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GRUPO PROPUESTA CIUDADANA
Federico Tenorio
Presidente del Directorio
Eduardo Ballón
Epifanio Baca
Coordinación Ejecutiva
Políticas y Presupuesto Público para
La Pequeña agricuLturareporte 9. Balance 2015Lima, Setiembre de 2016.
El Reporte “Políticas y Presupuesto Público para la Pequeña Agricultura” es una
publicación del Grupo Propuesta Ciudadana.
Elaborado por: Epifanio Baca
Carlos Cornejo
Corrección de estilo: Juana Iglesias
Edición de publicación: Nelly Carrasco
Mabel Abanto
Diseño y diagramación: Renzo Espinel
Luis de la Lama
Tiraje: 1 000 ejemplares
Imprenta: Sonimagenes del Peru SCRL
Av. General Santa Cruz 653 - 102 Jesús María - Lima
Teléfono: 277 3629
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional de Perú N° 2016-13188
Grupo Propuesta Ciudadana
León de la Fuente 110, Lima 17
Impreso en el Perú
Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de Pan Para el Mundo.
3Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
INTRoDuCCIóN .........................................................................................5
1. LAS POLíTICAS PúbLICAS PARA LA PEqUEñA
AGRICULTURA EN EL 2015 .................................................................7
2. EL PRESUPUESTO PúbLICO PARA LA PEqUEñA
AGRICULTURA ................................................................................... 11
3. GESTIóN DEL PRESUPUESTO DE INvERSIóN PúbLICA
PARA LA PEqUEñA AGRICULTURA .............................................. 23
4. PRINCIPALES PROGRAmAS y mECANISmOS DIRIGIDOS
A LA PEqUEñA AGRICULTURA ...................................................... 33
4.1 Fondo Mi Riego ........................................................................... 33
4.2 Agrorural ..................................................................................... 37
4.3 Agroideas ..................................................................................... 42
4.4 Haku Wiñay ................................................................................. 45
4.5 Procompite ................................................................................... 46
5. CONCLUSIONES ................................................................................. 49
ANExoS .................................................................................................... 53
contenido
5Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
introducción
La desaceleración económica y la disminución de los precios de los minerales e
hidrocarburos han afectado el flujo de recursos presupuestales destinados hacia
la pequeña agricultura de nuestro país, principalmente desde los gobiernos lo-
cales y gobiernos regionales. El año fiscal 2015 y más aún para el año 2016 se
evidencia dos hechos relacionados, la pérdida del peso relativo del presupuesto
para la pequeña agricultura en relación al presupuesto público total, por un lado,
y la recentralización del presupuesto destinado a este sector en el Ministerio de
Agricultura y Riego (MINAGRI).
La aprobación de los Lineamientos de Política Agraria en 2014, en cuyos documen-
tos estratégicos se revaloriza la importancia de la agricultura familiar y la aproba-
ción de las Estrategia Nacional de la Agricultura Familiar 2015-2021, aparecen opaca-
dos por el impacto de la disminución en el presupuesto público. Pero si tomamos
en cuenta las medidas económicas del MEF destinadas a facilitar y promover las
inversiones privadas principalmente en el sector extractivo, poniendo en riesgo
y afectando los derechos territoriales de las comunidades andinas y amazóni-
cas, aquellas medidas del sector agrario aparecen como meras buenas intenciones
frente a las que impulsa el MEF y el Ministerio de Energía y Minas.
Entre los aspectos analizados en el presente Reporte, evidenciamos que el incre-
mento en el presupuesto modificado del 2015 respecto al 2014 se ha concentrado
en el gobierno nacional, mientras que en los gobiernos regionales y locales han
seguido reduciéndose aceleradamente. Se observa un proceso de centralización
en el manejo del presupuesto que inicia el año 2013 con la creación del Fondo Mi
Riego, implementado desde unidades ejecutoras del MINAGRI. El resultado al
2015 es que dos terceras partes del presupuesto de la pequeña agricultura están
bajo la responsabilidad del gobierno nacional, y el tercio restante en manos de los
gobiernos descentralizados. El año 2011 la figura era exactamente inversa.
En cuanto a fuentes de financiamiento se evidencia la reducción de fondos en la
fuente recursos determinados, por la caída del canon que manejan las municipalida-
des y gobiernos regionales. En respuesta, el gobierno ha asignado más recursos or-
dinarios, destinados al Ministerio de Agricultura principalmente para hacer frente
a la amenaza del fenómeno de El Niño.
Entre los programas y mecanismos orientados a los pequeños productores agro-
pecuarios, analizamos el Fondo Mi Riego, que tuvo un devengado de 260 millo-
nes de soles en el 2015; Agrorural que contó con un presupuesto de 20% menos
que en 2014 y cuya inversión se mantuvo en montos similares que el año anterior.
6 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
También exploramos el desempeño de Agroideas, que cuento con mayores re-
cursos pero se reduce las organizaciones y productores beneficiarios. Los datos
del Procompite muestran que este interesante mecanismo continúa perdiendo
recursos producto de la caída de los recursos del canon en los gobiernos locales
provinciales y distritales.
El presente Reporte 9 de Vigilancia sobre Políticas y Presupuesto Público para la
Pequeña Agricultura trae un balance del año fiscal 2015 y ha sido posible gracias
al apoyo de Pan Para el Mundo.
7Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
1. Las PoLíticas PúBLicas Para La Pequeña agricuLtura en eL 2015
Distintas situaciones ocurridas en el año 2015 no hacen más que ratificar la falta
de coherencia política del gobierno de ollanta Humala respecto a la pequeña
agricultura. Nos referimos, por un lado, a algunas iniciativas interesantes
promovidas desde el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) con relación a
la pequeña agricultura y, por el otro, a las políticas promovidas desde el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), que en su propósito de reactivar las inversiones
privadas tienden a debilitar la institucionalidad ambiental y la protección de los
derechos de las comunidades campesinas y nativas.
Mencionemos en primer lugar el proyecto de Ley N° 3941-2014-PE, llamado
“Ley de las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible en las zonas de
mayor exclusión social”, presentado por el poder ejecutivo en el 2014. Su dictamen
fue aprobado recién en abril del 2015 por la Comisión de Pueblos Andinos,
Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y con votos de congresistas del
partido de gobierno. Finalmente la norma es aprobada el 21 de mayo del 2015 por
el pleno del Congreso de la República como Ley N° 30327, “Ley de promoción de las
inversiones para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible”, en la cual se establece
la simplificación e integración de permisos y procedimientos, así como medidas
de promoción de la inversión privada. Varias organizaciones de la sociedad civil
especializadas observan lo siguiente: “El Capítulo I del Título IV […] trata sobre
tierras eriazas de propiedad estatal, sin embargo, el Estado peruano no conoce
cuáles son ni dónde están, lo que se corrobora pues no se cuenta con un catastro
actualizado que permita identificarlas fehacientemente, esto podría afectar derechos
de propiedad o posesión pues no tenemos al bien objeto de la norma plenamente
ubicado”1. En síntesis, esta nueva ley pone en riesgo de manera inmediata la
intangibilidad de los territorios de las comunidades campesinas y nativas donde se
concentra un sector importante de pequeños productores agropecuarios.
En segundo lugar, después de un largo proceso de elaboración, consultas y atrasos,
se aprobó la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021 (ENAF 2015-2021)2,
nuevo instrumento de planificación del sector agricultura que contribuye a visibilizar
1 Como afirma la Plataforma Gobernanza Responsable de la Tierra y el Colectivo Territorios Seguros para las Comunidades del Perú, en el documento “organizaciones de la sociedad civil, agrarias e indígenas rechazamos el dictamen del proyecto de ley 3941-2014-PE”.
2 Decreto Supremo N° 009-2015-MINAGRI.
8 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
la agricultura familiar como un sector económico y social importante en el país,
y plantea lineamientos de política orientados a la atención de su problemática.
Como se señala en el documento, en concordancia con diversos instrumentos de
política social, que vienen desde la Estrategia de Desarrollo Rural (2007) hasta
los Lineamientos de Política Agraria aprobados en el 2014, la ENAF 2015-2021
reconoce el aporte de las comunidades campesinas, nativas y pueblos rurales, y
propone “(…) orientar y organizar la intervención integral del Estado para el logro
de resultados favorables para los agricultores y agricultoras familiares, en el marco
de una apuesta por la inclusión social y económica de la población rural”3.
Por su contenido podemos destacar cinco de sus nueve lineamientos4, debido a que
guardan una relación integral con los tres tipos de resultados esperados5; estos son
los siguientes: (L1) Acceso a factores de producción, (L3) Fortalecimiento de la
asociatividad, (L7) Mayor inversión para la dotación de bienes públicos con enfoque
territorial, (L8) Fortalecimiento institucional, y (L9) Gestión del conocimiento e
innovación.
En la misma fecha que la ENAF 2015-2021, el poder ejecutivo publicó el Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021, el cual fue aprobado
después de tres años de vigencia de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional.
Entre los actores ofertantes de alimentos, en este plan se pone énfasis en los pequeños
productores agropecuarios y en los pescadores artesanales de consumo humano directo.
Por ello en las estrategias y líneas de acción del objetivo específico 1: “Garantizar
la disponibilidad en cantidades suficientes de alimentos de origen agropecuario
e hidrobiológico, inocuos y nutritivos con un nivel de producción adecuado”, se
plantea mejorar las capacidades técnicas de los productores y facilitarles acceso a
créditos a través de diversos programas presupuestales6.
Entonces, si bien en los últimos años desde el MINAGRI se han desarrollado
procesos de planificación, alimentados por los resultados del Censo Nacional
Agropecuario (CENAGRo 2012), en los cuales se ha revalorado y visibilizado al
3 ENAF 2015-2021, pág. 5.
4 Los otros lineamientos son: (L2) Acompañamiento integral para la innovación con base en los recursos locales; (L4) Integración de la agricultura familiar a los mercados; (L5) Manejo sostenible de los recursos naturales frente al cambio climático; y, (L6) Inclusión social y seguridad alimentaria.
5 Los resultados esperados son: (1) Incremento del nivel de productividad; (2) Incremento de niveles de inclusión social y seguridad alimentaria, y (3) Incremento de la eficiencia en el manejo sostenible de los recursos agua, suelo y cobertura vegetal (pastos, praderas y bosques) y de los sistemas agroalimentarios.
6 Para los productores agropecuarios los PP mencionados son: Mejora de la articulación de pequeños productores al mercado; Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario; Competitividad y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de la fauna silvestre; y Acceso de hogares rurales con economías de subsistencia a mercados locales.
La Ley N° 30327 pone en riesgo
intangibilidad de los territorios de las comunidades
campesinas y nativas donde se concentra un
sector importante de pequeños productores
agropecuarios.
9Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
sector de la pequeña agricultura, estos procesos se han demorado y, en la práctica,
el gobierno saliente ya no tiene tiempo para empezar a implementarlos, lo cual
puede jugar en contra, porque es práctica conocida en nuestro país que el nuevo
gobierno priorice sus propuestas y deje congeladas las de la gestión pasada.
En comparación, las medidas promovidas desde el MEF para facilitar las grandes
inversiones se aplican de inmediato, a pesar de existir observaciones sobre el
riesgo que representan para los territorios y para la biodiversidad. Es más o menos
claro que las políticas para la pequeña agricultura no han tenido prioridad en el
gobierno de Humala, pues la creación del Fondo Mi Riego fue un hecho aislado
sin mayor trascendencia. Por tanto, es poco probable que los nuevos documentos
de planificación del sector agrario tengan posibilidades de implementación y de
mostrar sus efectos positivos. Frente a este panorama ya conocido por los gremios
agrarios solo queda dialogar y presionar al nuevo gobierno para la implementación
de las estrategias y planes antes señalados.
11Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
2. eL PresuPuesto PúBLico Para La Pequeña agricuLtura
El presupuesto para la pequeña agricultura sigue perdiendo peso relativo
En el presupuesto público publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) para el año fiscal 2016 se evidencia que el presupuesto para la pequeña
agricultura7 (PPA) ha disminuido respecto al año anterior en -86 millones de soles,
con lo cual se observa un virtual estancamiento en los últimos tres años. Asimismo,
se consolida la tendencia decreciente de su peso relativo respecto al presupuesto
público total, situándose en el año 2016 en 2.1%, lo que representa el más bajo
porcentaje del período gubernamental 2011-2015 (ver gráfico N° 1).
Gráfico N° 1
Presupuesto (PIA) para la pequeña agricultura y su peso relativo respecto al presupuesto público total,
2011-2016 (En millones de soles y porcentajes)
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
7 En los reportes del Grupo Propuesta Ciudadana se define como presupuesto para la pequeña agricul-tura a los montos del presupuesto público que se destinan a proyectos y actividades que benefician a los pequeños productores a nivel nacional, y que son ejecutados por las unidades operadoras de los tres niveles de gobierno. La cifra la obtenemos al descontar de los montos presupuestales de la Función Agropecuaria los montos asignados específicamente a cinco Proyectos Especiales (PE), a cargo de igual número de Gobiernos Regionales, por considerar que los beneficiarios son media-nos y grandes productores; los proyectos son: PE Chinecas (Áncash), PE Majes-Siguas (Arequipa), PE Chavimochic (La Libertad), PE olmos-Tinajones (Lambayeque) y PE Chira-Piura (Piura).
12 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
En el período 2011-2015, mientras el presupuesto público (PIA) total creció a
un ritmo promedio anual de 9.4% (una media de S/ 10 mil millones por año), lo
destinado a la pequeña agricultura lo hizo a un ritmo promedio anual de 6.5%,
registrándose incluso la caída del monto en dos de los cinco años analizados, como
se puede ver en el gráfico del anexo N° 1. Este resultado evidencia una vez más
que la pequeña agricultura no ha formado ni forma parte de las prioridades del
gobierno de Humala.
En el año 2015 el PPA se incrementa en 50%, como producto de las modificaciones
durante el año, lo que en monto significa más de S/ 1 500 millones, como ha
sucedido en los dos últimos años (ver anexo N° 2).
Cuadro N° 1
Presupuesto para la pequeña agricultura, 2011-2016 (En millones de soles y porcentajes)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presupuesto para la pequeña agricultura (PIA) 2 140 2 317 3 094 2 868 3 020 2 934
Presupuesto para la pequeña agricultura (PIM) 3 050 3 674 4 210 4 432 4 557
Diferencia PIM y PIA (monto) 910 1 357 1 116 1 564 1 537
Diferencia PIM y PIA (%) 42.5 58.6 36.1 54.5 50.9
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
En el actual período gubernamental el PPA se ha recentralizado fuertemente en
manos del gobierno nacional, específicamente en el MINAGRI. Como se aprecia
en el gráfico N° 2, desde el 2012 el presupuesto a cargo del gobierno nacional
crece incesantemente, a una tasa promedio anual de 29%, mientras que el de los
gobiernos locales disminuye fuertemente, al igual que el de los gobiernos regionales,
aunque estos últimos en menor medida. Los gobiernos locales en el año 2015 tienen
S/ 321 millones menos que en 2011, mientras que para los gobiernos regionales
mantienen el mismo monto en los extremos del período.
Los elementos que sustentan el crecimiento del presupuesto del gobierno nacional
son los S/ 580 millones asignados a la función gestión de riesgos y emergencias, frente
a los S/ 118 millones del año 2014, con la finalidad de reforzar los trabajos de
prevención (defensas ribereñas y limpieza de cauces) y atención del fenómeno El
Niño; también está el financiamiento de los proyectos del Fondo Mi Riego, con
un presupuesto de S/ 333 millones; y los S/ 186 millones del programa Agroideas,
que cuadruplica su presupuesto anterior8.
8 El programa Agroideas tuvo un presupuesto modificado de S/ 41.5 millones en el 2014.
La pequeña agricultura no ha formado ni forma parte de las
prioridades del gobierno de Ollanta
Humala.
13Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 2
Evolución del presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura por nivel de gobierno, 2011-2015
(En millones de soles)
Esta distribución del PPA por nivel de gobierno, favoreciendo al gobierno nacional,
ha dado como resultado que los dos tercios del presupuesto que tenían los gobiernos
subnacionales bajo su responsabilidad en el 2011, ahora prácticamente se inviertan,
porque en el 2015 solo tienen juntos el 37% frente al gobierno nacional que controla
el restante 63% del presupuesto para la pequeña agricultura, tal como se muestra
en el gráfico N° 3.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 3
Distribución del presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura por nivel de gobierno, 2011-2015
(En porcentajes)
14 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 4
Ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura, 2011-2015 (En porcentaje)
Ejecución del gasto
En el 2015 la ejecución del PPA llegó al 83% del presupuesto disponible, tres puntos
porcentuales más que en el año precedente, con lo cual se mantiene la tendencia
general de crecimiento de la ejecución presupuestal durante el período (ver cuadro
N° 2 y gráfico N° 4).
Cuadro N° 2
Ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Rubro 2014 2015Diferencia del monto
2015/2014
variación (%)
2015/2014
PIM general 4 432 4 557 125 3
Gasto devengado 3 536 3 796 260 7
Avance de ejecución (%) 80 83
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
El gobierno nacional logra el mayor porcentaje de avance con 89% del presupuesto
disponible, mientras que las municipalidades registran el menor avance con 69% y
los gobiernos regionales están al medio con 77%. Lo más saltante de las cifras del
cuadro N° 3 es que el gobierno nacional logra un mayor gasto respecto al año previo
por S/ 708.2 millones, mientras que las municipalidades y gobiernos regionales
15Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
tienen un menor gasto, no obstante que sus presupuestos fueron reducidos. Pero
esta situación no es generalizada, y lo que se observa es una realidad bastante
heterogénea.
En el caso de los gobiernos regionales los desempeños más pobres en la ejecución
del gasto se encuentran en Áncash, Arequipa y Pasco; en el primero solo se ejecutó
el 34% del presupuesto por los grandes problemas de gestión que tiene producto de
la inestabilidad política y de los hechos de corrupción. En las municipalidades, los
desempeños más bajos se repiten en Áncash y Arequipa, y también en Apurímac,
Ayacucho y La Libertad. En la mayor parte de los casos los recursos con baja
ejecución son los del canon, con excepción de Apurímac, donde la fuente es el
endeudamiento por los préstamos que han recibido las municipalidades contra sus
ingresos futuros por canon.
Cuadro N° 3
Ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura, por nivel de gobierno, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Nivel de gobierno
2014 2015
Diferencia en
monto
2015/2014
Diferencia %
2015/2014
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto PIm Gasto
Nacional 2 299 1 845 80 2 860 2 553 89 561.1 708.2 24 38
Regionales 936 801 86 884 683 77 -52.9 -118.3 -6 -15
Locales 1 197 890 74 814 560 69 -382.6 -329.9 -32 -37
Total general 4 432 3 536 80 4 558 3 796 83 125.7 259.9 3 7
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Según categoría presupuestal, lo más saltante en el 2015 es la disminución del peso
relativo del programa presupuestal Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso
agrario, y el incremento en el programa Reducción de la vulnerabilidad y atención de
emergencias por desastre, asociado a los mayores recursos destinados para enfrentar
la llegada del fenómeno El Niño (el incremento de su presupuesto fue de S/ 639.3
millones respecto al 2014, como se muestra en el anexo N° 3). otro programa
cuyos recursos aumentan es el de Mejora de la articulación de los pequeños productores
al mercado.
También disminuyen los recursos del rubro Asignaciones presupuestadas que no resultan
en productos y Acciones centrales, que en conjunto pasan de 33% en el 2014 a 26% en
el 2015 (ver gráfico N° 5). En este rubro figuran un conjunto de acciones, gastos
de la administración central y también proyectos que no han sido incluidos en los
programas presupuestales.
Los gobiernos regionales y locales de Áncash y Arequipa presentan bajo desempeño en la ejecución del gasto.
16 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 5
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según categoría presupuestal, 2015 (En porcentajes)
En la ejecución del presupuesto destacan los PP Reducción de vulnerabilidad y
atención de emergencias por desastres y Mejora de la articulación de pequeños productores al
mercado, con 88% y 98%, respectivamente (ver cuadro N° 4). En el primer caso, es
un resultado esperado toda vez que dichos gastos tuvieron alta prioridad por estar
Cuadro N° 4
Ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura según categoría presupuestal, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Categoría presupuestal
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Programas presupuestales 2 961 2 263 76 3 366 2 803 83
Aprovechamiento de los recursos hídricos
para uso agrario2 065 1 486 72 1 440 1 056 73
Reducción de vulnerabilidad y atención de
emergencias por desastres214 171 80 854 755 88
Mejora de la articulación de pequeños
productores al mercado184 157 86 604 593 98
Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal 200 194 97 141 129 92
otros programas presupuestales 298 255 86 327 269 82
Acciones centrales 260 224 86 268 253 95
Asignaciones presupuestarias que no resultan
en productos1 211 1 049 87 924 739 80
Total 4 432 3 536 80 4 558 3 796 83
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
17Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
asociados a la prevención de desastres y emergencias. Por otro lado, el programa
con menor avance de ejecución es el de Aprovechamiento de recursos hídricos para uso
agrario, que incluye en gran medida proyectos de infraestructura de riego cuya
implementación es por lo general más lenta.
PPA por tipo de gasto
En el 2015 se produjo un cambio en la composición del PPA por tipo de gasto;
es decir, entre el gasto corriente y el gasto de capital que financia las inversiones.
