdquo en Nuacuteria Bosch Joseacute M Duraacuten Fiscal Federalism and Political Decentralization Cheltenham Ed-ward Elgar 2008 p 142 y Ulrich Haumlde ldquoDas Ende der Solidaritaumlt zwischen den Laumlndern ndash Der Streit um den Laumlnderfinanzausgleichrdquo Landes- und Kommunalverwaltung vol 20 nuacutem 1 2011 p 2

Como se comentaraacute maacutes adelante con mayor detalle esta cues-tioacuten ha sido precisada por la jurisprudencia constitucional cuyos crite-rios han sido recogidos posteriormente por la legislacioacuten En particular la ley de criterios que concreta la aplicacioacuten del sistema de compensa-cioacuten financiera interterritorial (Maszligstaumlbegesetz de 9 de septiembre de 2001) indica que hay que evitar por ejemplo un debilitamiento excesivo de la capacidad econoacutemica de los Laumlnder que aportan re-cursos una nivelacioacuten total y la alteracioacuten de la posicioacuten que ocupan los Laumlnder en el ranking en funcioacuten de su capacidad financiera (sect 9 MaszligstG) Igualmente la ley sobre compensacioacuten financiera (Finanz-ausgleichsgesetz de 20 de diciembre de 2001) tiene como nuacutecleo la concrecioacuten de aspectos relativos a la compensacioacuten financiera entre Laumlnder como la determinacioacuten de los ingresos tributarios de los mu-nicipios que deben ser tenidos en cuenta o la ponderacioacuten positiva de la poblacioacuten de las ciudades-Estado105

En cuarto y uacuteltimo lugar mediante ley tambieacuten se puede re-gular la posibilidad de que la Federacioacuten realice transferencias com-plementarias (Bundesergaumlnzungszuweisungen) de sus recursos para cubrir las necesidades financieras que puedan subsistir Como se veraacute maacutes adelante estas transferencias complementarias desempentildean un importante papel y la jurisprudencia constitucional ha admitido que en ciertos casos puedan suponer una excepcioacuten a principios baacutesicos como el de prohibicioacuten de nivelacioacuten total Igualmente aparte de las anteriores transferencias pueden existir otras como las ayudas de consolidacioacuten que preveacute el art 143d2 GG para asegurar que los Laumlnder puedan cumplir con los liacutemites al endeudamiento que impone el art 1093 GG a partir de 2020106

Maacutes auacuten como la doctrina ha destacado existen muchos otros aspectos que en un sentido amplio tambieacuten conllevan flujos econoacute-micos entre Laumlnder y que pueden contribuir a la aproximacioacuten de su capacidad financiera Este seriacutea el caso por ejemplo de las medidas que pueda tomar la Federacioacuten en el marco de sus competencias de fomento de la economiacutea de la incidencia de los sistemas de previsioacuten social (especialmente de las prestaciones por desempleo y de las pen-

105 Veacutease Juumlrgen W Hidien Finanzausgleichgesetz Baden-Baden Nomos 2012 sect 6 nuacutem marginal 1

106 Para maacutes detalles sobre estas ayudas veacutease por ejemplo Englisch et al ldquoThe Fede-ralrdquo 2011 p 291-292

siones de jubilacioacuten) o de las decisiones sobre los Laumlnder en que se situaraacuten las sedes de las instituciones de la Federacioacuten107

La concrecioacuten de los liacutemites a la solidaridad interterritorial ha sido efectuada fundamentalmente por el Tribunal Constitucional A conti-nuacioacuten se comentaraacute coacutemo ha evolucionado esta jurisprudencia y maacutes adelante se presentaraacuten las opiniones doctrinales sobre los aspectos maacutes destacados

21 Evolucioacuten jurisprudencial

El art 1072 GG simplemente indica la necesidad de alcanzar una equi-paracioacuten adecuada (angemessen)108 de la capacidad financiera de los distintos Laumlnder Durante las uacuteltimas deacutecadas la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido concretando queacute debe entenderse por una nivelacioacuten adecuada y se han establecido liacutemites como la prohi-bicioacuten de nivelacioacuten total o el principio de ldquoordinalidadrdquo En general esta jurisprudencia destaca por la coherencia con que se ha ido desa-rrollando a lo largo del tiempo

Para empezar una de las primeras sentencias del Tribunal Consti-tucional sobre esta cuestioacuten fue la de 20 de febrero de 1952 (BVerfGE 1 117) que tratoacute la constitucionalidad de la legislacioacuten sobre com-pensacioacuten financiera interterritorial para el antildeo 1950 En la opinioacuten de la parte actora (el gobierno del Land de Wuumlrttemberg-Baden)109 la legislacioacuten resultaba inconstitucional entre otros motivos por com-portar una nivelacioacuten plena de los recursos Si bien en aquel momento la Constitucioacuten no regulaba este tema de forma tan precisa como en

107 Veacutease Ulrich Haumlde Finanzausgleich ndash Die Verteilung der Aufgaben Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und der Europaumlischen Union Tuumlbin-gen JCB Mohr (Paul Siebeck) 1996 p 290-291

108 Para una presentacioacuten detallada de la doctrina sobre esta nocioacuten veacutease Stefan Korioth Der Finanzausgleich zwischen Bund und Laumlndern Tuumlbingen Mohr Siebeck 1997 p 609-637

109 El Land de Wuumlrttemberg-Baden fue establecido en 1945 y se fusionoacute en 1952 con los Laumlnder de Baden y Wuumlrttemberg-Hohenzollern para formar el actual Land de Baden-Wuumlrttemberg

la actualidad el Tribunal analizoacute los liacutemites dentro de los que podiacutea actuar el legislador En concreto consideroacute que las transferencias de nivelacioacuten que exige el principio de Estado federal no deben debilitar de forma decisiva la capacidad econoacutemica de los Laumlnder que aportan recursos a la nivelacioacuten y por otra parte tampoco deben provocar una nivelacioacuten total de los recursos de los distintos Laumlnder Teniendo en cuenta lo anterior el Tribunal concluyoacute que la legislacioacuten impugnada no comportaba una nivelacioacuten total y por lo tanto era conforme con la Constitucioacuten Sin embargo no entroacute a valorar si el grado de nivela-cioacuten era adecuado ya que entendioacute que esa es una cuestioacuten que debe establecer el legislador dentro de los liacutemites apuntados previamente

Maacutes adelante la sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de junio de 1986 (BVerfGE 72 330) volvioacute a tratar la constitucionalidad de la legislacioacuten sobre la compensacioacuten financiera interterritorial y precisoacute algunos aspectos relativos a sus liacutemites

En la opinioacuten de los gobiernos de los Laumlnder que interpusieron la demanda el hecho de que la Constitucioacuten uacutenicamente indicara que la capacidad financiera de los distintos Laumlnder debiacutea ser equiparada de forma adecuada (angemessen) comportaba que no se exigiera ni permitiera una nivelacioacuten total de la capacidad financiera Ademaacutes consideraban que como consecuencia del proceso de nivelacioacuten no podiacutea alterarse el orden de los Laumlnder en el ranking de capacidad financiera Sin embargo Baviera en aquel entonces receptora de fon-dos alegoacute que en ocasiones puede resultar razonable que un Land con un reciente desarrollo de su capacidad financiera reciba fondos adicionales para consolidar su posicioacuten

A la hora de resolver el litigio el Tribunal reiteroacute su posicioacuten manifestada en la sentencia de 20 de febrero de 1952 seguacuten la cual la compensacioacuten financiera no puede comportar ni una nivelacioacuten total de la capacidad financiera de los Laumlnder ni un debilitamiento excesivo de la posicioacuten de los Laumlnder que aportan recursos Ello se debe a que la compensacioacuten financiera debe buscar un punto de equilibrio entre la autonomiacutea y la proteccioacuten de las individualidades de los Laumlnder por una parte y por otra el principio de solidaridad y asistencia mutua entre los integrantes del Estado federal

Igualmente el Tribunal destacoacute que el concepto de ldquocapacidad financierardquo (Finanzkraft) debe interpretarse en un sentido amplio de forma que no se limite a los ingresos derivados de los principales impuestos sino que es necesario considerar su situacioacuten financiera de forma global En este sentido entendioacute que no necesariamente debe concebirse como el conjunto de ingresos de los Laumlnder sino que

tambieacuten es posible emplear otros indicadores que puedan reflejar adecuadamente esta capacidad financiera Ademaacutes apuntoacute que la capacidad financiera de los distintos Laumlnder no debe compararse en teacuterminos absolutos sino en teacuterminos relativos en funcioacuten del nuacutemero de habitantes de cada Land

En cuanto a la posibilidad prevista en el art 1072 GG de que la Federacioacuten efectuacutee transferencias complementarias en beneficio de los Laumlnder con una situacioacuten econoacutemica maacutes deacutebil el Tribunal sostu-vo que esta situacioacuten de debilidad debe determinarse poniendo en relacioacuten los ingresos financieros con el conjunto de gastos geneacutericos y especiacuteficos que tengan los Laumlnder Ademaacutes el Tribunal no consideroacute que estas transferencias complementarias necesariamente tengan que ser de poca entidad en comparacioacuten con el mecanismo de compen-sacioacuten financiera en sentido estricto Igualmente se apuntoacute que a la hora de distribuir las transferencias complementarias la Federacioacuten puede seguir diferentes aproximaciones ya sea intentando asegurar que todos los Laumlnder disfruten de un nivel similar de recursos o bien destinando los fondos adicionales a cubrir las necesidades especiacuteficas que puedan tener algunos Laumlnder

En el caso de que se opte por la primera opcioacuten continuacutea siendo necesario respetar el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten total por lo que las transferencias complementarias no pueden comportar que los Estados receptores acaben disponiendo de una capacidad financie-ra superior a la de la media de los Laumlnder El mismo criterio es aplicable de forma general si las transferencias complementarias se distribuyen en funcioacuten de la existencia de cargas extraordinarias (Sonderlasten)110 en ciertos Laumlnder pero se admite que de forma excepcional puedan ser recibidas tambieacuten por Laumlnder que tras el mecanismo ordinario de compensacioacuten interterritorial dispongan de una capacidad financiera superior a la media

Igualmente la sentencia de 24 de junio de 1986 tambieacuten destaca por sentildealar que los mecanismos de compensacioacuten financiera no solo no deben comportar una nivelacioacuten total sino que tampoco deben alterar la posicioacuten de los Laumlnder en el ranking en funcioacuten de su capaci-dad financiera ya que ello seriacutea contrario a la exigencia de equiparar

110 En relacioacuten con las caracteriacutesticas de este tipo de cargas veacuteanse por ejemplo Haumlde Finanzausgleich ndash Die Verteilung 1996 p 245-246 Korioth Der Finanzausgleich 1997 p 648-653 y Katharina Fischer Bundesergaumlnzungszuweisungen im Laumlnderfinanzaus-gleich ndashEine Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung von Verfassung aktueller verfassungsrechtlicher Judikatur und einfachem Recht Frankfurt am Main Peter Lang 2011 p 49-58

la capacidad financiera de los Laumlnder uacutenicamente de forma adecuada y al principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten total

Por otra parte el Tribunal Constitucional tambieacuten admite que en el caso de las ciudades-Estado como Bremen y Hamburgo su poblacioacuten pueda ponderarse positivamente para compensar la problemaacutetica es-peciacutefica que las caracteriza Sin embargo seraacute necesario justificar el alcance de las medidas que puedan adoptarse en funcioacuten de criterios objetivos

Algunos antildeos maacutes tarde el Tribunal Constitucional volvioacute a tratar la constitucionalidad de diversos preceptos de la legislacioacuten sobre soli-daridad interterritorial mediante la sentencia de 27 de mayo de 1992 (BVerfGE 86 148) Entre otras cuestiones se analizoacute si la capacidad financiera de los municipios se teniacutea en cuenta de forma adecuada en el marco de la legislacioacuten sobre compensacioacuten financiera entre Laumlnder111 y si era necesario que la Federacioacuten realizara transferencias complementarias a Bremen y al Sarre a causa de su extrema situacioacuten presupuestaria

Por lo que respecta a los liacutemites a la aplicacioacuten del principio de solidaridad interterritorial hay que destacar que el Tribunal reiteroacute los criterios baacutesicos de su jurisprudencia anterior la nivelacioacuten no puede ser total y no debe alterarse la ordenacioacuten de los Laumlnder en funcioacuten de su capacidad financiera Igualmente se admitioacute que la poblacioacuten de las ciudades-Estado se pondere positivamente ya que se entiende que existen motivos objetivos que lo justifican

Maacutes adelante la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999 (BVerfGE 101 158) volvioacute a analizar la constitucio-nalidad de la legislacioacuten sobre compensacioacuten financiera interterritorial y destaca por el hecho de que el Tribunal entendioacute que la Consti-tucioacuten requiere que ademaacutes de la legislacioacuten especiacutefica aplicable a cada ejercicio exista una ley que regule de forma clara los principios generales y que facilite en la praacutectica la aplicacioacuten de los mecanismos de compensacioacuten financiera112

111 En la actualidad a la hora de considerar la capacidad financiera de los Laumlnder de acuerdo con el sect 8 FAG uacutenicamente se incluye el 64 de la recaudacioacuten lo cual beneficia especialmente a los Laumlnder con una mayor capacidad financiera ya que sus municipios tienden a ser tambieacuten maacutes ricos (veacutease Haumlde ldquoDas Enderdquo 2011 p 6-7)

112 Para una presentacioacuten maacutes amplia de esta sentencia veacuteanse por ejemplo Miguel Aacutengel Cabellos Espieacuterrez La Sentegravencia del Tribunal Constitucional alemany sobre la Llei de perequacioacute financera Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics 2000 y Hans-Peter Schneider ldquoDie bundesstaatliche Finanzverteilung zwischen Rationalitaumlt Transparenz und Politik ndash Das Urteil des BVerfG zum Laumlnderfinanzausgleichrdquo Neue Zeitschrift fuumlr

Sin embargo en relacioacuten con el contenido especiacutefico de los prin-cipios que deben orientar el sistema de compensacioacuten financiera el Tribunal baacutesicamente insistioacute en lo indicado en su anterior jurispruden-cia En relacioacuten con la cuestioacuten de los liacutemites al principio de solidaridad interterritorial se continuoacute sosteniendo que no se debe buscar una nivelacioacuten total de la capacidad financiera de los Laumlnder ni se puede alterar la posicioacuten que ocupa un Land en el ranking general Igualmen-te se volvioacute sobre la idea de que tales principios tambieacuten deben ser respetados por las transferencias complementarias que pueda realizar la Federacioacuten excepto en casos extraordinarios en que se quieran compensar ciertas cargas excepcionales que puedan tener algunos Laumlnder Maacutes auacuten se reiteroacute la jurisprudencia anterior en relacioacuten con aspectos como el concepto de ldquocapacidad financierardquo o la idea de que la poblacioacuten debe ser el principal punto de referencia a la hora de comparar la situacioacuten de los distintos Laumlnder sin perjuicio de que en ciertos casos pueda ponderarse el nuacutemero de habitantes para tener en cuenta sus caracteriacutesticas estructurales pero siempre respetando el principio de igualdad

En este sentido el Tribunal tambieacuten destacoacute que el fondo Uni-dad Alemana destinado especiacuteficamente a facilitar la integracioacuten de los nuevos Laumlnder del este debiacutea integrarse en el sistema general de compensacioacuten financiera o regularse de modo armoacutenico de forma que se evite cualquier tipo de asimetriacutea en el sistema de compensacioacuten financiera interterritorial y todos los Laumlnder reciban el mismo trato113

Asiacute pues el Tribunal Constitucional buscoacute sobre todo una ma-yor sistematizacioacuten y racionalidad de los mecanismos de solidaridad interterritorial114 Sin embargo como la doctrina ha apuntado la ley de criterios (Maszligstaumlbegesetz) exigida por el Tribunal Constitucional no ha sido plenamente satisfactoria ya que ha sido configurada con un

Verwaltungsrecht vol 19 nuacutem 8 2000 p 841-848 En relacioacuten con las lecciones que pueden extraerse de esta sentencia respecto a la situacioacuten en Espantildea de los procesos de negociacioacuten y la inestabilidad del sistema de financiacioacuten autonoacutemica veacutease Enrique Ortiz Calle ldquoProcesos negociadores e inestabilidad del sistema de financiacioacuten autonoacutemica una perspectiva de Derecho comparado (A propoacutesito de la Sentencia de 11 de noviembre de 1999 del Tribunal Constitucional Federal alemaacuten sobre el sistema de compensacioacuten financiera interterritorial entre la Federacioacuten y los Estados)rdquo Impuestos Revista de Doc-trina Legislacioacuten y Jurisprudencia vol 16 nuacutem 2 2000 p 379-389

113 Como ha destacado Hidien no se aplicaba a este fondo el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten ya que quedaba fuera del sistema de compensacioacuten financiera interterritorial (Juumlrgen W Hidien ldquoErgaumlnzungszuweisungen des Bundes und foumlderatives Nivellierungs-verbotrdquo Neue Zeitschrift fuumlr Verwaltungsrecht vol 17 nuacutem 12 1998 p 1270)

114 Veacutease Schneider ldquoDie bundesstaatlicherdquo 2000 p 847

contenido miacutenimo115 y la concrecioacuten efectiva de los criterios a aplicar se realiza en realidad tras las negociaciones en que se acuerda la cuantiacutea de las transferencias que se realizaraacuten116

Una de las uacuteltimas sentencias maacutes destacadas del Tribunal Cons-titucional en el aacutembito financiero es la de 19 de octubre de 2006 (BVerfGE 116 327) en la que se analizoacute si la Federacioacuten tiene la obli-gacioacuten de efectuar transferencias complementarias para prestar auxilio financiero al Land de Berliacuten En su sentencia el Tribunal reiteroacute su juris-prudencia anterior sobre los mecanismos de compensacioacuten financiera interterritorial y acaboacute concluyendo que la situacioacuten presupuestaria de Berliacuten no era lo suficientemente extrema como para justificar este tipo de medidas excepcionales

En suma puede observarse que durante las uacuteltimas deacutecadas el Tribunal Constitucional ha sido coherente con el criterio baacutesico de prohibicioacuten de nivelacioacuten total establecido en su sentencia de 1952 y con el paso del tiempo simplemente se ha ido profundizando en esta liacutenea por ejemplo en relacioacuten con el mantenimiento del ranking de los Laumlnder seguacuten su capacidad financiera o precisando coacutemo afectan estos criterios a las transferencias complementarias de la Federacioacuten De cara al futuro hay que destacar que el Tribunal Constitucional vol-veraacute a pronunciarse en breve sobre la configuracioacuten de los mecanismos de compensacioacuten financiera interterritorial ya que recientemente fue interpuesto un recurso por dos de los Laumlnder que mayores contribu-ciones efectuacutean actualmente a la solidaridad Baviera y Hesse

22 Aspectos maacutes destacados

Entre las cuestiones maacutes relevantes de la anterior jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal que han recibido la atencioacuten de la doctrina pueden apuntarse las siguientes

a) Necesidad de que la nivelacioacuten resulte ldquoadecuadardquo

La simple referencia constitucional a que la nivelacioacuten sea ldquoadecuadardquo ha resultado ser muy vaga y ha requerido ser precisada De hecho

115 Veacutease Juumlrgen W Hidien Maszligstaumlbegesetz Baden-Baden Nomos 2012 Einleitung nuacutem marginal 7

116 Veacutease por ejemplo Englisch et al ldquoThe Federalrdquo 2011 p 291

una nivelacioacuten ldquoadecuadardquo es un concepto juriacutedico indeterminado que debe ser concretado por el legislador dentro del marco que regula la Constitucioacuten117 Para ello seraacute necesario combinar distintos elementos como el objetivo de conseguir la unidad de las condiciones de vida de los ciudadanos en el conjunto del paiacutes y la autonomiacutea econoacutemica y financiera de los Laumlnder118

Como ha destacado la doctrina el uso del teacutermino ldquoadecuadordquo conlleva que el legislador tenga un amplio margen de actuacioacuten119 En este sentido algunos autores consideran que en la praacutectica el caraacutecter adecuado dependeraacute de la existencia de un acuerdo poliacutetico entre las diferentes partes afectadas esto es de que se logre alcanzar una solucioacuten equilibrada aceptable por todas ellas120 Sin embargo Heun entiende que en uacuteltima instancia es la Federacioacuten la responsable de de-terminar el grado de nivelacioacuten que resulta adecuado sin que pueda limitarse a ratificar lo negociado previamente entre los Laumlnder como sucediacutea anteriormente121

b) Prohibicioacuten de nivelacioacuten total y principio de ldquoordinalidadrdquo

En relacioacuten con la anterior idea de que debe buscarse un grado ldquoade-cuadordquo de nivelacioacuten entre los diferentes Laumlnder la jurisprudencia constitucional ha vinculado este objetivo con la prohibicioacuten de nive-lacioacuten total y la prohibicioacuten de alterar la posicioacuten de los Laumlnder en el ranking de capacidad financiera (principio de ldquoordinalidadrdquo)

Estos criterios no solo han sido reiterados por todas las sentencias del Tribunal Constitucional sobre compensacioacuten financiera interterri-torial sino que tambieacuten resultan mayoritariamente aceptados por la

117 Veacutease Rainer Wernsmann en Bonner Kommentar ndash Grundgesetz Heidelberg C F Muumlller 2011 art 107 nuacutem marginal 193

118 Veacutease Dieter Birk en AK-GG Kommentar zum Grundgesetz fuumlr die Bundesrepublik Deutschland vol 2 Luchterhand Neuwied 1984 art 107 nuacutem marginal 10

119 Veacutease Fritz Ossenbuumlhl Verfassungsrechtliche Grundfragen des Laumlnderfinanzaus-gleichs gem Art 107 II GG Baden-Baden Nomos 1984 p 91

120 Veacutease Gunnar Folke Schuppert Frank Dahrendorf Verfassungsrechtliche und finanz-wissenschaftliche Aspekte des Laumlnderfinanzausgleichs Baden-Baden Nomos 1985 p 17-20

121 Veacutease Werner Heun en Horst Dreier (ed) Grundgesetz-Kommentar vol III 2a ed 2008 art 107 nuacutem marginal 31

doctrina al entender que derivan del principio de Estado federal122 De acuerdo con este principio establecido en el art 20 GG el reconoci-miento de las diferencias es necesario para preservar la autonomiacutea e individualidad como Estados de los distintos Laumlnder y ademaacutes se debe garantizar que estos mantengan un nivel miacutenimo de responsabilidad sobre sus propias finanzas por lo que la solidaridad no puede eliminar por completo las diferencias existentes123

Maacutes auacuten Huber considera que la prohibicioacuten de nivelacioacuten total se deriva igualmente del principio democraacutetico (tambieacuten previsto en el art 20 GG) en el sentido de que debe existir una relacioacuten entre los impuestos pagados por los ciudadanos de un Land y los recursos de los que este podraacute disponer para la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos124 Sin embargo en la opinioacuten de Wernsmann deducir la prohibicioacuten de nivelacioacuten total del principio democraacutetico no parece convincente ya que si la mayoriacutea asiacute lo prefiriera deberiacutea admitirse tambieacuten que el legislador federal pudiera establecer que una plena equiparacioacuten es la que resulta adecuada125

Respecto a la aplicacioacuten del principio de prohibicioacuten de nive-lacioacuten es necesario sentildealar que aunque formalmente no deba pro-ducirse una completa equiparacioacuten en la praacutectica existen diversos aspectos que relativizan este principio126 Una primera muestra de ello es como se apuntoacute previamente que se prevea que la poblacioacuten de las ciudades-Estado de Berliacuten Bremen y Hamburgo deba recibir una ponderacioacuten un 35 superior a la del resto de Estados federados al considerar que en estos casos existen particularidades estructurales que conllevan que los costes de la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos sean maacutes elevados La doctrina ha criticado que efectivamente sea maacutes costoso prestar los servicios en las ciudades127 pero no parece que el

122 Ibiacuted art 107 nuacutem marginal 31

123 Veacuteanse Peter Michael Huber en Christian Starck (ed) v MangoldtKleinStarck Kom-mentar zum Grundgesetz Muacutenich Verlag Franz Vahlen 2010 art 107 nuacutem marginal 130 y Adrian Jung Maszligstaumlbegerechtigkeit im Laumlnderfinanzausgleich ndash Die Laumlnderfinanzen zwischen Autonomie und Nivellierung Berliacuten Duncker amp Humblot 2008 p 128-129

124 Veacutease Huber v MangoldtKleinStarck Kommentar zum 2010 art 107 nuacutem mar-ginal 131

125 Veacutease Wernsmann Bonner Kommentar 2011 art 107 nuacutem marginal 58

126 Veacuteanse por ejemplo Buettner ldquoFiscal equalizationrdquo 2008 p 143 y Korioth Der Finanzausgleich 1997 p 609

127 Veacutease por ejemplo Buettner ldquoThe financesrdquo 2006 p 222-223

Tribunal Constitucional vaya a cambiar de criterio128 por lo que en la praacutectica las ciudades-Estado disponen de maacutes recursos por habitante (real) que el resto de Laumlnder

Maacutes auacuten como se indicoacute previamente al tratar la jurisprudencia constitucional la prohibicioacuten de nivelacioacuten total no se aplica en re-lacioacuten con determinadas transferencias complementarias destinadas a cubrir ciertos gastos especiacuteficos129 De hecho Fischer ha llegado a apuntar que en el caso de las transferencias destinadas a cubrir cargas extraordinarias dadas sus propias caracteriacutesticas en realidad no tiene sentido someterlas a la prohibicioacuten de nivelacioacuten130

En la opinioacuten de Hidien el hecho de que el Tribunal Constitucio-nal haya optado por una posicioacuten intermedia (al indicar que si bien por lo general las transferencias complementarias de la Federacioacuten deben respetar el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten excepcio-nalmente podraacuten ir maacutes allaacute) facilita que en la praacutectica la Federacioacuten pueda justificar faacutecilmente la existencia de cargas excepcionales y por lo tanto pueda apartarse sin dificultades de la que deberiacutea ser la regla general131 Asiacute se ha destacado que existe el riesgo de emplear las transferencias complementarias para evitar los liacutemites que deberiacutea respetar el sistema de compensacioacuten financiera interterritorial132 En este sentido los datos de 2012 muestran que estas transferencias de la Federacioacuten provocan que algunos Laumlnder con una capacidad finan-ciera inicialmente muy limitada se acaben situando por encima de la media y por delante de algunos de los Laumlnder maacutes ricos como Baviera o Baden-Wuumlrttemberg133

De todos modos es necesario justificar la existencia de circuns-tancias excepcionales que requieran tales transferencias Ademaacutes la Federacioacuten deberaacute tratar a todos los Laumlnder por igual lo cual se deriva del principio de Estado federal y del principio general de igualdad Por ejemplo una muestra de circunstancia excepcional que podriacutea

128 Como destaca Haumlde el Tribunal Constitucional considera que esta ponderacioacuten parti-cularmente positiva de las ciudades-Estado se encuentra dentro del margen de actuacioacuten que la Constitucioacuten permite al legislador (Haumlde ldquoDas Enderdquo 2011 p 6)

129 Para maacutes detalles veacuteanse por ejemplo Haumlde Finanzausgleich ndash Die Verteilung 1996 p 240 y Hidien ldquoErgaumlnzungszuweisungenrdquo 1998 p 1271

130 Veacutease Fischer Bundesergaumlnzungszuweisungen 2011 p 92

131 Veacutease Hidien ldquoErgaumlnzungszuweisungenrdquo 1998 p 1270

132 Veacutease Blanke ldquoStaatsfinanzenrdquo 2005 p 91

133 Veacutease Daniel Martiacutenez Egantildea ldquoLa solidaridadrdquo 2013 p 27

justificar tales transferencias es el hecho de que los Laumlnder con menor poblacioacuten deben hacer frente a una serie de costes fijos derivados de su estructura poliacutetica134

En suma puede apreciarse que a pesar del caraacutecter baacutesico del principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten en la praacutectica la aplicacioacuten de los diversos mecanismos previstos por la normativa sobre compensa-cioacuten financiera interterritorial conlleva que el grado de equiparacioacuten sea casi total (o que incluso se den casos de sobrenivelacioacuten) Sin em-bargo Haumlde considera que ello no resulta inconstitucional sino que al contrario teniendo en cuenta que seguacuten la Constitucioacuten los Laumlnder se ocupan fundamentalmente de ejecutar la legislacioacuten federal y por lo tanto sus necesidades de gasto per caacutepita seraacuten similares resulta necesario que todos los Laumlnder dispongan de un nivel de recursos per caacutepita muy parecido135

El hecho de que la nivelacioacuten sea praacutecticamente total tambieacuten plantea un problema de incentivos en la obtencioacuten de recursos adi-cionales Asiacute un mayor esfuerzo de los Laumlnder maacutes desarrollados en la recaudacioacuten de los tributos incrementaraacute las cantidades que estos deban transferir a los Laumlnder con una menor capacidad financiera136 y en general los Laumlnder con unas poliacuteticas econoacutemicas maacutes exitosas deberaacuten transferir praacutecticamente la totalidad de los recursos adicio-nales que obtengan137 Sin embargo la doctrina ha destacado que el problema de incentivos que plantea la actual configuracioacuten del sistema de compensacioacuten financiera interterritorial es una cuestioacuten esencial-mente poliacutetica que no resulta inconstitucional138

c) Respeto por la autonomiacutea de los Laumlnder

A la hora de establecer los elementos que determinan que el sistema de compensacioacuten interterritorial sea adecuado uno de los aspectos que ha tenido en cuenta la jurisprudencia constitucional ha sido la

134 Para maacutes detalles sobre la aplicacioacuten de este principio en relacioacuten con las transferen-cias complementarias de la Federacioacuten veacutease Fischer Bundesergaumlnzungszuweisungen 2011 p 88-90

135 Veacutease Haumlde ldquoDas Enderdquo 2011 p 4

136 Veacutease por ejemplo Buettner ldquoFiscal equalizationrdquo 2008 p 142

137 Veacutease Hermann-Josef Blanke ldquoStaatsfinanzen im Foumlderalismusrdquo Zeitschrift fuumlr aus-laumlndisches oumlffentliches Recht und Voumllkerrecht vol 65 2005 p 88

necesidad de respetar la autonomiacutea de los Laumlnder Como apunta Jung el Tribunal Constitucional entiende que una nivelacioacuten adecuada debe garantizar no solo que los Laumlnder receptores y los que aportan recursos se puedan encargar de ejecutar la normativa federal sino tambieacuten de que dispongan de recursos suficientes para desarrollar poliacuteticas propias139

Respecto a esta cuestioacuten cabe plantearse si la necesidad de ase-gurar la autonomiacutea de los Laumlnder requiere la existencia de un gra-do miacutenimo de nivelacioacuten Para Kirchhof la doctrina no es unaacutenime y resulta difiacutecil cuantificar un miacutenimo concreto pero entiende que la redistribucioacuten de recursos debe garantizar por lo menos que todos los Laumlnder puedan desarrollar ciertas poliacuteticas propias maacutes allaacute de las tareas de ejecucioacuten de la normativa federal lo cual en la praacutectica sig-nificariacutea que ninguacuten Laumlnder deberiacutea situarse en un nivel de capacidad financiera inferior al 90 de la media140

Sin embargo Ossenbuumlhl sostiene que en general no es posible cuantificar de forma precisa los liacutemites dentro de los que debe tener lugar la nivelacioacuten ya que ello tambieacuten depende de las posiciones poliacuteticas mayoritarias existentes en cada momento141 Igualmente la doctrina relaciona la existencia de un grado miacutenimo de nivelacioacuten con el hecho de que Alemania se defina en su Constitucioacuten como un Estado social y con la necesidad de garantizar la unidad en las condiciones de vida de sus ciudadanos142

En relacioacuten con lo anterior cabe plantearse si la nivelacioacuten de los recursos disponibles debe cubrir todos los servicios puacuteblicos o bien uacutenicamente los que se consideran fundamentales En este sentido la doctrina ha destacado que el art 1091 GG garantiza la autonomiacutea financiera de los Laumlnder y que ni las transferencias de compensacioacuten interterritorial que efectuacutean los Laumlnder ni las transferencias comple-mentarias que pueda realizar la Federacioacuten se encuentran condicio-nadas a un destino especiacutefico de forma que es posible que los Laumlnder receptores las destinen a servicios como centros de educacioacuten infantil

139 Veacutease Jung Maszligstaumlbegerechtigkeit 2008 p 128

140 Veacutease Paul Kirchhof Der Verfassungsauftrag zum Laumlnderfinanzausgleich als Ergaumln-zung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie Colonia Deubner 1982 p 59-60

141 Veacutease Ossenbuumlhl Verfassungsrechtliche Grundfragen 1984 p 83-84

142 Veacuteanse por ejemplo Huber v MangoldtKleinStarck Kommentar 2010 art 107 nuacutem marginal 125 y Pagenkopf Der Finanzausgleich 1981 p 157-159

puacuteblicos que los Laumlnder con mayores recursos hayan decidido no fi-nanciar143

d) La solidaridad no debe suponer una carga excesiva para los Laumlnder con mayor capacidad financiera

Otro liacutemite al principio de solidaridad interterritorial es el hecho de que las transferencias no deben comportar un debilitamiento excesivo de la capacidad econoacutemica de los Laumlnder que transfieren recursos Como apunta Wernsmann este liacutemite se deriva del principio de Esta-do federal especialmente del de autonomiacutea financiera de los Laumlnder y de hecho estaacute incluido tambieacuten dentro de la nocioacuten de ldquonivelacioacuten adecuadardquo que exige la Constitucioacuten144

En cuanto a la aplicacioacuten praacutectica de este principio la doctrina ha destacado que resulta difiacutecil de cuantificar145 En este sentido Kirch-hof apunta que este liacutemite no debe interpretarse uacutenicamente en el sentido de que los Laumlnder que aportan recursos no deben ver reduci-do su presupuesto en una determinada cantidad sino tambieacuten en el sentido de que deben continuar disponiendo de suficientes recursos para llevar a cabo poliacuteticas propias maacutes allaacute de la mera ejecucioacuten de la legislacioacuten federal146 En relacioacuten con esta cuestioacuten Jung ha destacado que es necesario diferenciar las nociones de ldquocapacidad econoacutemicardquo (Leistungskraft) y ldquocapacidad financierardquo (Finanzkraft) en el sentido de que la primera se ve afectada de forma significativa cuando la ni-velacioacuten comporta que los Laumlnder que aportan recursos vean reducido de forma notable su aacutembito de actuacioacuten y sus medios no se corres-pondan con las funciones que deben desarrollar147

Por lo que se refiere a la compatibilidad del nivel de transferen-cias actual con este liacutemite Haumlde considera que dado que la normativa federal suele establecer un marco homogeacuteneo para el conjunto de los Laumlnder hasta que no se corrijan los desequilibrios territoriales entre el

145 Veacutease Korioth Der Finanzausgleich 1997 p 628-629

146 Veacutease Kirchhof Der Verfassungsauftrag 1982 p 61

147 Veacutease Jung Maszligstaumlbegerechtigkeit 2008 p 129-130

este y el oeste del paiacutes es necesario mantener el actual nivel de trans-ferencias para garantizar la igualdad de trato de los ciudadanos148

e) Igualdad de trato de todos los Laumlnder

Otro aspecto relevante relativo a la aplicacioacuten del principio de solida-ridad interterritorial es el papel del principio de igualdad en el marco de un Estado federal que impide tanto que la Federacioacuten discrimine negativamente a ciertos Laumlnder como que otorgue privilegios a algu-nos de ellos Por lo tanto no es posible que la Federacioacuten beneficie de forma especiacutefica a ciertos Laumlnder responsabilizaacutendose de cargas excepcionales a las que hayan de hacer frente o concedieacutendoles de-rechos especiales Al contrario la Federacioacuten estaacute obligada a tratar a todos los Laumlnder seguacuten los mismos criterios es decir si bien el principio de igualdad no excluye que ciertos Laumlnder puedan recibir un trata-miento especiacutefico ello debe responder a criterios generales y resultar adecuadamente justificado149

Como ha destacado la doctrina el principio de igualdad es uno de los maacutes importantes a la hora de guiar la compensacioacuten financiera interterritorial en Alemania150 En este sentido Jung ha apuntado que el art 1072 GG contiene un mandato federal de trato igualitario (fouml-deratives Gleichbehandlungsgebot) ya que la Federacioacuten debe tratar a todos los Laumlnder bajo los mismos criterios no solo evitando discri-minaciones y privilegios sino tambieacuten de forma que todos los Laumlnder dispongan de los recursos suficientes para desarrollar sus competencias con un nivel miacutenimo de calidad igual para todos los ciudadanos inde-pendientemente del Land en que residan151

IV Conclusiones

La aplicacioacuten del principio constitucional de solidaridad interterritorial especialmente la cuestioacuten de sus liacutemites ha resultado controvertida tanto en Espantildea como en Alemania y los tribunales constitucionales

149 Veacutease Hidien Der bundesstaatliche 1999 p 717-720

150 Para maacutes detalles sobre esta cuestioacuten veacuteanse por ejemplo Hidien Der bundesstaat-liche 1999 p 695-743 y Korioth Der Finanzausgleich 1997 p 111-118

de ambos paiacuteses se han tenido que pronunciar al respecto En general el marco constitucional es bastante similar en los dos Estados anali-zados Si bien la Constitucioacuten espantildeola se refiere a este principio en diversos preceptos e incluso preveacute un fondo para ponerlo en praacutectica mientras que la Constitucioacuten alemana uacutenicamente indica de forma muy sucinta la necesidad de conseguir una equiparacioacuten adecuada de la capacidad financiera de los Laumlnder en los dos casos ha sido necesario desarrollar las previsiones constitucionales para garantizar la aplicacioacuten efectiva de este principio

Esta concrecioacuten se ha llevado a cabo fundamentalmente en el contexto de los mecanismos que determinan la financiacioacuten de las co-munidades autoacutenomas y de los Laumlnder En general si bien en cada paiacutes los sistemas de financiacioacuten se han configurado de forma diferente (pieacutensese en las especificidades de los distintos fondos que preveacute la normativa espantildeola en la particular forma de distribuir la recaudacioacuten del IVA entre los Laumlnder o en el hecho de que los Laumlnder se transfieran recursos directamente entre siacute) ambos casos se caracterizan por la falta de claridad y de transparencia esto es para un contribuyente es praacutecticamente imposible conocer queacute administracioacuten puacuteblica se bene-ficiaraacute de los tributos que paga Igualmente la actual configuracioacuten de los sistemas de financiacioacuten no responde plenamente al seguimiento de criterios racionales sino que en ambos paiacuteses se ha visto condicio-nada por la situacioacuten en el pasado Asiacute pues seriacutea conveniente que las futuras reformas de los sistemas de financiacioacuten incrementaran su transparencia y racionalidad a la hora de aplicar el principio de solidaridad

En cuanto a las diferencias entre los mecanismos de financiacioacuten existentes en los dos paiacuteses analizados es muy relevante la asimetriacutea que se da en Espantildea a causa del dispar sistema de financiacioacuten aplica-ble a las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten y a las forales situacioacuten que contrasta con la importancia que se presta en Alemania al principio de igualdad a la hora de aplicar la solidaridad En realidad la propia existencia de un reacutegimen foral en los territorios histoacutericos del Paiacutes Vasco y de Navarra no justifica en modo alguno que estos te-rritorios no efectuacuteen una contribucioacuten a la solidaridad interterritorial equiparable a la del resto de comunidades autoacutenomas Por lo tanto dentro del respeto al reacutegimen foral resulta necesario corregir esta situacioacuten

Por otra parte hay que sentildealar que la cuestioacuten de las balanzas fiscales tan debatida y poleacutemica en Espantildea es ignorada en Alemania De hecho como se destacoacute en la seccioacuten dedicada a clarificar el papel

de las balanzas fiscales si bien la informacioacuten que proporcionan tales estudios mantiene ciertos puntos de relacioacuten con el sistema de finan-ciacioacuten autonoacutemica se trata de cuestiones que responden a loacutegicas diferentes y que por lo tanto no deberiacutean mezclarse

En relacioacuten con los liacutemites a la solidaridad interterritorial que es la cuestioacuten que ha centrado este estudio las principales controversias versan tanto sobre quieacuten puede establecerlos como sobre cuaacutel es el contenido maacutes adecuado que deben tener

En cuanto al debate sobre quieacuten debe ocuparse de configurar los liacutemites a la solidaridad en Espantildea ha existido una importante po-leacutemica sobre la relacioacuten existente entre la reserva de ley orgaacutenica del art 1573 CE y el papel de la LOFCA y de los estatutos de autonomiacutea esto es sobre la posibilidad de que el estatuto de una comunidad autoacutenoma introduzca criterios que acaben condicionando el conjunto del sistema de financiacioacuten En cambio esta cuestioacuten competencial no se ha planteado en Alemania ya que no se ha puesto en duda que el sistema de compensacioacuten financiera interterritorial se regule median-te la legislacioacuten federal que recoja el acuerdo alcanzado entre todos los actores implicados En el caso espantildeol el Tribunal Constitucional se ha decantado por entender que la Constitucioacuten reserva al Estado mediante ley orgaacutenica la concrecioacuten del principio de solidaridad pero de hecho incluso si la Constitucioacuten no hubiera previsto nada al res-pecto parece claro que lo maacutes conveniente desde un punto de vista praacutectico es que esta cuestioacuten sea regulada por las Cortes Generales despueacutes de haber negociado este tema de forma conjunta entre todas las partes afectadas y de haber llegado a un acuerdo en el marco de los foros multilaterales existentes como el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera En caso contrario si cada comunidad autoacutenoma pudiera establecer sus propios criterios y condicionantes el resultado seriacutea probablemente incoherente

