Rev. soc. polit., god. 11, br. 1, str. 21-38, Zagreb 2004

21

Rev. soc. polit., god. 11, br. 1, str. 21-38, Zagreb 2004. Šućur Z.: Pristup pravima opće socijalne pomoćiPristup pravima opće socijalne pomoći

ZORAN ŠUĆUR* Izvorni znanstveni članakStudijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta UDK: 364.01Sveučilište u Zagrebu Primljeno: prosinac, 2003.Zagreb, Hrvatska

U prvom dijelu rada analizirani su temeljni programi opće socijalne pomoćii njihova uloga unutar sustava “socijalne skrbi”. Važnost spomenutih programailustrirana je preko temeljnih pokazatelja koji govore o brojnosti korisničkepopulacije i izdacima za programe.

Središnji dio rada posvećen je zakonskom okviru opće socijalne pomoći,glavnim preprekama u ostvarivanju prava te ključnim mjerama unapređenjapristupa pravima opće socijalne pomoći. Naznačeni su ustavni i zakonski temeljiprava na socijalnu pomoć, načini njenog financiranja i potencijalni korisnici.

Glavne prepreke ili problemi u ostvarivanju prava opće socijalne pomoćijesu problemi vezani za zakonske odredbe (nejasni zakonski propisi, odsustvoprovedbenih propisa, česte promjene zakona), problemi upravno-proceduralnenaravi (dugotrajni žalbeni postupci, nedostatna suradnja centara socijalneskrbi s organizacijama civilnog društva, nedostatak koordinacije među akterimana lokalnoj razini, neravnoteža u resursima između različitih razina vlasti),problemi vezani za financijska sredstva i osoblje (nedostatak financijskihsredstava i niske naknade, nedovoljan broj stručnih suradnika, manjakedukacija, neadekvatna oprema i prostor). Od ostalih barijera autor izdvajanedovoljnu informiranost građana o pravima i stigmatizaciju. Među mjeramaunapređenja pristupa pravima opće socijalne pomoći treba izdvojiti: povećanjefinancijskih sredstava za socijalne naknade i njihovo usklađivanje s troškovimaživota, širu suradnju centara socijalne skrbi s organizacijama civilnog društva,bolju suradnju s lokalnom upravom te informatizaciju.

Ključne riječi: opća socijalna pomoć, pristup socijalnim pravima,stigmatizacija, prepreke u pristupu općoj socijalnoj pomoći.

UVOD

Funkcije socijalne pomoći usko su veza-ne uz fenomen siromaštva. Zadatak je soci-jalne pomoći održati razinu potrošnjekućanstava u slučajevima gubitka prihoda,te pomoći pojedincima ili kućanstvima daizađu na kraj s opasnostima siromaštva isocijalne marginalizacije (Šućur, 2000.a).Prava socijalne pomoći predstavljaju “zad-nje utočište” ili “donju sigurnosnu mrežu”

ispod koje ne bi smio pasti nijedan građa-nin. Socijalna se pomoć temelji na potre-bama i obično je bazirana na provjeri resur-sa (means-test). Građani mogu dobiti soci-jalnu pomoć u obliku novčanih ili natural-nih naknada te u obliku skrbi.

Treba pripomenuti da se termin “socijal-na skrb” u nas koristi kao pojam koji jeslužbeno nadređen pojmu “socijalna po-moć”, što uglavnom nije u skladu s praksom

* Zoran Šućur, Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu, Nazorova 51, 10 000 Zagreb,[email protected]

22

Rev. soc. polit., god. 11, br. 1, str. 21-38, Zagreb 2004. Šućur Z.: Pristup pravima opće socijalne pomoći

većine europskih zemalja (Šućur, 2003.).Zapravo, naš Zakon o socijalnoj skrbi iz1997. godine u pravnom pogledu ne po-znaje pojam socijalne pomoći, već isklju-čivo govori o djelatnosti socijalne skrbi.Pratimo li razvoj službene terminologije,onda je evidentno da je osnovni pojam uovom području sve do početka 1990-ihgodina bio pojam socijalne zaštite. Svi sutemeljni zakonski akti u svom naslovu imalitaj termin (zakoni o socijalnoj zaštiti). Na-kon 1990. godine dolazi do postupnogistiskivanja termina socijalne zaštite (on seviše gotovo ne upotrebljava), a njegovomjesto zauzima termin socijalne skrbi.Osim što se mijenjaju nazivi zakona, mije-nja se i naziv ministarstva zaduženoga zasocijalnu pomoć ili socijalnu skrb. Zamjenaizraza socijalne zaštite izrazom socijalneskrbi dijelom je bila posljedica želje da senapravi odmak od socijalističkog naslijeđau ovom području, ali i uvjerenja kako jeizraz socijalne skrbi sadržajno adekvatnijiod socijalne zaštite. Međutim, ova jezičnapromjena poslužila je samo kao znaktobožnje reforme, jer supstancijalnihpromjena u pravcu jačanja uloge socijalneskrbi nije bilo. Termin socijalne pomoći

više se koristio u neslužbenoj upotrebi i bioje podređen pojmovima socijalne zaštite isocijalne skrbi. On se prvenstveno odnosiona manje ili više brojne oblike novčanepomoći namijenjene građanima bez potreb-nih sredstava za život. Značenja pojmovasocijalne skrbi i socijalne zaštite u nas suarbitrarno proširivana ili sužavana krozadministrativno-političke odluke. U našemkontekstu pojam socijalne zaštite prije1990. godine koristio se u užem značenju:uglavnom je pokrivao područje socijalnepomoći i socijalne skrbi. Socijalna zaštitakao uži pojam suprotstavljala se širim kon-ceptima “dobrobiti” i “socijalne sigurnosti”.U većini europskih zemalja pojam socijalnezaštite upotrebljava se u širem smislu riječi,obuhvaćajući socijalno osiguranje, socijal-nu pomoć i neke univerzalne naknade.

Pojam socijalne pomoći uključuje trans-fere u novčanom ili naturalnom obliku, kojise ne temelje na osiguranju, te institucio-nalnu skrb za ljude koji se ne mogu staratio sebi ili ne mogu potpuno plaćati takvuskrb (Šućur, 2003.). Iz ove definicijeproizlazi da je pojam socijalne pomoći širiod pojma socijalne skrbi, koja se možedefinirati kao oblik socijalne pomoći.

Slika 1.Struktura sustava “socijalne skrbi”

Socijalna Novčana i naturalnaskrb pomoć

Institucionalna Izvaninstituc. Opća socijalna Pomoć uskrb skrb pomoć posebnim

prilikama

Stalna Jednokratnesocijalna pomoć pomoći

23


Iz slike 1. vidimo da se sustav “socijalneskrbi” sastoji od dvije komponente:institucionalne odnosno izvaninstitucional-ne skrbi i novčanih odnosno naturalnihtransfera. Onaj dio socijalne pomoći kojise ostvaruje kroz institucionalne ili izvan-institucionalne oblike skrbi neće biti pred-met našeg interesa. Novčane (transferne)programe socijalne pomoći možemo razvr-stati u dvije kategorije: 1) opća socijalnapomoć i 2) pomoć u posebnim okolnostima(različiti programi kategorijalne pomoći).Drugi tip pomoći (pomoć u posebnimokolnostima) namijenjen je zadovoljavanjuspecifičnih ili posebnih potreba određenihpopulacijskih skupina (npr. pomoć inva-lidima, hendikepiranima ili bolesnima, po-moć za majke s ovisnom djecom i slično).S druge strane, opća socijalna pomoć nami-jenjena je osobama koje prvenstveno živeu privatnim kućanstvima, koje nisu u stanjuzadovoljiti svoje osnovne životne potrebe,polazeći od određene definicije egzisten-cijalnog minimuma (Heikkilä i Kuivala-inen, 2002.). Tako bi opća socijalna pomoćuključivala pomoć radi pokrića troškovaprehrane, odijevanja, higijene, stanovanja,grijanja i sl. S obzirom da mnoge zemljeimaju zasebne programe pomoći za stano-vanje, koja se dodjeljuje prema posebnimkriterijima, i mi ćemo iz opće socijalne po-moći isključiti naknadu za stanovanje iogrjev. Prema tome, kada spominjemopojam opće socijalne pomoći, mislimo naprograme novčane/naturalne pomoći nami-jenjene privatnim kućanstvima, isključujućiprograme namijenjene posebnim skupina-ma (prije svega, invalidima, hendikepira-nim i bolesnima) te programe za podmirenjepotreba stanovanja.

