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Documento delBanco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.º 72625-PE
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$45 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DEL PERÚ
PARA EL
PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE INCLUSIÓN SOCIAL (PPD-1)
13 de noviembre de 2012
Unidad de Gestión Sectorial de Desarrollo HumanoUnidad de Gestión para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y VenezuelaOficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban sólo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse sin autorización del Banco Mundial.
REPÚBLICA DEL PERÚ
AÑO FISCAL DEL GOBIERNO1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tipo de cambio vigente al 22 de octubre de 2012)
Unidad monetaria Nuevo SolUS$1,00 US$2,58
Pesos y medidasSistema métrico decimal
ABREVIATURAS Y SIGLAS
BCR Banco Central de Reserva BID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento DGSYE Dirección General de Seguimiento y EvaluaciónEAP estrategia de alianza con el paísENAHO Encuesta Nacional de Hogares FMI Fondo Monetario InternacionalFONCODES Fondo Nacional de Compensación y DesarrolloGIZ Agencia Alemana de Cooperación TécnicaINEI Instituto Nacional de Estadística e InformáticaIOH Índice de Oportunidades HumanasKfW Banco Alemán de DesarrolloMEF Ministerio de Economía y Finanzas MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo SocialMIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones VulnerablesMINEDU Ministerio de EducaciónONG organización no gubernamentalOSC organizaciones de la sociedad civilPASS Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud PCM Presidencia del Consejo de MinistrosPIB producto interno brutoPMA Programa Mundial de AlimentosPPD préstamo para políticas de desarrolloPRONAA Programa Nacional de Asistencia AlimentariaREACT resultados y rendición de cuentasSENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SINADIS Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión SocialSIS Seguro Integral de Salud
ii
SISFOH Sistema de Focalización de Hogares SWAP enfoque sectorialPAT préstamo para asistencia técnicaUCPS Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales
Vicepresidente:Directora de país:Director sectorial:Gerente sectorial:
Jefas del equipo del proyecto:
Hasan A. TulySusan G. GoldmarkKeith HansenMansoora RashidCarine Clert y Alessandra Marini
iii
REPÚBLICA DEL PERÚPRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE
INCLUSIÓN SOCIAL DE PERÚ
ÍNDICERESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA................................................................vi1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................1II. CONTEXTO NACIONAL................................................................................................2
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES......................................................................2PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA.....................................2POBREZA Y DESIGUALDAD...................................................................................................6PROGRAMAS SOCIALES.........................................................................................................9
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO.............................................................................10IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO.....................................12
RELACIÓN CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS................................................13COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS ASOCIADOS...........................................................13RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO.............................................................14FUNDAMENTOS ANALÍTICOS...............................................................................................15ENSEÑANZAS APRENDIDAS.................................................................................................16
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA...................................................................................17DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN........................................................................................17ESFERAS DE POLÍTICAS.......................................................................................................17IMPACTOS SOCIALES Y EN LA POBREZA.............................................................................27ASPECTOS AMBIENTALES...................................................................................................28SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN............................................................................................28ASPECTOS FIDUCIARIOS......................................................................................................29DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA..............................................................................................30RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN.................................................................................30
ANEXO 1: Serie de préstamos para políticas de desarrollo sobre inclusión social: Matriz de políticas y resultados previstos...................................................................................................35ANEXO 2: Elementos principales del préstamo para asistencia técnica sobre inclusión social 42ANEXO 3: Reseña del Programa del Gobierno de Perú que se respalda con la serie de PPD sobre inclusión social...........................................................................................................45ANEXO 4: Análisis del impacto social y en la pobreza............................................................56ANEXO 5: Carta de evaluación..................................................................................................61ANEXO 6: Declaración de políticas de desarrollo....................................................................65ANEXO 7: Datos básicos sobre Perú.........................................................................................71
Este préstamo para políticas de desarrollo sobre inclusión social fue elaborado por un equipo del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) integrado por Carine Clert (jefa del equipo del proyecto, líder sectorial, LCHSD), Alessandra Marini (jefa del equipo del proyecto, economista senior, LCSHS),
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Ignacio Apella (consultor contratado por un período prolongado, LCSHD), Sara Burga (asistente de programas, LCC6C), Facundo Cuevas (economista, LCSPP), Marta Favara (consultora, LCSPP), Patricia de la Fuente Hoyes (oficial de finanzas senior, CTRLN), Indu John-Abraham (oficial de operaciones, LCSPP), Maria Gracheva (oficial de operaciones senior, SASHD), Lerick Kebeck (asistente de programas senior, LCSHS), Sara Keener (especialista senior en desarrollo social, LCSSO), Lourdes Consuelo Linares (especialista senior en gestión financiera, LCSFM), Nelson Gutiérrez (oficial de operaciones, LCSHS), Andre Medici (economista senior en salud, LCSHH), Rory Narvaez (oficial de operaciones, consultor contratado por un período prolongado, LCSHH), Jimena Garrote (asesora jurídica senior, LEGLE), Patricia Orna (asistente de programas con idiomas, LCSHS), Marco Pariguana (profesional asociado junior, LCSHS), Sergi Pérez-Serrano (consultor, LCC6C), Francesca Recantini (especialista senior en sector público, PRMPS), Rafael Rofman (especialista líder en protección social, LCSHS), Ana Karina Rozas (analista de operaciones, LCC6C), William Reuben (consultor, LCSHS), Alfredo Sarmiento (consultor, LCSPP), Verónica Silva Villalobos (especialista senior en protección social, LCSHS), Renos Vakis (economista senior, LCSPP) y Ekaterina Vostroknutova (economista senior, LCSPE).En la preparación del presente documento se contó con la valiosa orientación y comentarios de Louise Cord (gerente sectorial, LCSPP) y Carlos Silva Jáuregui (economista líder y líder sectorial, LCSPR).
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REPÚBLICA DEL PERÚ
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBREINCLUSIÓN SOCIAL
Prestatario Gobierno de Perú
Organismo de ejecución Ministerio de Economía y FinanzasDatos y condiciones de financiamiento
Monto del préstamo del BIRF: US$45 millonesPréstamo con margen variable, un calendario de reembolso vinculado a los compromisos y todas las opciones de conversión, pagadero en 8 años, con un período de gracia de 5 años.
Tipo de operación El primero de una serie propuesta de dos préstamos programáticos para políticas de desarrollo.
Principales esferas de políticas
1. Consolidación del marco institucional para la gestión y promoción de la agenda de inclusión social en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).
2. Mejora de la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales clave del MIDIS.
3. Reforma de los enfoques y sistemas de la política sobre inclusión socialPrincipales indicadores de resultados
Los resultados se deberán haber alcanzado al final de la serie de PPD (un año después de la aprobación por el Directorio Ejecutivo del segundo PPD sobre inclusión social):
1. Institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión social en el MIDIS, medida por el establecimiento de reglas jurídicas y de organización a nivel central y el funcionamiento de unidades integradas a nivel subnacional en todas las regiones.
2. Al menos 150 000 nuevos usuarios inscritos en el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas.
3. Al menos el 90% de los promotores locales de Juntos han recibido capacitación sobre la nueva metodología de apoyo a las familias.
4. Al menos el 65% de los hombres y mujeres mayores que vive en situación de pobreza extrema y que cumplen con los requisitos de admisibilidad para participar en el programa Pensión 65 reciben esta subvención.
5. Al menos el 70% de los niños y niñas que asiste a instituciones educativas públicas del nivel inicial y primario son beneficiarios del programa de alimentación escolar Qali Warma.
6. Al menos el 40% de los distritos donde funciona Qali Warma cuenta con mecanismos para mejorar la transparencia del programa y su supervisión por parte de la sociedad civil.
7. Se ha actualizado en el SISFOH la ficha socioeconómica única de, al menos, el 90% de los hogares pobres, según lo estimado por el INEI, en un plazo no mayor a tres años.
8. Los programas del MIDIS han comenzado a implementar, al menos, el 40% de las recomendaciones generadas a través del sistema de
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seguimiento y evaluación.9. Aumento de la cobertura de iniciativas eficaces, según la definición
consignada en los lineamientos sobre malnutrición crónica, en al menos tres regiones.
Objetivos de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (EAP)
La serie de PPD propuesta tiene tres objetivos de desarrollo principales: i) apoyarla institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión social en el MIDIS, ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales clave que lleva adelante el MIDIS, y iii) establecer sistemas y estrategias de identificación de beneficiarios, seguimiento y evaluación, y coordinación general adecuados.
La operación se ajusta plenamente a la estrategia de alianza con Perú del Banco para el período de los ejercicios de 2012-16. En particular, las reformas a las que apunta esta serie de PPD se corresponden con el primer objetivo estratégico de aumentar el acceso y la calidad de los servicios sociales para los pobres y, específicamente, con la primera esfera de resultados, que consiste en lograr “un sistema de protección social más inclusivo y eficaz”.
Riesgos y mitigación del riesgo
Riesgos económicos: Los riesgos económicos en Perú son bajos, dado que la orientación de la política económica continúa siendo estable y prudente.Las causas de los posibles riesgos de deterioro de la situación provienen principalmente del contexto externo. Como se describe en el resumen del préstamo y el programa, el impacto de la crisis en la zona del euro y la posible desaceleración del crecimiento en China sería limitado gracias a la diversificación de las exportaciones de productos básicos de Perú y al escaso valor agregado de los productos que se exportan a Europa. Menos del 9% del total de los ingresos públicos proviene de los productos básicos, lo que genera un bajo nivel de exposición. Dado que las subsidiarias locales de bancos extranjeros se financian principalmente a través de depósitos locales y gozan de plena independencia en virtud de las reglamentaciones locales, es probable que el impacto directo de una posible crisis bancaria en Europa sea limitado.
Las expectativas del sector privado interno están relacionadas con las perturbaciones externas y, en el caso de que se produjera un deterioro considerable de las condiciones en el exterior, podrían disminuir y repercutir en la demanda interna.
Mitigación: Los riesgos externos se ven mitigados por una sólida situación fiscal del
país, una política monetaria prudente y considerables reservas internacionales.
Teniendo en cuenta la experiencia de 2008, en tales circunstancias, el sector privado procurará que el Gobierno intervenga para fomentar la demanda a través de un paquete de reactivación económica. Como parte de las medidas permanentes destinadas a mitigar estos posibles inconvenientes, en junio de 2012 el Gobierno introdujo un paquete de estímulo económico por un monto equivalente al 0,4% del PIB. Llegado el caso, el Gobierno cuenta con amplio margen fiscal y ahorros para poner en marcha políticas anticíclicas.
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Riesgos relacionados con la ejecución y coordinación de los programas Revocación de las políticas y de la agenda de reformas como resultado de
posibles cambios de las autoridades del MIDIS. Además, esto podría verse agravado por la consiguiente falta de continuidad del personal técnico. Todo ello podría impedir la ejecución de los programas conforme a lo previsto en el marco del PPD y el PAT, lo que podría tener repercusiones negativas para la preparación del PPD-2.
Limitaciones relativas a la capacidad institucional y administrativa, en vista de que el MIDIS recién comenzó a funcionar en octubre de 2011, y de que los cinco programas sociales solo fueron transferidos a dicho ministerio en enero de 2012.
Posibles problemas de coordinación en los dos viceministerios del MIDIS, que podrían poner en peligro la implementación de la reforma.
Posibles problemas de coordinación entre el MIDIS, otros ministerios y los Gobiernos subnacionales.
El programa Juntos ampliado tal vez no cumpla sus objetivos referentes a la acumulación de capital humano si no se identifican adecuadamente y reducen en forma progresiva las deficiencias de la oferta de servicios de salud, nutrición y educación.
Mitigación: Existe un firme compromiso de la Presidencia y del Gobierno de Perú con
la agenda de inclusión social, así como un fuerte respaldo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) al enfoque del MIDIS centrado en la orientación a los resultados, la calidad y una mejor focalización del gasto social. Por lo tanto, no cabe esperar que un cambio en las autoridades del MIDIS provoque una reversión de las políticas. Asimismo, la ejecución del programa y de las operaciones respaldadas por el Banco (el PPDPPD y el PAT) se supervisará cuidadosamente, y también se brindará apoyo a través de la asistencia técnica no crediticia del Banco.
Las medidas de mitigación incluyen las siguientes: i) apoyo técnico en el marco del PAT sobre inclusión social, y de los servicios de asesoría y conocimientos que ya esté prestando el Banco; ii) apoyo coordinado y participación de varios organismos donantes en la reforma orientada a la inclusión social (véase la sección IV); iii) apoyo suministrado por la Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales (UCPS) del MEF, que cuenta con amplia experiencia, y iv) la existencia de otros proyectos del Banco, como el enfoque sectorial de Juntos en materia de nutrición.
Este riesgo se mitigará mediante la celebración periódica de reuniones conjuntas entre los dos viceministerios, y por el hecho de que dichos órganos comparten la responsabilidad de obtener resultados en función de las prioridades acordadas del MIDIS, y la estrategia Crecer para Incluir.
Si bien el MIDIS es responsable de la coordinación general, se abocará, en primer lugar, a mejorar sus propios programas. Además, no pretende abarcar todas las esferas de la política social, sino que más bien se concentrará en determinadas esferas multisectoriales de la estrategia Crecer para Incluir (por ejemplo, la malnutrición crónica y el bienestar de los adultos mayores pobres). Esta forma de operar asegurará que la coordinación con otros actores pertinentes se corresponda con su respectiva capacidad técnica y sea, al mismo tiempo, una plataforma para
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asegurar las sinergias entre todos los programas. El MIDIS coordinará con los Ministerios de Salud y de Educación para
formular una estrategia que permita identificar y eliminar progresivamente las deficiencias de la oferta de servicios asociadas con el cumplimiento de las responsabilidades compartidas del programa Juntos.
Riesgos de oposición de las partes interesadas. Es probable que el personal y la administración de los programas sociales que pasaron recientemente a la órbita del MIDIS opongan resistencia a los cambios. Los usuarios finales de los programas también pueden oponerse en cierta medida, ya que algunos de ellos podrían verse perjudicados por la revisión del sistema de identificación de beneficiarios y el aumento de la transparencia.
Mitigación:A partir del análisis de las partes interesadas, así como de las consultas formales e informales mantenidas con estas, el MIDIS está diseñando estrategias para reducir la resistencia al cambio, definir mejor su estrategia de comunicaciones y ha comenzado a elaborar mecanismos que permitan recoger los comentarios y las quejas de los usuarios. Esto último se respaldará con el PAT.
Riesgos sociales La falta de documentos de identidad que afecta a una gran parte de
la población a la que van dirigidos los programas del MIDIS podría obstaculizar el avance de las reformas, particularmente la ampliación de la cobertura de los programas Pensión 65 y Juntos.
Pensión 65. Los adultos mayores pobres que viven en lugares apartados tienen problemas de acceso en lo que respecta a: i) su movilidad física para llegar a los lugares de pago y asistir a las reuniones organizadas por los programas, y ii) su capacidad de lectura y escritura, especialmente en el caso de las mujeres indígenas pobres de las zonas rurales. Esto podría limitar sus posibilidades de beneficiarse plenamente con el programa.
El enfoque descentralizado que se prevé utilizar en el marco del programa de alimentación escolar Qali Warma podría suponer el riesgo de apropiación de recursos a nivel local.
Mitigación: El MIDIS ha suscrito un convenio de apoyo presupuestario con el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), entidad encargada de emitir las cédulas de identidad. Dicho convenio contempla el establecimiento de 34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos más pobres. El MIDIS y el RENIEC están trabajando juntos en la formulación de una estrategia para atender a las personas indocumentadas y alentarlas a acercarse a las oficinas registrales locales. Por último, el programa Pensión 65está coordinando con el Programa de Incentivos Municipales del MEF para ofrecer incentivos financieros a las municipalidades a fin de que aumenten el acceso de la población objetivo a los servicios de identificación.
El programa Pensión 65 del MIDIS trabaja en estrecha colaboración con los Gobiernos locales y otros asociados para elaborar mecanismos de
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transporte más adecuados para los usuarios y ofrecer soluciones alternativas que sean apropiadas. Además, el Banco asesora al MIDIS sobre sistemas de pago adecuados, que también se respaldan con por el PAT.
En materia de alfabetización, el MIDIS trabaja en coordinación con el Ministerio de Educación para facilitar el acceso de los usuarios del programa Pensión 65 al Programa Nacional de Alfabetización. Además, los promotores del programa Pensión 65 están encargados de facilitar la inclusión de esos adultos mayores, tanto hombres como mujeres, con dificultades específicas (analfabetismo, discapacidad).
A través del PAT, el Banco colaborará con el MIDIS para incorporar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y un sistema para que los usuarios puedan hacer comentarios sobre la calidad del programa, sus gastos y los costos unitarios en comparación con los promedios regionales. Mediante la prestación de servicios de asesoría específicos y oportunos, el Banco también da a conocer ejemplos sobre prácticas de buen gobierno y lucha contra la corrupción para el diseño del programa Qali Warma.
Número de identificación de la operación
P131028
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1. INTRODUCCIÓN
1. El préstamo para políticas de desarrollo (PPD-1) propuesto (US$45 millones) será el primero de una serie de PPD sobre inclusión social, que consta de dos partes y cuyo objetivo es apoyar el programa de reformas del Gobierno de Perú en materia de inclusión social1. La primera etapa del programa de reformas sobre inclusión social respaldado por el PPD-1 se centrará en el establecimiento del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) para iniciar las reformas de la política social que son de su competencia. Según está previsto, la segunda etapa de la reforma, que se concentrará en la implementación y consolidación de dichas reformas, contará con el respaldo de un segundo PPD (PPD-2 sobre inclusión social), programado para el año fiscal 2014. El PPD-1 propuesto se somete a la consideración del Directorio Ejecutivo junto con el Préstamo de Asistencia Técnica sobre Inclusión Social (PAT). El PAT propuesto apoyará la realización de la segunda fase de reformas y proporcionará apoyo técnico que servirá de enlace entre ambos PPD.
2. Durante la última década, Perú ha logrado aumentar el crecimiento económico, reducir la pobreza y la desigualdad, y mejorar los indicadores sociales. Sin embargo, el Gobierno reconoce que en el país aún persisten muchas disparidades sociales y de ingresos. A pesar de la prevalencia de los programas sociales, estos son fragmentados e ineficaces en el sentido de que no ofrecen un conjunto coherente y sistemático de servicios de apoyo a los pobres. En consecuencia, el Gobierno ha anunciado un plan de crecimiento e inclusión cuyos objetivos principales son: i) brindar acceso equitativo a los servicios básicos, el empleo y la seguridad social, y ii) reducir la pobreza extrema, con énfasis en la pobreza rural. El Gobierno ha creado el MIDIS para impulsar una parte importante de esta agenda, haciendo hincapié en la reforma de las políticas y programas sociales.
3. La operación propuesta tiene tres objetivos de desarrollo principales: i) respaldar la institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión social en el MIDIS; ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales clave que lleva adelante el MIDIS, y iii) crear sistemas y estrategias adecuados de identificación de beneficiarios, seguimiento y evaluación, y coordinación general.
1 El MIDIS define la inclusión social como un proceso a través del cual todas las ciudadanas y ciudadanos pueden ejercer sus derechos, acceder a servicios públicos y aprovechar las oportunidades que ofrece el crecimiento económico. Anexo 4.
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II. CONTEXTO NACIONAL
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES
4. Durante la década pasada, después de casi 25 años de estancamiento económico, Perú se ha convertido en una de las economías de más rápido crecimiento de América Latina. La tasa de crecimiento se ha mantenido sólida, a un promedio de 5,7% entre 2000 y 2011. El crecimiento también ha sido generalizado, particularmente en la segunda mitad de la década del 2000, cuando casi el 31% de la población salió de la situación de pobreza en apenas siete años (entre 2004 y 2011).
5. Durante la crisis económica mundial de 2008-2009, el Gobierno logró aplicar un exitoso conjunto de medidas monetarias y fiscales que ayudaron a crear las condiciones para una recuperación acelerada. Las políticas fiscales y monetarias anticíclicas permitieron mitigar los efectos de la crisis mundial y reactivar rápidamente la economía. En 2009 se puso en marcha un Plan de Estímulo Económico por el equivalente a 3,4% del PIB, que ayudó a mantener un crecimiento positivo de dicho indicador. Con respecto a la política monetaria, el Banco Central redujo considerablemente su tasa de interés de referencia y suministró liquidez adicional a través de un conjunto de instrumentos de política por el equivalente a 9% del PIB. El ritmo de crecimiento se recuperó con rapidez hasta alcanzar el 8,8% en 2010 y el 6,9% en 2011, pese a la continua desaceleración mundial (grafico 1).
PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
6. La política macroeconómica de Perú es adecuada para proceder con esta operación. Gracias a su política fiscal conservadora, Perú ha resistido bien a la crisis reciente, registra un sólido superávit fiscal primario y un bajo nivel de endeudamiento que va en disminución, y cuenta con amplio margen fiscal para responder a las perturbaciones externas, si fuera necesario. Las políticas monetaria y cambiaria de Perú son prudentes, y se refuerzan mutuamente con una balanza de pagos equilibrada y una base de exportación diversificada frente a las perturbaciones de los precios de los productos básicos.
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Gráfico 1: Sólido crecimiento del PIB(crecimiento real del PIB, en porcentaje)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
*
2013
*
2014
*
2015
*
05
101520253035404550
44,339,3
32,328,5
25,9 26,123,3
21,2 19,6 18,2 17,014,9
Fuente: INEI y BCRP
7. Se prevé que la tasa de crecimiento de Perú se mantendrá firme, de 6% a 6,5% durante el período de la proyección (2013-2015). El crecimiento seguirá impulsado, principalmente, por la sólida demanda interna (consumo e inversión), y la demanda externa tendrá un papel menos preponderante, ya que es probable que persistan las difíciles condiciones externas. La orientación fiscal se mantendrá estable, con tendencia a un aumento gradual del ahorro fiscal hasta llegar a un superávit fiscal de 1,5% en 2015. El total de la deuda continuará disminuyendo a un ritmo acelerado, hasta alcanzar el 14,9% del PIB en 2015, dividido en partes casi iguales entre deuda interna y deuda externa. Se prevé que la cuenta corriente de la balanza de pagos se mantenga con un déficit manejable del 2,3% del PIB.
Gráfico 2: Bajo ratio de deuda pública-PIB
2004
2005
2006
2007
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2009
2010
2011
2012
*
2013
*
2014
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2015
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05
101520253035404550
44,339,3
32,328,5
25,9 26,123,3 21,2 19,6 18,2 17,0 14,9
* Proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015, Ministerio de FinanzasFuente: Ministerio de Finanzas
8. La estrategia de Perú frente a la deuda es conservadora y se centra en la estabilidad fiscal. El total de la deuda pública de Perú en 2011 llegaba a US$38 000 millones, es decir, el 21,2% del PIB, en comparación con el 44,3% en diciembre 2004, y está previsto que disminuya al 14,9% para 2015 (gráfico 2). El último análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que los ratios de deuda son sólidos frente a otros supuestos acerca de las variables económicas subyacentes, pero siguen siendo sensibles a fuertes perturbaciones cambiarias permanentes (una depreciación del 30% significaría un aumento del ratio de deuda externa de 9 puntos porcentuales, y del ratio de deuda interna, de 5 puntos porcentuales)2. La drástica reducción del nivel de endeudamiento obedece a los sólidos fundamentos económicos de Perú y a la gestión prudente y activa de la deuda. La estrategia de gestión de la deuda tiene por objetivo reducir la deuda como porcentaje del PIB, mitigar el riesgo de refinanciamiento, aumentar la proporción de deuda interna en nuevos soles y continuar desarrollando el mercado para los bonos soberanos internacionales. En agosto de 2011, Standard & Poor’s, conjuntamente con Fitch Ratings (en noviembre de 2011), subieron la calificación del riesgo soberano para la deuda de largo plazo en moneda extranjera de Perú, de “BBB-” a “BBB”, y reafirmaron la calificación “A-3” del riesgo soberano para la deuda de corto plazo en moneda extranjera, y la calificación “BBB+/A-2” para la deuda en moneda nacional.