Por lo que respecta al contenido de los liacutemites en concreto en Alemania el Tribunal Constitucional ha contribuido a perfilarlos me-diante una doctrina reiterada en muacuteltiples pronunciamientos durante las uacuteltimas deacutecadas la cual ha sido recogida posteriormente por la le-gislacioacuten Asiacute tradicionalmente se ha considerado que la nivelacioacuten no puede ser total ya que el caraacutecter federal del Estado requiere respetar la individualidad de los diferentes Laumlnder Ademaacutes los mecanismos de nivelacioacuten no deben alterar la posicioacuten relativa que ocupan los Laumlnder en el ranking de capacidad financiera Sin embargo hay que tener en cuenta que tal nivelacioacuten se refiere uacutenicamente a una fase especiacutefica de un complejo sistema de relaciones financieras y que ademaacutes exis-

ten muacuteltiples aspectos que flexibilizan tales liacutemites Asiacute por ejemplo la determinacioacuten de la capacidad financiera inicial se basa en una distribucioacuten de los ingresos tributarios que especialmente en el caso del IVA ya se ha efectuado con un caraacutecter redistributivo Igualmente la ponderacioacuten positiva de la poblacioacuten de las ciudades-Estado o las transferencias complementarias de la Federacioacuten pueden dar lugar en la praacutectica a excepciones en la aplicacioacuten de los anteriores liacutemites

En Espantildea el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea recogioacute liacutemites a la solidaridad interterritorial que en gran medida se inspiraban en los criterios de la jurisprudencia constitucional alemana En particular se establecioacute que la nivelacioacuten total solo pueda producirse en relacioacuten con los servicios puacuteblicos fundamentales y uacutenicamente si se realiza un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo Ademaacutes tambieacuten se introdujo el principio de ldquoordinalidadrdquo tomando como elemento de referencia el nivel de renta per caacutepita de las diferentes comunidades autoacutenomas Si bien el Tribu-nal Constitucional desvirtuoacute en gran medida la garantiacutea estatutaria de tales liacutemites en la praacutectica continuacutean aplicaacutendose en el actual sistema de financiacioacuten autonoacutemica sin que la sentencia sobre el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea haya obligado a reformarlo

Si se compara la configuracioacuten en ambos paiacuteses de los liacutemites a la solidaridad pueden destacarse los siguientes aspectos En relacioacuten con la idea de que la nivelacioacuten no pueda ser total en Espantildea se ad-mite que la equiparacioacuten siacute que sea plena en lo relativo a los recursos destinados a los servicios puacuteblicos fundamentales pero no en relacioacuten con otros servicios que puedan prestar las comunidades autoacutenomas En cambio en Alemania no existe esta restriccioacuten y los Laumlnder pue-den determinar libremente el destino de sus fondos Asiacute pues puede apreciarse que la normativa espantildeola en principio permite garantizar que a pesar de que en su conjunto las poliacuteticas de nivelacioacuten sean uacutenicamente parciales todas las comunidades autoacutenomas dispongan de los recursos suficientes para prestar los servicios puacuteblicos funda-mentales en igualdad de condiciones lo cual resulta sensato y ha sido mayoritariamente bienvenido por la doctrina

Ademaacutes hay que destacar que en Alemania existen supuestos excepcionales como el de ciertas transferencias complementarias de la Federacioacuten que podriacutean dar lugar a situaciones de sobrenivelacioacuten Ello no siempre seraacute irrazonable ya que la solidaridad interterritorial no debe limitarse uacutenicamente a garantizar la nivelacioacuten o suficien-cia de recursos sino que tambieacuten puede requerir en ciertos casos la realizacioacuten de inversiones extraordinarias con la finalidad de superar situaciones especiacuteficas de subdesarrollo Por lo tanto aunque tambieacuten

pueda resultar razonable que en Espantildea se establezca como criterio general la necesidad de evitar las situaciones de sobrenivelacioacuten no parece conveniente que el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten total sea aplicado en nuestro paiacutes con absoluta rigidez lo cual tampoco se produce en Alemania

En cuanto al condicionamiento de la equiparacioacuten plena en la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos fundamentales a la realizacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo hay que sentildealar que no existe un liacutemi-te anaacutelogo en Alemania Ello es loacutegico especialmente si se tiene en cuenta que los Laumlnder praacutecticamente carecen por completo de com-petencias normativas en materia tributaria y se limitan a aplicar la regulacioacuten federal de forma que puede darse por sentado que todos ellos realizan el mismo esfuerzo fiscal Seguacuten el Tribunal Constitucio-nal espantildeol este liacutemite resulta inconstitucional ya que no puede ser establecido por un estatuto de autonomiacutea Sin embargo a la vista de las crecientes disparidades que provoca el ejercicio de las competencias normativas de las comunidades autoacutenomas sobre los tributos cedidos parece razonable que este aspecto sea tenido en cuenta a la hora de configurar la aplicacioacuten del principio de solidaridad Aunque el actual sistema de financiacioacuten ya se refiere a los tributos cedidos ldquoen teacuterminos normativosrdquo para algunos autores esta expresioacuten no es plenamente equivalente a la realizacioacuten de un ldquoesfuerzo fiscal similarrdquo por lo que probablemente seriacutea conveniente regular esta cuestioacuten de forma maacutes clara en la LOFCA

Igualmente por lo que respecta a la configuracioacuten del principio de ldquoordinalidadrdquo si bien tanto en Alemania como en Espantildea se pre-tende evitar que las poliacuteticas de solidaridad provoquen una alteracioacuten de la posicioacuten relativa que ocupan respectivamente los Laumlnder o las comunidades autoacutenomas existen diferencias en cuanto a las varia-bles que se toman como elemento de referencia Asiacute en Alemania se tiene en cuenta el ranking en funcioacuten de la capacidad financiera de los Laumlnder nocioacuten esta que ha sido precisada por la legislacioacuten y por la jurisprudencia constitucional En cambio el art 2065 EAC toma como variable de referencia la renta per caacutepita de las comunidades autoacutenomas lo cual ha sido criticado por la doctrina por considerar que lo adecuado para que este liacutemite hubiera podido ser relevante era tomar como variable de comparacioacuten el nivel de recursos per caacutepita que el sistema de financiacioacuten asigna a cada comunidad autoacutenoma Teniendo en cuenta que la interpretacioacuten propuesta por el Tribunal Constitucional para salvar la constitucionalidad del art 2065 EAC ha sido considerada confusa por la mayor parte de la doctrina parece

conveniente que se reformule en la LOFCA tras efectuar las mejoras teacutecnicas oportunas Igualmente al tratar el principio de prohibicioacuten de nivelacioacuten total se comentoacute que en determinados casos puede ser necesaria una cierta flexibilizacioacuten para poder hacer frente a situacio-nes graves de subdesarrollo reflexioacuten que tambieacuten puede extenderse al principio de ldquoordinalidadrdquo

En suma puede apreciarse que la situacioacuten en Espantildea y en Ale-mania no es en realidad tan distinta ya que en definitiva en ambos paiacuteses es necesario asegurar que todas las comunidades autoacutenomas o Laumlnder independientemente de su punto de partida dispongan de un nivel de recursos per caacutepita similar para prestar los servicios puacuteblicos del Estado del bienestar Ademaacutes aunque en Alemania la cuestioacuten de los liacutemites a la solidaridad interterritorial cuenta con una soacutelida jurisprudencia constitucional y un claro respaldo normativo el actual sistema de financiacioacuten de las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten ya aplica el principio de solidaridad de forma que la nivelacioacuten no sea completa y respete el principio de ldquoordinalidadrdquo Sin embargo la relevancia del principio de igualdad en la aplicacioacuten de la solida-ridad interterritorial en Alemania contrasta con la regulacioacuten actual en Espantildea del reacutegimen foral que da lugar a una situacioacuten de dudosa constitucionalidad

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RESUMEN

El presente estudio analiza la aplicacioacuten del principio constitucional de soli-daridad interterritorial en Espantildea y en Alemania centraacutendose en la cuestioacuten de sus liacutemites Inicialmente se presenta el caso de Espantildea incluyendo tanto las comunidades autoacutenomas de reacutegimen comuacuten como las forales y prestando especial atencioacuten a los liacutemites a la solidaridad que introdujo el Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea y que en parte fueron declarados inconstitucionales por su caraacutecter unilateral Tales previsiones estatutarias se habiacutean inspirado en gran medida en los principios seguidos en Alemania como el de prohibi-cioacuten de nivelacioacuten total o el de ldquoordinalidadrdquo por lo que la segunda parte del artiacuteculo analiza la normativa de este paiacutes y su interpretacioacuten por la juris-prudencia constitucional En general la situacioacuten existente actualmente en ambos Estados no es tan dispar ya que a pesar de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto el sistema de financiacioacuten aprobado en 2009 continuacutea aplicando estos principios Sin embargo a diferencia de lo que sucede en Alemania en Espantildea destaca la asimetriacutea provocada por la escasa contribucioacuten de los territorios forales a la solidaridad aspecto que resulta injustificado y que por lo tanto deberiacutea corregirse

Palabras clave solidaridad interterritorial compensacioacuten financiera interte-rritorial federalismo fiscal

El present estudi analitza lrsquoaplicacioacute del principi constitucional de solidaritat interterritorial a Espanya i a Alemanya centrant-se en la quumlestioacute dels seus liacutemits Inicialment es presenta el cas drsquoEspanya incloent tant les comunitats autogravenomes de regravegim comuacute com les forals i prestant especial atencioacute als liacute-mits a la solidaritat que va introduir lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya i que en part van ser declarats inconstitucionals pel seu caragravecter unilate-ral Aquestes previsions estatutagraveries srsquohavien inspirat en gran mesura en els principis seguits a Alemanya com el de prohibicioacute drsquoanivellament total o el drsquoldquoordinalitatrdquo motiu pel qual la segona part de lrsquoarticle analitza la norma-tiva drsquoaquest paiacutes i la seva interpretacioacute per la jurisprudegravencia constitucional En general la situacioacute existent actualment a tots dos estats no eacutes tan dispar ja que malgrat la sentegravencia del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut el sistema de financcedilament aprovat el 2009 continua aplicant aquests principis Tanmateix a diferegravencia del que succeeix a Alemanya a Espanya destaca

lrsquoasimetria provocada per lrsquoescassa contribucioacute dels territoris forals a la so-lidaritat aspecte que resulta injustificat i que per tant srsquohauria de corregir

Paraules clau solidaritat interterritorial compensacioacute financera interterri-torial federalisme fiscal

ABSTRACT

This article analyses the application of the constitutional principle of fiscal equalization in Spain and Germany focusing on the issue of its limits To begin with the Spanish case is presented including both the autonomous communities under the common system and the Basque Country and Nav-arre and paying particular attention to the limits to solidarity which had been foreseen by the Statute of Autonomy of Catalonia and which have been partly declared unconstitutional due to their unilateral character Given that these statutory provisions had been inspired to a large extent by the principles followed in Germany such as the prohibition of a complete fiscal equalization the second part of the article analyses the legal framework of this country and its interpretation in the constitutional case law In general the current situation in both States is not so different given that despite the decision of the Spanish Constitutional Court on the Statute of Autonomy of Catalonia the general financing system of 2009 still applies these principles However in contrast to the situation in Germany a notable difference is the asymmetry which exists in Spain due to the limited contribution of the Basque Country and Navarre to fiscal equalization transfers which is unjusti-fied and therefore should be corrected

Keywords fiscal equalization intergovernmental transfers fiscal federalism

Gerard Martiacuten i AlonsoResponsable de Desenvolupament Autonogravemic de lrsquoInstitut drsquoEstudis Autonogravemics i professor associat de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

SUMARI 1 El debat inacabat sobre la delimitacioacute dels tiacutetols competencials ndash 2 Podia haver estat un altre el sentit de les sentegravencies Lrsquoimplacable pas del temps com a factor coadjuvant en la resolucioacute de les controvegraversies competencials ndash 3 La irrellevagraven-cia dels estatuts drsquoautonomia ndash 4 Els camins que condueixen a les competegravencies de lrsquoEstat soacuten inescrutables ndash 5 La transversalitat del factor econogravemic com a fonament reiterat de les disposicions estatals ndash 6 Les duplicitats en lrsquoEstat autonogravemic ndash 7 La cobertura de les actuacions estatals mitjanccedilant la malmiddotleabilitat de la doctrina cons-titucional ndash 71 Lrsquoadaptacioacute de la doctrina constitucional a les circumstagravencies del temps histograveric ndash 72 La supletorietat ndash 73 Les potestats autonogravemiques en relacioacute amb lrsquoactivitat de foment financcedilada amb fons estatals ndash 8 Reflexions finals ndash Re-sum ndash Resumen ndash Abstract

1 El debat inacabat sobre la delimitacioacute dels tiacutetols competencials

Si alguacute es pensava que la sentegravencia del Tribunal Constitucional (STC) 312010 de 28 de juny recaiguda sobre la Llei orgagravenica 62006 de

La realitat de lrsquoEstat autonogravemic reflectida en les sentegravencies del TC

19 de juliol de reforma de lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya havia clarificat definitivament quin era lrsquoabast del model de descentralit-zacioacute poliacutetica de lrsquoEstat espanyol i meacutes concretament quins eren els punts essencials del regravegim de distribucioacute de competegravencies entre Estat i comunitats autogravenomes hauragrave pogut comprovar que estava errat En efecte la sentegravencia sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya tampoc no ha pogut tancar el debat sobre un aspecte tan fonamental per al funcionament de lrsquoEstat autonogravemic com eacutes el relatiu a la natura-lesa i lrsquoabast dels tiacutetols competencials de lrsquoEstat i de les comunitats autogravenomes

Un exemple paradigmagravetic drsquoaquest debat inacabat sobre la delimitacioacute dels tiacutetols competencials el constitueixen les sentegravencies del Tribunal Constitucional 1302013 de 4 de juny i 1352013 de 6 de juny ndashque resolen els recursos drsquoinconstitucionalitat interposats pel Govern drsquoAragoacute i pel Parlament de Catalunya contra diversos preceptes de la Llei 382003 de 17 de novembre general de subven-cionsndash en les quals la doctrina que els serveix de fonamentacioacute es veu acompanyada per un contundent vot particular ndashformulat en la STC 1302013 i reiterat en la STC 1352013ndash que subscriuen cinc ma-gistrats en quegrave manifesten la seva discrepagravencia amb el posicionament majoritari de la resta de membres del Tribunal No sembla doncs que ni els prop de trenta-cinc anys de funcionament de lrsquoEstat de les autonomies ni la densa doctrina del mateix Tribunal Constitucional ndashde la qual la sentegravencia sobre lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya aparentava tancar els aspectes meacutes oberts o interpretablesndash hagin permegraves definir de forma definitiva i amb precisioacute els blocs compe-tencials de lrsquoEstat i de les comunitats autogravenomes

Les sentegravencies esmentades analitzen la constitucionalitat de la Llei 382003 de 17 de novembre general de subvencions des de la perspectiva de la seva insercioacute competencial i arriben a la conclusioacute que el joc combinat dels tiacutetols competencials dels apartats 13 (pla-nificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica) 14 (hisenda general) i 18 (regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques i procediment admi-nistratiu comuacute) emparen el contingut de la disposicioacute estatal Meacutes concretament el Tribunal admet la constitucionalitat de la regulacioacute drsquoun procediment subvencional comuacute que seria aplicable en tots els agravembits materials en quegrave les comunitats autogravenomes exercissin la seva potestat de foment encara que aquesta es financeacutes amb cagraverrec a fons propis i amb independegravencia del caragravecter exclusiu o compartit del tiacutetol competencial autonogravemic vinculat a lrsquoagravembit material corres-ponent

No eacutes lrsquoobjecte del present article dur a terme una anagravelisi de-tallada de la doctrina que estableixen les dues sentegravencies sobre la distribucioacute de competegravencies en lrsquoagravembit subvencional1 sinoacute que el que preteacuten eacutes estudiar-les des drsquouna perspectiva diferent En concret lrsquoas-pecte central que conduiragrave el seu fil argumental seragrave posar en relleu fins a quin punt les resolucions dictades pel Tribunal Constitucional reflecteixen alguns dels aspectes nuclears i decisius del funcionament de lrsquoEstat de les autonomies Uns aspectes que tot i ser perfectament tangibles han esdevingut de percepcioacute difusa pel fet que estan tan assumits i aparenten ser tan connaturals al sistema de descentralit-zacioacute poliacutetica que acostumen a ser ignorats pels actors territorials Veurem doncs com lrsquoanagravelisi de les sentegravencies ens portaragrave a parlar entre drsquoaltres aspectes de la irrellevagravencia dels estatuts drsquoautonomia de les duplicitats i la concurregravencia competencial del factor econogravemic com a fonament constant de les meacutes variades decisions i poliacutetiques estatals de la delimitacioacute de les competegravencies estatals a partir de cri-teris aliens al repartiment competencial com ara lrsquointeregraves general o les finalitats constitucionals a quegrave han de tendir les poliacutetiques puacutebliques i en darrer lloc de lrsquoadaptabilitat de la doctrina constitucional a les actuacions de lrsquoEstat

Podem avanccedilar que la mateixa naturalesa de lrsquoEstat de les auto-nomies que es posaragrave de manifest amb lrsquoanagravelisi dels aspectes indicats anteriorment apunta al meu entendre en una clara direccioacute que no eacutes altra que lrsquoesgotament de lrsquoEstat autonogravemic en la seva formulacioacute actual almenys per a qualsevol comunitat territorial que cerqui en el regravegim de descentralitzacioacute poliacutetica una resposta que satisfaci plena-ment els seus desitjos drsquoautogovern i no un mecanisme drsquoessegravencia i filosofia tecnocragravetica que tingui com a exclusius criteris rectors lrsquoeco-nomicisme el pragmatisme isolat o la supeditacioacute a uns interessos generals que nomeacutes poden ser tutelats a traveacutes de poliacutetiques puacutebliques regulades i implementades per les institucions centrals de lrsquoEstat Aixograve potser podragrave ser vagravelid i engrescador per a moltes comunitats perograve no per a aquelles que com Catalunya tinguin una voluntat profunda i sogravelida drsquoautogovern Les reflexions que srsquoexposaran tot seguit aixiacute ho intentaran demostrar

1 Algun autor ja ha analitzat amb profunditat i rigor les dues sentegravencies Vid Carlos Aymerich Cano ldquoSubvenciones y Estado Autonoacutemico Criacutetica de la uacuteltima jurisprudencia constitucionalrdquo Revista Vasca de Administracioacuten Puacuteblica nuacutem 97 Ontildeati Instituto Vasco de lsquoAdministracioacuten Puacuteblica setembre-desembre 2013 p 221-257

2 Podia haver estat un altre el sentit de les sentegravencies Lrsquoimplacable pas del temps com a factor coadjuvant en la resolucioacute de les controvegraversies competencials

Logravegicament lrsquoanagravelisi de les sentegravencies podria comenccedilar-se des drsquouna perspectiva estrictament competencial perograve pot ser meacutes suggeridor iniciar-lo amb una pregunta que hom podria qualificar de retograverica perograve que ens portaragrave a ulteriors reflexions Preguntem-nos doncs en primer lloc si era factible ndashmeacutes que si era possible que siacute que ho erandash que el Tribunal Constitucional dicteacutes una sentegravencia que fos estimatograveria dels recursos interposats

Potser pot sorprendre el plantejament drsquoaquesta quumlestioacute ndashi meacutes quan des de lrsquoagravembit doctrinal srsquohavien formulat nombrosos comentaris que quumlestionaven la constitucionalitat de la lleindash2 perograve si parem aten-

2 Fernando Loacutepez Ramoacuten assenyalava que no deixava de sorprendre el descobriment dlsquouna competegravencia de llsquoEstat per establir la legislacioacute bagravesica de les subvencions Vid Fer-nando Loacutepez Ramoacuten ldquoAacutembito de aplicacioacuten de la Ley General de Subvencionesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica nuacutem 165 Madrid Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucio-nales setembre-desembre 2004 p 33Jesuacutes Lacruz afirmava que la doctrina constitucional apuntava a una falta de capacitat del concepte de ldquobases del regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliquesrdquo ldquoprocediment administratiu comuacuterdquo ldquohisenda generalrdquo i ldquobases i coordinacioacute de la planificacioacute general de llsquoactivitat econogravemicardquo per procedir a la regulacioacute de la subvencioacute com a institut Meacutes concretament assenyalava que fins i tot admetent la competegravencia de llsquoEstat per regu-lar el regravegim juriacutedic de la subvencioacute i establir certes normes procedimentals i en mategraveria dlsquohisenda existien en el text de la llei diversos articles dels quals es podia dubtar sobre el seu caragravecter bagravesic en suposar una normativa que anava meacutes enllagrave de la configuracioacute essencial de la relacioacute juriacutedica subvencional i constituir una regulacioacute de detall que cor-respondria a les comunitats autogravenomes Vid Jesuacutes Lacruz Mantecoacuten ldquoLa articulacioacuten competencial del reacutegimen de las subvenciones en la Ley General de Subvencionesrdquo a Fernando Loacutepez Ramoacuten (coord) Comentarios a la Ley General de Subvenciones (Ley 382003 de 17 de noviembre) Valegravencia Tirant lo Blanch 2005 p 63Matilde Carloacuten i Fernando Gonzaacutelez tambeacute ressaltaven llsquoevident dificultat de trobar un tiacutetol competencial legitimador per a la totalitat de les quumlestions tractades a la llei Vid Matilde Carloacuten Ruiz i Fernando Gonzaacutelez Botija ldquoLa ordenacioacuten autonoacutemica de las sub-vencionesrdquo a Germaacuten Fernaacutendez Farreres (dir) El reacutegimen juriacutedico de las subvenciones Derecho espantildeol y comunitario Madrid Consejo General del Poder Judicial 2007 p 36Luis Pomed qualificava de ldquopertorbadorardquo la invocacioacute de llsquoart 149114 de la Constitucioacute i arribava a la conclusioacute que aquest tiacutetol competencial no podia emparar els preceptes de la llei declarats bagravesics Vid Luis Pomed Saacutenchez ldquoEl aacutembito territorial y el orden constitu-cional de distribucioacuten de competencias entre el Estado y las Comunidades Autoacutenomasrdquo a Germaacuten Fernaacutendez Farreres (dir) Comentario a la Ley General de Subvenciones Cizur Menor (Navarra) Aranzadi 2005 p 86 El mateix autor se sorprenia de la notable extensioacute de la regulacioacute que es declarava bagravesica a la llei si es tenia en compte que la subvencioacute no era una mategraveria competencial i que nomeacutes llsquoart 149118 de la Constitucioacute permetia la normacioacute dels aspectes bagravesics de la institucioacute subvencional Vid Luis Pomed ldquoEl orden constitucional de distribucioacuten de competencias entre el Estado y las Comunidades Autoacute-

cioacute al fet que la disposicioacute impugnada va ser aprovada gairebeacute deu anys abans de la data en quegrave es resolen els processos constitucionals es pot comprendre el sentit de la pregunta ja que no es pot ignorar que el pas del temps pot arribar a tenir certa influegravencia en la resolucioacute dels processos constitucionals No oblidem que la disposicioacute estatal havia conservat la seva vigegravencia i forccedila obligacional durant la degravecada en quegrave havia estat pendent de resolucioacute el proceacutes constitucional per la qual cosa el Tribunal Constitucional podria veurersquos impelmiddotlit a cercar foacutermules interpretatives que confirmessin la constitucionalitat de la norma impugnada

Cal tenir en compte en aquest sentit que una eventual declara-cioacute drsquoinconstitucionalitat de diversos continguts de la llei per vulnera-cioacute de lrsquoordre competencial comportaria admetre que una regulacioacute drsquoextraordinagraveria rellevagravencia per a la configuracioacute i per a lrsquoexercici drsquouna potestat puacuteblica ndashla potestat de fomentndash que tenen atribuiumlda les co-munitats autogravenomes havia tingut plena vigegravencia i aplicabilitat durant un periacuteode de deu anys tot i que era contragraveria a lrsquoordre constitucional de distribucioacute de competegravencies

Aquesta reflexioacute ens condueix directament a parlar del retard en la resolucioacute dels processos constitucionals perograve no tant des de la visioacute tradicional que el vincula a la cagraverrega de treball del Tribunal Constitu-cional sinoacute considerant-lo com un instrument que ha estat uacutetil per al Tribunal ndashi tambeacute per als actors poliacuteticsndash per apaivagar els conflictes que soacuten intriacutensecs a determinades controvegraversies competencials i en consequumlegravencia fer menys dificultosa la tasca resolutograveria del Tribunal en la mesura que el debat poliacutetic es va fent meacutes llunyagrave fins a pragravecti-cament desaparegraveixer3

nomas y las subvenciones puacuteblicasrdquo Revista Espantildeola de la Funcioacuten Consultiva nuacutem 13 Valegravencia gener-juny 2010 p 97Mario Garceacutes i Mariacutea Joseacute Monzoacuten posaven en relleu que llsquoapelmiddotlacioacute a tres tiacutetols compe-tencials (apartats 13 14 i 18 de llsquoart 1491 de la Constitucioacute) feia palegraves que el legislador estava mancat dlsquoun tiacutetol especiacutefic que li permeteacutes atribuir-se de manera plena o bagravesica la legislacioacute general en mategraveria dlsquoajuts puacuteblics i en particular en mategraveria de subvencions Vid Mario Garceacutes Sanagustiacuten i Mariacutea Joseacute Monzoacuten Mayo ldquoAacutembito subjetivo de la ley general de subvenciones Capacidad juriacutedica para el establecimiento y otorgamiento de subvencionesrdquo a Mario Garceacutes Sanagustiacuten i Alberto Palomar Olmeda (coords) Derecho de las subvenciones y ayudas puacuteblicas Cizur Menor (Navarra) Aranzadi 2011 p 270

3 Viacutector Ferreres ha posat en relleu com el retard en la resolucioacute de les controvegraversies competencials ha constituiumlt una pragravectica constitucional uacutetil tant per al Govern de llsquoEstat com per a llsquooposicioacute mentre que les comunitats autogravenomes nlsquohan resultat perjudicades en la mesura que les lleis autonogravemiques poden ser suspeses durant la tramitacioacute del proceacutes constitucional En concret ha escrit

Les dades que es poden extreure de les sentegravencies dictades els darrers tres anys (2011 2012 i 2013) no per tagravecitament assumides amb un fatalisme resignat deixen de ser notablement colpidores Com es diu colmiddotloquialment les dades parlen per si mateixes seixanta-tres de les sentegravencies del Tribunal Constitucional que resolen processos amb contingut competencial (recursos drsquoinconstitucionalitat conflictes de competegravencia i quumlestions de constitucionalitat) srsquohan dictat havent pas-sat meacutes de deu anys des de lrsquoinici i tramitacioacute del proceacutes constitucional4 mentre que unes altres cinquanta-set sentegravencies meacutes han estat dic-tades un cop passats meacutes de nou anys5 Potser la dimensioacute drsquoaquest retard es fa meacutes evident si es teacute en compte que en els terminis indicats les facultats de Dret han pogut formar un parell de promocions de llicenciats o graduats

No eacutes objecte perograve del present article analitzar les causes pro-fundes drsquoaquest retard de la justiacutecia constitucional Siacute que en qualsevol cas es preteacuten posar en relleu que el pas del temps srsquoha convertit en un factor la influegravencia del qual no es pot obviar en la tramitacioacute i resolucioacute dels processos constitucionals com es posa de manifest en aquells que han culminat amb les sentegravencies 1302013 i 1352013 El pas inexorable dels anys ndashuna degravecada en el cas drsquoaquestes dues sentegravenciesndash consolida

Esta praacutectica constitucional ha resultado muy funcional desde luego para el gobierno de turno Es comodiacutesimo legislar sabiendo que el Tribunal emitiraacute su veredicto una deacutecada despueacutes cuando el gobierno probablemente estaraacute en manos de otro partido y la ley en cuestioacuten se habraacute convertido en Derecho histoacuterico espantildeol A la oposicioacuten tampoco le viene mal este sistema sus recursos contra leyes se han convertido sobre todo en gestos ante determinados sectores de su electorado Queacute vaya a sostener finalmente el Tribunal importa relativamente poco Quienes no salen bien paradas en cambio son las Comunidades Autoacutenomas pues las leyes autonoacutemicas a diferencia de las estatales pueden ser suspendidas durante el tiempo en que se tramita un recurso si es el Gobierno central quien lo interpone

Vid Viacutector Ferreres ldquoiquestY si Aacutengela Merkel descubre lo que pasa con nuestro Tribunal Constitucionalrdquo El Paiacutes Madrid 14 de juny de 2012

4 El cas extrem soacuten dos processos constitucionals que han hagut dlsquoesperar meacutes de tretze anys a ser resolts Es tracta de les SSTC 62012 de 18 de gener (que resol el conflicte de competegravencia interposat pel Govern de la Generalitat de Catalunya contra les ordres del conseller dlsquoEducacioacute i Cultura de la Diputacioacute General dlsquoAragoacute de 8 dlsquoagost de 1997 i 10 de febrer de 1998 relatives a llsquoexercici del dret de retracte respecte de determinats beacutens procedents del monestir de Sigena) i 802012 de 18 drsquoabril (que resol el recurs drsquoincons-titucionalitat interposat pel president del Govern de lrsquoEstat contra lrsquoart 166 de la Llei del Parlament Basc 141998 drsquo11 de juny de lrsquoesport)

5 Fins i tot si fixem de forma generosa un termini de quatre anys com a temps magravexim en quegrave raonablement slsquohauria de resoldre un proceacutes constitucional de caragravecter competen-cial les dades del periacuteode indicat (2011-2013) tambeacute soacuten extraordinagraveriament significatives un total de 201 sentegravencies han estat dictades en el periacuteode que va dels cinc als tretze anys des de llsquoinici i tramitacioacute del proceacutes constitucional

una situacioacute normativa que segurament invita encara meacutes el Tribunal a cercar foacutermules interpretatives que li permetin salvar la constitucio-nalitat de la llei Drsquoaquesta manera el Tribunal evita efectuar solemnes declaracions drsquoinconstitucionalitat que suposarien el reconeixement que una norma estatal contragraveria a la Constitucioacute srsquoha aplicat sense cap entrebanc durant una degravecada

El pas del temps doncs eacutes tambeacute un altre dels factors que tam-poc no es pot menystenir en lrsquoanagravelisi drsquounes sentegravencies dictades amb un meacutes que notable retard factor aquest que precisament eacutes present en la resolucioacute drsquoun gran nombre de processos que tenen per objecte lrsquoexercici de la potestat de foment per part de lrsquoEstat6

3 La irrellevagravencia dels estatuts drsquoautonomia

Les dues sentegravencies dictades pel Tribunal Constitucional reflecteixen amb tota la seva cruesa el que tambeacute les institucions estatals posen de manifest constantment amb les seves actuacions la irrellevagravencia dels estatuts drsquoautonomia per poder operar vagravelidament i eficaccedilment

6 La doctrina ha posat especial egravemfasi a destacar els efectes que comporta el retard en la resolucioacute dels processos constitucionals vinculats a llsquoexercici de la potestat de foment estatal En aquest sentit Luis Pomed destaca que aquest retard que condueix a pro-nunciaments simplement declaratius en quegrave el Tribunal fa constar que la disposicioacute o acte de foment estatal vulnera les competegravencies autonogravemiques perograve sense declarar-ne la nulmiddotlitat ha afavorit la flagrant desatencioacute de la doctrina constitucional Vid Luis Pomed ldquoLa potestad subvencional en el Estado autonoacutemicordquo Revista dlsquoEstudis Autonogravemics i Federals nuacutem 7 Barcelona Institut dlsquoEstudis Autonogravemics octubre 2008 p 55 En el mateix sentit Aida Torres ha posat en relleu que aquest retard provoca que llsquoEstat tingui pocs incentius per ajustar-se a la doctrina constitucional en el futur i que les comunitats autogravenomes tampoc no es vegin estimulades a plantejar nous conflictes de competegravencia Vid Aida Torres ldquoLa projeccioacute de la potestat subvencional sobre la distribucioacute competen-cial Anagravelisi de la pragravectica estatalrdquo Barcelona Institut dlsquoEstudis Autonogravemics 2011 p 111Eacutes cert perograve que algunes de les sentegravencies dictades darrerament pel Tribunal reflec-teixen una acceleracioacute en la resolucioacute de determinats conflictes de competegravencia relatius a llsquoexercici estatal de la potestat de foment es pot fer esment en tal sentit de les SSTC 2432012 de 17 de desembre (que teacute per objecte llsquoOrdre SSI12092012 de 4 de juny per la qual slsquoestableixen les bases reguladores de la concessioacute de subvencions sotmeses al regravegim general de subvencions de la Secretaria dlsquoEstat de Serveis Socials i Igualtat) 702013 de 14 de marccedil (Ordre SSI11992012 de 4 de juny per la qual slsquoestableixen les bases reguladores i es convoca la concessioacute de subvencions per a la realitzacioacute de programes de cooperacioacute i voluntariat socials amb cagraverrec a llsquoassignacioacute tributagraveria de llsquoimpost sobre la renda de les persones fiacutesiques) i 1792013 de 21 drsquooctubre (Resolucioacute de 31 dlsquoagost de 2012 de la Secretaria dlsquoEstat de Cultura per la qual es convoquen ajuts a corporacions locals per a activitats culturals que fomentin la comunicacioacute cultural corresponents a llsquoany 2012) No obstant aixograve la majoria de processos constitucionals en quegrave slsquoanalitzen controvegraversies vinculades amb llsquoexercici de la potestat de foment estatal continuen resolent-se en uns terminis excessius

com a normes atributives i delimitadores de les competegravencies de les comunitats autogravenomes

La lectura de les sentegravencies ndashSSTC 130 i 1352013ndash eacutes en aquest sentit extraordinagraveriament significativa Ambdues resolucions tot apli-cant la doctrina constitucional del ius superveniens en processos de naturalesa competencial comencen assenyalant emfagraveticament que el control de la norma impugnada es realitzaragrave tenint en compte la delimitacioacute de competegravencies resultant de les reformes dels estatuts drsquoautonomia drsquoAragoacute i de Catalunya tot valorant lrsquoabast que les seves prescripcions puguin tenir sobre la controvegraversia plantejada No obstant aixograve el cert eacutes que les sentegravencies ignoren de forma gairebeacute absoluta7 la regulacioacute de les normes estatutagraveries8 Aixograve perograve no ens hauria de sorprendre ans al contrari eacutes perfectament coherent amb la doctri-na de la STC 312010 de 28 de juny que atribueix una funcioacute feble i desdibuixada als estatuts drsquoautonomia com a normes que articulen i implementen el model de descentralitzacioacute territorial previst a la Constitucioacute Almenys en aquest punt es pot afirmar que el Tribunal Constitucional espanyol actua amb plena coheregravencia

Lrsquooblit dels estatuts drsquoautonomia crida especialment lrsquoatencioacute si es teacute en compte que aquests contenen regulacions detallades i pre-cises de les funcions que corresponen a les comunitats autogravenomes recurrents en relacioacute amb lrsquoexercici de la potestat de foment financcedilada amb el seus propis fons o a cagraverrec de fons estatals En aquest sentit cal fer notar que des de la perspectiva de lrsquoindispensable rigor que ha de tenir tota anagravelisi de la constitucionalitat de les normes resulta sorprenent que la STC 1352013 ignori continguts de lrsquoEstatut drsquoauto-nomia de Catalunya que tenen una relacioacute directa amb la controvegraversia plantejada com ara drsquouna banda lrsquoespeciacutefica regulacioacute de lrsquoactivitat de foment i les potestats que en aquest agravembit corresponen a la Gene-ralitat (art 114) i de lrsquoaltra les concretes atribucions a la Generalitat de

7 Nomeacutes la STC 1302013 de 4 de juny en analitzar el regravegim de control dels ajuts finan-ccedilats pel Fons Europeu dlsquoOrientacioacute i de Garantia Agragraveria fa referegravencia a la competegravencia exclusiva de la Comunitat Autogravenoma dlsquoAragoacute en mategraveria dlsquoagricultura (art 7117 de llsquoEstatut dlsquoautonomia dlsquoAragoacute)

8 El contundent vot particular del magistrat Luis Ortega a la STC 1302013 de 4 de juny al qual srsquoadhereixen quatre magistrats meacutes posa en relleu aquest aspecte tot referint-se al ldquomanifiesto olvido incluso de previsiones estatutarias que resultaban de directa aplicacioacuten al casordquo i ldquodel clamoroso silencio que la Sentencia guarda ante el hecho de que la Comunidad Autoacutenoma en virtud del inciso inicial del art 1493 CE ha ocupado estatutariamente este espacio normativo en relacioacuten con la concesioacuten de subvenciones en su propio aacutembito de competencias y con cargo a sus propios fondosrdquo

diverses competegravencies vinculades a la potestat de foment regulades en nombrosos agravembits sectorials com ara associacions i fundacions (art 1183) cooperatives (art 1243c) ensenyament no universitari (art 131 apartats 2e i 3d) planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica (art 1524c) recerca cientiacutefica i tegravecnica (art 1581c) treball i relacions laborals (art 1701b) turisme (art 171f ) ensenyament universitari (art 1721 apartats f i g) i fons europeus (articles 190 i 2102d) Sembla difiacutecil trobar una raoacute que justifiqui que el Tribunal consideri innecessari analitzar lrsquoabast i incidegravencia drsquoaquestes disposicions estatutagraveries vin-culades a lrsquoagravembit del foment quan lrsquoobjecte del proceacutes constitucional estagrave constituiumlt precisament per la llei estatal reguladora de lrsquoactivitat de foment

Perograve no ens enganyem els estatuts srsquohan acabat convertint per al Tribunal en disposicions sense meacutes forccedila normativa que aquella que si srsquoescau li pugui donar el fet circumstancial que el seu contingut pugui arribar a coincidir amb la doctrina constitucional Altrament nomeacutes soacuten simples manifestacions de voluntat poliacutetica que acaben palesant una extraordinagraveria impotegravencia per poder establir un marc normatiu que delimiti sogravelidament lrsquoagravembit competencial de la comuni-tat autogravenoma enfront de la densa activitat reguladora del legislador estatal i de la creativa tasca interpretativa del sistema de distribucioacute de competegravencies que duu a terme el Tribunal

Soacuten extraordinagraveriament significatives en aquest sentit les sen-tegravencies que ha dictat el Tribunal Constitucional en quegrave ha hagut drsquoapli-car la regulacioacute dels nous estatuts drsquoautonomia aprovats a partir de lrsquoany 2006 a processos competencials suscitats abans de la seva entra-da en vigor No eacutes possible trobar casos en quegrave el Tribunal consideri que les noves regulacions estatutagraveries han suposat la introduccioacute drsquoun nou marc competencial autonogravemic que fos diferent a aquell que era vigent quan es va plantejar la controvegraversia competencial La conclusioacute expressa o tagravecita eacutes sempre la mateixa el repartiment competencial entre Estat i comunitats autogravenomes no srsquoha vist alterat per lrsquoentrada en vigor dels nous estatuts drsquoautonomia

Perograve eacutes que fins i tot si alguna utilitat troba el Tribunal Cons-titucional en els estatuts drsquoautonomia eacutes quan srsquohi pot recolzar per trobar el fonament de lrsquoagravembit competencial estatal9 semblaria doncs

9 Serveixin drsquoexemple quatre sentegravencies recents les SSTC 262012 dlsquo1 de marccedil 322012 de 15 de marccedil 342013 de 14 de febrer i 1042013 de 25 drsquoabril La STC 262012 dlsquo1 de marccedil utilitza la nova regulacioacute de llsquoEstatut dlsquoautonomia de les Illes Balears per justificar la competegravencia estatal i no llsquoautonogravemica en mategraveria de comerccedil interior en la mesura que

que en aquest cas ndashen contra del que va afirmar a la STC 312010 de 28 de junyndash el Tribunal no troba cap problema en el fet que els estatuts puguin contribuir si no a precisar siacute a reafirmar lrsquoagravembit de competegravencies de lrsquoEstat10

No ens hauria drsquoestranyar perograve aquesta manca drsquoefectivitat de les regulacions estatutagraveries ja que ha estat posada contiacutenuament de manifest per les institucions estatals ndashsingularment pel legislador es-tatalndash en exercir la seva activitat normativa a partir de la interpretacioacute aiumlllada de les seves competegravencies sense donar una especial rellevagraven-cia a la regulacioacute dels estatuts drsquoautonomia Aquesta i no altra eacutes la explicacioacute meacutes plausible al fet que tot i que lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya va estar iacutentegrament en vigor prop de quatre anys des de la seva aprovacioacute el juliol de 2006 fins a la sentegravencia del Tribunal Constitucional de juny de 2010 que va declarar la inconstitucionalitat de diversos continguts i en va reinterpretar drsquoaltres les institucions es-tatals no es van veure obligades a dur a terme cap actuacioacute normativa per derogar o si meacutes no modificar les disposicions estatals aprovades durant el periacuteode esmentat