Por un lado, se observa una disminución en los gastos de capital en 23% respecto
al año anterior, en -771 millones de soles. Por otro lado, los gastos corrientes crecen
fuertemente, en 78%, siendo los rubros que más crecen Bienes y servicios y Donaciones
y transferencias, tal como se puede ver en el gráfico N° 6.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 6
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según tipo de gasto, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Este cambio significa una considerable reducción de recursos destinados para
inversiones de distinto tipo y un incremento de recursos para adquisición de
bienes destinados a la operación de instituciones estatales y pagos a profesionales
que capacitan y brindan asistencia técnica a poblaciones, en especial en temas
relacionados a la prevención frente al fenómeno El Niño, para lo que se destinó el
35% del rubro bienes y servicios9.
Respecto al avance de ejecución del gasto, este ha llegado al 83%, lo que significa
una ligera mejora respecto al año previo. Como es conocido, el avance es mayor
9 De acuerdo al Portal de Transparencia Económica del MEF, el monto destinado al Producto/Proyecto 3000610: PoBLACIóN CoN MEDIDAS DE PRoTECCIóN FÍSICA ANTE PELIGRoS HI-DRoMETEoRoLóGICoS fue de S/ 467.6 millones en el 2015.
En el 2015, el presupuesto para la pequeña agricultura se ha incrementado en el rubro de gastos corrientes en un 78%.
18 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
en los gastos corrientes en comparación con los gastos de capital en donde el ciclo del
gasto enfrenta mayor dificultad. Sin embargo, cabe aclarar que el componente
más importante de los gastos corrientes es la compra de bienes y servicios, los
cuales estuvieron asociados a acciones de prevención frente al fenómeno El Niño
(Cuadro N° 5).
Cuadro N° 5
Ejecución del presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según tipo de gasto, 2015 (En millones
de soles y porcentajes)
Tipo de gasto
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Gastos corrientes 1 143 1 075 94 2 040 1 905 93
Personal y obligaciones sociales 167 161 96 164 157 96
Pensiones y otras prestaciones sociales 0.19 0.18 98 0.78 0.67 86
Bienes y servicios 748 689 92 1 345 1 217 91
Donaciones y transferencias 175 175 100 326 326 100
otros gastos 53 51 95 205 203 99
Gastos de capital 3 289 2 460 75 2 518 1 891 75
Donaciones y transferencias 12 11 87 65 6 9
otros gastos 0.10 0.10 100 0.05 0.05 98
Adquisición de activos no financieros 3 270 2 447 75 2 448 1 882 77
Adquisición de activos financieros 6 2 34 4 3 58
Total general 4 432 3 536 80 4 558 3 796 83
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
PPA por fuente de financiamiento
A diferencia del año 2014 y anteriores, en el 2015 la fuente recursos determinados
ha dejado de ser la más importante en el financiamiento del PPA, ubicándose
en segundo lugar con 34% del total, con una reducción de 457 millones de soles
respecto al año anterior, producto de la disminución de las transferencias por
canon proveniente de las industrias extractivas. Los recursos ordinarios son ahora la
principal fuente y aportan el 45% del presupuesto, el cual aumentó en 430 millones
de soles, tal como se puede ver en el cuadro N° 6.
La disminución de las transferencias por
canon proveniente de las industrias
extractivas impactó de manera negativa en los recursos destinados a la
pequeña agricultura.
19Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 6
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según fuente de financiamiento, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Fuente de financiamiento
2014 2015 variación
(%)
2015/2014PIm
Participación
(%)PIm
Participación
(%)
Recursos ordinarios 1 616 36 2 046 45 27
Recursos directamente recaudados 372 8 397 9 7
Recursos por operaciones oficiales de crédito 279 6 275 6 -1
Donaciones y transferencias 164 4 295 6 80
Recursos determinados 2 002 45 1 545 34 -23
Total general 4 432 100 4 558 100 3
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
En el 2015 se han dado variaciones importantes en la estructura del presupuesto
por fuente de financiamiento según nivel de gobierno, asociadas a los cambios
antes descritos, como se aprecia en el cuadro N° 7. En el gobierno nacional la
fuente recursos ordinarios se incrementó en 533 millones de soles; en los gobiernos
Cuadro N° 7
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según fuente de financiamiento, por nivel de gobierno,
2015 (En millones de soles y porcentajes)
Fuente
de financiamiento
Gobierno
nacional
(GN)
Gobiernos
regionales
(GR)
Gobiernos
locales
(GL)
Diferencia de
monto
2015/2014
Diferencia en %
2015/2014
2014 2015 2014 2015 2014 2015 GN GR GL GN GR GL
Recursos ordinarios 1 060 1 593 494 425 62 27 533 -68.8 -34.9 50 -14 -56
Recursos directamente
recaudados299 333 40 37 33 27 34 -2.5 -6.0 11 -6 -19
Recursos por operaciones
oficiales de crédito120 167 123 73 35 35 47 -50.7 -0.08 39 -41 -0
Donaciones y
transferencias47 59 23 155 93 82 12 131.4 -11.8 25 561 -13
Recursos determinados 772 708 256 193 974 644 -64,2 -62.3 -329.8 -8 -24 -34
Total general 2 299 2 860 936 884 1 197 814 561 52.9 -382.6 24 -6 -32
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
20 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 7
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según fuente de financiamiento, por nivel de gobierno,
2015 (En porcentajes)
Ejecución del PPA por fuente de financiamiento
La ejecución del presupuesto del año 2015 llegó al 83% lo que, tal como ya
anotamos, significa una relativa mejora respecto al año anterior, cuando se logró el
80% de avance. Como era de esperar los mayores índices de ejecución presupuestal
se han registrado en las fuentes de financiamiento de recursos ordinarios que en este
regionales destacan la reducción por más de 60 millones de soles tanto en recursos
ordinarios como en recursos determinados; y en las municipalidades el presupuesto se
reduce en todas las fuentes, especialmente los -330 millones de soles de los recursos
determinados. El incremento del presupuesto de la fuente donaciones y transferencias
en los gobiernos regionales, de S/ 23 millones a S/ 155 millones, es de carácter
extraordinario, específicamente para el proyecto Población con medidas de protección
física ante peligros hidrometeorológicos que incorpora un presupuesto de S/ 124.7
millones para 10 gobiernos regionales, y en especial para los de La Libertad y
Piura, considerados de mayor riesgo.
Dichas variaciones presupuestales generaron cambios en los pesos relativos de cada
fuente de financiamiento en los tres niveles de gobierno. En el gobierno nacional
los recursos ordinarios aumentan su peso en 10 puntos porcentuales, mientras que
en los gobiernos locales y regionales la fuente recursos determinados disminuye de
manera sustancial (ver gráfico N° 7).
La ejecución del PPA en el 2015 fue de 83%, tres puntos
porcentuales más que el año anterior.
21Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 8
Ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura, según fuente de financiamiento, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Fuente de financiamiento
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Recursos ordinarios 1 616 1 507 93 2 046 1 972 96
Recursos directamente recaudados 372 331 89 397 347 88
Recursos por operaciones oficiales de crédito 279 176 63 275 161 59
Donaciones y transferencias 164 89 54 295 161 54
Recursos determinados 2 002 1 432 72 1 545 1 154 75
Total general 4 432 3 536 80 4 558 3 796 83
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Revisando la ejecución presupuestal por nivel de gobierno encontramos que en la
fuente recursos ordinarios solo las municipalidades han ejecutado menos porcentaje en
el 2015 respecto al año anterior. En la fuente recursos determinados, cuyos principales
receptores son los gobiernos regionales y locales, hubo una menor ejecución en
el 2015, tal como se puede ver en el gráfico N° 8. Lo que sí llama la atención es
la baja ejecución de los gobiernos regionales en la fuente endeudamiento, con solo
32% del total.
año tuvieron como principal componente la adquisición de bienes y servicios para
actividades de prevención frente a los riesgos del fenómeno El Niño. La ejecución
de las demás fuentes de financiamiento registra avances por debajo del total, siendo
el más importante los recursos determinados que van principalmente para financiar
inversiones (ver cuadro N° 8).
otro dato importante es que la mayor parte del presupuesto y del gasto de la fuente
recursos ordinarios está bajo responsabilidad de las entidades del gobierno nacional,
en 78%.
22 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 8
Avance de ejecución del presupuesto para la pequeña agricultura, según fuente de financiamiento,
por nivel de gobierno, 2014 y 2015 (En porcentajes)
23Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
3. gestión deL PresuPuesto de inversión PúBLica Para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 9
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura, 2011–2015
(En millones de soles)
El presupuesto total de inversión pública para la pequeña agricultura en el 2015
sufrió una disminución sustancial, de -822 millones de soles, respecto del año
anterior, lo que representa una reducción del 25%. Como se aprecia en el gráfico
N° 9, el presupuesto del año 2015 (de S/ 2 448 millones) retrocedió al nivel que
tenía al inicio de este período gubernamental en el 2011 (S/ 2 380 millones) como
consecuencia, de la reducción de los recursos del canon y del poco interés del
gobierno por este sector de pequeños productores agropecuarios, a los cuales solo
en los años 2013 y 2014 se les asignó un monto significativo mediante el Fondo
Mi Riego que, como veremos, ha sido ejecutado con mucha lentitud.
Según nivel de gobierno, el presupuesto de inversiones del año 2015 se redujo tanto
en el gobierno nacional como en los gobiernos regionales y las municipalidades,
pero más fuertemente en estas últimas (en -34%). En el caso del gobierno nacional
se evidencia en el gráfico N° 10 un incremento de su PPA durante el 2013 y 2014,
producto de los recursos dispuestos por el Fondo Mi Riego. Mirando la tendencia
del presupuesto de inversiones para la pequeña agricultura, este se recentralizó
durante el gobierno de ollanta Humala, porque de controlar el 24% del presupuesto
total en 2011 el gobierno nacional pasó a tener el 44% en el 2015 (ver anexo N° 4).
El presupuesto de 2015 retrocedió al nivel que tenía en 2011 como consecuencia de la reducción de los recursos del canon.
24 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 10
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura, por nivel de gobierno, 2011–2015
(En millones de soles)
En líneas generales la inversión pública agraria sigue manteniendo la misma
distribución por división funcional, en la cual predominan los proyectos, programas
y acciones de Riego, con las dos terceras partes del PIM total de las inversiones del
año 2015; mientras que el otro tercio está distribuido principalmente en acciones de
promoción agraria y pecuaria para la mejora de la productividad, y de desarrollo
de mercados (acceso a mercados, libre competencia). Ver gráfico N° 11.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 11
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura, según división funcional, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
25Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
La importancia de los proyectos de riego es similar en los tres niveles de gobierno,
mientras que las acciones de promoción agraria y pecuaria se realizan más en los
gobiernos descentralizados. Cabe señalar que la disminución del presupuesto para
riego es más pronunciada en el gobierno nacional, en donde el presupuesto se
reduce en -313 millones de soles en 2015 respecto al año 2014 (ver cuadro N° 9).