9. Las cuentas fiscales se han administrado acertadamente y existen considerables ahorros fiscales. Tras sufrir un deterioro en 2009 y 2010 que generó pequeños déficits de -
2 Según el último informe del FMI sobre la consulta del Artículo IV con Perú, publicado en febrero de 2012, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1226.pdf.
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1,3%y -0,3%, respectivamente, a causa de las políticas anticíclicas adoptadas para hacer frente a la crisis mundial, la cuenta fiscal registró un superávit de 1,9% del PIB en 2011, y se prevé que en 2015 se mantendrá un superávit del 1,5% del PIB. El superávit fiscal de 2011 se logró a pesar del plan de reactivación económica por el equivalente a 0,5% del PIB. Los ingresos del Gobierno general aumentaron al 21% del PIB en 2011, en comparación con algo más del 17% una década atrás, principalmente como resultado del crecimiento económico y del alza de los precios de los productos básicos (gráfico 2). Además, los recursos financieros disponibles para Perú incluyen US$1100 millones en opciones de giro diferido del Banco Mundial, de las que se puede disponer en caso de ser necesario, como una crisis externa grave.
10. El margen fiscal de Perú combinado con el acceso a activos líquidos disponibles en los mercados de capital brindan al país una gran capacidad de resistencia a las crisis externas. Perú tiene acceso a los mercados de bonos internacionales. La suscripción de su última emisión de Eurobonos, en enero de 2012, fue mayor de lo previsto, y los instrumentos se vendieron 225 puntos básicos por encima de la tasa de los bonos del Tesoro de Estados Unidos. La sensibilidad de los ingresos fiscales a las variaciones de los precios de los productos básicos es menor de lo que se podría esperar, si se considera que esos productos comprenden casi el 80% del total de exportaciones. El comercio de productos básicos sólo contribuye el 8,9% de los ingresos del Gobierno. Si una crisis mundial provocara una caída del 10% de los precios de los productos mineros, la caída de los ingresos de Perú procedentes de la minería podría significar una reducción del total de ingresos fiscales de apenas el 0,5% del PIB (del 21% al 20,5% del PIB3). Sin embargo, Perú exporta oro, plata, cobre, plomo y zinc. Los precios de estos productos presentan bajas correlaciones (menos de 0,5). La diversificación de las exportaciones de productos básicos peruanos y su amplio margen fiscal podrían mitigar diversas crisis externas posibles. Además, con un crecimiento de referencia estimado de alrededor del 6% para 2013, y un sólido componente de demanda interna en el crecimiento del PIB, si llegara a producirse una desaceleración del crecimiento impulsada por las condiciones externas, ello podría mitigarse por los factores internos.
11. Las políticas del Banco Central son prudentes, están bien coordinadas, y la entidad cuenta con una amplia gama de instrumentos de política. Para evitar una restricción del crédito, durante la crisis de 2008-2009 el Banco Central empleó instrumentos de política convencionales en el marco de sus operaciones de mercado abierto y modificó las tasas de encaje y la tasa de interés de referencia. También introdujo swaps de monedas y un certificado de depósito reajustable. En el caso de que se produjeran nuevos riesgos externos, las repos volverían a facilitar la inyección de liquidez al sistema bancario (actualmente los bancos mantienen 15 000 millones de nuevos soles en bonos emitidos por el Banco Central, equivalentes a US$5500 millones) y también se podría recurrir a swaps de monedas. Si los bancos tuvieran problemas para renovar su deuda externa a corto plazo (US$2500 millones), el Banco Central podría reducir las tasas de encaje en moneda extranjera (la tasa de encaje media es cercana al 40% de los depósitos y pasivos en dólares estadounidenses).
12. Las reservas internacionales han aumentado constantemente a través de la intervención del Banco Central en el mercado de divisas, a medida que el nuevo sol se fue
3 Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2012-2015. En 2011, las exportaciones mineras de Perú representaron el 62% del total, y los ingresos fiscales de la minería, el 8,9% de los ingresos fiscales del Gobierno (1,9% del PIB).
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apreciando. El régimen cambiario es de flotación controlada, y la estabilidad monetaria reviste prioridad para el Banco Central. Desde mediados de 2009, la entidad emisora ha estado controlando prudentemente la apreciación del tipo de cambio impulsada por el debilitamiento del dólar estadounidense y el influjo de capital a largo plazo. El flujo de inversión extranjera directa equivalió al 9% del PIB en 2010 y el 6% del PIB en 2011. El nuevo sol se apreció 16% en relación con el dólar estadounidense desde marzo de 2009, pero esta dinámica no perjudicó proporcionalmente la competitividad de las exportaciones peruanas. En comparación con los socios comerciales de Perú, el nuevo sol se apreció solamente 7% durante el mismo período, y con menos rapidez que la moneda de otros países de la región. A fines de julio de 2011, las reservas internacionales totalizaron alrededor de US$58 000 millones, cifra que equivale a 19 meses de importación de bienes y protege fuertemente a la economía frente de una posible salida abrupta de capital (Cuadro 1).
13. Con los instrumentos de que dispone el Banco Central, cabe esperar que la inflación se mantenga bajo control. Si bien la inflación actual supera el objetivo de 3%, en 2011 ello se debió principalmente a la inflación importada (a causa del encarecimiento de los alimentos y los productos básicos) y a algunas presiones de la demanda interna. Por un lado, se prevé que los factores externos disminuirán de intensidad en 2012, y por otro, las expectativas inflacionarias no se han visto afectadas negativamente desde que el Banco Central utiliza un mecanismo para fijar las metas inflacionarias que funciona adecuadamente. Con una tasa de interés de referencia del 4,3% en el último año, el Banco Central se encuentra bien posicionado para aplicar la política monetaria en las condiciones actuales de incertidumbre mundial, en el caso de que el deterioro de las condiciones internacionales hiciera necesario volver a establecer un nuevo estímulo monetario o si un repunte del crecimiento mundial provocara un aumento de los precios del petróleo y los alimentos, seguido de un aumento de la inflación.
14. Perú cuenta con un sector financiero sólido, rentable y bien capitalizado. Los pasivos en moneda extranjera del sistema bancario peruano se corresponden con los promedios mundiales, y los bancos españoles Santander y BBVA representan más del 20% del sistema bancario. Sin embargo, debido a que las subsidiarias locales de los bancos extranjeros se financian principalmente con los depósitos locales y gozan de plena independencia en virtud de las reglamentaciones locales, es probable que el impacto directo de una posible crisis bancaria en Europa no se sienta en Perú. Además, el sistema bancario es sólido y la posibilidad de una falta de liquidez en dólares también se podría mitigar con las elevadas reservas internacionales. La posición de liquidez internacional ha mejorado significativamente con el aumento de las reservas internacionales, del 26% del PIB a fines de 2007 al 32% del PIB en la actualidad. Además, la solvencia del sistema financiero se ha robustecido con el aumento del ratio de capital global (ratio capital-activos ponderados por riesgo reglamentaria) del 11,7% en diciembre de 2007 al 13,4% en diciembre de 2011. En lo que respecta a la calidad de los activos, el ratio de préstamos no redituables es de apenas 1,54%. La rentabilidad del sector bancario es de las más altas de la región (25% de rentabilidad sobre el capital en 2011, en comparación con el promedio mundial de 15%), lo que representa una protección adicional en el caso de que ocurra una crisis. No obstante, la dolarización financiera sigue siendo alta. Hasta hace poco, el crédito en moneda extranjera había mostrado una tendencia descendente, desde aproximadamente el 75% en 2005 a alrededor del 52% en 2011, pero esta disminución se ha frenado un poco debido a las bajas tasas de interés de los préstamos en divisas y a las expectativas de apreciación del nuevo sol. En años recientes, Perú también ha seguido avanzando en la implementación de un elaborado marco de
5
supervisión y regulación prudencial, mediante la adopción en 2009 del régimen de capital del Acuerdo de Basilea II para los riesgos correspondientes al primer pilar, conforme al cual todas las instituciones adoptan planteamientos estandarizados para la gestión del riesgo. Los indicadores de solidez financiera no se deterioraron en forma significativa durante la reciente crisis mundial debido a los escasos nexos transfronterizos, y gracias a la buena supervisión y la solidez de los balances generales.
Cuadro 1: Principales indicadores macroeconómicos
2007 2008 2009 2010 20112012 (est.)
2013 (proy.)
2014 (proy.)
2015 (proy.)
(Porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario)
PIB (millones de US$)107,44
3127,11
5127,37
0153,93
5176,72
6 197,753 217,562
237,023
259,615
Tasa de crecimiento del PIB 8.9 9.8 0.9 8.8 6.9 6.0 6.0 6.5 6.5Tasa de inflación (al final del período) 3.9 6.7 0.2 2.1 4.7 2.8 2.0 2.5 2.0
Indicadores financieros
Ingresos del GG 20.8 21.3 19.0 20.2 21.0 21.4 21.7 22.2 22.8Gastos no financieros del GG 16.3 17.4 19.2 19.2 18.1 19.2 19.3 19.8 20.2Intereses del GG 1.8 1.5 1.3 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9Saldo del GG 2.7 2.4 -1.5 -0.1 1.8 1.2 1.4 1.4 1.7Saldo de las EE.PP. 0.2 0.0 0.2 -0.2 0.1 -0.2 -0.3 -0.1 -0.2Saldo del sector público no financiero 2.9 2.4 -1.3 -0.3 1.9 1.0 1.1 1.3 1.5
Financiamiento del sector public no financiero -2.9 -2.4 1.3 0.3 -1.9 -1.0 -1.1 -1.3 -1.5
- Externo -1.9 -0.9 1.1 -0.8 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.1 - Interno -1.1 -1.5 0.2 1.0 -2.0 -1.1 -1.1 -1.2 -1.5Deuda pública 28.5 25.9 26.1 23.3 21.2 19.6 18.2 17.0 14.9 - Externa 17.9 16.3 15.6 12.9 11.2 10.4 9.4 8.4 7.6 - Interna 10.6 9.6 10.5 10.4 10.0 9.2 8.8 8.6 7.3
Balanza de pagosExportaciones de bienes, 26.1 24.4 21.2 23.1 26.2 24.7 24.4 24.2 24.4 De las cuales: Exportaciones de minerales 16.2 14.2 12.9 14.1 15.5 - - - -
Importaciones de bienes 18.2 22.4 16.5 18.7 20.9 20.5 20.5 21.0 21.5Cuenta corriente 1.4 -4.2 -0.6 -2.5 -1.9 -2.3 -2.3 -2.3 -2.3Cuenta de capital 8.0 6.7 1.9 8.8 5.2 7.3 6.2 5.6 4.8Saldo general 9.0 2.5 0.8 7.3 2.7 5.0 3.6 3.2 2.9Partidas de memorandoDinero en sentido amplio 25.1 28.4 29.5 31.5 32.3 - - - -
Crédito al sector privado 22.9 27.5 27.9 28.6 31.0 - - - -
Tipo de cambio (promedio) 3.13 2.92 3.01 2.83 2.75 2.67 2.64 2.62 2.60Reservas internacionales (millones de US$) 27,689 31,196 33,135 44,105 48,816 58,816 66,616 74,116 81,616
Reservas internacionales (meses de importaciones de bienes)
17.0 13.1 18.9 18.4 15.9 17.4 17.9 17.9 17.5
Tipo de cambio / régimen monetario Flotación controlada/ Fijación de metas de inflación
Fuente: MEF, BCRP, FMI y Banco Mundial. Nota: El sector público no financiero lo conforman el Gobierno general (GG) y las empresas públicas (EE.PP.). El GG comprende el Gobierno central y los Gobiernos subnacionales.
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POBREZA Y DESIGUALDAD
15. El sólido crecimiento registrado en los últimos años ha producido una reducción de las tasas de pobreza. Entre 2004 y 2011, la pobreza disminuyó 31 puntos porcentuales, de casi el 60% de la población a algo más del 28%. Durante ese mismo período, la pobreza extrema se redujo más de 60%, del 16,7% al 6,3% de la población.
16. La desigualdad también disminuyó en forma moderada. La desigualdad disminuyó levemente en la última década, en consonancia con un aumento proporcional del consumo entre los pobres. En el gráfico 3 se observa que, entre 2004 y 2011, el coeficiente de Gini basado en el gasto disminuyó de 0,44 en 2004 a 0,38 en 2011, en tanto que el coeficiente de Gini basado en el ingreso se redujo de 0,51 a 0,46. No obstante, el coeficiente de Gini de Perú sigue siendo uno de los más altos de la región de América Latina, lo que indica que el país enfrenta importantes desafíos para reducir las diferencias en los niveles de vida de su población.
17. La disminución de la pobreza y de la desigualdad ha estado acompañada, y posiblemente se ha reforzado, por un considerable aumento de las oportunidades. Estas mejores perspectivas incluyen el crecimiento de los sectores de uso intensivo de mano de obra, que ha generado nuevas o mejores oportunidades de trabajo, la ampliación de los servicios a las zonas apartadas del país y la puesta en marcha de nuevos programas sociales para tratar de interrumpir la transmisión de la pobreza de una generación a otra. De hecho, el Índice de Oportunidades Humanas (IOH), que mide la cobertura e igualdad de acceso a bienes y servicios que se consideran críticos para el desarrollo humano futuro, mejoró marcadamente en las esferas de la educación, la infraestructura, la nutrición y el bienestar en el período 2004-20094. Por ejemplo, en 2010, el IOH relativo a la asistencia a la escuela de los niños y niñas de 10 a 14 años era del 96,4%, lo que implica una alta cobertura de los servicios educativos (97.3%), y una baja desigualdad de acceso a la educación en todo el país (0,9%).
Gráfico 1: Disminución de las tasas de pobreza y de desigualdad durante la década indicada
2004 2006 2008 20100
10
20
30
40
50
60
70
16.716.216.011.210.99.5 7.6 6.3
58.855.952.042.4
37.333.530.827.8
Extreme PovertyModerate Poverty
Year
Perc
enta
ge o
f Po
or
Indi
vidu
als
20042005
20062007
20082009
20102011
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
0.51 0.53 0.530.51
0.49 0.480.46 0.460.44 0.44
0.460.43
0.40 0.410.39 0.38
IncomeExpenditureYear
Gin
i
Fuente de los datos: INEI - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2004-2011;intervalos de confianza:95%.
4 Banco Mundial. Leveling the Playing Field in Peru. Measuring and Understanding the Evolution of Children’s Opportunities. 2011.
7
English TranslationYear AñoExtreme Poverty Pobreza extremaModerate Poverty Pobreza moderadaIncome IngresosExpenditure Gasto
18. A pesar de estos avances extraordinarios, las grandes disparidades de las tasas de pobreza se han mantenido a lo largo del tiempo. Específicamente, en 2011, y de conformidad con la nueva metodología para medir la pobreza5, aún se mantienen las siguientes disparidades:
El 56% de la población rural vivía en situación de pobreza moderada, en comparación con solamente el 18% de la población urbana6.
La reducción de la pobreza también ha sido dispar en las distintas regiones del país. Si bien la pobreza se ha reducido en todas las regiones, en 2011 el porcentaje de personas que viven en situación de pobreza (61%) en Sierra Norte duplica con creces el total nacional. Por el contrario, la costa central y Lima registran las tasas de pobreza más bajas (alrededor del 10%).
La población indígena de Perú registra una tasa de pobreza más elevada que la población no indígena (se toma como base el origen étnico del jefe de hogar). Si bien la tasa de pobreza se redujo más de 30 puntos porcentuales entre 2004 y 2011, continua siendo del 32% entre la población indígena, en comparación con el 20% entre la población no indígena. Asimismo, en 2011, la tasa de pobreza extrema entre la población indígena era el doble de la registrada entre la población no indígena.
19. Por último, y pese a los importantes avances logrados en los últimos años en materia de inclusión social y económica de la mujer peruana —al igual que en otros países de la región—, persisten las diferencias de género. En términos de dotación de recursos, en los últimos años los resultados educativos y las condiciones sanitarias de la mujer han mejorado considerablemente en el país. En el sector de la educación, se han eliminado las diferencias de género en el nivel primario y secundario, e incluso se han revertido en el terciario. De manera 5 Con la asistencia técnica del Banco y otros asociados, el INEI revisó la metodología y los indicadores de pobreza conexos que se habían definido a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 1997 como año base. En las modificaciones se han tenido en cuenta los profundos cambios demográficos, sociales y económicos que dejaron obsoletas las estimaciones de referencia iniciales. Ahora, la metodología refleja cambios en los siguientes aspectos: i) estructura de la población; ii) pautas de consumo; iii) requerimientos calóricos; iv) gastos estimados de los hogares, y v) población de referencia.6 En la nueva metodología se modificaron varios componentes utilizados para estimar la línea de pobreza y los gastos de los hogares. Dos factores explican los principales efectos de la nueva metodología: i) el impacto de las nuevas ponderaciones de la población (Perú es un país más urbano de lo que se había supuesto en la metodología anterior); y ii) se eliminaron algunos componentes de la canasta de consumo. Por diseño, la primera modificación “reduce” la pobreza, porque ahora la población urbana tiene más peso (en promedio, la pobreza es más baja en las zonas urbanas), mientras que la segunda modificación la incrementa. Los efectos netos de estas dos modificaciones contrapuestas son negativos para la pobreza moderada, pero el efecto es menor en la pobreza extrema (una razón es que las personas extremadamente pobres no consumían los componentes que fueron eliminados de la canasta de consumo en la nueva metodología).
8
similar, las tasas de fecundidad han ido disminuyendo. Estos avances fueron decisivos, en parte, en los aumentos registrados en las tasas de participación de la mujer en la población activa en la última década. No obstante, esto no se ha traducido plenamente en mejores oportunidades económicas para las mujeres. Si bien han aumentado los niveles de capital humano, las trabajadoras tienen más dificultades para alcanzar los puestos mejor remunerados y tienen más probabilidades que los hombres de trabajar en sectores de baja productividad. La segmentación del mercado laboral y las diferencias salariales aún persisten, según el nivel de educación, la edad y el sector de actividad. Asimismo, las diferencias se acentúan en las zonas rurales, donde los embarazos de adolescentes y la violencia contra la mujer continúan siendo obstáculos para la formación de capital humano entre las jóvenes7. Esta falta de capacidad de las mujeres para tener aspiraciones y tomar sus propias decisiones continúa afectándolas y puede llegar a menguar la tasa de reducción de la pobreza y el crecimiento general del país. PROGRAMAS SOCIALES
20. Para tratar de resolver estas disparidades, Perú ha hecho importantes progresos en su agenda sobre política social en la última década, al aumentar el gasto social y ampliar los programas sociales8. Los niveles de gasto en programas sociales aumentaron continuamente durante la última década (Error: Reference source not found); no obstante, la cobertura y el gasto en programas sociales siguen estando por debajo del promedio de la región. Con respecto a la calidad del gasto social, el Gobierno se centró en crear y poner en marcha varias iniciativas orientadas a mejorar los niveles de vida de la población más vulnerable:
En 2005, el Gobierno inició el programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos, cuyo objetivo es proteger los niveles de vida básicos y el capital humano de los hogares de los distritos rurales más pobres de la sierra peruana.
En 2006, se creó el Programa Integral de Nutrición (PIN), que fue incorporado al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), con el fin de prevenir la malnutrición crónica de los niños y de las mujeres embarazadas y en período de lactancia, dando prioridad a los niños menores de tres años. El PRONAA se había puesto en marcha en 1992, con el propósito de mejorar los niveles nutricionales y la seguridad alimentaria de la población en situación de pobreza.
Para encarar la baja cobertura9 de los dos programas de pensiones contributivas más importantes de Perú (un modelo privado de plena capitalización, y un sistema de reparto manejado por el Gobierno), en agosto de 2010 el Gobierno de Perú lanzó el programa piloto Gratitud. El objetivo de este programa era entregar un ingreso mensual básico (S/. 100) a las personas mayores de 75 años que vivieran en la pobreza extrema en tres departamentos y en el área metropolitana de Lima10.
7 Rosana Vargas Valente, Instituto de Desarrollo de Ultramar, Gendered risks, Poverty and Vulnerability in Peru, A Case Study of the Juntos Programme, octubre de 2010.8 Banco Mundial (2012). Perú en el umbral de una nueva era: Lecciones y Desafíos para Consolidar el Crecimiento Económico y un Desarrollo más Incluyente. Capítulo 25.9 El sistema de pensiones incluye a menos del 20% de la población activa y a aproximadamente el 25% de la población de la tercera edad. La cobertura de la tercera edad se concentra considerablemente entre los grupos de mayores ingresos: 58% de los ancianos que se ubican en el quintil de mayores ingresos tienen cobertura, mientras que apenas el 1,5% de los ancianos del quintil más pobre recibe prestaciones jubilatorias.10 Creado mediante la Resolución Directoral No. 395-2006-MIMDES PRONAA/DE del 22 de diciembre de 2006. Además del PIN, también se incorporaron al programa el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, que ayuda, principalmente, a los comedores populares, y un programa de apoyo social para emergencias, que brinda apoyo
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21. No obstante, estos programas sociales funcionaban en forma aislada y fragmentada, con escasa coherencia institucional. Los programas sociales de Perú se caracterizaban principalmente por su heterogeneidad con respecto a los objetivos, población beneficiaria, cultura institucional, criterios de focalización y reglas para determinar la elegibilidad, y tasas de cobertura. En resumen, si bien el Gobierno implementó programas y reformas sociales con miras a mitigar la pobreza y mejorar el acceso a los servicios sociales, esas iniciativas carecían de un marco institucional sólido sobre el cual poder llevar a cabo una reforma coherente de las políticas y programas sociales.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
22. A fin de crear un marco institucional destinado a promover la inclusión social, mejorar la coherencia y eficacia de los programas sociales, y fortalecer los mecanismos de acceso a los servicios básicos, el 20 de octubre de 2011 el Gobierno creó una nueva institución, el MIDIS. En este marco institucional, el Gobierno ha puesto especial énfasis en tres amplias esferas de políticas relativas a la inclusión social en las cuales se ha solicitado la colaboración del Banco.
23. La primera esfera de políticas comprende la consolidación del marco institucional para que el MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social , lo que incluye: i) el establecimiento del nuevo ministerio, que comenzó a funcionar en enero de 2012; en muy poco tiempo, se encargó de organizarse a partir de los principios establecidos en la ley y generó un cambio radical, que permitió pasar de programas que funcionaban como “compartimientos estancos” a una plataforma operacional y de políticas integrada, y ii) la configuración progresiva de sus modelos de organización en el ámbito subnacional para mejorar el funcionamiento y maximizar las sinergias en todos los programas que se lleven a cabo sobre el terreno.
24. La segunda esfera de políticas apunta a mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales clave del MIDIS, haciendo especial hincapié en: i) la ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos y la mejora del apoyo que se brinda a los usuarios a través de los promotores sociales; ii) el establecimiento del programa social de pensiones no contributivas Pensión 65, que representa un gran logro del Gobierno de Perú en su iniciativa para mejorar los ingresos de los adultos mayores que viven en la pobreza, y iii) la reforma de los programas alimentarios del Gobierno de Perú
alimentario cuando ocurren desastres naturales.
10
Gráfico 4: Total del gasto social (millones de nuevos soles)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
*
2013
*
2014
*
2015
*
0
10
20
30
40
50 44,339,3
32,328,5 25,9 26,1 23,3 21,2 19,6 18,2 17,0 14,9
Fuente: DGAES–SIAF
mediante la novedosa decisión de poner fin al esquema deficiente del PRONAA y poner en marcha el nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma.
25. La tercera esfera de políticas se centra en la reforma de los enfoques y sistemas de las políticas de inclusión social, lo que implica: i) la reestructuración del SISFOH, de manera que el MIDIS pueda funcionar con mayor eficacia y contar con un sistema claro, transparente y técnicamente sólido para identificar a los usuarios de los programas sociales; ii) el establecimiento progresivo del Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación de la Política Social, conocido como Evidencia, destinado a mejorar la eficacia de las políticas y los programas de inclusión social mediante la toma de decisiones oportunas, a partir de datos concretos, y iii) la elaboración y puesta en marcha de la estrategia nacional de inclusión social “Crecer para Incluir”, del Gobierno de Perú, que este define como el eje de la coordinación intersectorial en el ámbito de la inclusión social. Además de esta plataforma de políticas, el MIDIS deberá garantizar la organización, la coordinación y el funcionamiento diarios de la plataforma institucional que orienta su función de coordinación: el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS)11.
26. Las prioridades de la reforma del Gobierno de Perú mencionadas corresponden a las esferas de políticas de esta serie de PPD sobre inclusión social y se describen con mayor detalle en el anexo 312.
27. Los procesos participativos/de consulta han venido orientando las decisiones del Gobierno de Perú. Como se señaló anteriormente, la creación del MIDIS fue objeto de un amplio debate durante el proceso electoral que precedió al Gobierno actual. En efecto, constituyó una de las reformas clave que el presidente Humala propuso durante su campaña para reducir las brechas socioeconómicas y elaborar un programa coherente de inclusión social13. Al inicio de su gestión, el Gobierno instó a una amplia gama de autoridades gubernamentales y de actores políticos y sociales interesados a participar activamente en un diálogo nacional que, con el tiempo, dio lugar a la creación del MIDIS.
28. Desde la creación del MIDIS en 2011, el Gobierno ha establecido progresivamente varios mecanismos formales e informales de consulta a las partes interesadas acerca de las reformas propuestas por dicho ministerio. Por ejemplo, en el contexto de la reforma del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), el MIDIS comenzó a mantener consultas informales con una amplia gama de asociaciones de mujeres, y este diálogo se institucionalizó luego mediante resolución ministerial (n.o 096-2012-MIDIS) con la creación de una mesa de diálogo. Mediante la creación de la Comisión Quipu en marzo de 2012, el MIDIS también ha invitado a especialistas nacionales e internacionales a elaborar propuestas novedosas relacionadas con las políticas de inclusión social. Por último, para asegurar la transparencia y promover el diálogo sobre las reformas con las diversas partes interesadas, el MIDIS creó el
11 El SINADIS se centra en la coordinación territorial e intersectorial, con especial énfasis en los objetivos de inclusión social del MIDIS y los lineamientos de políticas establecidos en la estrategia Crecer para Incluir. No abarca políticas sociales en términos generales. Ayuda a promover el acceso a las escuelas, pero no se prevé que se ocupe de la política educativa.12 En el mismo anexo también se describen medidas específicas adoptadas por el Gobierno para aumentar el gasto destinado a los sectores sociales con el fin de respaldar esta estrategia.13 Véase la hoja de ruta oficial de la coalición de Humala.
11
Comité Nacional de Supervisión y Transparencia14. Dicho comité está presidido por un representante del presidente e incluye a representantes de distintas iglesias (Concilio Nacional Evangélico, Conferencia Episcopal Peruana), Gobiernos regionales y locales (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de Municipalidades del Perú, Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú), la sociedad civil (Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza) y asociaciones empresariales.
29. Por último, el análisis del impacto social y en la pobreza ofrece una oportunidad para fortalecer el diálogo sobre las reformas clave del ministerio a partir de datos concretos. Como parte de la primera etapa del análisis, por ejemplo, las partes interesadas evaluaron la reforma del PRONAA. La evaluación social y las consultas a organizaciones indígenas que se realizaron como parte de la preparación del PAT sobre inclusión social propuesto también han generado comentarios sobre las reformas de la política social que se respaldan con esta operación. De cara al futuro, el MIDIS seguirá manteniendo un diálogo permanente con estas organizaciones indígenas como parte de su compromiso de incorporar los principios de “interculturalidad” en el ministerio y en los distintos programas.
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
RELACIÓN CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS
30. La operación propuesta se ajusta plenamente a la estrategia de alianza con el país del Grupo del Banco Mundial para 2012-16 (informe n.º 66187-PE). En ella se insta a apoyar el plan Crecer para Incluir del Gobierno para superar las brechas sociales e incrementar la productividad. En particular, las reformas a las que apunta esta serie de PPD sobre inclusión social se corresponden con el primer objetivo estratégico de “aumentar el acceso y la calidad de servicios sociales para los pobres” y, específicamente, con la primera esfera de resultados, que consiste en lograr “un sistema de protección social más inclusivo y eficaz”.
COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS ASOCIADOS
31. El Banco colabora estrechamente con el FMI. Las dos instituciones han trabajado de manera conjunta en la descentralización fiscal. El FMI se ha encargado de la reglamentación y el diseño de la reforma tributaria, mientras que el Banco se ha centrado en los sectores sociales y las políticas favorables a los pobres. En 2001 se completó un programa conjunto de evaluación de la sostenibilidad del sector financiero, que se actualizó en abril de 2011. En la esfera de la gestión de las finanzas públicas, el FMI y el Banco se abocaron a la elaboración de presupuestos basada en los resultados, la implementación de la cuenta única del Tesoro y la modernización de los procesos presupuestarios y de la administración aduanera.
32. La preparación de esta serie de PPD sobre inclusión social propuesta, el PAT y el apoyo del Banco al MIDIS a través de servicios no crediticios se llevan adelante en estrecha coordinación con otros organismos de cooperación internacional pertinentes, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ) y el
14 Decreto Supremo n.o 012-2012-MIDIS, 19 de septiembre de 2012.
12
Programa Mundial de Alimentos (PMA). Varios donantes respaldan al MIDIS en la ejecución del programa de reforma sobre inclusión social. El GIZ se ha centrado, entre otras cosas, en la asistencia técnica a la comisión encargada de la reorganización del MIDIS, el Programa Nacional Cuna Más y el programa Qali Warma (elaboración del marco lógico). El Banco Alemán de Desarrollo (KfW) respalda el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) (que actualmente depende del MIDIS) a través del Programa de Fortalecimiento Municipal. El BID participa activamente en los siguientes programas e instrumentos: i) el programa Juntos (proceso de verificación de la responsabilidad compartida de los usuarios de la atención de la salud y la educación, y vinculación del cumplimiento con el sistema de pagos; métodos de pago diferenciados; evaluación del impacto; estrategia de salida, entre otras esferas); ii) el programa de desarrollo en la primera infancia Cuna Más, y iii) el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) (fortalecimiento de la unidad central de focalización del SISFOH).
RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
33. La operación propuesta forma parte de un conjunto más amplio de servicios crediticios y no crediticios del Banco relativos a la inclusión social, como el PAT sobre inclusión social propuesto. Este PPD-1 sobre inclusión social se centra en el marco para las reformas que lleva adelante el MIDIS y su puesta en marcha, mientras que el PAT y el PPD-2 sobre inclusión social estarán orientados a la implementación y consolidación de esas reformas. En el anexo 2 se describen las características principales del PAT. En la sección V se describen los aspectos complementarios entre el PAT y las orientaciones de políticas de mitad del período, cuando corresponda. Al final de esta sección se proporcionan más detalles específicos sobre los fundamentos analíticos de este programa de financiamiento.
34. La serie de PPD sobre inclusión social propuesta también se basa en la serie de PPD destinados a mejorar los resultados y la rendición de cuentas (PPD REACT) en los sectores sociales que se inició en 2009 y cuya tercera y última operación fue aprobada en 201115. Esta serie orientada a los resultados y la rendición de cuentas fue decisiva para definir los objetivos en educación, salud y nutrición, y vincularlos a los estándares de transparencia.
35. De cara al futuro, mediante la serie de PPD sobre inclusión social y el PAT se procurará generar importantes sinergias con varias operaciones e instrumentos ya existentes que permiten mejorar el acceso a los servicios sociales en Perú y la calidad de esos servicios, en especial en las zonas rurales, a saber:
El Segundo Préstamo Adaptable para Programas destinado a la Reforma Sanitaria tiene como objetivo mejorar los resultados en salud materno-infantil y, de ese modo, facilitar el suministro de insumos, infraestructura y servicios clave asociados con el aumento de la demanda de servicios sociales que se generará con la ampliación de la cobertura del programa Juntos.
A través del proyecto Resultados en materia de Nutrición del Enfoque Sectorial de Juntos (que entrará en vigor en enero de 2012) y la donación de US$2 millones del Fondo de Desarrollo Social del Japón aprobada en el año fiscal 2010, se respalda: i) el aumento
15Informe final de la estrategia de alianza con Perú. Documento de la estrategia de alianza con Perú, Banco Mundial (2012), Alianza Estratégica con el País para la República del Perú, ejercicios 2012-2016.
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de la demanda de servicios de nutrición mediante el fortalecimiento de la eficacia operativa el programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos, y i) mejoras de la cobertura y la calidad de la oferta de servicios preventivos básicos de salud y nutrición en comunidades seleccionadas de las regionales rurales (Amazonas, Cajamarca y Huánuco). La reforma de los programas de nutrición (PRONAA) que dependen del MIDIS y el énfasis en la malnutrición crónica de la estrategia Crecer para Incluir (sección V, Esfera de políticas III.3) también representan nuevas oportunidades para fortalecer y profundizar las intervenciones eficaces en materia de nutrición en colaboración con asociados clave.
El enfoque sectorial sobre educación básica (en preparación) permitirá respaldar un programa presupuestario estratégico del Gobierno de Perú, basado en los resultados, sobre la profundización de los logros en el aprendizaje mejorando la capacidad del Ministerio de Educación (MINEDU) para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica. El MIDIS cumple una función importante a la hora de garantizar que los niños desfavorecidos asistan a la escuela, en tanto que el MINEDU se asegura de que estos reciban una educación de alta calidad.
La donación del Fondo de Desarrollo Institucional para mejorar el sistema de seguimiento y evaluación (seguimiento a nivel nacional basado en los resultados en Perú) complementará el PAT y la asistencia técnica no crediticia, dado que respaldará los sistemas de seguimiento y evaluación e información del MIDIS, y mediante el servicio de conocimientos programáticos sobre inclusión social se respaldará el diseño y la implementación de un sistema único de seguimiento y evaluación nacional.
Las operaciones productivas y de infraestructura tienen como objetivo mejorar la articulación de la cartera de proyectos del Banco en las zonas rurales y promover el acceso de los pobres a oportunidades y a capital físico. Un ejemplo novedoso de este enfoque es el diseño de un proyecto piloto que pondrá a prueba distintas formas de mejorar el acceso de los usuarios de Juntos a los servicios de agua y saneamiento. Se trata de una iniciativa conjunta del Programa Mundial de Agua y Saneamiento y de los equipos de Desarrollo Humano.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
36. Los servicios específicos y oportunos de intercambio de conocimientos y asesoría, así como los relacionados con la capacidad de convocatoria, han contribuido a la identificación de las reformas que se respaldan con esta serie de PPD sobre inclusión social propuesta. El Gobierno de Perú solicitó al Banco servicios específicos y oportunos de asesoría y de conocimientos sobre su agenda de inclusión social ya en agosto de 2011. El respaldo inicial del Banco comenzó con la presentación de experiencias internacionales pertinentes y el examen de propuestas para el diseño de la ley de creación del MIDIS. A partir de octubre de 2011, los equipos del Banco proporcionaron asistencia técnica a través del servicio de conocimientos programáticos sobre políticas de inclusión social y del servicio de asesoría y conocimientos programáticos sobre pobreza, que ya está prestando el Banco. A partir de octubre de 2012, el Banco incluye estas actividades en un programa piloto general de servicios de asesoría y
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conocimientos programáticos sobre inclusión social para ayudar a coordinar estos esfuerzos y, posiblemente, incluir otros servicios de asesoría sectoriales para respaldar la agenda de inclusión social del Gobierno.
37. Cabe señalar que las reformas previstas en el marco de los PPD se ajustan a las recomendaciones presentadas en informes analíticos publicados dentro y fuera del Banco:
Juntos es uno de los programas sociales sobre el que más se ha investigado en Perú. Estudios de impacto cuantitativos confirman la necesidad de reexaminar el inalterable mecanismo de transferencias y el sistema de responsabilidades compartidas. En las investigaciones cualitativas recientes (2010) se analizaron los criterios para determinar en qué momento los beneficiarios pueden prescindir del programa y las opciones correspondientes, y la necesidad de que haya mejor coordinación intersectorial entre el nivel nacional, regional y local16. Estas esferas se respaldarán con el PAT y el PPD-2 sobre inclusión social complementario (en el marco de la esfera de políticas II): Pensiones sociales. Un estudio de seguimiento sobre el programa piloto inicial Gratitud reveló que el 70% de los usuarios estaba afiliado al Seguro Integral de Salud (SIS); el 68% destinaba las transferencias de efectivo a gastos de comida y la mitad, a la compra de medicamentos. Esto mostró los beneficios del programa en términos de nutrición y condiciones de salud, y confirmó las ventajas de extender la cobertura de Pensión 65 a fin de mejorar los niveles de vida de una mayor parte de la población de adultos mayores pobres que se encuentran en la pobreza extrema, una medida previa clave en el marco de la esfera de políticas I de esta operación.
ENSEÑANZAS APRENDIDAS
38. La serie de PPD propuesta y el apoyo general del Banco a la agenda de inclusión social del Gobierno se basa en las enseñanzas aprendidas de series similares de PPD programáticos sobre reformas de sectores sociales, incluida la serie de PPD REACT de Perú o la de PPD relativos al Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud (PASS) de la República Dominicana. Podría afirmarse que algunos de los factores clave para lograr el éxito son los siguientes:
Fuerte protagonismo del Gobierno y alianzas sólidas entre los actores dedicados al sector social y los ministerios de Finanzas. En Perú, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el MIDIS han conformado una sólida alianza que ayudará a mitigar los riesgos de resistencia a las reformas.
Alcance del apoyo. Los programas exitosos combinan instrumentos crediticios y no crediticios. Por ejemplo, el programa de actividades de análisis y asesoría Recursos de Perú fue fundamental para definir y supervisar las reformas orientadas a la rendición de cuentas que constituyen el objetivo de la serie de PPD REACT.
Flexibilidad. Una de las claves del éxito del programa del MIDIS consistirá en incorporar suficiente flexibilidad en el diseño del PPD-2 sobre inclusión social, de
16 Véanse: Alcazar (2010), Diseño de una estrategia de graduación diferenciada de los hogares beneficiarios del programa Juntos; Perova y Vakis (2011), 5 Years in Juntos: New Evidence on the Program's Short and Long-Term Impacts, y Vargas (2011), Mejorando el Diseño e Implementación del Programa Juntos, 2008-2010.
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manera que pueda adaptarse a las cambiantes necesidades e intereses dentro del Gobierno de Perú. La necesidad de flexibilidad también explica la importancia de la asistencia no crediticia específica y oportuna, dado que el PAT, una vez aprobado, será más difícil de modificar.
Enfoque multisectorial. Otras series de PPD, como la de REACT o de PASS, contaron con la participación activa de los ministerios de Salud y Educación. En el caso de la República Dominicana, dichos ministerios formaron parte de un comité intersectorial para las reformas, junto con el Gabinete Social y el MEF. Si bien el Gobierno de Perú, comprensiblemente, ha solicitado que esta operación se centre en las bases de la política social a cargo del MIDIS, también se mostró interesado en incluir a otros sectores en el PPD-2 para promover las sinergias necesarias entre los programas de dicho ministerio y los organismos del sector social. Un ejemplo clave es el plan del MIDIS para brindar servicios de salud a los usuarios adultos mayores pobres de Pensión 65.
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
39. El PPD-1 sobre inclusión social es el primero de una serie de PPD programáticos, que consta de dos partes y cuyo objetivo general es mejorar la capacidad de inclusión, el desempeño y la orientación general hacia los resultados de los programas y las políticas del MIDIS. El PPD-1 sobre inclusión social por US$45 millones propuesto se centrará en el marco para las reformas del MIDIS y en ponerlas en marcha. Como se menciona en la sección IV, el PPD-1 va acompañado de un PAT sobre inclusión social. Ambos instrumentos se someterán simultáneamente a la aprobación del Directorio Ejecutivo. La segunda fase del programa de reformas del MIDIS, que se centra en la consolidación de las reformas, se financiará con el PPD-2, que, conforme a lo previsto, se presentará al Directorio Ejecutivo durante el primer semestre de 2014.
40. La elección de la serie de PPD se basa en la experiencia positiva de la serie de PPD anterior sobre resultados y rendición en los sectores sociales (sección IV). Como se señaló en la sección II, si bien el Gobierno registra un sólido superávit fiscal, se muestra sumamente interesado en el apoyo programático del Banco para llevar adelante reformas institucionales y de políticas relacionadas con la agenda de inclusión social.
41. La serie de PPD sobre inclusión social tiene tres objetivos de desarrollo principales: i) respaldar la institucionalización de la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social; ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y eficacia de los programas sociales clave del MIDIS, y iii) elaborar sistemas adecuados de identificación, seguimiento y evaluación, y coordinación general. En cuanto a los programas mencionados en el inciso ii), la operación apunta, específicamente, a mejorar la eficacia de los tres programas de protección social: el programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos, el programa de asistencia solidaria Pensión 65 y el programa de alimentación escolar Qali Warma.
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ESFERAS DE POLÍTICAS
42. Mediante la serie de PPD sobre inclusión social propuesta se respaldan tres esferas de políticas: i) la consolidación del marco institucional para la gestión y promoción de la agenda de inclusión social; ii) la mejora de la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales clave, y iii) la reforma de los enfoques y sistemas de las políticas de inclusión social.
43. En la próxima sección se describen tres esferas de políticas, las medidas previas para el PPD-1 en cada una de esas esferas, las orientaciones de las políticas que se respaldarán en el marco del PPD-2 y los resultados que se espera obtener con la serie de PPD. En esta sección también se identifica, cuando corresponde, la asistencia técnica que se brindará en virtud del PAT propuesto con el fin de lograr la orientación de las políticas en el marco del PPD-2. En el anexo 1 se incluyen la matriz de medidas previas, los activadores indicativos para el PPD-2 y los resultados previstos. En el anexo 3 se brinda un panorama de las reformas clave del Gobierno de Perú y los desafíos afines asociados a estas tres esferas de políticas.
Esfera de políticas I: Consolidación del marco institucional necesario para que el MIDIS lleva adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social
44. Cuestiones principales. Como se describió en la sección II anterior, la eficacia de la estrategia de lucha contra la pobreza de Perú se ha visto obstaculizada, en gran medida, por la falta de un liderazgo claro y de supervisión tanto de las políticas sociales universales como de los programas de protección social específicos. Asimismo, los programas sociales han funcionado en forma separada, con sus propios objetivos, poblaciones beneficiarias y culturas institucionales. Mediante esta esfera de políticas se respaldan los objetivos del Gobierno de Perú de establecer un marco institucional para corregir esta situación en dos niveles. A nivel central, se apoya la creación del MIDIS, lo que incluye la definición jurídica de su mandato y sus funciones, y la formulación de sus normas organizativas. El mandato del MIDIS consiste en diseñar, coordinar, orientar e implementar políticas y estrategias para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, y promover la inclusión social. El MIDIS cumple dos funciones básicas: i) la implementación de programas sociales temporarios y focalizados, y ii) la gestión y promoción del desarrollo de las políticas y los programas nacionales de inclusión social (función rectora). A nivel local, esta esfera de política respaldará el establecimiento y la consolidación del modelo organizativo del MIDIS (PPD-2).
45. Medidas previas: La medida previa es la siguiente:
El Gobierno de Perú ha aprobado el marco institucional y jurídico necesario para que el MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, tal como indican las siguientes normas: i) Ley n.º 29792 del 10 de octubre de 2011, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 20 de octubre de 2011, por medio de la cual se creó el MIDIS; ii) Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del 26 de diciembre de 2011, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 27 de diciembre de 2011; iii) Resolución n.º 004-2011-MIDIS de la Secretaría General del MIDIS, del 31 de diciembre de 2011 y publicada en la página web del MIDIS, en virtud de la cual se transfieren cinco
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programas de inclusión social a dicha institución, y iv) Decreto Supremo n.º 011-2012-MIDIS, del 4 de septiembre de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 5 de septiembre de 2012, en el que se aprueba el reglamento de organización y funciones del MIDIS.
46. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2 se abordará la evaluación y posterior adopción de modelos de operación integrados en todas las regiones. Específicamente, el MIDIS está elaborando un modelo para sus oficinas de enlace. A partir de ese modelo, las oficinas se extenderán y adaptarán a todas las regiones, y a través del PPD-2 se apoyará la definición e institucionalización de sus normas operativas.
47. Resultados previstos. Al final de la serie se habrá institucionalizado la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social a partir del establecimiento de normas jurídicas y organizativas a nivel central y el funcionamiento de unidades integradas a nivel subnacional en todas las regiones.
48. Aspectos complementarios con el PAT. En general, el principal objetivo del PAT propuesto es ayudar a alinear los sistemas y recursos humanos del MIDIS con su misión y su enfoque de gestión integral. El PAT incluirá, entre otras cosas, actividades para respaldar los sistemas administrativos y de información del MIDIS, así como los programas de fortalecimiento de la capacidad destinados al personal de dicho organismo y a especialistas regionales en la materia. Además, respaldará la elaboración y sistematización de diferentes modelos destinados a la coordinación local de los programas del MIDIS, lo que incluye cuatro niveles: i) coordinación territorial (distintos servicios en la misma localidad); ii) prestación integral de servicios (distintos servicios dirigidos a las mismas familias); iii) gestión intersectorial (distintos programas/servicios en una misma intervención social), y iv) gestión de la red (servicio centralizado para los mismos usuarios). También se está considerando la posibilidad de realizar una evaluación institucional externa de la coherencia general del MIDIS a nivel central y local.
Esfera de políticas II: Mayor capacidad de inclusión y eficacia en los principales programas sociales del MIDIS
49. Esta esfera de políticas abarca tres áreas de reformas principales: i) mayor cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos y mejor apoyo a los usuarios; ii) mayor protección de los ingresos para la población de adultos mayores que viven en la pobreza mediante el desarrollo y la ampliación del programa Pensión 65, y iii) creación e implementación del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma, con un fuerte hincapié en los estándares de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas.
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Esfera de políticas II.1: Programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos: Mayor cobertura y mejor apoyo a los usuarios
50. Cuestiones principales. Con esta serie de PPD se abordan dos cuestiones principales que limitan la capacidad del programa de transferencias monetarias condicionadas para llegar a los ciudadanos más pobres: cobertura insuficiente y pérdida de oportunidades relacionada con la función actual de los promotores sociales. Con respecto a la cobertura, en 2011 el programa benefició a menos de dos tercios de la población objetivo17 (68%, lo que equivale a 492 871 hogares). En cuanto a los promotores, se reconoce la necesidad de incrementar y mejorar el apoyo que se brinda a los hogares con miras al logro de los objetivos del programa. En la actualidad, los promotores sociales son responsables, principalmente, de proporcionar información a las familias beneficiarias y de verificar el cumplimiento de las responsabilidades compartidas. En la evaluación social realizada para el PAT se identificaron algunos errores en la afiliación y validación de usuarios admisibles y se detectó el suministro de información incorrecta sobre responsabilidades compartidas a los usuarios. Estos errores se deben, en parte, a la capacitación deficiente y a la falta de tiempo para realizar el seguimiento de las tareas. El desafío principal consiste en contratar promotores debidamente capacitados en el marco de la nueva estrategia.
51. Medidas previas. Para responder a estos desafíos, el PPD-1 propuesto respalda dos medidas previas:
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa Juntos a los distritos donde se ha realizado una evaluación socioeconómica en el marco del SISFOH y donde se registran niveles de pobreza de entre 40% y 50%, tal como se señala en el Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012.
El MIDIS ha puesto en marcha un proceso para incrementar y mejorar el apoyo que reciben las familias a través del programa Juntos. Para ello, ha contratado a mil nuevos promotores locales con términos de referencia más adecuados, tal como se establece en el Oficio n.o 120-2012 MIDIS/SG/OGCAI, del 25 de octubre de 2012.
52. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2, se seguirá monitoreando la ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas y se hará mayor hincapié en la identificación y reducción de las deficiencias asociadas a la prestación de servicios de salud, nutrición y educación que resultan necesarios para cumplir las responsabilidades compartidas derivadas del programa. Los avances en esta esfera son decisivos para lograr un impacto eficaz en la ampliación de la cobertura. En el marco del programa se impartirá capacitación adecuada a los promotores locales y se les proveerá los instrumentos que necesiten para desempeñar su función. Asimismo, se espera poner en marcha un programa permanente de fortalecimiento de la capacidad destinado a los promotores de Juntos para mejorar el apoyo que se brinda a las familias a partir de los protocolos estándares aplicables a los distintos tipos. Un objetivo importante consistirá en ayudar a los usuarios a gestionar mejor los riesgos asociados al cumplimiento de las responsabilidades compartidas en el ámbito de la
17 Esta dimensión relacionada con la cobertura insuficiente no incluye posibles errores de exclusión en la definición de los hogares admisibles.
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salud y la educación. El programa Juntos cuenta con un marco conceptual para este proceso. El Banco respaldó al MIDIS en el intercambio de experiencias internacionales relevantes (como las de Chile, Panamá y Nicaragua) relacionadas con la elaboración de estos instrumentos y de un borrador del protocolo para el promotor local como parte del servicio de conocimientos y asesoría sobre las políticas de inclusión social.
53. Resultados previstos. Se espera que, al final de la serie: i) se hayan registrado al menos 150 000 nuevos usuarios en Juntos y ii) al menos el 90% de los promotores locales haya recibido capacitación en metodología de apoyo a las familias.
54. Aspectos complementarios con el PAT. Mediante el PAT sobre inclusión social propuesto se respaldará esta esfera de políticas, a través de: i) la elaboración de una herramienta estandarizada que permita brindar información sobre las deficiencias en la prestación de servicios de salud y educación a los usuarios de Juntos, y ii) el diseño y la implementación de un nuevo “servicio de información, orientación y asesoría” para dicho programa, lo que implica redefinir el rol de los promotores locales que trabajan en él.
Esfera de políticas II.2: Programa y enfoque nuevos para los adultos mayores que viven en la pobreza: Pensión 65
55. Cuestiones principales. Tradicionalmente, el acceso de los adultos mayores a la protección social en Perú se ha limitado a los planes de pensiones formales, que brindan escasa cobertura. Pensión 65, que se puso en marcha en 2011, brinda protección de los ingresos específica a los adultos mayores que viven en la extrema pobreza. La ejecución de este programa viene avanzando conforme a lo previsto. A fines de 2011, contaba con 30 000 usuarios y, para julio de 2012, el número había aumentado a 78 160, con lo que se alcanzó el objetivo anual de 2012 (aproximadamente el 10% de la población total de adultos mayores). El Gobierno de Perú tiene previsto seguir ampliando la cobertura mediante la incorporación progresiva de nuevas regiones en el programa hasta llegar a todo el país. En el marco de este programa de PPD se abordan dos cuestiones principales relacionadas con la capacidad de inclusión y la eficacia de Pensión 65: i) la ampliación de la cobertura, para lo cual se ha debido incluir la ampliación del alcance territorial del programa por decreto presidencial con el fin de brindar protección a los adultos mayores pobres, independientemente del lugar en el que vivan, y la creación formal de la unidad de gestión del programa, y ii) la formulación de un enfoque estratégico más general y a más largo plazo en materia de protección social de los adultos mayores que viven en la pobreza.
56. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa Pensión 65 a todo el país, como se refleja en las siguientes normas: Decreto Supremo n.º 006-2012-MIDIS, del 5 de mayo de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de mayo de 2012, en el que se define el nuevo alcance de Pensión 65, y ii) Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012, en el que se aprueba la ampliación geográfica del programa Pensión 65 a todo el país.
57. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el mediano plazo, el programa requiere la elaboración de un enfoque estratégico a largo plazo para garantizar la
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sostenibilidad, la eficacia, y la protección integral y el bienestar de la población de los adultos mayores que viven en la pobreza. Al momento de la aprobación del PPD-2, el Gobierno de Perú habrá comenzado a elaborar una estrategia para consolidar el programa en el mediano y largo plazo. Ello implica mejoras en la estrategia de focalización, la adopción de un sistema de pagos más eficiente y accesible, y la incorporación de otros servicios adecuados para ese grupo etario, como la atención de la salud y a largo plazo. Ya se ha puesto en marcha el componente relativo a la salud, a través del cual se brinda a los usuarios de Pensión 65 acceso a servicios básicos en el marco del SIS. Se espera que esta iniciativa permita incluir a todos los usuarios en el mediano plazo y consolidar así un modelo de cobertura integral en materia de protección social.
58. Resultados previstos. Al final de la serie, al menos el 65% de las mujeres y hombres que viven en situación de pobreza extrema y que cumplen con los requisitos de admisibilidad recibirán asistencia del programa Pensión 65.
59. Aspectos complementarios con el PAT. Con el PAT propuesto se respaldarán directamente las mejoras al programa Pensión 65 mediante: i) la elaboración, a modo experimental, de sistemas alternativos de pago; ii) el diseño de un sistema de información administrativa para Pensión 65 que sea compatible con los sistemas del MIDIS; iii) la creación de un “observatorio de los adultos mayores” que incluya la formulación de un plan estratégico sobre la función de cumplen las pensiones no contributivas dentro de otros programas de protección económica dirigidos a los adultos mayores del país, y iv) el apoyo a la evaluación de los aspectos del programa relacionados con el acceso a servicios complementarios y la eficacia de su sistema de identificación de beneficiarios.
Esfera de políticas II.3: Qali Warma: Un nuevo programa de alimentación escolar con estándares de transparencia y rendición de cuentas60. Cuestiones principales. En 2012, el Gobierno de Perú adoptó dos importantes decisiones relativas a los programas de asistencia alimentaria. En primer lugar, decidió cerrar el más importante de ellos, el PRONAA. Ello se debió a que existían deficiencias significativas relacionadas con la escasa cobertura y el alto grado de filtraciones: los procesos de prestaciones insatisfactorios daban lugar a demoras y raciones incompletas. En segundo lugar, el MIDIS creó un nuevo programa de alimentación escolar, Qali Warma. Esta serie de PPD programáticos respalda dos orientaciones de políticas principales: i) la decisión de elaborar un nuevo programa de alimentación escolar (PPD-1) descentralizado, y ii) el diseño y la ejecución del programa, con el énfasis puesto en la transparencia y la rendición de cuentas (PPD-2). El diseño y la ejecución de este nuevo programa ofrecen una gran oportunidad para introducir gradualmente servicios de alimentación escolar de primera línea, con cobertura universal en las escuelas públicas de Perú. Se espera que el diseño refleje la visión del Gobierno de Perú de un programa que cuente con elevados estándares de calidad, la activa participación de padres y dirigentes locales en la administración del programa, la promoción de adquisiciones de alimentos a nivel local (compra descentralizada), y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas18.
18 En el anexo 4 se resumen algunos de los desafíos principales de esta reforma.
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61. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El Gobierno ha creado el programa Qali Warma para garantizar la prestación de servicios alimentarios a los niños del nivel inicial y primario de las instituciones educativas públicas, tal como se establece en el Decreto Supremo n.o 008-2012-MIDIS, del 30 de mayo de 2012, y publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 31 de mayo de 2012.
62. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2 se respaldará la ampliación del nuevo programa de alimentación escolar y sus actividades a partir de normas y regulaciones revisadas con el fin de garantizar la eficiencia, la eficacia, la transparencia y la rendición de cuentas. El sistema de información mejorado del programa permitirá monitorear todos los procesos del programa, lo que incluye la transferencia de recursos a las entidades de ejecución y el registro individualizado de los usuarios estudiantes.
63. Resultados previstos. Se espera que, al final de la serie: i) al menos el 70% de los niños y niñas que asisten a instituciones educativas públicas del nivel inicial y primario reciba asistencia del programa Qali Warma, y ii) al menos el 40% de los distritos donde funciona el programa cuente con mecanismos para mejorar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil.
64. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT propuesto ayudará a mejorar la calidad, la transparencia y la rendición de cuentas de los procesos del programa Qali Warma mediante una serie de actividades, tales como la formulación de estándares mínimos de transparencia y protocolos culturalmente adecuados, y la elaboración de tarjetas de calificación comunitarias para recoger las opiniones de los usuarios, y mecanismos de reclamación; la implementación, a modo experimental, de modalidades alternativas de gestión y de pago, y el fortalecimiento del sistema de información y el plan de capacitación para su personal.
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Esfera de políticas III: Reforma de los sistemas y enfoques sobre políticas de inclusión social
65. Además de las intervenciones focalizadas y temporarias a través de programas específicos, esta serie de PPD propuesta también apoyará la reforma del enfoque general de las políticas de inclusión social emprendida por el Gobierno de Perú con el fin de mejorar los sistemas de identificación de los destinatarios (III.1), la orientación general hacia los resultados (III.2) y la coordinación (III.3)
Esfera de políticas III. 1: Reforma del SISFOH para los programas y políticas sociales
66. Cuestiones principales. Como se señala en el anexo 3, el Gobierno de Perú ha comenzado a reestructurar el SISFOH. El SISFOH fue creado en 2004 como el instrumento del MEC para suministrar información a los programas sociales para la selección de los usuarios. No obstante, cuando se creó el MIDIS, programas centrales como Juntos y servicios sociales como el SIS contaban con sus propios procesos de recopilación de datos e instrumentos de identificación de beneficiarios, aunque estos últimos instrumentos se valían del SISFOH. Además, la base de datos del SISFOH estaba desactualizada. Para reducir los errores de exclusión e inclusión, es necesario, entre otras cosas, actualizar la base de datos del SISFOH en las 24 regiones del país, y formular y aplicar estándares de calidad sólidos. Mediante este programa de PPD se respaldarán dos aspectos fundamentales de la reforma: i) la creación de un marco institucional para el sistema de identificación de beneficiarios, lo que implica establecer reglas claras y dividir con precisión las responsabilidades entre el SISFOH, sus usuarios y quienes llevan adelante la gestión y promoción de las políticas y el gasto, y ii) la introducción de mejoras en el Padrón General de Hogares, la base de datos socioeconómicos del SISFOH.
67. Medidas previas: El PPD-1 incluye dos medidas previas con las cuales se respaldarán los primeros pasos importantes en esa dirección:
El Gobierno de Perú ha comenzado a elaborar el marco institucional del SISFOH bajo la dirección del MIDIS, como se refleja en las siguientes normas: Decreto Supremo n.º 001-2012-MIDIS, del 21 de enero de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 22 de enero de 2012, en el que se aprueba la transferencia del SISFOH del PCM al MIDIS antes del 31 de diciembre de 2012, y ii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el 29 de agosto de 2012, en virtud de la cual se transfiere de manera permanente el SISFOH al MIDIS y se aprueba la transferencia de la información que complementa el Padrón General de Hogares al MIDIS.
El Gobierno de Perú ha adoptado medidas para actualizar el Padrón General de Hogares, como se refleja en los siguientes documentos: i) convenio entre el PCM y el INEI del 21 de noviembre de 2011, en el que se instruía al INEI a realizar un censo socioeconómico en nueve regiones del territorio del prestatario; ii) convenio entre la UCPS y el INEI del 9 de febrero de 2012, en el que se instruía al INEI a continuar con el censo socioeconómico en otras tres regiones del territorio del prestatario; iii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el 29 de agosto de 2012, en el que se autorizaba al MIDIS a transferir 70 millones de nuevos soles (S/. 70 000 000) al INEI para que continuara con el censo socioeconómico, y iv) Resolución Ministerial n.o 143-2012-MIDIS, del 16 de
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agosto de 2012, publicada en el Boletín Oficial del Prestatario el 17 de agosto de 2012, en la que se aprobaban las orientaciones técnicas destinadas a mejorar la recopilación de información para el Padrón General de Hogares.
68. Orientaciones de las políticas. PPD-2. Mediante el PPD-2 se respaldará la consolidación de estos esfuerzos, a saber: i) la aprobación del marco jurídico actualizado del sistema de identificación de los beneficiarios, y ii) la continuación de los esfuerzos por mejorar la precisión con que el SISFOH reestructurado identifica a los beneficiarios. En primer lugar, esto implicará completar el proceso de recertificación en las 24 regiones del país y utilizar adecuadamente el Padrón General de Hogares actualizado en los distintos programas del MIDIS y de otras instituciones pertinentes. En segundo lugar, se respaldará la formulación y aplicación de estándares y protocolos en materia de calidad, confidencialidad y seguridad.
69. Resultados previstos. Al final de la serie, se habrá actualizado en el SISFOH la ficha socioeconómica única de, al menos, el 90% de los hogares pobres, según lo estimado por el INEI, en un plazo no mayor a tres años.
70. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT propuesto incluirá actividades destinadas a respaldar: i) la interconectividad de las unidades locales de focalización del SISFOH con la unidad central y la mejora de los flujos de información entre el SISFOH y sus usuarios, y ii) el fortalecimiento de la capacidad de las unidades locales de focalización del SISFOH para mejorar, armonizar y estandarizar las prácticas de las diversas las regiones en materia de información, seguimiento y prestación de servicios al usuario. Asimismo, se espera que el PAT también respalde los mecanismos de reclamaciones, los protocolos sobre calidad de la información y auditorías y controles de calidad, que serán decisivos en el contexto de la reforma.
Esfera de políticas II.2: Bases de un sistema nacional de seguimiento y evaluación de la política social (Evidencia)
71. Cuestiones principales. Perú ha logrado importantes avances en la tarea de promover una cultura en que las decisiones del sector público se adopten a partir de datos concretos. Sin embargo, persisten importantes deficiencias. No existen orientaciones bien definidas para garantizar la calidad de las actividades de seguimiento y evaluación en el sector social, ni una entidad de supervisión. Las deficiencias en la calidad también contribuyen a que el uso de la información generada sea limitado, lo que se acentúa debido a las desconexiones que se observan en los circuitos de realimentación del ciclo de las políticas entre la evaluación, la planificación y la elaboración de presupuestos (anexo 3).A fin de subsanar estas deficiencias en la calidad y el uso de la información derivada de las actividades de seguimiento y evaluación, a través del PPD-1 se respaldará la formulación y aplicación de orientaciones operativas y técnicas claras para las evaluaciones y las principales iniciativas de seguimiento destinadas a los programas y las políticas sociales del MIDIS. La información que se genera a través del sistema de seguimiento y evaluación deberá desglosarse por sexo, origen étnico y ubicación geográfica para abordar mejor las desigualdades históricas teniendo en cuenta la inclusión social.
72. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la elaboración de un sistema de seguimiento y evaluación destinado a la formulación y gestión de políticas basadas
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en los resultados en el ámbito de la inclusión social, como se refleja en la Resolución Ministerial n.º 192-2012-MIDIS, del 23 de octubre de 2012, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 25 de octubre de 2012.
73. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. A partir de los lineamientos generales, en el marco de Evidencia se promoverá la eficacia y eficiencia mediante la elaboración de mecanismos para llevar adelante en forma regular y confiable el seguimiento y la evaluación de las principales prioridades. Asimismo, se prepararán directivas legales que regirán el uso de la información generada mediante el sistema de seguimiento y evaluación. En particular, la DGSYE se basará en las recomendaciones de sus informes técnicos de seguimiento y evaluación para elaborar convenios de mejora19 con los respectivos programas, y ofrecerá el fortalecimiento de la capacidad y el apoyo técnico del MIDIS que sean necesarios para su ejecución. Con esta medida fundamental, que suele pasarse por alto, se respaldará la transformación de recomendaciones acerca del seguimiento y la evaluación en medidas productivas realizadas por las respectivas partes interesadas.
74. Resultados previstos. Al final de la serie, habrá comenzado a implementarse en el marco de los programas del MIDIS al menos el 40% de las recomendaciones generadas a través del sistema de seguimiento y evaluación.
75. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT contribuirá a la elaboración y aplicación del sistema de seguimiento y evaluación destinado a la política social mediante el financiamiento de: i) la plataforma de información integrada en los programas y las políticas del MIDIS; ii) la plataforma de seguimiento de la malnutrición infantil crónica, y iii) las evaluaciones territoriales y de los programas de la política de inclusión social.
Esfera de políticas III.3: Elaboración de sistemas y estrategias para mejorar la coordinación de las políticas y los programas de inclusión social
76. Cuestiones principales. Uno de los principales desafíos que enfrenta el MIDIS consiste en actuar en forma eficaz y pertinente a la hora de mejorar o facilitar la coordinación de la política social en las zonas específicas más importantes, sin limitarse a la gestión integrada de los programas sociales (esfera de políticas I). En ese contexto, esta última esfera de políticas permitirá brindar apoyo para avanzar en la elaboración de la estrategia nacional de inclusión social Crecer para Incluir, orientada a mejorar la coordinación multisectorial en áreas que revisten máxima prioridad, como la reducción de la malnutrición crónica y el desarrollo en la primera infancia. Específicamente, con esta serie de PPD se respaldarán la adopción (PPD-1) e implementación (PPD-2) del componente de la estrategia relativo a la reducción de la malnutrición crónica, que se mantiene en niveles preocupantemente altos y que, en 2010, afectó al 23% de los niños menores de cinco años (anexo 3). En coordinación con el MEF, los ministerios dedicados al sector social y los Gobiernos regionales, el MIDIS ha elaborado
19 Los convenios de mejora se establecerán entre los programas que se sometan a seguimiento o evaluación y la DGSYE. Se basarán en las recomendaciones identificadas en los informes técnicos preparados por la DGSYE a partir de los paneles de seguimiento o de las respectivas evaluaciones realizadas. Los programas están obligados, por ley, a responder a los informes técnicos de la DGSYE, y los convenios garantizan el uso práctico/la aplicación de las recomendaciones emanadas del sistema de seguimiento y evaluación.
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lineamientos destinados a priorizar los entornos geográficos y las intervenciones eficaces a fin de acelerar la reducción de la malnutrición crónica.
77. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la coordinación intersectorial e intergubernamental destinada a reducir la malnutrición crónica, dentro del marco de las políticas de desarrollo e inclusión social, identificando los distritos prioritarios donde se realizarán intervenciones eficaces, tal como se refleja en la Resolución Ministerial n.o 131-2012-MIDIS, del 23 de julio de 2012, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 25 de julio de 2012.
78. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. De cara al futuro, el éxito de la estrategia nacional de inclusión social Crecer para Incluir dependerá de la implementación de los distintos lineamientos, comenzando por los referidos a nutrición, que se proponen como activador del PPD-2.
79. Resultados previstos. Al final de la serie, habrá aumentado en al menos tres regiones la cobertura de intervenciones eficaces, según la definición consignada en los lineamientos sobre malnutrición crónica.
80. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT respaldará la orientación a los resultados y la implementación de la estrategia coordinada sobre la reducción de la malnutrición crónica a través de: i) la elaboración de una plataforma de seguimiento de los indicadores de malnutrición infantil, y ii) la sistematización de las experiencias piloto en la coordinación local de la política social sobre malnutrición crónica. Este respaldo también se verá complementado por el proyecto del Banco Resultados en materia de Nutrición del Enfoque Sectorial de Juntos (véase la sección IV).
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
IMPACTOS SOCIALES Y EN LA POBREZA
81. El equipo del Banco está diseñando y llevando adelante, junto con personal del MIDIS, un análisis del impacto social y en la pobreza, que consta de dos etapas. Dicho análisis se está utilizando como un proceso iterativo y un enfoque general para identificar y supervisar los beneficios sociales y los posibles riesgos de las reformas que se respaldan con la serie de PPD sobre inclusión social y el PAT, y apunta a mejorar los beneficios de la reforma para los grupos excluidos (las mujeres, los grupos indígenas y las personas mayores). Se espera que, al final de la serie de programas en 2014-15, el análisis: i) haya proporcionado una hoja de ruta para el seguimiento participativo de las reformas, de modo que estas puedan ajustarse sobre la marcha para obtener resultados positivos en materia de pobreza, y ii) haya fortalecido la capacidad del MIDIS para realizar exámenes de políticas ex ante de los grupos excluidos, con el apoyo del Banco en materia de análisis de la pobreza.
82. El enfoque programático en dos etapas que se aplica al análisis del impacto social y en la pobreza resulta adecuado, puesto que el MIDIS es un ministerio nuevo, las
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limitaciones de datos han sido considerables y las reformas están en curso. La primera etapa del análisis consiste en examinar los datos disponibles sobre las dimensiones de la pobreza contempladas en los programas de reformas básicos e identificar las oportunidades decisivas y los riesgos de que no se cumplan los objetivos de las reformas en materia de pobreza e inclusión social. La segunda etapa incluirá un examen exhaustivo del impacto de las reformas en la pobreza y el nuevo enfoque para la identificación de los beneficiarios. Tendrá lugar durante la ejecución del PPD-1 y como parte de la preparación del PPD-2, mientras se aclaran los detalles de las reformas20.
83. A continuación se resumen las conclusiones principales de la primera etapa del análisis del impacto social y en la pobreza. En el anexo 4 se presenta una descripción más detallada y se identifican los posibles desafíos y las medidas de mitigación de riesgos.
La serie de PPD y el PAT probablemente tengan impactos sociales positivos en los grupos marginados, dado el compromiso explícito que el MIDIS ha asumido con las poblaciones en proceso de inclusión y sus planes de mejoras en materia de identificación de beneficiarios, ampliación y descentralización de los programas.
Dada la naturaleza de la ampliación de los destinatarios, los beneficios sociales previstos a partir de estos programas para grupos excluidos se relacionan con la capacidad del MIDIS para brindar mayor acceso, mejorar los mecanismos de solución de reclamos y facilitar la adaptación de los enfoques a las zonas rurales e indígenas.
Las reformas previstas para Pensión 65 y Juntos están orientadas principalmente a ampliar los programas e incrementar los beneficios, por lo que se prevé que tendrán un impacto positivo en la reducción de la pobreza. La capacidad de mantener la naturaleza progresiva de Pensión 65 dependerá de los mecanismos de ejecución que permitan garantizar una adecuada identificación de beneficiarios y la accesibilidad de los beneficios.
Se espera que la ampliación de la cobertura de Juntos y la contratación de más promotores sociales, que a su vez estén mejor capacitados, contribuyan a incrementar y mejorar el asesoramiento que reciben las mujeres y las familias, maximizando así los beneficios del programa.
La creación del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma ofrece la posibilidad de extender los beneficios de los programas a zonas más pobres, pero también conlleva importantes desafíos relacionados con la ejecución, dado el ritmo de la reforma y el riesgo de captura y corrupción que existe si no se establecen mecanismos adecuados de control y transparencia en forma oportuna.
Los productores indígenas y rurales tienen la posibilidad de beneficiarse con el programa Qali Warma si en el marco de dicho programa se adopta un enfoque flexible en materia de orientación nutricional y se adaptan los procedimientos a las necesidades de los pequeños productores rurales e indígenas.
Entre los posibles perjudicados por las reformas se encuentran exempleados del PRONAA y proveedores de alimentos afectados por los cambios producidos en la
20 Más específicamente, con respecto al diseño del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma; la ampliación de la estrategia para los adultos mayores en situación de extrema pobreza en el marco del programa Pensión 65; el fortalecimiento del rol que cumplen los promotores locales de Juntos; la consolidación del marco institucional para el SISFOH, y el establecimiento general de las oficinas de atención centralizada del MIDIS [y la satisfacción de los usuarios].
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orientación de los programas alimentarios y la redefinición de las normas de adquisiciones y de los mecanismos de control. El MIDIS está abordando estas cuestiones como parte del proceso de cierre del PRONAA. Si bien el Banco, a pedido del Gobierno de Perú, centra su apoyo en la implementación del programa Qali Warma, también podría ofrecer acceso a estudios sobre prácticas recomendadas en la gestión de este tipo de transiciones, si el Gobierno estuviese interesado.
84. Además, para garantizar que el programa llegue a los grupos de beneficiarios, se analizarán mecanismos tendientes a lograr que los usuarios participen en el seguimiento y el control de la transparencia de los datos sobre los programas escolares. Por último, será importante brindar oportunidades para expresar sus opiniones en el proceso de elaboración del programa a los grupos que podrían beneficiarse con la reforma de los programas alimentarios, pero que no están tan organizados como los que pueden verse afectados por la reforma.
ASPECTOS AMBIENTALES
85. Las medidas de políticas que se respaldan con esta operación se centran en las mejoras de los procesos de políticas sociales, por lo que no tendrán ningún efecto en el medio ambiente, los bosques ni otros recursos naturales. Se ha evaluado el posible impacto ambiental indirecto de la creación del programa Qali Warma. Como se señaló con anterioridad, los pueblos indígenas y los pequeños productores rurales podrían beneficiarse con el establecimiento del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma (esfera de políticas II), especialmente si en el marco del programa se adaptan los procedimientos a la pequeña producción rural (a diferencia del PRONAA, que funcionaba en forma centralizada). Sin embargo, en el marco del programa Qali Warma no se destina financiamiento a la agricultura, y la compra de alimentos locales no justifica que se realice una evaluación de impacto ambiental.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
86. Tanto el MIDIS como el MEF han asumido el firme compromiso de supervisar y asegurar la implementación oportuna de las reformas que se respalden con esta operación de PPD y se profundicen con el PAT sobre inclusión social. El MIDIS garantizará el seguimiento técnico de las reformas y será la principal entidad responsable de elaborar indicadores de resultados y procesos tanto en el marco del PPD como del PAT. Al mismo tiempo, la UCPS del MEF continuará realizando la supervisión general, como ocurre con todas las operaciones de apoyo presupuestario de Perú. En el anexo 1 se presentan la matriz de políticas y los resultados previstos para la serie de PPD.
87. Se espera que la Dirección General de Seguimiento y Evaluación del MIDIS juegue un papel decisivo en la promoción de la toma de decisiones a partir de datos concretos en relación con la agenda de inclusión social. Se espera que dicha unidad cuente (para mediados de 2013) con 20 funcionarios encargados de la instauración del sistema de seguimiento y evaluación de la política social. Este sistema se creará a partir de una plataforma de información integrada en la que se recopilarán los datos sobre los cinco programas del MIDIS. Este esfuerzo se respaldará con el PAT, en cuyo marco se ayudará a la Dirección General de Seguimiento y Evaluación a elaborar plataformas de información para los principales indicadores de seguimiento de cada uno de los cinco programas del MIDIS. Una vez que la unidad de seguimiento y evaluación se
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encuentre en pleno funcionamiento, podrá: i) recopilar y analizar datos, trabajando en forma conjunta con el INEI y las unidades de seguimiento y evaluación de otros organismos; ii) evaluar la política y los programas sociales; iii) colaborar con el diseño de las políticas y herramientas estratégicas para coordinar la política de inclusión social orientada a los resultados, y iv) establecer el proceso para los acuerdos de desempeño a partir de datos concretos de los programas sociales del MIDIS.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
88. Desde 2009, Perú ha emprendido reformas cruciales destinadas a mejorar la gestión de las finanzas públicas y la eficiencia del gasto público. Se adoptaron un nuevo sistema de clasificación presupuestaria y un nuevo cuadro de cuentas, en consonancia con las normas internacionales, que se han implementado en todos los ministerios y organismos del Gobierno. A nivel del Gobierno central, la implementación de la cuenta única de la Tesorería está avanzando satisfactoriamente y su cobertura se ajusta a las buenas prácticas internacionales. El Gobierno de Perú ha avanzado decididamente en la tarea de sentar las bases para la elaboración de presupuestos basada en los resultados, con la elaboración de indicadores de desempeño bien definidos que vinculen las políticas y los programas prioritarios. Otros esfuerzos actuales destinados a modernizar el presupuesto y mejorar la gestión de las finanzas públicas incluyen: i) el diseño y la implementación del marco presupuestario plurianual; ii) el fortalecimiento de la Dirección Nacional de Presupuesto Público, recientemente reestructurada, y iii) el diseño del nuevo Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF II), cuyo marco conceptual fue aprobado en marzo de 2010, a pesar de que la implementación se encuentra sumamente retrasada.
89. En general, los sistemas de gestión de las finanzas públicas de Perú, teniendo en cuenta el compromiso permanente del Gobierno de reformar ciertas áreas, como se describe más arriba, se consideran adecuados para respaldar esta operación.
DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA
90. Los mecanismos de desembolso seguirán los procedimientos estándares de los PPD. El Banco realizará un desembolso de US$45 millones en un solo tramo, conforme a lo dispuesto en la OP 8.60, a saber: i) el Banco depositará los fondos en una cuenta designada por el Gobierno de Perú, que forme parte de las reservas de divisas del país en el Banco Central de Perú, y ii) el Gobierno de Perú se asegurará de que, cuando se depositen los fondos en esa cuenta, dicho monto o uno equivalente se registre en el sistema de gestión presupuestaria del país, de manera que puedan utilizarse para financiar gastos presupuestados. El Gobierno de Perú deberá confirmar por escrito los pasos i) y ii) luego de que el Banco realice el desembolso de los fondos.
91. A partir de la evidencia disponible, se considera que el entorno de control bancario, en el que ingresarán los desembolsos de los PPD, resulta adecuado. La última evaluación de salvaguardas del FMI se concluyó en 2007. En un resumen de la evaluación que se incluyó en el informe de ese organismo sobre el país ese mismo año21 se determinó que el marco de salvaguardas del Banco Central no presentaba deficiencias considerables. Asimismo, el equipo del Banco examinó el último informe de auditoría externa sobre los estados financieros de 2011
21Informe del FMI sobre el país n.o 07/241, Perú: Primera Revisión del Acuerdo Stand-by, 2007.
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del Banco Central y concluyó que no revelan ninguna cuestión significativa relacionada con el entorno de control interno.
92. Dado que los sistemas de gestión de las finanzas públicas y los mecanismos fiduciarios del prestatario para esta operación se consideran adecuados, el Banco no exigirá una cuenta específica en el Banco Central para que se depositen los fondos de los préstamos. Así, pues, no se exigirá una auditoría de la cuenta de depósito y actualmente no se considera necesario contar con mecanismos fiduciarios adicionales.
RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN
93. En el Cuadro 1 que sigue se resumen los riesgos más importantes y las medidas de mitigación identificados para este PPD-1.
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Cuadro 1: Riesgos y medidas de mitigación del riesgo
Riesgos macroeconómicosLos riesgos económicos en Perú son bajos, dado que la orientación de la política económica continúa siendo estable y prudente. Las causas de los posibles riesgos de deterioro de la situación provienen principalmente del contexto externo.
Si bien la situación en la zona del euro y la posible desaceleración del crecimiento en China podrían afectar los flujos comerciales y verse exacerbados por la exposición de Perú al riesgo que representan los productos básicos, el impacto sería limitado. Las exportaciones de productos básicos están diversificadas (oro, plata, cobre, plomo, cinc, etc.); los precios muestran correlaciones de menos del 0,5%; asimismo, las exportaciones a Europa representan apenas el 5% del PIB, con lo que aportan directamente tan solo alrededor del 2,5% del valor agregado. Por otra parte, los ingresos fiscales se encuentran relativamente poco expuestos a las perturbaciones de los precios de los productos básicos: si estos disminuyeran un 10%, los ingresos fiscales totales se reducirían del 21% al 20,5% del PIB, dado que los ingresos relacionados con los productos básicos representan menos del 9% de los ingresos públicos totales.
Respecto del sector financiero, en Perú el sistema bancario y financiero es rentable, sólido y está bien capitalizado. Dado que las subsidiarias locales de bancos extranjeros se financian principalmente a través de depósitos locales y gozan de plena independencia en virtud de las reglamentaciones locales, es probable que el impacto directo de una posible crisis bancaria en Europa no sea significativo.
Las expectativas del sector privado nacional están relacionadas con las perturbaciones externas y, en el caso de que se produjera un deterioro considerable de las condiciones en el exterior, podrían disminuir y repercutir en la demanda interna.
Los riesgos externos se ven mitigados por una sólida posición fiscal del país, una política monetaria prudente y considerables reservas internacionales.
Teniendo en cuenta la experiencia de 2008, en tales circunstancias, el sector privado procurará que el Gobierno intervenga para fomentar la demanda a través de un paquete de reactivación económica. Como parte de las medidas permanentes destinadas a estos posibles inconvenientes, en junio de 2012 el Gobierno introdujo un paquete de estímulo económico por
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un monto equivalente al 0,4% del PIB. Llegado el caso, el Gobierno cuenta con amplio margen fiscal y ahorros considerables para poner en marcha políticas anticíclicas.
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Riesgos relacionados con la ejecución y coordinación de los programasRevocación de las políticas y de la agenda de reformas como resultado de posibles cambios en la conducción del MIDIS. Además, esto podría verse agravado por la consiguiente falta de continuidad del personal técnico. Todo ello podría impedir la ejecución de los programas conforme a lo previsto en el marco del PPD y el PAT, lo que podría tener repercusiones negativas para la preparación del PPD-2.
Existe un firme compromiso de la Presidencia y del Gobierno de Perú con la agenda de inclusión social, así como un fuerte respaldo del MEF al enfoque del MIDIS centrado en la orientación a los resultados, la calidad y una mejor focalización del gasto social. Por lo tanto, no cabe esperar que un cambio en las autoridades del MIDIS provoque una reversión de las políticas. Asimismo, la ejecución del programa y de las operaciones respaldadas por el Banco (el PPD y el PAT) se supervisará cuidadosamente, y también se brindará apoyo a través de la asistencia técnica no crediticia del banco.
Limitaciones relativas a la capacidad institucional y administrativa, en vista de que el MIDIS recién comenzó a funcionar en octubre de 2011 y que los cinco programas sociales recién se transfirieron en enero de 2012.
Posibles problemas de coordinación entre los dos viceministerios del MIDIS, que podrían poner en peligro la implementación de la reforma.
Posibles problemas de coordinación entre el MIDIS, otros ministerios y los Gobiernos subnacionales.
Las medidas de mitigación incluyen las siguientes: i) apoyo técnico en el marco del PAT sobre inclusión social y de los servicios de asesoría y conocimientos que ya está prestando el Banco; ii) apoyo coordinado y participación de varios organismos donantes en la reforma orientada a la inclusión social (véase la sección IV); iii) apoyo suministrado por la Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales (UCPS) del MEF, que cuenta con amplia experiencia, y iv) la existencia de otros proyectos del Banco, como el enfoque sectorial de Juntos en materia de nutrición.
Este riesgo se mitigará mediante la celebración de reuniones conjuntas periódicas entre ambos viceministerios, y por el hecho de que dichos órganos comparten la responsabilidad de obtener resultados en función de las prioridades acordadas del MIDIS, y la estrategia de Crecer para Incluir.
Si bien el MIDIS es responsable de la coordinación general, se abocará, primero, a consolidar sus propios programas. Además, no pretende abarcar todas las esferas de política social, sino que más bien se concentrará en determinadas esferas multisectoriales de la estrategia Crecer para Incluir (por ejemplo, la malnutrición crónica y el bienestar de los adultos mayores pobres). Esta forma de operar asegurará que la coordinación con otros actores pertinentes se corresponda con su respectiva capacidad técnica y sea, al mismo tiempo, una plataforma para asegurar las sinergias entre todos los programas.
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El programa Juntos ampliado tal vez no cumpla sus objetivos referentes a la acumulación de capital humano si no se identifican adecuadamente ni reducen en forma progresiva las deficiencias de la oferta de servicios de salud, nutrición y educación.
El MIDIS coordinará con los Ministerios de Salud y de Educación para formular una estrategia que permita identificar y eliminar progresivamente las deficiencias de la oferta de servicios asociadas con el cumplimiento de las responsabilidades compartidas del programa Juntos.
Riesgos socialesLa falta de documentos de identidad que afecta a una gran parte de la población a la que van dirigidos los programas del MIDIS podría obstaculizar el avance de las reformas, particularmente la ampliación de la cobertura de los programas Pensión 65 y Juntos.
Los adultos mayores pobres que viven en lugares apartados tienen problemas de acceso en lo que respecta a: i) la movilidad física para llegar a los lugares de pago y asistir a las reuniones organizadas por los programas, y ii) su capacidad de lectura y escritura, especialmente, en el caso de las mujeres indígenas pobres de las zonas rurales. Esto podría limitar sus posibilidades de beneficiarse plenamente con el programa.
El MIDIS ha suscrito un convenio de apoyo presupuestario con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), entidad encargada de emitir las cédulas de identidad. Dicho convenio contempla el establecimiento de 34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos más pobres. El MIDIS y el RENIEC también están trabajando juntos en la formulación de una estrategia para atender a las personas indocumentadas y alentarlas a acercarse a las oficinas registrales locales. Por último, el programa Pensión 65 está coordinando con el Programa de Incentivos Municipales del MEF para ofrecer incentivos financieros a las municipalidades a fin de que aumenten el acceso de la población objetivo a los servicios de identificación.
El programa Pensión 65 del MIDIS trabaja en estrecha colaboración con los Gobiernos locales y otros asociados para elaborar mecanismos de transporte más adecuados para los usuarios y ofrecer soluciones alternativas que sean apropiadas. Además, el Banco asesora al MIDIS sobre sistemas de pago adecuados, que también se respaldan con el PAT.
En materia de la alfabetización, el MIDIS trabaja en coordinación con el Ministerio de Educación para facilitar el acceso de los usuarios del programa Pensión 65 al Programa Nacional de Alfabetización. Además, los promotores del programa Pensión 65 están encargados de facilitar la inclusión de esos adultos mayores, tanto hombres como mujeres, con dificultades
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El enfoque descentralizado que se prevé utilizar en el marco del programa de alimentación escolar Qali Warma podría suponer el riesgo de apropiación de recursos a nivel local.
específicas (analfabetismo, discapacidad).
A través del PAT, el Banco colaborará con el MIDIS para incorporar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y un sistema para que los usuarios puedan hacer comentarios sobre la calidad del programa, sus gastos y los costos unitarios en comparación con los promedios regionales. Mediante la prestación de servicios de asesoría específicos y oportunos, el Banco también da a conocer ejemplos sobre prácticas de buen gobierno y lucha contra la corrupción para el diseño del programa Qali Warma.
Riesgos de oposición de las partes interesadasEs probable que el personal y la administración de los programas sociales que pasaron recientemente a la órbita del MIDIS opongan resistencia a los cambios, en especial, en el ámbito subnacional. Los usuarios finales de los programas también pueden oponerse en cierta medida, dado que algunos de ellos podrían verse perjudicados por la revisión del sistema de identificación de beneficiarios y el aumento de la transparencia.
A partir del análisis de las partes interesadas, así como de las consultas formales e informales mantenidas con estas, el MIDIS está diseñando estrategias para reducir la resistencia al cambio y definir mejor su estrategia de comunicación, y ha comenzado a elaborar mecanismos que permitan recoger los comentarios y las quejas de los usuarios. Esto último se respaldará con el PAT.
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ANEXO 1: Serie de préstamos para políticas de desarrollo sobre inclusión social: Matriz de políticas y resultados previstos
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)I. CONSOLIDACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL NECESARIO PARA QUE EL MIDIS LLEVE ADELANTE LA GESTIÓN Y PROMOCIÓN DE LA AGENDA DE INCLUSIÓN SOCIAL.Respaldar la institucionalización de la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, tanto en el nivel central como en el subnacional.
El Gobierno de Perú ha aprobado el marco institucional y jurídico necesario para que el MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, tal como indican las siguientes normas:
i) Ley n.º 29792, del 10 de octubre de 2011, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 20 de octubre de 2011, por medio de la cual se creó el MIDIS.
II) Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del 26 de diciembre de 2011, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 27 de diciembre de 2011.
iii) Resolución n.º 004-2011-MIDIS de la Secretaría General del MIDIS, del 31 de diciembre de 2011 y publicada en la página web del MIDIS, en virtud de la cual se trasfieren cinco programas de inclusión social a dicha institución.
iv) Decreto Supremo n.º 011-2012-MIDIS, del 4 de septiembre de 2012, publicado en el Boletín
El MIDIS ha evaluado y adoptado modelos de operación integrados en todas las regiones.
Se ha institucionalizado la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, tal como se refleja en las normas jurídicas y organizativas establecidas a nivel central y en el funcionamiento de unidades integradas locales a nivel subnacional en todas las regiones.
Valor de referencia: Falta de una entidad única que se encargara de la gestión, promoción y supervisión de la agenda de inclusión social en el nivel central y subnacional.
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)Oficial del prestatario el 5 de septiembre de 2012, en el que se aprueba el reglamento de organización y funciones del MIDIS.
Situación: Cumplido.
II. MAYOR CAPACIDAD DE INCLUSIÓN Y EFICACIA EN LOS PRINCIPALES PROGRAMAS SOCIALES DEL MIDISII. 1 Juntos: Mayor cobertura y mayor apoyo de los promotores locales a los usuariosLograr mayor inclusión y eficacia en el programa Juntos a través de las siguientes medidas: a) ampliación de su cobertura a más hogares y distritos pobres y b) aumento de la cantidad y mejora de la calidad del apoyo familiar que brindan los promotores locales a los usuarios.
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa Juntos a los distritos donde se ha realizado una evaluación socioeconómica en el marco del SISFOH y donde se registran niveles de pobreza de entre el 40% y el 50% de la población, tal como indica la siguiente norma
Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012.
Situación: Cumplido.
El Gobierno de Perú ha adoptado las medidas necesarias para garantizar que el programa Juntos continúe ampliando su cobertura.
Se han empadronado al menos 150 000 nuevos usuarios en el programa.
Valor de referencia: 0.
El MIDIS ha puesto en marcha un proceso para aumentar la cantidad y mejorar la calidad del apoyo que reciben las familias a través del programa Juntos. Para ello, ha contratado a mil de nuevos promotores locales con términos de referencia más adecuados, tal como se indica en el siguiente documento:
El MIDIS ha completado la capacitación de los promotores locales de Juntos con el fin de brindarles las herramientas necesarias para prestar apoyo a los hogares.
Al menos el 90% de los promotores locales ha recibido capacitación en metodología de apoyo a las familias.
Valor de referencia: 0.
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos) Oficio n.º 120-2012 MIDIS/SG/OGCAI, del 25 de octubre de2012.
Situación: Cumplido.
II. 2 Pensión 65: Mayor cobertura y estrategia de base más amplia para los adultos mayores que viven en extrema pobrezaAmpliar el acceso de las personas mayores que viven en extrema pobreza al nuevo programa de pensión social Pensión 65 y a los servicios complementarios, de modo que logren mayor bienestar, con especial énfasis en los servicios de salud.
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa Pensión 65 a todo el país, como se refleja en las siguientes normas:
(i) Decreto Supremo n.º 006-2012-MIDIS, del 5 de mayo de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de mayo de 2012, en el que se define el nuevo alcance de Pensión 65.
(ii) Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012, en el que se aprueba la ampliación geográfica del programa Pensión 65 a todo el país.
Situación: Cumplido.
El MIDIS ha puesto en práctica una estrategia para mejorar la prestación de servicios complementarios a las personas mayores que viven en extrema pobreza (salud).
El MIDIS ha introducido mejoras en el proceso de afiliación y en los sistemas de pago de Pensión 65 sobre la base de las recomendaciones formuladas en estudios específicos y experiencias piloto.
Al menos el 65% de las personas mayores (hombres y mujeres) que viven en extrema pobreza y cumplen con los requisitos de admisibilidad reciben asistencia del programa Pensión 65.
Valor de referencia: Se estimará a fines de 2013, luego de finalizado el censo socioeconómico y una vez que se actualice en consecuencia el Padrón General de Hogares.
II.3 Qali Warma: Creación de un nuevo programa de alimentación en las escuelas públicasLograr mayor eficiencia y transparencia en la alimentación escolar
El Gobierno de Perú ha creado el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma para garantizar la prestación de servicios alimentarios a niños del nivel inicial y primario
Al menos el 70% de los niños que asisten a instituciones educativas públicas del nivel inicial y
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)a través de la implementación de un programa nuevo y descentralizado, denominado Qali Warma, y de la creación de mecanismos para que la sociedad civil pueda supervisarlo.
de las instituciones educativas públicas, tal como se refleja en la siguiente norma
Decreto Supremo n.º 008-2012-MIDIS, del 30 de mayo de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 31 de mayo de 2012.
Situación: Cumplido.
primario recibe asistencia del programa Qali Warma.
Valor de referencia: No corresponde.
En el marco del Qali Warma se han establecido mecanismos para lograr mayor transparencia y para que la sociedad civil pueda supervisarlo.
Al menos el 40% de los distritos donde funciona el programa cuenta con mecanismos para lograr mayor transparencia y permitir que la sociedad civil lo supervise.
Valor de referencia: No corresponde
III. REFORMA DE LOS SISTEMAS Y ENFOQUES SOBRE POLÍTICAS SOCIALESIII.1 Reestructuración del SISFOH para los programas y políticas socialesReestructurar el SISFOH para garantizar que los programas y servicios sociales del MIDIS que se valen de dicho sistema estén correctamente
El Gobierno de Perú ha comenzado a elaborar el marco institucional del SISFOH dentro de la órbita del MIDIS, como se refleja en las siguientes normas:
(i) Decreto Supremo n.º 001-2012, del 21 de enero de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 22 de enero de 2012, en el que se aprueba el traspaso del SISFOH del PCM al
El Gobierno de Perú ha completado la aprobación del marco jurídico e institucional destinado a mejorar la gestión del sistema de focalización.
Se ha actualizado en el SISFOH la ficha socioeconómica única de al menos el 90% de los hogares pobres identificados por el INEI, en un plazo no mayor a tres años.
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)dirigidos a los beneficiarios que corresponden. Para ello, a) se deben establecer normas claras y dividir con precisión las responsabilidades entre el SISFOH y sus usuarios, y b) se debe garantizar que el Padrón General de Hogares esté actualizado y que las normas de calidad sean sólidas.
MIDIS antes del 31 de diciembre de 2012.
(ii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el 29 de agosto de 2012, en virtud del cual se transfiere de manera permanente el SISFOH al MIDIS y se aprueba el traspaso al MIDIS de la información que complementa el Padrón General de Hogares.
Situación: Cumplido.
Valor de referencia: No corresponde. El valor de referencia se establecerá una vez que haya finalizado el censo socioeconómico y se haya actualizado en consecuencia el Padrón General de Hogares.
El Gobierno de Perú ha adoptado medidas para actualizar el Padrón General de Hogares, como se refleja en los siguientes documentos:
(i) Convenio entre el PCM y el INEI, del 21 de noviembre de 2011, en el que se instruye al INEI a realizar un censo socioeconómico en nueve regiones del territorio del prestatario.
(ii) Convenio entre la UCPS y el INEI, del 9 de febrero de 2012,en el que se instruye al INEI a continuar con el censo socioeconómico en otras tres regiones del territorio del prestatario.
(iii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el 29 de agosto de 2012, en el que se autoriza al MIDIS a transferir 70 millones de nuevos soles
El Gobierno de Perú ha completado el Padrón General de Hogares en las 24 regiones y el MIDIS (a través del SISFOH) ha diseñado e implementado normas y protocolos de calidad para preservar la confidencialidad y la seguridad de la información.
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)(S/. 70 000 000) al INEI para que continúe con el censo socioeconómico.
(iv) Resolución Ministerial n.o 143-2012-MIDIS, del 16 de agosto de 2012, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 17 de agosto de 2012, en la que se aprueban las orientaciones técnicas destinadas a mejorar la recopilación de datos para el Padrón General de Hogares.
Situación: Cumplido.III. 2 Bases del Sistema de Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Programas de Inclusión Social (Evidencia)Desarrollar un sistema adecuado de seguimiento y evaluación de las políticas y los programas de inclusión social a fin de promover la decisión basada en pruebas concretas.
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la creación de un sistema de seguimiento y evaluación que permita gestionar y formular políticas basadas en los resultados en el sector de la inclusión social, como se refleja en la siguiente norma:
Resolución Ministerial n.º 192-2012-MIDIS, del 23 de octubre de 2012, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 25 de octubre de 2012.
Situación: Cumplido.
El MIDIS ha aprobado los lineamientos operacionales para el seguimiento y la evaluación, en los que se establece el proceso para celebrar acuerdos de desempeño basados en pruebas en sus programas sociales.
En los programas del MIDIS se ha comenzado a implementar al menos el 40% de las recomendaciones generadas a través del sistema de seguimiento y evaluación.
Valor de referencia: No corresponde. Se establecerá el valor de referencia a fines de 2013, cuando se haya completado la primera serie de informes de seguimiento y evaluación.
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OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014)PPD-1
(Medidas previas)PPD-2
(Activadores indicativos)III.3 Desarrollo de sistemas y estrategias para mejorar la coordinación general de las políticas y los programas de inclusión socialElaborar una estrategia coordinada y dirigida por el MIDIS para lograr mayor eficacia en las iniciativas destinadas a reducir la malnutrición crónica en regiones prioritarias seleccionadas, como primer pilar de la estrategia nacional Crecer para Incluir.
El MIDIS ha aprobado lineamientos para la coordinación intersectorial e intergubernamental con el fin de reducir la malnutrición crónica, dentro del marco de las políticas de desarrollo e inclusión social, y ha identificado los distritos prioritarios donde se realizarán intervenciones eficaces, tal como se refleja en la siguiente norma:
Resolución Ministerial n.º 131-2012-MIDIS, del 23 de julio de 2012, publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 25 de julio de 2012.
Situación: Cumplido.
El MIDIS y todos los organismos pertinentes han finalizado la planificación y elaboración de presupuestos conjunta en dos regiones piloto.
Se ha ampliado la cobertura de las iniciativas eficaces (tal como se las define en los lineamientos sobre malnutrición crónica) en al menos tres regiones.
Valor de referencia: En los lineamientos se establecen en detalle los valores de referencia para cada distrito. Los valores de referencia para las tres regiones seleccionadas se sistematizarán en 2013.
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ANEXO 2: Elementos principales del préstamo para asistencia técnica sobre inclusión social
1. El PPD-1 propuesto va acompañado de un préstamo para asistencia técnica (PAT) con el que se consolidarán las reformas a las que se brindó apoyo con el PPD-1 y se respaldarán las orientaciones normativas establecidas para el PPD-2. Se prevé presentar el PAT ante el Directorio a fines del año civil 2014 (a pedido del Gobierno de Perú).Tanto el PAT como el PPD-1 se centran en tres programas del MIDIS: Juntos, Pensión 65 y Qali Warma. En el Cuadro 2.1 se resume el modo en que el PAT respaldará la implementación de los programas Juntos, Pensión 65 y Qali Warma y cómo contribuirá a fortalecer la capacidad del MIDIS en términos generales.
Cuadro 2.1: Resumen de los componentes del PAT, por programa y unidad del MIDISComponentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDISC1: Fortalecimiento de la capacidad y la rendición de cuentas para mejorar la calidad de los programas más importantes del MIDIS.
Creación de un sistema de información sobre el suministro de servicios de salud y educación
Estrategia para actualizar los mapas que reflejan las deficiencias en los servicios de salud y educación.
Elaboración y evaluación de modalidades experimentales y alternativas de gestión.
Diseño y creación de mecanismos experimentales y alternativos para la transferencia de dinero.
Mejora del marco legal e institucional nacional, regional y local para el control de calidad de los parámetros sobre nutrición.
Mejora de los mecanismos de lucha contra la corrupción y aumento de la transparencia.
Diseño y creación de sistemas de pago experimentales y alternativos.
Asistencia técnica en apoyo de la coordinación geográfica de los programas del MIDIS.
Ampliación de componentes y diseño de canales adicionales en los mecanismos de atención al cliente.
Asistencia técnica para la implementación de procesos de verificación social de la información.
Interconexión de las unidades locales de focalización del SISFOH.
C2: Mejora de la gestión de los conocimientos, la
Fortalecimiento del sistema de información del programa Qali Warma y del flujo de
Creación de un sistema de información para el programa Pensión 65, que
Respaldo para la creación de una plataforma de información integrada.
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Componentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDISinformación y las comunicaciones.
información entre los programas del MIDIS.
esté coordinado con los sistemas del MIDIS. Estrategia de comunicaciones
para el MIDIS.Mejora de los sistemas de gestión del MIDIS.
C3: Fortalecimiento de la capacidad del MIDIS en materia de orientación a los resultados, seguimiento y evaluación.
Evaluación del impacto del programa Qali Warma.
Creación de un “observatorio de los adultos mayores”, lo que incluye formular un plan estratégico sobre la función que cumplen las pensiones no contributivas dentro de otros programas de protección económica dirigidos a los adultos mayores del país.Respaldo a la evaluación del impacto del programa Pensión 65 en el acceso a servicios complementarios.Respaldo a la evaluación de la eficacia del sistema de focalización.
Creación de una plataforma de seguimiento de los indicadores de la malnutrición infantil.
Evaluación del impacto de la coordinación social.
C4: Fortalecimiento de la capacidad y gestión de los recursos humanos.
Diseño y formulación de un plan de capacitación para los promotores locales del programa Juntos en el contexto de la implementación del nuevo “servicio de información, orientación
Elaboración y puesta en práctica de un plan de capacitación para el personal.
Formulación de actividades para la capacitación continua y específica del personal del MIDIS.- Fortalecimiento de la capacidad del personal del MIDIS.- Fortalecimiento de la
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Componentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDISy asesoría”. capacidad de los Gobiernos
regionales y locales.
Fortalecimiento de la capacidad y programa de certificación de profesionales dirigido a mejorar la capacidad de gestión de los Gobiernos locales.Fortalecimiento de la capacidad para las unidades locales de información y registro.
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ANEXO 3: Reseña del Programa del Gobierno de Perú que se respalda con la serie de PPD sobre inclusión social
1. Con el nuevo marco institucional del MIDIS, el Gobierno de Perú ha delineado tres metas amplias para la reforma en materia de inclusión social: i) respaldar la institucionalización de la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social; ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de programas sociales clave del MIDIS, y iii) elaborar sistemas adecuados de identificación, seguimiento y evaluación, y coordinación general. En este anexo se describen estas reformas y los desafíos que conllevan.
Nuevo marco institucional para la gestión y promoción de la agenda de inclusión social
2. Como se indicó anteriormente, el Gobierno de Perú estableció las bases institucionales para la gestión y promoción de la reforma en el ámbito de la inclusión social a través de la creación del nuevo MIDIS en octubre de 2011. En diciembre de ese año, el Gobierno aprobó el reglamento de organización y funciones del MIDIS mediante un Decreto Supremo Presidencial22. El mandato del MIDIS consiste en diseñar, coordinar, orientar e implementar políticas y estrategias para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, y promover la inclusión social. Para cumplir dicho mandato, el MIDIS desempeña dos funciones básicas: i) la ejecución de programas sociales temporarios y focalizados, y ii) la gestión y promoción de las políticas y los programas nacionales de inclusión social (función rectora)23.
Cuadro 3.1: El “sector de la inclusión social”. Definiciones incluidas en la ley de creación del MIDIS (título I)
Sector Ámbito de competencia PropósitoEl sector de desarrollo e inclusión social comprende a todas las entidades del Estado, de los tres niveles de Gobierno, vinculadas con el cumplimiento de las políticas nacionales en materia de promoción del desarrollo social, la inclusión y la igualdad.
a. Desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y la equidad social.b. Protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono.
Mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinación y articulación con las diversas entidades del sector público, el sector privado y la sociedad civil.
3. Para que el MIDIS cumpliera su función como entidad de implementación, en enero de 2012 se le transfirieron cinco programas sociales anteriormente manejados por otros sectores o instituciones. Estos programas corresponden principalmente a los componentes de redes de seguridad social y de asistencia social del sistema de protección social de Perú24. Son los 22 Ley n.º 29792 del 20 de octubre de 2011. Con el Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del 27 de diciembre de 2011,se aprobó el reglamento de organización y funciones del ministerio.23 MIDIS 100 días: Rendición de cuentas y lineamientos básicos de la política de desarrollo e inclusión social (2012), pág. 4.24 Desde el punto de vista de la protección social, el MIDIS se limita a los programas de asistencia social y las redes de seguridad social, y excluye los seguros sociales. Brinda principalmente transferencias dirigidas a grupos específicos o asistencia en especie (alimentos) a los hogares más pobres. Por ejemplo, en lo que respecta a las
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siguientes: i) el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA); ii) el Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES); iii) Wawa Wasi, un programa de desarrollo infantil temprano; iv) el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas, y v) el programa Pensión 65, de pensiones no contributivas25. Los tres primeros fueron implementados inicialmente por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) —que ahora ha sido reemplazado por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)—, mientras que los otros dos estaban bajo la supervisión de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
4. También se transfirieron de la PCM al MIDIS tres órganos de coordinación: i) la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que coordina las políticas y programas sociales multisectoriales entre 11 ministerios (por ejemplo, programas de salud, educación, vivienda e inclusión social), ii) el Fondo para la Igualdad26 y iii) la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que desde su creación en 2001, se ha convertido en un canal de comunicación eficaz para las organizaciones de la sociedad civil27. Con la reciente creación del MIDIS y el traspaso de cinco programas sociales clave y de tres órganos de coordinación a su ámbito de competencia, se ha establecido el marco institucional preliminar para la implementación de una estrategia de protección social nueva y coherente. El MIDIS comenzó a funcionar recién en octubre de 2011, y los programas sociales se transfirieron tan solo en enero de 2012. La totalidad de las funciones organizativas de las direcciones del MIDIS se ha consolidado recientemente (sección V, pilar I). El Gráfico 3.1 muestra el organigrama del MIDIS.
5. El MIDIS ha definido oficialmente el sector de la población al que se dirige su labor como “los hogares en proceso de inclusión”, esto es, los que reúnen, al menos, tres características asociadas con la exclusión: i) están ubicados en zonas rurales; ii) son considerados parte de grupos indígenas (quechua, aimara u otros); iii) el jefe del hogar o la madre a cargo del hogar solo ha completado la escuela primaria o tiene un nivel educativo inferior, y iv) se ubican en el quintil más bajo del consumo de los hogares28. Se estima que el 16% de la población cumple con estos requisitos.
pensiones, el MIDIS se centra solo en las pensiones sociales no contributivas (Pensión 65). 25 Decreto Supremo n.o 081-2011-PCM, 19 de octubre de 2011.26 Este fondo centraliza los recursos generados por las medidas de austeridad implementadas durante la administración anterior, así como las contribuciones del sector privado. Se utiliza para ayudar a financiar actividades y programas dirigidos a combatir la pobreza extrema en zonas rurales. 27 Además de la mesa de concertación nacional, hay más de 500 mesas regionales y locales activas en todo Perú, que actúan como mecanismos institucionalizados para el diálogo y la interacción entre las autoridades locales y la sociedad civil. 28 Véase http://www.midis.gob.pe/mapas.
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Gráfico 3.1: Organigrama del MIDIS
Fuente: MIDIS (2012), MIDIS 100 días: Rendición de cuentas y lineamientos básicos de la política de desarrollo e inclusión social.
Mayor capacidad de inclusión y eficacia en los principales programas
6. El Gobierno de Perú se ha comprometido a mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia en los principales programas sociales implementados por el MIDIS. Entre estos figuran el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas en las zonas rurales; el programa Pensión 65, de pensiones no contributivas, creado recientemente, y el programa de alimentación escolar Qali Warma. (En la sección IV, “Fundamentos analíticos”, se incluye un resumen de la bibliografía sobre estos programas)29.
7. El Gobierno ha convertido a Juntos, el programa de transferencias monetarias condicionadas, en uno de los ejes centrales de la agenda de inclusión social del MIDIS. En la actualidad, este programa es el segundo más importante del país y beneficia a una de cada cuatro 29 Luego de la transferencia de los programas sociales al MIDIS, la PCM autorizó a este ministerio a realizar una evaluación rápida de sus servicios y actividades, con el fin de tomar decisiones respecto de su reformulación. Como resultado, se eliminaron los programas de alimentación sumamente ineficientes del PRONAA, que fueron reemplazados por el programa de alimentación escolar Qali Warma, creado en mayo de 2012 (Decreto Supremo n.º 002-2012, del 24 de enero de 2012). Para llevar a cabo esta evaluación, se creó una Comisión Sectorial en el seno del MIDIS, presidida por el viceministro de Beneficios Sociales y conformada por grupos de trabajo para las áreas de evaluación, rediseño y reorganización. Esta comisión elaboró un informe final con recomendaciones sobre la evaluación y reorganización de los programas sociales. Véase http://www.midis.gob.pe/doc/Informe_evaluacion_reorganizacion_programas_sociales.pdf.
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personas que viven en la pobreza extrema en las zonas rurales de Perú. Por su intermedio se transfieren S./200 (aproximadamente US$75,5) cada dos meses a familias con niños a cambio de que cumplan con ciertas condiciones relacionadas con la salud y la educación. Una evaluación del impacto efectuada recientemente mostró algunos efectos positivos: mayor consumo, uso más frecuente de servicios de salud y mejoras educativas entre los usuarios. Por ejemplo, entre los beneficiarios de Juntos, la tasa de terminación de la escuela primaria a la edad correspondiente es cuatro veces más alta que entre los que no son usuarios del programa. De modo similar, la tasa de matriculación en establecimientos de educación inicial entre los beneficiarios de Juntos llega a casi el doble de la de los que no están incluidos en el mecanismo.
8. El Gobierno de Perú pretende continuar intensificando el impacto de Juntos en la formación de capital humano y ampliar su cobertura para incluir más hogares en situación desventajosa (“hogares en proceso de inclusión”). La reforma se corresponde con el énfasis del Gobierno en la reducción de la desigualdad en el acceso a los servicios y la ampliación de las oportunidades, incluidas las oportunidades de empleo.
9. El Gobierno ha detectado dos desafíos importantes que deberá superar para lograr estos objetivos, a saber:
La expansión del programa a 182 nuevos distritos para fines de 2012 y a otros 200 para fines de 2013. Esta expansión permitiría llegar a 800 000 hogares extremadamente pobres. Para lograr esta meta, se debe mejorar la plataforma informática del programa, a fin de: i) comparar sus datos con el SISFOH (véase más adelante) y ii) actualizar en los próximos dos años los datos socioeconómicos de todos los hogares que participan en Juntos. Desde la perspectiva de la oferta, para ampliar la cobertura del programa se requiere lo siguiente: i) fortalecer los mecanismos para evaluar la capacidad de los sectores de salud y educación de brindar los servicios necesarios para que los hogares puedan cumplir con las responsabilidades compartidas que les caben en el marco del programa Juntos, y ii) priorizar la ampliación de la cobertura a las zonas donde el nivel de provisión de estos servicios sea adecuado. Esto supone mejorar la coordinación institucional del programa Juntos con los sectores de salud y educación en el nivel nacional y regional; exige asimismo que ambos sectores emprendan esfuerzos concertados para elaborar una estrategia común destinada a eliminar las deficiencias en la provisión de servicios.
El incremento en el número de promotores sociales y la redefinición de sus funciones. En el marco del programa, se procura brindar información, orientaciones y servicios de asesoría (incluidos servicios de seguimiento) a todas las familias beneficiarias a través de promotores locales, con el fin de garantizar que: i) las familias más vulnerables no abandonen el programa, y ii) aquellos que tengan dificultades para cumplir con las responsabilidades compartidas reciban más apoyo. No obstante, en la actualidad, los promotores actúan como nexos entre los hogares y el programa, y, a menudo, tienen que supervisar hasta 1000 casos individuales (una cantidad excesiva), lo que pone en peligro la calidad de los servicios que brindan. En consecuencia, los responsables del programa están analizando la cantidad de
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promotores locales que se requiere para lograr un funcionamiento eficiente y están examinando también sus funciones y responsabilidades tanto en su relación con los hogares beneficiarios como con otros sectores del Gobierno de Perú (principalmente, los de salud y educación, los que intervienen en el cumplimiento de las corresponsabilidades de las familias)30.
10. La implementación de un programa social de pensiones no contributivas, Pensión 65, representa un logro de gran importancia en los esfuerzos que lleva adelante el Gobierno de Perú por brindar apoyo a los ingresos de los adultos mayores que viven en la pobreza .El sistema peruano de pensiones para los adultos mayores tiene una larga tradición de programas contributivos, cuyos beneficios se vinculan estrechamente con la historia laboral de los beneficiarios. El sistema formal de pensiones contributivas abarca dos mecanismos principales: un modelo privado de plena capitalización y un sistema de reparto manejado por el Gobierno. En conjunto, estos dos programas brindan protección a menos del 20% de la fuerza laboral (el grado de cobertura se divide de manera bastante pareja entre los dos mecanismos) y al 25% de los adultos mayores. Asimismo, entre estos últimos, la cobertura se concentra principalmente en los grupos de ingresos más altos: el 58% de los que se ubican en el quintil de ingresos más alto están incluidos en el sistema, mientras que solo el 1,5% de quintil más pobre recibe beneficios jubilatorios. Estos índices ubican a Perú entre los tres países latinoamericanos con menor cobertura del sistema de pensiones. En respuesta a esta situación, en agosto de 2010 el Gobierno de Perú puso en marcha el programa piloto denominado Gratitud, a través del cual se brindaba un ingreso mensual básico (U$100) a las personas mayores de 75 años que vivieran en la pobreza extrema en tres departamentos y en el área metropolitana de Lima.
11. En octubre de 2011, el Gobierno anunció que el programa Gratitud (descripto más arriba) sería reemplazado por el denominado Pensión 6531. El nuevo programa brinda más beneficios (US$125) a la población de más de 65 años que vive en la pobreza extrema. Asimismo, el Gobierno ha ampliado la cobertura a 13 departamentos y a las municipalidades de Lima y Callao32. No se espera que surjan amenazas a la sostenibilidad del programa, dado que la iniciativa se centra en los adultos mayores que viven en la pobreza extrema (menos de 10% de ese grupo etario). 12. En la implementación de este programa, el Gobierno enfrenta los siguientes desafíos: i) falta de divulgación de los objetivos, el alcance y los servicios del programa; ii) procesos de afiliación prolongados y complicados; iii) falta de integración del programa con otros servicios
30 En la actualidad, el programa cuenta con aproximadamente 976 promotores sociales, distribuidos en 16 oficinas regionales del programa. El 60% de ellos se incorporó al programa en 2010 y 2011, mientras que el 40% restante lo hizo en 2008 y 2009, por lo cual la experiencia de la mayoría es limitada. Casi la mitad son mujeres (49%) y su edad promedio es de 38 años, aunque las edades varían ampliamente (de 23 a 68 años).Para fines de 2012 se habrán incorporado 226 promotores sociales más. Las principales áreas de especialización de estos profesionales son educación (40%), salud (15%), ciencias sociales (16%) y agronomía y otras carreras vinculadas con actividades rurales (16%). Entre las principales responsabilidades de los promotores sociales figuran brindar información a las familias beneficiarias y verificar que estas cumplan con sus responsabilidades compartidas. 31 Creado mediante el Decreto Supremo n.o 081-2011-PCM del 11 de octubre de 2011. 32 Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Puno, Ica, Huánuco, Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco y Piura.
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sociales, y iv) falta de confianza en el sistema bancario, lo que dificulta el pago de las pensiones en las zonas aisladas.
13. El Gobierno ha emprendido una audaz reforma de sus programas alimentarios. En primer lugar, luego de detectar graves ineficiencias en el PRONAA, su principal programa de transferencia de alimentos, eliminó el mecanismo. Esta decisión sin precedentes se basó en un exhaustivo análisis del PRONAA, en el que se descubrió que no había logrado cumplir su objetivo de reducir la malnutrición en el grupo de la población al que iba dirigido33. Esto se debía a su escasa cobertura, las grandes demoras en la distribución de alimentos y su baja calidad, incluso con raciones incompletas34.
14. En segundo lugar, el Gobierno ha puesto en marcha recientemente el programa de alimentación escolar Qali Warma, con el que se reemplaza el componente escolar del PRONAA. El objetivo del nuevo programa es dar de comer a los niños de las escuelas públicas de nivel inicial (a partir de los 3 años) y primarias35. El Qali Warma tendrá alcance nacional, con especial énfasis en las zonas donde la inseguridad alimentaria es alta y extremadamente alta. Para mejorar la calidad del programa, las partes interesadas locales intervendrán en su aplicación. Los Comités de Alimentación Escolar creados en cada una de las escuelas seleccionadas deberán ocuparse de implementar la iniciativa En consonancia con este enfoque descentralizado, los pequeños proveedores locales suministrarán también al programa alimentos adecuados desde el punto de vista cultural. La iniciativa se encuentra en la fase de diseño, y se espera que empiece a funcionar en marzo de 2013, con el comienzo del nuevo año lectivo.
15. En el diseño y la implementación de Qali Warma surgen serias dificultades, a saber:
La brevedad del plazo que media entre el diseño y la implementación, que reduce la posibilidad de probar diversos modelos antes de poner en marcha el programa.
La definición y el desarrollo de modelos alternativos de gestión y estimación de costos en función de las características sumamente diversas de las escuelas (Perú tiene unas 50 000 instituciones educativas), la producción local de alimentos, las condiciones para las adquisiciones, la participación de los padres y la etnia. Se prevé poner a prueba modalidades alternativas de implementación del Qali Warma a través de Gobiernos locales, actores del sector educativo y organizaciones no gubernamentales. El alto grado de descentralización en la implementación del Qali Warma exigirá una estrecha coordinación con otros sectores vinculados con la cadena
33 En el Decreto Supremo n.o 007-2012-MIDIS, del 31 de mayo de 2012, se establece que el PRONAA y el Programa Integral de Nutrición continuarán brindando asistencia alimentaria hasta el 31 de diciembre de 2012. Las operaciones financieras, contables y de elaboración de presupuestos finalizarán el 31 de marzo de 2013. 34 En términos generales, la evaluación del MIDIS reveló que los procesos y mecanismos del programa no eran eficaces debido a que las ineficiencias del marco legal limitaban la capacidad del programa para innovar y diversificar sus actividades en el corto plazo. Mostró, asimismo, que la iniciativa carecía de mecanismos de participación y de canales a través de los cuales los usuarios pudieran trasmitir sus opiniones sobre la gestión de los recursos humanos, y que tampoco contaba con mecanismos de control de calidad en la cadena de adquisiciones y entrega de alimentos, lo que propiciaba la corrupción y afectaba, de este modo, la imagen pública del programa. 35 Decreto Supremo n.o 008-2012-MIDIS, del 31 de mayo de 2012.
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de suministro de alimentos para garantizar el control de calidad (Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Servicio Nacional de Seguridad Agraria, entre otros) y aprovechar las oportunidades de ofrecer dietas adecuadas desde el punto de vista cultural.
La falta de un sistema de información integral y bien diseñado para la administración del programa.
La necesidad de contar con recursos humanos adecuados que trabajen en la implementación cotidiana del programa36.
El desarrollo y la implementación de mecanismos para lograr mayor acceso a la información y mejorar la comunicación, la participación de los usuarios, la transparencia y la rendición de cuentas. Los distritos y localidades con bajos niveles educativos y escaso acceso a la información son especialmente vulnerables al abuso y el uso indebido de los recursos. Asimismo, dado que con la ampliación se pueden incluir proporcionalmente un mayor número de zonas rurales (en las que tiende a concentrarse la población indígena), será necesario adaptar los procedimientos operacionales y los mecanismos de rendición de cuentas para garantizar que funcionen adecuadamente en el contexto rural.
16. Para respaldar estos lineamientos estratégicos, el Gobierno ha incrementado significativamente el gasto público en los sectores sociales (salud y educación) y en programas fundamentales de protección social, en especial en los que tienen prioridad dentro de la estrategia de inclusión social. Estos incluyen: la versión ampliada del programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos y el programa Pensión 65 de pensiones no contributivas para los adultos mayores que viven en la pobreza. Ambas iniciativas están respaldadas por la presente operación.
El presupuesto de Juntos se ha ido incrementando paulatinamente desde que el programa se puso en marcha en 2005 (a un promedio de 12% durante el período 2008-12) hasta alcanzar el 0,18% del PIB en 2013. En 2012 y 2013, los aumentos presupuestarios fueron del 26% y el 23%, respectivamente. En vista de que la tasa de inflación es relativamente baja, esto representa aumentos significativos, tanto en términos nominales como reales.
El presupuesto del programa Pensión 65, creado recientemente (antes llamado programa Gratitud), recibirá un aumento del 72% en 2013, con lo que llegará a representar el 0,08% del PIB. En términos generales, el presupuesto de Pensión 65 se mantendrá relativamente bajo, con un monto cercano al 43% del presupuesto de Juntos y al 54% del de Qali Warma.
El nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma, que también recibirá apoyo con este PPD, tendrá un peso importante en el PIB (0,15%).
17. El incremento en los presupuestos de los programas Juntos y Pensión 65 que se respalda con el presente PPD no afectará la sostenibilidad fiscal de Perú, en vista de que
36 Esto se ha hecho con éxito en otros países de la Región de América Latina y el Caribe, como Ecuador. El equipo del Banco ya ha puesto a los responsables del Qali Warma en contacto con sus colegas de Ecuador para que intercambien experiencias y enseñanzas sobre cómo generar mayor confianza en las instituciones gubernamentales.
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representa un porcentaje relativamente pequeño del PIB, tal como muestra el cuadro siguiente. Asimismo, el Gobierno de Perú ha logrado generar superávits crecientes (1% del PIB en 2012, con proyecciones de 1,1%, 1,3% y 1,5% para 2013, 2014 y 2015, respectivamente). Para solventar el gasto vinculado con los compromisos de inversión pública, el Gobierno ha redoblado también los esfuerzos por aumentar la recaudación tributaria en un 3% del PIB. Todas estas estimaciones indican que el Gobierno de Perú dispone de un amplio margen para incrementar el gasto social más allá de las asignaciones presupuestarias correspondientes a 2012 y 2013.
Cuadro 4.2: Presupuestos de los programas como porcentaje del PIB
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*
Juntos 0,05% 0,11% 0,16% 0,16% 0,15% 0,14% 0,14% 0,16% 0,18%
PRONAA 0,20% 0,17% 0,20% 0,18% 0,18% 0,18% 0,15% 0,17%
Qali Warma 0,15%
Gratitud/Pensión 65
0,0004% 0,05% 0,08%
Reforma de los sistemas y enfoques sobre políticas sociales
18. Como ya se indicó, también se ha encomendado al MIDIS la tarea de reformar el enfoque general de la política de inclusión social. Esta función incluye lo siguiente: i) mejorar la capacidad de inclusión de la política social; específicamente, desarrollar un sistema sólido y unificado de identificación de beneficiarios; ii) reducir la fragmentación de las políticas y programas sociales, y iii) intensificar su orientación a los resultados. A continuación, se analizan en detalle estos tres elementos principales de la reforma.
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19. En primer lugar, el Gobierno ha comenzado a reformar su Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH). El SISFOH fue creado en 2004 en el ámbito del MEF con el objetivo de brindar a los programas sociales información para la selección de beneficiarios. Recoge datos sobre las características socioeconómicas de los hogares con los que elabora un Padrón General de Hogares, manejado por la Unidad Central de Focalización. En octubre de 2011, esta unidad fue transferida a la Presidencia del Consejo de Ministros, pero continuó funcionando en el ámbito del MEF en virtud de un acuerdo de cooperación firmado entre ambas partes. En marzo de 2012, el SISFOH fue transferido a la Dirección General de Gestión de Usuarios (DGGU) del MIDIS37.El sistema aún no está completo, puesto que no se ha establecido todavía un sistema de verificación de la calidad de los procesos ni se han creado las unidades locales de focalización encargadas de limpiar y actualizar los datos. En consecuencia, el MIDIS aún carece de un sistema claro, transparente y técnicamente adecuado para la identificación y selección38 de usuarios. El MIDIS podrá garantizar una identificación adecuada de los beneficiarios de sus iniciativas cuando: i) se complete el Padrón General de Hogares; ii) se elaboren nuevos mapas de pobreza (actividad que compete al INEI)39, y iii) se establezca un marco normativo que disponga y facilite la coordinación entre la Unidad Central de Focalización del SISFOH, los programas sociales, las autoridades locales y los usuarios.
20. En segundo lugar, el Gobierno está diseñando sistemas y estrategias para reducir la fragmentación de las políticas sociales, tanto dentro del MIDIS como respecto de otros actores e instituciones centrales y locales. El MIDIS se ha propuesto mejorar la coordinación de las políticas sociales a través de sus dos ramas: la de regulación o supervisión y la de ejecución (véase el organigrama en el gráfico 3.1). En lo que respecta a la función de regulación, el MIDIS tiene a su cargo dos tareas fundamentales. En primer lugar, la organización, la coordinación y el funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión (SINADIS), que supervisará y articulará las políticas de inclusión social40 en todo el país. El SINADIS deberá elaborar metodologías para lograr la coordinación entre distintos organismos y niveles de Gobierno en relación con la agenda de inclusión social. En segundo lugar, el MIDIS coordinará la formulación e implementación de la estrategia nacional de inclusión social denominada Crecer parar Incluir. El Gobierno estableció esta estrategia como el eje para la coordinación intersectorial en el ámbito de la inclusión social. La estrategia, actualmente en proceso de elaboración, se organiza en cinco componentes: nutrición, desarrollo infantil temprano, destrezas competitivas, inclusión económica y protección de los adultos mayores. Estos componentes están relacionados y su implementación exigirá la participación activa de varios sectores del Gobierno.
21. El MIDIS ha avanzado considerablemente en la elaboración de lineamientos que permitirán garantizar la aplicación de un enfoque coordinado para alcanzar las metas referidas a la malnutrición crónica. En estos lineamientos, fundamentales para la aplicación de la estrategia Crecer para Incluir, se da prioridad a ciertos contextos geográficos y a las iniciativas
37 Ley n.º 29792, sexta disposición complementaria final. Transferencia del SISFOH de la PCM al MIDIS. 38MIDIS 100 días (2012), pág. 9.39MIDIS 100 días (2012), págs. 9-10.40 El SINADIS propicia la coordinación territorial e intersectorial, con especial énfasis en los objetivos de inclusión social del MIDIS y los lineamientos de políticas que se establecerán en la estrategia Crecer para Incluir. No abarca políticas sociales en términos generales. Ayuda a promover el acceso a las escuelas, pero no se ocupa de la política educativa.
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multisectoriales eficaces para acelerar la reducción de la malnutrición crónica a través de medidas coordinadas entre sectores y Gobiernos locales y regionales. La malnutrición es un tema clave para el Gobierno actual y el MIDIS, que, a través de estos lineamientos y la estrategia Crecer para Incluir, asume de manera indirecta el liderazgo en esta esfera. El Gobierno reconoce que, a pesar del rápido crecimiento económico, la malnutrición crónica sigue mostrando niveles preocupantes: en 2010 el 23% de los niños menores de cinco años padecían esta condición, y en los últimos 10 años solo se logró una reducción del 6,3 puntos porcentuales. Reconoce asimismo que es un problema con numerosas causas, que es esencial aprovechar la ventana de oportunidad de los primeros tres años de vida y que se debe mejorar la calidad del gasto público. Los lineamientos ya publicados tienen en cuenta todos los aspectos mencionados. Estos esfuerzos de coordinación se abordan en el marco de la esfera de políticas III de este PPD (sección V).
22. En lo que concierne a sus funciones de ejecución, el MIDIS enfrenta el desafío de administrar cinco programas que ya tienen sus propias estructuras y culturas institucionales y de fortalecer las sinergias entre ellos para mejorar su desempeño e intensificar su impacto. Ya se han comenzado a poner en práctica medidas experimentales en esta esfera, como la acción conjunta entre el nuevo programa de desarrollo infantil temprano Cuna Más y Juntos, el mecanismo de transferencias monetarias condicionadas. El programa P20, que tiene como objetivo poner en marcha iniciativas experimentales de coordinación en 20 distritos vulnerables, constituye un avance significativo en esta dirección. La visión del MIDIS es que los programas pueden progresar si se logra la articulación en distintos niveles: i) coordinación territorial: los diversos programas se implementan en la misma localidad; ii) suministro integrado: los distintos programas están dirigidos a las mismas familias usuarias; iii) gestión intersectorial: los diversos programas colaboran en la misma iniciativa social, y iv) gestión de la red: los diversos programas comparten el mismo punto de acceso y se dirigen a los mismos usuarios.
23. En tercer lugar, el Gobierno ha comenzado a establecer el Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación de la Política Social, conocido como Evidencia. La creación del MIDIS representa una nueva oportunidad para promover la gestión basada en los resultados, pues coloca la política social (y con ella, los principales programas sociales) bajo un único ámbito para lograr mayor eficiencia e intensificar los impactos en los beneficiarios. Evidencia constituye un mecanismo funcional que permitirá promover la coordinación eficaz entre los programas del MIDIS, los diversos ministerios y los Gobiernos locales y centrales. Orientará a los funcionarios encargados de diseñar políticas respecto de qué programas y enfoques dan buenos resultados y, en los casos en que esto no ocurre, ayudará al MIDIS a detectar las dificultades y las medidas correctivas para lograr eficacia y eficiencia. Al mismo tiempo, garantizará que la información sobre inclusión social sea transparente y que las partes interesadas puedan acceder a ella. No obstante, para que este sistema pueda desempeñar con eficacia estas funciones, será necesario recopilar información confiable y oportuna, usar esa información para guiar las decisiones y garantizar el compromiso con esos objetivos y su cumplimiento, para lo cual se requiere de una maquinaria bien construida de seguimiento y evaluación.
24. Perú ha dado grandes pasos para promover en el sector público una cultura en la que las decisiones se basen en hechos concretos. No obstante, aún hay deficiencias
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importantes, específicamente en la calidad y el uso de la información obtenida a partir del seguimiento y la evaluación. En lo que respecta a la calidad, no hay orientaciones bien definidas acerca del seguimiento y la evaluación en el sector social, ni una entidad encargada de supervisar esas actividades. El MEF suele realizar evaluaciones, pero la utilidad operativa de estos ejercicios para los programas sociales diseñados con un enfoque de elaboración de presupuestos basada en los resultados es limitada. Asimismo, algunos programas individuales encaran sus propias evaluaciones, pero sus recursos son escasos y no disponen de la capacidad necesaria para ocuparse de su diseño y ejecución. En consecuencia, la información y las recomendaciones derivadas de estas evaluaciones suelen tener escasa pertinencia en la esfera normativa y las posibilidades para aplicarlas son limitadas. Por otro lado, no es de extrañar que las deficiencias en la calidad también desalienten el uso de la información generada, lo que se acentúa aún más por la falta de conexión en los canales de retroalimentación del ciclo de las políticas entre la evaluación, la planificación y la elaboración de presupuestos.
25. La Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSYE) será el organismo encargado del sistema Evidencia, respaldará su ejecución y lo guiará en los aspectos técnicos. Las estructuras institucionales de seguimiento y evaluación se irán estableciendo de manera gradual. Inicialmente se hará hincapié en la definición de las diversas responsabilidades y competencias dentro de la DGSYE a fin de respaldar los programas y las políticas en el marco del MIDIS. La DGSYE consultará a las principales partes interesadas para establecer un plan anual de evaluación, diseñará plataformas para el seguimiento de los principales indicadores sociales, elaborará términos de referencia y contratará evaluadores, supervisará su ejecución y brindará asistencia técnica en el seguimiento y la evaluación. El sistema Evidencia facilitará la convergencia de los objetivos de los principales grupos interesados y promoverá las medidas necesarias para garantizar que dichos objetivos se cumplan.
26. Posteriormente, se ampliarán las responsabilidades de la DGSYE para abarcar un sistema nacional de seguimiento y evaluación (Evidencia) de las políticas sociales en términos más amplios, que atraviese los límites de los diversos ministerios y niveles del Gobierno. El MIDIS definirá las relaciones con los actores clave (además de los sectores sociales), entre los que figura el MEF, a fin de garantizar la complementariedad y afianzar el compromiso con los objetivos comunes. La información generada por el sistema de seguimiento será esencial para introducir correcciones o ajustes en el proceso de ejecución. El sistema Evidencia también suministrará asistencia técnica dirigida a fortalecer la capacidad de seguimiento y evaluación del MIDIS y de otros actores que intervienen en el SINADIS y a promover un mayor uso de la información que genera. Esto último reviste particular importancia debido a que permite garantizar que se establecerá un nexo de retroalimentación entre el seguimiento y la evaluación, y la planificación y la toma de decisiones a partir de datos concretos. Por último, el sistema de seguimiento y evaluación dará mayor transparencia a la gestión pública, pues dará a conocer la información tanto al Gobierno como al público en general, en formatos accesibles. Esto exigirá una nueva modalidad de interacción dentro del sector público y con la población, para lo cual las partes interesadas del ámbito nacional y local deberán identificarse más plenamente con esta cuestión y se deberá disponer de mayor capacidad de ejecución.
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ANEXO 4: Análisis del impacto social y en la pobreza
1. El análisis del impacto social y en la pobreza consta de dos etapas. En la primera, se examinan las dimensiones de la pobreza contempladas en los programas de reformas básicos y se identifican las oportunidades más significativas y los factores que pueden poner en riesgo la reducción de la pobreza y la inclusión social que se pretende lograr con las reformas. Dado que el MIDIS es un ministerio nuevo, se han encontrado importantes limitaciones en la recopilación de datos; por otro lado, las reformas están aún en curso. La metodología que se utilizó en la primera etapa del análisis del impacto incluyó trabajos de campo cualitativos en comunidades indígenas (la evaluación social), análisis realizados por las partes interesadas acerca del anterior programa de alimentación escolar (PRONAA) y análisis cuantitativos en los que se utilizaron datos de acceso público del programa del MIDIS y datos de encuestas nacionales de hogares (ENAHO 2010 y 2011). La segunda etapa del análisis del impacto social y en la pobreza se desarrollará durante la ejecución del PPD-1 y la preparación del PPD-2. A medida que se vayan determinando con mayor claridad los aspectos específicos de la reforma, la evaluación se centrará en los siguientes elementos clave del PPD: i) el diseño del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma (esfera de políticas II.3); ii) la ampliación de la estrategia dirigida a los adultos mayores extremadamente pobres en el marco del programa Pensión 65 (esfera de políticas II.2); iii) el fortalecimiento de la función que desempeñan los promotores locales de Juntos (esfera de políticas II.2), y iv) la reestructuración del SISFOH (esfera de políticas III.1).
2. Tratamiento de cuestiones intersectoriales: Etnia y género. Uno de los objetivos de la evaluación social del análisis antes mencionado respecto del proyecto es contribuir a detectar las medidas y los ajustes normativos necesarios para intensificar los efectos positivos en los grupos indígenas, las mujeres y los adultos mayores a través de programas del MIDIS cuyo diseño tenga en cuenta las consideraciones culturales y de género41. Para esto: i) se tendrán en cuenta los resultados del análisis social de estas cuestiones y de las consultas organizadas como parte del PTA sobre inclusión social (tal como exigen las salvaguardas sociales) y durante la primera etapa del análisis del impacto social y en la pobreza, y ii) se ayudará a elaborar y aplicar lineamientos sobre la incorporación de la “interculturalidad” y el género en las iniciativas del MIDIS en el mediano plazo. En documentos oficiales recientes, el MIDIS ha expresado su compromiso de elaborar estos lineamientos. Entre las sinergias que podrían generarse con el PTA figuran la formulación de nuevos análisis sociales como parte integral del programa de seguimiento y evaluación del MIDIS, en especial, para los programas emblemáticos que reciben apoyo con este PPD (Juntos, Pensión 65 y Qali Warma).
Principales conclusiones:
3. En esta primera etapa del análisis del impacto social y en la pobreza, se confirma que el PPD tiene grandes posibilidades de generar impactos sociales positivos en los grupos marginados. Dado el compromiso explícito del MIDIS con la población en proceso de inclusión
41 En lo que respecta al programa Pensión 65, se prevé también que el análisis del impacto social y en la pobreza contribuya a la adopción de una perspectiva que tenga en cuenta el tema de la edad, en vista de los obstáculos específicos que impiden el acceso de los adultos mayores pobres de las zonas rurales al programa.
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(los habitantes de las zonas rurales, los integrantes de grupos étnicos nativos, quechua y aimara, aquellos en los que se registran bajos niveles de educación materna, y los hogares ubicados en el 20% inferior en la escala de gasto) y en vista de las mejoras que prevé introducir en los sistemas de focalización así como la ampliación de programas y la descentralización, es posible que se atenúen las dificultades que debieron enfrentar programas anteriores. Por otro lado, ya se han detectado los desafíos y los obstáculos específicos para este ambicioso programa, así como las medidas de mitigación de riesgos, que se exponen a continuación.
4. Los beneficios sociales que se prevé generar con estos programas en los grupos excluidos se vinculan con la capacidad del MIDIS para facilitar el acceso a sus servicios, establecer mecanismos más adecuados de reclamación y adaptar sus enfoques para aplicarlos a regiones con un mayor componente rural y con más población indígena. El MIDIS invertirá recursos para mejorar y ampliar sus mecanismos de reclamación y los sistemas que recogen las opiniones de los usuarios (centros de atención telefónica, procesos experimentales en los que se utilizan hojas de calificación comunitarias, equipos móviles que procuran recabar comentarios de los beneficiarios) y establecer más canales de servicios descentralizados. Con estas iniciativas se debería, en principio, lograr mayor acceso a información sobre los programas del MIDIS. Las técnicas que se utilicen para la resolución de reclamaciones deberán ser de baja y alta tecnología (teléfonos móviles, etc.) en las zonas donde la cobertura de la telefonía celular no es suficiente42, y deberán ajustarse a los distintos contextos. Para adaptar los enfoques será necesario recoger un cúmulo importante de comentarios y opiniones de los nuevos grupos que se pretende incluir (grupos indígenas, mujeres y comunidades rurales). Uno de los riesgos más importantes reside en que no se invierta lo suficiente en los mecanismos de rendición de cuentas y de orientación al usuario, en vista de la escala de las reformas. Este riesgo se mitiga, en parte, con las actividades del PTA en esta esfera y con el compromiso del MIDIS de elaborar una estrategia completa para garantizar que las operaciones de todos sus programas estén claramente centradas en los usuarios.
5. Pensión 65: Las reformas de Pensión 65 y Juntos que se respaldarán con este PPD están orientadas principalmente a ampliar los programas e incrementar sus beneficios, por lo que se prevé que tendrán un impacto positivo en la reducción de la pobreza entre los adultos mayores. El análisis de la cobertura del actual programa de pensiones a partir de datos proporcionados por el MIDIS hasta agosto de 2012 muestra que se trata de una iniciativa progresiva, pues se focaliza en los pobres.
6. La capacidad para preservar las características progresivas de Pensión 65 dependerá de que se establezcan mecanismos de ejecución que permitan garantizar una adecuada focalización, el acceso a los beneficios y el seguimiento de los beneficiarios para contrastar su situación con los criterios que definen la pobreza. Se han detectado dos posibles dificultades. En primer lugar, la falta de documentos de identidad (un requisito del programa) es sumamente habitual entre los pobres y, en particular, entre las ancianas pobres y los adultos mayores de comunidades indígenas. Cerca del 22% de las mujeres pobres no pudieron votar porque no tenían documento de identidad, mientras que, entre los hombres pobres, la proporción
42 Nótese que, en una de las zonas más pobres (Sierra Norte), el IOH correspondiente a los teléfonos celulares es de solo el 40%, mientras que en Lima es del 86%.
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fue del 13% (ENAHO 2011). En segundo lugar, los adultos mayores de las zonas rurales también enfrentan dificultades logísticas debido a su escasa movilidad para acercarse a bancos o a establecimientos de atención sanitaria. Asimismo, es menos probable que las ancianas y los miembros de grupos indígenas estén alfabetizados, por lo que, posiblemente, tengan más dificultades para comprender los beneficios de los programas. Es menos probable, además, que las mujeres hayan estado incluidas en los sistemas de pensión formales. Por lo tanto, la ampliación del programa Pensión 65 debería ayudar a reducir esta fuente de desigualdad de género.
7. Medidas de mitigación de riesgos. Para abordar la cuestión de la falta de documentos de identidad, el Gobierno de Perú ha adoptado tres medidas principales. En primer lugar, el MEF ha suscripto un convenio de apoyo presupuestario con el organismo responsable de emitir las cédulas de identidad, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), con el objeto de mejorar el acceso de la población a dichos documentos. En virtud de este convenio, el RENIEC abrirá 34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos más pobres. En segundo lugar, el MIDIS logró determinar la ubicación de las personas que carecen de documentos de identidad gracias a los datos provistos por el INEI y el SISFOH. Sobre la base de esta información, el MIDIS y el RENIEC están trabajando en conjunto para formular una estrategia para llegar a los indocumentados y alentarlos a acercarse a las oficinas registrales locales. Por último, el programa Pensión 65 está coordinando esfuerzos con el Programa de Incentivos Municipales del MEF para ofrecer alicientes financieros a las municipalidades a fin de que amplíen el acceso de la población seleccionada a los documentos de identidad. Para abordar los desafíos vinculados con el acceso a los servicios, el MIDIS colabora estrechamente con los Gobiernos locales y otros asociados a fin de diseñar mecanismos de transporte más adecuados y soluciones alternativas apropiadas. En el mediano plazo, el Banco asesora al MIDIS sobre los sistemas de pago adecuados, que también se respaldan con el PAT. En lo que respecta a la alfabetización, el MIDIS trabaja junto con el Ministerio de Educación para facilitar a los usuarios de Pensión 65 el acceso al Programa Nacional de Alfabetización. Asimismo, se ha asignado a los promotores de Pensión 65 recién contratados la tarea de facilitar la inclusión de esos adultos mayores, tanto hombres como mujeres, con dificultades específicas (analfabetismo, discapacidad).
8. Ampliación del programa Juntos: Se espera que la ampliación de la cobertura de Juntos y la contratación de nuevos promotores sociales permitan brindar más asesoramiento a las mujeres y las familias. Asimismo, la extensión de la cobertura favorecerá el acceso de las mujeres pobres de zonas rurales a los servicios de salud. Entre los posibles riesgos en esta esfera cabe mencionar el tiempo que deben dedicar estas mujeres a asistir a las reuniones, en vista de que deben cumplir además otras responsabilidades, tanto dentro del hogar como fuera de él (y las tensiones que esto puede generar). La evaluación social que se realizó para el PTA ha revelado obstáculos adicionales que exceden el margen de maniobra del MIDIS, tales como la constante mala calidad de los servicios de salud y el trato discriminatorio que dispensa el personal del sector de la salud a los usuarios de Juntos.
9. Medidas de mitigación. En la actualidad el MIDIS está elaborando directrices para garantizar que, en sus operaciones y sus políticas, se tenga en cuenta la cuestión del género, lo que supondrá brindar capacitación y generar mayor conciencia entre el personal y los promotores
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del programa Juntos respecto de las numerosas funciones que desempeñan las mujeres y la necesidad de adaptarse a sus circunstancias. El MIDIS trabajará también junto con el Ministerio de Salud y los servicios regionales de salud para concientizar a los profesionales del sector y promover el trato respetuoso a los usuarios de Juntos. Asimismo, se realizarán inversiones cuantiosas para promover entre los usuarios de los programas del MIDIS, tanto hombres como mujeres, una mayor conciencia respecto de sus derechos y responsabilidades.
10. Creación de Qali Warma: Se espera que con la creación de Qali Warma, el nuevo programa de alimentación escolar de cobertura universal, los beneficios se extiendan a zonas con niveles de pobreza más elevados y mayor porcentaje de grupos excluidos que las que abarcaba el programa anterior. Al mismo tiempo, la reforma trae aparejados importantes riesgos que se vinculan con la escala y la rapidez de la implementación. El análisis de las partes interesadas puso de manifiesto el riesgo de que se desvíen los recursos o se cometan actos de corrupción en el nivel local, lo que podría afectar tanto la percepción general respecto del programa como su eficacia. Las dificultades logísticas para establecer un programa nuevo son también considerables. Los cambios futuros en el eje de los programas alimentarios y la aplicación o redefinición de las normas de adquisición y los mecanismos de control podrían perjudicar el negocio de ciertos grandes proveedores de alimentos. El personal que trabajaba en el PRONAA y que no ha sido contratado para el Qali Warma también se verá perjudicado. Por último, uno de los desafíos más importantes consistirá en dar más oportunidades de expresarse a los grupos que pueden beneficiarse con la introducción del Qali Warma pero que quizá no están tan organizados como los que podrían verse afectados con la reforma.
11. Los pueblos indígenas podrán beneficiarse con el programa Qali Warma si se adopta un enfoque adaptable en materia de orientación nutricional, se ajustan los procedimientos a las necesidades de los pequeños productores rurales y se coordinan las actividades estrechamente con el Ministerio de Agricultura y con otras entidades que brindan apoyo a dichos productores. Es un hecho ampliamente documentado que los conocimientos indígenas tradicionales sobre prácticas agroecológicas y alimentos están en franco declive, y la escolaridad juega un papel fundamental en ello. El Qali Warma representa una oportunidad para apartarse de las orientaciones nutricionales definidas en el ámbito nacional, uniformes para todas las regiones, para aplicar lineamientos adaptados a la cultura de cada lugar, que resulten pertinentes para la localidad o para las características culturales de los territorios indígenas.
12. Medidas de mitigación. En lo que respecta a la transición posterior al PRONAA, el MIDIS está trabajando para cerciorarse de que el proceso de cierre de este programa sea adecuado y permita abordar posibles riesgos. El MIDIS participa también activamente en un diálogo con las principales partes interesadas mientras diseña el programa Qali Warma.
13. Con respecto a los pueblos indígenas, en el marco del programa Qali Warma se ha decidido asignar nutricionistas especializados a cada provincia con el objeto de facilitar la descentralización y la adaptación a las culturas locales. Asimismo, el MIDIS impartirá capacitación a dichos profesionales sobre pautas nutricionales adaptadas y llevará adelante un ejercicio experimental de elaboración de lineamientos locales en diferentes zonas ecoculturales, junto con la comunidad local y los grupos de padres.
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ANEXO 5: Carta de evaluación
PERÚ: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO MUNDIAL
(Documentación para respaldar la propuesta de un préstamo para el desarrollosobre inclusión social)
20 de septiembre de 2012
1. El Directorio Ejecutivo finalizó la última consulta en virtud del artículo IV en diciembre de 2011 (http:///www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1226.pdf). La misión correspondiente a la consulta del artículo IV de 2012 está prevista tentativamente para el último trimestre de 2012, mientras que la reunión del Directorio se celebraría a principios de 2013.
2. El Directorio Ejecutivo del Fondo ratificó la evaluación del personal en la que se destacaban las políticas macroeconómicas prudentes de las autoridades. La economía salió prácticamente ilesa de la conmoción internacional de 2008-09, ya que con principios fundamentales sólidos y una respuesta macroeconómica activa se limitaron los efectos negativos en la dinámica del crédito y la demanda interna, al tiempo que se mantuvieron los logros relativos al alivio de la pobreza. El PIB real aumentó rápidamente a un 8,75% en 2010, reforzado por considerables políticas de estímulo, grandes entradas de capital (8,5% del PIB) y mejores condiciones en la relación de intercambio (18%). A pesar de la menor actividad internacional, la economía creció un 6,9% en 2011, impulsada por una fuerte demanda interna.
3. Las políticas macroeconómicas se han adaptado adecuadamente a las presiones de la demanda y a las condiciones externas. Debido al aumento de la inflación y la recuperación de la economía en 2010, la tasa de interés oficial se incrementó en 300 puntos básicos a un 4,25% en mayo de 2011 y se reforzaron las medidas de prudencia. Con expectativas realistas y un panorama externo incierto, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) ha mantenido controlada la tasa de interés oficial desde entonces, mientras se sucedían las perturbaciones de la oferta. Las intervenciones del BCRP también han permitido una leve apreciación del tipo de cambio con mayor flexibilidad, y las reservas internacionales han alcanzado un nivel histórico de aproximadamente un 30% del PIB. La importante intervención monetaria se ha logrado aislar pero esto ha generado un costo. Al mismo tiempo, el sector público registró en 2011 un superávit fiscal superior a lo presupuestado, del 1,8% del PIB, debido a una desaceleración de la inversión pública, lo que hizo retroceder los efectos del estímulo fiscal.
4. La actividad continuó moderándose en 2012 como consecuencia del deterioro del panorama mundial. El crecimiento del PIB real se desaceleró al 6% durante la primera mitad de 2012 (respecto del 7% a fines de 2011) a causa de la moderación de las condiciones externas. La inflación, que llegó a un máximo de 4,7% a fines de 2011, ha caído cerca de la franja máxima que había establecido el BCRP (del 1% al 3%). Los indicadores del sector financiero continúan sólidos, en un contexto de crecimiento adecuado del crédito (16% en junio), una dolarización persistente (45%) y considerables entradas de capital que continúan ejerciendo presión alcista sobre la moneda.
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5. La combinación actual de políticas parece ser adecuada para mantener el crecimiento y la estabilidad macroeconómica. Las perspectivas económicas continúan siendo positivas, aunque con riesgo a la baja. Se prevé que el crecimiento se acercará a los niveles potenciales (6%) en los próximos años, aunque se producirá un leve deterioro de la situación en cuenta corriente externa debido a una caída de los precios de los productos básicos. La decisión del Banco Central de no modificar la política monetaria hasta tener un panorama mundial más claro parece adecuada. En el ámbito fiscal, se reciben con agrado los planes para fortalecer el marco fiscal y la movilización de ingresos para cubrir el aumento de los programas sociales y las inversiones públicas a mediano plazo. El superávit fiscal que se proyecta para 2012, de cerca del 1%, continuará actuando como resguardo y mantendrá baja la deuda pública (en un 21% del PIB). Moody’s aumentó la calificación crediticia de Perú a Baa2 en agosto, teniendo en cuenta el continuo crecimiento con solidez, el contundente desempeño fiscal y la reducción de los conflictos sociales.
6. La flexibilidad de las políticas es esencial dadas las vulnerabilidades ante las conmociones internacionales y la exposición de los tipos de cambio en el contexto de una economía muy dolarizada. Los principios fundamentales sólidos y el margen para generar políticas de respuesta de Perú probablemente mitiguen los efectos de un debilitamiento de la economía mundial. Si llegaran a materializarse los riesgos extremos de las condiciones internacionales, se podrían aplicar políticas de estímulo adicionales para limitar las repercusiones.
7. Si bien el futuro de Perú es auspicioso, para lograr un crecimiento con mayor inclusión social serán necesarias reformas estructurales sostenidas. Para conseguir ampliar la inclusión social y la productividad, las autoridades deberán encontrar formas de ofrecer oportunidades a ciertos segmentos de la sociedad a través de reformas en los mercados laborales y de capital, así como en los sistemas de prestación de servicios de salud y educación. Al mismo tiempo, deberán reforzar el entorno para los negocios a fin de incrementar la inversión privada y la transferencia de tecnología.
Cuadro 1. Perú: Indicadores económicos seleccionados
Proyecciones2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Indicadores sociales
Esperanza de vida al nacer (años) 73,0 73,2 73,5 73,8 - - -
Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)
22,2 20,7 14,9 - - - -
Tasa de alfabetismo de adultos 89,6 89,6 89,6 89,6 - - -
Tasa de pobreza (total) 1/ 42,4 37,3 33,5 30,8 - - -
Tasa de desempleo 8,4 8,4 8,4 7,9 7,7 7,5 7,5
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Proyecciones2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(variación porcentual anual, a menos que se indique otra cosa)
Producción y precios
PIB real 8,9 9,8 0,9 8,8 6,9 5,5 5,9
Demanda interna real 11,8 12,3 -2,8 13,1 7,2 6,1 5,7
Precios al consumidor (final del período) 3,9 6,7 0,2 2,1 4,7 2,7 2,3
Precios al consumidor (promedio del período)
1,8 5,8 2,9 1,5 3,4 3,6 2,5
Sector externo
Exportaciones 17,9 10,4 -13,1 31,9 30,1 -0,8 5,0
Importaciones 32,0 45,2 -26,1 37,1 28,3 7,2 5,5
Relación de intercambio (deterioro -) 3,6 -14,5 -3,1 18,2 5,5 -4,9 -1,8
Tipo de cambio efectivo real(depreciación -) 2/
-1,8 4,4 3,3 2,4 - - -
Dinero y crédito 3/ 4/
Dinero en sentido amplio 22,0 25,2 7,2 21,3 14,7 13,1 13,7
Crédito neto al sector privado 30,0 33,9 5,0 16,7 21,8 18,1 15,8
(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)
Sector público
Ingresos del sector público no financiero 25,8 26,8 24,0 25,0 26,3 26,4 26,3
Gastos primarios del sector público no financiero
20,9 22,8 24,3 24,4 23,3 24,1 24,1
Saldo primario del sector público no financiero
4,8 2,9 -0,3 0,6 3,0 2,3 2,2
Saldo total del sector público no financiero
3,0 2,3 -1,6 -0,5 1,8 1,2 1,0
Saldo primario del Gobierno en general 4,9 3,7 -0,9 0,8 3,0 2,4 2,2
Saldo total del Gobierno en general 3,2 2,2 -2,1 -0,3 1,9 1,3 1,2
Sector externo
Saldo en cuenta corriente externo 1,4 -4,2 -0,5 -2,5 -1,9 -2,8 -2,9
Reservas brutas
64
Proyecciones2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
En millones de dólares estadounidenses 27 720 31 233 33 175 44 150 48 859 56 359 59 859
Porcentaje de la deuda externa a corto plazo 5/
206,1 318,3 428,4 342,3 589,3 610,4 593,4
Porcentaje de depósitos bancarios en moneda extranjera
213,5 203,6 203,6 241,1 227,7 261,2 260,0
Deuda
Total de deuda externa 31,3 28,3 29,2 27,5 25,5 26,7 26,1
Deuda bruta del sector público no financiero (incluidos los CRPAO)
30,4 25,0 28,4 24,6 21,6 20,7 19,7
Externa 6/ 18,7 15,2 16,2 12,9 12,7 13,2 13,5
Interna 11,6 9,9 12,2 11,6 8,9 7,5 6,2
Ahorro e inversiones
Inversión interna bruta 22,8 26,9 20,7 25,3 25,5 25,9 26,0
Sector público 7/ 3,4 4,3 5,2 5,9 4,5 6,1 6,2
Sector privado 18,2 21,5 17,7 19,2 19,6 19,9 19,6
Cambios en inventarios 1,3 1,0 -2,1 0,2 1,4 -0,1 0,2
Ahorro nacional 24,3 22,7 20,2 22,8 23,6 23,1 23,2
Sector público 8/ 6,4 6,8 4,2 5,7 7,1 7,2 7,2
Sector privado 17,8 15,9 15,9 17,1 16,5 15,9 16,0
Ahorro externo -1,4 4,2 0,5 2,5 1,9 2,8 2,9
Partidas informativas
PIB nominal (miles de millones de soles) 335,5 371,1 382,3 434,7 486,5 530,2 572,0
PIB per cápita (dólares estadounidenses) 3800 4427 4362 5207 5904 6041 6374
Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú; Ministerio de Economía y Finanzas; ECLAC 2002-03; Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI); Indicadores del Desarrollo Humano del PNUD; estimaciones y proyecciones del personal del Fondo.1/ Se define como el porcentaje de hogares con un gasto total inferior al costo de una canasta de consumo básico.2/ Se basa en el sistema de avisos de información.3/ Corresponde al sistema bancario.4/ Los saldos en moneda extranjera se calculan a partir del tipo de cambio del final del período.5/ La deuda a corto plazo se define sobre una base de vencimiento residual e incluye la amortización de la deuda a mediano y largo plazo.6/ Incluye la deuda del Banco Central de Reserva del Perú.7/ Incluye los Certificados de Reconocimiento de Derechos sobre el Pago Anual por Obras (CRPAO).8/ No incluye los ingresos por privatizaciones.
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ANEXO 6: Declaración de políticas de desarrollo
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ANEXO 7: Datos básicos sobre Perú
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Datos básicos sobre Perú 3/29/12
AméricaPaíses de
ingresoPOBREZA y ASPECTOS SOCIALES Latina y mediano
Perú el Caribe alto2010Población, mediados de año (millones) 29.1 583 2,452INB per cápita (método del Atlas, US$) 4,700 7,733 5,884INB (método del Atlas, miles de millones de US$) 136.7 4,505 14,429
Crecimiento promedio anual, 2004-10
Población (porcentaje) 1.1 1.2 0.7Fuerza de trabajo (porcentaje) 3.4 2.0 1.2
Estimaciones más recientes (último año disponible, 2004-10)
31 .. ..
Población urbana (porcentaje de la población total) 72 79 57Esperanza de vida al nacer (años) 74 74 73Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 15 18 17Malnutrición infantil (porcentaje de niños menores de 5 años) 5 3 3
85 94 93
Alfabetización (porcentaje de la población de 15 años o más) 90 91 93109 117 111
Hombres 109 119 111 Mujeres 108 115 111
PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS y TENDENCIAS A LARGO PLAZO
1990 2000 2009 2010
P IB (miles de millones de US$) 26.3 53.3 126.9 157.1
Formación bruta de capital/P IB 16.5 20.2 20.7 24.4Exportaciones de bienes y servicios/P IB 15.8 16.0 24.0 25.1Ahorro interno bruto/P IB 18.4 18.0 24.3 27.3Ahorro nacional bruto/P IB 16.5 17.2 20.7 22.8
Saldo en cuenta corriente/P IB -5.6 -2.9 0.2 -1.5Pago de intereses/P IB 0.9 2.7 1.7 1.7Deuda total/P IB 76.3 53.7 28.7 23.1Servicio total de la deuda/exportaciones 11.1 25.8 9.5 13.5Valor actualizado de la deuda/P IB .. .. .. 20.6Valor actualizado de la deuda/P IB .. .. .. 64.4
1990-2000 2000-10 2009 2010 2010-14(crecimiento promedio anual)P IB 4.7 6.1 0.8 8.8 6.1P IB per cápita 2.8 4.9 -0.2 7.6 4.9Exportaciones de bienes y servicios 8.5 7.2 -3.2 2.5 7.2
ESTRUCTURA de la ECONOMÍA
1990 2000 2009 2010(porcentaje del P IB)Agricultura 8.5 8.5 7.5 8.3Industria 27.4 29.9 35.1 34.3 Manufacturas 17.8 15.8 14.4 16.6Servicios 64.1 61.6 57.4 57.5
Gasto de consumo final de los hogares 73.7 71.4 65.4 62.7Gasto general de consumo final del Gobierno 7.9 10.6 10.3 10.0Importaciones de bienes y servicios 13.8 18.2 20.4 22.2
1990-00 2000-10 2009 2010(crecimiento promedio anual)Agricultura 5.5 4.1 1.7 3.2Industria 5.4 6.6 -2.4 11.1 Manufacturas 3.8 6.2 -7.2 13.6Servicios 4.0 6.2 3.0 8.1
Gasto de consumo final de los hogares 4.0 5.3 2.3 6.0Gasto general de consumo final del Gobierno 5.2 5.7 16.5 10.6Formación bruta de capital 7.4 10.7 -20.6 34.8Importaciones de bienes y servicios 9.0 9.2 -18.6 23.8Producto nacional bruto .. .. .. ..
Nota: Los datos de 2010 son estimaciones preliminares.Este cuadro se elaboró a partir de los datos del sistema de LDB de Economía del Desarrollo.* Los diamantes muestran cuatro indicadores clave del país (en negrita), comparados con el promedio de su grupo de ingreso. Si faltan datos, el diamante quedará incompleto.
Pobreza (porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza)
Acceso a una fuente de agua mejorada (porcentaje de la población)
Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria (porcentaje de la población en edad escolar)
-40
-20
0
20
40
05 06 07 08 09 10
GCF GDP
Crecimiento del capital y el PIB (porcentaje)
-30
-20
-10
0
10
20
30
05 06 07 08 09 10
Exports Imports
Crecimiento de las exportaciones y las importaciones (porcentaje)
Peru Upper-middle-income group
Diamante de indicadores del desarrollo*
Esperanza de v ida
Acceso a una f uente de agua mejorada
INB per cápita
Tasa bruta de matricula-ción en la escuela
Peru Upper-middle-income group
Indicadores económicos*
Comercio
Endeudamiento
Ahorro interno Capital
Grupo de países de ingreso mediano alto
Perú
Grupo de países de ingreso mediano alto
Perú
PIBCapital
ImportacionesExportaciones
72
Perú
PRECIOS y FINANZAS DEL GOBIERNO1990 2000 2009 2010
Precios internos(variación porcentual)
P recios al consumidor .. .. 5.5 5.4Deflactor implícito del P IB 6,836.9 3.7 2.2 6.9
Finanzas del Gobierno(porcentaje del P IB, incluidas las donaciones actuales)
Ingresos corrientes 11.7 14.9 15.9 16.8Saldo presupuestario corriente -6.2 -0.3 2.0 4.1Superávit/déficit general -7.9 -2.8 -1.7 0.0
COMERCIO1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Exportaciones totales (fob) 3,280 6,955 26,885 32,673 Cobre 700 933 5,933 8,383 Harina de pescado 9 1,145 6,802 8,264 Manufacturas 1,021 2,150 6,314 6,353Importaciones totales (cif) 2,922 7,358 21,011 24,191 Alimentos .. 458 1,350 1,638 Combustible y energía 305 1,083 2,929 3,554 Bienes de capital 886 2,114 6,850 8,545
Índice de precios de las exportaciones (2000=100) 104 100 289 334Índice de precios de las importaciones (2000=100) 83 100 224 231Relación de intercambio (2000 = 100) 126 100 129 145
BALANZA de PAGOS1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Exportaciones de bienes y servicios 4,079 8,510 30,607 39,521Importaciones de bienes y servicios 4,086 9,648 25,800 34,809Saldo de recursos -7 -1,138 4,807 4,713
Ingreso neto -1,733 -1,410 -7,484 -10,053Trasferencias corrientes netas .. .. .. ..
Saldo en cuenta corriente -1,459 -1,546 211 -2,315
P artidas de financiamiento (netas) 1,635 1,353 1,728 13,507
Cambios en las reservas netas -176 193 -1,939 -11,192
Partida de memorando:Reservas, incluido el oro (millones de US$) 1,801 8,563 42,416 46,410Tipo de cambio (DEC, local/US$) 0.2 3.5 3.0 2.8
DEUDA EXTERNA y FLUJ O DE RECURSOS1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Total de la deuda pendiente y desembolsada 20,054 28,632 36,393 36,271 BIRF 1,188 2,590 2,846 2,965 AIF 0 0 0 0
Servicio total de la deuda 476 2,571 4,361 6,784 BIRF 0 281 352 320 AIF 0 0 0 0
Composición de los flujos de recursos netos Donaciones oficiales 180 159 353 327 Acreedores oficiales 106 620 -574 -1,369 Acreedores privados 18 448 3,126 5,606 Inversión extranjera directa (entradas netas) 41 810 5,576 7,328 Inversiones de cartera (entradas netas) 0 123 47 87
P rograma del Banco Mundial Compromisos 0 15 1,215 395 Desembolsos 0 266 379 377 Reembolsos del principal 0 93 245 258 Flujos netos 0 173 134 119 P ago de intereses 0 189 107 62 Trasferencias netas 0 -16 28 57
Nota: Este cuadro se elaboró a partir de los datos del sistema de LDB de Economía del Desarrollo. 3/29/12
-6
-4
-2
0
2
4
6
04 05 06 07 08 09 10
Relación entre saldo en cuenta corriente y PIB (porcentaje)
0
10,000
20,000
30,000
40,000
04 05 06 07 08 09 10
Exports Imports
Niveles de exportación e importación (millones de US$)
Exportaciones Importaciones
0
2
4
6
8
05 06 07 08 09 10
GDP deflator CPI
Inflación (porcentaje)
Deflactordel PIB IPC
A: 2,965
D: 4,889
E: 2,719
F: 19,643
G: 6,055
A - IBRDB - AIF C - FMI
D - Otra deuda multilateralE - BilateralF - PrivadaG - A corto plazo
Composición de la deuda de 2010 (millones de US$)