En definitiva els estatuts han acabat sent per a les institucions estatals i per al Tribunal Constitucional unes realitats de naturalesa essencialment virtual en la mesura que la configuracioacute efectiva de lrsquoordre competencial srsquoha construiumlt a partir drsquouna banda de la inter-

llsquoatribucioacute competencial a la comunitat autogravenoma (art 30-42) ve acompanyada dlsquouna referegravencia a competegravencies estatals (ldquosense perjudici del que disposen els articles 38 131 i els nuacutemeros 11 i 13 de llsquoapartat 1 de llsquoart 149 de la Constitucioacuterdquo) De la seva banda la STC 322012 de 15 de marccedil en resoldre una controvegraversia en mategraveria de joc recorre a la regulacioacute de la disposicioacute addicional catorzena de llsquoEstatut dlsquoautonomia de Catalunya tot qualificant-la de ldquoben concloent sobre aquest temardquo per justificar la competegravencia estatal sobre el joc Tambeacute la STC 342013 de 14 de febrer recorre com a criteri revelador de la competegravencia estatal en mategraveria de denominacions dlsquoorigen a la regulacioacute de llsquoart 128 de llsquoEstatut dlsquoautonomia de Catalunya que vincula la competegravencia autonogravemica al respecte pel que disposa lrsquoart 149113 CE Finalment la STC 1042013 de 25 dlsquoabril esmenta en suport de les competegravencies que pot exercir llsquoEstat en mategraveria dlsquoagricultura lrsquoart 1161 de lrsquoEstatut drsquoautonomia de Catalunya que emmarca la competegravencia autonogravemica en el respecte a les competegravencies estatals dels apartats 13 i 16 de llsquoart 1491 CEPel que fa als estatuts no reformats es pot fer esment de la STC 222012 de 16 de febrer en quegrave el Tribunal es recolza en la regulacioacute de llsquoEstatut dlsquoautonomia de Madrid (art 28111) per afirmar que correspon a llsquoEstat llsquoalta inspeccioacute en mategraveria de sanitat tot i que es tracti dlsquoun tiacutetol competencial que no recull expressament llsquoart 149116 CE

10 Aquesta impotegravencia dels estatuts drsquoautonomia per donar una nova dimensioacute a llsquoagravembit competencial autonogravemic contrasta en canvi amb la capacitat reformadora de llsquoordre competencial que presenten les modificacions de la normativa bagravesica que aproven les institucions estatals que poden acabar generant la inconstitucionalitat sobrevinguda de les disposicions autonogravemiques (SSTC 12003 de 16 de gener i 1622009 de 29 de juny)

pretacioacute isolada que han fet les institucions estatals del seu agravembit competencial ndashnrsquoeacutes un bon exemple la tramitacioacute de la Llei general de subvencions11ndash i de lrsquoaltra de la doctrina constitucional mateixa que en la seva tasca interpretativa de lrsquoescarransida Constitucioacute territorial espanyola hi ha descobert nombrosos continguts impliacutecits que han acabat dotant de contingut lrsquoEstat de les autonomies

La consequumlegravencia drsquoaquesta irrellevagravencia dels estatuts drsquoautono-mia eacutes que es deixa a la libegraverrima decisioacute de les institucions estatals ndashlegislador ordinari i tambeacute Govern de lrsquoEstat a traveacutes de lrsquoexercici de la potestat reglamentagraveriandash la determinacioacute del contingut i abast dels seus tiacutetols competencials a partir de la qual restaran delimitades les competegravencies autonogravemiques amb lrsquoeventual control en cas de con-trovegraversia del Tribunal Constitucional que acabaragrave establint sense uns paragravemetres clars de contrast i sense donar una especial rellevagravencia als estatuts drsquoautonomia quin eacutes lrsquoagravembit competencial de lrsquoEstat i de les comunitats autogravenomes Aquesta metodologia de delimitacioacute compe-tencial teacute com a consequumlegravencia que les comunitats autogravenomes no poden gaudir drsquouna completa seguretat i certesa sobre quin eacutes lrsquoabast del seu regravegim drsquoautogovern estatutagraveriament assumit la qual cosa opera de forma inevitable en detriment de la seva autonomia poliacutetica

11 El dictamen del Consell dlsquoEstat nuacutemero 17562003 de 26 de juny sobre llsquoAvantpro-jecte de llei general de subvencions posa en relleu llsquoescassa participacioacute de les comunitats autogravenomes en la tramitacioacute de la proposta legislativa En concret assenyala

no pueden dejar de hacerse a este respecto dos observaciones criacuteticas La primera de ellas se refiere a la escasa participacioacuten que han tenido las Comunidades Autoacutenomas en la tramitacioacuten del expediente [hellip] El Consejo de Estado considera claramente insu-ficiente esta participacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas en la tramitacioacuten de un anteproyecto de Ley que tiene vocacioacuten de legislacioacuten baacutesica y que en consecuencia afectariacutea directamente a la regulacioacuten y al ejercicio de las competencias autonoacutemicas en la materia

Aquesta circumstagravencia ha portat Begontildea Sesma Saacutenchez a afirmar que la tramitacioacute de la Llei general de subvencions es va dur a terme amb un ldquocert menyspreurdquo envers les comunitats autogravenomes Vid Begontildea Sesma Saacutenchez ldquoDisposiciones generales de la Ley General de subvenciones y de su reglamentordquo a Luis Alfonso Martiacutenez Giner i Amparo Navarro Faure (coords) Reacutegimen juriacutedico-financiero de las subvenciones puacuteblicas Valegraven-cia Tirant lo Blanch 2010 p 21Eacutes tambeacute forccedila significativa la tramitacioacute del Projecte de reial decret pel qual srsquoaprova el Reglament de la Llei general de subvencions en quegrave el tragravemit de consulta a les comuni-tats autogravenomes es va vehicular a traveacutes de les seves intervencions generals uns ogravergans que tenen un caragravecter essencialment tegravecnic i als quals no correspon expressar la voluntat poliacutetica dlsquouna comunitat autogravenoma (vegeu el Dictamen del Consell dlsquoEstat nuacutem 8002006 de 22 de juny)

4 Els camins que condueixen a les competegravencies de lrsquoEstat soacuten inescrutables

Eacutes prou conegut que si un operador juriacutedic estranger volgueacutes estudiar el sistema de distribucioacute competencial a partir de les normes (Cons-titucioacute estatuts drsquoautonomia i lleis de transferegravencia o delegacioacute) que atribueixen competegravencies als actors territorials es veuria abocat a un extraordinari engany perquegrave arribaria a la conclusioacute que existeixen mategraveries en quegrave lrsquoEstat no teacute atribuiumlda cap tipus de competegravencia men-tre que les comunitats autogravenomes en canvi hi exerceixen compe-tegravencies exclusives Eacutes el cas de mategraveries com ara lrsquourbanisme lrsquoesport lrsquohabitatge o el joc

LrsquoEstat amb la inestimable colmiddotlaboracioacute del Tribunal Constituci-onal ha convertit les competegravencies exclusives autonogravemiques en una contradictio in terminis en entrar a regular de forma implacable i amb notable detall tot aquell seguit de mategraveries atribuiumldes a la com-petegravencia exclusiva de les comunitats autogravenomes mitjanccedilant la pene-tracioacute drsquoaltres tiacutetols competencials ndashhoritzontals o beacute corresponents a altres sectors materialsndash que a ulls de lrsquoEstat el legitimen per normar diversos aspectes drsquoaquelles mategraveries Aquesta eacutes la raoacute per la qual el tradicional criteri del Tribunal Constitucional segons el qual lrsquoanagravelisi competencial drsquouna norma ha de fer-se a partir del tiacutetol prevalent eacutes aplicat de forma molt matisada o fins i tot no eacutes aplicat com en el cas de la STC 130201312

Excediria de lrsquoabast del present article analitzar els dubtes fo-namentats que planteja lrsquouacutes del criteri de la prevalenccedila com a pauta de delimitacioacute competencial en el marc drsquoun sistema constitucional i estatutari que atribueix competegravencies a lrsquoEstat i a les comunitats autograve-nomes de forma diferenciada en funcioacute de cada agravembit material Siacute que en canvi eacutes oportuacute posar en relleu que en qualsevol cas lrsquoaplicacioacute estricta i rigorosa drsquoaquell criteri comportaria que les competegravencies ex-clusives autonogravemiques podrien acabar gaudint de la nota drsquoexclusivitat que teogravericament els eacutes inherent i en consequumlegravencia les mategraveries sobre les quals recauen no podrien ser regulades per lrsquoEstat ja que quin tiacutetol pot ser meacutes prevalent en una mategraveria que aquell que eacutes atribuiumlt de forma expressa per un estatut drsquoautonomia davant del silenci de

12 El magistrat Luis Ortega i la resta de magistrats que signen el vot particular a la STC 1302013 manifesten de forma fonamentada la seva discrepagravencia en relacioacute amb el fet que la sentegravencia aborda precepte per precepte la insercioacute competencial de la llei en comptes de buscar el tiacutetol prevalent

lrsquoart 1491 de la Constitucioacute (CE) En canvi per a lrsquoEstat i per al Tribunal Constitucional (STC 312010 de 28 de juny FJ 59) qualsevol mategraveria de competegravencia exclusiva autonogravemica pot ser objecte de la normacioacute estatal sobre la base drsquouna suma heterogegravenia i heterodoxa de diversos tiacutetols competencials estatals13 amb la qual cosa la teograverica prevalenccedila del tiacutetol competencial autonogravemic acaba esdevenint una formulacioacute purament teograverica que no eacutes acompanyada drsquouna efectivitat pragravectica En definitiva la metodologia drsquoanagravelisi competencial que segueix el Tribunal que no recorre en les sentegravencies analitzades al criteri del tiacutetol competencial prevalent contribueix a facilitar lrsquoelaboracioacute drsquoun discurs que legitima competencialment la disposicioacute controvertida

Srsquoha arribat perograve a un punt que ni lrsquoEstat sap quin eacutes el fona-ment competencial que legitima i empara les seves normes Aixiacute ho fa palegraves la STC 1302013 (FJ 5) que assenyala que lrsquoadvocat de lrsquoEstat amb prou feines invoca els tiacutetols competencials dels apartats 13 i 14 de lrsquoart 1491 CE per justificar la constitucionalitat de la norma impugnada mentre que el Tribunal en canvi considera que els dos apartats esmen-tats tenen un paper rellevant en la justificacioacute de la constitucionalitat de la disposicioacute La reflexioacute a quegrave condueix aquesta circumstagravencia ndashla ignoragravencia estatal de quin eacutes el fonament de les seves competegravenciesndash eacutes inevitable si ni lrsquoEstat coneix quina eacutes la base de legitimitat cons-titucional que justifica lrsquoexercici de les seves potestats normatives la possibilitat que es vulneri lrsquoagravembit de competegravencies de les comunitats autogravenomes augmenta de forma exponencial14

En qualsevol cas el Tribunal sota la seva tradicional doctrina que sosteacute que no es troba vinculat per lrsquoenquadrament competencial que realitzin les parts en el proceacutes acaba teixint lrsquoargumentari defensiu que legitima competencialment la norma estatal15 Ens trobem davant

13 Un exemple revelador dlsquoaquest conglomerat competencial el constitueix la recent Llei 82013 de 26 de juny de rehabilitacioacute regeneracioacute i renovacioacute urbanes que llsquoEstat dicta a llsquoempara dlsquoun total de catorze tiacutetols competencials

14 De fet eacutes prou significatiu que llsquoAvantprojecte de llei general de subvencions tambeacute citava com a fonament competencial el tiacutetol de llsquoart 14911 CE Finalment el projecte de llei presentat a les Corts Generals no va citar aquest precepte constitucional arran de les observacions formulades pel Consell dlsquoEstat en el seu Dictamen 17562003 en quegrave indicava que havia dlsquoeliminar-se llsquoesment a la regla primera de llsquoart 1491 CE

15 La STC 1302013 indicaPara terminar es conveniente sentildealar que el Abogado del Estado apenas invoca estos tiacutetulos competenciales (art 149113 y 14 CE) en defensa de los preceptos impugnados pues su argumentacioacuten se apoya principalmente en el art 149118 CE Ahora bien ello no supone claro estaacute (art 39 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional) que este Tribunal no pueda entrar a valorar si tales tiacutetulos (alegados por otra parte

drsquoun notable activisme processal que difiacutecilment teacute equivalent en el cas que la demanda de la part autonogravemica recurrent estigui ograverfena drsquoal-guna argumentacioacute que ajudi a fonamentar la seva posicioacute processal

Resulta perograve que ni la meacutes extensiva i elagravestica de les interpreta-cions de les competegravencies estatals sembla ja suficient per donar prou emparament a lrsquoexercici ndashexhaustiu i minucioacutesndash de competegravencies per part de lrsquoEstat en aquelles mategraveries en quegrave la Constitucioacute espanyola no nrsquohi atribueix cap o en aquelles altres en quegrave siacute que en teacute drsquoatri-buiumldes perograve de forma compartida amb les comunitats autogravenomes El Tribunal Constitucional aixiacute ho sembla entendre i recorre en les dues sentegravencies analitzades a diversos preceptes constitucionals que regulen principis rectors de les poliacutetiques puacutebliques econogravemiques per fonamentar lrsquoagravembit de competegravencies de lrsquoEstat de tal manera que aquests principis passen de ser uns criteris que han de tenir en compte totes les administracions territorials en lrsquoexercici de les competegravencies que tenen atribuiumldes a convertir-se en el fonament constitucional que justifica lrsquoabast de la competegravencia drsquouna drsquoaquestes administracions la de lrsquoEstat

En aquest sentit la STC 1302013 de 4 de juny (FJ 5) dota drsquoun nou contingut el tiacutetol competencial relatiu a la hisenda general (art 149114 CE) vinculant-lo no nomeacutes als aspectes relatius als ingressos de les hisendes puacutebliques que la doctrina constitucional sempre ha-via considerat com a contingut principaliacutessim del tiacutetol competencial esmentat sinoacute estenent-lo tambeacute de forma sorprenent a lrsquoagravembit de la despesa puacuteblica de totes les administracions puacutebliques En efecte la STC 1302013 amb un redactat perifragravestic indica que la competegravencia sobre la hisenda general abraccedila lrsquoestabliment de les normes i principis comuns de lrsquoactivitat financera de les diferents administracions que tendeixin a assegurar els principis constitucionals que conforme a

de forma general en su argumentacioacuten introductoria por el Abogado del Estado) u otros ofrecen cobertura constitucional a los preceptos objeto de recurso pues este Tribunal no se encuentra vinculado por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso (por todas STC 772012 de 16 de abril FJ 3)

En qualsevol cas aquest modus procedendi del Tribunal Constitucional encara que pugui semblar raonable no es pot emparar ndashen contra del que afirma el paragravegraf transcritndash en lrsquoart 392 de la Llei orgagravenica del Tribunal Constitucional que opera en llsquoagravembit de la decla-racioacute dlsquoinconstitucionalitat de les disposicions i no de la seva constitucionalitat ja que el que permet el precepte esmentat eacutes que el Tribunal declari la inconstitucionalitat de la norma controvertida en la infraccioacute de qualsevol precepte constitucional hagi estat o no invocat en el proceacutes El precepte que siacute que seria aplicable eacutes llsquoart 84 de la Llei orgagravenica del Tribunal que determina que llsquoeventual apreciacioacute pel Tribunal de motius diferents dels almiddotlegats que puguin fonamentar llsquoestimacioacute o la desestimacioacute de la pretensioacute consti-tucional obre la porta a donar audiegravencia als compareguts en el proceacutes constitucional

la Constitucioacute ndashpodria ser drsquoaltra manerandash han de regir la despesa puacuteblica

La sentegravencia no srsquoatura en aquesta formulacioacute genegraverica sinoacute que relaciona quins soacuten aquests principis constitucionals que acaben donant sentit ndashi contingutndash al tiacutetol competencial estatal soacuten els prin-cipis de legalitat (art 1334 CE) eficiegravencia i economia (art 312 CE) assignacioacute equitativa dels recursos puacuteblics (art 312 CE) subordinacioacute de la riquesa nacional a lrsquointeregraves general (art 1281) estabilitat pressu-postagraveria (art 135 CE) i control (art 136 CE) El caragravecter forccedilat drsquoaquest plantejament es fa encara meacutes evident si tenim en compte que un drsquoaquests principis ndashel de legalitat de lrsquoart 1334 CEndash constitueix una simple prescripcioacute constitucional drsquoaplicacioacute directa que srsquoinsereix en lrsquoagravembit de les fonts del dret mentre que allograve que srsquoanomena ldquocon-trolrdquo no eacutes altra cosa que la previsioacute constitucional de lrsquoexistegravencia del Tribunal de Comptes (art 136 CE) que ja ha estat desenvolupada pel legislador orgagravenic16

Seguint un raonament similar la STC 1302013 de 4 de juny FJ 6 justifica el recurs al tiacutetol relatiu a les bases del regravegim juriacutedic de les ad-ministracions puacutebliques (art 149118 CE) tot vinculant-lo als interessos generals la satisfaccioacute dels quals ha de perseguir lrsquoEstat La referegravencia a aquests ldquointeressos generalsrdquo ens donaragrave oportunitat de posar en relleu fins a quin punt el Tribunal Constitucional estagrave utilitzant aquest criteri ndashambigu i interpretablendash per reforccedilar lrsquoagravembit competencial de lrsquoEstat

Vegem primerament quins soacuten concretament aquests interes-sos generals ndashsuperiors als de les respectives comunitats autogravenomes en paraules del Tribunal mateixndash que acaben justificant lrsquoabast de la competegravencia estatal Es tracta de diverses prescripcions constitucionals i de legalitat ordinagraveria de naturalesa econogravemica perograve alienes al repar-timent competencial que la sentegravencia qualifica drsquoldquoobjectius generalsrdquo

que ha de cercar lrsquoEstat Com srsquoacaba drsquoindicar algunes drsquoaquestes prescripcions tenen caragravecter constitucional lrsquoassignacioacute equitativa dels

16 Tampoc llsquoesment al principi dlsquoestabilitat pressupostagraveria sembla que pugui justifi-car la regulacioacute analitzada Recordem en aquest sentit que la regulacioacute constitucional del principi dlsquoestabilitat pressupostagraveria si beacute remet el seu desenvolupament a una llei orgagravenica no justifica ndashmeacutes enllagrave dlsquoaquesta remissioacutendash que pugui operar com a criteri per definir llsquoagravembit competencial de llsquoEstat en detriment de les competegravencies que corresponen a les comunitats autogravenomes Aixiacute slsquoinfereix de llsquoapartat 6 de llsquoart 135 CE que recull un manament a les comunitats autogravenomes per a llsquoaplicacioacute del principi esmentat en llsquoagravembit de les seves competegravencies tot establint que han dlsquoadoptar dlsquoacord amb els seus estatuts i dins dels liacutemits a quegrave es refereix el precepte constitucional les disposicions que calguin per a llsquoaplicacioacute del principi dlsquoestabilitat en les seves normes i decisions pressupostagraveries

recursos a traveacutes de la despesa puacuteblica (art 312) la subordinacioacute de tota la riquesa del paiacutes a lrsquointeregraves general (art 1381 CE) la programa-cioacute i execucioacute de la despesa puacuteblica conforme als principis drsquoeficiegravencia i economia (art 312 CE) i lrsquoestabilitat pressupostagraveria (art 135 CE)

La lectura drsquoaquests ldquoobjectiusrdquo reflecteix que com en el cas del tiacutetol competencial de lrsquoart 149114 CE determinats continguts constitucionals que srsquoadrecen a tots els poders puacuteblics i que se situen meacutes enllagrave de lrsquoordre de distribucioacute de competegravencies es constitueixen en fonament de lrsquoabast del tiacutetol competencial estatal17 Drsquoaltra banda com es pot comprovar es tracta de prescripcions que soacuten parcialment coincidents amb els principis constitucionals que com hem vist jus-tifiquen tambeacute lrsquoabast del tiacutetol competencial de lrsquoart 149114 CE ob-servirsquos en aquest sentit que la sentegravencia no considera aplicable en relacioacute amb el tiacutetol competencial de les bases del regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques de lrsquoart 149118 CE els principis de legalitat (art 1334 CE) i de control (art 136 CE) que siacute que considerava apli-cables en relacioacute amb el tiacutetol relatiu a la hisenda general de lrsquoEstat18

No obstant aixograve lrsquoargumentacioacute de la sentegravencia srsquoallargassa fins a liacutemits insospitats quan tambeacute relaciona un seguit drsquoobjectius que se situen en lrsquoagravembit de la legalitat ordinagraveria com ara lrsquoavaluacioacute de la despesa subvencional o la lluita contra el frau19 com a factors que contribueixen a dotar de contingut la competegravencia estatal relativa a les bases del regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques Amb aquest plantejament de caragravecter ldquocircularrdquo el tiacutetol competencial estatal es

17 Meacutes endavant la sentegravencia aplica aquesta doctrina a llsquoanagravelisi de diversos preceptes impugnats com ara la regulacioacute de la destinacioacute dels rendiments financers dels fons lliurats als beneficiaris de les subvencions (art 195) que el Tribunal vincula al criteri dlsquoeficiegravencia i gestioacute de la despesa puacuteblica de llsquoart 312 CE (STC 1302013 de 4 de juny FJ 9) i la determinacioacute que el procediment ordinari de concessioacute de subvencions slsquoha de tramitar en regravegim de concurregravencia competitiva (art 221) aspecte que el Tribunal vincula al mateix precepte constitucional (STC 1302013 de 4 de juny FJ 10)

18 Curiosament si el FJ 5 de la sentegravencia ndashen quegrave slsquoanalitza llsquoabast del tiacutetol competencial de llsquoart 149114 CEndash qualificava aquests continguts constitucionals de ldquoprincipisrdquo el FJ 6 els qualifica drsquoldquoobjectius generalsrdquo Es tracta de conceptes diferenciats que operen des de perspectives sequumlencialment diferents (un principi es defineix com la raoacute fonamental sobre la qual es procedeix tot discorrent sobre qualsevol mategraveria mentre que llsquoobjectiu eacutes la finalitat a quegrave es dirigeix una accioacute o operacioacute) La sentegravencia no sembla doncs que presenti un gran rigor terminologravegic

19 La totalitat de criteris que relaciona la sentegravencia soacuten els seguumlents la prevencioacute dlsquoeven-tuals distorsions del funcionament del mercat la coheregravencia i coordinacioacute de la poliacutetica subvencional de totes les administracions puacutebliques la lluita contra el frau i la corrupcioacute en la gestioacute dels fons puacuteblics aixiacute com llsquoincrement de la transparegravencia el control i llsquoava-luacioacute de la despesa subvencional (STC 1302013 de 4 de juny FJ 6)

realimenta a si mateix a traveacutes del seu eventual exercici en la mesura que les pautes que eventualment podrien orientar lrsquoaplicacioacute de la competegravencia estatal es converteixen en la font de legitimacioacute matei-xa drsquoaquesta competegravencia El Tribunal sembla oblidar doncs que els objectius que es poden perseguir en un agravembit material concret i meacutes en concret la recerca de la satisfaccioacute de lrsquointeregraves general no deter-minen de forma obligada quina ha de ser lrsquoAdministracioacute competent per adoptar les poliacutetiques puacutebliques necessagraveries per implementar-los

Eacutes inevitable recordar en aquest punt que el Tribunal ha de-clarat de forma reiterada que la invocacioacute de lrsquointeregraves general que representa lrsquoEstat srsquoha de materialitzar a traveacutes de lrsquoordre competen-cial excloent lrsquoextensioacute dels agravembits competencials en atencioacute a consi-deracions finaliacutestiques O dit en altres paraules del Tribunal mateix la persecucioacute de lrsquointeregraves general srsquoha de materialitzar a traveacutes de no malgrat els sistemes de repartiment de competegravencies Aixiacute ho ha afirmat recentment tant abans de resoldre els recursos interposats contra la Llei general de subvencions (SSTC 362012 de 15 de marccedil FJ 4 i 7 382012 de 26 de marccedil FJ 8 2432012 de 17 de desembre FJ 2 702013 de 14 de marccedil FJ 4 i 1132013 de 9 de maig FJ 7) com amb posterioritat (SSTC 1502013 de 9 de setembre FJ 6 1542013 de 10 de setembre FJ 5b i 332014 de 27 de febrer FJ 7) No obstant aixograve les sentegravencies meacutes recents que ha dictat el Tribunal posen de manifest que aquest criteri ndashel que determina que la persecucioacute de lrsquointeregraves general srsquoha de vehicular a traveacutes de lrsquoordre de distribucioacute de competegravenciesndash ha esdevingut una citacioacute meacutes aviat retograverica ja que la resolucioacute de diversos processos constitucionals apunta precisament al contrari20

20 Aixiacute una anagravelisi de les sentegravencies meacutes recents dictades pel Tribunal Constitucional ndashen el periacuteode 2011-2014ndash reflecteix amb diverses formulacions la utilitzacioacute del criteri de llsquointeregraves general per definir en major o menor mesura llsquoabast de la competegravencia estatal en diversos agravembits materials com ara proteccioacute civil (STC 15520103 de 10 de setembre) regravegim local (SSTC 1032013 de 25 dlsquoabril i 1432013 dlsquo11 de juliol) proteccioacute del medi ambient (SSTC 382012 de 26 de marccedil 692013 de 14 de marccedil i 1132013 de 9 de maig) espais naturals (STC 1022013 de 23 drsquoabril) ferrocarrils (STC 832013 drsquo11 drsquoabril) esport (SSTC 802012 de 18 drsquoabril i 1102012 de 23 de maig) sanitat (SSTC 82012 de 18 de gener i 222012 de 16 de febrer) colmiddotlegis professionals (SSTC 462013 de 28 de febrer 502013 de 28 de febrer 632013 de 14 de marccedil i 2012013 de 5 de desembre) caixes dlsquoestalvi (STC 1182011 de 5 de juliol) i demanialitzacioacute de beacutens (STC 1492011 de 28 de setembre)Tambeacute diverses normes aprovades els darrers anys per lrsquoEstat fan esment amb diverses formulacions al concepte dlsquointeregraves general com a factor que coadjuva a legitimar la inter-vencioacute estatal en diversos agravembits com ara el joc (Llei 132011 de 27 de maig de regulacioacute del joc) llsquoactivitat econogravemica (Llei 202013 de 9 de desembre de garantia de la unitat de mercat) el sector elegravectric (Reial decret llei 172013 de 27 de desembre pel qual es determina el preu de lrsquoenergia elegravectrica en els contractes subjectes al preu voluntari per

En qualsevol cas la doctrina de les SSTC 1302013 i 1352013 posa de manifest fins a quin punt el Tribunal considera que per damunt o si meacutes no de forma juxtaposada al sistema de distribucioacute competencial se situen uns objectius o criteris drsquointeregraves general que per la seva progravepia naturalesa nomeacutes poden ser satisfets per lrsquoEstat21 Aquesta concepcioacute estagrave esdevenint com srsquoha vist un punt comuacute de trobada de la doctrina constitucional que fonamenta la resolucioacute de les controvegraversies que afecten el sistema de distribucioacute de competegravencies entre Estat i comu-nitats autogravenomes tot obrint les portes a una reordenacioacute de facto del sistema de distribucioacute de competegravencies

5 La transversalitat del factor econogravemic com a fonament reiterat de les disposicions estatals

Tambeacute les sentegravencies objecte drsquoanagravelisi reflecteixen un altre dels trets que caracteritzen tant lrsquoaccioacute normativa estatal com igualment lrsquoorientacioacute adoptada per la doctrina constitucional en resoldre moltes de les contro-vegraversies competencials suscitades entre Estat i comunitats autogravenomes Es tracta de la sobrevaloracioacute del factor econogravemic que en major o menor mesura estagrave vinculat a tota poliacutetica o activitat puacuteblica ndasheacutes imaginable una actuacioacute puacuteblica que de forma directa o indirecta no tingui inci-degravencia sobre les despeses o els ingressos puacuteblicsndash com a factor legiti-mador des de la perspectiva competencial de les mesures normatives aprovades per les institucions estatals i agravedhuc de les seves accions exe-cutives En definitiva ens estem referint al recurs als tiacutetols competencials estatals de contingut econogravemic ndashsingularment lrsquoomnicomprensiu tiacutetol competencial de lrsquoart 149113 CE relatiu a la planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemicandash per fonamentar una gran part de les poliacutetiques puacutebliques estatals en nombrosos agravembits sectorials

al petit consumidor en el primer trimestre de 2014) la seguretat alimentagraveria (Llei 172011 de 5 de juliol de seguretat alimentagraveria i nutricioacute) llsquoaccioacute exterior (Llei 22014 de 25 de marccedil de llsquoaccioacute i del servei exterior de llsquoEstat) o les corporacions de dret puacuteblic dlsquoagravembit econogravemic (Llei 42014 dlsquo1 dlsquoabril bagravesica de les cambres oficials de comerccedil induacutestria serveis i navegacioacute)

23 No ens trobem perograve davant dlsquoun canvi en llsquoorientacioacute de la doctrina constitucional sinoacute que meacutes aviat es tracta dlsquouna consolidacioacute i reforccedilament dlsquoun criteri ndashel de llsquointeregraves general com a objectiu que ha de perseguir llsquoEstatndash que anys enrere ja slsquohavia utilitzat per justificar llsquoemparament competencial de determinades actuacions subvencionals de llsquoEstat Aixiacute ho feia notar Antoni Monreal el llunyagrave any 1991 Vid Antoni Monreal i Ferrer ldquoDoctrina del Tribunal Constitucional sobre les subvencions condicionadesrdquo Barcelona Institut dlsquoEstudis Autonogravemics 1991 p 27 28 71 i 72

En contra del que potser podria pensar-se en una primera apro-ximacioacute no estem parlant drsquoun factor competencial que tingui el seu origen en la situacioacute de crisi econogravemica que afecta lrsquoEstat o en les exigegravencies provinents de la Unioacute Europea i drsquoaltres organismes inter-nacionals que han fet pivotar les poliacutetiques puacutebliques al voltant drsquouns criteris de naturalesa marcadament econogravemica Eacutes cert que aquestes circumstagravencies poden haver enfortit el vessant econogravemic de les poliacuteti-ques puacutebliques estatals perograve el recurs als tiacutetols competencials econograve-mics en especial lrsquoart 149113 de la Constitucioacute espanyola ja srsquohavia convertit molt abans drsquoaquestes circumstagravencies econogravemiques sobre-vingudes en un referent constant per a lrsquoEstat per justificar lrsquoexercici de les seves competegravencies

Aixiacute ho reflecteixen els tiacutetols competencials que fonamenten la Llei general de subvencions dos dels quals tenen una naturalesa essen-cialment econogravemica ndashbases i coordinacioacute de la planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica (art 149113 CE) i hisenda general (art 149114 CE)ndash als quals srsquohi sumava la competegravencia sobre el regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques i el procediment administratiu comuacute (art 149118 CE)

El Tribunal Constitucional no nomeacutes accepta la cobertura com-petencial de la llei de subvencions en aquests tres tiacutetols competenci-als sinoacute que com hem vist fins i tot va meacutes enllagrave del posicionament manifestat per la representacioacute processal de lrsquoEstat ja que atorga un paper forccedila rellevant als dos tiacutetols econogravemics a lrsquohora drsquoanalitzar lrsquoadequacioacute de la llei estatal a lrsquoordre de distribucioacute de competegravencies Meacutes concretament la sentegravencia en reinterpreta un ndashel relatiu a la hi-senda generalndash que passa a tenir un agravembit drsquoaplicacioacute meacutes extens tot incloent-hi els aspectes que incideixen en la despesa puacuteblica la qual cosa permet donar empara competencial a alguns aspectes de la llei que drsquoaltra manera haurien estat de difiacutecil justificacioacute

Concretament la STC 1302013 de 4 de juny recorre a la compe-tegravencia estatal sobre la hisenda general (art 149114 CE) per emparar nombrosos aspectes de la llei com ara la determinacioacute de la respon-sabilitat financera derivada de la gestioacute de fons procedents de la Unioacute Europea (art 72 i 73 de la llei FJ 9D de la sentegravencia) la regulacioacute de la destinacioacute dels rendiments financers que es generin pel fons lliurats als beneficiaris (art 195 de la llei FJ 9J de la sentegravencia) la fixacioacute de les regles de contractacioacute que ha de seguir el beneficiari per a lrsquoexecucioacute de lrsquoobra el subministrament de beacutens drsquoequip o la prestacioacute de serveis per empreses de consultoria o assistegravencia tegravecnica quan la despesa subvencionable superi determinades quanties (art 313 de la llei FJ

10E de la sentegravencia)22 la determinacioacute dels efectes de lrsquoincompliment de lrsquoobligacioacute de destinar els beacutens subvencionats ndasha traveacutes de la seva adquisicioacute construccioacute rehabilitacioacute i millorandash al fi concret per al qual es va concedir lrsquoajut (art 314 i 5 de la llei FJ 10F de la sentegravencia) i fi-nalment la normacioacute de les causes de reintegrament de les quantitats percebudes en determinats supogravesits drsquoincompliment (art 371d i f de la llei FJ 11 de la sentegravencia)

De la seva banda lrsquoart 149113 CE teacute tambeacute un paper forccedila destacat en la lectura de la Llei general de subvencions que duu a terme la sentegravencia Meacutes enllagrave que el Tribunal reiteri per enegravesim cop la seva doctrina sobre el tiacutetol competencial esmentat el meacutes rellevant rau en el fet que la STC 1302013 de 4 de juny (FJ 14) no trobi cap impediment en la insercioacute competencial de gran part de lrsquoarticulat de la llei en la competegravencia estatal relativa a la planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica drsquoacord amb el que estableix la disposicioacute final primera de la llei

Aquest emparament competencial nomeacutes es veu matisat respec-te drsquoaquells articles de la llei que segons la sentegravencia es dicten drsquoacord amb la competegravencia estatal dels articles 149114 i 149118 CE perograve continua sent plenament aplicable tant en relacioacute amb els preceptes no impugnats com tambeacute respecte drsquoaquells continguts que el Tribunal considera especiacuteficament emparats per lrsquoart 149113 CE En concret la STC 1302013 de 4 de juny estima que el tiacutetol competencial relatiu a la planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica empara drsquouna banda lrsquoobligacioacute que srsquoimposa a les administracions puacutebliques drsquoelaborar un pla estrategravegic de subvencions amb caragravecter previ a lrsquoestabliment drsquoajuts (art 81 i 82 i FJ 9E)23 i de lrsquoaltra tambeacute doacutena cobertura a la previsioacute que la Intervencioacute General de lrsquoAdministracioacute de lrsquoEstat actuiuml com a servei especiacutefic per a lrsquoaplicacioacute dels controls previstos en el Re-glament (CEE) nuacutem 404589 del Consell de les Comunitats Europees de 21 de desembre de 1989 relatiu als controls pels estats membres de les operacions compreses en el sistema de financcedilament pel Fons Europeu drsquoOrientacioacute i Garantia Agragraveria (FEOGA) seccioacute Garantia (art 452 3r paragravegraf i FJ 12)

En qualsevol cas tant la Llei general de subvencions com la sen-tegravencia que resol el proceacutes constitucional soacuten un bon exponent de com

22 La sentegravencia considera que lrsquoart 313 de la Llei general de subvencions es fonamenta alhora en les competegravencies estatals dels articles 149114 i 149118 CE

23 Conjuntament amb la competegravencia estatal per establir les bases del regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques (art 149118 CE)

els tiacutetols competencials econogravemics es constitueixen drsquouna banda en un suport fonamental de lrsquoactivitat normativa de les institucions estatals i de lrsquoaltra en un dels elements primordials per al Tribunal Constituci-onal per resoldre moltes de les controvegraversies competencials que se li plantegen Una anagravelisi de les disposicions estatals i de les sentegravencies aprovades pel Tribunal ho posaran de manifest com veurem tot seguit

Agafem un periacuteode temporal recent com a punt de referegravencia en concret el periacuteode compregraves entre els anys 2011 (lrsquoany seguumlent a la sentegravencia del Tribunal Constitucional dictada sobre lrsquoEstatut drsquoauto-nomia de Catalunya ndashSTC 312010 de 28 de juny) i 2014 La proximi-tat drsquoaquest periacuteode de temps teacute la virtualitat drsquooferir-nos una visioacute actualitzada dels dos iacutetems ndashel normatiu i el jurisprudencial als quals srsquoha fet esmentndash si beacute cal advertir que es podria fer el mateix exercici respecte drsquoanys anteriors amb uns resultats molt semblants als que srsquoexposaran a continuacioacute

Lrsquoexamen de les disposicions estatals publicades al Butlletiacute Oficial de lrsquoEstat durant el periacuteode indicat reflecteix que soacuten extraordinagraveria-ment nombroses les normes que es dicten a lrsquoempara de lrsquoart 149113 CE Si ens fixem en les normes que indiquen de forma expressa que srsquoemparen en el tiacutetol competencial esmentat24 podem comprovar que arriben a la meacutes que notable xifra de 178 normes a la qual caldria su-mar totes les normes dictades en mategraveria drsquoestabilitat pressupostagraveria que srsquoemparen directament en lrsquoart 1355 de la Constitucioacute

Perograve potser meacutes significatius que aquesta dada numegraverica soacuten els nombrosiacutessims agravembits materials en quegrave srsquoinsereixen les disposicions aprovades que reflecteixen la penetracioacute intensa i extensa drsquoaquest tiacutetol competencial Entre drsquoaltres lrsquoart 149113 CE ha fonamentat lrsquoac-tuacioacute normativa estatal en agravembits tan diversificats com a tall drsquoexem-ple lrsquohabitatge lrsquourbanisme el cinema el turisme lrsquoalimentacioacute els residus la seguretat industrial la planificacioacute hidrologravegica lrsquoeducacioacute (jornada lectiva dels professors ragravetio drsquoalumnes per aula) les emissions a lrsquoambient atmosfegraveric les retribucions del personal al servei del sector puacuteblic lrsquoetiquetatge ecologravegic el comerccedil interior el transport terrestre la ramaderia lrsquoagricultura el medi rural les reglamentacions tecnico-sanitagraveries el sector ferroviari la transparegravencia i lrsquoacceacutes a la informacioacute

24 Cal tenir en compte que les institucions estatals com a regla general no fan constar el tiacutetol competencial en el cas de disposicions que en modifiquen altres drsquoanteriors en quegrave siacute que es feia constar la competegravencia estatal que slsquoexercia Les dades que es donen en el present article van referides especiacuteficament a les normes en quegrave slsquoindica quina eacutes la competegravencia que les empara

puacuteblica la proteccioacute dels clients bancaris la proteccioacute dels animals utilitzats per a lrsquoexperimentacioacute i finalment lrsquoactivitat de foment25

Des del vessant de la justiacutecia constitucional tambeacute eacutes prou sig-nificatiu el gran nombre de sentegravencies dictades pel Tribunal Consti-tucional ndashun total de 79ndash que en el periacuteode indicat (2011-2014) han analitzat des de diverses perspectives materials26 lrsquoaplicacioacute de la com-petegravencia estatal sobre la planificacioacute general de lrsquoactivitat econogravemica Es fa palesa doncs la important conflictivitat competencial que ha generat aquesta competegravencia

Tanmateix no eacutes objecte del present article discutir o posar en quumlestioacute lrsquoadequacioacute a lrsquoordre constitucional de distribucioacute de compe-tegravencies de la munioacute de disposicions estatals dictades a lrsquoempara de lrsquoart 149113 CE tasca que drsquoaltra banda seria prou difiacutecil per la laxitud del tiacutetol competencial estatal que es presta a interpretacions diverses Lrsquoobjectiu eacutes un altre Es tracta de posar en evidegravencia fins a quin punt

25 Altres agravembits materials en quegrave tambeacute ha operat el tiacutetol competencial relatiu a la pla-nificacioacute general de llsquoactivitat econogravemica soacuten els seguumlents la rehabilitacioacute i la regeneracioacute urbanes llsquoexplotacioacute de recursos hidragraveulics llsquoordenacioacute zootegravecnica els gasos dlsquoefecte hivernacle la proteccioacute dels animals en el moment de la matanccedila la responsabilitat per incompliment del dret de la Unioacute Europea les denominacions dlsquoorigen la seguretat aegraveria els productes fitosanitaris llsquoetiquetatge de productes llsquoeficiegravencia energegravetica els biocarburants i bioliacutequids (criteris de sostenibilitat) les cooperatives les mutualitats i les entitats dlsquoeconomia social les cambres de comerccedil el sector elegravectric el sector gasiacutestic el sector financer el mercat de valors el desenvolupament econogravemic sostenible el foment de la creacioacute dlsquoocupacioacute llsquoimpuls de la competitivitat la reindustrialitzacioacute i finalment la unitat de mercat

26 En concret els agravembits materials analitzats per les sentegravencies del Tribunal Constitu-cional des de la perspectiva de llsquoeventual aplicabilitat del tiacutetol competencial de llsquoart 149113 CE soacuten els seguumlents el sector elegravectric (STC 182011 de 3 de marccedil) la planificacioacute hidrologravegica (STC 1342011 de 20 de juliol) llsquoestabilitat pressupostagraveria (STC 1572011 de 18 dlsquooctubre) els horaris comercials (STC 1402011 de 14 de setembre) la ramaderia (STC 1582011 de 19 dlsquooctubre) els residus (STC 2072011 de 20 de desembre) el sistema impositiu (STC 192012 de 15 de febrer) la defensa de la competegravencia (STC 712012 de 16 dlsquoabril) la intervencioacute administrativa de les activitats (STC 262012 dlsquo1 de marccedil) llsquohabi-tatge (STC 362012 de 15 de marccedil) el turisme (STC 802012 de 18 dlsquoabril) els productes silviacutecoles (STC 992012 de 8 de maig) el comerccedil interior (STC 1432012 de 2 de juliol) la formacioacute professional (STC 1112012 de 24 de maig) el sector del gas (STC 1352012 de 19 de juny) llsquoimpuls de llsquoocupacioacute (STC 1502012 de 5 de juliol) la distribucioacute de carburants (STC 1702012 de 4 dlsquooctubre) llsquourbanisme (STC 2332012 de 13 de desembre) el sector ferroviari (STC 2452012 de 18 de desembre) les denominacions dlsquoorigen (STC 342013 de 14 de febrer) la tributacioacute ambiental (STC 602013 de 13 de marccedil) llsquoassistegravencia social (STC 702013 de 14 de marccedil) llsquoagricultura (STC 1042013 de 25 dlsquoabril) llsquoactivitat de foment (STC 1302013 de 4 de juny) la competitivitat de les empreses (STC 1502013 de 9 de setembre) les retribucions del personal al servei del sector puacuteblic (STC 2192013 de 19 de desembre) llsquoetiquetatge de productes alimentaris (STC 62014 de 27 de gener) la seguretat industrial (STC 202014 de 10 de febrer) el transport colmiddotlectiu urbagrave (STC 332014 de 27 de febrer) i les energies renovables (STC 332014 de 27 de febrer)

una gran diversitat de mategraveries en quegrave la Generalitat de Catalunya i altres comunitats autogravenomes tenen competegravencies exclusives o si meacutes no compartides han estat objecte de regulacioacute per lrsquoEstat ndashja sigui de forma exclusiva o ensems amb altres tiacutetols competencialsndash a partir de la suposada incidegravencia econogravemica meacutes directa o meacutes llunyana de lrsquoobjecte de la regulacioacute27