Opća socijalna pomoć obično se sastojiod standardnog programa redovite (stalne)novčane pomoći i određenog skupa jedno-kratnih naknada, koje se dodjeljuju u sluča-jevima iznenadnih događaja ili iznimnihtroškova. Jednokratne naknade imaju svrhupokriti izdatke onih potreba koje se nere-

dovito javljaju i ne mogu se zadovoljiti krozstandardne iznose naknada.

ZAKONSKE OSNOVE OPĆESOCIJALNE POMOĆI

Zakonsko izvorište prava na socijalnupomoć nalazi se u dvama temeljnim zakon-skim aktima: Ustavu Republike Hrvatskete u Zakonu o socijalnoj skrbi (1997.). None treba zanemariti i različite međunarodnedokumente koji su iznimno važni s aspektasocijalnih prava, među kojima moramo iz-dvojiti Socijalnu povelju. Značajno je istak-nuti da izmijenjena ili revidirana Socijalnapovelja iz 1996. godine uvodi novo pravokoje je usko vezano za (opću) socijalnu po-moć, a to je pravo na zaštitu od siromaštvai socijalne isključenosti (II. dio, čl. 30.).Ovaj članak naglašava važnost cjelovitog ikoordiniranog pristupa zapošljavanju,stanovanju, izobrazbi, kulturi te medicin-skoj i socijalnoj pomoći za osobe koje živeili su u opasnosti da će živjeti u situacijisocijalne isključenosti i siromaštva.

Ustav Republike Hrvatske na nekolikomjesta spominje ili naglašava pravosiromašnih, nemoćnih i radnonesposobnihna pomoć u slučaju ugroženosti temeljnihpotreba. Polazeći od toga da je RepublikaHrvatska “nedjeljiva demokratska i socijal-na država” (čl. 1., st. 1.) te uvrštavajući“socijalnu pravdu” među najviše vrednoteustavnog poretka (čl. 3.), u čl. 57., st. 1.stoji: “Slabim, nemoćnima i drugima, zbognezaposlenosti ili nesposobnosti za rad,nezbrinutim osobama država osiguravapravo na pomoć za podmirenje osnovnihživotnih potreba” (Ustav Republike Hrvat-ske, 2001.).

Pravni dokument ključan za formulacijui ostvarivanje prava na socijalnu pomoćsvakako je Zakon o socijalnoj skrbi (1997).Ovdje je važno osvrnuti se na propise kojidefiniraju ulogu i zadaću socijalne pomoći(odnosno “socijalne skrbi”), načine finan-ciranja prava socijalne pomoći te poten-

24


cijalnu korisničku populaciju. Uloga i funk-cija “socijalne skrbi” određena je čl. 3., st.1. Zakona, koji zapravo predstavlja samoprošireni 57. članak Ustava. U tom člankustoji: “Socijalna skrb je djelatnost odposebnog interesa za Republiku Hrvatskukojom se osigurava i ostvaruje pomoć zapodmirenje osnovnih životnih potreba so-cijalno ugroženih, nemoćnih i drugih oso-ba koje one same ili uz pomoć članova obi-telji ne mogu zadovoljiti zbog nepovoljnihosobnih, gospodarskih, socijalnih i drugihokolnosti” (Zakon o socijalnoj skrbi,1997.).

Iz prethodne je formulacije vidljivo daZakon o socijalnoj skrbi naglašava načelosupsidijarnosti, tj. da svatko mora brinuti osvome blagostanju te da su građani primar-no odgovorni za vlastitu dobrobit i dobrobitonih o kojima trebaju skrbiti: “Svatko jedužan brinuti se za zadovoljavanje svojihživotnih potreba i potreba osoba koje je pozakonu ili po drugoj pravnoj osnovi dužanuzdržavati” (čl. 4., st. 1.). U nastavku istogačlanka nalazimo i sljedeću formulaciju:“Svatko je svojim radom, prihodima iimovinom dužan pridonositi sprječavanju,otklanjanju ili ublažavanju vlastite socijalneugroženosti, kao i socijalne ugroženostičlanova svoje obitelji, posebice djece idrugih članova obitelji koji se ne mogu samio sebi brinuti” (čl. 4., st. 2.) (Zakon osocijalnoj skrbi, 1997.).

Kad je riječ o financiranju socijalnepomoći (čl. 5., st. 2.) sredstva potrebna zaobavljanje djelatnosti “socijalne skrbi”osigurava Republika Hrvatska, općina, gradi Grad Zagreb. No ako pobliže promotrimopodatke koji nam govore o izvorima finan-ciranja, proizlazi da centralna razina vlastiu potpunosti financira sva standardna prava

opće socijalne pomoći.1 Niže razine vlasti(kada je riječ isključivo o pravima općesocijalne pomoći) vlastitim sredstvimamogu financirati onaj dio naknade socijalnepomoći koji prelazi standardnu razinuzajamčenu Zakonom. Treba spomenuti danemali broj lokalnih jedinica (zbog osku-dice financijskih sredstava) nije u moguć-nosti na ovaj način doprinositi unapređenjusocijalne dobrobiti svojih građana. Praksafinanciranja naknada socijalne pomoći iz-nad standardnog iznosa prisutna je pose-bice u velikim gradovima (Zagreb, Rijeka,Split, Osijek). Pravo lokalnih zajednica dasvojim građanima daju naknade veće odzajamčenih nije sporno, ali pritom trebavoditi računa o socijalnim nejednakostima,imajući na umu ustavno načelo koje definiraHrvatsku kao cjelovitu socijalnu državu.

Članak 11. (st. 1., 2. i 3.) govori o tometko može biti korisnik “socijalne skrbi”, paprema tome i prava opće socijalne pomoći.Prava utvrđena Zakonom o socijalnoj skrbinamijenjena su primarno hrvatskim držav-ljanima, ali su dostupna i stranim državlja-nima ili osobama bez državljanstva. Jasnoda je opseg prava građanima koji nemajuhrvatsko državljanstvo ili trajno nastanjenjeuži, tj. da on ovisi o međunarodnim ugovo-rima ili životnim okolnostima u kojima suse našle te osobe.

PRAVA U SUSTAVU OPĆESOCIJALNE POMOĆI(KORISNICI I FINANCIJSKASREDSTVA)

“Socijalna skrb” u Hrvatskoj financirase iz više izvora, ali nesumnjivo su naj-važniji izdaci središnje države (radi se obudžetskim sredstvima te u znatno manjojmjeri o vlastitim sredstvima socijalnih

1 Ovdje ponovno podsjećamo da smo iz opće socijalne pomoći isključili naknade kao što su pomoć zastanovanje i ogrjev koje se, u skladu s izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj skrbi, financiraju iz sredstavalokalnih i regionalnih jedinica (županija i općina).