Cuadro N° 9
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura según división funcional, por nivel
de gobierno, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Nivel de gobierno
División funcional
2014 2015
PImParticipación
%PIm
Participación
%
Gobierno nacional 1 338 100 1 080 100
Riego 1 000 75 687 64
Agrario 70 5 0 0
Pecuario 0 0 0 0
Eficiencia de mercados 0 0 89 8
Desarrollo estrat., conserv. y aprovech.
sostenible del patrimonio natural0 0 86 8
otras 268 20 218 20
Gobiernos regionales 757 100 596 100
Riego 581 77 459 77
Agrario 79 10 64 11
Pecuario 44 6 39 7
otras 54 7 35 6
Gobiernos locales 1 175 100 773 100
Riego 707 60 473 61
Agrario 305 26 143 18
Pecuario 135 11 99 13
otras 28 2 58 8
Total general 3 270 2 448
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
La importancia de los proyectos de riego es similar en los tres niveles de gobierno.
26 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Si bien en el 2015 el presupuesto de la fuente recursos determinados disminuye en
-662 millones de soles, junto a la de recursos ordinarios suman el 80% del presupuesto
de inversión pública para la pequeña agricultura, porcentaje que se ha mantenido
durante los cinco años10. Entre los años 2011 y 2015 el peso relativo de los recursos
determinados fue de 2 a 1 en comparación con los recursos ordinarios de inversiones.
En el gobierno nacional y en las municipalidades la fuente de recursos determinados
es la principal con el 47% y 81%, respectivamente; mientras que en los gobiernos
regionales la mayor parte del financiamiento de la inversión agraria (51%) proviene
de los recursos ordinarios, tal como se muestra en el cuadro N° 10.
10 Los pesos relativos de las dos fuentes de financiamiento han sido los siguientes: En 2011 RD 57% y Ro 29%; en 2012 RD 58% y Ro 29%; en 2013 RD 57% y Ro 29%; y, en 2014 RD 60% y Ro 25%.
Cuadro N° 10
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura según fuente de financiamiento, por
nivel de gobierno, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Fuente de
financiamiento
Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales Total
PImParticipación
(%)PIm
Participación
(%)PIm
Participación
(%)PIm
Participación
(%)
Recursos
ordinarios316 29 302 51 25 3 644 26
Recursos
directamente
recaudados
48 4 15 2 22 3 84 3
Recursos por
operaciones
oficiales de
crédito
167 15 73 12 34 4 274 11
Donaciones y
transferencias40 4 28 5 66 9 134 5
Recursos
determinados509 47 178 30 625 81 1 313 54
Total general 1 080 100 596 100 773 100 2 448 100
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Para el 2015 un 76% del presupuesto de inversión pública agraria está enmarcado
en los programas presupuestales (PP) y el restante 24% corresponde a las llamadas
asignaciones presupuestales que no resultan en productos y acciones centrales.
27Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
11 García, orlando; “La evaluación de diseño y ejecución presupuestal para la mejora del gasto pú-blico”. MEF, 2016.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 12
Presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura según categoría presupuestal, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
De un total de 10 PP el de mayor importancia es el de aprovechamiento de los recursos
hídricos para uso agrario con S/ 1 430 millones, que representa el 58% del total del
PIM de inversiones de la pequeña agricultura. ¿Significa ello que tanto la asignación
como la gestión del gasto están ahora más orientadas al logro de resultados en
beneficio de la mejora de la productividad y los ingresos de los productores
agrarios? Sin pretender dar respuesta a esta interrogante, podemos señalar que es
probable que no esté ocurriendo así, porque debido a las deficiencias en su diseño
y al enfoque muy centralista de estos programas, el logro de los resultados deja
mucho que desear. Concretamente, el PP más importante, el de aprovechamiento
de los recursos hídricos para uso agrario, fue diseñado por el MINAGRI con escasa
participación de los gobiernos regionales y una articulación igualmente deficiente
entre ellos para el logro de los resultados11.
Cabe mencionar que los recursos destinados a proyectos de riego también se incluyen
en tres categorías presupuestales adicionales a la mencionada anteriormente,
siendo estas el Programa para la generación del empleo social inclusivo - Trabaja Perú,
las asignaciones presupuestarias que no resultan en productos y Acciones centrales, las que
en conjunto suman S/ 187 millones (8% del presupuesto total).
Para el 2015, el 58% del total del PIM de inversiones para la pequeña agricultura esta destinado al PP Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario.
28 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Respecto al avance en la ejecución de las inversiones, en el 2015 se logró un
promedio de 77%, lo que significa que quedó sin ejecutar el 23% del presupuesto
disponible. Por nivel de gobierno, vemos que el gobierno nacional logró ejecutar
el 82% de su presupuesto, mientras que en el otro extremo las municipalidades
ejecutaron un 69%, y los gobiernos regionales se ubican en el intermedio con
78% (ver cuadro N° 11). Respecto al año anterior, estos resultados muestran
una mejora en el gobierno nacional y una caída en la ejecución en los gobiernos
descentralizados, debido principalmente a la presencia de nuevas autoridades y
equipos de gestión que empiezan su aprendizaje.
El resultado principal es que el gasto de inversión del año 2015 disminuyó en -565
millones de soles respecto al año previo, lo que significa un retroceso del 23%. Cabe
señalar que el año 2015 no fue bueno para la inversión pública en el país porque a
nivel nacional también esta se redujo en 7%, resultado que no fue el esperado por
las autoridades ni por los agentes económicos.
Cuadro N° 11
Ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura, por nivel de gobierno, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Nivel de gobierno
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Gobierno nacional 1 338 940 70 1 080 889 82
Gobiernos regionales 757 636 84 596 462 78
Gobiernos locales 1 175 871 74 773 531 69
Total general 3 270 2 447 75 2 448 1 882 77
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Las funciones de Riego, Agrario y Pecuario, que en conjunto representan el 79% de
las inversiones públicas ejecutadas en el 2015, redujeron su presupuesto y gasto
proporcionalmente respecto al año 2014. En cambio, las funciones con presupuestos
de S/ 100 millones o menos incrementaron sus gastos más que sus presupuestos en
el 2015, por lo que en su mayoría aumentaron su nivel de ejecución presupuestal.
Ellos son: Eficiencia de mercados y Desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento
sostenible del patrimonio natural (ver cuadro N° 12).
29Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 12
Ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura, según división funcional, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
División funcional
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Riego 2 288 1 643 72 1 618 1 173 72
Agrario 453 402 89 230 198 86
Pecuario 188 162 86 142 117 82
Eficiencia de mercados 44 22 50 101 97 96
Desarrollo estratégico, conservación y
aprovechamiento sostenible del patrimonio
natural
87 61 71 100 86 86
Gestión de riesgos y emergencias 86 52 60 89 57 64
otras 124 106 85 168 154 92
Total general 3 270 2 447 75 2 448 1 882 77
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Por nivel de gobierno, se puede apreciar en el gráfico N° 13 que los gobiernos
regionales fueron los más eficaces, alcanzando, con excepción de riego, el 87% y
más de la ejecución de inversión pública agraria; por el contrario, en los gobiernos
locales la mayoría de funciones alcanzó 77% o menos de ejecución presupuestal.
La función de Riego, que en todos los niveles de gobierno concentra los mayores
montos de inversión, alcanzó en el 2015 los menores niveles de ejecución de
inversiones; el caso de menor desempeño es el de las municipalidades que dejaron
de ejecutar el 37% del presupuesto disponible.
Los gobiernos regionales alcanzaron más del 87% de la ejecución de la inversión agraria en la mayoría de funciones.
30 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 13
Avance de ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura según división funcional,
por nivel de gobierno, 2015 (En porcentajes)
El gasto en las cinco fuentes de financiamiento del presupuesto de inversión pública
agraria se redujo en el 2015. En recursos determinados y recursos ordinarios, que
concentran en conjunto el 85% de la inversión ejecutada, hay un ligero crecimiento
del porcentaje ejecutado, que se puede explicar por el menor presupuesto disponible.
Cuadro N° 13
Ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura, según fuente de financiamiento, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Fuente de financiamiento
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Recursos ordinarios 805 719 89 644 597 93
Recursos directamente recaudados 86 72 84 84 67 79
Recursos por operaciones oficiales de crédito 279 176 63 274 161 59
Donaciones y transferencias 126 70 56 134 62 46
Recursos determinados 1 975 1 410 71 1 313 995 76
Total general 3 270 2 447 75 2 448 1 882 77
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
31Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
El nivel de ejecución de la inversión pública agraria del gobierno nacional es el
más elevado e incluso es mayor que el promedio general, principalmente en las
fuentes de recursos determinados y recursos ordinarios. Los gobiernos locales, por
su parte, con excepción de la fuente recursos determinados, dejaron de ejecutar
porcentajes importantes en los recursos que provienen de endeudamiento y donaciones
y transferencias (ver cuadro N° 14). Como hemos señalado antes, en los gobiernos
regionales la baja ejecución de los recursos de donaciones y transferencias12 por
endeudamiento13 parece estar relacionada con el hecho de que la fuerza del fenómeno
El Niño fue menor a la que se esperaba.
12 La baja ejecución de la fuente donaciones y transferencias es resultado de tener 14 proyectos con presupuesto equivalente al 46% del total del PIM de esta fuente sin ningún gasto y cuatro proyectos con ejecuciones menores al 50%.
13 La baja ejecución de los presupuestos financiados con la fuente recursos por operaciones oficiales de crédito se debe a que 11 proyectos, que representan el 50% del total del PIM de esta fuente, no ejecutaron gasto, y otros seis proyectos (24% del total del PIM) gastaron 50% o menos del presu-puesto disponible.
Cuadro N° 14
Ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura según fuente de financiamiento, por nivel
de gobierno, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Fuente
de financiamiento
Gobierno
nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos
locales
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
Recursos ordinarios 316 301 95 302 282 93 25 14 57
Recursos directamente
recaudados48 43 89 15 11 77 22 13 60
Recursos por operaciones
oficiales de crédito167 121 72 73 23 32 34 17 49
Donaciones y
transferencias40 15 38 28 10 37 66 36 55
Recursos determinados 509 409 80 178 136 76 625 451 72
Total general 1 080 889 82 596 462 78 773 531 69
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Por fuentes de financiamiento, el gobierno nacional tuvo mayores niveles de ejecución que los gobiernos subnacionales.