Lrsquoextrema ductilitat de lrsquoart 149113 CE es posa aclaparadora-ment de manifest en el fet que a lrsquoempara del tiacutetol competencial que srsquohi regula lrsquoEstat ha protegit tant els usuaris de serveis bancaris com els animals quan soacuten objecte de matanccedila28 Meacutes enllagrave que alguacute de forma certament agosarada pogueacutes trobar algun punt de coincidegravencia entre lrsquoobjecte drsquoaquestes dues regulacions sembla que eacutes impossible arribar a un punt superior de transversalitat competencial tot i que de la imaginacioacute de les institucions estatals ndashinclograves el Consell drsquoEstat que dictamina sobre les propostes de disposicions estatalsndash sempre es poden esperar noves i originals aportacions normatives que superin els exemples apuntats Estarem doncs atents i expectants

6 Les duplicitats en lrsquoEstat autonogravemic

Com hem assenyalat anteriorment la nota drsquoexclusivitat que caracte-ritza moltes de les competegravencies assumides per les comunitats autograve-nomes en mategraveries en quegrave lrsquoart 1491 CE no atribueix cap competegravencia a lrsquoEstat no ha impedit que aquest amb lrsquoaquiescegravencia del Tribunal Constitucional hagi legislat profusament en aquells agravembits materials Aquesta circumstagravencia ha contribuiumlt a configurar un sistema de distri-bucioacute de competegravencies caracteritzat en amplis sectors materials per una concurregravencia competencial entre Estat i comunitats autogravenomes en

27 De fet es pot trobar un punt en comuacute entre les resolucions de les controvegraversies com-petencials vinculades a llsquoexercici per part de llsquoEstat dels seus tiacutetols econogravemics (com ara les SSTC 130 i 1352013) i les diverses decisions del Tribunal (com ara les interlocutograveries 1132011 de 19 de juny i 432014 de 12 de febrer entre dlsquoaltres) en quegrave es nega a entrar a conegraveixer des de la perspectiva de la tutela dels drets llibertats i principis constitucionals determinades disposicions estatals de contingut econogravemic Aquest punt en comuacute estagrave constituiumlt per la filosofia que les competegravencies econogravemiques donen a llsquoEstat un camp dlsquoactuacioacute ampliacutessim tant per regular minuciosament les meacutes diverses mategraveries ndashenfront de les competegravencies de les comunitats autogravenomesndash com per aprovar normes que puguin arribar a ser de dubtosa compatibilitat amb drets llibertats i principis constitucionals

28 Ordre EHA28992011 de 28 dlsquooctubre de transparegravencia i proteccioacute del client de ser-veis bancaris i Reial decret 372014 de 24 de gener pel qual es regulen aspectes relatius a la proteccioacute dels animals en el moment de la matanccedila respectivament

la mesura que ambdues administracions han actuat vagravelidament ndashtant des de la perspectiva normativa com des del vessant executiundash en unes mateixes mategraveries

La STC 1302013 de 5 de juny torna a ser una bona mostra drsquoaquesta filosofia competencial Aixiacute queda reflectit en el fet que davant de la possibilitat de confirmar sense matisos la doctrina cons-titucional que associava la competegravencia per regular els procediments administratius especials a la circumstagravencia inexcusable de tenir atribu-iumlda la competegravencia sobre la mategraveria a quegrave aquells procediments estan vinculats el Tribunal opta per descobrir una situacioacute de concurregravencia competencial en la regulacioacute del procediment administratiu de les subvencions En efecte la sentegravencia (FJ 8) afirma que es produeix una situacioacute de concurregravencia competencial que es manifesta en el fet que mentre que lrsquoEstat pot regular el ldquoprocediment subvencional comuacuterdquo les comunitats autogravenomes poden establir les especialitats derivades de lrsquoorganitzacioacute progravepia i tambeacute poden regular els proce-diments ratione materiae que els corresponguin respectant les regles establertes en la legislacioacute estatal sobre procediment administratiu comuacute29 Aquest escenari de concurregravencia competencial no respon perograve a una doctrina aiumlllada del Tribunal sinoacute que srsquoestagrave convertint en un punt de trobada recurrent en la resolucioacute de nombrosos pro-cessos constitucionals30

La sentegravencia a partir drsquoaquesta situacioacute de concurregravencia compe-tencial fa notables esforccedilos per trobar amb un miacutenim de raonabilitat el fonament de la competegravencia estatal perograve nomeacutes pot acabar adduint el feble argument que la regulacioacute del procediment subvencional des drsquouna perspectiva general o abstracta respon uacutenicament a les singula-

29 El plantejament del Tribunal suposa que la competegravencia de llsquoEstat sobre la regulacioacute dels aspectes procedimentals es diversifica i adopta una triple dimensioacute procediment administratiu comuacute procediment subvencional comuacute i procediments subvencionals vin-culats als agravembits materials de competegravencia exclusiva estatal

30 Si hom examina la jurisprudegravencia constitucional meacutes recent ndashdels darrers tres anysndash podragrave comprovar com el Tribunal Constitucional descobreix amb frequumlegravencia situacions de concurregravencia competencial en diversos agravembits materials Aquest descobriment no no-meacutes afecta la mategraveria ldquoculturardquo que doctrinalment i jurisprudencialment slsquoha considerat exemplificativa de la concurregravencia de competegravencies (SSTC 1102012 de 23 de maig FJ 3 i 1792013 de 21 drsquooctubre FJ 4) sinoacute que tambeacute es produeix en altres sectors materials com ara llsquoagricultura (STC 352013 de 6 de juny FJ 4b) la ramaderia (SSTC 1302013 de 4 de juny FJ 9c i 1352013 de 6 de juny FJ 4b) la proteccioacute civil (SSTC 492013 de 28 de febrer FJ 12 i 1552013 de 10 de setembre FJ 3) les mutualitats (STC 2152012 de 14 de novembre FJ 1b i 5) el comerccedil i les fires (STC 1702012 de 4 dlsquooctubre FJ 8) el consum (STC 62014 de 27 de gener FJ 4) lrsquoesport (SSTC 802012 de 18 drsquoabril FJ 7a i 1102012 de 23 de maig FJ 5) i el turisme (STC 802012 de 18 drsquoabril FJ 7b)

ritats drsquoun determinat tipus drsquoactivitat de les administracions puacutebliques i no estagrave vinculada a les caracteriacutestiques drsquoun concret sector o mategraveria Es produeix doncs un canvi en tota regla de la doctrina constitucio-nal anterior sobre la determinacioacute de la competegravencia per regular els procediments ratione materiae31 que acaba donant cobertura a una actuacioacute normativa estatal duta a terme deu anys enrere

El Tribunal oblida aparentment que qualsevol procediment ad-ministratiu ndashno nomeacutes el subvencionalndash ni es produeix en el buit ni tampoc eacutes una entelegravequia abstracta sinoacute que sempre estagrave vinculat a lrsquoexercici drsquouna determinat tipus drsquoactivitat administrativa Aixiacute es fa palegraves en el procediment subvencional en quegrave la culminacioacute dels tragravemits administratius condueix a lrsquoatorgament o denegacioacute drsquouns de-terminats ajuts La teoritzacioacute del Tribunal fonamentada en la con-cepcioacute que qualsevol activitat administrativa pot ser considerada des drsquouna perspectiva transversal a tots els agravembits materials en quegrave es pot desenvolupar condueix inevitablement a obrir nous horitzons per a lrsquoagravembit competencial estatal Res no impedeix a partir drsquoara que les Corts Generals puguin normar els procediments administratius vincu-lats a lrsquoexercici de qualsevol activitat administrativa des drsquoun vessant transversal Aixograve suposa que lrsquoEstat pot acabar aprovant regulacions horitzontals dels procediments que han de seguir totes les adminis-tracions puacutebliques per exercir determinades potestats administratives

31 Aixiacute ho fa notar el vot particular del magistrat Luis Ortega que assenyalaPor eso la cuestioacuten central es la de discernir si el Estado puede regular una institu-cioacuten con el grado de detalle con el que lo pretende el legislador estatal al amparo de una competencia para establecer el ldquoprocedimiento subvencional comuacutenrdquo acerca de la que como tal nada habiacutea dicho hasta ahora la doctrina constitucional La respuesta de la Sentencia es la transformacioacuten mediante un puro decisionismo de un procedimiento especial ratione materiae en lo que se califica como ldquoprocedimiento subvencional comuacutenrdquo vaciaacutendose de contenido las competencias autonoacutemicas en este aacutembito para lo que se sirve de esa nueva competencia estatal la del procedimiento administrativo comuacuten subvencional y obviando la doctrina constitucional que reserva a las Comunidades Autoacutenomas la regulacioacuten de los procedimientos administrativos relativos a materias de su competenciaEl modo de razonar de la Sentencia de la mayoriacutea en el fundamento juriacutedico 8 parte de considerar correctamente que la subvencioacuten no es una materia sino una teacutecnica administrativa de fomento esto es una forma de actividad administrativa que como tal actividad requiere un iter procedimental y una regulacioacuten abstracta para lo que no vale o no basta la actual configuracioacuten constitucional del procedimiento administra-tivo comuacuten a la que en la praacutectica se le va a insertar una nueva categoriacutea intermedia entre el procedimiento administrativo comuacuten y los procedimientos ratione materiae admitiendo en contradiccioacuten con la anterior doctrina de este Tribunal (STC 2271988 de 29 de noviembre FJ 32) una regulacioacuten separada del reacutegimen sustantivo de una actividad y su correspondiente procedimiento

com ara lrsquoautoritzatograveria o la inspectora amb independegravencia de la ma-tegraveria a quegrave estiguin vinculades32

Drsquoaltra banda un dels raonaments que efectua el Tribunal re-flecteix amb tota claredat la flexibilitat amb quegrave quan conveacute srsquointer-preta la Constitucioacute territorial de lrsquoEstat I eacutes que davant de la certesa que lrsquoart 149118 CE no atribueix a lrsquoEstat cap tiacutetol competencial per regular les subvencions com ho fa respecte drsquoaltres agravembits drsquoactuacioacute administrativa com ara les concessions els contractes o la responsabi-litat patrimonial la conclusioacute eacutes per al Tribunal la contragraveria a la logravegica de les paraules ndasho millor dit de la seva absegravenciandash ja que afirma que de cap manera es pot deduir drsquoaquesta circumstagravencia que lrsquoEstat no pugui establir una regulacioacute comuna del procediment drsquoatorgament de les subvencions No deixa de causar perplexitat que srsquohagi assumit com a normal que el Tribunal pugui veure en la Constitucioacute allograve que no estableixen els seus postulats mentre que es nega a copsar el que estagrave escrit en els estatuts drsquoautonomia tot negant qualsevol capacitat al legislador orgagravenic estatutari per integrar la norma fonamental ja sigui plantejant opcions interpretatives sobre lrsquoabast material i funcional de les competegravencies estatutagraveriament assumides ja sigui incorporant la doctrina constitucional

En qualsevol cas aquesta concurregravencia competencial que es pro-dueix en lrsquoEstat de les autonomies en virtut de la qual lrsquoEstat i les

32 Fernando Loacutepez Ramoacuten ja apuntava poc despreacutes de llsquoaprovacioacute de la Llei general de subvencions llsquoany 2004 el nou escenari que podia obrir-se per a llsquoEstat per exercir les seves competegravencies tot raonant

De aceptarse esta argumentacioacuten cabriacutea esperar la paulatina aprobacioacuten por el Estado de una serie de regulaciones de distintos tipos de actuacioacuten administrativa afec-tando notablemente a las competencias sectoriales de las Comunidades Autoacutenomas No dejariacutea de llamar la atencioacuten que junto a la legislacioacuten baacutesica sobre actuaciones administrativas objeto de especial consideracioacuten constitucional como los contratos y las concesiones administrativas el Estado estuviera tambieacuten legitimado para aprobar legislacioacuten baacutesica sobre otras actuaciones administrativas no reservadas especiacutefica-mente a su competencia como las subvenciones o las autorizaciones Parece asiacute cuestionarse la doctrina constitucional que reserva a las Comunidades Autoacutenomas la regulacioacuten de los procedimientos administrativos especiales relativos a las mate-rias de su competencia (STC 2271988 de 29 de noviembre recurso contra la Ley de Aguas FJ 32)

Vid Loacutepez Ramoacuten ldquoAacutembito de aplicacioacutenhelliprdquo 2004 p 36En un mateix sentit Luis Pomed sostenia que la definicioacute de llsquoestructura general de llsquoiter procedimental que havia de seguir-se per a la realitzacioacute de llsquoactivitat juriacutedica de llsquoAdmi-nistracioacute com a part de la competegravencia sobre procediment administratiu comuacute reclamava generalitat i estabilitat la qual cosa resultava radicalment incompatible amb la regulacioacute dlsquouna estructura general procedimental en funcioacute de la potestat puacuteblica que slsquoexerciteacutes Vid Luis Pomed Saacutenchez ldquoJurisprudencia constitucional sobre subvencionesrdquo a lrsquoobra El reacutegimen juriacutedicohellip 2007 p 255

comunitats autogravenomes poden acabar regulant els mateixos contin-guts de les mateixes mategraveries a partir dels tiacutetols competencials que tenen respectivament atribuiumlts provoca a la pragravectica una superposicioacute normativa que acaba generant unes clares duplicitats de naturalesa normativa33 Les comunitats autogravenomes davant de la situacioacute a quegrave srsquoenfronten caracteritzada perquegrave la majoria drsquoagravembits materials en quegrave tenen assumides competegravencies soacuten objecte drsquouna regulacioacute minu-ciosa per part de les institucions estatals que constreny el seu agravembit drsquoactuacioacute normatiu acaben aprovant normativa que o beacute reprodueix en major o menor mesura la legislacioacute estatal o beacute que no srsquohi ajus-ta de forma estricta Lrsquoaltra alternativa que tenen eacutes la de la inaccioacute normativa

Precisament un exemple drsquoaquestes duplicitats normatives el constitueix lrsquoagravembit de lrsquoactivitat de foment en dos aspectes el subs-tantiu o material i el procedimental Pel que fa al vessant substantiu o material cal fer notar que lrsquoEstat ha recorregut als casos excepcionals que drsquoacord amb la doctrina constitucional li permeten exercir la potestat de foment en agravembits materials de competegravencia autonogravemica per impulsar de forma habitual una poliacutetica subvencional progravepia en aquests agravembits que es juxtaposa a aquella que promouen les comu-nitats autogravenomes34 Consequumlegravencia inevitable drsquoaquesta doble poliacutetica de foment ndashestatal i autonogravemicandash ha estat i eacutes la duplicitat normativa subvencional en nombroses mategraveries

33 Carles Viver apunta a llsquoexistegravencia de dos ldquocircuitsrdquo en tots els agravembits materials de com-petegravencia autonogravemica el de la comunitat autogravenoma i llsquoestatal que teacute el seu origen ndashaquest darrerndash en la regulacioacute dels supogravesits que es considera que afecten el que es cataloga com a interessos generals de llsquoEstat Vid Carles Viver ldquoThe Distribution of Competences in Spain a Year After Ruling 312010 of the Constitutional Court The Reaffirmation of the Unitary Staterdquo a A Loacutepez-Basaguren and i L Escajedo San Epifanio (eds) The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain vol 1 2013 p 458Sobre les duplicitats entre Estat i comunitats autogravenomes vegeu tambeacute lrsquoInforme sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre llsquoEstat i la Generalitat de Catalunya problemes competencials i dlsquoeficiegravencia elaborat per llsquoInstitut dlsquoEstudis Autonogravemics llsquooctubre de 2012 Llsquoinforme es pot consultar a httpgovernaciogencatcatwebcontentieadocumentsassessorament_governarxiusinforme_duplicitats_consolidat_octubre_2012pdf

34 Amb notable clarividegravencia Antoni Monreal ja albirava llsquoany 1991 que determinades interpretacions de la doctrina constitucional conduiumlen a la concurregravencia competencial entre Estat i comunitats autogravenomes en llsquoagravembit subvencional en la mesura que aquelles interpretacions es fonamentaven en una concepcioacute de la competegravencia estatal com jux-taposada o paralmiddotlela a llsquoautonogravemica Vid Antoni Monreal i Ferrer Doctrina del Tribunal Constitucional sobre les subvencions condicionades Barcelona Institut dlsquoEstudis Autonograve-mics 1991 p 73 i 74

Respecte del vessant procedimental cal apuntar que la concur-regravencia competencial en la regulacioacute del procediment subvencional a quegrave fan referegravencia les sentegravencies analitzades teacute un clar exponent en la duplicitat normativa que es posa de manifest entre la regulacioacute estatal del ldquoprocediment subvencional comuacuterdquo i lrsquoaprovacioacute de les lleis generals autonogravemiques que regulen el procediment subvencional de cada comunitat autogravenoma Com han apuntat alguns autors aquesta coexistegravencia de normes que acaben regulant el mateix objecte ndashel procediment subvencionalndash condueix a una situacioacute en quegrave les dispo-sicions estatals i autonogravemiques contenen regulacions que en diversos aspectes soacuten contradictograveries entre si o si meacutes no reflecteixen un cert grau drsquoincoheregravencia35

No eacutes perograve lrsquoagravembit de lrsquoactivitat de foment lrsquoexemple drsquouna situacioacute aiumlllada en lrsquoEstat de les autonomies sinoacute la mostra fidel drsquoun ordenament juriacutedic global construiumlt a partir drsquouna concurregravencia com-petencial autonogravemica i estatal que teacute lrsquoorigen en la filosofia que lrsquoEs-tat pot regular amb el detall que consideri oportuacute qualsevol agravembit material inclosos els de competegravencia exclusiva autonogravemica

7 La cobertura de les actuacions estatals mitjanccedilant la malmiddotleabilitat de la doctrina constitucional

71 Lrsquoadaptacioacute de la doctrina constitucional a les circumstagravencies del temps histograveric

No eacutes cap sorpresa Ja ho va declarar el Tribunal Constitucional en la STC 312010 de 28 de juny allograve que descobreix en la Constitucioacute espanyola a traveacutes de la seva tasca interpretativa no gaudeix neces-sagraveriament drsquouna nota de perdurabilitat sinoacute que el mateix Tribunal pot acabar descobrint-hi una cosa diferent Es tracta en definitiva de lrsquoadaptacioacute de la doctrina constitucional a les circunstancias del tiempo

35 Mario Garceacutes i Mariacutea Joseacute Monzoacuten assenyalen que soacuten frequumlents les diferegravencies essen-cials entre llsquoordenament estatal i llsquoordenament autonogravemic en diversos aspectes com ara el concepte de subvencioacute els procediments de concessioacute o llsquoabast i contingut de les obligacions dels beneficiaris i de les entitats colmiddotlaboradores Vid Garceacutes Sanagustiacuten i Monzoacuten Mayo ldquoAacutembito subjetivordquo 2011 p 285 i 286Tambeacute Matilde Carloacuten i Fernando Gonzaacutelez posen en relleu amb exemples concrets les divergegravencies que existeixen entre la regulacioacute del negoci juriacutedic subvencional que duu a terme la Llei general de subvencions i la normacioacute aprovada per les comunitats autogravenomes Vid Carloacuten Ruiz i Gonzaacutelez Botija ldquoLa ordenacioacuten autonoacutemicardquo 2007 p 29 a 188

histoacuterico en defecte ndashen paraules del Tribunal mateixndash drsquouna reforma expressa de la Constitucioacute (STC 312010 de 28 de juny FJ 57)

Les sentegravencies examinades en soacuten un bon exemple en relacioacute amb diversos aspectes que afecten lrsquoordre de distribucioacute de competegravencies en-tre Estat i comunitats autogravenomes Alguns drsquoaquests aspectes ja els hem vist ndashlrsquoextensioacute del tiacutetol competencial de lrsquoart 149114 CE al vessant de les despeses puacutebliques i tambeacute com a aspecte nuclear de la sentegravencia la legitimitat constitucional de la regulacioacute drsquoun procediment subvencional comuacute enfront de la tradicional doctrina relativa a la competegravencia per regular els procediments ratione materiaendash36 per la qual cosa nrsquohi hauragrave prou de remetrersquos als comentaris efectuats anteriorment

No soacuten perograve aquests els uacutenics exemples de fins a quin punt la doctrina constitucional eacutes duacutectil i flexible per adaptar-se ndashempa-rant-lesndash a actuacions estatals que no srsquoajusten als criteris pregraveviament fixats pel Tribunal Constitucional en la seva doctrina sinoacute que sersquon poden destacar meacutes No volem dir amb aixograve que aquests canvis siguin per se criticables certament el Tribunal pot decidir modificar la seva doctrina perograve entenem que sempre ha de fer-ho amb molta cautela i amb arguments prou sogravelids que facin evident de forma palmagraveria les raons fonamentades dels canvis introduiumlts en la interpretacioacute de les normes que integren el bloc de la constitucionalitat

En aquest sentit tot seguit veurem com modifica el Tribunal de forma que es pot qualificar de no suficientment fonamentada la seva visioacute sobre dos aspectes rellevants per a lrsquoagravembit competencial de les comunitats autogravenomes i que semblaven expressioacute drsquouna doctrina consolidada un primer aspecte de caragravecter meacutes general eacutes la inter-pretacioacute de quina ha de ser lrsquoaplicacioacute de la clagraveusula de supletorietat

36 Igualment es pot fer esment de la precisioacute que efectua la sentegravencia sobre quin eacutes el contingut de la mategraveria ldquoregravegim juriacutedic de les administracions puacutebliquesrdquo Si en pro-nunciaments anteriors forccedila recents (per a totes STC 342013 de 14 de febrer) el Tribunal Constitucional havia declarat que entre altres aspectes slsquoincloiumla en la competegravencia estatal esmentada el ldquofuncionamentrdquo de les administracions puacutebliques la STC 1302013 de 4 de juny FJ 6 fa un pas meacutes i indica que dins del concepte de ldquofuncionamentrdquo slsquoincardinen les activitats juriacutediques tiacutepiques a traveacutes de les quals les administracions puacutebliques desen-volupen la seva funcioacute constitucional de satisfaccioacute dels interessos generals (art 1031 CE) Eacutes aquesta una interpretacioacute que inevitablement slsquoha de qualificar dlsquoextensiva no nomeacutes pel fet que el concepte ldquoactivitats juriacutediques tiacutepiquesrdquo teacute uns liacutemits imprecisos que apunten a una important penetracioacute de les bases estatals en tots els agravembits dlsquoactuacioacute de les administracions puacutebliques sinoacute tambeacute perquegrave una mategraveria de caragravecter essencialment organitzatiu i institucional com eacutes la del regravegim juriacutedic de les administracions acaba trans-formant-se en un agravembit material que inclou les actuacions que duen a terme aquestes administracions amb independegravencia que existeixin o no altres tiacutetols competencials esta-tals que habilitin llsquoactuacioacute de llsquoEstat

del dret estatal respecte del dret autonogravemic (art 1493 CE) mentre que un segon aspecte de caragravecter meacutes especiacutefic estagrave vinculat a la determinacioacute de quines soacuten les potestats que corresponen a les comu-nitats autogravenomes en lrsquoagravembit de lrsquoactivitat de foment financcedilada amb fons estatals

72 La supletorietat

Comencem per la supletorietat Un dels preceptes objecte del proceacutes constitucional (art 62) establia el caragravecter supletori dels procediments de concessioacute i control de les subvencions regulats a la llei respecte de les normes drsquoaplicacioacute directa a les subvencions financcedilades amb cagraverrec a fons de la Unioacute Europea Aquesta previsioacute doncs implicava que la supletorietat del dret subvencional estatal operava en qualsevol agravembit material en quegrave se situessin els ajuts i per tant amb independegravencia de la distribucioacute de competegravencies que hi regiacutes Drsquoacord amb aixograve la normacioacute estatal actuava ope legis com a dret supletori en el cas que existissin buits normatius en el procediment subvencional fos quina fos la mategraveria en quegrave srsquoinserissin els ajuts incloses per tant les mategrave-ries de competegravencia exclusiva o compartida autonogravemica37

37 En llsquoagravembit doctrinal diverses aportacions reflectien els dubtes que generava la in-terpretacioacute de llsquoart 62 de la Llei general de subvencions En primer lloc Luis Pomed considerava que llsquoart 62 suscitava seriosos dubtes de constitucionalitat en la mesura que suposava estendre llsquoabast dels tiacutetols competencials de llsquoart 149118 CE fins al punt dlsquoimposar llsquoaplicacioacute supletograveria de tots els preceptes dels tiacutetols primer i quart de la llei a totes les subvencions totalment o parcialment financcedilades amb cagraverrec a fons comunitaris fos quin fos llsquoabast de la competegravencia estatal en la mategraveria en quegrave slsquoestablissin les sub-vencions Vid Pomed Saacutenchez ldquoEl aacutembito territorialrdquo 2005 p 122 i 123Fernando Loacutepez Ramoacuten formulava una doble criacutetica a llsquoart 62 dlsquouna banda considerava que en la mesura que es pogueacutes entendre que el precepte permetia desconegraveixer per via reglamentagraveria els continguts de la legislacioacute bagravesica en la mategraveria semblaria que slsquoestaria vulnerant la reserva material de llei de llsquoaltra tambeacute assenyalava que el precepte esmen-tat plantejava dubtes des de llsquoograveptica competencial ja que en absegravencia de normativa comunitagraveria de cobertura ni per llei es podrien desconegraveixer les exigegravencies de la legislacioacute bagravesica ategraves que aquesta es configurava en cada mategraveria com el denominador normatiu comuacute a tots els subjectes de llsquoordenament inclograves lrsquoEstat mateix (les modificacions i excep-cions de la legislacioacute bagravesica nomeacutes eren admissibles a traveacutes de la reforma de la mateixa legislacioacute bagravesica) Vid Fernando Loacutepez Ramoacuten ldquoAacutembito de aplicacioacuten de la Ley General de Subvencionesrdquo a lrsquoobra Comentarios a la Leyhellip 2005 p 19De la seva banda Matilde Carloacuten i Fernando Gonzaacutelez es feien ressograve dels dubtes de constitucionalitat que havia suscitat llsquoart 62 de la Llei general de subvencions alhora que destacaven que existien normes autonogravemiques que assumien la prioritat de la seva progravepia normativa sobre els procediments de concessioacute i control en cas de llacuna de la norma europea la qual cosa suposava ndashsegons els autors esmentatsndash un meacutes clar respecte

Aquesta regulacioacute era manifestament contragraveria ndashdiguem-ho ja drsquoentradandash al contingut constitucional de la clagraveusula de la supletorietat en la interpretacioacute donada per la doctrina constitucional Recordem que el Tribunal Constitucional en una doctrina consolidada iniciada amb la sentegravencia 1181996 de 27 de juny ndashi immediatament confirma-da per la STC 611997 de 20 de marccedilndash va interpretar que la clagraveusula de supletorietat no habilitava lrsquoEstat per dictar normes amb eficagravecia supletograveria en els agravembits materials de competegravencia exclusiva i compar-tida de les comunitats autogravenomes sinoacute que havia de ser interpretada en el sentit que lrsquoaplicador del dret autonogravemic quan constateacutes uti-litzant els mitjans usuals drsquointerpretacioacute lrsquoexistegravencia drsquouna llacuna en lrsquoordenament autonogravemic hauria drsquoemplenar-la recorrent a les normes dictades per lrsquoEstat en exercici de les competegravencies que la Constitucioacute li atribueix

En canvi la Sentegravencia 1302013 de 4 de juny (FJ 9) declara la constitucionalitat de la regulacioacute de lrsquoart 62 de la Llei general de sub-vencions amb el raonament que la seva finalitat era garantir lrsquoefectivi-tat del dret de la Unioacute Europea en cas de passivitat de les comunitats autogravenomes La sentegravencia addueix en suport de la seva argumentacioacute la doctrina de la STC 791992 de 28 de maig que determinava que les normes estatals que establissin regles destinades a permetre lrsquoexecucioacute dels reglaments comunitaris i que no poguessin considerar-se normes bagravesiques o de coordinacioacute tenien caragravecter supletori drsquoaquelles que poguessin dictar les comunitats autogravenomes

Tot i lrsquointent del Tribunal de justificar la seva anagravelisi i la conclusioacute a quegrave arriba en la STC 791992 es pot afirmar que la seva liacutenia argu-mental srsquoaparta precisament de la doctrina constitucional precedent En primer lloc perquegrave suposa admetre que el dret europeu teacute una influegravencia determinant en lrsquoordre de distribucioacute de competegravencies fins al punt que habilita i empara lrsquoactuacioacute normativa de lrsquoEstat en agravembits materials de competegravencia exclusiva o compartida autonogravemica actu-acioacute que no podria dur a terme en qualsevol altre supogravesit (si no fos per la intervencioacute del dret europeu)38 No eacutes forassenyat afirmar que aquest criteri no eacutes coherent amb la reiterada doctrina constitucional que sosteacute que els criteris constitucionals i estatutaris de repartiment

a la doctrina constitucional respecte dlsquoaquesta quumlestioacute Vid Carloacuten Ruiz i Gonzaacutelez Botija ldquoLa ordenacioacuten autonoacutemicardquo 2007 p 57 i 58

38 De fet eacutes prou significatiu que la STC 1302013 no indiqui quin dels tres tiacutetols com-petencials que emparen la llei (apartats 13 14 i 18 de llsquoart 1491 CE) doacutena cobertura al seu art 62

de competegravencies no poden veurersquos modificats per la promulgacioacute de normes europees de tal manera que la determinacioacute de lrsquoens puacuteblic al qual correspon lrsquoexecucioacute del dret europeu tant en el pla normatiu com en lrsquoaplicatiu srsquoha de dilucidar cas per cas tenint en compte el repartiment de competegravencies entre lrsquoEstat i les comunitats autogravenomes en les mategraveries de quegrave es tracti (per a totes SSTC 992012 de 8 de maig FJ 2 i 2112012 de 14 de novembre FJ 6)

En segon lloc la referegravencia a la STC 791992 de 28 de maig que eacutes esmentada com a suport de lrsquoargumentacioacute de la Sentegravencia 1302013 ha de ser considerada inadequada en la mesura que la doc-trina que srsquohi conteacute cal entendre-la corregida de forma expressa per la nova interpretacioacute de la clagraveusula de la supletorietat continguda en la STC 1181996 de 27 de juny que fa esment precisament de la STC 791992 com a resolucioacute la doctrina de la qual cal revisar39 Per tant la

39 La STC 1181996 de 27 de juny (FJ 6) declara Tales afirmaciones llevaron a la STC 1471991 a mantener como corolario una doc-trina fundamental de la que debemos partir ldquoLo expuesto conduce en principio a considerar viciadas de incompetencia y por ello nulas las normas que el Estado dicte con el uacutenico propoacutesito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autoacutenomas en materias que sean de la exclusiva competencia de estas lo cual no es constitucionalmente legiacutetimo cuando todos los Estatutos de Autonomiacutea atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homoge-neidadrdquo (fundamento juriacutedico 7ordm7)Esa tesis reiterada luego en la SSTS 791992 (fundamento juriacutedico 3ordm) y 2131994 (fundamento juriacutedico 4ordm) se entendiacutea sin embargo compatible con la posibilidad de que el Estado dictase normas de caraacutecter meramente supletorio alliacute donde ostentase competencias en la materia (vg para regular lo baacutesico)Y este es el punto que debemos revisar ahora La claacuteusula de supletoriedad es seguacuten la doctrina expuesta una previsioacuten constitucional emanada de la CE que se dirige al aplicador del Derecho indicaacutendole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonoacutemico cuando las hayaA tenor de la misma una vez que el aplicador del Derecho utilizando los medios usuales de interpretacioacuten haya identificado una laguna en el ordenamiento autonoacute-mico deberaacute colmarla acudiendo a las normas pertinentes dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitucioacuten le atribuye en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que por su misma naturaleza no comporta atribucioacuten competencial algunaPor eso para que el Estado pueda dictar normas juriacutedicas que regulen una materia determinada no basta con que ostente un tiacutetulo que le atribuya cualesquiera com-petencias en esa materia sino que debe poder invocar aquel tiacutetulo especiacutefico que le habilite en concreto para establecer la reglamentacioacuten de que se trate sin que como correctamente se afirmaba en la STC 1471991 que acabamos de transcribir pueda invocar como tal la claacuteusula de supletoriedad

Meacutes recentment un vot particular formulat pels magistrats Javier Delgado i Manuel Aragoacuten a la STC 1372011 de 14 de setembre reflecteix llsquoapreciacioacute que la doctrina de la STC 791992 havia estat corregida pel Tribunal Constitucional en la seva jurisprudegravencia posterior En efecte llsquoesmentat vot particular propugna la reformulacioacute interpretativa de la clagraveusula de supletorietat tot sostenint que llsquoEstat ha de poder dictar normes supletograveries davant dlsquoeventuals supogravesits de passivitat normativa de les comunitats autogravenomes quant

remissioacute a aquesta darrera sentegravencia que efectua la STC 1302013 no pot entendrersquos com la reiteracioacute drsquouna doctrina vigent sinoacute en tot cas com el retorn a antics ndashi semblava que superatsndash posicionaments del Tribunal Constitucional que permeten deixar incogravelume la constitucio-nalitat de la norma estatal

Un argument prou significatiu a favor de la tesi que defensem el trobem en lrsquoogravergan competent per interpretar el dret europeu ndashel Tribunal de Justiacutecia de la Unioacute Europeandash que en el marc drsquoun proceacutes instat per la Comissioacute Europea contra lrsquoEstat espanyol per la manca drsquoimplementacioacute del dret europeu en mategraveria drsquoaiguumles ha afirmat en sentegravencia de 24 drsquooctubre de 2013 (assumpte C-15112) que a la vista de la jurisprudegravencia del Tribunal Constitucional espanyol no sembla que lrsquoart 1493 CE permeti aplicar normes estatals amb caragravecter supletori a falta de normativa de les comunitats autogravenomes40 Evidentment cal donar a aquesta sentegravencia i a la fonamentacioacute que srsquohi conteacute lrsquoestricte valor i abast que eacutes propi del marc en quegrave es dicta ndashun procediment jurisdiccional europeundash perograve no deixa de ser revelador que els jutges europeus despreacutes drsquoanalitzar la doctrina constitucional espanyola que havia estat aportada per la representacioacute processal de lrsquoEstat espanyol arribin a la conclusioacute que la clagraveusula de supletorietat no eacutes un instru-ment vagravelid per suplir lrsquoeventual passivitat normativa de les comunitats autogravenomes en la implementacioacute del dret europeu41

a llsquoexecucioacute o aplicacioacute del dret comunitari europeu i esmenta en aquest sentit la STC 791992 de 28 de maig FJ 3 Aquest esment reflecteix que es considerava superada la doctrina dlsquoaquesta sentegravencia per la jurisprudegravencia posterior ja que no semblaria gaire coherent que es formuleacutes un vot particular per fer costat a una doctrina constitucional vigent

40 Sobre aquesta sentegravencia vegeu Xavier Pons Ragravefols ldquoEl Tribunal de Justicia y la suple-toriedad del derecho estatal como garantiacutea del cumplimiento autonoacutemico del Derecho de la Unioacuten Europeardquo Revista de Derecho Comunitario nuacutem 47 Madrid Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales gener-abril 2014 p 131 a 156

41 Sobre la possibilitat que la clagraveusula de supletorietat de llsquoart 1493 CE pugui ser un instrument vagravelid per a llsquoEstat per actuar davant dlsquouna eventual passivitat de les comu-nitats autogravenomes en la incorporacioacute del dret europeu eacutes certament curioacutes el canvi de la doctrina del Consell dlsquoEstat en poc meacutes de dos anys En llsquoinforme sobre la insercioacute del dret europeu en llsquoordenament espanyol de 14 de febrer de 2008 el Consell dlsquoEstat ndashobviant la clagraveusula de supletorietat de llsquoart 1493 CEndash sosteacute que una hipotegravetica inter-vencioacute de llsquoEstat de caragravecter substitutiu davant de la manca dlsquoactuacioacute normativa de les comunitats autogravenomes en la implementacioacute del dret europeu requeriria la regulacioacute dlsquoun mecanisme en quegrave es preveieacutes aquesta intervencioacute estatal el lloc idoni per al qual seria el text constitucional En canvi en lrsquoinforme sobre les garanties del compliment del dret comunitari de 15 de desembre de 2010 el Consell dlsquoEstat defensa que llsquoEstat pot recoacuterrer a la clagraveusula de supletorietat per evitar incompliments autonogravemics consistents

En qualsevol cas si lrsquoobjectiu de la supletorietat de la normativa estatal establerta en lrsquoart 62 de la Llei general de subvencions era garantir lrsquoaplicacioacute del dret europeu el cert eacutes que no srsquoassoleix en la seva plenitud en la mesura que aquella supletorietat nomeacutes podragrave garantir la dimensioacute normativa-procedimental aplicable a un eventual sistema drsquoajuts associat a fons europeus En canvi la implementacioacute efectiva drsquoaquest regravegim drsquoajuts dependragrave en els agravembits materials de competegravencia autonogravemica exclusiva o compartida de la decisioacute ndasho de lrsquoimpuls en generalndash de les administracions autonogravemiques sense les quals els ajuts mai no serien implementats No es pot justificar doncs almenys en tota la seva extensioacute la supletorietat del dret estatal amb lrsquoobjectiu de garantir lrsquoaplicacioacute del dret europeu Eacutes meacutes per assolir aquest objectiu la doctrina consolidada del Tribunal sobre la clagraveusula de supletorietat iniciada amb la STC 1181996 permetia donar una resposta amb el mateix nivell drsquoeficagravecia que la regulacioacute del precepte analitzat ja que lrsquoaplicador del dret autonogravemic ndashlrsquoadministracioacute auto-nogravemica en aquest casndash en exercir les seves potestats subvencionals sobre els agravembits materials de la seva competegravencia estaria en condicions de prendre la decisioacute drsquoaplicar quan aixiacute escaigueacutes el dret estatal en cas de mancances en la regulacioacute progravepia amb la qual cosa restaria garantida amb la mateixa eficagravecia que la pretesa per lrsquoart 62 de la Llei general de subvencions lrsquoaplicacioacute del dret europeu42

en omissions normatives de rang legal o reglamentari quan es tracti dlsquoincorporar o completar el dret de la Unioacute Europea

42 Existeixen altres previsions de la Llei general de subvencions que en certa mesura es poden associar a la clagraveusula de supletorietat Es tracta dlsquoaquells preceptes que condicio-nen la seva aplicabilitat al fet que no existeixi normativa especiacutefica ndashautonogravemica en el cas de mategraveries que recaiguin en llsquoagravembit competencial de les comunitats autogravenomesndash que estableixi una regulacioacute diferent Nlsquoeacutes un exemple llsquoart 312 que determina que excepte norma en contrari establerta a les bases reguladores de les subvencions es consideraragrave despesa realitzada aquella efectivament pagada abans de la finalitzacioacute del periacuteode de justificacioacute de la subvencioacute Aquesta regulacioacute suposa que un precepte bagravesic ndashen aquest cas lrsquoart 312ndash nomeacutes slsquoaplicaragrave en defecte de regulacioacute autonogravemica o vist des dlsquoun altre vessant que davant de llsquoabsegravencia de norma autonogravemica llsquoaplicador del dret autonogravemic hauragrave de prendre en consideracioacute necessagraveriament el dret de llsquoEstat perquegrave aixiacute ho estableix la llei El Tribunal Constitucional perograve no examina el precepte indicat en termes de supletorietat del dret estatal sinoacute que simplement considera que enuncia una regla general i bagravesica dlsquoacord amb llsquoart 149118 CE perquegrave persegueix garantir un tractament comuacute als beneficiaris de les subvencions si beacute aquesta regla bagravesica no esgota segons el Tribunal la regulacioacute de la mategraveria ja que a traveacutes del criteri de flexibilitza-cioacute que el precepte estableix amb caragravecter bagravesic es deixa marge perquegrave les comunitats autogravenomes ndashquan els correspongui la competegravencia ratione materiaendash puguin establir a les bases reguladores de les convocatograveries un criteri diferent sobre la despesa realitzada (STC 1302013 de 4 de juny FJ 10)

El cert perograve eacutes que aquest retorn de les SSTC 130 i 1352013 a una concepcioacute que semblava superada de la clagraveusula de la supletorietat com a mecanisme drsquoatribucioacute de competegravencies constitueix un pas meacutes en el proceacutes de reforccedilament del caragravecter unitari de lrsquoEstat espanyol en detriment de la naturalesa poliacuteticament descentralitzada que en teoria tambeacute li eacutes inherent43

73 Les potestats autonogravemiques en relacioacute amb lrsquoactivitat de foment financcedilada amb fons estatals

Passem a estudiar el segon dels aspectes en quegrave es fa evident lrsquoadapta-bilitat de la doctrina constitucional als interessos de lrsquoEstat Es tracta en concret de la determinacioacute de quines soacuten les potestats que cor-responen a lrsquoEstat i a les comunitats autogravenomes en cas que lrsquoactivitat de foment estigui financcedilada amb fons estatals Podem avanccedilar que el Tribunal Constitucional revisa en algun punt i amb caragravecter general la que semblava immodificable doctrina establerta en la STC 131992 de 18 de febrer sobre els quatre supogravesits subvencionals que podien dis-tingir-se en relacioacute amb els ajuts financcedilats amb cagraverrec a fons estatals