25


ustanova, koja su u ukupnim državnim pri-hodima prije prenošenja osnivačkih pravadomova za stare na županije iznosila iz-među 11-13%). Osim središnje države, ufinanciranju “socijalne skrbi” sudjeluju ijedinice lokalne samouprave, također saskromnim sredstvima . Dio sredstava dolazii od nevladinih i humanitarnih organizacija,ali njihov je iznos teško procijeniti. Ako seograničimo samo na izdatke središnje drža-ve (slika 2.), sredstva namijenjena “socijal-noj skrbi” konstantno rastu u posljednjihdesetak godina, s tim da su u zadnjih petgodina nešto veća od 1% BDP. Radi ilu-stracije spomenut ćemo da su u 1980-imgodinama troškovi “socijalne skrbi”obuhvaćali između 0,30% i 0,40% BDP(Socijalni rad – Glasnik, 15/1987.). Padizdataka u 2002. godini u odnosu na pret-hodnu rezultat je decentralizacije financi-

ranja, tj. da od 1. srpnja 2001. godine lokal-ne i regionalne jedinice snose troškove zamaterijal, energiju, komunalne i ostaleusluge, tekuće održavanje, financijskeizdatke i ostale izdatke centara za socijalnuskrb.

Kada se analizira struktura izdataka za“socijalnu skrb” (tablica 1.), vidljivo je dapostupno raste udjel sredstava koji se trošina socijalne naknade i pomoći (značajanskok dogodio se 2002. godine zbog većspomenutog prebacivanja tekućih troškovana lokalne jedinice, što se vidi u smanjenjuizdataka za materijalne troškove, nabavu iinvesticije). U prošloj je godini direktno nasocijalne programe potrošeno 0,70% BDP,što je relativno značajno povećanje, naprimjer u odnosu na 1999. godinu, kada jeza spomenutu namjenu izdvojeno 0,47%BDP.

Slika 2.Izdaci srediπnje dræave za “socijalnu skrb” (1999.-2002.)

Izvor: Ministarstvo rada i socijalne skrbi.

1.7

39 k

n

2.0

27 k

n

2.1

58 k

n

1.8

26 k

n

1,19%1,25% 1,27%

1,05%

0 kn

500 kn

1.000 kn

1.500 kn

2.000 kn

2.500 kn

1999. 2000. 2001. 2002.

u m

ilij

un

ima

kn

0,00%

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

1,40%

Apsolutni iznos % BDP

u m

iliju

nim

a kn

26


Tablica 1.Struktura dræavnih izdataka za “socijalnu skrb” (2000.-2002.)

2000. 2001. 2002.

% izdataka % BDP % izdataka % BDP % izdataka % BDPPomoÊi i naknade 45,4 0,57 49,8 0,63 66,6 0,70

Izdaci za zaposlene (plaÊe) 35,0 0,44 30,9 0,39 23,2 0,24

Materijalni troπkovi i drugi izdaci 15,3 0,19 13,5 0,17 8,8 0,09Izdaci za izgradnju, nabavu i investicije 4,3 0,05 5,8 0,07 1,4 0,01

Ukupno 100,0 1,25 100,0 1,27 100,0 1,05


Ipak, nas zanimaju prvenstveno podacio korisnicima i izdacima za programe općesocijalne pomoći. U našem sustavu općesocijalne pomoći treba razlikovati dvijekategorije programa:

1. programi stalne novčane pomoći (po-moć za uzdržavanje);

2. ostali programi opće socijalne pomoći(jednokratna novčana pomoć, pomoć uprehrani, pomoć za odjeću i obuću, po-moć za podmirenje pogrebnih troškova).

Pomoć za uzdržavanje najvažniji jeprogram u sustavu opće socijalne pomoći.Broj korisnika pomoći za uzdržavanje kra-jem 2002. godine iznosio je nešto manjeod 3% hrvatskog stanovništva, s tim da jezamjetan trend stalnog povećavanja broja

korisnika od uvođenja ovog programa po-četkom 1998. godine (slika 3.). Pojedine žu-panije razlikuju se u pogledu veličine koris-ničke populacije (slika 4.). Najmanji brojkorisnika pomoći za uzdržavanje u 2002.godini imala je Istarska županija, a zatimslijede Zagrebačka, Primorsko-goranska,Krapinsko-zagorska županija. Dalekonajveći broj korisnika nalazi se u Šibensko-kninskoj županiji (gotovo 12% stanovništvažupanije). Ostale županije s natprosječnovelikim brojem korisnika pomoći za uzdr-žavanje bile su u manjoj ili većoj mjeri za-hvaćene ratnim razaranjima (Sisačko-mo-slavačka, Brodsko-posavska, Virovitičko-podravska, Karlovačka), osim Međimurskežupanije, u kojoj je povećani broj korisnikaposljedica koncentracije romskog stanovništva.

Slika 3.Korisnici pomoÊi za uzdræavanje (1998.-2002.)


Ukupan broj osoba Korisnici kao % stanovniπtva RH

27


1.275839653

81.208

010.00020.00030.00040.00050.00060.00070.00080.00090.000

Jednokratne pomoći*

Slika 4.Korisnici pomoÊi za uzdræavanje po æupanijama (2002.)


Ostali oblici opće socijalne pomoći marginalni su i to kako po broju korisnika tako i poizdacima, osim jednokratne pomoći. Slika 5. govori nam o broju dodijeljenih pomoći utijeku godine (jedino se u pomoći u hrani radi o broju korisnika), budući da isti korisnicitijekom jedne godine mogu više puta dobiti pomoć. Treba naglasiti da su korisnici pomoćiza uzdržavanje u velikoj mjeri i korisnici drugih prava (opće) socijalne pomoći.

Slika 5.Ostali oblici opÊe socijalne pomoÊi (2002.)

*Broj pomoÊi u izvjeπtajnoj godini, ** Broj korisnikaIzvor: Ministarstvo rada i socijalne skrbi

Zag

reba

čka

Kra

p.-z

agor

ska

Sis

.-m

osla

vačk

a

Kar

lova

čka

Var

aždi

nska

Kop

r.-kr

ižev

ačka

Bje

l.-bi

logo

rska

Pri

m.-

gora

nska

Lič

ko-s

enjs

ka

Vir

ov.-

podr

avsk

a

Pož

.-sl

avon

ska

Bro

d.-p

osav

ska

Zad

arsk

a

Osj

.-ba

ranj

ska

Šib

en.-

knin

ska

Vuk

ov.-

srij

emsk

a

Spl

it.-

dalm

atin

ska

Ista

rska

Dub

r.-ne

retv

ansk

a

Međ

imur

ska

Gra

d Z

agre

b

Jednokratne pomoći* Pomoć u hrani** Odjeća i obuća* Pogrebni troškovi*

28


O mjestu i ulozi opće socijalne pomoćisvjedoče nam pokazatelji o udjelu izdatakaza pojedine programe socijalne pomoći(tablica 2.). Gotovo 29% državnih izdatakaza “socijalnu skrb” otpada na programeopće socijalne pomoći. Ograničimo li sesamo na izdatke za naknade koje odlazedirektno korisnicima, onda oko 53% tihizdataka otpada na programe opće socijalnepomoći, a 48% na pomoć za uzdržavanje.

SADAŠNJE STANJE I GLAVNEPREPREKE U SUSTAVU OPĆESOCIJALNE POMOĆI

Problemi ostvarivanja prava kojiproizlaze iz zakonskih odredbi

Nejasne zakonske formulacijei odsustvo provedbenih propisa

Načini definiranja nekih zakonskihodredbi, ili nedovoljno jasne zakonskeformulacije, često imaju za posljedicuisključivanje nekih kategorija korisnika izostvarivanja njihovih prava. Stoga ćemoukazati na dio tih nejasnoća. Od svog do-nošenja institut zabilježbe nailazio je narazličite interpretacije i u jednom je razdob-lju diskriminirao jednu kategoriju koris-nika, a privilegirao drugu. Prije nego što jeprovedena privatizacija stanova, tzv. nosi-telji stanarskog prava (koji su uglavnom

živjeli u gradovima) bili su u privilegiranojpoziciji spram ruralnih stanovnika, jer sena njihovu imovinu nije mogla primijenitizabilježba. Stoga je institut zabilježbe tadapogodovao ostvarivanju prava na pomoć zauzdržavanje svim nositeljima stanarskogprava. I danas su prisutne različite nedo-umice oko instituta zabilježbe.