32 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
14 Los proyectos son: Fortalecimiento del desarrollo local en áreas de la sierra y la selva alta del Perú, con un presupuesto de S/ 30.7 millones y un gasto de S/ 30.7 millones; y Ampliación del apoyo a las alianzas rurales productivas en la sierra del Perú - Aliados II, en las regiones de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Junín y Pasco, con un presupuesto de S/ 44.7 millones y un gasto de S/ 44.6 millones.
En la mayoría de categorías presupuestales, la ejecución de la inversión pública
agraria ha sido porcentualmente mayor en el 2015. Al respecto cabe destacar que en
el caso del PP Mejora de la articulación de pequeños productores al mercado la ejecución
se eleva hasta el 95%, teniendo en cuenta que contaba con un mayor presupuesto y
el gasto llegó hasta triplicarse de un año a otro. Es importante señalar que dentro
de este programa presupuestal están incorporados dos grandes proyectos14 a cargo
del gobierno nacional, que suman un gasto de S/ 75.3 millones, representando la
mitad del gasto de este PP en 2015.
Cuadro N° 15
Ejecución de la inversión pública para la pequeña agricultura según categoría presupuestal, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Categoría presupuestal
2014 2015
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PIm Gasto
Avance de
ejecución
(%)
PP Aprovechamiento de los recursos
hídricos para uso agrario2 050 1 473 72 1 430 1 048 73
PP Mejora de la articulación de
pequeños productores al mercado66 42 64 147 140 95
PP Mejora de la sanidad animal 80 69 86 67 57 84
PP Reducción de vulnerabilidad y
atención de emergencias por desastres84 50 60 66 49 75
otros PP 217 188 86 161 119 74
Asignaciones presupuestarias que no
resultan en productos752 609 81 559 454 81
Acciones centrales 22 16 72 17 16 92
Total 3 270 2 447 75 2 448 1 882 77
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
33Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
4. PrinciPaLes Programas y mecanismos dirigidos a La Pequeña agricuLtura
4.1 Fondo mi Riego
Creado en el año 2013, el Fondo Mi Riego ha dado un mayor protagonismo
al gobierno nacional, a través de unidades ejecutoras del MINAGRI, como el
Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (Agrorural) y el Programa
Sectorial de Irrigaciones (PSI), en la asignación y ejecución de los recursos públicos
dirigidos a proyectos de riego en la sierra del país. La participación de los gobiernos
regionales y de las municipalidades se limitó a la de meros demandantes de recursos
mediante la presentación de sus proyectos.
Después de los S/ 1 000 millones con los que comenzó, recibió mayores recursos
en el 2014 mediante la Ley N° 30191, que autoriza depósitos en su cuenta por
hasta S/ 200 millones, destinados al financiamiento de la ejecución de proyectos
de inversión de prevención, mitigación y adecuada preparación para la respuesta
ante situaciones de desastre; y mediante la Ley N° 30281, Ley de Presupuesto
Público para el ejercicio fiscal 2015, se le asignó S/ 450 millones para continuar
con su finalidad de contribuir a reducir las brechas en la provisión de los servicios
e infraestructura de riego con fines agrícolas que tengan el mayor impacto en la
reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país, en localidades ubicadas
por encima de los mil metros sobre el nivel del mar.
En el 2015 los proyectos incluidos en el ciclo de proyectos del fondo sumaron un
total de 447, con un monto asignado de S/ 1 401 millones, tal como se muestra en
el cuadro N° 16. Con excepción de los que se encuentran en proceso de selección,
se incrementaron las otras tres categorías. Lo más saltante es que en el 2015 el
número de proyectos en situación de concluido pasó de 31 a 114, y sus montos
de S/ 65 millones a S/ 271 millones; aun así se trata de un avance lento porque
estamos hablando de tres años de gestión. Por otra parte, los que se encuentran en
ejecución aumentaron en 101 proyectos para el año 2015, mientras que el costo
lo hizo en S/ 137 millones.
El 2015 el número de proyectos concluidos con el Fondo Mi Riego pasó de 31 a 114 y los montos invertidos de S/ 65 millones a S/ 271 millones.
34 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 16
Fondo mi Riego: Proyectos aprobados con asignación de recursos, según estado situacional, a diciembre
de 2015 (En número y millones de soles)
Estado situacional
2014 2015
Proyecto
(número)
monto asignado
(mill. de soles)
Proyecto
(número)
monto asignado
(mill. de soles)
Concluido 31 65 114 271
En ejecución 165 811 266 948
Aprobado 5 15 21 97
En proceso de selección 113 238 46 85
Total general 314 1 129 447 1 401
Fuente: MINAGRI - Fondo Mi RiegoElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Las unidades ejecutoras Agrorural y PSI han sido las principales responsables del
manejo de los recursos, con el 89% del monto total asignado por el Fondo Mi Riego
en 2015. Se evidencia que el PSI financió proyectos con montos presupuestales
promedio mayores (S/ 5.8 millones por proyecto) en comparación con los montos
financiados por Agrorural (S/ 2 millones por proyecto), siendo esta última la que
gestiona un mayor número de proyectos (292), probablemente porque su presencia
territorial es más amplia en el país (ver gráfico N° 14).
*PEJSIB, DGIAR y PEAHFuente: MINAGRI-Fondo Mi RiegoElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 14
Fondo mi Riego: Proyectos según Unidad Ejecutora, a diciembre de 2015 (En millones de soles y número)
35Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Considerando el monto acumulado asignado a los departamentos, los recursos del
Fondo Mi Riego se encontraban distribuidos, hacia fines de 2015, en tres grupos
(gráfico N° 15). En el grupo 1, integrado por ocho departamentos, sus presupuestos
acumulados por región fueron menores a S/ 45 millones; y en el caso de Pasco, Ica
y Lambayeque solo se les aprobó dos proyectos a cada uno. Las nueve regiones del
grupo 2 concentran alrededor del 50% del número de proyectos financiados y del
financiamiento total; los más beneficiados en este grupo son Junín con S/ 100.5
millones para 21 proyectos, Huancavelica con S/ 94.4 millones y 41 proyectos,
Cusco con S/ 80.2 millones y 41 proyectos, Arequipa con S/ 51.3 millones y
167 proyectos. En el tercer grupo están los dos departamentos más beneficiados,
Ayacucho y Áncash, donde se concentra el 41% del total del fondo al año 2015,
con S/ 579 millones distribuidos en 64 y 55 proyectos, respectivamente. Si bien los
funcionarios del MINAGRI señalan que la asignación de los recursos del fondo es el
resultado del orden en el que se presentaron y de la calidad de los proyectos, nosotros
consideramos que hay además otros factores, distintos al porcentaje de población
rural y de pobreza monetaria de las localidades, que podrían haber influido en
la distribución de recursos, como que Ayacucho es la tierra de donde proviene el
presidente de la República, y que la Minera Antamina contribuyó para que Áncash
preparara y presentara un mayor número de proyectos con expedientes técnicos.
Fuente: MINAGRI - Fondo Mi RiegoElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 15
Fondo mi Riego: Proyectos aprobados según departamentos, a diciembre de 2015
(En millones de soles y número)
Al parecer, factores políticos, además del orden en que se presentaron los proyectos y su calidad, estarían influyendo en la asignación de los recursos del Fondo Mi Riego en algunas regiones.
36 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
De los 266 proyectos en ejecución que registraba el Comité Técnico del Fondo Mi
Riego (CTMR) en el 2015 (ver cuadro N° 16), según la información del MEF, 227
contaron con presupuesto modificado de S/ 333 millones, de los cuales las cinco
unidades ejecutoras lograron gastar en conjunto el 78.2%.
Como se aprecia en el cuadro N° 17, Agrorural es la unidad ejecutora con mayor
número de proyectos y presupuesto del fondo, y logró un avance del 76% del
presupuesto disponible, desempeño que está por debajo del promedio general.
Si bien la mayor parte de los proyectos ejecutó más del 90% de sus presupuestos,
se registran hasta seis proyectos con PIM superiores a S/ 1 millón (incluso de
6 y 7 millones de soles) que tuvieron porcentajes de avance menores al 50%15 y
hasta de menos de 5%16. otros 19 proyectos, cuyos presupuestos sumaban S/ 15.2
millones, tuvieron cero en devengados durante el año.
15 Se trata de tres proyectos de Huancavelica que suman S/ 10.7 millones, dos de Piura por S/ 3.3 millones y uno de Ayacucho por S/ 6.2 millones. En conjunto, la ejecución de los seis proyectos alcanza sólo el 36%.
16 El proyecto Mejoramiento del servicio de agua para riego de los caseríos Juzgara-Huaylas, distrito y provincia de Huancabamba – Piura ejecutó 1.6% de un presupuesto de S/ 2.2 millones; y el proyecto Instalación del sistema de riego de la tuna y la naranja del caserío Nueva Esperanza, distrito de Huarmaca - Huancabam-ba – Piura, que tuvo un PIM de S/ 1.1 millones solo ejecutó el 2.9%.
Cuadro N° 17
Ejecución del presupuesto de los proyectos del Fondo mi Riego, según Unidad Ejecutora, 2015
(En número, millones de soles y porcentajes)
Unidad Ejecutora Proyectos PIm GastoAvance de ejecución
(%)
AGRoRuRAL 159 152 115 75.9
PSI 52 122 101 82.7
PELT 2 38 35 90.8
PESCS 10 16 8 48.3
PEJSIB 4 5 2 36.9
Total general 227 333 260 78.1
Fuente: MINAGRI-Fondo Mi Riego, MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
37Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Por su parte el PSI registra un avance de ejecución de 82.7%, debido a que la mayoría
de los proyectos (56%) superaba el 90% de ejecución; entre ellos se encuentran los de
mayor presupuesto17, que forman parte del Grupo 3 de regiones antes mencionado;
también encontramos cuatro proyectos con porcentajes de avance menores al 50%;
y seis proyectos con presupuestos menores a S/ 140 000 que no fueron ejecutados.
un problema que subsiste prácticamente desde el inicio del Fondo Mi Riego es la
poca transparencia sobre el avance de ejecución de los proyectos, debido a que la
información no se actualiza regularmente en su página web; por lo tanto no se puede
saber los niveles de avance físico ante una determinada ejecución presupuestal.
Haría bien el MINAGRI en superar esta falencia que obstaculiza las acciones de
monitoreo desde la sociedad civil y las organizaciones agrarias.
4.2 Agrorural
Agrorural es un programa del MINAGRI cuya finalidad es el desarrollo rural con
énfasis en las zonas de mayor pobreza de país. El año 2015 registra un presupuesto
modificado de S/ 489 millones, lo que significa una reducción de -20% con
relación al 2014, marcando un cambio en la tendencia creciente de los años previos
sustentado en el aporte del Fondo Mi Riego (ver gráfico N° 16).