Ara beacute abans drsquoanalitzar quins soacuten aquests canvis no es pot deixar drsquoafirmar que causa perplexitat que la STC 1302013 analitzi quina eacutes la distribucioacute de competegravencies entre Estat i comunitats au-togravenomes en relacioacute amb lrsquoactivitat de foment exercida amb cagraverrec a fons estatals si es teacute en compte que aquesta eacutes una quumlestioacute que no eacutes regulada per la llei objecte del proceacutes constitucional Perograve potser lrsquoex-plicacioacute eacutes precisament en la mateixa modificacioacute de la jurisprudegravencia constitucional que duu a terme la sentegravencia ndashmodificacioacute apuntada com es veuragrave en alguna sentegravencia anterior que resolia controvegraversies subvencionals en agravembits materials especiacuteficsndash i en lrsquooportunitat que se li presenta al ple del Tribunal Constitucional per acollir el canvi ju-risprudencial amb caragravecter general

No obstant aixograve cal assenyalar que deixant de banda que no sembla gaire coherent que el Tribunal qualifiqui de bagravesica una disposicioacute perograve que alhora admeti que la seva aplicabilitat pugui cedir en el cas que una comunitat autogravenoma ndasho totesndash pugui aprovar una normativa sobre la mateixa mategraveria la interpretacioacute de la sentegravencia suposa que la manca de regulacioacute autonogravemica conduiragrave indefectiblement a llsquoaplicacioacute del dret estatal

43 Sobre aquesta quumlestioacute vegeu Carles Viver ldquoThe Distribution of Competences in Spain a Year After Ruling 312010 of the Constitutional Court The Reaffirmation of the Unitary Staterdquo a A Loacutepez-Basaguren and i L Escajedo San Epifanio (eds) The Ways of Federa-lism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain vol 1 2013

La modificacioacute de la doctrina constitucional incideix en el primer dels supogravesits subvencionals recollits en la STC 131992 segons el qual quan una comunitat autogravenoma tenia atribuiumlda una competegravencia ex-clusiva sobre una mategraveria i lrsquoEstat no invocava cap tiacutetol competencial els fons pressupostaris estatals srsquohavien drsquoassignar a aquella mategraveria de manera genegraverica o global per sectors o subsectors sencers drsquoactivitat i a meacutes srsquohavien de territorialitzar entre les comunitats autogravenomes si era possible en els pressupostos generals de lrsquoEstat No corresponia per tant a lrsquoEstat cap funcioacute normativa ndashni executivandash sobre aquest eventual regravegim drsquoajuts

A diferegravencia de la doctrina constitucional continguda en la STC 131992 la STC 1302013 de 4 de juny (FJ 8) reconeix en el primer supogravesit subvencional indicat potestats normatives a lrsquoEstat per re-gular els aspectes centrals del regravegim subvencional (objecte finalitat i modalitat tegravecnica dels ajuts beneficiaris i requisits essencials drsquoacceacutes) mentre que les potestats autonogravemiques es limiten a la gestioacute dels ajuts (tramitacioacute resolucioacute i pagament) i a la regulacioacute del procediment ad-ministratiu corresponent a aquests aspectes en el marc de les regles del procediment administratiu comuacute Cal fer notar que la modificacioacute de la doctrina constitucional ja havia estat apuntada anteriorment per als ajuts que srsquoinserissin en la mategraveria relativa a lrsquoassistegravencia social de competegravencia autonogravemica exclusiva (les SSTC 1782011 de 8 de novem-bre i 362012 de 14 de marccedil inicien aquesta liacutenia jurisprudencial que eacutes confirmada per sentegravencies posteriors)44 perograve amb la STC 1302013 agafa un abast omnicomprensiu per a qualsevol mategraveria de compe-tegravencia exclusiva autonogravemica

Aquest canvi de doctrina constitucional no es pot desvincular del fet que ni les institucions estatals ni el Tribunal Constitucional no han reconegut mai el caragravecter exclusiu de les competegravencies autonogravemiques assumides amb aquest caragravecter en agravembits materials en quegrave la literalitat de lrsquoart 1491 CE no atribuiumla cap competegravencia a lrsquoEstat Pensem que si la qualificacioacute com a exclusives de les competegravencies autonogravemiques no impedia que lrsquoEstat amb el vistiplau del Tribunal Constitucional le-

44 Vegeu el vot particular de la magistrada Adela Asua a la STC 362012 en el qual fa notar lrsquoabast del canvi de la doctrina constitucional amb relacioacute al primer dels supogravesits subvencionals recollits en la STC 131992 En la STC 2262012 de 29 de novembre la mateixa magistrada formula un altre vot particular al qual slsquoadhereix el magistrat Luis Ortega en quegrave manifesta la seva preocupacioacute per la tendegravencia expansiva de la nova interpretacioacute constitucional Llsquoany 2013 la magistrada esmentada reitera en sengles vots particulars formulats en les SSTC 212013 de 31 de gener i 402013 de 14 de febrer el posicionament que va expressar en la STC 2262012 de 29 de novembre

gisleacutes profusament en els agravembits materials sobre els quals aquelles re-queien el primer supogravesit subvencional de la STC 131992 perdia el seu sentit en la mesura que es fonamentava en una concepcioacute divergent de lrsquoanterior la de lrsquoexclusivitat competencial autonogravemica contraposada a la inexistegravencia de tiacutetol competencial estatal que logravegicament com-portava la impossibilitat que lrsquoEstat exerciacutes cap potestat normativa45

Com a consequumlegravencia drsquoaquesta nova doctrina el primer dels supogravesits subvencionals ndashel vinculat a la teograverica inexistegravencia drsquoun tiacute-tol competencial estatalndash queda equiparat a efectes pragravectics amb el segon dels supogravesits ndashel vinculat a la competegravencia bagravesica estatal o a la concurregravencia drsquoun tiacutetol genegraveric drsquointervencioacute de lrsquoEstatndash ja que en ambdoacutes casos les institucions estatals podran regular els aspectes nuclears del regravegim drsquoajuts

En qualsevol cas amb la doctrina anterior del Tribunal o amb la nova doctrina de la STC 1302013 el que no canvia eacutes la fegraverria resis-tegravencia ndashque frega la rebelmiddotliandash de lrsquoEstat al compliment de la doctrina constitucional en mategraveria de subvencions Les dades aixiacute ho indiquen lrsquoany 2012 dels tretze processos constitucionals relatius a controvegraversies subvencionals vinculades a lrsquoexercici estatal de la potestat de foment dotze van ser resolts totalment o parcialment de forma favorable als interessos de les comunitats autogravenomes i nomeacutes en un cas es va acollir el posicionament de lrsquoEstat lrsquoany 2013 els setze processos constituci-onals resolts pel Tribunal en el mateix agravembit de lrsquoactivitat de foment estatal presenten xifres similars tretze es resolen estimant totalment o parcialment els interessos de les comunitats autogravenomes i nomeacutes en tres srsquoaccepten les pretensions de lrsquoEstat Es fa evident doncs que les institucions estatals que en els temps actuals addueixen de forma monoliacutetica la Constitucioacute en defensa dels seus interessos haurien de reflexionar sobre si les seves interpretacions constitucionals soacuten ajusta-des a la lletra i al sentit profund de la norma suprema o si al contrari estan mancades del suficient grau de solidesa i nomeacutes responen a po-sicionaments poliacutetics que no srsquoinfereixen de forma excloent i uniacutevoca de la regulacioacute del text constitucional

Com a apunt final del present apartat cal assenyalar que srsquoha fet palegraves fins a quin punt la doctrina constitucional teacute prou flexibilitat per

45 Luis Pomed posava en relleu llsquoany 2007 que aquest primer supogravesit en quegrave es concre-tava la llibertat de despesa de llsquoEstat no havia servit de ratio decidendi en cap de les reso-lucions posteriors a la STC 131992 Pomed qualificava aquesta circumstagravencia de ldquocuriosardquo perograve en la meva opinioacute era plenament ldquocoherentrdquo amb la visioacute de llsquoordre de distribucioacute de competegravencies que tenia el Tribunal Constitucional Vid Luis Pomed Saacutenchez ldquoJuris-prudencia constitucional sobre subvencionesrdquo a lrsquoobra El reacutegimen juriacutedicohellip 2007 p 233

adaptar-se ndashi emparar-lesndash a les actuacions estatals que no srsquoajusten als criteris fixats pregraveviament pel Tribunal Constitucional en agravembits que semblaven tan consolidats com els de la regulacioacute dels procediments ratione materiae la supletorietat del dret estatal o la distribucioacute de competegravencies en relacioacute amb lrsquoexercici de la potestat de foment fi-nanccedilada amb fons estatals Els que ens dediquem a lrsquoensenyament del dret constitucional i meacutes especiacuteficament a lrsquoorganitzacioacute territorial de lrsquoEstat haurem de prendre bona nota dels canvis introduiumlts perquegrave la Constitucioacute podragrave no canviar perograve la doctrina del seu magravexim ndashno pas uacutenicndash integraverpret siacute que ho fa

8 Reflexions finals

Hem vist com de les sentegravencies objecte del present estudi es poden inferir alguns dels trets essencials del funcionament de lrsquoEstat de les autonomies la irrellevagravencia dels estatuts drsquoautonomia la concurregraven-cia competencial les duplicitats el paper determinant de la justiacutecia constitucional el factor econogravemic com a fonament contumaccedil de les meacutes variades decisions i poliacutetiques estatals la delimitacioacute de les compe-tegravencies estatals a partir de criteris aliens al repartiment competencial com ara lrsquointeregraves general o les finalitats constitucionals a quegrave han de tendir les poliacutetiques puacutebliques i finalment la flexibilitat de la doctrina constitucional per evolucionar canviar ndashsense arguments suficient-ment sogravelidsndash i adaptar-se a les actuacions de lrsquoEstat Soacuten factors tots ells que contribueixen directament a la laminacioacute de les competegravencies autonogravemiques i a la impossibilitat que una comunitat autogravenoma pugui donar una orientacioacute progravepia i diferenciada al seu regravegim drsquoautogovern

Aquests trets poden ser innocus per a les comunitats autogravenomes que no vegin en el regravegim de descentralitzacioacute poliacutetica una resposta a la seva voluntat drsquoautogovernar-se sinoacute que el considerin un simple sistema de gestioacute de les poliacutetiques puacutebliques sense meacutes aspiracioacute que la drsquoexecutar ndashde forma eficient aixograve siacutendash les directrius pregraveviament fixades per un actor poliacutetic ndashlrsquoEstatndash que marca de forma fegraverria els paragravemetres a quegrave srsquohauran drsquoajustar aquelles poliacutetiques En aquest cas eacutes difiacutecil que es pugui considerar que lrsquoanagravelisi continguda en el present article i les conclusions que se nrsquoextreuen siguin de prou entitat per entendre que lrsquoautonomia de quegrave es gaudeix no satisfagrave els interessos de la comunitat territorial

Perograve al meu entendre per a una comunitat com Catalunya ca-racteritzada per una voluntat drsquoautogovern manifestada de forma

majoritagraveria al llarg de la seva histograveria i especialment en el moment present els trets indicats no soacuten meacutes que un exponent drsquoun sistema de descentralitzacioacute que no doacutena resposta de forma satisfactograveria i en tota la seva extensioacute als desitjos majoritaris dels catalans de poder fixar amb prou marge de decisioacute els objectius i els horitzons que es volen fixar com a meta

Ens trobem en definitiva davant de la realitat drsquoun Estat auto-nogravemic ndashfonamentat en una determinada lectura i aplicacioacute de la Cons-titucioacute i de lrsquoEstatut drsquoautonomia que duen a terme les institucions estatals i el Tribunal Constitucionalndash que no satisfagrave els interessos i les aspiracions drsquouna majoria de catalans que anhelen un nivell drsquoautogo-vern que vagi meacutes enllagrave de la simple gestioacute drsquounes poliacutetiques alienes i els permeti determinar en tota la seva extensioacute el futur poliacutetic col-lectiu que desitgen

Lrsquoarticle analitza les sentegravencies del Tribunal Constitucional 1302013 de 4 de juny i 1352013 de 6 de juny relatives a la Llei 382003 de 17 de novembre general de subvencions amb la finalitat de posar en relleu fins a quin punt aquelles sentegravencies reflecteixen alguns dels aspectes nuclears del funciona-ment de lrsquoEstat de les autonomies com ara la irrellevagravencia dels estatuts drsquoau-tonomia les duplicitats i la concurregravencia competencial el factor econogravemic com a fonament de les meacutes variades decisions i poliacutetiques estatals la deli-mitacioacute de les competegravencies estatals a partir de criteris aliens al repartiment competencial ndashcom eacutes lrsquointeregraves general o les finalitats constitucionals a quegrave han de tendir les poliacutetiques puacutebliquesndash i en darrer lloc lrsquoadaptabilitat de la doctrina constitucional a les actuacions de lrsquoEstat Arran de lrsquoanagravelisi drsquoaquests punts lrsquoarticle arriba a la conclusioacute que lrsquoEstat autonogravemic en la seva formu-lacioacute actual estagrave esgotat per a qualsevol comunitat territorial que cerqui en el regravegim de descentralitzacioacute poliacutetica una resposta que satisfaci plenament els seus desitjos drsquoautogovern

Paraules clau Estat autonogravemic delimitacioacute de tiacutetols competencials estatuts drsquoautonomia potestat de foment duplicitats supletorietat planificacioacute de lrsquoactivitat econogravemica doctrina constitucional

RESUMEN

El artiacuteculo analiza las sentencias del Tribunal Constitucional 1302013 de 4 de junio y 1352013 de 6 de junio relativas a la Ley 382003 de 17 de noviembre General de Subvenciones con el fin de poner de relieve hasta queacute punto aquellas sentencias reflejan algunos de los aspectos nucleares del funcionamiento del Estado de las autonomiacuteas como la irrelevancia de los estatutos de autonomiacutea las duplicidades y la concurrencia competen-cial el factor econoacutemico como fundamento de las maacutes variadas decisiones y poliacuteticas estatales la delimitacioacuten de las competencias estatales a partir de criterios ajenos al reparto competencial ndashcomo es el intereacutes general o los fines constitucionales a que deben tender las poliacuteticas puacuteblicasndash y en uacuteltimo lugar la adaptabilidad de la doctrina constitucional a las actua-ciones del Estado A raiacutez del anaacutelisis de estos puntos el artiacuteculo llega a la conclusioacuten de que el Estado autonoacutemico en su formulacioacuten actual estaacute agotado para cualquier comunidad territorial que busque en el reacutegimen de descentralizacioacuten poliacutetica una respuesta que satisfaga plenamente sus deseos de autogobierno

Palabras clave Estado autonoacutemico delimitacioacuten de tiacutetulos competenciales estatutos de autonomiacutea potestad de fomento duplicidades supletoriedad planificacioacuten de la actividad econoacutemica doctrina constitucional

ABSTRACT

This article analyses two different judgements of the Spanish Constitutional Court (judgments 1302013 and 1352013 on the Act 382003 on public subsi-dies) with the objective to highlight how they reflect some of the key aspects of the functioning of the State of autonomies such as the irrelevance of the Statutes of autonomy as the duplication and concurrence of powers as the use of economic factors as pillars of myriad Central Government policies and decisions as the attribution of powers to Central Government accord-ing to criteria that have nothing to do with the constitutional distribution of powers and as the adaptability of the constitutional case-law to Central Government actions The article concludes that the State of autonomies in its current form cannot provide any answer at all to self-government expec-tations coming from any territorial community

Keywords State of autonomies delimitation of areas of powers Statutes of autonomy spending power duplicities supplementary legislation planning of the economic activity constitutional case-law

Luciacutea Casado CasadoProfesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad Rovira i Virgili

SUMARIO 1 Las previsiones de la Constitucioacuten espantildeola ndash 11 El artiacuteculo 149118 y la reserva al Estado de la legislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosa ndash 12 Otros tiacutetulos competenciales con incidencia en la materia ndash 2 Las previsiones de los esta-tutos de autonomiacutea ndash 21 Las previsiones iniciales A Los estatutos de autonomiacutea de Andaluciacutea Cataluntildea Comunidad Valenciana Galicia Navarra y Paiacutes Vasco el reconocimiento de competencias sobre el desarrollo legislativo y la ejecucioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa B El Estatuto de Autonomiacutea de las Islas Baleares el reconocimiento de la funcioacuten ejecutiva en materia de expropiacioacuten forzosa C Los estatutos de autonomiacutea de Extremadura La Rioja y Murcia el reconocimiento de la potestad a las comunidades autoacutenomas D Los estatutos de autonomiacutea de Asturias Canarias Castilla-La Mancha Cantabria y Madrid el reconocimiento de la potestad expropiatoria autonoacutemica y de la competencia autonoacutemica para realizar la declaracioacuten de urgente ocupacioacuten del bien expropiado y otras actuaciones en materia expropiatoria ndash 22 Las previsiones recogidas en los nuevos estatutos de autonomiacutea Anaacutelisis general de las previsiones de los estatutos de Andaluciacutea Ara-goacuten Castilla y Leoacuten Cataluntildea Comunidad Valenciana Extremadura Islas Baleares y

Este artiacuteculo constituye una versioacuten actualizada y adaptada para su publicacioacuten del capiacute-tulo I del trabajo ldquoExpropiacioacute forccedilosa i comunitats autogravenomes Abast de les competegravencies autonogravemiques amb especial referegravencia a les comissions o jurats autonogravemics drsquoexpropiacioacute realitat i perspectivesrdquo fruto de una beca de investigacioacuten sobre las autonomiacuteas poliacuteticas territoriales (en la modalidad de becas para la realizacioacuten de trabajos individuales en Cataluntildea o en el resto del Estado) que me fue otorgada en 2009 por el Institut drsquoEstudis Autonogravemics de la Generalitat de Catalunya Quiero manifestar mi agradecimiento al Institut drsquoEstudis Autonogravemics tanto por el otorgamiento de esta beca como por todo el apoyo recibido durante la elaboracioacuten de dicho trabajo de investigacioacuten

Navarra ndash 3 El alcance de las competencias estatales y autonoacutemicas sobre expropia-cioacuten forzosa a la luz de la jurisprudencia constitucional ndash 31 La doble vertiente del instituto expropiatorio la expropiacioacuten como garantiacutea y como instrumento ndash 32 El alcance de las competencias estatales sobre expropiacioacuten forzosa A El alcance del concepto de ldquolegislacioacutenrdquo en la jurisprudencia constitucional B El alcance de la competencia estatal de ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo las garantiacuteas expropiatorias de caraacutecter patrimonial y procedimental como elemento central C El alcance de la competencia estatal sobre el derecho de reversioacuten 33 Las competencias autonoacutemicas A La definicioacuten de la causa expropiandi y la ejecucioacuten de las medidas expropiatorias B La posibilidad de regular determinados aspectos procedimentales en sectores de competencia autonoacutemica C La posibilidad de mo-dular o matizar el derecho de reversioacuten en sectores de competencia autonoacutemica D La posibilidad de establecer jurados autonoacutemicos de expropiacioacuten u otros oacuterganos propios de valoracioacuten a efectos de la expropiacioacuten forzosa 4 Las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de expropiacioacuten forzosa 41 Las previsiones iniciales el artiacuteculo 1012 del Estatuto de Autonomiacutea de 1979 42 El alcance de las previsiones del nuevo Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea A Una aproximacioacuten general al artiacuteculo 1594 del nuevo Estatuto anaacutelisis de los principales cambios B La concrecioacuten de las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de expropiacioacuten forzosa en el artiacuteculo 1594 C La competencia compartida de la Generalitat en materia de derecho de reversioacuten en las expropiaciones urbaniacutesticas en el marco de la legislacioacuten estatal el artiacuteculo 1496 D Consideraciones finales la desactivacioacuten de las nuevas perspectivas ofrecidas por el artiacuteculo 1594 del nuevo Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea ndash Resumen ndash Resum ndash Abstract

La delimitacioacuten de las competencias estatales y autonoacutemicas en ma-teria de expropiacioacuten forzosa ha suscitado algunas controversias im-portantes que han requerido de la intervencioacuten del Tribunal Cons-titucional Aunque el artiacuteculo 149118 de la CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzo-sardquo las comunidades autoacutenomas tambieacuten ostentan amparaacutendose en otros tiacutetulos competenciales un cierto protagonismo en este aacutembi-to maacutes allaacute de una actuacioacuten meramente ejecutiva Esta actuacioacuten autonoacutemica que se ha ido materializando en actuaciones diversas como la definicioacuten de la causa expropiandi en aacutembitos sectoriales de su competencia la creacioacuten de jurados o comisiones autonoacutemicas de valoracioacuten a efectos de la fijacioacuten del precio justo en expropiaciones autonoacutemicas y locales y la aprobacioacuten de normas ndashtanto legales como

El alcance de las competencias estatales y autonoacutemicas

reglamentariasndash de caraacutecter organizativo no ha estado exenta de po-leacutemica Por este motivo ha sido necesaria la intervencioacuten del Tribunal Constitucional en varias ocasiones En estos momentos existe ya una consolidada jurisprudencia constitucional en la materia que a pesar de haber suscitado importantes criacuteticas doctrinales y algunos votos particulares contrarios permite definir maacutes claramente la distribucioacuten de competencias entre el Estado y las comunidades autoacutenomas en materia de expropiacioacuten forzosa

1 Las previsiones de la Constitucioacuten espantildeola

La CE uacutenicamente se refiere a las competencias en materia de ex-propiacioacuten forzosa en el artiacuteculo 149118 De conformidad con este precepto corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre ldquolegis-lacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo Sin embargo existen otros tiacutetulos competenciales con incidencia en esta materia y que pueden modular las competencias atribuidas al Estado por este precepto

11 El artiacuteculo 149118 y la reserva al Estado de la legislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosa

Como se ha adelantado de acuerdo con el artiacuteculo 149118 de la CE corresponde al Estado con caraacutecter exclusivo la legislacioacuten sobre ex-propiacioacuten forzosa De esta previsioacuten constitucional se pueden des-tacar diferentes aspectos En primer lugar el tiacutetulo competencial no viene referido a un sector material de actividad sino a una potestad administrativa1 y esto como veremos tendraacute repercusiones fundamen-tales en la distribucioacuten de competencias entre Estado y comunidades autoacutenomas A pesar de la atribucioacuten de la competencia exclusiva al Es-tado ldquose trata de una competencia que tiene un caraacutecter instrumental o funcional ya que alude al ejercicio de una potestad administrativa y

1 Asiacute lo destacan por ejemplo Mordf del Carmen Nuacutentildeez Lozano ldquoLas Comisiones Provin-ciales de Valoraciones de Andaluciacuteardquo Administracioacuten de Andaluciacutea Revista Andaluza de Administracioacuten Puacuteblica 56 2004 p 39 y Francisco Sosa Wagner ldquoArtiacuteculo 31 Procedi-miento de determinacioacuten del justipreciordquo en el libro colectivo por eacutel dirigido Comenta-rios a la Ley de Expropiacioacuten Forzosa 2ordf edicioacuten Cizur Menor Thomson-Aranzadi 2003 [1999] p 139

en relacioacuten con la cual se ha admitido la introduccioacuten de especificaciones en su ejercicio por parte de las Comunidades Autoacutenomasrdquo2

En segundo lugar cabe destacar la atribucioacuten al Estado de la competencia sobre la ldquolegislacioacutenrdquo y no solo sobre las ldquobasesrdquo o la ldquolegislacioacuten baacutesicardquo como ocurre con otras materias enumeradas en el propio artiacuteculo 149118 de la CE (por ejemplo el reacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicas y el reacutegimen estatutario de sus fun-cionarios o contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las administraciones puacuteblicas) La compe-tencia reservada al Estado se extiende a la totalidad de la legislacioacuten Este hecho tiene consecuencias muy importantes y supone utilizando palabras de Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquotoda la legislacioacuten por lo tanto sin matices condicionamientos ni excepciones de ninguacuten tipordquo3 Asiacute si atendemos al tenor literal de este precepto la competencia para regular la potestad expropiatoria estaacute atribuida de forma total al le-gislador estatal sin ninguacuten matiz ni modulacioacuten que tenga en cuenta los intereses de las comunidades autoacutenomas respecto de esta potestad administrativa4

Esta atribucioacuten en exclusiva al Estado de la legislacioacuten sobre expropiacioacuten in totum se justifica por la consideracioacuten de la expro-piacioacuten como institucioacuten de garantiacutea de los intereses econoacutemicos pri-vados y por la necesidad de garantizar una regulacioacuten uniforme de esta institucioacuten ndashespecialmente de las garantiacuteasndash en todo el territorio espantildeol La determinacioacuten del alcance concreto de la competencia es-tatal derivada del artiacuteculo 149118 de la CE requiere por un lado ver coacutemo se ha interpretado este precepto en este aacutembito por el Tribunal Constitucional asiacute como definir el alcance concreto de la expresioacuten

2 Sosa Wagner ldquoArtiacuteculo 31rdquo 2003 p 139

3 Tomaacutes-Ramoacuten Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquoNotas sobre el proceso continuo y silencioso de erosioacuten del derecho estatal y de las garantiacuteas juriacutedicas de los ciudadanos el caso de los ju-rados autonoacutemicos de expropiacioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica 153 2000 p 92

4 Advierte Mordf del Carmen Nuacutentildeez Lozano (ldquoLos oacuterganos autonoacutemicos de fijacioacuten de jus-tiprecios Propuestas y sugerencias sobre el correcto ejercicio de la competencia estatal sobre legislacioacuten de expropiacioacuten forzosardquo Revista Vasca de Administracioacuten Puacuteblica 72 2006 p 188) que ldquose ha olvidado que la competencia se predica de una potestad admi-nistrativa caracterizada ademaacutes como lsquomedio indeclinable del que los poderes puacuteblicos pueden y deben servirse para el logro de sus fineslsquo (STC 371987 FJ 6) de modo que resulta muy difiacutecil si no imposible justificar la racionalidad de la opcioacuten constitucional pues es maacutes que evidente el intereacutes de las Comunidades Autoacutenomas en este lsquoinstrumento positivo puesto a disposicioacuten del poder puacuteblico para el cumplimiento de sus fines de ordenacioacuten y conformacioacuten de la sociedad a imperativos crecientes de justicia sociallsquo (STC 166 1986 FJ 13)rdquo

ldquolegislacioacutenrdquo y por otro determinar la incidencia en este aacutembito de otros tiacutetulos competenciales sectoriales

12 Otros tiacutetulos competenciales con incidencia en la materia

Las previsiones del artiacuteculo 149118 de la CE deben completarse con el examen de otros tiacutetulos competenciales que han incidido en la materia Con relacioacuten a las competencias estatales debe tenerse en cuenta es-pecialmente el artiacuteculo 14911 de la CE que atribuye al Estado la com-petencia exclusiva sobre ldquoLa regulacioacuten de las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de los dere-chos y en el cumplimiento de los deberes constitucionalesrdquo En la medida en que la expropiacioacuten afecta al ejercicio de un derecho constitucional reconocido en el artiacuteculo 33 ndashel derecho a la propiedad privadandash e incide en el patrimonio del ciudadano este tiacutetulo competencial tambieacuten opera en este aacutembito dada la necesidad de garantizar la igualdad de todos en el ejercicio de este derecho en todo el territorio espantildeol

Por otra parte debe tenerse presente la proyeccioacuten de otros tiacutetu-los competenciales como el ldquoreacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicasrdquo y el ldquoprocedimiento administrativordquo La competencia que el artiacuteculo 149118 reserva al Estado para establecer las bases del reacutegimen juriacutedico de la Administracioacuten tiene una clara funcioacuten de garantiacutea dado que reserva al Estado la fijacioacuten de los principios y criterios esenciales referentes a su estructura y funcionamiento y pretende que el status juriacutedico de los ciudadanos sea ideacutentico ante cualquiera de las adminis-traciones puacuteblicas del Estado A traveacutes de este tiacutetulo se han canalizado determinados aspectos de la expropiacioacuten como los organizativos y maacutes concretamente la creacioacuten de jurados o comisiones autonoacutemicas de valoracioacuten El encaje de estos aspectos dentro de este tiacutetulo y no en el de legislacioacuten sobre expropiacioacuten lleva a que corresponda al Estado fijar las bases sobre la materia El Estado deberiacutea limitarse a establecer el miacutenimo comuacuten denominador normativo necesario para cumplir con la funcioacuten de garantiacutea que tiene asignada este tiacutetulo competencial En el resto la competencia sobre la materia corresponderiacutea a las comuni-dades autoacutenomas que la hayan asumido

El artiacuteculo 149118 de la CE tambieacuten reserva al Estado el proce-dimiento administrativo comuacuten sin perjuicio de las especialidades de-rivadas de la organizacioacuten propia de las comunidades autoacutenomas De este precepto se deriva el reconocimiento al Estado de una competen-

cia normativa plena y exclusiva sobre el procedimiento administrativo comuacuten que actualmente estaacute regulado en la Ley 301992 de 26 de noviembre del reacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicas y del procedimiento administrativo comuacuten Sin embargo esta regulacioacuten no agota las competencias estatales o autonoacutemicas de establecer proce-dimientos especiacuteficos ratione materiae si bien deberaacuten respetarse en todo caso las garantiacuteas miacutenimas de los ciudadanos respecto a la acti-vidad administrativa fijadas por la Ley 301992 En efecto la propia CE reconoce la competencia de las comunidades autoacutenomas para estable-cer las especialidades derivadas de su organizacioacuten propia Ademaacutes la jurisprudencia constitucional ha considerado reiteradamente que no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento Esta circunstancia posibilita que las comunidades autoacutenomas puedan dictar las normas procedimentales necesarias para la aplicacioacuten de su derecho sustantivo5 En consecuencia podraacuten establecer los procedimientos aplicables a la realizacioacuten de cada tipo de actividad administrativa como competencia conexa a las que respectivamente ostentan para la regulacioacuten del reacutegimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administracioacuten En materia expropiatoria esta competencia autonoacute-mica sobre procedimiento administrativo permitiraacute a las comunidades autoacutenomas poder modular determinados traacutemites procedimentales del procedimiento expropiatorio ndashrespetando las garantiacuteas esenciales del expropiado establecidas por la normativa generalndash a pesar de la atribucioacuten en exclusiva al Estado de la competencia sobre legislacioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa

Estos tiacutetulos competenciales han servido para mitigar el amplio alcance de las competencias estatales que prima facie se derivaba de la literalidad del artiacuteculo 149118 de la CE en materia expropiatoria y para reconocer parcelas de intervencioacuten autonoacutemica en este aacutembi-to Asimismo no puede olvidarse la incidencia de las competencias sectoriales autonoacutemicas en esta materia dado que la atribucioacuten de la competencia material o sustantiva sobre un determinado sector tambieacuten llevaraacute unido como aspecto instrumental el ejercicio de la potestad expropiatoria en este aacutembito La entrada en juego de to-dos estos tiacutetulos competenciales unida al caraacutecter instrumental del instituto expropiatorio ha permitido a las comunidades autoacutenomas recuperar una cierta intervencioacuten sobre expropiacioacuten forzosa a pesar

5 Vid por ejemplo las Sentencias del TC 2271988 de 29 de noviembre (FJ 32 in fine) 231993 de 21 de enero (FJ 3) y 982001 de 5 de abril (FJ 8)

de tratarse de un aacutembito en principio vedado para ellas y reservado en exclusiva al Estado

2 Las previsiones de los estatutos de autonomiacutea

La mayor parte de los estatutos de autonomiacutea de las comunidades autoacute-nomas han recogido alguna competencia en relacioacuten con la expropiacioacuten forzosa utilizando formulaciones diversas En algunos casos solo hacen referencia a competencias ejecutivas En cambio en otros llegan a incluir potestades normativas que en principio estariacutean vedadas si tenemos en cuenta la redaccioacuten literal del artiacuteculo 149118 de la CE que atribuye al Estado toda la legislacioacuten sobre expropiacioacuten y no solo la baacutesica A continuacioacuten se examinan las previsiones estatutarias en esta materia teniendo en cuenta tambieacuten las novedades incorporadas a raiacutez de la aprobacioacuten de los nuevos estatutos de autonomiacutea nacidos como con-secuencia de los procesos de reforma estatutaria de estos uacuteltimos antildeos

21 Las previsiones iniciales

Inicialmente todos los estatutos de autonomiacutea con la excepcioacuten de los de Aragoacuten y Castilla y Leoacuten incluyeron referencias especiacuteficas a las competencias autonoacutemicas en materia expropiatoria

A Los estatutos de autonomiacutea de Andaluciacutea Cataluntildea Comunidad Valenciana Galicia Navarra y Paiacutes Vasco el reconocimiento de competencias sobre el desarrollo legislativo y la ejecucioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa

A pesar de la reserva a la competencia exclusiva estatal de la legisla-cioacuten in totum sobre expropiacioacuten forzosa algunos estatutos de auto-nomiacutea previeron inicialmente competencias autonoacutemicas de desarrollo legislativo ndashy tambieacuten de ejecucioacutenndash sobre esta materia Es el caso de los de Andaluciacutea Cataluntildea Comunidad Valenciana Galicia Navarra y Paiacutes Vasco6 que atribuyen a estas comunidades autoacutenomas competen-

6 Vid los artiacuteculos 1512 del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea aprobado mediante Ley Orgaacutenica 61981 de 30 de diciembre 1012 del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea aprobado mediante Ley Orgaacutenica 41979 de 18 de diciembre 322 del Estatuto de Auto-

cias sobre el desarrollo legislativo y la ejecucioacuten dentro de su territorio de la legislacioacuten baacutesica del Estado Se separan asiacute de la redaccioacuten literal del artiacuteculo 149118 de la CE y confieren a las comunidades autoacuteno-mas una competencia compartida sobre expropiacioacuten siguiendo el esquema legislacioacuten general del Estado versus desarrollo legislativo y ejecucioacuten por la comunidad autoacutenoma7

La atribucioacuten de competencias de desarrollo legislativo suscitoacute en su momento dudas sobre su adecuacioacuten a la Constitucioacuten teniendo en cuenta que el artiacuteculo 149118 en principio atribuiacutea la competen-cia legislativa completamente al Estado y vedaba toda posibilidad de aprobacioacuten de legislacioacuten autonoacutemica de desarrollo sobre la materia Especialmente criacuteticos con estas atribuciones estatutarias han sido los profesores Fernaacutendez Rodriacuteguez8 y Garciacutea de Enterriacutea9 que han ne-gado la existencia de competencias normativas autonoacutemicas en este aacutembito a pesar de las previsiones estatutarias

Sin embargo no han faltado intentos doctrinales en el sentido de buscar una interpretacioacuten de estos preceptos estatutarios conforme con la Constitucioacuten En este sentido Jimeacutenez Blanco10 aunque sentildeala que a primera vista el artiacuteculo 1512 del Estatuto andaluz podriacutea ser inconstitucional a la vista del contundente artiacuteculo 149118 de la CE interpreta que cuando el Estatuto de Andaluciacutea se refiere al ldquodesa-rrollo legislativordquo no lo hace a la regulacioacuten general de la institucioacuten sino a la declaracioacuten de utilidad puacuteblica o intereacutes social de la finalidad a que se deba afectar el objeto expropiado que de acuerdo con la Ley de Expropiacioacuten Forzosa (en adelante LEF) con caraacutecter general

nomiacutea de la Comunidad Valenciana aprobado mediante la Ley Orgaacutenica 51982 de 1 de julio 282 del Estatuto de Autonomiacutea de Galicia aprobado mediante Ley Orgaacutenica 11981 de 6 de abril 57b) de la Ley Orgaacutenica 131982 de 10 de agosto sobre reintegracioacuten y mejora del Reacutegimen Foral de Navarra y 111b) del Estatuto de Autonomiacutea del Paiacutes Vasco aprobado mediante la Ley Orgaacutenica 31979 de 18 de diciembre

7 Vid Joseacute Ignacio Morillo-Velarde Peacuterez ldquoCompetencia sobre reacutegimen de las Adminis-traciones Puacuteblicasrdquo en Santiago Muntildeoz Machado y Manuel Rebollo Puig (dirs) Comenta-rios al Estatuto de Autonomiacutea para Andaluciacutea Cizur Menor Thomson-Civitas 2008 p 415

8 Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquoNotasrdquo 2000 p 92 Este autor habla incluso de ldquoLa inicial manipulacioacuten unilateral del tiacutetulo competencial del Estado por el Estatuto vascordquo (p 99)

9 Eduardo Garciacutea de Enterriacutea ldquoLa Ley de Expropiacioacuten Forzosa de 1954 medio siglo despueacutesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica 156 2001 p 262

10 Antonio Jimeacutenez Blanco ldquoComentario al artiacuteculo 15 del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacuteardquo en Santiago Muntildeoz Machado (dir) Comentarios al Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea Madrid Instituto de Estudios de la Adminis-tracioacuten Local 1987 p 401-402

y a pesar de las excepciones previstas por el propio artiacuteculo 10 debe hacerse por ley En su opinioacuten ldquode no existir la referencia al lsquodesarrollo legislativorsquo la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea se veriacutea privada de tipificar utilidades puacuteblicas o intereacutes social que puedan servir a la accioacuten de su Administracioacutenrdquo11

Para Real Ferrer aunque las comunidades autoacutenomas no pueden dictar leyes que con contenido normativo reformen el ordenamiento sustantivo y las garantiacuteas en materia de expropiacioacuten forzosa pueden ser sujetos de la expropiacioacuten (expropiante beneficiario y expropiado) y tambieacuten ldquopueden cumplir con la exigencia que como garantiacutea para los administrados establece la LEF de que sea una ley la que determi-ne cuaacutendo estamos frente a un supuesto de utilidad puacuteblica o intereacutes social que legitime el proceso expropiadorrdquo Incluso considera que si se entiende que la potestad expropiatoria estaacute impliacutecitamente contenida en el ejercicio de competencias propias autonoacutemicas ndashcomo el urba-nismondash podriacutea quedar abierta la posibilidad de que las comunidades autoacutenomas mediante ley estableciesen geneacutericamente los casos en que las diferentes administraciones territoriales podriacutean hacer uso de su potestad expropiatoria12

Respecto de la competencia sobre ejecucioacuten tambieacuten atribuida a las comunidades autoacutenomas por estos estatutos no puede realizarse ninguna objecioacuten Siendo estatal la competencia sobre la legislacioacuten la ejecucioacuten y por tanto el ejercicio de la potestad expropiatoria13 puede ser autonoacutemica

B El Estatuto de Autonomiacutea de las Islas Baleares el reconocimiento de la funcioacuten ejecutiva en materia de expropiacioacuten forzosa

La Ley orgaacutenica 21983 de 25 de febrero mediante la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de las Islas Baleares atribuyoacute a esta comuni-dad autoacutenoma la funcioacuten ejecutiva en materia de expropiacioacuten forzosa ldquoen los teacuterminos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias

11 Jimeacutenez Blanco ldquoComentario al artiacuteculo 15rdquo 1987 p 402

12 Gabriel Real Ferrer ldquoComentario al artiacuteculo 32rdquo en Ramoacuten Martiacuten Mateo (dir) Co-mentarios al Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad Autoacutenoma Valenciana Madrid Instituto de Estudios de Administracioacuten Local 1985 p 323-324

13 Vid Jimeacutenez Blanco ldquoComentario al artiacuteculo 15rdquo 1987 p 401

que en desarrollo de su legislacioacuten dicte el Estadordquo14 A diferencia de los estatutos analizados en el epiacutegrafe anterior este no se refiere al ejercicio de competencias normativas autonoacutemicas sobre expropiacioacuten y limita la competencia de la comunidad autoacutenoma a la funcioacuten eje-cutiva de acuerdo con lo que establezca la normativa estatal ndashtanto legal como reglamentariandash Con esta redaccioacuten se respetaba el tenor literal del artiacuteculo 149118 de la CE que atribuiacutea al Estado la compe-tencia exclusiva sobre toda la legislacioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa Se separa asiacute la competencia para elaborar la legislacioacuten que corresponde al Estado de la aplicacioacuten de las teacutecnicas e instrumentos en ella previstos atribuida a la comunidad autoacutenoma

C Los estatutos de autonomiacutea de Extremadura La Rioja y Murcia el reconocimiento de la potestad expropiatoria a las comunidades autoacutenomas

Los estatutos de autonomiacutea de Extremadura La Rioja y Murcia no incluyen ninguna referencia a las competencias sobre expropiacioacuten forzosa en los artiacuteculos que enumeran las competencias autonoacutemicas La uacutenica referencia a esta materia se encuentra en las partes relativas a la administracioacuten y reacutegimen juriacutedico para reconocer a estas comu-nidades autoacutenomas en el ejercicio de sus competencias la potestad expropiatoria15 Por tanto las comunidades autoacutenomas son titulares de la potestad expropiatoria y en el ejercicio de sus competencias podraacuten ejercer esta potestad y expropiar bienes o derechos si concurre causa de utilidad puacuteblica o intereacutes social

Se trata sin embargo de previsiones totalmente innecesarias ya que aunque no estuviesen expresamente previstas en sus estatutos todas las comunidades autoacutenomas disponen de la potestad expro-piatoria por su cualidad de administraciones puacuteblicas territoriales La LEF por su caraacutecter de norma preconstitucional uacutenicamente atribuye la titularidad de esta potestad al Estado la provincia o el municipio

14 Artiacuteculo 122 de la Ley Orgaacutenica 21983 de 25 de febrero por la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea para las Islas Baleares