Također, postoje i brojne nedoumice okopropisa koji reguliraju provjeru dohodov-nog i imovnog stanja (means-test). Moglobi se kazati da means-test nije toliko pre-preka ostvarivanju prava; on je više povezans problemom zlouporabe prava socijalnepomoći. Ako oni koji stvarno ne trebajupomoć ipak dobivaju državna sredstva,onda time, u situaciji ograničenih financij-skih resursa, automatski oštećuju one koji-ma je pomoć neophodna. Vrlo je teško utvr-diti dohodovno i imovno stanje, jer su do-stupni podaci samo o prijavljenim priho-dima, što je u situaciji raširene sive ekono-mije velik problem (imovina se pripisujena druge osobe ili srodnike).

Pored spomenutog, valja istaknuti da čes-to nedostaju provedbeni propisi koje trebadonijeti ministar ili donošenje takvih propisadugo traje. Ponekad se događa da su proved-beni propisi u neskladu sa zakonskim odred-bama ili se usprkos tome što postoje neprimjenjuju (pravilnik o vođenju evidencije

Tablica 2.Dræavni izdaci za opÊu socijalnu pomoÊ (2002.)

Iznos Kao % dræavnih Kao % dræavnih Kao % dræavnih(u kn) izdataka za izdataka za izdataka za pomoÊi

“socijalnu skrb” naknade i pomoÊi direktno korisnicima

PomoÊ za uzdræavanje 481.115.480 26,0 39,1 47,9

Ostali oblici opÊe socijalne pomoÊi 49.935.441 2,7 4,1 5,0

Jednokr. nov. pomoÊ 39.470.621 2,1 3,2 3,9

PomoÊ u hrani 6.237.546 0,3 0,5 0,6

PomoÊ u odjeÊi 603.634 0,0 0,0 0,0

Pogrebni troπkovi 3.623.640 0,2 0,3 0,4

Ukupno 531.050.921 28,7 43,2 52,9


29


gotovo se ne primjenjuje, a kako nemainformatizacije, podaci se vode ručno, itd.).

Česte promjene zakonskih propisa

Nepreciznim ili nejasnim zakonskimpropisima pridonose i relativno česte pro-mjene zakona. Naravno da je nemoguće iz-bjeći mijenjanje zakonskih odredbi. Druš-tvene promjene (demografske i ekonomske)iziskuju prilagođavanje socijalnih pravanovim potrebama i zahtjevima. Međutim,izgleda da imamo ne samo tranzicijsku eko-nomiju, već i tranzicijsko zakonodavstvo.Moglo se i očekivati da će nakon 1990. go-dine biti nužne dopune i prilagodbe Zakonao socijalnoj zaštiti koji je usvojen 1983.godine, u posve drugačijim sociopolitičkimokolnostima. Nakon nekoliko izmjena spo-menutog zakona i usvajanja Socijalnog pro-grama iz 1993. godine, usvojen je 1997. no-vi Zakon o socijalnoj skrbi. No taj je zakonu zadnje dvije ili tri godine pretrpio neko-liko dopuna i izmjena. Brzina donošenjazakonskih izmjena sugerira da neka zakon-ska rješenja nisu bila posve jasno domiš-ljena. Socijalnim radnicima i drugim struč-njacima koji provode propise nije se lakosnaći u tim brojnim izmjenama, posebice izbog već spomenute činjenice da nakonizmjena treba dugo čekati pravilnike, čijedonošenje ponekad traje tako dugo da sedonesu izmjene takvih propisa prije negošto je počela njihova stvarna primjena.

Netransparentno određenje temeljnogaimovinskog praga

U našem Zakonu o socijalnoj skrbi stojida je zadaća socijalne pomoći osiguratipravo na “pomoć za podmirenje osnovnihživotnih potreba”. Drugim riječima, soci-jalna bi pomoć trebala jamčiti određeniegzistencijalni minimum (makako on biodefiniran). Zasada nije jasno što se podra-zumijeva pod “osnovnim životnim potre-bama”, jer to nijednim zakonskim aktomnije jasno definirano, za razliku od prakse

u nekim drugim zemljama. Na primjer, unjemačkom zakonu o socijalnoj pomoćiegzistencijalni je minimum shvaćen kaosociokulturni minimum (omogućiti svakomgrađaninu da vodi dostojan život u okviruminimalnoga sociokulturnog standardatoga društva). Opća socijalna pomoć trebapokriti troškove ishrane, stanovanja,odijevanja, higijene, kućanskih potrepština,grijanja i osobnih potreba svakodnevnogživota, s tim da se pod posljednjim podra-zumijeva uspostava socijalnih veza s oko-linom i participacija u kulturnom životu urazumnoj mjeri (Basic Information andData on Social Assistance in Germany,1997.: 4; Wienand, 1999.:37).

Osim toga, dohodovni je prag definiranna arbitraran način. Visina pomoći za uzdr-žavanje utvrđuje se u postotku od osnovicekoju određuje Vlada Republike Hrvatske.Trenutno je na snazi osnovica koju je Vladautvrdila svojom Odlukom iz ožujka 2001.godine, u iznosu od 400 kuna. No nije jasnodefinirano pitanje određivanja osnovice,već je to prepušteno arbitrarnoj odluci Vla-de. Prilikom određivanja visine osnovice zasocijalna davanja Vlada Republike Hrvat-ske nije vezana za praćenje troškova života,rasta prosječne plaće, najniže mirovine iliza neku drugu adekvatnu veličinu koja biuvjetovala kontinuiranu promjenu visineosnovice. To prije svega ovisi o raspolo-živim sredstvima, odnosno o kretanju brojakorisnika svih socijalnih davanja čije ostva-rivanje osigurava država.

Problemi proceduralno-upravnenaravi

Dugotrajnost žalbenih postupaka

Nedovoljno je pažnje dosada bilo posve-ćivano onima kojima je uskraćeno pravona neki oblik pomoći i gotovo da nije biloprave evidencije o ovoj kategoriji građana.Žalbene procedure postoje i korisnici mogudobiti informacije o tome, ali žalbeni po-

30


stupci u Ministarstvu uglavnom dugo traju,što utječe i na korisnike i na stručne surad-nike u centrima. Osim toga, zamjetno je iodređeno nesuglasje u mišljenjima struč-njaka oko interpretacije pojedinih kriterijaprilikom odlučivanja o pravu na socijalnupomoć. Ovo je karakteristično i za rad cen-tara socijalne skrbi, ali i za rad stručnjaka uMinistarstvu koji odlučuju o žalbama.Teško je precizirati gdje je to nesuglasjeizraženije: u centrima ili u Ministarstvu. Ucentrima postoje stručna vijeća, čija je ulogada se kroz razmjenu mišljenja što višesmanje razlike u pogledima na pojedineinstitute ili kriterije. No, ne možemo konsta-tirati da je to praksa u svim centrima. Upravilu, u manjim su centrima često razlikeu pogledima na donesene odluke manjenego u većim centrima.

Nedovoljna suradnja s nevladinimorganizacijama (NVO)

Suradnja s organizacijama civilnog druš-tva smatra se vrlo važnim uvjetom uspostaveefikasnog sustava socijalne pomoći. Anketnaispitivanja pokazuju da socijalni radnici uvelikoj mjeri podržavaju mišljenje da surad-nja s nevladinim organizacijama doprinosiboljoj “socijalnoj skrbi” (tablica 3.). Među-tim, možemo konstatirati da je ta suradnjanedostatna ili je uopće nema. Preciznijerečeno, suradnja je dobra prvenstveno sCaritasom i Crvenim križem, dok je s drugimnevladinim organizacijama sporadična i

manjkava. Tome je više razloga. Jedan odnjih je i nedostatak povjerenja prema NVO,ali i slaba prisutnost NVO u određenimpodručjima. Mreža NVO nije dovoljnoobuhvatna (nepokrivena su ruralna područjai manje sredine). Takvom stanju je u 1990-im godinama doprinio i odnos vlasti premaNVO: u nekim je periodima odnos vlasti bioposebno negativan prema inozemnosponzoriranim nevladinim organizacijama.