Tal como dimos cuenta en los reportes de años anteriores, el Fondo Mi Riego
(creado el año 2013) hizo que el presupuesto de Agrorural se multiplicara al ser
una de las principales unidades ejecutoras de dicho fondo. En términos concretos,
el año 2013 su presupuesto se triplicó con los recursos de este fondo, hasta llegar
a los S/ 612 millones en el 2014. En el 2015 en cambio se ha producido una
reducción del orden del 20%, que se explica principalmente por la disminución
de los recursos del Fondo Mi Riego, pasando de S/ 350 millones en 2014 a
S/ 152 millones en 201518.
17 Podemos mencionar a los tres proyectos con los mayores presupuestos en 2015: el proyecto Insta-lación del servicio de agua del sistema de riego Huaccme, distritos de Colta y Oyolo, provincia de Páucar del Sara Sara, departamento y región Ayacucho, con un PIM de S/ 11.2 millones que ejecutó el 95%; el proyecto Instalación del servicio de agua para riego en el sistema de irrigación Lucma - Llumpa, provincia de Mariscal Luzuriaga, departamento de Áncash, que ejecutó el 91% de los S/ 9.2 millones de presu-puesto; y el proyecto Ampliación del servicio de agua del sistema de riego Rancayán, del distrito de Ocros, provincia de Ocros, Región Áncash, con un presupuesto de S/ 8.0 millones y que logró ejecutar el 96%.
18 La información más detallada la podemos encontrar en el cuadro N° 19 del Reporte 8 de Políticas y Presupuesto Público para la pequeña agricultura, Balance 2014, y en el cuadro N° 17 del presente reporte.
En el 2015 el programa Agrorural ha sufrido una reducción del 20% respecto al año anterior, producto principalmente de la disminución de los recursos del Fondo Mi Riego.
38 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 16
Presupuesto de Agrorural, 2011–2015 (En millones de soles)
Analizando el presupuesto por tipo de gasto vemos que si bien todos los rubros se
reducen respecto al año 2014, la mayor caída se registra en los gastos de capital, con
22.4%, equivalente a S/ 111 millones menos, lo cual se explica en buena medida
por la disminución de los recursos del Fondo Mi Riego. En los gastos corrientes, lo
más significativo es la reducción en S/ 10 millones del presupuesto destinado a
bienes para el funcionamiento institucional y pagos a servicios externos prestados
a la entidad (ver cuadro N° 18).
Cuadro N° 18
Agrorural: Presupuesto (PIm) según tipo de gasto, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Tipo de gasto 2014 2015 variación %
2015/2014
Gastos corrientes 118 106 -10.2
Personal y obligaciones sociales 14 12 -14.3
Bienes y servicios 104 94 -9.3
otros gastos 0.36 0.11 -68.2
Gastos de capital 494 383 -22.4
Adquisición de activos no financieros 494 383 -22.4
Total general 612 489 -20.1
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
39Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Si bien la ejecución presupuestal ha mejorado respecto al 2014 en términos
porcentuales, el gasto devengado total del 2015 es levemente menor. El cambio
porcentual más importante se produce en la mayor ejecución de los gastos de capital,
pasando del 61.4% en 2014 al 80.4% en 2015, aunque en términos de montos el
gasto solo es ligeramente mayor en S/ 5 millones. En otros términos, la mayor
eficacia alcanzada es solo aparente (ver cuadro N° 19).
Cuadro N° 19
Agrorural: Presupuesto ejecutado por tipo de gasto, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Tipo de gasto
2014 2015
PIm GastoAvance de
ejecución %PIm Gasto
Avance de
ejecución %
Gastos corrientes 118 113 95.5 106 104 97.4
Personal y obligaciones sociales 14 14 96.5 12 12 98.0
Bienes y servicios 104 99 95.4 94 92 97.4
otros gastos 0.36 0.32 90.7 0.11 0.06 49.7
Gastos de capital 494 303 61.4 383 308 80.4
Adquisición de activos no financieros 494 303 61.4 383 308 80.4
Total general 612 416 68.0 489 411 84.1
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
A pesar de que los recursos determinados y los recursos ordinarios sufrieron una caída,
siguen siendo las principales fuentes de financiamiento de Agrorural. El menor
aporte de estas fuentes (en -39% y -24.7%, respectivamente) ha sido compensado con
mayores recursos provenientes de endeudamiento con entidades internacionales19,
que aumentaron en S/ 68 millones (ver cuadro N° 20).
19 Como se señala en el Plan operativo Institucional 2015 Modificado: Agrorural ejecuta proyec-tos con endeudamiento externo, cofinanciados por entidades financieras como el Banco Mundial (Proyecto ALIADoS II), FIDA (Proyectos Sierra Sur II, Sierra Norte y Sierra Selva) y JICA (Pro-grama PIPMIRS), principalmente.
40 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 20
Agrorural: Presupuesto (PIm) según fuente de financiamiento, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Fuente de financiamiento 2014 2015 variación (%)
2014/2013
Recursos ordinarios 167 126 -24.7
Recursos directamente recaudados 31 28 -10.1
Recursos por operaciones oficiales de crédito 38 106 176.2
Donaciones y transferencias 0.53 1 44.1
Recursos determinados 375 229 -39.0
Total general 612 489 -20.1
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Junto con la reducción del monto de inversión total, se observan cambios en
la distribución del presupuesto de Agrorural según principales funciones. Riego
se mantiene como la función con mayor presupuesto en el 2015, pero su peso
relativo disminuyó en quince puntos porcentuales. En cambio los recursos de la
función Eficiencia de mercados se incrementan significativamente, correspondiendo
al aumento del número de planes de negocios financiados por tres proyectos con
Convenio de Préstamo que forman parte de Agrorural, los que pasaron de 186 en
2014 a 1 325 en 2015. Dichos proyectos son: Sierra Norte, que financió 53 planes
de negocios; Fortalecimiento del desarrollo local en áreas de la sierra y selva alta del Perú,
que financió 480 planes de negocios; y con Aliados II se cofinanciaron 792 planes
de manejo.
Cuadro N° 21
Agrorural: Presupuesto (PIm) de las inversiones según división funcional, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
División funcional2014 2015
PIm Participación % PIm Participación %
Riego 445 90.1 285 74.5
Agrario 0.38 0.1 0.24 0.1
Eficiencia de mercados 31 6.2 85 22.1
otras funciones 18 3.6 13 3.4
Total general 494 100.0 383 100.0
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
En Agrorural los recursos para Eficiencia de mercados aumentan
significativamente al 2015 debido al mayor
número de planes de negocios.
41Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
El avance de ejecución del gasto de inversión en Agrorural en el 2015 mejoró,
pasando de 61.4% a 80.4%; sin embargo, la mejora es menor en los proyectos
de riego que se ejecuta en gran medida con los recursos del Fondo Mi Riego. Es
decir, tal como se muestra en el cuadro N° 17, los proyectos del Fondo Mi Riego
lograron ejecutar el 75.9% de lo presupuestado, comparado con el 57% de avance
alcanzado en el 2014.
Los proyectos regulares de Agrorural ejecutaron más de 80% de la inversión
programada20; en los proyectos de la cooperación internacional, sobre todo
Fortalecimiento del desarrollo local en áreas de la sierra y selva alta del Perú y Alianzas
rurales productivas en la sierra del Perú - Aliados II, que representan el 88.5% del PIM
de la función Eficiencia de mercados, el avance de ejecución fue cercano al 100%
(ver cuadro N° 22).
20 El 9% de los proyectos regulares de Agrorural tuvieron una ejecución menor al 80%; y 13% del total de proyectos no registró gastos devengados en el 2015.
Cuadro N° 22
Agrorural: Inversión ejecutada según división funcional, 2015 (En millones de soles y porcentajes)
División funcional
2014 2015
PImGasto
devengado
Avance de
ejecución %PIm
Gasto
devengado
Avance de
ejecución %
Riego 445 273 61.4 285 211 73.9
Agrario 0.38 0.37 96.3 0.24 0.23 96.4
Eficiencia de mercados 31 13 42.1 85 84 99.4
otras funciones 18 17 94.5 13 13 99.0
Total general 494 303 61.4 383 308 80.4
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
La reducción de la inversión de Agrorural se da en casi todos los departamentos
donde interviene, con excepción de Tacna, Cusco y Arequipa. La reducción más
significativa (por encima del 50%) se produce en los departamentos que tenían
mayores recursos como Huancavelica, Apurímac, Áncash, Huánuco y Lima, tal
como se ve en el cuadro N° 23. Es importante señalar que el 47% de los proyectos
y el 40% del presupuesto de inversión en estos departamentos fueron financiados
por el Fondo Mi Riego (ver mayores detalles en el anexo N° 5).
La reducción de la inversión de Agrorural se da en casi todos los departamentos donde interviene, con excepción de Tacna, Cusco y Arequipa.
42 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Cuadro N° 23
Agrorural: Presupuesto (PIm) de las inversiones según departamento, 2015
(En millones de soles y porcentajes)
Departamento 2014 2015variación (%)
2015/2014
Huancavelica 69 32 -54
Tacna 21 24 14
Cusco 17 23 37
Apurímac 47 23 -50
Ayacucho 28 23 -19
Áncash 53 22 -58
Huánuco 53 18 -67
Cajamarca 23 15 -35
Puno 23 15 -37
Junín 35 14 -60
Piura 8 14 66
Lima 44 13 -71
Arequipa 9 10 12
La Libertad 32 9 -71
Moquegua 17 6 -63
Amazonas 11 4 -59
San Martín 3 3 6
Pasco 0.34 2 363
Ica 0.09 0 -100
Lambayeque 0.91 0 -100
Varios* 0 113 100
Total general 494 383 -22
* Del Proyecto Sierra-Sur, Proyecto Sierra-Norte, Proyecto Sierra y Selva Alta, Proyecto PIP-MIRS, de Acciones Comunes, Pre-Inversión y Sin proyecto.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
4.3 Agroideas
El programa Agroideas apoya en la mejora de la competitividad de los pequeños y
medianos productores a través del cofinanciamiento no reembolsable, organizado
en tres componentes: adopción de tecnologías (mediante capacitación, asesoría y
acompañamiento técnico) para optimizar los procesos productivos, incentivos para
la gestión empresarial y apoyo a la asociatividad de los agricultores.
43Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Es importante mencionar que en el 2015 el programa ejecutó un encargo
extraordinario que triplicó sus recursos. Se trata de la transferencia de proyectos
aprobados en el VRAEM para Reconversión Productiva Agropecuaria, que se
realizó en el cuarto trimestre del año por S/ 113 901 830, destinada a 1 968
productores, con la meta de reconvertir 2 224 hectáreas de hoja de coca a cacao,
café y piña.