15 Vid los artiacuteculos 50b) de la Ley Orgaacutenica 11983 de 25 de febrero por la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Extremadura ndashactualmente despueacutes de las modi-ficaciones introducidas por la Ley Orgaacutenica 121999 de 6 de mayo este precepto es el 47b)ndash 301b) de la Ley Orgaacutenica 31982 de 9 de junio por el que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de La Rioja ndashactualmente despueacutes de las modificaciones introducidas por la Ley Orgaacutenica 21999 de 7 de enero este precepto es el 311b)ndash y 153b) de la Ley Orgaacutenica 41982 de 9 de junio del Estatuto de Autonomiacutea de Murcia

(art 2) pero despueacutes de la CE debe hacerse extensiva tambieacuten a las comunidades autoacutenomas como entes de caraacutecter territorial De este modo todas las administraciones puacuteblicas territoriales y por tanto tambieacuten las comunidades autoacutenomas son titulares de la potestad ex-propiatoria16 Por este motivo seriacutea conveniente una modificacioacuten de la LEF en este punto para incorporar las comunidades autoacutenomas como titulares de la potestad expropiatoria a pesar de que la jurisprudencia es unaacutenime en el sentido de considerarlas titulares de esta potestad en el aacutembito de sus competencias17

D Los estatutos de autonomiacutea de Asturias Canarias Castilla-La Mancha Cantabria y Madrid el reconocimiento de la potestad expropiatoria autonoacutemica y de la competencia autonoacutemica para realizar la declaracioacuten de urgente ocupacioacuten del bien expropiado y otras actuaciones en materia expropiatoria

Los estatutos de autonomiacutea de Asturias Canarias Castilla-La Mancha Cantabria y Madrid18 con diferentes formulaciones tambieacuten atribuyen a estas comunidades autoacutenomas la potestad expropiatoria La novedad en relacioacuten con las anteriores radica en que ademaacutes tambieacuten recono-cen la competencia autonoacutemica para la realizacioacuten de la declaracioacuten

16 Vid Vicente Escuin Palop Comentarios a la Ley de Expropiacioacuten Forzosa 3ordf edicioacuten Cizur Menor Thomson-Civitas 2008 [1999] p 67-70 y Leopoldo Tolivar Alas ldquoArtiacuteculo 2 Administracioacuten expropiante y beneficiariordquo en Sosa Wagner Comentarios 2003 p 44

17 Sobre la jurisprudencia contencioso-administrativa en este aacutembito vid Agustiacuten Puente Escobar ldquoLa expropiacioacuten forzosardquo en Pascual Sala Saacutenchez Juan Antonio Xiol Riacuteos y Rafael Fernaacutendez Montalvo (dirs) y Pascual Sala Atienza (coord) Las instituciones del Derecho Administrativo en la jurisprudencia tomo III Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Puacuteblicas La expropiacioacuten forzosa Barcelona Bosch 2011 p 2059 y ss

18 Vid los artiacuteculos 152b) de la Ley Orgaacutenica 71981 de 30 de diciembre por la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Asturias (modificado por la Ley Orgaacutenica 11999 de 5 de enero) 41b) de la Ley Orgaacutenica 101982 de 10 de agosto por la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Canarias 392b) de la Ley Orgaacutenica 91982 de 10 de agosto mediante el cual se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Castilla-La Mancha (modifi-cado por la Ley Orgaacutenica 31997 de 3 de julio) 351b) de la Ley Orgaacutenica 81981 de 30 de diciembre por la que se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Cantabria (redactado de acuerdo con la Ley Orgaacutenica 111998 de 30 de diciembre) y 361b) de la Ley Orgaacutenica 31983 de 25 de febrero (reestructurado por la Ley Orgaacutenica 51998 de 7 de julio ndashante-riormente el artiacuteculo 371)ndash mediante el cual se aprueba el Estatuto de Autonomiacutea de Madrid

de urgente ocupacioacuten de los bienes afectados asiacute como el ejercicio del resto de competencias atribuidas por la legislacioacuten expropiatoria a la Administracioacuten del Estado cuando se trate de materias de competencia autonoacutemica Tampoco esta previsioacuten estatutaria resulta imprescindible para que las comunidades autoacutenomas puedan ejercer estas competen-cias El propio Tribunal Supremo ha reconocido en varias sentencias no solo la titularidad de la potestad expropiatoria a las comunidades autoacutenomas sino tambieacuten su competencia para realizar la declaracioacuten de urgente ocupacioacuten del bien expropiado la declaracioacuten de utilidad puacuteblica o intereacutes social o el acuerdo de necesidad de ocupacioacuten de un bien o derecho concreto19

22 Las previsiones recogidas en los nuevos estatutos de autonomiacutea Anaacutelisis general de las previsiones de los estatutos de Andaluciacutea Aragoacuten Castilla y Leoacuten Cataluntildea Comunidad Valenciana Extremadura Islas Baleares y Navarra

Los nuevos estatutos de autonomiacutea que se han ido aprobando desde 2006 han incorporado algunas novedades en relacioacuten con las compe-tencias autonoacutemicas sobre expropiacioacuten forzosa En primer lugar los dos estatutos que antes no incluiacutean ninguna referencia en la materia ahora contemplan expresamente competencias autonoacutemicas en este aacutembito El de Aragoacuten aprobado mediante Ley Orgaacutenica 52007 de 20 de abril atribuye a esta comunidad autoacutenoma en su artiacuteculo 7716 la competencia ejecutiva que incluye la potestad reglamentaria (para la regulacioacuten de su propia competencia funcional y la organizacioacuten de los servicios necesarios para ello) sobre expropiacioacuten forzosa que incluye en todo caso ldquola determinacioacuten de los supuestos las causas y las condiciones en que las administraciones aragonesas pueden ejercer la potestad expropiatoria el establecimiento de criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten que ten-gan que cumplir de acuerdo con la legislacioacuten estatal y la creacioacuten y regulacioacuten de un oacutergano propio para la determinacioacuten del justiprecio asiacute como la fijacioacuten de su procedimientordquo

19 Vid Agustiacuten Puente Escobar ldquoLa expropiacioacuten forzosardquo 2011 p 2059-2061 En este mismo sentido Joan Manuel Trayter Jimeacutenez ldquoJurados autonoacutemicos de expropiacioacuten y derechos de los ciudadanosrdquo en el libro colectivo por eacutel dirigido La aplicacioacuten del sistema de valoraciones de la Ley del Suelo Barcelona Atelier 2011 p 30

El Estatuto de Castilla y Leoacuten aprobado mediante la Ley Orgaacute-nica 142007 de 30 de noviembre se suma a aquellos estatutos de autonomiacutea que reconocen la potestad expropiatoria autonoacutemica asiacute como el ejercicio de las restantes competencias atribuidas a la Ad-ministracioacuten del Estado por la legislacioacuten estatal cuando se trate de materias de competencia autonoacutemica El artiacuteculo 322b) establece que la Administracioacuten de la Comunidad Autoacutenoma de Castilla y Leoacuten goza de las potestades y privilegios propios de la Administracioacuten del Estado entre los cuales se encuentra ldquola potestad de expropiacioacuten incluida la declaracioacuten de urgente ocupacioacuten de los bienes afectados y el ejercicio de las restantes competencias de la legislacioacuten expropiatoria atribuidas a la Administracioacuten del Estado cuando se trate de materias de com-petencia de la Comunidad Autoacutenomardquo

En segundo lugar se introducen cambios considerables en los estatutos de autonomiacutea de Andaluciacutea y Cataluntildea que contienen una redaccioacuten praacutecticamente ideacutentica en este punto El artiacuteculo 473 del Estatuto de Andaluciacutea aprobado mediante Ley Orgaacutenica 22007 de 19 de marzo atribuye a esta comunidad autoacutenoma en materia de expropiacioacuten forzosa la competencia ejecutiva que incluye en todo caso determinar los supuestos las causas y las condiciones en que las administraciones andaluzas pueden ejercer la potestad expropiatoria establecer criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten social que tengan que cumplir de acuerdo con la legislacioacuten estatal y crear y regular un oacutergano propio para la determinacioacuten del justiprecio y fijar su procedimiento20

Asimismo el artiacuteculo 564 atribuye a Andaluciacutea ldquola competencia compartida en materia de derecho de reversioacuten en las expropiaciones urbaniacutesticas en el marco de la legislacioacuten estatalrdquo21 Y el artiacuteculo 123 preveacute que ldquoEl Consejo de Gobierno podraacute ejercer la potestad expro-piatoria conforme a la legislacioacuten estatal y autonoacutemica vigente en la materiardquo

Las novedades maacutes destacables del Estatuto andaluz ndashy tambieacuten del catalaacutenndash son por un lado la eliminacioacuten de toda referencia en materia expropiatoria a competencias autonoacutemicas de desarrollo le-gislativo y la correspondiente incardinacioacuten de las competencias auto-noacutemicas en el aacutembito de las competencias ejecutivas Por otro dentro

20 En los mismos teacuterminos el artiacuteculo 1594 del nuevo EAC que se analiza detallada-mente en el apartado 42 de este trabajo

21 Ideacutentica previsioacuten se recoge en el artiacuteculo 1496 del nuevo EAC

de estas competencias ejecutivas se incluye la potestad reglamentaria Asiacute el artiacuteculo 4223ordm del Estatuto de Andaluciacutea preveacute que las com-petencias ejecutivas comprenden ldquola funcioacuten ejecutiva que incluye la potestad de organizacioacuten de su propia administracioacuten y en general aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administracioacuten puacuteblica y cuando proceda la aprobacioacuten de disposi-ciones reglamentarias para la ejecucioacuten de la normativa del Estadordquo En teacuterminos similares el artiacuteculo 112 del Estatuto catalaacuten incluye en el ejercicio de las competencias ejecutivas ademaacutes de la funcioacuten eje-cutiva ldquola potestad reglamentaria que comprende la aprobacioacuten de disposiciones para la ejecucioacuten de la normativa del Estadordquo22

Cabe destacar asimismo la materializacioacuten tanto en el artiacuteculo 473 del Estatuto andaluz como en el artiacuteculo 1594 del catalaacuten de la jurisprudencia constitucional recaiacuteda sobre expropiacioacuten forzosa Es-tos preceptos se hacen eco de la doctrina jurisprudencial en materia expropiatoria

Tambieacuten hay algunas novedades interesantes en el Estatuto de Autonomiacutea de Extremadura aprobado mediante la Ley Orgaacutenica 12011 de 28 de enero Este Estatuto continuacutea sin incluir la expropia-cioacuten forzosa dentro del listado de competencias ejecutivas del artiacuteculo 11 La uacutenica referencia a la expropiacioacuten como sucediacutea en la versioacuten anterior se encuentra en la seccioacuten relativa a la Administracioacuten de la Comunidad Autoacutenoma (seccioacuten 2ordf dentro del capiacutetulo III ndashldquoDe la Junta de Extremadura y de la Administracioacutenrdquondash del tiacutetulo II ndashldquoDe las instituciones de Extremadurardquondash) con motivo de la atribucioacuten de la potestad expropiatoria a la Administracioacuten autonoacutemica La novedad radica ahora en la previsioacuten expresa en el artiacuteculo 38b) de la posibili-dad de crear un oacutergano propio para la determinacioacuten del precio justo

Finalmente los estatutos de autonomiacutea de la Comunidad Valen-ciana y de las Islas Baleares y la Ley Orgaacutenica de reintegracioacuten y mejora del reacutegimen foral de Navarra no han introducido ninguna novedad destacable en relacioacuten con las competencias autonoacutemicas sobre ex-propiacioacuten forzosa23

22 Sobre esta cuestioacuten vid ampliamente el apartado 42 de este trabajo

23 Vid los artiacuteculos 502 de la Ley Orgaacutenica 12006 de 10 de abril de reforma de la Ley Orgaacutenica 51982 de 1 de julio del Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad Valenciana 321 del nuevo Estatuto de Autonomiacutea de las Islas Baleares aprobado por la Ley Orgaacutenica 12007 de 28 de febrero y 57b) de la Ley Orgaacutenica 131982 de reintegracioacuten y mejora del reacutegimen foral de Navarra que no ha experimentado ninguna modificacioacuten con la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica 72010 de 27 de octubre que modifica diferentes artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica 131982

3 El alcance de las competencias estatales y autonoacutemicas sobre expropiacioacuten forzosa a la luz de la jurisprudencia constitucional

En materia de expropiacioacuten forzosa existe una amplia jurisprudencia constitucional que ha ido delimitando el alcance de las competen-cias estatales y autonoacutemicas en este aacutembito y fijando los respectivos aacutembitos de actuacioacuten del Estado y de las comunidades autoacutenomas partiendo de la doble dimensioacuten de la expropiacioacuten (como garantiacutea y como instrumento)

31 La doble vertiente del instituto expropiatorio la expropiacioacuten como garantiacutea y como instrumento

El Tribunal Constitucional considera como punto de partida para el anaacutelisis de las competencias estatales y autonoacutemicas en materia de expropiacioacuten forzosa que el instituto expropiatorio presenta una do-ble vertiente Por un lado constituye una garantiacutea constitucional del derecho de propiedad en la medida en que con este instrumento se asegura una justa compensacioacuten econoacutemica a aquellas personas que por razones de utilidad puacuteblica o intereacutes social se ven privadas de sus bienes o derechos de contenido patrimonial Por otro constituye un ldquoinstrumento positivo puesto a disposicioacuten del poder puacuteblico para el cumplimiento de sus fines de ordenacioacuten y conformacioacuten de la socie-dad a imperativos crecientes de justicia socialrdquo24

Esta doble dimensioacuten de la expropiacioacuten tiene una gran impor-tancia desde una perspectiva competencial En tanto que garantiacutea de los intereses econoacutemicos privados corresponde al Estado a traveacutes de su competencia legislativa exclusiva sobre la materia ndashfijada por el artiacuteculo 149118 de la CEndash establecer una regulacioacuten general de la expropiacioacuten con la finalidad de impedir que puedan existir diferen-cias entre las diferentes partes del territorio nacional en relacioacuten con los criterios de valoracioacuten y las garantiacuteas del procedimiento Por este motivo se ha reservado al Estado la competencia sobre la legislacioacuten de expropiacioacuten y no simplemente como en otras materias la compe-tencia para establecer las bases o la legislacioacuten baacutesica En este aacutembito

24 Sentencia del TC 1661986 de 19 de diciembre (ponente D Eugenio Diacuteaz Eimil) FJ 13 Tambieacuten las sentencias 371987 de 26 de marzo (ponente D Jesuacutes Leguina Villa) FJ 6 y 2512006 de 25 de julio (ponente D Jorge Rodriacuteguez-Zapata Peacuterez) FJ 5

de la expropiacioacuten-garantiacutea no existen competencias autonoacutemicas y se impone la uniformidad normativa25

En cambio como instrumento al servicio de fines puacuteblicos las comunidades autoacutenomas pueden en el aacutembito de sus propias com-petencias ejercer determinadas actuaciones en materia expropiatoria que constituyen un instrumento o medio al servicio de la competencia materialmente ejercida para el efectivo desarrollo por los poderes puacuteblicos de las diferentes poliacuteticas sectoriales En este sentido el Tri-bunal Constitucional en la Sentencia 371987 de 26 de marzo tambieacuten afirma que

[] la expropiacioacuten es tambieacuten [] un medio indeclinable del que los poderes puacuteblicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines cuando ello exija privar a ciertos particulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad puacuteblica o intereacutes social propter privatorum commodum non debet communi utilitati praejudicari En este sentido es obvio que no solo la ejecucioacuten de las medidas expropiatorias sino tambieacuten en su caso la definicioacuten de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder puacuteblico con potestad expropiatoria le corresponden para la determinacioacuten y cumplimiento de sus diferentes poliacuteticas sectoriales (FJ 6)

De este modo si bien las comunidades autoacutenomas no pueden entrar a regular la institucioacuten propiamente dicha siacute que pueden inter-venir en otros aspectos relacionados con la aplicacioacuten de la potestad expropiatoria como instrumento al servicio de los poderes puacuteblicos territoriales

32 El alcance de las competencias estatales sobre expropiacioacuten forzosa

Con relacioacuten a las competencias del Estado en materia de expropia-cioacuten es preciso determinar queacute alcance debe darse a la expresioacuten ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo

A El alcance del concepto de ldquolegislacioacutenrdquo en la jurisprudencia constitucional

La jurisprudencia constitucional se ha referido en muacuteltiples ocasio-nes al concepto de ldquolegislacioacutenrdquo utilizado en varias ocasiones en el

25 Vid Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquoNotasrdquo 2000 p 94

artiacuteculo 149 de la CE para atribuir competencias al Estado En este punto el Tribunal Constitucional mantiene una liacutenea interpretativa con arreglo a la cual entra dentro del concepto de ldquolegislacioacutenrdquo cuando se predica del Estado la potestad reglamentaria ejecutiva por lo que se incluyen las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad reglamentaria ademaacutes de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado

Y por lo que hace referencia a la competencia ejecutiva de las comunidades autoacutenomas como se afirma en la Sentencia 312010 de 28 de junio uacutenicamente

[] puede tener cabida una competencia normativa de caraacutecter funcional de la que resulten reglamentos internos de organizacioacuten de los servicios necesa-rios para la ejecucioacuten y de regulacioacuten de la propia competencia funcional de ejecucioacuten y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en praacutectica de la normativa estatal (STC 512006 de 16 de febrero FJ 4) (FJ 61)

B El alcance de la competencia estatal de ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo las garantiacuteas expropiatorias de caraacutecter patrimonial y procedimental como elemento central

Si se extrapola la jurisprudencia constitucional analizada sobre el concepto de ldquolegislacioacutenrdquo en el aacutembito de la expropiacioacuten forzosa resulta que al Estado corresponde la ordenacioacuten general y uniforme de esta materia teniendo en cuenta que la legislacioacuten estatal incluye no solo las leyes sino tambieacuten los reglamentos ejecutivos que desarro-llan la ley y son complementarios Ello impide la existencia de normas reglamentarias sustantivas de las comunidades autoacutenomas en este aacutem-bito confiado a la legislacioacuten estatal26 Sin embargo no quedariacutean in-cluidos los reglamentos organizativos dentro del teacutermino ldquolegislacioacutenrdquo sino dentro de los aspectos relativos a la ejecucioacuten Ademaacutes como

26 Existen sin embargo autores que han defendido la posibilidad de que las comuni-dades autoacutenomas dicten reglamentos ejecutivos En este sentido por ejemplo Enoch Albertiacute Rovira ldquoAlgunas consideraciones sobre el federalismo de ejecucioacutenrdquo Revista Vasca de Administracioacuten Puacuteblica 25 1989 p 19 y Rafael Jimeacutenez Asensio Las competencias autonoacutemicas de ejecucioacuten de la legislacioacuten del Estado Madrid Civitas-Instituto Vasco de Administracioacuten Puacuteblica 1993 p 171 Xavier Bernadiacute Gil ldquoCompetencias ejecutivas y potestad reglamentariardquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals 6 2008 p 348 va maacutes allaacute y considera que ldquolas competencias ejecutivas autonoacutemicas permiten ejercer una potestad reglamentaria sustantiva y general en ausencia de reglamentos estatales asiacute como aprobar normas reglamentarias como complemento o desarrollo de los que hubie-ran podido dictarserdquo

ha puesto de relieve Farreacute Tous27 tampoco parece que deba plantear ninguacuten problema que aquellas normas de caraacutecter organizativo tengan rango legal dado que en nuestro ordenamiento no hay una reserva reglamentaria (SSTC 581 1882 o 6086 entre muchas otras) siempre que estas leyes se refieran solo a aspectos organizativos

Entrando ya en la interpretacioacuten que ha hecho la jurisprudencia constitucional de la competencia estatal en materia de ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo el Tribunal Constitucional ha considerado que en esta materia el constituyente ha pretendido que exista una regulacioacuten general de la institucioacuten expropiatoria en todo el territorio del Estado En la Sentencia 371987 de 26 de marzo considera que

[] la uniformidad normativa impuesta por la Constitucioacuten supone la igual configuracioacuten y aplicacioacuten de las mencionadas garantiacuteas expropiatorias en todo el territorio del Estado y por ende el estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoracioacuten del justiprecio y del procedimiento expro-piatorio establecidos por Ley estatal para los distintos tipos o modalidades de expropiacioacuten De este modo la competencia exclusiva que al Estado reserva el artiacuteculo 149118 impide que los bienes objeto de expropiacioacuten puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantiacuteas que comporta el procedimiento expropiatorio (FJ 6)28

Corresponde en consecuencia al Estado establecer mediante su legislacioacuten las garantiacuteas expropiatorias de caraacutecter patrimonial y procedimental que son indisponibles por el legislador autonoacutemico Estas garantiacuteas cubren de acuerdo con la jurisprudencia constitucio-nal la fijacioacuten de los criterios y el sistema de valoracioacuten del precio justo y el procedimiento expropiatorio La jurisprudencia no incluye en cambio la garantiacutea orgaacutenica dentro de este aacutembito de actuacioacuten reservado al Estado29 circunstancia que permitiraacute la coexistencia de

27 Santiago Farreacute Tous ldquoPerspectives de futur dels jurats autonogravemics drsquoexpropiacioacuterdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals 4 2007 p 253-254 Vid tambieacuten en este mismo sentido la Sentencia 2512006 de 25 de julio (FJ 6) en la que el TC no ve inconveniente en que la Comunidad de Madrid cree y regule por Ley el Jurado Territorial de Expropia-cioacuten Forzosa

28 Otros pronunciamientos similares se pueden ver entre otras en las sentencias 171990 de 7 de febrero (ponente D Carlos de la Vega Benayas) 611997 de 20 de marzo (po-nentes D Don Enrique Ruiz Vadillo y D Pablo Garciacutea Manzano) 1802000 de 29 de junio (ponente D Tomaacutes S Vives Antoacuten) FJ 11 y 2512006 de 25 de julio (D Jorge Rodriacuteguez-Zapata Peacuterez) FJ 5

29 En contra de este criterio jurisprudencial el magistrado Javier Delgado Barrio en el voto particular que formula a la Sentencia 2512006 (apartado 3) Vid tambieacuten en una liacutenea similar Francisco Garciacutea Goacutemez de Mercado ldquoComentarios sobre el Anteproyecto

oacuterganos autonoacutemicos de valoracioacuten con los jurados provinciales de expropiacioacuten forzosa

Fijado de esta manera el aacutembito sobre el cual se proyecta la com-petencia del Estado para legislar sobre expropiacioacuten forzosa el paso siguiente para fijar con mayor concrecioacuten el alcance de la competencia estatal es determinar coacutemo se articula la competencia exclusiva estatal de legislacioacuten sobre expropiacioacuten en aacutembitos de competencia mate-rial autonoacutemica Sobre esta cuestioacuten se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 611997 de 20 de marzo con motivo del anaacutelisis de constitucionalidad de los artiacuteculos 2201 y 221 del Texto refundido de la Ley sobre reacutegimen del suelo y ordenacioacuten urbana aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 11992 de 26 de junio Estos preceptos estableciacutean algunas especialidades en el procedimien-to expropiatorio en un aacutembito sectorial de competencia autonoacutemica como es el urbanismo El Tribunal Constitucional limita el alcance de la competencia estatal para legislar sobre el procedimiento expropiatorio cuando el aacutembito material corresponde en exclusiva a las comunidades autoacutenomas En efecto considera que

Maacutes allaacute de su competencia para regular la expropiacioacuten con caraacutecter general el legislador estatal ha de considerar los tiacutetulos competenciales sectoriales en juego con los que deberaacute articularse Por ello cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonoacutemica las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales solo podraacuten ser establecidas en su caso con un marcado caraacutecter principial o miacutenimo y en cuanto sean expresioacuten de las garantiacuteas procedimentales generales En otros teacuterminos a la regulacioacuten del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo esto es que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia mate-rial o sustantiva con respeto claro estaacute de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio tambieacuten de que no le pueda negar de raiacutez la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresioacuten o modulacioacuten de las normas procedimentales generales (FJ 31)

Sobre la base de esta doctrina el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales los artiacuteculos 2201 y 221 por excederse notablemente del ldquocaraacutecter principial o miacutenimordquo exigido Sin embargo como destaca

de Ley de Expropiacioacuten Forzosardquo Revista Juriacutedica de la Comunidad de Madrid 14 2002 y Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquoNotasrdquo 2000 p 94-95

Gallego Coacutercoles30 ldquoes preciso destacar que la oacuteptica aquiacute adoptada es la del procedimiento de expropiacioacuten y que no se niega al Estado la posibilidad de dictar normas para sectores materiales que no son de su competencia siempre que lo haga con los requisitos que enuncia la Sentenciardquo

C El alcance de la competencia estatal sobre el derecho de reversioacuten

Como se acaba de analizar el Estado de acuerdo con la jurisprudencia constitucional es competente para establecer mediante su legislacioacuten las garantiacuteas expropiatorias de caraacutecter patrimonial y procedimental que cubren la fijacioacuten de los criterios y el sistema de valoracioacuten del precio justo y el procedimiento expropiatorio Sin embargo debe plan-tearse si la competencia estatal de ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten for-zosardquo comprende tambieacuten otra garantiacutea expropiatoria no incluida en el artiacuteculo 333 de la CE como es el derecho de reversioacuten consistente en el retorno del bien expropiado a su titular originario en determi-nados casos de incumplimiento de la causa expropiandi contemplados en la Ley previo pago de la indemnizacioacuten procedente

El derecho de reversioacuten es un derecho de configuracioacuten legal no incluido dentro de las garantiacuteas constitucionales de la expropia-cioacuten31 A pesar de su configuracioacuten legal y del papel que el legisla-dor juega en su regulacioacuten ndashpodraacute determinar en queacute supuestos se entiende completa o no la causa legitimadora de la expropiacioacuten y establecer en queacute circunstancias y con queacute condiciones se recono-ce el derecho de reversioacutenndash no puede negarse la estrecha relacioacuten que existe entre el derecho de reversioacuten y la causa expropiandi y su caraacutecter de garantiacutea vinculada a la justificacioacuten del ejercicio de la potestad expropiatoria32

Dada la inescindible relacioacuten entre reversioacuten y causa de la ex-propiacioacuten y las competencias autonoacutemicas para la determinacioacuten de esta causa se ha planteado si el Estado tambieacuten tiene la competencia

30 Isabel Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten en la expropiacioacuten forzosa Las Rozas (Madrid) La Ley 2006 p 406

31 En este sentido por ejemplo las sentencias del TC 671988 de 18 de abril (ponente D Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer) FJ 6 y 1642001 de 11 de julio (ponente D Fernando Garrido Falla) FJ 39

32 Asiacute lo pone de manifiesto el TC en la Sentencia 671988 de 18 de abril (ponente D Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer) FJ 6

legislativa para regular la reversioacuten expropiatoria incluso en aacutembitos de competencia autonoacutemica teniendo en cuenta que no es una ga-rantiacutea recogida en el artiacuteculo 33 de la CE El Tribunal Constitucional ha considerado en la Sentencia 1642001 de 11 de julio que el derecho de reversioacuten como posible garantiacutea de la expropiacioacuten constituye una materia de competencia estatal La competencia exclusiva del Estado para regular el derecho de reversioacuten se expresa de dos formas elemen-tales33 Por un lado el Estado puede establecer los criterios generales de la regulacioacuten de esta garantiacutea (supuestos requisitos para que se deacute el derecho de reversioacuten casos de exclusioacuten) En esta vertiente de su competencia el Estado no tiene ninguacuten liacutemite en razoacuten del grado de detalle que puede alcanzar su regulacioacuten Por otro puede dictar normas especiales sobre reversioacuten incluso en sectores o materias de competencia exclusiva de las comunidades autoacutenomas ndashpor ejemplo el urbanismondash ldquosiempre que aquellas especialidades tengan marca-do caraacutecter miacutenimo o principial y sean expresioacuten o modulacioacuten de la regulacioacuten general34 de la garantiacutea reversionalrdquo En cualquier caso de esta jurisprudencia se deriva un abanico de competencias ampliacutesimo para el Estado en materia expropiatoria excesivamente amplio seguacuten nuestro parecer Si bien consideramos que es totalmente razonable que el legislador estatal tenga la competencia exclusiva para fijar y regular con caraacutecter general las garantiacuteas expropiatorias ndashtambieacuten la reversioacuten a pesar de su configuracioacuten legalndash siguiendo a Gallego Coacutercoles35 creemos que ldquocarece de justificacioacuten que el legislador es-tatal pueda ademaacutes regular la reversioacuten en sectores de competencia material de las CCAA con el grado de detalle con el que lo ha hecho y sin que se haya demostrado que esta intervencioacuten especial era nece-saria Salvaguardado un contenido miacutenimo del derecho de reversioacuten aplicable a todo supuesto de frustracioacuten de la causa expropiandi no encuentra fundamento el hecho de que el legislador estatal regule la reversioacuten de una manera completa en un sector cuyo aacutembito material

33 Vid Sentencia del TC 1642001 de 11 de julio (ponente D Fernando Garrido Falla) FJ 39 En base a esta doctrina el TC en esta Sentencia declara la constitucionalidad de los diferentes apartados del artiacuteculo 40 de la Ley estatal 61998 de 13 de abril sobre reacutegi-men del suelo y valoraciones que regulaba los supuestos de reversioacuten e incluso admite la constitucionalidad de un supuesto de reversioacuten especiacutefico para un tipo concreto de expropiacioacuten urbaniacutestica (art 403) Vid tambieacuten la Sentencia 1482012 de 5 de julio FJ 8

34 Sobre la interpretacioacuten de la expresioacuten ldquocaraacutecter miacutenimo o principialrdquo y ldquoexpresioacuten o modulacioacuten de la regulacioacuten generalrdquo vid Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten 2006 p 412-417

35 Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten 2006 p 425

no le pertenece pues como declaroacute la STC 671988 lsquoni existe una exi-gencia absoluta de regulacioacuten ideacutentica del derecho de reversioacuten ni este podriacutea surgir cuando a los bienes expropiados pueda darse alguacuten destino consecuente con la causa expropiandirsquordquo

Por otra parte el Tribunal Constitucional tambieacuten ha declarado que el derecho de reversioacuten no es un derecho constitucional suscep-tible de regulacioacuten estatal ex artiacuteculo 14911 de la CE habida cuen-ta que este precepto solo se refiere a derechos constitucionales en sentido estricto y que la facultad reversional no estaacute contenida en el derecho de propiedad sobre el bien expropiado que garantiza el artiacuteculo 33 de la CE36

33 Las competencias autonoacutemicas

La consideracioacuten de la legislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosa como competencia exclusiva estatal no impide que existan competencias autonoacutemicas en este aacutembito tanto por lo que hace referencia a la definicioacuten de la causa expropiandi y la ejecucioacuten de las medidas ex-propiatorias como a la creacioacuten y regulacioacuten de jurados o comisiones autonoacutemicas de valoracioacuten o incluso con matices en materia de pro-cedimiento expropiatorio y derecho de reversioacuten

A La definicioacuten de la causa expropiandi y la ejecucioacuten de las medidas expropiatorias

La expropiacioacuten forzosa tambieacuten debe verse como un instrumento puesto a disposicioacuten de los poderes puacuteblicos para el cumplimiento de sus fines que deben ser de su competencia Por este motivo tanto la ejecucioacuten de las medidas expropiatorias como la definicioacuten de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden diso-ciarse de las que a cada poder puacuteblico con potestad expropiatoria le corresponden para la determinacioacuten y cumplimiento de sus diferentes poliacuteticas sectoriales37

En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional 371987 de 26 de marzo justifica la competencia autonoacutemica para determinar

36 Sentencia 1642001 de 11 de julio (ponente D Fernando Garrido Falla) FJ 39 in fine Vid el comentario criacutetico sobre este pronunciamiento del TC realizado por Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten 2006 p 397-401

37 Vid Sentencia del TC 371987 de 26 de marzo (ponente D Jesuacutes Leguina Villa) FJ 6

la causa expropiandi en el aacutembito de sus competencias propias38 De acuerdo con esta jurisprudencia las comunidades autoacutenomas pueden dentro de su aacutembito competencial definir legalmente los supuestos en que procede utilizar el instrumento expropiatorio mediante la decla-racioacuten de la causa expropiandi necesaria en cada caso sin perjuicio del necesario respeto de la legislacioacuten general del Estado dictada en esta materia como garantiacutea de los derechos patrimoniales De no realizarse esta interpretacioacuten como afirma el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia 1861993 de 7 de junio

[] se llegariacutea al absurdo de que las Comunidades Autoacutenomas habiendo constatado la existencia de nuevas causas de utilidad puacuteblica o intereacutes social justificadoras de la expropiacioacuten para el desarrollo de sus respectivas compe-tencias tuvieran que solicitar del Estado la regulacioacuten formal de aquellas o a la no menos absurda conclusioacuten por petrificadora del ordenamiento de no poder identificar tales supuestos legitimadores maacutes allaacute de los que antes de la instauracioacuten del Estado de las Autonomiacuteas hayan sido declarados como tales por las Leyes del Estado en materias sobre las que este ha dejado de tener competencia (FJ 2)

En consecuencia de acuerdo con esta jurisprudencia las comuni-dades autoacutenomas pueden en los sectores de actividad en que tienen competencia determinar la causa expropiandi y por tanto realizar la declaracioacuten de utilidad puacuteblica de los bienes y derechos afectados por la expropiacioacuten aunque queda en la esfera de la competencia estatal la legislacioacuten que garantice los derechos patrimoniales de los afectados por el procedimiento expropiatorio39

38 Sentencia del TC 371987 de 26 de marzo (ponente D Jesuacutes Leguina Villa) FJ 6 Este criterio ha sido reiterado posteriormente por ejemplo en las Sentencias 171990 de 7 de febrero (ponente D Carlos de la Vega Benayas) 1861993 de 7 de junio (ponente D Fernando Garciacutea-Mon y Gonzaacutelez Regueral) FJ 2 3191993 de 27 de octubre (ponente D Aacutelvaro Rodriacuteguez Bereijo) FJ 4 y 1802000 de 29 de junio (ponente D Tomaacutes S Vives Antoacuten) FFJJ 11 y 12

39 En aplicacioacuten de esta doctrina el TC por ejemplo ha considerado constitucional en la Sentencia 1802000 de 29 de junio la disposicioacuten adicional 5ordf de la Ley de La Rioja 21993 de 13 de abril de Presupuestos De acuerdo con el apartado primero de este precepto ldquoEn los proyectos de obras de infraestructura de instalaciones deportivas socioculturales y telecomunicaciones aprobados o que se aprueben financiados con cargo a los creacutedi-tos de inversioacuten se entenderaacute impliacutecita la declaracioacuten de utilidad puacuteblica de los bienes y adquisicioacuten de derechos correspondientes a los fines de expropiacioacuten de ocupacioacuten temporal o de imposicioacuten de servidumbresrdquo

B La posibilidad de regular determinados aspectos procedimentales en sectores de competencia autonoacutemica

En la medida en que al Estado le corresponde la competencia exclusiva para regular las garantiacuteas expropiatorias de caraacutecter patrimonial y pro-cedimental entre las que se encuentra el procedimiento expropiatorio se plantea si la regulacioacuten procedimental a cargo del Estado excluye o no cualquier regulacioacuten autonoacutemica procedimental en este aacutembito en materias de competencia autonoacutemica La cuestioacuten es si tambieacuten en materia de expropiacioacuten puede aplicarse la doctrina tradicional del Tribunal Constitucional con arreglo a la cual la fijacioacuten de normas especiales de procedimiento respecto a las del procedimiento admi-nistrativo comuacuten corresponde a quien tiene la competencia sectorial sustantiva Con relacioacuten a esta cuestioacuten el Tribunal Constitucional en la Sentencia 611997 afirma que

[] a la regulacioacuten del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo esto es que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva con respeto claro estaacute de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio tambieacuten de que no se le pueda negar de raiacutez la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresioacuten o modulacioacuten de las normas procedimentales generales (FJ 31)

A la luz de esta jurisprudencia quedariacutea un cierto margen para la regulacioacuten procedimental autonoacutemica y las comunidades autoacutenomas podriacutean introducir especialidades procedimentales en la regulacioacuten de las expropiaciones que seriacutean admisibles constitucionalmente siempre que se respeten los principios generales del procedimiento expropiato-rio cuya regulacioacuten corresponde al Estado como parte de las garantiacuteas expropiatorias baacutesicas40 Barnes Vaacutezquez con motivo del anaacutelisis de la Sentencia citada considera que ldquodentro del procedimiento expropia-torio cabriacutea distinguir a efectos competenciales y desde la perspectiva del art 149118 CE tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional aquellas normas de procedimiento con un claro y directo caraacutecter de garantiacutea en favor del expropiado (a las que se refeririacutea el

40 Aacutengel Meneacutendez Rexach ldquoGarantiacuteas expropiatorias baacutesicas y procedimientos espe-cialesrdquo en el libro colectivo La Ley de Expropiacioacuten Forzosa Anaacutelisis y perspectivas de reforma Madrid Ministerio de Hacienda 2003 p 156

grueso de la doctrina jurisprudencial) de aquellas otras que no guardan tan estrecha e inmediata relacioacuten con las garantiacuteas del expropiado sino que se mueven en otros planos (el mejor acierto de la decisioacuten adminis-trativa organizacioacuten y competencia etc) cuyo reparto estariacutea regido por los criterios generales en materia de procedimiento y en cuya virtud su regulacioacuten corresponde a quien ostente la competencia sectorialrdquo41

Desde esta perspectiva entendemos que las comunidades au-toacutenomas podriacutean tener un cierto margen de actuacioacuten sobre la regu-lacioacuten del procedimiento expropiatorio cuando se trate de normas procedimentales que no tengan como objeto la garantiacutea del expropia-do y siempre respetando las garantiacuteas esenciales del expropiado esta-blecidas en la normativa general42 habida cuenta que la competencia legislativa plena para la regulacioacuten de las garantiacuteas expropiatorias es estatal

C La posibilidad de modular o matizar el derecho de reversioacuten en sectores de competencia autonoacutemica

Las comunidades autoacutenomas dentro de su aacutembito competencial pue-den proceder a la definicioacuten de la causa expropiandi que justificaraacute el ejercicio de la potestad expropiatoria Desde esta perspectiva la causa expropiandi constituye un instrumento al servicio del intereacutes puacuteblico autonoacutemico Sin embargo tambieacuten tiene una vertiente de garantiacutea del derecho de propiedad Se trata de una garantiacutea desarrollada en dos momentos el de su determinacioacuten ndashdonde es simultaacuteneamente una garantiacutea para el expropiado y un medio para la administracioacuten actuan-tendash y el de la reversioacuten ndashdonde solo se manifiesta como garantiacuteandash43 Del anaacutelisis precedente se desprende claramente la competencia autonoacute-

41 Javier Barnes Vaacutezquez Distribucioacuten de competencias en materia de urbanismo Esta-do Comunidades Autoacutenomas Entes Locales Anaacutelisis de la jurisprudencia constitucional Barcelona Bosch 2002 p 72

42 En este sentido Sosa Wagner ldquoArtiacuteculo 31rdquo 2003 p 139 En contra de la posi-bilidad de que las comunidades autoacutenomas puedan regular aspectos procedimentales se pronuncia Antonio Ezquerra Huerva ldquoAcerca del plazo para resolver el expediente expropiatorio y las consecuencias de su incumplimientordquo en Josep Ramon Fuentes i Gasoacute Judith Gifreu i Font Luciacutea Casado Casado (coords) Estructuras administrativas y raciona-lizacioacuten del gasto puacuteblico Problemas actuales de la expropiacioacuten forzosa La reforma de los entes locales en Italia en el contexto de la crisis econoacutemica Madrid Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica 2012 p 380 en cuya opinioacuten ldquolas Comunidades Autoacutenomas carecen de competencias para regular de manera legiacutetima aspectos del procedimiento de expropiacioacuten forzosardquo

43 Vid Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten 2006 p 404

mica en relacioacuten con la determinacioacuten de la causa expropiandi Cabe plantear ahora las posibilidades de actuacioacuten autonoacutemica en relacioacuten con el derecho de reversioacuten que opera en un segundo momento en caso de no cumplirse o frustrarse la causa expropiandi y no afectarse el bien expropiado al cumplimiento de la causa de utilidad puacuteblica o intereacutes social que justifica la expropiacioacuten

Como se ha analizado previamente la competencia legislativa del Estado se extiende a una de sus garantiacuteas legales como es el de-recho de reversioacuten Es maacutes el Tribunal Constitucional ha reconocido que el legislador estatal puede establecer el reacutegimen del derecho de reversioacuten en aacutembitos sectoriales de competencia autonoacutemica aun-que esta regulacioacuten deberaacute tener un caraacutecter miacutenimo o principial y ser expresioacuten o modulacioacuten de la regulacioacuten general de la garantiacutea reversional

Cabe preguntarse si en este contexto queda alguacuten espacio a las comunidades autoacutenomas para regular la reversioacuten en aacutembitos materiales de su competencia exclusiva (por ejemplo urbanismo o agricultura) La respuesta debe ser afirmativa ya que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la legislacioacuten estatal no pue-de agotar en estos casos toda la regulacioacuten de la materia y debe quedar margen a las comunidades autoacutenomas para regular el reacutegi-men de la reversioacuten y establecer sus singularidades en materias de competencia autonoacutemica Se tratariacutea de una competencia adjetiva a la competencia sustantiva de que disponen El liacutemite de la com-petencia autonoacutemica vendraacute determinado por el reacutegimen general de garantiacuteas establecido por el legislador estatal toda vez que es al Estado a quien corresponde disentildear las garantiacuteas expropiatorias comunes y aplicables a todas las administraciones puacuteblicas44 Con relacioacuten al aacutembito urbaniacutestico Gallego Coacutercoles pone de manifiesto que las previsiones de la legislacioacuten estatal ldquono agotan la regula-cioacuten de los distintos supuestos de reversioacuten que en relacioacuten con las expropiaciones urbaniacutesticas pudieran establecerserdquo y ldquoel legislador autonoacutemico para atender a las singularidades expropiatorias de su legislacioacuten urbaniacutestica igualmente podraacute prever otros supuestos de reversioacuten y las singularidades de su reacutegimen juriacutedicordquo 45