Nedostatak koordinacije među akterimau lokalnoj zajednici

Kad govorimo o nedostatku koordinacije,mislimo na nedostatnu usklađenost dje-lovanja centara za socijalnu skrb te predstav-nika ili institucija lokalne vlasti i uprave.Suradnja s lokalnom upravom vrlo je važnazbog suzbijanja mogućnosti zloupotreba.Problem je u tome što neke institucije lokalneuprave nemaju dovoljno ili uopće nemajustručnih ljudi koji bi pokrivali ovo područje.Često to ovisi o privatnim odnosima međuljudima koji rade u pojedinim institucijama.Osim toga, razlozi neadekvatne suradnjeponekad mogu biti i u zatvorenosti centarasocijalne skrbi, koji uspostavu bolje suradnjene smatraju dijelom svojih obveza.

Neravnoteža u resursima između razinavlasti

Kod nekih oblika opće socijalne pomoćiprisutna je neravnoteža u resursima izmeđurazina vlasti. Zamjetno je da raspodjela

Tablica 3.Stavovi socijalnih radnika o ulozi NVO

Stavovi Potpuno Uglavnom Ne znam, Uglavnom se UopÊe sese slaæem se slaæem nisam siguran ne slaæem ne slaæem

Djelovanje veÊeg broja NVOdoprinosi boljoj socijalnoj skrbi 29,3% 42,2% 21,6% 5,2% 1,7%

Centri bi u veÊoj mjeri trebalisuraivati s NVO 32,9% 48,5% 11,7% 6,5% 0,4%

Napomena: Podaci iz neobjavljenog istraæivanja kojeg je proveo autor ovog rada 2000. godine, na 232 socijalna radnika koji subili zaposleni u preko 30 centara socijalne skrbi

31


poslova i odgovornosti između razina vlastinije dobro provedena. Izražena je želja dase sustav socijalne pomoći decentralizira,jer je on dosada doista bio paternalistički is minornom ulogom lokalnih sredina. Nekisu pomaci na ovom planu primjetni. Poredtoga što se naknade za podmirenje troškovastanovanja i ogrjev financiraju iz sredstavalokalnih odnosno regionalnih jedinica, jedi-nice lokalne samouprave financiraju diotekućih troškova centara socijalne skrbi iparticipiraju u upravljanju centrima. No,problem je u tome što se uglavnom nastojina niže jedinice prenijeti odgovornost, aliprenošenje odgovornosti u pravilu ne pratiadekvatna financijska decentralizacija. Tonije karakteristično samo za one slučajevekada se obveze i odgovornosti prenose scentralne na niže lokalne razine, već i ondakada se odgovornost prenosi s jedne nadrugu lokalnu razinu. Naprimjer, u najno-vijim zakonskim rješenjima financiranjetroškova ogrjeva u nadležnosti je županija.Međutim, županije se nastoje riješiti teobveze time što odgovornost spuštaju nagradove, a da međusobne odgovornosti iobveze pritom nisu jasno uređene.

Financijska sredstva i stručno osoblje

Nedostatak financijskih sredstva

Nedostatak financijskih sredstava jedanje od najvažnijih čimbenika koji otežavajuostvarivanje socijalnih prava u okviru sus-tava (opće) socijalne pomoći. Čini se da jeovaj financijski aspekt moguće raščlaniti nanekoliko razina.

Prvo, visine socijalnih pomoći uglav-nom su tako niske da socijalna pomoć nijeu mogućnosti ispuniti svoj glavni cilj, a toje osigurati “podmirenje osnovnih životnihpotreba”. Ako i ostavimo po strani pitanješto podrazumijevamo pod osnovnim život-nim potrebama, očito je da pojam osnovnihpotreba, u krajnje minimalističkoj verziji,ne može biti uži od koncepta minimalneishrane. Da bismo utvrdili u kojoj mjeri

socijalna pomoć pridonosi zadovoljenjuminimalnih potreba, usporedit ćemo pri-manja korisnika pomoći za uzdržavanje sodređenim linijama siromaštva. Izabralismo dvije apsolutne linije: “liniju minimal-ne ishrane” i “liniju minimalnih potreba”.Prva linija je definirana kao razina dohotkakoja osigurava tek minimalnu zadovolje-nost potrebe za ishranom i nemogućnostzadovoljavanja bilo kakve druge potrebe(minimalna je ishrana određena prema nu-tricionističkim standardima i iznosi za muš-ku odraslu osobu 2700 Kcal dnevno, štoiznosi 506,8 kuna mjesečno). Druga linijaomogućava zadovoljavanje samo nužnihpotreba i to minimalistički (iznosi 1289,5kuna mjesečno za samca). Kao što se moževidjeti iz tablice 4 i slike 5, manje od 30%korisnika nakon dobivanja socijalnepomoći ima ukupne prihode iznad linijeminimalne ishrane. Nitko nema prihod iznadlinije minimalnih potreba. Znatna većinakorisnika pomoći za uzdržavanje živiisključivo od transfera socijalne pomoći(preko 90% korisnika nema nikakav pred-transferni dohodak). No unatoč tome što suvisine naknada socijalne pomoći niske, valjaistaknuti da transferi socijalne pomoćipredstavljaju značajan udjel u strukturiukupnih primanja korisnika pomoći. Soci-jalna pomoć u pravilu pokriva više od četvr-tine izdataka siromašnih kućanstava. Grafi-čki prikaz utjecaja transfera socijalne pomoćina ublažavanje siromaštva nalazi se na slici5. Dvije horizontalne linije unutar dijagramaraspršenja linije su siromaštva. Donjahorizontalna linija je linija minimalneishrane, a gornja je linija minimalnih potreba.

Drugo, razina standardne socijalnepomoći ne usklađuje se s rastom troškovaživota. U velikom je broju zemaljauobičajeno da se socijalna pomoć usklađujegodišnje s rastom troškova života (u nekimje zemljama precizirano koliki rast troškovamora biti da bi došlo do usklađivanjasocijalne pomoći). Od 1998. do 2001.godine u nas nije bilo nikakvog usklađi-

32


vanja naknada socijalne pomoći s troš-kovima života (iako je stopa inflacije u tomrazdoblju iznosila barem 15%). Isto tako,nakon promjene visine standardne naknadeu 2001. godini (razina imovinskog cenzusapodignuta je s 350 na 400 kuna), nemanikakvog usklađivanja naknada s rastomtroškova života.

Tablica 4.Postotak siromaπnih prije i poslije primanja transfera socijalnepomoÊi

Tip dohotka Linija Linijaminimalne minimalnih

ishrane potreba

Predtransferni dohodak 99,2% 100,0%

Predtransferni dohodak+ pomoÊ za uzdræavanje 82,5% 100,0%

Predtransferni dohodak+ pomoÊ za uzdræavanje+ ostali oblici socijalne pomoÊi 71,0% 100,0%

Izvor: ©uÊur, 2001.:204.

Prostor, oprema, osoblje

Mnogi se centri muče s nedostatkomprostora, neadekvatnom opremom, a pose-bice je nezavidna situacija sa stručnimosobljem u onim centrima koji pokrivajupodručja karakteristična po intenzivnomdoseljavanju. U nekim se područjima neko-liko puta povećao broj korisnika (prven-stveno zbog doseljavanja iz BiH i s Koso-va), a broj zaposlenih nije se mijenjao zbogzabrane zapošljavanja u državnim služba-ma. Nema sumnje da je i to utjecalo nakvalitetu rada stručnih djelatnika. Osimtoga, nedostaje edukacija, dodatno ili post-diplomsko obrazovanje, supervizije.

Informativno-komunikacijskiproblemi

Nedovoljna informiranost o pravima

Nedostatna informiranost o pravima inačinima ostvarivanja prava značajno redu-

cira pristup socijalnoj pomoći. Informacijeo korisničkim pravima dostupne su prijesvega u centru za socijalnu skrb. Ovaj oblikinformiranja nije prikladan posebice zaneke skupine korisnika pomoći (starije islabije obrazovane osobe, kao i osobe koježive u nerazvijenim i udaljenim seoskimpodručjima). Informiranje u centru ima tuprednost što potencijalni korisnik možedobiti provjerene informacije o pravimakoja ga zanimaju te, što je osobito važno,može dobiti informacije i o pravima u dru-gim sustavima socijalne sigurnosti (zdrav-stvena zaštita, zapošljavanje, mirovinskoosiguranje i sl.). Socijalni radnici doistanastoje uputiti korisnike na njihova pravaizvan sustava socijalne pomoći i skrbi.Drugi važan način informiranja jesu teren-ske posjete socijalnih radnika, koje pred-stavljaju prigodu da stanovnici određenihlokalnih područja upoznaju svoje socijalneradnike ili da takve informacije dobiju odsusjeda ili prijatelja. Uz ovaj način širenjainformacija koriste se i drugi kanali za dise-minaciju informacija, ali su oni slabijezastupljeni (novine, lokalne radio postaje,tribine u općinama ili mjesnim zajedni-cama, leci i sl.). Čini se da su u ovompogledu ostale nedovoljno iskorištenemogućnosti radija ili televizije, s obziromda ih posjeduje više od dvije trećinekorisnika socijalne pomoći (Šućur, 2001.).

Korisnici dolaze sami u centar tražiti po-moć, ili to čine u pratnji ljudi iz udruga (prven-stveno Caritas, braniteljske udruge). Starijeosobe obično dolaze u pratnji svoje djece, štoolakšava socijalnim radnicima utvrđivanjenjihovih međusobnih obveza. Neki korisnicidovode sa sobom odvjetnika, ali oni su rijetki.Pokretanje postupka po službenoj dužnostiposebno je važno za starije, slabo pokretneosobe, alkoholičare, psihički bolesne ljude.Uglavnom se informacije o njima dobivajuna osnovi obavijesti susjeda, patronažnihsestara, škola itd. Prema grubim procjenama,u barem 30% slučajeva postupak se pokrećepo službenoj dužnosti.

33


Slik

a 5.

Pred

trans

fern

i i p

osttr

ansf

erni

doh

oci k

oris

nika

pom

oÊi z

a uz

dræa

vanj

e (P

ZU) u

odn

osu

na li

nije

siro

maπ

tva

Izvo

r: m

odifi

cira

no p

rem

a ©u

Êur,

2001

.:205

.

Nap

omen

a: Is

traæi

vanj

e je

pro

vede

no k

raje

m 1

999.

i po

Ëetk

om 2

000.

god

ine

na re

prez

enta

tivno

m u

zork

u od

501

kor

isni

ka p

omoÊ

i za

uzdr

æava

nje.

Za

pret

vara

nje

kuÊa

nsko

g do

hotk

au

tzv.

ekvi

vale

ntni

doh

odak

kor

istil

i sm

o se

OEC

D-o

vom

ekv

ival

entn

om lj

estv

icom

, koj

a pr

voj o

dras

loj o

sobi

prip

isuj

e ko

efic

ijent

1, o

stal

im o

dras

lim o

soba

ma

0,7,

a d

jeci

0,5

(dje

cauk

ljuËu

ju s

ve m

alol

jetn

e os

obe)

.Pr

edtra

nsfe

rni d

ohod

ak o

buhv

aÊa

sve

tipov

e do

hoda

ka o

stva

rene

izva

n su

stav

a “s

ocija

lne

skrb

i” (n

pr. p

laÊe

, miro

vine

, por

odne

nak

nade

, dje

Ëji d

opla

tci,

nakn

ade

za n

ezap

osle

ne it

d.).

Uku

pni d

ohod

ak u

klju

Ëuje

pre

dtra

nsfe

rni d

ohod

ak, p

omoÊ

za

uzdr

æava

nje

i sve

dru

ge n

akna

de o

stva

rene

u s

usta

vu “

soci

jaln

e sk

rbi”

(npr

. jed

nokr

atna

nov

Ëana

pom

oÊ, o

sobn

ain

valid

nina

, dop

lata

k za

pom

oÊ i

njeg

u, n

akna

da z

a st

anov

anje

, puË

ka k

uhin

ja it

d.).

34


Sociokulturne i psihološke barijere

Stigmatizacija

Stigmatizacija korisnika socijalne po-moći prisutna je u manjoj ili većoj mjeri uvećini europskih zemalja, pa tako i uHrvatskoj, unatoč nekim čimbenicima kojisu mogli ublažiti takvo etiketiranjekorisnika socijalne pomoći. Naprimjer, zarazliku od kratkog razdoblja tijekom 1990-ih, korisnici pomoći danas nemaju posebnedokumente ili isprave (socijalne iskaznice)kojima potvrđuju svoj status. Na stav gra-đana prema korisnicima socijalne pomoćiutjecala su sljedeća dva čimbenika. Prvo,teška gospodarska situacija u zadnjemdesetljeću, uzrokovana ratom i tranzicijom,dovela je do porasta broja korisnika socijal-ne pomoći, što je moglo utjecati na pro-mjenu odnosa prema tim korisnicima. Nijebio rijedak slučaj da su dotada materijalnosituirani građani postajali trajnim ili povre-menim korisnicima socijalne pomoći. Akou korisnike pomoći ubrojimo i prognanike,iako su oni bili zbrinuti u okviru zasebnogsustava, onda proizlazi da je prilično velikbroj građana proveo određeno vrijeme ustatusu korisnika socijalne pomoći. S drugestrane, na pozitivniji odnos prema korisnič-koj populaciji utjecao je i stručni rad djelat-nika u sustavu “socijalne skrbi” (prije svegasocijalnih radnika), koji su dali svoj dopri-nos u demarginalizaciji socijalne pomoći iskrbi. Socijalni je rad tako stekao status uo-bičajene pomažuće djelatnosti, čije uslugemogu zatrebati različite kategorije građana.

No stigmatizacija korisnika pomoći nijenestala. Moglo bi se kazati da ona nijeprimarno uzrokovana čimbenicima unutarsustava socijalne pomoći, već je šire socio-kulturno uvjetovana. Stigma utječe na sma-njeno korištenje prava na socijalnu pomoć.Neki potencijalni korisnici zbog reakcijesocijalne okoline ili uže zajednice ne koristesvoja legitimna prava na pomoć. S drugestrane, kod nekih je stigmatizacija povezanas ugrožavanjem privatnosti, nadzorom i

administrativnim procedurama. U Hrvat-skoj nema istraživanja o stopama uzimanjasocijalne pomoći (procjene govore da sustope uzimanja socijalne pomoći u tran-zicijskim zemljama manje od 50%) (Stan-ding, 1998.). Ipak, na temelju iskustavasocijalnih radnika, stigma je još uvijekprisutna, poglavito u seoskim područjimagdje osobe ne žele napuštati svoja mjestaprebivanja, ne žele se (kako smatraju)ponižavati ili se općenito ne snalaze i nela-godno se osjećaju u njima stranoj okolini.Traženje pomoći povezuje se s poniža-vanjima i nedostojnim načinom života.Osim toga, seoski su stanovnici u situacijioskudice tradicionalno orijentirani na srod-ničko-obiteljske i susjedske mreže. Pomoćsiromašnom ili nemoćnom članu još uvijekse smatra etičkom obvezom susjeda ilicijele seoske zajednice. S obzirom na druga-čiju prirodu i strukturu susjedskih i lokalnihveza u urbanom okruženju, gradski sustanovnici češće prisiljeni prihvatiti soci-jalnu pomoć kao jedinu alternativu u slučajumaterijalne ugroženosti te češće prihvaćajustav da je socijalna pomoć njihovo legitim-no pravo.

KAKO OLAKŠATI IUNAPRIJEDITI PRISTUPPRAVIMA OPĆE SOCIJALNEPOMOĆI

Povećati financijska sredstva zanaknade socijalne pomoći

Analiza transfera socijalne pomoćipokazala je da su oni relativno dobro usmje-reni na najsiromašnije građane. No izdaciza socijalnu pomoć čine iznimno malen dioukupnih socijalnih izdataka (World Bank,2000.). Osim toga, Hrvatska je u pogleduvisine izdataka za programe socijalnepomoći značajno zaostajala kako za zapad-nim tako i za mnogim tranzicijskim zem-ljama (ti su izdaci bili barem dvostruko ma-nji nego u spomenutim zemljama) (Šućur,2000.b). Istina, u posljednjih desetak godina

35


napravljeni su određeni pomaci, jer su u tomrazdoblju troškovi za programe socijalnepomoći gotovo udvostručeni (porast od0,4% na 0,7% BDP). Ipak, bez obzira napovećanje izdataka, visine naknada općesocijalne pomoći i dalje su krajnje niske ine osiguravaju bilo kakav egzistencijalniminimum.

Nažalost, izgleda da je prostor za pove-ćanje visine naknada socijalne pomoći vrloograničen, bez obzira na postojeće oprav-dane zahtjeve i potrebe. Razlog tome je vrloniska razina drugih naknada u sustavusocijalne sigurnosti (minimalnih mirovina,naknada za nezaposlene), ali i plaća (zna-čajan broj zaposlenih ima vrlo niske plaće).Stoga se prilikom odlučivanja o povećanjuvisine socijalne pomoći mora voditi računao njezinu utjecaju na radnu motivaciju. Svezemlje paze da previsoke naknade socijalnepomoći ili male razlike između njih i drugihtipova dohodaka ne ugroze radnu učinko-vitost i potražnju za radom.

No ako je u Hrvatskoj, zbog spomenutihrazloga teško očekivati značajnija pove-ćanja standardne socijalne pomoći, ono štoje moguće napraviti jest redovito usklađi-vanje socijalne pomoći s rastom troškovaživota ili s inflacijom. Smatramo da hrvat-ska država može i mora iznaći sredstva po-trebna za usklađivanje naknada. Pomoć zauzdržavanje i dopunski transferi nisu do-voljni za podmirenje potreba ni u jednomkrajnje minimalističkom konceptu, kakavje koncept minimalne ishrane, što znači dapomoć za uzdržavanje ostavlja primatelje ustalnom stanju nepodmirenosti njihovih te-meljnih potreba. Usklađivanje neće bitno po-boljšati materijalni položaj korisnika, ali ba-rem će spriječiti pogoršavanje toga položaja.

Unaprijediti suradnju s nevladinimi humanitarnim organizacijama

Iako postoji suradnja centara socijalneskrbi i NVO (neke nevladine organizacije do-djeljuju pomoć prema kriterijima centara), onaje ipak nedostatna. Nemamo, naprimjer,nikakvih pokazatelja o tome koliki dio koris-nika pomoći za uzdržavanje dobiva i pomoćod nevladinih organizacija i u kakvom obliku.Ovakve bi informacije svakako pomogle dase dobije objektivniji uvid u strategiju preživ-ljavanja korisnika pomoći, ali i siromašnih.

Nevladine organizacije mogu na različitenačine doprinijeti promicanju prava siro-mašnih odnosno korisnika socijalne pomoći.Naprimjer, one mogu dati značajan doprinosboljem informiranju građana o pravima usustavu socijalne pomoći i socijalnesigurnosti i pružati im savjete u procesutraženja pomoći ili u žalbenim postupcima.2

Nevladine organizacije mogu utjecati na tona kojoj će se poziciji nalaziti problem siro-maštva na listi političkih prioriteta lokalnihili središnjih vlasti. Zatim, one provodebrojne projekte koje financiraju samostalnoili uz pomoć drugih institucija i osoba, a ukojima mogu participirati korisnici socijalnepomoći. Financijski resursi kojima oneraspolažu nisu beznačajni. U ovom bi smisluvaljalo analizirati dosadašnja iskustva,pogreške ili nedostatna znanja, kako bi sepospješila njihova učinkovitost djelovanja.Važna je i uloga NVO u praćenju i evalu-iranju programa borbe protiv siromaštva, asocijalna pomoć je jedan od ključnihprograma za ublažavanje siromaštva.

Bolja suradnja centara s NVO pretpo-stavlja senzibiliziranje javnosti u pogleduuloge organizacija civilnog društva i gra-đanskih inicijativa, daljnje oblikovanje za-

2 Poznati su primjeri iz inozemstva, gdje su nevladine organizacije (kao mreže informacija o raznimslužbenicima i službama) razvile “funkciju pratnje” (zajednički odlazak s korisnikom u socijalne službe), nastojećidokinuti usamljenost i izolaciju s kojom se susreću tražitelji socijalnih prava u suočavanju sa službenicima.

36


konskog okvira za rad i djelovanje civilnogdruštva, edukaciju službenika u centrima,tijelima državne i lokalne uprave i samo-uprave za suradnju s civilnim sektorom.

Unaprijediti suradnju s lokalnomupravom

Suradnja centara s lokalnom upravomvažna je iz nekoliko razloga. Prvo, da bi sesmanjio broj zloupotreba nužna je koordi-nacija između centara socijalne skrbi i lokal-ne vlasti. Službe lokalnih vlasti imaju nizinformacija koje su važne prilikom ocjenaimovnog i dohodovnog stanja tražiteljapomoći. Suradnja je problematična posebiceu manjim mjestima, u kojima nedostajustručnjaci u lokalnoj upravi koji bi pokrivalipodručje socijalnih prava. Ponekad se i centriza socijalnu skrb ponašaju kao samodovoljneinstitucije, koje ne pokazuju previšeinicijative za suradnjom. Problem je i u tomešto nisu dobro zakonski regulirani odnosiizmeđu centara socijalne skrbi i lokalnihzajednica. Često se događa da lokalne vlastiprepuštaju centrima poslove “socijalneskrbi” iz svoje nadležnosti, povećavajući nataj način opterećenost socijalnih radnika idrugih stručnih suradnika bez odgovarajućematerijalne kompenzacije.

Suradnja centara i lokalnih vlasti važnaje i u kontekstu tzv. workfare-projekata štoih organiziraju institucije lokalne vlasti, aiz kojih mogu profitirati i korisnici općesocijalne pomoći. Kroz lokalne workfare-projekte (uređivanje okoliša, infrastrukture,pomoć ranjivim skupinama) korisnici po-moći za uzdržavanje mogu ostvariti nov-čanu zaradu i tako poboljšati svoj materi-jalni položaj, a da ne izgube pravo na pomoć(umjesto jednokratne pomoći mogu višezaraditi kroz spomenute projekte).

Informatizacija i umrežavanje

Nužna je informatizacija sustava zaprikupljanje podataka i obučavanje djelat-

nika za elektroničko vođenje evidencije.Sigurno da kompjutorsko bilježenje poda-taka omogućuje ne samo jednostavniju veći bržu proceduru ostvarivanja prava. Preciz-nije, iscrpnije i dostupnije informacije nuž-na su pretpostavka planiranja i oblikovanjasocijalnih programa, odnosno njihova prila-gođavanja potrebama korisnika. Zahvalju-jući cjelovitijim spoznajama o korisničkojpopulaciji bit će moguće uočiti posebnostinekih korisničkih skupina i odlučiti o potre-bi pokretanja posebnih mjera namijenjenihtim skupinama (npr. skupine u kojima sekumuliraju nepovoljne životne okolnosti).Pored informatizacije posebnu pažnju trebaposvetiti informatičkom umrežavanju, po-sebice s onim bazama podataka koje mogupomoći socijalnim radnicima da brzo obra-đuju zahtjeve te provjere istinitost podatakao korisnicima koji podnose zahtjeve zaodređenim pravima. Kada bi na ovaj načinbili umreženi, centri bi mogli provjeritiimovno stanje ne samo na području svogadjelovanja već i u drugim dijelovima zem-lje. Poznato je da neki korisnici izvan svogapodručja prebivanja mogu imati imovinu okojoj centri, samo na temelju svojih izvorainformacija, teško mogu imati saznanja.

ZAKLJUČAK

Iako (opća) socijalna pomoć predstavljarezidualni socijalni sustav, ona je u posljed-njih trinaestak godina igrala važnu ulogu uhrvatskim okolnostima (rat i njegove poslje-dice, ekonomska recesija i nezaposlenost,neučinkovitost drugih sustava socijalnesigurnosti). No postojao je i poseban sustavsocijalne pomoći (mada se nije tako zvao)namijenjen prognanicima i povratnicima.Stoga nije iznenađujuće da se sustav soci-jalne pomoći kontinuirano borio s nestaši-com novčanih sredstava. Osim toga, u jed-nom razdoblju naknade (opće) socijalne po-moći kasnile su i po nekoliko mjeseci. Danasje ostvarena redovitost isplate socijalne po-moći, pa je barem ta prepreka u ostvarivanju

37


prava opće socijalne pomoći eliminirana. Nonedostatak financijskih sredstava ostat ćeproblem koji će i u budućnosti najviše ogra-ničavati pristup pravima socijalne pomoći.Veće naknade opće socijalne pomoći moguočekivati prvenstveno oni korisnici čije ćelokalne jedinice imati sredstava i spremnostida financiraju iznadstandardne iznose.

U sadašnjem je trenutku važno pitanje:kako naknade unutar socijalne pomoći pri-bližiti građanima? Od sustava socijalne po-moći očekuje se da poveća i ojača socijal-nozaštitnu mrežu, tj. da proširi svoj obuhvati zajamči građanima određenu razinu zado-voljavanja temeljnih potreba. Sigurno daovo neće biti lako ostvariti ukoliko se znat-nije ne promijeni ukupna gospodarska situ-acija u našoj zemlji. S druge strane, možese očekivati da će integrativna uloga socijal-ne pomoći postati sve važnijom. Nije zada-tak socijalne pomoći samo osigurati neki

egzistencijalni minimum za siromašne, veći poticati ponovnu integraciju socijalno-isključenih i ranjivih skupina u društvo. Toznači obostrano preuzimanje obveza odstrane državnih službi i potencijalnih koris-nika pomoći. Da bi siromašni i deprivile-girani postali punopravni i samostalni čla-novi hrvatskoga društva, nužno je razvijatisvijest o tome da prava unutar sustava“socijalne skrbi” nisu samo trošak zadruštvo, već investicija u buduću dobrobit(Council of Europe, 2002.).

Na kraju, neke kritike socijalne pomoćidijelom su posljedica specifične percepcijesame uloge socijalne pomoći. Primjetno jeda jedan dio građana ne vidi u socijalnojpomoći zadnje utočište za one koji su doistanajsiromašniji, već je smatra određenimoblikom duga države prema njima. Takvoje mišljenje više prisutno među nekimskupinama žrtava rata i doseljenika.

LITERATURA

Balaband, A. (1994.) U susret novom Zakonu osocijalnoj skrbi, Revija za socijalnu politiku4:375-382.

Basic Information and Data on Social Assis-tance in Germany (1997.). Cologne: OttoBlum Institute for Social Research andSocial Policy.

Bežovan, G., Zrinščak, S. (2001.) Mogućnostidecentralizacije u socijalnoj politici i noveuloge lokalnih vlasti, Revija za socijalnupolitiku 3-4:239-258.

Council of Europe (1999.) European SocialCharter: The Charter, Its Protocols, theRevised Charter. Strasbourg: Council ofEurope Publishing.

Council of Europe (2002.) Access to SocialRights in Europe. Strasbourg: Council ofEurope Publishing.

Heikkilä, M., Kuivalainen, S. (2002.) UsingSocial Benefits to Combat Poverty and So-cial Exclusion: Opportunities and Problemsfrom a Comparative Perspective. Strasbou-rg: Council of Europe Publishing.

Mirovinski sustav i socijalna skrb (Hrvatska u21. stoljeću) (2002.). Zagreb: Ured za stra-tegiju razvitka Republike Hrvatske.

Jurčević, Ž. (1996.) Ostvarivanje Socijalnog pro-grama u Republici Hrvatskoj, Revija zasocijalnu politiku 1: 31-44.

Socijalni razvoj Republike Hrvatske (1994.),Revija za socijalnu politiku 3: 283-289.

Standing, G. (1998.) Socijalna zaštita u Srednjoji Istočnoj Europi – priča o iskliznulimsidrima i potrganim sigurnosnim mrežama,Revija za socijalnu politiku 1: 51-73.

Šućur, Z. (2000.a) Socijalna pomoć, u: V. Puljiz,G. Bežovan, Z. Šućur, S. Zrinščak Sustavisocijalne politike. Zagreb: RSP.

Šućur, Z. (2000.b) Socijalna pomoć u Hrvatskoj:budući pravci razvoja, Revija za socijalnupolitiku 3-4: 257-271.

Šućur, Z. (2001.) Siromaštvo: teorije, koncepti ipokazatelji. Zagreb: Pravni fakultet.

Šućur, Z. (2003.) Razvoj socijalne pomoći i soci-jalne skrbi u Hrvatskoj nakon Drugoga

38


svjetskog rata, Revija za socijalnu politiku1: 1-22.

Ustav Republike Hrvatske (2001.). NN 14/2001.

Wienand, M. (1999.) The Social System andSocial Work in the Republic of Germany.Frankfurt: German Association for Publicand Private Welfare.

World Bank (2000.) Croatia EconomicVulnerability and Welfare Study.Washington: World Bank.

Zakon o socijalnoj skrbi (1997.). Zagreb: Narod-ne novine.

Summary

ACCESS TO GENERAL SOCIAL ASSISTANCE RIGHTS

Zoran Šućur

Faculty of Law, Department of Social Work, University of Zagreb

Zagreb, Croatia

The first part of the paper analyses basic programs of general social assistance andtheir role within the system of ‘social welfare’. The importance of the aforementionedprograms is illustrated through basic indicators that show the numerousness of the users’population and expenses for the programs.

The central part is dedicated to the legal framework of general social assistance, mainobstacles in the realisation of rights and key measures of improving the access to generalsocial assistance rights. The constitutional and legal bases for the right to social assistance,manners of its financing and potential users are outlined.

The main obstacles or problems in the realisation of the general social assistance rightsare those connected to legal stipulations (unclear legal regulations, the absence ofregulations for its implementation, frequent changes of laws), problems of administrative-procedural nature (long appeal procedures, insufficient co-ordination between social welfarecentres and civil society organisations, lack of co-ordination between the actors on thelocal level, imbalance in resources between different levels of government), problemsconnected to financial means and staff (lack of financial means and low benefits, insufficientnumber of professionals, lack of training, inadequate equipment and space). Among otherbarriers, the author points out insufficient level of information about the rules amongcitizens and stigmatisation. Among the measures for the improvement of access to generalsocial assistance rights the following should be singled out: increase of financial meansfor social benefits and their adjustment to cost of living, wider co-operation between socialwelfare centres and civil society organisations, better co-operation with the local governmentand introduction of information technology.

Key words: general social assistance, access to social rights, stigmatisation, obstaclesin the access to general social assistance.

Documents

Rev. soc. polit., god. 11, br. 1, str. 21-38, Zagreb 2004