Analizando los recursos de Agroideas en los últimos cuatro años, estos se han
incrementado progresivamente hasta llegar en el 2015 a S/ 57.7 millones, haciendo
un total acumulado de S/ 153.4 millones para el período 2011-2015; beneficiando
a 32 847 productores y a 616 organizaciones de productores distribuidos en
localidades de 23 departamentos del país.
Como se evidencia en el cuadro N° 24 el crecimiento de las transferencias ha sido
constante en todos los componentes, con excepción de la asociatividad en el 2015,
que se redujo al 30% respecto al año 2014; parece evidente que esto último guarda
relación con la disminución del número de productores y organizaciones con los
que se trabaja, que se redujo en más de 80%.
Cuadro N° 24
Agroideas: Transferencias por componente, organizaciones y productores beneficiarios, 2011-2015
(En soles y número)
Componente 2011 2012 2013 2014 2015 Total
Adopción de tecnología (S/) 3 798 620 18 635 225 26 780 950 31 584 941 57 750 881 151 258 256
Incentivo de gestión
empresarial (S/)102 250 320 900 368 576 308 843 752 616 2 036 585
Incentivo de asociatividad
agraria (S/)2 051 22 826 33 784 31 296 9 777 99 734
monto total transferido (S/) 3 902 921 18 978 951 27 183 310 31 925 081 58 513 274 153 394 575
organizaciones de productores
(oP)a (núm.)20 103 203 274 478 616b
Productores beneficiarios (PB)c
(número)3 290 11 489 15 918 15 488 26 586 32 847d
a. Número de organizaciones de productores a las que se transfirieron recursos por uno y hasta tres componentes en cada año. El número de oP del 2012 incluye 19 oP que recibieron transferencias el año anterior; el número de oP del 2013 incluye 25 oP que recibieron transferencias en años anteriores; en 2014 se incluye 48 oP que recibieron transferencias en años anteriores; y en 2015 se incluye 76 oP que recibieron transferencias en años anteriores.
b. Total de organizaciones de productores que recibieron transferencias una o más veces en el período 2011-2015.c. Número de productores beneficiarios que pertenecen a las oP que en cada año han recibido transferencias, incluyendo las que
recibieron en años anteriores.d. Total de productores beneficiarios que pertenecen a las oP que recibieron transferencias una o más veces durante el período
2011-2015.
Fuente: MINAGRI-AgroideasElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
El programa Agroideas apoya en la mejora de la competitividad de los pequeños y medianos productores a través de cofinanciamiento no reembolsable.
44 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MINAGRI-AgroideasElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 17
Agroideas: Total de transferencias y productores beneficiarios por departamento en el período
2011–2015 (En millones de soles y número)
¿Cómo se distribuyen las transferencias por departamentos? En el período 2011-
2015 Cajamarca y Junín fueron, de lejos, los que recibieron la parte más importante
de los recursos del programa, sumando juntos el 24% del total, con la mayor
cantidad de beneficiarios atendidos (30%). Los indicadores de Cajamarca son los
siguientes: 66% de población rural21, 89% de sus unidades agropecuarias posee
terrenos menores a cinco hectáreas22, y sus niveles de pobreza monetaria son los
más elevados, en el rango de 44.72% a 51.66%23, lo que le da sentido a la búsqueda
de impacto en poblaciones rurales pobres.
21 Proyección al 2014 publicada por el INEI: Estimaciones y proyecciones de poblaciones urbana y rural por sexo y grupos quinquenales de edad y sexo, según departamento, 2000-2015.
22 Resultados definitivos del IV Censo Nacional Agropecuario 2012. INEI.
23 Junto a Amazonas y Huancavelica se encuentran entre los departamentos de mayor pobreza mo-netaria en el 2015, según el Informe Técnico: Evolución de la Pobreza Monetaria 2009-2015. INEI
45Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Los indicadores de Junín no son muy parecidos a los de Cajamarca, como no lo
son los de San Martín, Piura y Puno, que junto a los dos departamentos señalados
recibieron transferencias por más de S/ 10 millones cada uno en el período, lo que
representa el 50% del total.
Como se ha señalado en reportes anteriores, los requisitos relativamente exigentes
y los escasos recursos que gestiona Agroideas hacen más complicado llegar a
poblaciones con mayores necesidades de apoyo estatal. Es el caso de Huancavelica
que, con 77% de población rural, mantiene anualmente los niveles de pobreza más
elevados, y predominio de pequeños productores, de los cuales solo 356 han recibido
S/ 1.8 millones en los cinco años analizados (ver gráfico N° 17).
4.4 Haku Wiñay
El Programa Especial Chacra Emprendedora (Haku Wiñay), orientado a los hogares
rurales en situación de extrema pobreza, busca contribuir a cambiarla mediante
la generación, diversificación de ingresos y acceso a la seguridad alimentaria,
centrando su intervención en el desarrollo de las capacidades productivas y en los
emprendimientos económicos de dicha población objetivo.
A juzgar por su presupuesto, este programa generó cada vez menos interés en el
gobierno, ya que por segundo año consecutivo disminuyeron los recursos asignados.
Como muestra el cuadro N° 25, el presupuesto modificado del año 2015 se reduce
en 39% respecto al 2014 y respecto al 2013 la reducción llega al 59%.
Cuadro N° 25
Haku Wiñay: Presupuesto 2015 (En millones de soles y porcentajes)
Presupuesto 2014 2015Diferencia 2015/2014
variación (%) 2015/2014
PIA 35.1 21.9 -13.1 -37.4
PIM 51.6 31.2 -20.4 -39.5
Diferencia PIM/PIA 16.6 9.3
Fuente: FoNCoDESElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
24 Las unidades Territoriales donde se implementaron fueron: Abancay, Arequipa, Ayacucho, Ca-jamarca, Cerro de Pasco, Chachapoyas, Chiclayo. Chimbote, Cusco, Huancavelica, Huancayo, Huánuco, Huaraz, Ica, Iquitos, La Merced, Lima, Piura, Pucallpa, Puno, Tarapoto y Trujillo.
Las metas comprometidas para el año 2015 fueron llegar a través de 36 proyectos
a 3 738 hogares localizados en la provincia de Cotabambas (uT Cusco), en la
provincia de Condorcanqui (uT Chachapoyas) y en la provincia del Manu (uT
Puerto Maldonado), además de la implementación de 48 899 cocinas mejoradas
en 22 unidades Territoriales a nivel nacional24. La asignación presupuestal fue de
Los requisitos relativamente exigentes y los escasos recursos que gestiona Agroideas hacen más complicado llegar a poblaciones con mayores necesidades de apoyo estatal.
46 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
25 Análisis y Propuestas N° 32; Combinando programas sociales y programas productivos para en-frentar la pobreza extrema en áreas rurales: la evidencia de Haku Wiñay. Grade, julio de 2016.
26 Son tres los gobiernos regionales que financiaron un total de 85 iniciativas productivas: GR de Puno (35), GR de Lima-Provincias (30), y GR de Lambayeque (20).
Fuente: MEF-ProcompiteElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 18
Procompite: monto invertido por los gobiernos subnacionales, 2011-2015 (En millones de soles)
S/ 14 millones para la primera meta y de S/ 14.1 millones para la segunda. Los
S/ 3.1 millones restantes se destinaron a los gastos administrativos del programa.
En el Informe de Evaluación del Plan operativo Institucional del FoNCoDES
del 2015 se da cuenta de que las metas físicas y financieras se cumplieron en 100%,
lo que mantiene la eficacia mostrada por la institución en los años anteriores. La
pregunta que surge de inmediato es: ¿Por qué a un programa interesante como
este se le asigna cada vez menos presupuesto? Ello no obstante que según una
evaluación realizada recientemente tuvo un impacto positivo en la generación de
ingresos autónomos de los hogares intervenidos25.
4.5 Procompite
En el 2015 continuaron sintiéndose los efectos de la caída del canon minero en
el financiamiento del mecanismo Procompite. Durante dicho año el monto de
cofinanciamiento de iniciativas productivas comprometido por los gobiernos
subnacionales ascendió a S/ 55.5 millones, 20% menos que en el 2014. Esto
se debe a la reducción del financiamiento de gobiernos regionales, que pasó de
S/ 33.8 millones a S/ 14.2 millones26; en cambio, en las municipalidades
provinciales lo incrementaron en S/ 5.9 millones, mientras que las municipalidades
distritales mantuvieron el mismo monto (ver gráfico N° 18). Vista en retrospectiva,
la reducción de los recursos de este fondo es del orden del 77% entre 2013 y 2015.
No se entiende porque a un programa
interesante como Haku Wiñay se le
asigna cada vez menos presupuesto.
47Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Como se aprecia en el gráfico N° 19, se produjo una disminución de la población
beneficiaria en los tres tipos de gobiernos subnacionales. Lo más resaltante es que
la reducción del financiamiento por parte de los gobiernos regionales en el año 2015
disminuyó el número de beneficiarios a la quinta parte respecto al año previo, lo que
equivale a 10 mil beneficiarios menos. Por su parte, las municipalidades provinciales,
aún habiendo incrementado su monto de financiamiento para proyectos, registran
una caída de 24% en el número de sus beneficiarios; y las distritales también lo
reducen en 14%.
Fuente: MEF-ProcompiteElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 19
Procompite: beneficiarios de proyectos cofinanciados por los gobiernos subnacionales, 2011-2015
(En número)
Mirando la distribución territorial de este fondo y a siete años de su implementación,
vemos que la mayor parte del financiamiento comprometido se concentra en el
departamento de Cusco, alcanzando el 59% del total en el período 2009-2015.
Sin embargo en el 2015 el gobierno regional del Cusco no financió proyectos
Procompite, y fueron diecinueve municipalidades27 las que financiaron los 119
proyectos por un monto de S/ 21.2 millones, en donde no figura el distrito de
Echarate que hasta el año 2014 era el principal aportante con S/ 91.8 millones.
27 MP de Canchis, MP de Calca, MP de Anta, MP de Paucartambo, MD de Coporaque y MD de Pallpata [Espinar], MD de Chamaca [Chumbivilcas], MD de Chinchero [urubamba], MD de Col-quepata y MD de San Jerónimo [Cusco], MD de ocobamba, MD de Pichari, MD de Quellouno y MD de Santa Teresa [La Convención].
Durante el periodo 2009-2015, Cusco fue una de las regiones más favorecidas por Procompite.
48 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Fuente: MEF-ProcompiteElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Gráfico N° 20
Procompite: Distribución del financiamiento ejecutado, según departamento, 2009-2015
(En millones de soles y porcentajes)
Entre los departamentos que siguen, de lejos, según su aporte acumulado a los
proyectos Procompite, están Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Cajamarca y La
Libertad, pero con montos cada vez menores. En el 2015 ninguna municipalidad
ni gobierno regional de Apurímac cofinanció proyectos.