44 En este sentido Gallego Coacutercoles El derecho de reversioacuten 2006 p 423

D La posibilidad de establecer jurados autonoacutemicos de expropiacioacuten u otros oacuterganos propios de valoracioacuten a efectos de la expropiacioacuten forzosa

La competencia exclusiva del Estado sobre la legislacioacuten en materia expropiatoria tampoco descarta que las comunidades autoacutenomas pue-dan regular otros aspectos de esta institucioacuten como los organizati-vos y establecer oacuterganos propios de fijacioacuten del precio justo en las expropiaciones correspondientes a las aacutereas materiales que sean de su competencia Asiacute lo ha establecido el Tribunal Constitucional entre otras en las sentencias 371987 de 26 de marzo (FFJJ 6 y 10) 1861993 de 7 de junio (FJ 2) 3191993 de 27 de octubre (FJ 4) y 2512006 de 25 de julio [FJ 5c)] donde ha considerado que esta competencia estaacute incluida en la competencia autonoacutemica de autoorganizacioacuten razoacuten por la cual las comunidades autoacutenomas pueden ejercerla aunque no tengan atribuidas expresamente competencias normativas en materia expropiatoria

En base a esta jurisprudencia el Tribunal Constitucional en la Sentencia 2512006 ha considerado conforme con la Constitucioacuten la regulacioacuten de un jurado territorial de expropiacioacuten forzosa por la Co-munidad de Madrid con la funcioacuten de asignar en viacutea administrativa los precios justos que en cada caso correspondan a las expropiaciones realizadas por aquella comunidad autoacutenoma en las diversas aacutereas materiales de su competencia o por los entes locales ubicados en su territorio46 Tampoco encuentra obstaacuteculos el Tribunal Constitucional en el hecho de que la competencia del Jurado Territorial de Expropia-cioacuten forzosa de Madrid se extienda a las expropiaciones que realicen los entes locales ubicados en su territorio dadas las competencias normativas y de ejecucioacuten de que dispone esta comunidad autoacutenoma en materia de reacutegimen local (FJ 6) Con ideacutenticos argumentos tam-bieacuten se ha considerado conforme con la Constitucioacuten en la Sentencia 3152006 de 8 de noviembre la regulacioacuten del Jurado Regional de Valoraciones de Castilla-La Mancha

Con arreglo a esta jurisprudencia queda claro que las comuni-dades autoacutenomas pueden crear en base a su funcioacuten normativa de autoorganizacioacuten oacuterganos propios de valoracioacuten a efectos de la fija-cioacuten del precio justo en las expropiaciones de su competencia ndashtambieacuten

46 Sentencia 2512006 de 25 de julio (ponente Jorge Rodriacuteguez-Zapata Peacuterez) FJ 6 Esta doctrina se reitera en las sentencias 3132006 de 8 de noviembre (ponente D Pascual Sala Saacutenchez) FJ 3 y 3142006 de 8 de noviembre (ponente D Ramoacuten Rodriacuteguez Arribas) FJ 3

en las expropiaciones realizadas por los entes locales de su territoriondash No se justifica por tanto esta posibilidad en el aacutembito de las compe-tencias sobre expropiacioacuten forzosa recogidas en el artiacuteculo 149118 de la CE sino en el aacutembito propio del ldquoreacutegimen juriacutedico de las adminis-traciones puacuteblicasrdquo Por este motivo corresponde a las comunidades autoacutenomas el desarrollo legislativo la potestad reglamentaria y la ejecucioacuten de las bases estatales en la materia de acuerdo con el artiacute-culo 14911847

En la Sentencia 2512006 de 25 de julio el Tribunal Constitu-cional admite que las comunidades autoacutenomas pueden conformar libremente la estructura orgaacutenica de su aparato administrativo y es-tablecer los oacuterganos e instituciones que configuran sus respectivas administraciones (FJ 9) Respecto a la competencia del Estado puede establecer desde la competencia sobre bases del reacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicas del artiacuteculo 149118 CE principios y reglas baacutesicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones puacuteblicas Por ello la competencia autonoacutemica para determinar el reacutegimen juriacutedico de la organizacioacuten y funcionamiento de su propia Administracioacuten no tiene caraacutecter exclusivo sino que debe respetar y en su caso desarrollar las bases establecidas por el Estado48

Sin embargo a pesar de esta jurisprudencia un sector de la doctrina administrativista ha sido muy criacutetico con la posibilidad de que las comunidades autoacutenomas puedan crear y regular oacuterganos propios de valoracioacuten (entre otros Bermejo Vera Corral Garciacutea Fernaacutendez Rodriacuteguez Fernaacutendez Torres Garciacutea de Enterriacutea y Peacuterez Mariacuten)49 Estos autores sostienen la falta de competencia de las comunidades autoacute-

47 En este sentido vid las sentencias 2512006 de 25 de julio FJ 8 3132006 de 8 de noviembre FJ 4 3142006 de 8 de noviembre FJ 4 3152006 de 8 de noviembre (ponente Dordf Elisa Peacuterez Vera) FJ 5 y 3642006 de 20 de diciembre (ponente D Ramoacuten Rodriacuteguez Arribas) FJ 2

48 Vid la Sentencia del TC 2512006 de 25 de julio FJ 9

49 Vid Joseacute Bermejo Vera ldquoLas teacutecnicas de reduccioacuten del contenido del derecho de pro-piedad y las especialidades expropiatorias sectorialesrdquo Documentacioacuten Administrativa 222 1990 p 186 Esteban Corral Garciacutea Expropiacioacuten municipal con especial atencioacuten a los supuestos expropiatorios en la legislacioacuten urbaniacutestica de las Autonomiacuteas Madrid El Consultor de los Ayuntamientos 2000 p 119 y ss Fernaacutendez Rodriacuteguez ldquoNotasrdquo 2000 p 91-106 Juan Ramoacuten Fernaacutendez Torres ldquoiquestAlguien cree de verdad que es conforme a la Constitucioacuten la regulacioacuten de los jurados autonoacutemicos de Expropiacioacuten Forzosa (A propoacutesito de las Sentencias del Tribunal Constitucional 2512006 de 25 de julio 3132006 3142006 y 3152006 de 8 de noviembre)rdquo Revista de Urbanismo y Edificacioacuten 14 2006 p 97-108 y tambieacuten Estudio integral de las expropiaciones urbaniacutesticas Cizur Menor Thomson-Aranzadi 2005 p 188 y ss Garciacutea de Enterriacutea ldquoLa Ley de Expropiacioacutenrdquo 2001 p 251 y ss y Antonio Peacuterez Mariacuten ldquoEl principio de igualdad los jurados provinciales de

nomas para establecer y regular sus propios oacuterganos de valoracioacuten en materia expropiatoria La criacutetica se basa fundamentalmente en que el Estado goza de la competencia exclusiva sobre la legislacioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa que incluye la regulacioacuten general y uniforme de las garantiacuteas constitucionales de la institucioacuten expropiatoria En este sentido corresponderiacutea al Estado el establecimiento de los criterios de valoracioacuten de los bienes y los traacutemites esenciales del procedimiento ex-propiatorio entre los que se encuentra la fijacioacuten del precio justo por los jurados provinciales de expropiacioacuten de caraacutecter estatal regulados en la LEF La existencia de oacuterganos propios autonoacutemicos de valoracioacuten a efectos de la expropiacioacuten con diferente regulacioacuten composicioacuten y funcionamiento afectariacutea a los derechos de los ciudadanos y estariacutea en juego la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos constitucionales en todas las partes del territorio nacional Tambieacuten han mantenido una postura contraria a la creacioacuten de estos oacuterganos autonoacutemicos algunos magistrados del Tribunal Constitucional Asiacute D Ramoacuten Rodriacuteguez Arribas y Javier Delgado Barrio en los votos particulares que realizan a la Sentencia 2512006

Tampoco han faltado administrativistas que defiendan la tesis mantenida por el Tribunal Constitucional reconociendo claramente las competencias autonoacutemicas para la creacioacuten y regulacioacuten de estos oacuterganos propios de valoracioacuten En esta liacutenea se situacutean entre otros Boix Palop Nuacutentildeez Lozano Pons Cagravenovas y Sosa Wagner50

Ahora bien la competencia autonoacutemica para la creacioacuten y regu-lacioacuten de sus oacuterganos de valoracioacuten no es absoluta o plena sino que el Estado podriacutea dictar los aspectos comunes y baacutesicos de la normativa en cuestioacuten si bien todaviacutea no lo ha hecho51 Como destaca Nuacutentildeez

expropiacioacuten forzosa y los jurados de expropiacioacuten autonoacutemicosrdquo Revista de Urbanismo y Edificacioacuten 9 2004 p 111-130

50 Andreacutes Boix Palop ldquoReformas en materia de expropiacioacuten forzosa en un entorno de crisisrdquo en Fuentes i Gasoacute Gifreu i Font Casado Casado (coords) Estructuras administrati-vas 2012 p 205 Nuacutentildeez Lozano ldquoLas Comisiones Provincialesrdquo 2004 p 37-68 y tam-bieacuten ldquoLos oacuterganos autonoacutemicosrdquo 2006 p 157-193 Ferran Pons Cagravenovas La incidencia de las intervenciones administrativas en el Derecho de propiedad Perspectivas actuales Madrid-Barcelona Marcial Pons 2004 p 175 y Sosa Wagner ldquoArtiacuteculo 31rdquo 2003 p 139-140 Sin embargo este uacuteltimo autor tambieacuten admite los riesgos que se derivan de algunos oacuterganos autonoacutemicos de valoracioacuten (p 140)

51 No puede considerarse baacutesica en este sentido la regulacioacuten de los jurados provinciales de expropiacioacuten forzosa recogida en la LEF Asiacute lo ha considerado el TC en las sentencias 2512006 de 25 de julio FJ 10a) 3132006 de 8 de noviembre FJ 4 3142006 de 8 de noviembre FJ 4 3152006 de 8 de noviembre FJ 5 y 3642006 de 20 de diciembre FJ 2

Lozano52 la normacioacuten sobre los oacuterganos de valoracioacuten del precio justo ldquosolo corresponderiacutea al Estado plenamente respecto de los propios y parcialmente respecto de los autonoacutemicos esto es en lo que pudiera calificarse como comuacuten (si entendemos que se trata de la regulacioacuten del procedimiento administrativo) o baacutesico (si entendemos que se tra-ta del reacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicas) de modo que solo fije los principios y garantiacuteas de resultado que el oacutergano autonoacutemico haya de incorporar y asegurar Los demaacutes extremos de su regulacioacuten estariacutean a disposicioacuten de las comunidades autoacutenomas que podriacutean optar por consiguiente por diferentes soluciones siempre que estas respetaran como es natural el miacutenimo estatalrdquo

En conclusioacuten debe admitirse la competencia autonoacutemica para crear y regular estos oacuterganos propios de valoracioacuten sin per-juicio del necesario respeto de los aspectos comunes y baacutesicos que pueda fijar en un futuro el Estado en una hipoteacutetica regulacioacuten ndashauacuten inexistentendash aprobada a estos efectos Sin embargo las co-munidades autoacutenomas perderiacutean esta capacidad si el Estado optase por un sistema de determinacioacuten del precio justo en sede judicial opcioacuten que entra dentro de la competencia estatal y que escapa a la competencia autonoacutemica53

4 Las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de expropiacioacuten forzosa

Las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia expropia-toria se concretan actualmente en el artiacuteculo 1594 del EAC aunque tambieacuten resulta de intereacutes el artiacuteculo 1496 del EAC

41 Las previsiones iniciales el artiacuteculo 1012 del Estatuto de Autonomiacutea de 1979

El artiacuteculo 1012 del EAC aprobado mediante la Ley Orgaacutenica 41979 de 18 de diciembre atribuyoacute a la Generalitat en el marco de la legis-lacioacuten baacutesica del Estado y en su caso en los teacuterminos que aquella le-gislacioacuten estableciese el desarrollo legislativo y la ejecucioacuten en materia

52 Nuacutentildeez Lozano ldquoLas Comisiones Provincialesrdquo 2004 p 39

53 Boix Palop ldquoReformasrdquo 2012 p 205

de expropiacioacuten forzosa contratos y concesiones administrativas en el aacutembito de las competencias de la Generalitat Este precepto debiacutea po-nerse en relacioacuten con el artiacuteculo 149118 de la CE que otorga al Estado la competencia exclusiva de legislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosa De la interpretacioacuten conjunta de ambos preceptos se derivaba que las competencias de la Generalitat en este aacutembito se limitaban a la eje-cucioacuten de la legislacioacuten estatal a pesar de que la redaccioacuten literal del artiacuteculo incluiacutea competencias sobre desarrollo legislativo y ejecucioacuten

Por otra parte en la medida en que las competencias de ejecu-cioacuten en materia de expropiacioacuten forzosa se ejerciacutean ldquoen el aacutembito de las competencias de la Generalitatrdquo esta competencia teniacutea caraacutecter instrumental y uacutenicamente podiacutea ejercerse sobre aquellas materias en relacioacuten con las cuales la Generalitat teniacutea competencias atribuidas estatutariamente

42 El alcance de las previsiones del nuevo Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea

El nuevo EAC aprobado mediante la Ley Orgaacutenica 62006 de 19 de julio preveacute en su artiacuteculo 159454 que corresponde a la Generalitat en materia de expropiacioacuten forzosa la competencia ejecutiva en todo caso para determinar los supuestos las causas y las condiciones en que las administraciones catalanas pueden ejercer la potestad expropiato-ria establecer criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten social que tengan que cumplir de acuerdo con la legislacioacuten estatal y crear y regular un oacutergano propio para la de-terminacioacuten del justiprecio y fijar su procedimiento Esta competencia debe ejercerse respetando el principio de autonomiacutea local (art 1596)

Por otra parte el artiacuteculo 1496 del Estatuto catalaacuten atribuye a la Generalitat ldquola competencia compartida en materia de derecho de reversioacuten en las expropiaciones urbaniacutesticas en el marco de la legisla-cioacuten estatalrdquo

54 Este precepto fue objeto de recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defen-sor del Pueblo Concretamente se impugnaba el inciso ldquoen todo casordquo del apartado 4 del artiacuteculo 159 y las letras subsiguientes para determinar el alcance del artiacuteculo 149118 de la CE El recurso de inconstitucionalidad fue desestimado en este punto en la Sentencia 1372010 de 16 de diciembre (ponente D Jorge Rodriacuteguez-Zapata Peacuterez)

A Una aproximacioacuten general al artiacuteculo 1594 del nuevo Estatuto anaacutelisis de los principales cambios

De la redaccioacuten del artiacuteculo 1594 del EAC destaca la incardinacioacuten de las competencias autonoacutemicas sobre expropiacioacuten forzosa dentro de la competencia ejecutiva Se mejora asiacute la redaccioacuten del anterior artiacuteculo 1012 que a pesar de las previsiones del artiacuteculo 149118 de la CE habiacutea aplicado aquiacute de forma equiacutevoca y yendo maacutes allaacute de lo permitido por la Constitucioacuten el binomio legislacioacuten baacutesica estatal ndash desarrollo legislativo y ejecucioacuten autonoacutemica En el marco del ar-tiacuteculo 149118 de la CE que reserva al Estado toda la legislacioacuten en esta materia y no uacutenicamente las bases la Generalitat uacutenicamente puede ostentar competencias ejecutivas Asiacute se habiacutea interpretado ya tanto desde el punto de vista doctrinal como jurisprudencial a pesar de la redaccioacuten literal de dicho precepto Ahora queda claro que las competencias autonoacutemicas sobre expropiacioacuten se situacutean entre las de ejecucioacuten de acuerdo con la tipologiacutea de competencias recogida por el propio Estatuto (exclusivas ndashart 110ndash compartidas ndashart 111ndash y ejecutivas ndashart 112ndash)

En el aacutembito de sus competencias ejecutivas corresponde a la Generalitat de acuerdo con el artiacuteculo 112 ldquola potestad reglamenta-ria que comprende la aprobacioacuten de disposiciones para la ejecucioacuten de la normativa del Estado asiacute como la funcioacuten ejecutiva que en todo caso incluye la potestad de organizacioacuten de su propia adminis-tracioacuten y en general todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administracioacuten puacuteblicardquo De conformidad con el alcance que el propio artiacuteculo 112 confiere a las competencias ejecutivas cabiacutea interpretar que en materia de expropiacioacuten forzosa la Generalitat podriacutea en el marco del nuevo Estatuto realizar dos ti-pos de actividades materiales la potestad reglamentaria que permi-tiriacutea aprobar disposiciones para la ejecucioacuten de la normativa estatal55 y el ejercicio de la funcioacuten ejecutiva en sentido estricto (potestad organizativa y funciones y actividades atribuidas a la administracioacuten) El cambio era significativo en relacioacuten con la situacioacuten precedente ya que de acuerdo con esta interpretacioacuten se incluiacutea dentro de las competencias ejecutivas el ejercicio de la potestad reglamentaria

55 Vid los argumentos que Bernadiacute Gil ldquoCompetencias ejecutivasrdquo 2008 p 357-358 expone a favor de este reconocimiento de la potestad reglamentaria sustantiva

con efectos ad extra y no meramente internos como habiacutea sucedido anteriormente56

La novedad que implicaba la redaccioacuten del artiacuteculo 112 por lo que hace referencia a la inclusioacuten de la potestad reglamentaria externa dentro de las competencias ejecutivas podiacutea plantear dudas de cons-titucionalidad (de hecho fue uno de los preceptos impugnados en los recursos de inconstitucionalidad presentados contra el EAC) dada la jurisprudencia constitucional existente hasta ese momento El Tribu-nal Constitucional habiacutea considerado de forma reiterada y uniforme con motivo de la interpretacioacuten sobre el alcance de las competencias legislativas estatales y su complemento mediante la competencia de ejecucioacuten de la ley estatal por parte de las comunidades autoacutenomas que las competencias ejecutivas autonoacutemicas uacutenicamente incluiacutean la potestad de emanar actos administrativos y reglamentos organizativos es decir los necesarios para crear y organizar la administracioacuten que ha de llevar a cabo la funcioacuten ejecutiva

El Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya en su Dicta-men sobre la Propuesta de nuevo Estatuto57 consideroacute que el conte-nido del artiacuteculo 107 (actual art 112) no vulneraba ninguacuten precepto constitucional En su opinioacuten la doctrina del Tribunal Constitucional en relacioacuten con el alcance de las competencias ejecutivas de las comunida-des autoacutenomas en las materias en que al Estado le corresponde toda la legislacioacuten ndashcomo sucede en la expropiacioacuten forzosandash podriacutea ser objeto de modificacioacuten por cuanto esta doctrina no se fundamentaba en la interpretacioacuten de la Constitucioacuten sino en la de los estatutos de autonomiacutea y fue elaborada sobre la base de un contenido estatutario que ahora se modifica

56 Mercegrave Corretja i Torrens ldquoEl nou disseny competencial en mategraveria de funcioacute puacuteblica i regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques catalanesrdquo La distribucioacute de competegraven-cies en el nou Estatut Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics Colmiddotleccioacute IEA 52 2007 p 131 poniacutea de manifiesto que este cambio ldquopermite ejercer potestad normativa en una serie de aacutembitos reservados a la Generalitat con caraacutecter de miacutenimos como son determinar supuestos causas y condiciones para ejercer esta potestad establecer cri-terios de valoracioacuten de los bienes expropiados y crear y regular un oacutergano propio para la determinacioacuten del precio justo y fijar el procedimientordquo La traduccioacuten de la cita al castellano es nuestra

57 Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya nuacutem 269 de 1 de septiembre de 2005 (Boletiacuten Oficial del Parlament de Catalunya nuacutem 213 de 1 de agosto de 2005) FJ 6 apartado 3

Sin embargo no ha sido este el criterio seguido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 312010 de 28 de junio58 A la vista de la redaccioacuten del artiacuteculo 112 del EAC se planteaban dos interpreta-ciones posibles bien entender que la uacutenica potestad reglamentaria asumida en el artiacuteculo 112 es la organizativa de manera que la comu-nidad autoacutenoma uacutenicamente podriacutea dictar reglamentos de caraacutecter interno circunscritos a las determinaciones de caraacutecter estrictamente organizativo o bien considerar que la referencia expresa a la potes-tad reglamentaria incluye la aprobacioacuten de normas reglamentarias no simplemente organizativas sino necesarias para la aplicacioacuten de la normativa estatal59 En nuestra opinioacuten las nuevas previsiones es-tatutarias apuntaban a un incremento del poder reglamentario auto-noacutemico en el aacutembito de las competencias ejecutivas60 con la inclusioacuten de la potestad reglamentaria sustantiva que supondriacutea la posibilidad de poder aprobar normas reglamentarias ad extra para la ejecucioacuten de la normativa estatal ndashmaacutes allaacute de las meramente organizativasndash en materia expropiatoria Esta potestad reglamentaria podriacutea ejercerse en ausencia de reglamentos aprobados por el Estado o como comple-mento o desarrollo de los que se hubieran dictado61

Con relacioacuten al Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea tambieacuten Balaguer Callejoacuten ha admitido que esta comunidad autoacutenoma puede ejercer la potestad reglamentaria en el marco de las competencias eje-cutivas si bien se tratariacutea de una potestad reglamentaria subordinada a la del Estado En su opinioacuten ello ldquono puede considerarse incompa-tible con la doctrina del Tribunal Constitucional siempre que permita una regulacioacuten unitaria de la materia por parte del Estado que seraacute

58 Esta Sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por maacutes de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra determinados artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica 62006 de reforma del EAC

59 Vid los argumentos a favor de una y otra posicioacuten que apunta Bernadiacute Gil ldquoCompe-tencias ejecutivasrdquo 2008 p 355-357

60 Tambieacuten Francisco Loacutepez Menudo ldquoClasificacioacuten principios y consideraciones gene-rales sobre las competenciasrdquo en Muntildeoz Machado y Manuel Rebollo Puig (dirs) Comen-tarios 2008 p 353 destaca que la ratio del artiacuteculo 112 del EAC descansa en ldquoun movimiento expansivo de la potestad reglamentaria autonoacutemica cuya razoacuten inspiradora no puede ser otra que la de darle a la funcioacuten ejecutiva descentralizada un sentido pleno dentro de un sistema cuasi federalizadordquo

61 Bernadiacute Gil ldquoCompetencias ejecutivasrdquo 2008 in totum habiacutea defendido que las competencias autonoacutemicas ejecutivas llevan impliacutecita la potestad reglamentaria sustantiva o ad extra sin perjuicio de la potestad del Estado de dictar reglamentos de desarrollo de su legislacioacuten tanto en la etapa de los primeros estatutos de autonomiacutea como despueacutes de la reforma del Estatuto catalaacuten

completada por la Comunidad Autoacutenoma mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria complementaria de la estatalrdquo Cuestioacuten bas-tante diferente seriacutea ldquosi se hubiera pretendido ocupar todo el espacio normativo del desarrollo reglamentario de las leyes impidiendo que el Estado pudiera ejercer sus competencias de desarrollo por medio de reglamentos ejecutivos y contradiciendo la concepcioacuten material de la competencia de legislacioacuten establecida por la jurisprudencia constitucionalrdquo62

Maacutes concretamente en el aacutembito de la expropiacioacuten afirma Bernadiacute Gil que ldquoalgunas materias calificadas de competencia ejecutiva son definidas por el nuevo Estatuto catalaacuten de una forma que apunta innegablemente hacia la posibilidad de ejercer la potestad reglamen-taria sustantiva como ocurre probablemente en el caso del artiacuteculo 1594a (relativo a la potestad expropiatoria) y maacutes claramente en el supuesto del artiacuteculo 1681a (competencia ejecutiva de la legislacioacuten del Estado en materia penitenciaria que incluye en todo caso lsquo la capacidad para dictar disposiciones que adapten la normativa peni-tenciaria a la realidad social de Cataluntildearsquo)rdquo63

Sin embargo el Tribunal Constitucional no ha seguido esta liacute-nea interpretativa y en la Sentencia 312010 ha reiterado su doctrina

62 Francisco Balaguer Callejoacuten (coord) Estatuto de Andaluciacutea Novedades respecto del Estatuto de 1981 La nueva configuracioacuten del Derecho Autonoacutemico de Andaluciacutea Sevilla Instituto Andaluz de Administracioacuten Puacuteblica 2007 p 54 Sin embargo Loacutepez Menudo ldquoClasificacioacutenrdquo 2008 p 353 considera que aunque se haga esta interpretacioacuten ldquola figura no deja de plantear graves dudas primera la de cuaacutel sea la fuente legitimadora capaz de atribuir a la Comunidad Autoacutenoma una competencia que ya la tiene el Estado y en segundo lugar si puede ser compatible la funcioacuten uniformadora que le es dable hacer al Estado mediante el uso de su competencia sobre lsquolegislacioacutenrsquo en una determinada materia con la creacioacuten de regiacutemenes autonoacutemicos diversos mediante esos reglamentos autonoacutemicos lsquocomplementariosrsquordquo

63 Bernadiacute Gil ldquoCompetencias ejecutivasrdquo 2008 p 357-358 A favor de esta posicioacuten este autor expone diferentes argumentos En primer lugar la propia redaccioacuten literal del artiacuteculo 112 del Estatuto catalaacuten que reconoce la titularidad autonoacutemica de la potestad reglamentaria en el aacutembito de las competencias ejecutivas y que incluye la expresioacuten ldquodisposiciones para la ejecucioacutenrdquo que no debe limitarse necesariamente a los reglamentos organizativos sino que puede admitir la aprobacioacuten de normas ndashorganizativas o nondash necesarias para la mejor aplicacioacuten de la normativa estatal En segundo lugar destaca que en ausencia de reglamentos estatales es plenamente legiacutetima e incluso necesaria en algunos casos la posibilidad de las comunidades autoacutenomas de dictar disposiciones reglamentarias sustantivas para asegurar la buena ejecucioacuten de la legislacioacuten estatal En tercer lugar apunta la distincioacuten en el propio artiacuteculo 112 entre la potestad reglamentaria y la potestad organizativa lo cual solo puede significar que ldquoel artiacuteculo 112 reserva a la Generalitat dos poderes diferenciados el de aprobar normas para la ejecucioacuten de la nor-mativa del Estado y el de organizar su propia Administracioacuten mediante normas internas o decisiones singularesrdquo (p 357)

jurisprudencial previa en relacioacuten con las competencias ejecutivas En primer lugar recuerda que el artiacuteculo 112 del EAC impugnado en el inciso ldquola potestad reglamentaria que comprende la aprobacioacuten de disposiciones para la ejecucioacuten de la normativa del Estadordquo

[] no contraria en el inciso recurrido la doctrina constitucional que tra-dicionalmente ha incluido en el concepto ldquolegislacioacutenrdquo cuando se predica del Estado la potestad reglamentaria ejecutiva (STC 1961997 de 13 de no-viembre) pues en la referencia a ldquola normativa del Estadordquo se comprenden con naturalidad las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad reglamentaria ademaacutes de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado (FJ 61)

En segundo lugar entra a analizar si la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse a partir de la normativa (legal y regla-mentaria) del Estado no solo como funcioacuten ejecutiva stricto sensu sino tambieacuten como potestad reglamentaria de alcance general El Tribunal niega el reconocimiento de una cierta capacidad normativa externa y entiende que solo puede considerarse constitucional el artiacuteculo 112 si se interpreta que la potestad reglamentaria a que se refiere estaacute limitada a la emanacioacuten de reglamentos de organizacioacuten interna y de ordenacioacuten funcional de la competencia ejecutiva autonoacutemica (FJ 61)64

El Tribunal opta en consecuencia acogiendo las alegaciones for-muladas en este sentido por el abogado del Estado por un contenido interpretativo en este punto La interpretacioacuten que realiza de este precepto para considerarlo constitucional excluye de las competencias ejecutivas la posibilidad de que la Generalitat pueda dictar reglamen-tos ejecutivos de las leyes estatales con efectos externos Se frustra asiacute el principal objetivo del artiacuteculo 112 que era incorporar a las com-petencias ejecutivas autonoacutemicas la potestad reglamentaria no solo para dictar reglamentos internos de organizacioacuten ndashya existente y no discutidandash sino tambieacuten reglamentos con efectos ad extra para desa-rrollar o completar la normativa (leyes y reglamentos) del Estado65 En consecuencia la Generalitat ya no podraacute ejercer esta potestad regla-mentaria de segundo nivel o de caraacutecter complementario en materia de expropiacioacuten forzosa De acuerdo con la Sentencia 312010 en el

64 Vid tambieacuten la Sentencia 1372010 de 16 de diciembre

65 Xavier Bernadiacute Gil ldquoLa doctrina de la Sentegravencia 312010 sobre les competegravencies exe-cutives (sostenella e no enmendalla)rdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre lrsquoEstatut drsquoAutonomia de Catalunya de 2006 coordinado por Mercegrave Barceloacute Xavier Bernadiacute y Joan Vintroacute diciembre de 2010 p 262

aacutembito ejecutivo uacutenicamente seriacutea posible una competencia norma-tiva de caraacutecter funcional de la que resulten reglamentos internos de organizacioacuten de los servicios necesarios para la ejecucioacuten ndashlo que no supone una novedad en la medida en que la jurisprudencia constitu-cional ya reconociacutea que los reglamentos estrictamente organizativos forman parte de la competencia ejecutivandash y la regulacioacuten de la propia competencia funcional de ejecucioacuten y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en praacutectica de la normativa estatal Tampoco supone esta posibilidad un elemento nuevo66 En definitiva el Tribu-nal Constitucional ignora el argumento en defensa del artiacuteculo 112 basado en la modificacioacuten del bloque de la constitucionalidad esto es en el hecho de que la anterior doctrina jurisprudencial no habiacutea podido tener en cuenta la nueva definicioacuten de competencia ejecutiva introducida por el Estatuto lo que le hubiera permitido hacer una nueva lectura del bloque constitucional y modificar su jurisprudencia mantiene su jurisprudencia tradicional67 y no admite la ampliacioacuten de las facultades asociadas a la competencia ejecutiva autonoacutemica68 De esta forma se niega que el Estatuto de Autonomiacutea pueda definir los conceptos constitucionales relativos a los elementos funcionales de las competencias69 y se rechaza cualquier posibilidad de ejercicio por parte de Cataluntildea de una potestad reglamentaria sustantiva que complemente la legislacioacuten estatal y que tenga efectos ad extra

66 Vid Bernadiacute Gil ldquoLa doctrinardquo 2010 p 265

67 Joaquiacuten Tornos Mas ldquoTipologia de les competegravencies El seu abast funcional els articles 110 a 112rdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 293

68 Vid las criacuteticas a la Sentencia 312010 en este punto formuladas entre otros por los siguientes autores Mercegrave Barceloacute i Serramalera ldquoLa doctrina de la Sentegravencia 312010 sobre la definicioacute estatutagraveria de les categories competencialsrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 257 Bernadiacute Gil ldquoLa doctrinardquo 2010 p 265-269 y del mismo autor ldquoCompetegravencies desactivades Consideracions sobre la denominada Sentegravencia ocultardquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 369-381 Marc Carrillo Loacutepez ldquoLa doctrina del Tribunal sobre la definicioacute de les compe-tegravencies Les competegravencies exclusives les compartides i les executivesrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 275-276 Mercegrave Corretja Torrens ldquoEls efectes de la Sentegravencia sobre la definicioacute estatutagraveria de les competegravencies la lsquodevaluacioacute juriacutedicarsquo dels Estatuts drsquoAutonomiardquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 281 y Hegravector Loacutepez-Bofill ldquoEstatutos y competencias despueacutes de la STC 312010 de 28 de juniordquo Revista Vasca de Administracioacuten Puacuteblica 90 2011 p 161-162

69 Carrillo Loacutepez ldquoLa doctrinardquo 2010 p 275

B La concrecioacuten de las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de expropiacioacuten forzosa en el artiacuteculo 1594

El artiacuteculo 1594 del nuevo EAC despueacutes de atribuir a la Generalitat la competencia ejecutiva ndashentendida en los teacuterminos vistosndash en materia de expropiacioacuten forzosa desglosa ndashcon caraacutecter abiertondash las faculta-des comprendidas en este tiacutetulo competencial teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional en esta materia

a) La determinacioacuten de los supuestos las causas y las condicio-nes en que las administraciones catalanas pueden ejercer la potestad expropiatoria

El apartado a) del artiacuteculo 1594 atribuye a la Generalitat la competencia para la determinacioacuten de los supuestos las causas y las condiciones en que las administraciones catalanas pueden ejercer la potestad expropiatoria Con esta previsioacuten se pone de manifiesto por un lado el caraacutecter instrumental de la expropiacioacuten forzosa que es un medio al alcance de las administraciones puacuteblicas catalanas para alcanzar sus finalidades Por otro se incorpora al Estatuto la jurispru-dencia constitucional que reiteradamente ha reconocido la compe-tencia autonoacutemica para la definicioacuten de la causa expropiandi como competencia que no puede disociarse de las competencias que cada poder puacuteblico con potestad expropiatoria ostenta para la determi-nacioacuten y cumplimiento de sus diferentes poliacuteticas sectoriales Queda clara con esta previsioacuten la competencia autonoacutemica para establecer la causa expropiandi en aacutembitos materiales de su competencia Como ha puesto de manifiesto Farreacute Tous70 ldquoen realidad esta competen-cia no deriva del tiacutetulo competencial lsquoexpropiacioacuten forzosarsquo sino que deriva del aacutembito competencial sectorial de que se trate (urbanismo agricultura etc)rdquo Efectivamente la competencia para determinar los supuestos las causas y las condiciones en que las administraciones catalanas pueden ejercer la potestad expropiatoria conecta directa-mente con los aacutembitos sectoriales correspondientes donde la Admi-

70 Farreacute Tous ldquoPerspectivesrdquo 2007 p 256 La traduccioacuten al castellano de la cita es nuestra En el mismo sentido Josep-Enric Rebeacutes i Soleacute ldquoEl paper del Jurat drsquoExpropiacioacute de Catalunyardquo en Josep-Enric Rebeacutes i Soleacute y Judith Gifreu Font (dirs) Jornades sobre lrsquoexpropiacioacute forccedilosa a Catalunya megravetodes valoratius i quumlestions procedimentals Barce-lona Generalitat de Catalunya Escola drsquoAdministracioacute Puacuteblica 2008 p 14

nistracioacuten autonoacutemica dispone de competencias tal como se deriva de la jurisprudencia constitucional

Por otra parte se advierte en la actual redaccioacuten del apartado a) del artiacuteculo 1594 un defecto de teacutecnica legislativa ya que la redaccioacuten de este apartado se incluye dentro del artiacuteculo 1594 que como ya se ha dicho de forma reiterada atribuye a la comunidad autoacutenoma en materia expropiatoria la competencia ejecutiva Dentro de esta competencia ejecutiva debe entenderse incluida la competencia para determinar la causa expropiandi De la estricta literalidad del precepto derivariacutea que uacutenicamente se refiere a la competencia ejecutiva y no a la legislativa situacioacuten que conduciriacutea a un resultado contrario al que se perseguiacutea y que desembocariacutea en una disminucioacuten de las competen-cias autonoacutemicas En efecto esta redaccioacuten excluiriacutea la posibilidad de declarar por ley la causa expropiandi Sin embargo no puede realizarse una interpretacioacuten literal del precepto y deberiacutea seguirse la interpre-tacioacuten propuesta derivada de la propia jurisprudencia constitucional con arreglo a la cual la competencia autonoacutemica sectorial justificariacutea la competencia para determinar la causa expropiandi tambieacuten por ley71

b) El establecimiento de criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten social que deban cumplir

El apartado b) del artiacuteculo 1594 atribuye a la Generalitat la competencia para el establecimiento de criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten social que deban cumplir estos bienes de acuerdo con la legislacioacuten estatal Esta previsioacuten a diferencia de la anterior no tiene un fundamento claro en la jurisprudencia constitucional72 Es maacutes a primera vista provoca una cierta sorpresa y ya desde el principio planteoacute dudas de constitu-cionalidad dado que el Tribunal Constitucional ha interpretado que solo el Estado puede fijar los criterios y el sistema de valoracioacuten del precio justo a efectos expropiatorios En puridad la Generalitat no podriacutea fijar criterios de valoracioacuten por tratarse de una competencia estatal Ademaacutes no puede olvidarse que el artiacuteculo 1594 del EAC

71 En este sentido tambieacuten Trayter Jimeacutenez ldquoJuradosrdquo 2011 p 29

72 Asiacute lo indica Rafael Naranjo de la Cruz en el comentario que realiza al artiacuteculo 473 del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea en el apartado 27 (ldquoExpropiacioacuten forzosardquo) del capiacutetulo II (ldquoCompetencias (I) Competencias en los aacutembitos del Gobierno y de la Admi-nistracioacutenrdquo) del Tiacutetulo II (ldquoCompetencias de la Comunidad Autoacutenomardquo) en Manuel Joseacute Terol Becerra Comentarios al Estatuto de Autonomiacutea para Andaluciacutea Valencia Tirant lo Blanch 2009 p 185-186

situacutea las competencias autonoacutemicas en materia expropiatoria en el aacutembito ejecutivo lo que implica la imposibilidad de poder aprobar leyes en esta materia dada la naturaleza de la atribucioacuten que es de ejecucioacuten73

Trayter Jimeacutenez ha propuesto tres interpretaciones del precepto La primera mantendriacutea que el precepto es inconstitucional por con-travenir la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia que atribuye al Estado la determinacioacuten de los criterios de valora-cioacuten de los bienes expropiados La segunda seriacutea entender que es un precepto vaciacuteo de contenido habida cuenta que el establecimiento de los criterios de valoracioacuten debe realizarse de acuerdo con la legis-lacioacuten estatal La tercera permitiriacutea interpretar que ldquose trata de una regulacioacuten que aporta poco contenido a la competencia autonoacutemica sobre expropiacioacutenrdquo y que las previsiones estatutarias ldquoen todo caso deben ser interpretadas en los maacutergenes estrictos que proporciona la Ley del Suelo con la finalidad de reducir la discrecionalidad de la ley teniendo en cuenta las posibles peculiaridades de cada Comunidad Autoacutenomardquo74

Otros autores fueron maacutes allaacute y defendieron que el apartado b) del artiacuteculo 1594 cuando atribuye a la Generalitat esta compe-tencia solo podiacutea estar refirieacutendose a la aprobacioacuten de normas para la ejecucioacuten de la normativa del Estado en este aacutembito Ademaacutes te-niendo en cuenta que esta atribucioacuten debe ejercerse de acuerdo con la legislacioacuten estatal ndashcomo indica el propio preceptondash se salvariacutean posibles dudas de constitucionalidad75 Partiendo del encuadramiento de esta competencia dentro de las competencias ejecutivas se podiacutea interpretar que este artiacuteculo estaba atribuyendo a la Generalitat la potestad reglamentaria sustantiva o ad extra respecto de los criterios de valoracioacuten que pudiera establecer el Estado con la finalidad de desarrollarlos pormenorizarlos y ejecutarlos76 Sin embargo despueacutes de la Sentencia 312010 que niega esta interpretacioacuten de las compe-tencias ejecutivas e impone un contenido interpretativo del artiacuteculo 112 del EAC para considerarlo constitucional debe entenderse que esta

73 Asiacute lo afirma tambieacuten Morillo-Velarde Peacuterez ldquoCompetenciardquo 2008 p 416-417 refi-rieacutendose al Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea que contiene ideacutentica previsioacuten

74 Trayter Jimeacutenez ldquoJuradosrdquo 2011 p 33-34

75 En el mismo sentido Rebeacutes i Soleacute ldquoEl paperrdquo 2008 p 14

76 Asiacute lo ha interpretado tambieacuten Morillo-Velarde Peacuterez ldquoCompetenciardquo 2008 p 417 con relacioacuten al artiacuteculo homoacutelogo del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea

previsioacuten estatutaria no aporta ninguacuten valor antildeadido a la competen-cia autonoacutemica en materia de expropiacioacuten forzosa en la medida en que estaacute supeditada a una normativa estatal que la deja sin efectos ni espacio propio

c) La creacioacuten y regulacioacuten de un oacutergano propio para la deter-minacioacuten del precio justo y la fijacioacuten del procedimiento

En este nuevo contexto normativo tambieacuten cabe destacar la previsioacuten expresa que se hace sobre la creacioacuten y regulacioacuten de un oacutergano propio para la determinacioacuten del precio justo Esta competen-cia habiacutea sido reconocida previamente en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional siendo ahora el apartado c) del artiacuteculo 1594 un reflejo de esta jurisprudencia que ha legitimado la coexistencia de oacuterganos autonoacutemicos de valoracioacuten del precio justo con los jurados provinciales de expropiacioacuten forzosa

A diferencia de la situacioacuten anterior esta posibilidad no debe justificarse ahora en el reconocimiento geneacuterico de la capacidad de autoorganizacioacuten sino en la referencia expliacutecita a esta competencia de la Generalitat El tiacutetulo competencial que ampara esta competencia autonoacutemica como ha establecido reiteradamente el Tribunal Cons-titucional no es el de expropiacioacuten sino el de reacutegimen juriacutedico de las administraciones puacuteblicas Sin embargo es comprensible que el Estatuto mencione esta competencia dentro del artiacuteculo dedicado a la expropiacioacuten para dejar claras las posibilidades de la comunidad autoacutenoma de crear un oacutergano propio de valoracioacuten

Como sentildeala Farreacute Tous77 en el EAC ldquono solo se reconoce la po-sibilidad de crear este oacutergano y regular el procedimiento sino que el legislador estatutario hace una opcioacuten por un determinado modelo valorativo la existencia de un oacutergano de caraacutecter administrativo Cier-tamente el artiacuteculo 1594c) no contiene un mandato de creacioacuten del jurado sino uacutenicamente una habilitacioacuten pero siacute que parece que hay un claro reconocimiento de la importancia de poder contar un oacutergano administrativo como el jurado de expropiacioacutenrdquo

Por otra parte el apartado c) del artiacuteculo 1594 ademaacutes de la competencia autonoacutemica para crear y regular un oacutergano propio para la determinacioacuten del precio justo tambieacuten se refiere a la de fijar el procedimiento Esta previsioacuten ampara la actuacioacuten autonoacutemica para

77 Vid Farreacute Tous ldquoPerspectivesrdquo 2007 p 257 La traduccioacuten al castellano de la cita es nuestra En una liacutenea similar Rebeacutes i Soleacute ldquoEl paperrdquo 2008 p 14

establecer en este aacutembito especialidades derivadas de la organizacioacuten de la comunidad autoacutenoma siempre dentro del marco de las exigen-cias del procedimiento administrativo comuacuten y con respeto pleno a las garantiacuteas expropiatorias

C La competencia compartida de la Generalitat en materia de derecho de reversioacuten en las expropiaciones urbaniacutesticas en el marco de la legislacioacuten estatal el artiacuteculo 1496

Dentro de las competencias en materia de ordenacioacuten del territorio y del paisaje del litoral y urbanismo el artiacuteculo 149 en su apartado 6 atribuye a la Generalitat ldquola competencia compartida en materia de derecho de reversioacuten en las expropiaciones urbaniacutesticas en el marco de la legislacioacuten estatalrdquo Tambieacuten en este precepto se advierte el re-flejo de la jurisprudencia constitucional En efecto en relacioacuten con el derecho de reversioacuten la jurisprudencia tal y como hemos analizado con anterioridad ha reconocido margen de actuacioacuten a las comuni-dades autoacutenomas Aunque el Tribunal Constitucional ha interpretado que la competencia legislativa del Estado sobre expropiacioacuten forzosa tambieacuten se extiende al derecho de reversioacuten ndashreconociendo incluso que el Estado puede establecer el reacutegimen del derecho de reversioacuten en aacutembitos sectoriales de competencia autonoacutemica siempre que esta regulacioacuten tenga un caraacutecter miacutenimo o principial y sea expresioacuten o modulacioacuten de la regulacioacuten general de la garantiacutea reversionalndash ha considerado que las comunidades autoacutenomas pueden regular el reacutegimen de la reversioacuten y establecer sus singularidades en materias de competencia autonoacutemica En este contexto el artiacuteculo 1496 del EAC se hace eco de la competencia de que dispone la Generalitat en materia de derecho de reversioacuten en el aacutembito urbaniacutestico Teniendo en cuenta que el urbanismo es una competencia exclusiva autonoacutemi-ca (art 1495 del EAC) se atribuye en esta materia a la Generalitat la competencia en materia de derecho de reversioacuten Sin embargo no se trata en este caso de una competencia exclusiva de la comunidad autoacutenoma sino compartida en la medida en que la jurisprudencia constitucional ha reconocido al Estado competencias normativas so-bre el derecho de reversioacuten y que debe ejercerse ldquoen el marco de la legislacioacuten estatalrdquo teniendo en cuenta la regulacioacuten miacutenima o principial que haya establecido el Estado Ahora bien ello no impide que la Generalitat de Catalunya tenga un cierto margen de actua-cioacuten en relacioacuten con el derecho de reversioacuten en las expropiaciones

urbaniacutesticas y por ejemplo pueda prever supuestos especiacuteficos de reversioacuten no establecidos en la legislacioacuten estatal o determinadas singularidades de su reacutegimen juriacutedico con el fin de atender a las singularidades de su normativa urbaniacutestica

D Consideraciones finales la desactivacioacuten de las nuevas perspectivas ofrecidas por el artiacuteculo 1594 del nuevo Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea

El artiacuteculo 1594 del nuevo EAC introduce algunos cambios impor-tantes y supone una mejora significativa en la configuracioacuten de las competencias de la Generalitat en materia de expropiacioacuten forzosa respecto al Estatuto de 1979 En primer lugar hay una mejora eviden-te de teacutecnica legislativa ndashaunque persista auacuten alguna deficiencia a la que ya nos hemos referidondash ya que las competencias autonoacutemicas sobre expropiacioacuten se situacutean en sus justos teacuterminos el aacutembito de las competencias ejecutivas

En segundo lugar este precepto tambieacuten contribuye a clarificar el aacutembito competencial autonoacutemico en materia expropiatoria median-te la incorporacioacuten de forma expresa de determinadas atribuciones a la Generalitat recogidas en sus apartados a) b) y c) Aunque se trata de una enumeracioacuten de caraacutecter abierto clarifica el aacutembito compe-tencial autonoacutemico y traslada al articulado del Estatuto la jurispruden-cia constitucional consolidada en esta materia Los apartados a) y c) recogen la doctrina jurisprudencial en relacioacuten con las competencias autonoacutemicas en materia expropiatoria (fijacioacuten de la causa expropiandi y creacioacuten y regulacioacuten de oacuterganos propios de fijacioacuten del precio justo) Por lo que hace referencia a la creacioacuten y regulacioacuten de oacuterganos pro-pios de valoracioacuten en el aacutembito de la expropiacioacuten forzosa reconoce expresamente esta posibilidad que ya no es necesario deducir a partir de las competencias de autoorganizacioacuten y de establecimiento de las particularidades procedimentales derivadas de los aacutembitos materiales atribuidos a la Generalitat Uacutenicamente ha planteado algunas dudas la competencia recogida en el apartado b) para establecer criterios de valoracioacuten de los bienes expropiados seguacuten la naturaleza y la funcioacuten social que deban cumplir estos bienes aunque en la medida en que se hace de acuerdo con la legislacioacuten estatal poca cosa antildeade a las competencias autonoacutemicas en este aacutembito

Finalmente si se compara el artiacuteculo 1594 del nuevo EAC con el correlativo del Estatuto de 1979 y con el alcance competencial que has-ta aquel momento habiacutea tenido reconocido la Generalitat en materia

expropiatoria puede afirmarse que la pretensioacuten inicial de ampliar desde una perspectiva funcional las competencias de la Generalitat como consecuencia de la claacuteusula general definitoria de las compe-tencias ejecutivas ha quedado frustrada La aplicacioacuten del artiacuteculo 112 del EAC y la definicioacuten de competencia ejecutiva que incorporaba pretendiacutea ndashcon caraacutecter general y concretamente en materia expro-piatoriandash un margen normativo maacutes amplio de la Generalitat En ma-teria de expropiacioacuten el nuevo EAC permitiacutea defender el ejercicio por parte de la Generalitat de una potestad reglamentaria sustantiva ad extra De acuerdo con esta interpretacioacuten la capacidad normativa de la comunidad autoacutenoma en este aacutembito no quedariacutea limitada a los aspectos organizativos y a la posibilidad de creacioacuten y de regulacioacuten de un oacutergano propio de valoracioacuten sino que iriacutea maacutes allaacute y alcanza-riacutea tambieacuten la potestad reglamentaria sustantiva Ello implicariacutea la posibilidad de aprobacioacuten de normas reglamentarias ad extra para la ejecucioacuten de la normativa estatal en materia expropiatoria sin per-juicio de la potestad del Estado de dictar reglamentos de desarrollo de su legislacioacuten Esta era sin duda la novedad maacutes significativa de la nueva configuracioacuten de las competencias de la Generalitat sobre expropiacioacuten forzosa Sin embargo la Sentencia del Tribunal Consti-tucional 312010 ha desarticulado totalmente esta interpretacioacuten en principio viable y defendida por un amplio sector doctrinal Despueacutes de esta Sentencia en el aacutembito de las competencias ejecutivas la po-testad reglamentaria de la Generalitat se circunscribe a la emanacioacuten de reglamentos de organizacioacuten interna y de ordenacioacuten funcional de la competencia ejecutiva autonoacutemica Queda asiacute limitada a los aacutembitos estrictamente organizativos o vinculados directamente a la prestacioacuten de servicios o a aspectos meramente funcionales de las tareas admi-nistrativas de ejecucioacuten78 Y se frustra la pretensioacuten de encontrar un espacio para el desarrollo de la potestad reglamentaria autonoacutemica en un aacutembito como el de la expropiacioacuten donde la legislacioacuten estaacute en manos del Estado

Con relacioacuten a las viacuteas posibles para reconducir esta situacioacuten Bernadiacute Gil79 apunta que ademaacutes de la reforma constitucional o de una eventual evolucioacuten de la doctrina constitucional las voluntades poliacuteticas que pudiesen conformarse contariacutean con viacuteas juriacutedicas su-

78 Antoni Bayona Rocamora ldquoLa doctrina del Tribunal Constitucional sobre la definicioacute de competegravencies Les competegravencies exclusives les compartides i les executivesrdquo Revista Catalana de Dret Puacuteblic Especial Sentegravencia 312010 2010 p 260

79 Bernadiacute Gil ldquoLa doctrinardquo 2010 p 269

ficientes para recuperar la potestad reglamentaria sustantiva de las comunidades autoacutenomas dentro las competencias ejecutivas Singu-larmente apunta las posibilidades abiertas por los artiacuteculos 1501 y 1502 CE y de manera aislada o combinada con estas las que podriacutean abrirse con un uso decidido de la teacutecnica de la remisioacuten normativa

RESUMEN

Este trabajo examina el alcance de las competencias estatales y autonoacutemicas ndashcon especial referencia a Cataluntildeandash en materia de expropiacioacuten forzosa a partir del anaacutelisis de las previsiones constitucionales y estatutarias y de la jurisprudencia constitucional A pesar de que la CE atribuye al Estado la competencia de ldquolegislacioacuten sobre expropiacioacuten forzosardquo la jurisprudencia constitucional maacutes allaacute de la funcioacuten estrictamente ejecutiva ha reconocido algunas competencias autonoacutemicas en la materia Estas competencias versan fundamentalmente sobre dos aspectos la definicioacuten legal de los supuestos en que procede utilizar la expropiacioacuten mediante la declaracioacuten de la causa expropiandi en aacutembitos sectoriales de competencia autonoacutemica y la posibi-lidad de creacioacuten y regulacioacuten de oacuterganos propios de valoracioacuten a efectos de la fijacioacuten del precio justo En el caso especiacutefico de Cataluntildea las posibilidades abiertas por el artiacuteculo 1594 del nuevo EAC ndashdedicado a las competencias sobre expropiacioacuten forzosandash y en particular la pretensioacuten inicial de ampliar desde una perspectiva funcional las competencias de la Generalitat en este aacutembito incorporando el desarrollo de la potestad reglamentaria autonoacutemica ad extra como consecuencia de la claacuteusula general que define las compe-tencias ejecutivas (art112) ha quedado frustrada con la Sentencia del TC 312010 de 28 de junio

Palabras clave expropiacioacuten forzosa derecho de reversioacuten bases del reacutegi-men juriacutedico de las Administraciones puacuteblicas procedimiento administrativo comuacuten legislacioacuten competencias ejecutivas

Aquest treball analitza lrsquoabast de les competegravencies estatals i autonogravemiques ndashamb especial referegravencia a Catalunyandash en mategraveria drsquoexpropiacioacute forccedilosa a partir de lrsquoanagravelisi de les previsions constitucionals i estatutagraveries i de la ju-risprudegravencia constitucional Malgrat que la CE atribueix a lrsquoEstat la compe-tegravencia de ldquolegislacioacute sobre expropiacioacute forccedilosardquo la jurisprudegravencia constitu-cional meacutes enllagrave de la funcioacute estrictament executiva ha reconegut algunes competegravencies autonogravemiques en la mategraveria Aquestes competegravencies recauen fonamentalment sobre dos aspectes la definicioacute legal dels supogravesits en quegrave eacutes procedent utilitzar lrsquoexpropiacioacute mitjanccedilant la declaracioacute de la causa ex-propiandi en agravembits sectorials de competegravencia autonogravemica i la possibilitat de creacioacute i regulacioacute drsquoogravergans propis de valoracioacute a efectes de la fixacioacute del preu just En el cas especiacutefic de Catalunya les possibilitats obertes per lrsquoarticle

1594 del nou EAC ndashdedicat a les competegravencies sobre expropiacioacute forccedilosandash i en particular la pretensioacute inicial drsquoampliar des drsquouna perspectiva funcional les competegravencies de la Generalitat en aquest agravembit amb la incorporacioacute de la potestat reglamentagraveria ad extra como a consequumlegravencia de la clagraveusula general que defineix les competegravencies executives (art 112) ha quedat frustrada amb la Sentegravencia del TC 312010 de 28 de juny

Paraules clau expropiacioacute forccedilosa dret de reversioacute bases del regravegim juriacutedic de les administracions puacutebliques procediment administratiu comuacute legislacioacute competegravencies executives

ABSTRACT

This study analyses constitutional and statutory provisions and constitutional jurisprudence to determine the scope of state and regional competencies (with particular reference to Catalonia) regarding forced expropriation Although the Spanish constitution gives the State the power to ldquolegislate on forced expropriationrdquo constitutional jurisprudence has gone beyond its strictly executive function and has recognized regional competencies in this matter These competencies essentially deal with two aspects the legal defi-nition of the circumstances in which it is appropriate to used expropriation by means of the declaration of the causa expropiandi in sectorial ambits of regional competence and the possibility of creating and regulating evalua-tion agencies in order to ensure fair prices In the particular case of Catalonia the Constitutional Courtrsquos Ruling TC 312010 of 28 June has thwarted the possibilities opened up by article 1594 of the new Catalan Statue of Au-tonomy ndashconcerning competencies regarding forced expropriationndash and in particular the initial intention of broadening the functional competencies of the Generalitat (Catalan government) in this ambit by incorporating the development of the regional regulatory power ad extra as a consequence of the general clause that defines the executive competencies (art112)

Keywords forced expropriation right of recovery basis of the legal regime of the Public Administrations common administrative procedure legislation executive competencies

REAF nuacutem 20 octubre 2014

OBJECTIUS DE LA REAF PROCEDIMENT DE SELECCIOacute DrsquoARTICLES I CRITERIS PER A LA PRESENTACIOacute DrsquoORIGINALS

1 Objectius i contingut de la REAF

La Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Fede-rals (REAF) publica treballs sobre auto-nomies poliacutetiques territorials de caire pluridisciplinari perograve amb predomini del vessant juridicopoliacutetic

2 Tramesa drsquooriginals

Els treballs que es publicaran a la REAF seran originals inegravedits llevat drsquoacord en un altre sentit entre lrsquoIEA i lrsquoautor drsquoun treball determinat

Els originals srsquoacceptaran escrits en cata-lagrave espanyol anglegraves francegraves i italiagrave i es publicaran en lrsquoidioma de recepcioacute Una vegada acceptats per publicar tindran el copyright de lrsquoInstitut drsquoEstudis Auto-nogravemics i no es podran reproduir sense la seva autoritzacioacute

Els articles srsquoenviaran preferiblement per correu electrogravenic a reafgencatcat Tambeacute es poden enviar per correu postal en paper i en suport informagravetic a la seu de lrsquoIEA Palau Centelles Bda de Sant Miquel 8 ndash 08002 Barcelona

3 Seleccioacute dels articles i avaluacioacute

Els textos rebuts se sotmetran a avaluacioacute anogravenima (sistema de doble cec) per part de dos especialistes en el tema tractat (i si escau un tercer en cas de divergegravencia entre els anteriors sobre la publicabilitat de lrsquoarticle) els quals seran externs a la revista o pertanyents als seus consells de redaccioacute i cientiacutefic La REAF faragrave arribar a lrsquoautor les avalua cions

Els informes drsquoavaluacioacute tindran en compte entre altres factorsndash la solidesa i coheregravencia metodolograve-

gicandash lrsquooriginalitat i les novetats que apor-

ti lrsquoarticle en el seu campndash la coheregravencia i estructuracioacute de lrsquoar-

ticlendash lrsquoargumentacioacute de les tesis que es

defensinndash la correccioacute i completud de les fonts

i la bibliografia utilitzades

Si les avaluacions aconsellen la introduc-cioacute de canvis en lrsquooriginal lrsquoacceptacioacute definitiva de lrsquoarticle restaragrave condiciona-da a lrsquoacceptacioacute per part de lrsquoautor dels canvis que calgui introduir

El formulari drsquoavaluacioacute es pot consultar al web de la REAF dintre del web de lrsquoIEA (wwwgencatcatiea)

4 Criteris generals de presentacioacute drsquooriginals

Un cop avaluat i acceptat lrsquoIEA es re-serva el dret de modificar qualsevol ele-ment formal del treball per tal de donar coheregravencia global a la revista atesa la seva condicioacute de publicacioacute periogravedica adequant el text a aquestes normes de redaccioacute drsquooriginals

Es pot demanar a lrsquoautora una correc-cioacute (limitada a errors respecte de lrsquoori-ginal acceptat) de proves drsquoimpremta les quals hauragrave de retornar a lrsquoIEA en el termini de 72 hores

Objectius de la REAF procediment de seleccioacute drsquoarticles i criteris

a) Extensioacute i format

El treball hauragrave drsquoestar escrit en Word i tindragrave un miacutenim de 20 i un magravexim de 35 pagravegines de 30 liacutenies de 70 espais (uns 45000-75000 caragravecters amb espais aprox) amb tipografia Arial (o similar) de cos 12 per al text principal (amb in-terlineat 15) i de cos 10 per a les notes (amb interlineat 1)

Juntament amb el treball caldragrave enviarndash Un curriacuteculum breu (350-400 caragravec-

ters amb espais) i les dades perso-nals seguents adreccedila professional telegravefon i e-mail

ndash Un resum (1000-1300 caragravecters amb espais) de lrsquoarticle en lrsquoidioma original i en anglegraves El resum hauragrave de contenir en tot cas el tema ge-neral i lrsquoobjecte concret de lrsquoarticle lrsquoestructura del desenvolupament drsquoaquest objecte a lrsquoarticle i les con-clusions principals

ndash Una relacioacute drsquoentre quatre i vuit pa-raules clau

b) Tiacutetol apartats i sumari

El tiacutetol ha drsquoindicar de manera concisa el contingut del treball el qual es pot completar amb un subtiacutetol drsquoinformacioacute complementagraveria Si el treball es divideix en apartats i subapartats aquests srsquoasse-nyalaran amb nuacutemeros aragravebics fins a un magravexim de dos nivells (p ex 12)

Lrsquoarticle aniragrave precedit drsquoun sumari dels diferents apartats en quegrave srsquoestructura

c) Acrogravenims sigles i citacions

Quan srsquoescrigui per primera vegada un acrogravenim o una sigla caldragrave posar entre paregraventesis el seu significat complet

Les citacions literals inserides dins el text aniran entre cometes i mai en cursiva

(encara que siguin en una llengua dife-rent de la del treball) En general una citacioacute de meacutes de cinc liacutenies caldragrave fer-la en paragravegraf a part sagnat i sense co-metes Qualsevol canvi que srsquointroduexi en una citacioacute original srsquoindicaragrave entre claudagravetors

Els recursos per ressaltar paraules o ex-pressions soacuten la cursiva o les cometes per tant srsquoevitaragrave lrsquouacutes de les majuacutescules o de la negreta

d) Notes

Eacutes convenient fer un uacutes limitat de les notes totes les quals seran a peu de pagrave-gina numerades amb caragravecters aragravebics i en superiacutendex

Les referegravencies en nota a peu de pagravegina tindran el format seguentndash Quan se citi una obra per primera

vegadandash Nom cognoms de lrsquoautor ldquotiacutetol del

capiacutetolrdquo o ldquotiacutetol de lrsquoarticlerdquo tiacutetol del llibre o tiacutetol de la revista volum nuacutem lloc drsquoedicioacute editorial any de publicacioacute paginacioacute

Exemples Antoni Castells Les subvencions

drsquoanivellament en el financcedilament de les comunitats autogravenomes Bar-celona IEA 2004 p 27-31

Pedro Cruz Villaloacuten ldquoLa reforma del Estado de las autonomiacuteasrdquo Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Federals Bar-celona IEA 2 2006 p 13-15

ndash Quan se citi una obra pregraveviament citada

Cognoms de lrsquoautor tiacutetol breu any de publicacioacute i paginacioacute

Exemples Castells Les subvencions 2004 p

27-31 Cruz Villaloacuten ldquoLa reformardquo 2006

p 13-15

e) Llistes de referegravencies

Al final de cada article de la REAF es publicaragrave la llista de referegravencies (eacutes a dir exclusivament les fonts i les obres citades en el treball) ordenades alfabegrave-ticament pel cognom de lrsquoautor No es publicaran bibliografies generals

La llista de referegravencies tindragrave el format que assenyalem en els exemples se-guents

ndash Llibres Castells Antoni (dir) (et al) Les

subvencions drsquoanivellament en el fi-nanccedilament de les comunitats autograve-nomes Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics 2004

ndash Articles de revista Calonge Velaacutezquez Antonio ldquoLos gru-

pos poliacuteticos municipalesrdquo Revista de Estudios de la Administracioacuten Local nuacutem 292 2003 p 123-162

ndash Legislacioacute i jurisprudegravencia Segons la citacioacute oficial en cada cas

Llei 82005 de 8 de juny de protec-cioacute gestioacute i ordenacioacute del paisatge STC 332005 de 17 de febrer

ndash Publicacioacute electrogravenica Cruz Villaloacuten P ldquoLa reforma del Es-

tado de las autonomiacuteasrdquo [en liacutenia] Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Fede-rals nuacutem 2 (abril 2006) Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics URL httpwww10gencatnetdrepbina-risreaf220CRUZdigi_tcm112-40009pdf [Consulta 10-03-2008]

OBJETIVOS DE LA REAF PROCEDIMIENTO DE SELECCIOacuteN DE ARTIacuteCULOS Y CRITERIOS PARA LA PRESENTACIOacuteN DE ORIGINALES

1 Objetivos y contenido de la REAF

La Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Fede-rals (REAF) publica trabajos sobre auto-nomiacuteas poliacuteticas territoriales de caraacutecter pluridisciplinar pero con predominio del aacutembito juriacutedico-poliacutetico

2 Entrega de originales

Los trabajos que se publicaraacuten en la REAF seraacuten originales ineacuteditos salvo acuerdo expreso en otro sentido del IEA con el autor de un trabajo determinado

Se aceptaraacuten originales escritos en cata-laacuten espantildeol ingleacutes franceacutes e italiano y se publicaraacuten en el idioma de recepcioacuten Una vez aceptados para su publicacioacuten pasaraacuten a tener el copyright del Institu-to de Estudios Autonoacutemicos y en ninguacuten caso podraacuten ser reproducidos sin su au-torizacioacuten

Los artiacuteculos se enviaraacuten preferiblemen-te por correo electroacutenico a reafgencatcat Tambieacuten podraacuten remitirse por correo postal en papel y en soporte informaacuteti-co a la sede del IEA Palau Centelles Bda de Sant Miquel 8 ndash 08002 Barcelona

3 Seleccioacuten y evaluacioacuten de los artiacuteculos

Los textos recibidos se someteraacuten a eva-luacioacuten anoacutenima (sistema de doble cie-go) por parte de dos especialistas en el tema tratado (y si procede un tercero en caso de divergencia entre los anterio-res sobre la publicabilidad del artiacuteculo) los cuales seraacuten externos a la revista o

pertenecientes a sus consejos de redac-cioacuten y cientiacutefico La REAF remitiraacute las evaluaciones al autor

Los informes de evaluacioacuten tendraacuten en cuenta entre otros factoresndash la solidez y coherencia metodoloacutegicandash la originalidad y las novedades apor-

tadas por el artiacuteculo en su campondash la coherencia y estructuracioacuten del

artiacuteculondash la argumentacioacuten de las tesis defen-

didasndash la correccioacuten y completud de las

fuentes y la bibliografiacutea utilizadas

Si las evaluaciones aconsejan la introduc-cioacuten de cambios en el original la acep-tacioacuten definitiva del artiacuteculo quedaraacute condicionada a la aceptacioacuten por parte del autor de los cambios que se conside-ren oportunos

El formulario de evaluacioacuten se puede consultar en el web de la REAF dentro del web del IEA (wwwgencatcatiea)

4 Criterios generales de presentacioacuten de originales

Una vez evaluado y aceptado el IEA se reserva el derecho de modificar cual-quier elemento formal del trabajo con el fin de dar coherencia global a la revista dada su condicioacuten de publicacioacuten perioacute-dica adecuando el texto a estas normas de redaccioacuten de originales

Se puede pedir alla autora una correc-cioacuten (limitada a errores referentes al ori-ginal aceptado) de pruebas de imprenta las cuales deberaacuten ser devueltas al IEA en el plazo de 72 horas

a) Extensioacuten y formato

El trabajo se realizaraacute en Word y su ex-tensioacuten tendraacute un miacutenimo de 20 y un maacuteximo de 35 paacuteginas de 30 liacuteneas a 70 espacios (unos 45000-75000 caracte-res con espacios aprox) con tipografiacutea Arial (o similar) de tamantildeo 12 para el texto principal (con interlineado 15) y 10 para las notas (con interlineado 1)

Junto con el trabajo deberaacute enviarsendash Un curriacuteculum breve (350-400 carac-

teres con espacios) y los datos perso-nales siguientes direccioacuten profesio-nal teleacutefono y e-mail

ndash Un resumen (1000-1300 caracteres con espacios) del artiacuteculo en el idio-ma original y en ingleacutes El resumen deberaacute incluir en cualquier caso el tema general y el objeto concreto del artiacuteculo la estructura del desa-rrollo de este objeto en el artiacuteculo y las principales conclusiones

ndash Una relacioacuten de entre cuatro y ocho palabras clave

b) Tiacutetulo apartados y sumario

El tiacutetulo debe indicar de modo conciso el contenido del trabajo el cual puede completarse con un subtiacutetulo de infor-macioacuten complementaria Si el trabajo se divide en apartados y subapartados eacutestos deben indicarse mediante nume-racioacuten araacutebica hasta un maacuteximo de dos niveles (p ej 12)

Al artiacuteculo le precederaacute un sumario con los distintos apartados de su estructura

c) Acroacutenimos siglas y citas

Cuando se escriba por primera vez un acroacutenimo o una sigla debe consignarse entre pareacutentesis su significado completo

Las citas literales introducidas en el tex-to deben entrecomillarse y en ninguacuten caso usar la cursiva (aunque se trate de una lengua diferente a la del trabajo) En general una cita de maacutes de cinco liacuteneas deberaacute reproducirse en paacuterrafo aparte sangrado y sin comillas Cualquier cambio que se introduzca en una cita original se indicaraacute entre corchetes

Los recursos para destacar palabras o expresiones son la cursiva o las comillas por lo tanto se evitaraacute el uso de mayuacutes-culas o negrita

d) Notas

Es conveniente limitar el uso de las no-tas todas ellas iraacuten a pie de paacutegina nu-meradas con caracteres araacutebigos y en superiacutendice

Las referencias consignadas en notas a pie de paacutegina tendraacuten el formato si-guientendash Cuando se cite una obra por primera

vez Nombre apellidos del autor ldquotiacutetulo

del capiacutetulordquo o ldquotiacutetulo del artiacuteculordquo tiacutetulo del libro o tiacutetulo de la revis-ta volumen nuacutem lugar de edi-cioacuten editorial antildeo de publicacioacuten paacuteginas

Ejemplos Antoni Castells Les subvencions

ndash Cuando se cite una obra anterior-mente citada

Apellidos del autor tiacutetulo breve antildeo de publicacioacuten y paacuteginas

Objetivos de la REAF procedimiento de seleccioacuten de artiacuteculos y criterios

Ejemplos Castells Les subvencions 2004 p

p 13-15

e) Listas de referencias

Al final de cada artiacuteculo de la REAF se publicaraacute la lista de referencias (es decir exclusivamente las fuentes y las obras ci-tadas en el trabajo) ordenadas alfabeacuteti-camente por el apellido del autor No se publicaraacuten bibliografiacuteas generales

La lista de referencias tendraacute el formato que se indica en los ejemplos siguientesndash Libros Castells Antoni (dir) (et al) Les

ndash Artiacuteculos de revista Calonge Velaacutezquez Antonio ldquoLos gru-

ndash Legislacioacuten y jurisprudencia Seguacuten la cita oficial en cada caso Ley 82005 de 8 de junio de Pro-

teccioacuten Gestioacuten y Ordenacioacuten del Paisaje

STC 332005 de 17 de febrerondash Publicacioacuten electroacutenica Cruz Villaloacuten P ldquoLa reforma del Es-

tado de las autonomiacuteasrdquo [en liacutenea] Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Fede-rals nuacutem 2 (abril 2006) Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics URL httpwww10gencatnetdrepbina-risreaf220CRUZdigi_tcm112-40009pdf [Consulta 10-03-2008]

REAF OBJECTIVES PROCEDURE FOR THE SELECTION OF ARTICLES AND CRITERIA FOR THE PRESENTATION OF ORIGINALS

to its editorial and scientific boards The REAF shall inform the author of the re-views

The reviewerrsquos comments shall take into account among other factorsndash Methodological solidity and coher-

encendash Originality and novel ideas provided

by the article in its fieldndash The coherence and structure of the

articlendash The argumentation of the thesis de-

fendedndash Correction and completeness of

sources and bibliography used

If the reviewers suggest the introduction of changes to the original final accept-ance of the article will be conditional upon the acceptance of the author of the changes to be made

The review form may be consulted on the web page of the REAF on the IEA web site (wwwgencatcatiea)

4 General criteria for the presentation of originals

Once reviewed and accepted the IEA re-serves the right to modify any formal ele-ment of the work in order to give global coherence to the journal given that it is a periodical and adapted the text to these editorial rules on originals

The author may be requested to pro-vide a correction (limited to errors with regard to the original accepted) of the proofs which should be returned to the IEA within 72 hours

1 The objectives and content of the REAF

The Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Feder-als (REAF) publishes works on devolved regional political entities from many disciplines but mainly from the legal and political fields

2 Reception of originals

Works to be published in the REAF should be unpublished originals other than as agreed between the IEA and the author of a particular work

Originals are accepted in Catalan Span-ish English French and Italian and are published in the language they are re-ceived in Once accepted fro publication the Institut drsquoEstudis Autonogravemics shall have the copyright to such articles and they may not be reproduced without prior authorization

Articles should be sent preferably by email to reafgencatcat They can also be sent by post in hard copy and soft copy to the head office of the IEA Palau Centelles Bda de Sant Miquel 8 ndash 08002 Barcelona

3 Selection of articles and review

The texts received shall be submitted to anonymous review (double blind system) by two specialists in the issue (and if necessary a third in the event that there is divergence on the part of the first two on the suitability of the article for publication) who shall be ex-ternal from the journal or may belong

REAF objectives procedure for the selection of articles and criteria

a) Extension and format

The work should be written in Word and have a minimum of 20 and a maxi-mum of 35 pages of 30 lines of 70 spaces (45000-75000 characters with spaces approx) in Arial (or similar) size 12 for the main text (with line spacing of 15) and size 10 for footnotes (with single line spacing)

Along with the work the author should sendndash A brief curriculum vitae (350-400

characters with spaces) and the fol-lowing personal details procession-al address telephone and e-mail

ndash A summary (1000-1300 characters with spaces) of the article in the original language and in English In any event the summary should spec-ify explicitly the general topic and the specific objective of the article the structure of the development of this objective in the article and the main conclusions

ndash A list of between four and twenty key words

b) Title sections and summary

The title should concisely indicate the content of the work and may be com-pleted with a complementary informa-tive subtitle If the work is divided into sections and subsections these should be numbered with Arabic numerals to a maximum of two levels (eg 12)

The article shall be preceded by a sum-mary of the various sections into which it is divided

c) Acronyms initials and quotations

When an acronym or initials are written for the first time the complete meaning should be included in brackets

Literal quotations inserted in the text shall be in inverted commas and never in italics (even if they are in a language different to that of the work itself) In general a quotation of more than five lines should be a separate paragraph indented and without inverted commasAny change made in an original quota-tion shall be indicated in square brack-ets

The resources to highlight words or ex-pressions are italics or inverted commas and therefore capitals and bold type should be avoided

d) Footnotes

Footnotes should be kept to a minimum all of which should come at the foot of the page and be numbered with Arabic characters and in superscript

References in footnotes shall have the following formndash When a work is cited for the first

time Name surnames of the author

ldquochapter titlerdquo or ldquotitle of the arti-clerdquo title of the book or title of the journal volume number place of publication publisher year of pub-lication pages

Examples Antoni Castells Les subvencions

ndash When a previously cited work is cited

Surnames of the author short title year of publication and pages

Examples Castells Les subvencions 2004 p

p 13-15

e) Lists of references

At the end of each article in the REAF a list of references (that is only the sources and the works referred to in the text) ordered alphabetically by the authorrsquos surname General bibliographies will not be published

The list of references shall take the form belowndash Books Castells Antoni (dir) (et al) Les

ndash Articles from journals Calonge Velaacutezquez Antonio ldquoLos gru-

ndash Legislation and case law According to the official citation in

each case Llei 82005 de 8 de juny de protec-

cioacute gestioacute i ordenacioacute del paisatge STC 332005 de 17 de febrerndash Electronic publications Cruz Villaloacuten P ldquoLa reforma del Es-

tado de las autonomiacuteasrdquo [online] Revista drsquoEstudis Autonogravemics i Fede-

rals nuacutem 2 (April 2006) Barcelona Institut drsquoEstudis Autonogravemics URL httpwww10gencatnetdrepbina-risreaf220CRUZdigi_tcm112-40009pdf [Consulted 10-03-2008]

Nuacutemeros anteriors de la REAF

Nuacutem 1 - Octubre 2005 Articles de Tania Groppi ndash Xavier Arboacutes Mariacuten ndash Joseacute Luis Cascajo Castro ndash Jacques Ziller ndash Carles Viver Pi-Sunyer ndash Joseacute Antonio Montilla Martos ndash Jaume Magre Ferran

Nuacutem 2 - Abril 2006 Articles de Anna Gamper ndash Cesaacutereo R Aguilera de Prat ndash Pedro Cruz Villaloacuten ndash Miguel Aacutengel Aparicio Peacuterez ndash Paloma Requejo Rodriacuteguez ndash Ricard Zapata-Barrero ndash Marc Vilalta Reixach

Nuacutem 3 - Octubre 2006 Articles de Richard Simeon Luc Turgeon ndash Ramoacuten Maiz ndash Nuacuteria Bosch Roca ndash Ramon Galindo Caldeacutes ndash Eduard Roig Moleacutes ndash Marta Espasa Queralt ndash Alejandra Betanzo de la Rosa ndash Anna M Pla Boix ndash Carolina Gala Duraacuten

Nuacutem 4 - Abril 2007 Articles de Antonio DrsquoAtena ndash Ferran Requejo ndash David Ordoacutenez Soliacutes ndash Inaki Lasagabaster Herrarte ndash Pablo Santolaya Machetti ndash Eva Nieto Garrido ndash Susana Beltraacuten Garciacutea ndash Santiago Farreacute Tous

Nuacutem 5 - Octubre 2007 Articles de Miquel Caminal Badia ndash Manuel Cienfuegos Mateo ndash Miguel Aacutengel Presno Linera ndash Enriqueta Expoacutesito ndash Ignacio Villaverde Meneacutendez ndash Marcos Goacutemez Puente ndash Merce Corretja i Torrens ndash Jordi Capo Giol Joan Marcet Morera ndash Aacutengeles de Palma del Teso

Nuacutem 6 - Abril 2008 Articles de John Kincaid ndash Josep Ma Castella Andreu ndash Manuel Medina Guerrero ndash Mariacutea Dolores Arias Abellaacuten ndash Montserrat Ballariacuten i Espuna ndash Marcos Almeida Cerreda ndash Xavier Padroacutes ndash Ferran Armengol i Ferrer ndash Xavier Bernadiacute Gil ndash Gerardo Ruiz-Rico Ruiz

Nuacutem 7 - Octubre 2008 Articles de Alain Noeumll ndash Luis Pomed Saacutenchez ndash Joaquiacuten Tornos Mas ndash Miguel Aacutengel Cabellos Espieacuterrez ndash Juli Ponce Soleacute ndash Vicenccedil Aguado i Cudola ndash Miquel Salvador ndash Carlos Ruiz Miguel

Nuacutem 8 - Abril 2009 Articles de Hans-Peter Schneider ndash Joseacute Martiacuten y Peacuterez de Nanclares Mariola Urrea Corres ndash Lo-rena Elvira Ayuso ndash Luis Moreno ndash Eva Pons Jaume Vernet ndash Tomas Font i Llovet Marc Vilalta Reixach ndash Cristina Ares Castro-Conde ndash Francisco Alemaacuten Paacuteez ndash Ramon J Moles Plaza Anna Garcia Hom

Nuacutem 9 - Octubre 2009 Articles de Alain-G Gagnon Xavier Dionne ndash Thomas Fleiner ndash Antonio M Hernaacuten-dez ndash Miguel Azpitarte Saacutenchez ndash Maribel Gonzaacutelez Pascual ndash Alberto Loacutepez Basaguren ndash Amelia Pascual Medrano ndash Alfredo Galaacuten Galaacuten ndash Andreacutes Garciacutea Martiacutenez

Nuacutem 10 - Abril 2010 Articles de Peter Buszligjaumlger ndash Antonio Arroyo Gil ndash Neus Pariacutes i Domenech Merce Corretja Torrens ndash Antoni Milian i Massana ndash Anna M Pla Boix ndash Joaquiacuten Uriacuteas ndash Joseacute Luis Blasco Diacuteaz ndash Mariano Bacigalupo Saggese ndash Javier Astudillo Ruiz

Nuacutem 11 - Octubre 2010 Articles de Guy Laforest ndash Montserrat Guibernau ndash Ricard Gracia Retortillo ndash Jorge P Gordin ndash Ana Herrero Alcalde Jesuacutes Ruiz-Huerta Carbonell Carmen Vizaacuten Rodriacuteguez ndash Javier Tajadura Tejada ndash Julio V Gonzaacutelez Garciacutea ndash Gerard Martiacuten i Alonso ndash Eva Pons Parera

Nuacutem 12 - Marccedil 2011 Articles de Miguel A Aparicio Peacuterez ndash Joaquim Ferret Jacas ndash Merce Barceloacute i Serramalera ndash Marc Carrillo ndash Eva Pons Parera ndash Lluiacutes Jou ndash Joaquiacuten Tornos Mas ndash Joseacute Antonio Montilla Martos ndash Alfredo Galaacuten Galaacuten Ricard Gracia Retortillo ndash Manuel Gerpe Landiacuten Miguel Aacutengel Cabellos Espieacuterrez ndash Joseacute Ma Porras Ramiacuterez ndash Carles Viver Pi-Sunyer ndash Merce Corretja Joan Vintroacute Xavier Bernadiacute ndash Francisco Balaguer Callejoacuten ndash Manuel Medina Guerrero

Nuacutem 13 - Abril 2011 Articles de Francisco Velasco Caballero ndash Franz Xavier Barrios Suvelza ndash Joseacute Martiacuten y Peacuterez de Nanclares ndash Carles Viver Pi-Sunyer ndash Mireia Grau ndash Alfonso Utrilla de la Hoz ndash Lilo Pina Garrido ndash Roser Martiacute i Torres Encarnacioacute Grau i Corominas ndash Mariacutea del Val Segarra Ona Blanca de Miguel Molina Mariacutea de Miguel Molina

Nuacutem 14 - Octubre 2011 Articles de G Alan Tarr ndash Giuseppe Martinico ndash Sara Parolari Alice Valdesalici ndash Fran-cisco Balaguer Callejoacuten ndash Joseacute Antonio Montilla Martos ndash Hector Loacutepez Bofill ndash Bruno Martiacuten Baumeister ndash Joseacute Aacutengel Camisoacuten Yaguumle

Nuacutem 15 - Abril 2012 Articles de Elisenda Casanas Adam ndash Andreu Olesti Rayo ndash Miguel Azpitarte Saacutenchez ndash Jesuacutes Ruiz-Huerta Carbonell Miguel Aacutengel Garciacutea Diacuteaz ndash Joan Barata Mir Carme Fita Caba ndash Mariola Rodriacuteguez Font ndash Pau Bossacoma i Busquets ndash Joseacute Gabriel Ruiz Gonzaacutelez

Nuacutem 16 - Octubre 2012 Articles de Michael Keating ndash Antonio Arroyo Gil ndash Mario Koumllling ndash Intildeigo Urrutia Liba-rona ndash Ana M Carmona Contreras ndash Mariona Tomagraves ndash Antonio Cereijo

Nuacutem 17 - Abril 2013 Articles de Carlos Padroacutes Reig ndash Lauri Hannikainen ndash Viacutector Manuel Colliacute Ek ndash Miquel Palomares Amat ndash Eva Saacuteenz Royo ndash Joan Ridao i Martiacuten M Agravengels Cabaseacutes i Piqueacute ndash Mariacutea del Mar Navas Saacutenchez ndash Clara Isabel Velasco Rico

Nuacutem 18 - Octubre 2013 Articles de Marco Aparicio Wilhelmi ndash Pere Simoacuten Castellano ndash Carles Viver Pi-Sunyer Mireia Grau Creus ndash Mariacutea Dolores Arias Abellaacuten ndash Manuel Carrasco Duraacuten ndash Intildeaki Lasagabaster Herrarte ndash Francisco Javier Moreno Fuentes

Nuacutem 19 - Abril 2014 Articles de Ramoacuten Maacuteiz ndash Giovanni Cocozza ndash Natalia Caicedo Camacho ndash Joaquiacuten Tornos Mas ndash Josep Maria Vilajosana ndash Joseacute J Jimeacutenez Saacutenchez ndash Albert Capelleras Gonzaacutelez ndash Joaquim Rius Mariano Martiacuten Zamorano

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