Lo ocurrido con este fondo muestra lo que puede suceder cuando el financiamiento
de una iniciativa interesante depende mucho de recursos volátiles como los del
canon.
49Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
5. concLusiones
1. En el 2015 se dieron principalmente dos medidas de distinta orientación que se
relacionan con los pequeños productores agropecuarios. Por un lado, alentada
por el MEF, una norma referida a la promoción de inversiones privadas,
que pone en riesgo la intangibilidad de los territorios de las comunidades
campesinas y nativas; y, por otro lado, la aprobación por parte del MINAGRI
de la Estrategia Nacional de la Agricultura Familiar 2015-2021 que visibiliza
a este importante sector de productores y propone medidas para mejorar sus
condiciones técnico-productivas, económicas y sociales. No está demás decir
que por el poder que ostenta el MEF en el gobierno, aquellas medidas tienen
más posibilidades de implementarse que esta última, la cual mientras no cuente
con el presupuesto necesario quedará como parte de las buenas intenciones.
2. Los presupuestos de apertura para la pequeña agricultura de 2015 y 2016,
cuyos montos son de alrededor de S/ 3 mil millones, mantienen la tendencia
de pérdida constante de peso relativo respecto al presupuesto público total. El
2016 registra el nivel más bajo de los últimos años con el 2.1% del total. Esta
situación se explica en buena cuenta por la decisión política del gobierno de
ollanta Humala y también por la disminución de los recursos del canon en
los gobiernos subnacionales.
3. El proceso de recentralización del presupuesto (PIM) para la pequeña
agricultura iniciado hace tres años ha tenido su punto más alto en el año
2015, cuando el gobierno nacional concentra el 63% del presupuesto y los
gobiernos subnacionales manejan el 37% restante. Tres años atrás la relación
era exactamente la inversa. El principal factor que evidencia este proceso es
la puesta en marcha del Fondo Mi Riego, a cargo de unidades ejecutoras del
MINAGRI. En el último año se incrementaron los recursos relacionados a
programas preventivos frente a emergencias por desastres y los de capacitación
para la comercialización de los pequeños productores, pero igualmente
manejados desde el gobierno central.
4. En el 2015 se modificó la proporción del presupuesto para la pequeña agricultura
por tipo de gasto. Los gastos corrientes se incrementaron sustantivamente,
pasando de representar 26% en el 2014 (similar al de años anteriores) a 45%
en el 2015. Este cambio se sustenta en los mayores recursos destinados a la
adquisición de bienes para la operación de las instituciones y pagos por los
servicios profesionales de capacitación y asistencia técnica, principalmente en
la temática preventiva de desastres, asociado al fenómeno El Niño.
50 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura50 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
5. La fuente de recursos determinados, que en el presupuesto para la pequeña
agricultura proviene fundamentalmente del canon de las industrias extractivas,
dejó de ser la más importante en el 2015 debido a la caída de dicho canon, que
afectó con mayor severidad a los gobiernos locales que vieron reducir su PPA
en -329.8 millones de soles. Esta caída ha sido compensada en parte con los
recursos ordinarios, lo que significó para el presupuesto del gobierno nacional un
incremento de 50% respecto al año anterior. También crecieron los recursos de
la fuente de donaciones y transferencias, sobre todo en los gobiernos regionales,
donde pasaron de 23 millones de soles en 2014 a 155 millones de soles en 2015.
6. El presupuesto de inversión pública para la pequeña agricultura se redujo en
-822 millones de soles con respecto al 2014, influenciado por la caída del canon
y de los recursos del Fondo Mi Riego. Esta tendencia afectó a los tres niveles
de gobierno, en especial a las municipalidades. Dos tercios del presupuesto de
inversión se dirigen a proyectos de riego, la mayor parte al PP Aprovechamiento
de los recursos hídricos para uso agrario (58%).
En forma similar a los años anteriores, el financiamiento de la inversión agraria
sigue dependiendo en un 80% de los recursos determinados y recursos ordinarios;
en los gobiernos regionales predomina la fuente de recursos ordinarios, mientras
que en el gobierno nacional y los gobiernos locales los recursos determinados,
representando para el último de los mencionados el 81% del total.
7. A pesar de haber caído en porcentajes similares (25% del PIM y 23% del gasto),
el avance de ejecución del presupuesto disponible para las inversiones del 2015
fue de 77% (dos puntos porcentuales más que en 2014). El gobierno nacional
gastó el 82% de lo presupuestado, mientras que las municipalidades solo el
69%.
8. De acuerdo a división funcional, el rubro Eficiencia de mercados, que implica
asistencia técnica y capacitación a productores, no obstante haber duplicado
su presupuesto de inversiones respecto al año 2014, alcanzó un gasto del 96%.
En el 2015, en el gobierno nacional y los gobiernos regionales destacó la
ejecución de inversiones del rubro Agrario (proyectos de capacitación y
asistencia técnica a productores) con más del 90% del presupuesto disponible;
mientras que en las municipalidades se ejecutó el 83% de este mismo rubro.
Las inversiones en el rubro de Riego, que son las mayoritarias, fueron las que
tuvieron desempeños más bajos en los tres niveles de gobierno.
9. En el 2015, el Fondo Mi Riego tuvo un presupuesto de 333 millones de soles
(55% menos de lo que dispuso en 2014), que se distribuyó en 227 proyectos
cuya ejecución estuvo bajo responsabilidad de las cinco unidades ejecutoras
del MINAGRI. Las unidades ejecutoras Agrorural y PSI, a cargo de la mayor
parte de proyectos y del presupuesto disponible del fondo del 2015, alcanzaron
a ejecutar 75.9% y 82.7%, respectivamente.
51Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
10. El programa Agrorural contó con menos presupuesto que el año 2014, sobre
todo para gastos de capital, lo que se explica por la reducción de los recursos del
Fondo Mi Riego, como se ha señalado en el punto anterior.
Si bien la primera fuente de financiamiento sigue siendo la de recursos
determinados, en el 2015 además de los recursos ordinarios, la fuente recursos
por operaciones oficiales de crédito incrementó su aporte, específicamente de los
proyectos con Convenio de Préstamo Internacional, como son Sierra Norte,
Sierra y Selva Alta del Perú y Aliados II. Debido a que estos proyectos apoyan
planes de negocios de pequeños productores, los presupuestos de inversiones de
la función de Eficiencia de mercados se colocaron como segundos en importancia
con 22%, después de los de Riego que tiene el 75% del total.
La ejecución de la inversión de los proyectos de Agrorural superó el 80%, y en
el caso de los proyectos financiados por la cooperación internacional alcanzaron
cifras cercanas al 100%.
11. Con los 58.5 millones de soles de apoyo en cofinanciamiento no reembolsable a
pequeños y medianos productores de 2015, el programa Agroideas acumulaba
en los últimos cinco años un total de 153.4 millones de soles en transferencias a
616 organizaciones integradas por 32 847 productores, que se distribuyen en 23
departamentos del país. Sin embargo, conociendo los requisitos exigentes y los
pocos recursos con que cuenta Agroideas, consideramos que la distribución de
las transferencias no guarda relación con los sectores que menos oportunidades
tienen de contar con apoyos técnicos para mejorar sus condiciones productivas y
económicas. Basta con ver que Junín está entre los que más recursos recibieron
y Huancavelica entre los que menos.
12. Haku Wiñay, programa integral de apoyo a las capacidades productivas de las
familias rurales, contó con 31.2 millones de soles en 2015, monto que se reduce
en -20 millones de soles en comparación al presupuesto del año anterior. Al
respecto hay que señalar que se evidencia la asignación de cada vez menos
recursos para este programa, ello no obstante que una evaluación reciente
muestra sus impactos positivos en los ingresos de las poblaciones beneficiarias.
13. El mecanismo Procompite, que habilita a los gobiernos subnacionales a
disponer de un 10% de su presupuesto de inversiones para el cofinanciamiento
de emprendimientos locales, en su mayoría en beneficio de poblaciones
organizadas, sufrió una drástica reducción de sus recursos, del orden del 77%
entre 2013 y 2015. Esta situación se explica en buena cuenta por la disminución
de los recursos del canon en las regiones del país.
53Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
aneXos
Anexo N° 1
Tasa de crecimiento anual del presupuesto público total y del presupuesto para la pequeña agricultura,
2012-2016 (porcentajes)
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Anexo N° 2
Presupuesto para la pequeña agricultura 2011-2016 (En millones de soles)
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
54 Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Anexo N° 3
Presupuesto (PIm) para la pequeña agricultura según categoría presupuestal, 2015 (En millones de soles)
Categoría presupuestal 2014 2015
Diferencia
en monto
2015/2014
Asignaciones presupuestarias que no resultan en productos 1 211 924 -287.0
Acciones centrales 260 268 8.3
PP Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario 2 065 1 440 -625.5
PP Reducción de vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres 214 854 639.3
PP Mejora de la articulación de pequeños productores al mercado 184 604 420.5
PP Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal 200 141 -59.0
otros Programas Presupuestales 298 327 29.1
Total 4 432 4 558 125.7
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Anexo N° 4
Distribución del presupuesto (PIm) de la inversión pública para la pequeña agricultura, por nivel de
gobierno, 2011, 2013 y 2015 (En porcentaje)
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
55Políticas y Presupuesto Público para La Pequeña agricuLtura
Anexo N° 5
Agrorural: Presupuesto (PIm) de la inversión en acciones y proyectos regulares y del Fondo mi Riego,
por departamento, 2015 (En número y millones de soles)
Departamentos
Acciones y proyectos
regulares
Proyectos
Fondo mi RiegoTotal de proyectos
Número PIm Número PIm Número PIm
Huancavelica 14 6 26 26 40 32
Tacna 6 10 14 14 20 24
Cusco 9 22 4 2 13 23
Apurímac 12 8 23 15 35 23
Ayacucho 25 7 16 15 41 23
Áncash 11 11 13 11 24 22
Huánuco 8 6 6 11 14 18
Cajamarca 21 14 3 1 24 15
Puno 11 1 2 14 13 15
Junín 7 8 5 6 12 14
Piura 7 4 10 10 17 14
Lima 7 2 12 11 19 13
Arequipa 9 6 4 4 13 10
La Libertad 10 8 2 1 12 9
Moquegua 3 0 8 6 11 6
Amazonas 4 1 7 4 11 4
San Martín 2 3 0 0 2 3
Pasco 1 1 1 1 2 2
La Libertad 1 0.16 0 0 1 0.16
Varios* 9 113 0 0 9 113
Total general 177 232 156 152 333 383
* Del Proyecto Sierra-Sur, Proyecto Sierra-Norte, Proyecto Sierra y Selva Alta, Proyecto PIP-MIRS, de Acciones Comunes, Pre-Inversión y Sin proyecto.
Fuente: MEF-SNIPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana