Reporte Completo Imco Udg

Auditoras Superiores Locales en Mxico: evaluacin de su

normatividad, prcticas y transparencia1

Abril de 2013

1 Este estudio fue realizado por miembros del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO) y el

Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas de la Universidad de Guadalajara (CUCEA-UdG). Integrantes del equipo de trabajo: IMCO: Jana Palacios, Carlos Grandet y Marcelina Valds, analistas externos: Dionisio Zavaleta y Daniela Gmez; CUCEA-UdG: Aime Figueroa, Jorge Chaires y Oliver Meza; Nancy Garca, de El Colegio de Jalisco, tambin particip en el proyecto.

2

Contenido Presentacin ............................................................................................................................................ 4

Captulo 1. Marco terico para la evaluacin de la fiscalizacin superior .............................................. 6

1.1. La fiscalizacin superior como instrumento de rendicin de cuentas .................................... 6

1.2. Contexto internacional ............................................................................................................ 8

1.3. Qu sabemos de la fiscalizacin en Mxico .......................................................................... 11

1.4. Lo novedoso de este estudio ................................................................................................. 15

Captulo 2. Evaluacin del ordenamiento jurdico subnacional de la fiscalizacin superior en Mxico 16

2.1. Objeto de la evaluacin ......................................................................................................... 17

2.2. Objetivos de la investigacin ................................................................................................. 17

2.3. Universo de trabajo ............................................................................................................... 17

2.4. Metodologa .......................................................................................................................... 18

2.5. Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin ........................................................................... 25

2.6. Resultados y hallazgos ........................................................................................................... 25

2.6.1 Evaluacin general ............................................................................................................... 25

2.6.2 Evaluacin por ncleo normativo estratgico...................................................................... 28

2.7. La agenda legislativa pendiente ............................................................................................ 42

2.8. Prcticas en la legislacin vigente: ejemplares y no deseadas ............................................. 46

Captulo 3. De la ley a la prctica: la percepcin del personal de las 32 EFSL ...................................... 53




3.4. Metodologa .......................................................................................................................... 54

3.5. Alcance, utilidad, lmites y lmites del anlisis ...................................................................... 54


3.7. reas prioritarias a atender................................................................................................... 70

Captulo 4. Evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL 2013 .................................................. 72




4.4. Metodologa .......................................................................................................................... 74

4.5. Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin ........................................................................... 82

3


4.6.1 Evaluacin general ............................................................................................................... 83

4.6.2 Evaluacin por tema ............................................................................................................. 86

4.6.3 Comparacin de resultados con obligaciones legales .......................................................... 89

4.7. Agenda pendiente en materia de transparencia a travs de portales electrnicos ............. 92

Conclusiones .......................................................................................................................................... 99

Glosario de trminos ........................................................................................................................... 103

Anexos ................................................................................................................................................. 108

Anexo 1. Evaluacin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior por entidad federativa

......................................................................................................................................................... 108

Anexo 2. Cuestionario ..................................................................................................................... 120

Anexo 3. Criterios de evaluacin para indicadores de portales electrnicos ................................. 126

Anexo 4. Resultados por indicador de la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL ....... 137

Anexo 5. Anlisis de los primeros lugares en la evaluacin de los portales electrnicos de las EFSL

......................................................................................................................................................... 146

Tablas

Tabla 1 Indicadores de la revisin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior 2000-2009 12

Tabla 2 Legislacin utilizada .................................................................................................................. 18

Tabla 3. Ncleos normativos estratgicos y su valor en la evaluacin ................................................. 19

Tabla 4. Iniciativas de reforma por entidad federativa ........................................................................ 55

Tabla 5. Auditoras especiales o por peticiones de ciudadanos o expertos desde la ley y la prctica . 60

Tabla 6. Proporcin de auditores respecto al personal total ................................................................ 63

Tabla 7. Rotacin anticipada de los auditores superiores y cambio de gobierno................................. 67

Tabla 8. Proporcin de observaciones respecto a los egresos estatales y municipales ....................... 69

Tabla 9. Indicadores de evaluacin a portales de EFSL ......................................................................... 74

Tabla 10. Indicadores de evaluacin a portales de los congresos locales. ........................................... 76

Tabla 11. Divulgacin del programa anual de auditoras en la ley y en la prctica .............................. 90

Tabla 12. Divulgacin del informe final de resultados en la ley y en la prctica .................................. 90

Tabla 13. Divulgacin de informe anual de actividades en la ley y en la prctica ................................ 91

Tabla 14. Divulgacin de informes financieros en la ley y en la prctica .............................................. 92

Tabla 15. Ncleos normativos estratgicos por entidad federativa ................................................... 109

Tabla 16. Indicadores por entidad federativa ..................................................................................... 110

4

Grficas

Grfica 1 Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la

fiscalizacin (escala de 0 a 100) ............................................................................................................ 26

Grfica 2 Porcentaje de aprobacin de las entidades federativas por ncleo normativo estratgico . 27

Grfica 3. Bases constitucionales de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ............................... 29

Grfica 4. Armonizacin legislativa (calificacin por entidad federativa) ............................................. 30

Grfica 5. Autonoma de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ................................................. 32

Grfica 6. Estatuto del titular de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ..................................... 33

Grfica 7. Deberes del poder Legislativo (calificacin por entidad federativa) .................................... 35

Grfica 8. Alcance de las auditoras de la EFSL (calificacin por entidad federativa) ........................... 36

Grfica 9. Procedimientos de las auditoras (calificacin por entidad federativa) ............................... 37

Grfica 10. Transparencia de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa) .............................. 39

Grfica 11. Consecuencias de la fiscalizacin (calificacin por entidad federativa) ............................. 40

Grfica 12. Rendicin de cuentas de la EFSL (calificacin por entidad federativa) .............................. 42

Grfica 13. Opinin sobre el marco legal para la realizacin de tareas de la EFSL .............................. 57

Grfica 14. Porcentaje aproximado de auditoras realizadas por peticiones de la Comisin legislativa

o del Congreso, derivadas de situaciones especiales o por peticiones ciudadanas o externas............ 59

Grfica 15. Tasa de crecimiento del presupuesto de fiscalizacin por entidad federativa (2009-2011)

............................................................................................................................................................... 61

Grfica 16. Distribucin de entidades federativas segn la incorporacin de servicio civil de carrera 62

Grfica 17. Cursos de capacitacin por categora ................................................................................. 65

Grfica 18. Nmero de entidades federativas en las que el personal de las EFSL considera que uno de

los principales retos respecto al desempeo de los auditores es_______: .......................................... 66

Grfica 19. Calificacin emitida por el personal de las EFSL respecto la colaboracin con los siguientes

actores (nmero de estados por categora) .......................................................................................... 68

Grfica 20. Resultados generales de la evaluacin de los portales electrnicos .................................. 83

Grfica 21. Resultados del estudio por pilar ......................................................................................... 85

Grfica 22. Resultados del pilar Informacin para la Rendicin de Cuentas (escala de 0 a 100) ......... 87

Grfica 23. Resultados del pilar Transparencia Institucional (escala de 0 a 100) ................................. 88

Grfica 24. Resultados del pilar Herramientas Ciudadanas (escala de 0 a 100) ................................... 89

Grfica 25. Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la

fiscalizacin (escala de 0 a 100, orden alfabtico) .............................................................................. 108

5

Presentacin

Si bien ha habido avances importantes en temas de transparencia a nivel federal, la rendicin de

cuentas de los gobiernos subnacionales sigue siendo agenda pendiente. Los constantes escndalos

de endeudamiento y malversacin de fondos en las entidades federativas evidencian la necesidad de

fortalecer las instituciones responsables de vigilar el ejercicio de los recursos pblicos en este nivel

de gobierno. Un punto clave es dotar a las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL),

responsables de auditar el gasto pblico a travs de revisin de las cuentas pblicas y de determinar

las acciones y responsabilidades correspondientes, de facultades legales y capacidades

institucionales para cumplir su funcin. Es urgente detectar los aciertos y fallas de la fiscalizacin

superior a nivel local con miras a generar las reformas legales e institucionales necesarias. Este

estudio tiene el propsito de contribuir a este objetivo.

Esta investigacin muestra cul es el estado actual de los sistemas de fiscalizacin superior en las

entidades federativas en Mxico con base en tres fuentes complementarias: (a) una evaluacin del

ordenamiento jurdico a partir de una serie de indicadores basados en las mejores prcticas

nacionales e internacionales; (b) el anlisis de las experiencias y perspectivas de las EFSL, reflejadas

en las respuestas a un cuestionario diseado por IMCO-UDG y respondido por los Auditores

Superiores de las Entidades Federativas y/o su equipo de trabajo ; y (c) una evaluacin de los portales

electrnicos de las EFSL que mide su capacidad para difundir informacin relacionada con su labor.

Para cada uno de estos anlisis se muestra la metodologa usada, los principales resultados y los

temas pendientes y ms urgentes de resolver para mejorar los sistemas de fiscalizacin superior en

Mxico. Adicionalmente, se presenta una serie de prcticas ejemplares y no deseadas halladas en los

ordenamientos jurdicos subnacionales y los portales electrnicos de las EFSL. Se espera que las

primeras sirvan como un modelo a seguir y que las segundas indiquen las medidas que se deben

evitar para no lesionar la efectividad de la fiscalizacin superior como un instrumento de rendicin

de cuentas.

La intencin final de esta investigacin es hacer un diagnstico del estado actual de la fiscalizacin

superior en las entidades federativas y emitir recomendaciones informadas para subsanar las

deficiencias halladas. Mejorar el funcionamiento de la fiscalizacin superior implica fortalecer la

vigilancia y promover la eficiencia en el ejercicio de los recursos pblicos.

6

Captulo 1. Marco terico para la evaluacin de la fiscalizacin superior

1.1. La fiscalizacin superior como instrumento de rendicin de cuentas

La fiscalizacin superior de las cuentas pblicas (fiscalizacin, en lo sucesivo) es el conjunto de

acciones que tienen por fin comprobar que la actividad econmico-financiera de los entes que

integran el sector pblico se apegue a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa.2 La

fiscalizacin es uno de los principales elementos de rendicin de cuentas y por lo tanto, un factor

determinante de la calidad de la democracia de cualquier pas. Esto se debe a que la consolidacin de

una democracia no slo recae en la celebracin de elecciones competitivas, libres y justas y de un

estado de derecho respetuoso de las libertades polticas y civiles, sino tambin en la existencia de

mecanismos institucionales para la rendicin de cuentas.3

La rendicin de cuentas comnmente es definida como una relacin entre dos actores (A y B) en la

que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a

algn asunto determinado, M). En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A

(con respecto a M) y cuenta con instrumentos para incidir en su comportamiento, va sanciones o

incentivos.4 En una democracia, esto implica que exista un sistema que permita la revisin del

ejercicio pblico de las autoridades y su sancin y remocin en caso de que corresponda. El modelo

tambin incluye la relacin con un tercer actor C, que le da sentido pblico a la relacin entre A y B.5

En este caso, C representara a la ciudadana que genera los recursos pblicos.

2Jos A. Melin Hernndez, Relaciones y diferencias entre fiscalizacin y auditora. Razones para una reforma

de las normas de auditora del sector pblico, Auditora Pblica 39 (2006): 33. Alejandra Ros Czares y Juan E. Pardinas, Hacia la reforma constitucional: Las Entidades de Fiscalizacin Superior en Mxico, Documento de Trabajo, Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas 219 (2008): 4. 3 Mara Amparo Casar, Ignacio Marvn y Khemvirg Puente, La rendicin de cuentas y poder Legislativo, (Ciudad

de Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 2010), 1. 4 Mark Phlip, Mark, Philp, Delimiting democratic Accountability, Political Studies, vol. 57, nm. 3 mayo de

2008. En Ros Czares, Alejandra y Cejudo Guillermo, La rendicin de cuentas de los gobiernos estatales en Mxico en Mauricio Merino, Sergio Lpez-Aylln y Guillermo Cejudo coords. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, D.F., Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Primera edicin: 2010, pp. 115-203 5 Sergio Lpez Aylln y Mauricio Merino, La rendicin de cuentas en Mxico: Perspectivas y retos, Instituto de

Investigaciones Jurdicas de la UNAM, revisado en marzo de 2013, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2800/4.pdf

7

Diagrama 1. Modelo de rendicin de cuentas

Fuente: Red por la Rendicin de Cuentas, disponible en http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/

En la literatura en la materia se identifican dos principales tipos de rendicin de cuentas, la vertical y

la horizontal.6 La de carcter vertical se refiere a la capacidad de los ciudadanos de premiar o castigar

a gobernantes y sus partidos polticos por medio de las elecciones o de denuncias sociales. En

cambio, la rendicin de cuentas horizontal se refiere a la existencia de instituciones estatales

autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, ratificar y/o sancionar actos ilcitos de otras

instituciones del Estado.7 En este plano se encuentra la divisin de poderes (Ejecutivo, Legislativo y

Judicial) y los sistemas de pesos y contrapesos, incluyendo las agencias de supervisin, contraloras y

fiscalas.8

La fiscalizacin de las cuentas pblicas es un instrumento clave tanto de la rendicin de cuentas

horizontal, como de la vertical. Como mecanismo de rendicin de cuentas horizontal, en los

regmenes presidenciales como el mexicano, el poder Legislativo tiene la obligacin de fiscalizar y

posteriormente aprobar o desaprobar, las cuentas pblicas de los otros poderes de la Unin,

Ejecutivo y Judicial, y cualquier otra instancia gubernamental que ejerza recursos pblicos. En este

6 Mark Bovens, Analysing and Assessing Public Accountability. A Conceptual Framework, European

Governance Papers No. C-06-01(2006): 20-21. 7 Guillermo ODonnell, Accountability Horizontal, en Guillermo ODonnell, Disonancias, crticas democrticas

a la democracia, (Buenos Aires: Prometeo, 2007), 101. 8 Casar, Marvn y Khemvirg, La rendicin de cuentas y poder Legislativo, 6.

8

proceso, las entidades de fiscalizacin superior son rganos de carcter tcnico que revisan, analizan,

auditan y dictaminan las cuentas pblicas del Estado. Adems, en caso de encontrar actos ilcitos, son

responsables de informar a las autoridades a las que les compete emitir sanciones e investigar y

perseguir delitos.

En cuanto a la rendicin de cuentas vertical, la publicacin de los resultados y hallazgos de la revisin

de las cuentas pblicas provee a la ciudadana de informacin para que evale el desempeo de las

autoridades y tenga la posibilidad de actuar en consecuencia, ya sea por medio de presin social o

meditica o ejerciendo el voto.9

La fiscalizacin no es el nico mecanismo de control del gasto gubernamental, pero s el ms

relevante. En gran medida, esto se debe a su carcter externo. Esto implica que la institucin

encargada de la vigilancia es distinta a la vigilada10 y por lo tanto, se crean las condiciones para que la

evaluacin sea imparcial. En particular, el poder Legislativo es el actor externo que vigila el gasto del

resto de las entidades que ejercen recursos pblicos. Este esquema se complementa con los

mecanismos de control interno que son ejercidos por organismos que pertenecen a la propia

institucin que es revisada.11 En el caso mexicano, este papel le corresponde las contraloras

internas.

1.2. Contexto internacional Desde 1953, la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus

siglas en ingls) ha reunido a los organismos de fiscalizacin de diversas naciones para concentrar y

compartir sus experiencias. La INTOSAI es un organismo autnomo, independiente y apoltico que

actualmente cuenta con 191 miembros de pleno derecho y cuatro miembros asociados.12

A grandes rasgos, la INTOSAI enfatiza tres caractersticas fundamentales que debera tener toda

entidad de fiscalizacin superior para garantizar que la revisin del gasto pblico sea imparcial,

confiable y objetiva. Estas caractersticas son: (1) independencia de las entidades auditadas y

proteccin contra cualquier forma de influencia externa, (2) mtodos de auditora basados en

9 Casar, Marvn y Khemvirg, La rendicin de cuentas y poder legislativo, 5.

10 Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 6.

11 Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 5.

12 Acerca de nosotros (INTOSAI), http://www.intosai.org/es/acerca-de-nosotros.html

9

conocimientos tcnicos y cientficos actuales, y (3) auditores con las calificaciones profesionales e

integridad moral necesarias.13

El documento ms emblemtico de la INTOSAI es la Declaracin de Lima de Principios Bsicos del

Control Financiero14 aprobada en 1977, en el que se plasman, entre otros, los siguientes principios

bsicos para la fiscalizacin:15

El fin ltimo de la fiscalizacin es sealar, oportunamente, las desviaciones normativas y las

infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las

operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas

convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del rgano culpable, exigirse la

indemnizacin correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo

menos, dificulten, la repeticin de tales infracciones en el futuro.

Las entidades de fiscalizacin superior (EFS) slo pueden cumplir sus funciones si son

independientes de la institucin controlada y de influencias exteriores. Requieren de

independencia funcional, organizativa y financiera, las cules deben ser protegidas por la

Constitucin.

La Constitucin debe regular las relaciones entre la EFS y el Congreso o Parlamento, de

acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada pas.

Entre las facultades de las EFS est tener acceso a todos los documentos relacionados a

operaciones con recursos pblicos.

La EFS debe establecer un programa sin que ello limite el derecho de ciertos rganos

estatales de exigir, en casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones.

Los funcionarios de la EFS deben tener la calificacin e integridad moral necesarias para el

perfecto cumplimiento de su tarea.

13

Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Plan Estratgico 2011-2016, 4. Disponible en http://www.intosai.org/uploads/spanishintosaistrategicplan20112016.pdf 14

Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) Declaracin de Lima de Principios Bsicos del Control Financiero (1977). Disponible en http://www.intosai.org/es/documentos/intosai/documentos-basicos/declaraciones-de-lima-y-mexico/declaracion-de-lima.html 15

Adems de la Declaracin de Lima, entre los ordenamientos ms relevantes de la INTOSAI destacan la Declaracin de Mxico sobre la Independencia de las EFS (2007) porque enfatiza la autonoma de los rganos de fiscalizacin y los valores democrticos; el Memorndum de Entendimiento (2009) que estableci la cooperacin para fortalecer la capacidad de las EFS aumentando su eficacia como instrumentos de rendicin de cuentas, transparencia, buena gobernanza y lucha contra la corrupcin en sus respectivos pases; y el Plan Estratgico del INTOSAI para el periodo entre 2011 y 2016 que incluye cuatro objetivos estratgicos: (1) promover EFS fuertes, independientes y multidisciplinarias, por medio de la generacin, mantenimiento y promocin de normas apropiadas y eficaces; (2) crear competencias y capacidades profesionales en las EFS a travs de la formacin, la asistencia tcnica y otras actividades de desarrollo; (3) alentar la cooperacin, colaboracin y mejora de las EFS por medio de la comunicacin de conocimiento; y (4) organizar y gobernar INTOSAI de una forma que promueva prcticas de trabajo econmicas, eficientes y eficaces, la toma de decisiones en el momento oportuno y las prcticas eficaces de gobernanza.

10

La EFS debe tener, segn la Constitucin, el derecho y la obligacin de rendir un informe

anualmente al Parlamento o al rgano Legislativo correspondiente, sobre los resultados de

su actividad, y publicarlo.

Las competencias de control16 de las EFS tienen que ser especificadas en la Constitucin.

El principal instrumento para la fiscalizacin de las cuentas pblicas son las auditoras. A nivel

internacional, la INTOSAI ha definido tres principales tipos:

Auditora financiera Evaluacin independiente [] de que la situacin financiera presentada por

una entidad, as como los resultados y la utilizacin de los recursos se presentan fielmente de

acuerdo con el marco de informacin financiera.17

Auditora normativa o de cumplimiento persigue determinar en qu medida la entidad auditada ha

observado las leyes, los reglamentos, las polticas, los cdigos establecidos y las estipulaciones

contractuales [].18

Auditora de desempeo o de rendimiento es un examen independiente de la eficiencia y la

eficacia de las actividades, los programas o los organismos de la Administracin pblica, prestando la

debida atencin a la economa, y con el propsito de llevar a cabo mejoras.19

Las auditoras de desempeo surgieron en las dcadas de 1960 y 1970 con la intencin de mejorar la

calidad de los servicios pblicos y reducir los costos del gobierno.20 De esta forma, la fiscalizacin de

las cuentas pblicas no slo tiene una funcin primordial en la creacin de un sistema efectivo de

rendicin de cuentas, sino que tambin permite detectar reas de oportunidad y mejorar el ejercicio

de los recursos pblicos. De acuerdo con una encuesta realizada por la OECD y el Banco Mundial,

16

Segn la Real Academia Espaola (RAE), control significa comprobacin, inspeccin, fiscalizacin, intervencin. En el contexto del sector pblico, los trminos control y fiscalizacin son sinnimos. Jos A. Melin Hernndez, Relaciones y diferencias entre fiscalizacin y auditora. Razones para una reforma de las normas de auditora del sector pblico, Auditora Pblica 39 (2006): 33. 17

Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI, (2010): 57. Disponible en: http://www.issai.org/media(992,1033)/ISSAI_1003_S.pdf 18

INTOSAI, Glosario de trminos de las Directrices de auditora financiera de la INTOSAI, 56. 19

Normas y directrices para la auditora del rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la experiencia prctica de la INTOSAI (2003), 11. Disponible en http://www.issai.org/media(384,1033)/ISSAI_3000S.pdf 20

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 10.

11

(2007-2008), 62.9% de 97 pases evaluados, incluyendo a Mxico, realizan algn tipo de evaluaciones

de eficiencia. 21

1.3. Qu sabemos de la fiscalizacin en Mxico

De manera paralela a la transicin a una democracia electoral en Mxico, desde la dcada de 1990,

en el Congreso de la Unin se impulsaron reformas para fortalecer los mecanismos de control

internos y externos.22 Uno de los logros ms representativos en este sentido fue la promulgacin de

la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en 2002 y la

creacin de legislaciones similares en las entidades federativas. Tambin, en sustitucin de la

Contadura Mayor de Hacienda, en 2001 se cre la Auditora Superior de la Federacin (ASF) que,

aunque es un rgano de apoyo de la Cmara de Diputados, por disposicin constitucional cuenta con

autonoma tcnica y de gestin para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y

resoluciones.23 Este cambio tambin influy la generacin de reformas al marco legislativo de las

entidades federativas.

A pesar de estos avances registrados en las ltimas dcadas, diversos estudios evidencian que an

queda amplio espacio de mejora en materia de fiscalizacin,24 especialmente en los sistemas de

fiscalizacin superior a nivel subnacional.25 Uno de dichos estudios, Buenas, malas o raras. Las leyes

mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), seala que an estamos lejos de que [la legislacin

21

Banco Mundial y Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), Budget Practices and Procedures Survey. Disponible en http://webnet.oecd.org/budgeting/Budgeting.aspx 22

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 11. 23

Tonatiuh Bravo Padilla, La vigilancia federal de los recursos pblicos, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 14. 24

John Ackerman y Csar Astudillo, La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin. Mexico: Instituto de Investigaciones Jurdica, (Mxico: UNAM, 2009), disponible en http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=2739; Jorge Chaires Zaragoza, La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, Revista Jurdica Jalisciense, nm. 1, ao 18, enero-junio 2008, 71-101, disponible en http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/pperiod/jurjal/ Vase tambin, los trabajos compilados en los Certmenes Nacionales de Ensayos sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, http://www.asf.gob.mx/Section/61_Biblioteca_Virtual 25

Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez, Anlisis Comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal, Tercer Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2003); Claudia Mara Acosta Ramrez, Importancia de la legislacin secundaria para garantizar la autonoma tcnica y de gestin de las Entidades de Fiscalizacin Superior, Sexto Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2006); , Laura Patricia Crdova Macas y Francisco Marcos Martnez, La rendicin de cuentas y los procesos de fiscalizacin superior en los municipios de Mxico Undcimo Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas, (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2011).

12

y los sistemas de rendicin de cuentas de las entidades federativas] sean eficaces y suficientes.26 En

esta investigacin se compararon y evaluaron los ordenamientos jurdicos de fiscalizacin superior en

el mbito local con base en diez indicadores sobre los componentes bsicos que debera tener una

buena ley en la materia. Este ejercicio se realiz en 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. Las principales

referencias para el diseo de los indicadores fueron la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin

y las mejores prcticas identificadas en las legislaciones de las entidades federativas. La siguiente

tabla describe cada indicador y cul es su peso en una calificacin mxima de 100 puntos:

Tabla 1 Indicadores de la revisin del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin superior 2000-2009

Indicador Valor

Fundamento constitucional suficiente 10

Actualizacin Legislativa 10

Glosario de conceptos clave 5

Reglamento de la ley o Reglamento interior de EFS, actualizado 5

Autonoma plena de la EFS 20

Legitimidad en el nombramiento del titular de la EFS 10

Plazo para la revisin y fiscalizacin de la cuenta pblica 10

Revisin ex-ante 10

Medicin del desempeo institucional 10

Transparencia de la fiscalizacin superior 10

Total 100 Fuente: Aime Figueroa Neri, La salida del laberinto legal, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de

fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la

Federacin, 2009), 52.

Segn datos de la ltima evaluacin (2008), la calificacin promedio fue de 84.2 y 11 entidades

federativas ya contaban con ordenamientos jurdicos con calificacin de 100 puntos. A pesar de que

los resultados pueden considerarse favorables, este anlisis tiene la desventaja de haberse realizado

antes de la entrada en vigor de las reformas constitucionales a los artculos 73, 74, 79, 116, 122 y 134

que impactaron diversos aspectos de la fiscalizacin superior y del modelo de las EFSL.27 En trminos

26

Aime Figueroa Neri, Lecciones aprendidas y oportunidades perdidas, en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 146. 27

Estas reformas se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de mayo de 2008 y entraron en vigor un ao despus. Aime Figueroa Neri y Mara Imelda Murillo Snchez, Las leyes estatales y su calidad legal (2004-2009), en Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009), directora Aime Figueroa Neri (Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2009), 105.

13

generales, se modific la naturaleza y autonoma de las EFSL, el nombramiento y duracin en el cargo

del titular de estas entidades y los principios que guan la funcin de fiscalizacin.

La principal reforma constitucional con respecto a la fiscalizacin superior de las entidades

federativas se registr en el artculo 116, fraccin II (y en el 122 para el Distrito Federal) que indica lo

siguiente:

Las legislaturas de los estados contarn con entidades estatales de fiscalizacin, las cuales sern rganos con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que dispongan sus leyes. La funcin de fiscalizacin se desarrollar conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. El titular de la entidad de fiscalizacin de las entidades federativas ser electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete aos y deber contar con experiencia de cinco aos en materia de control, auditora financiera y de responsabilidades.

El cumplimiento de cada uno de estos principios en las 32 entidades federativas no se midi en la

evaluacin de 2008 y como consecuencia, sus resultados son obsoletos.

Asimismo, ante este cambio constitucional, la Asociacin Nacional de Organismos de Fiscalizacin

Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), equivalente a INTOSAI pero en Mxico, emiti la

Declaracin de Zacatecas con la intencin de fortalecer la autonoma de las EFS locales. Uno de los

principales ejes de este documento era impulsar que las EFSL se conviertan en organismos

constitucionalmente autnomos. Con esta Declaracin tambin se busc fortalecer la autonoma de

las EFSL mediante la seguridad en el cargo de los titulares, el acceso irrestricto a la informacin de los

sujetos auditados, la transparencia, medidas de honradez y tica pblica, entre otros. 28

Adems de la serie de anlisis centrados en la normatividad de la fiscalizacin superior, algunos

autores se han enfocado en estudiar el funcionamiento y las prcticas utilizadas por EFSL. En este

aspecto, la investigacin ms relevante, titulada Hacia la reforma constitucional: Las entidades de

Fiscalizacin Superior en Mxico, est basada en un cuestionario respondido por Auditores

28

Disponible en: http://www.ofsgto.gob.mx/doctos/pdf/4010/401000220090429.pdf?PHPSESSID=4c0747bf247685d9ce9ee4b08b84f7ec

14

Superiores o Contadores Mayores de Hacienda de 21 entidades federativas entre agosto de 2007 y

agosto de 2008.29 De nuevo, una de las limitantes del estudio es que se realiz antes de la entrada

en vigor de las reformas constitucionales de 2009. En resumen, los principales hallazgos para el

periodo sealado fueron: 30

Exista frecuente rotacin de los titulares de las EFS locales;

Era comn que se requiriera la aprobacin de la comisin legislativa respectiva para definir

el nmero y tipo de auditoras a realizarse (este era el caso de siete entidades federativas);

Slo cinco de 21 EFSL entrevistadas contaban con servicio civil de carrera;

El presupuesto de las EFSL dependa de la voluntad poltica de los congresos estatales; y

Las EFSL enfrentaban problemas para dar seguimiento a los procedimientos de sancin.

Otro de los estudios enfocados en la fiscalizacin superior a nivel subnacional en Mxico es

Gobiernos subnacionales, partidos polticos y el diseo institucional de la fiscalizacin superior en

Mxico (2008).31 Esta investigacin muestra que, entre 1999-2007, el diseo de las leyes de

fiscalizacin estuvo condicionado por factores polticos, particularmente por la estructura de

gobierno. En los gobiernos subnacionales donde un partido dominaba los poderes Ejecutivo y

Legislativo se manifest mayor reticencia para modernizar su legislacin. En contraste, los gobiernos

divididos, es decir, donde dos o ms partidos tenan presencia en el poder Ejecutivo y Legislativo,

hubo una tendencia a modificar sustancialmente los ordenamientos jurdicos de los rganos

fiscalizadores. Adicionalmente, esta investigacin mostr que los partidos polticos escogieron, de

manera diferenciada, qu aspectos de la Ley modificar o mantener. Como consecuencia, los avances

en el fortalecimiento de los sistemas de fiscalizacin a nivel subnacional no han sido homogneos.

Con base en esta breve descripcin de los estudios sobre la fiscalizacin superior en el mbito local

en Mxico, que incluyen tanto el diagnstico sobre la normatividad como el de la prctica, se puede

concluir que en 2008 los sistemas de fiscalizacin subnacionales contaban con deficiencias

estructurales que limitaban su autonoma y su eficiencia.

29

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 17. 30

Ros y Pardinas, Hacia la reforma constitucional, 26 40. 31

Nancy Garca Vzquez, Gobiernos subnacionales, partidos polticos y el diseo institucional de la fiscalizacin superior en Mxico, (Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica - El Colegio de Jalisco, 2008).

15

1.4. Lo novedoso de este estudio

Como se describi en la seccin anterior, hasta 2008 existen, por un lado estudios centrados en el

anlisis del marco jurdico de la fiscalizacin superior a nivel local y por el otro, investigaciones

prcticas sobre el funcionamiento de las EFSL. Sin embargo, no se haba realizado un anlisis integral

de los sistemas de fiscalizacin superior de las entidades federativas que examinara, en conjunto, el

marco normativo, algunas prcticas usadas por los rganos de fiscalizacin superior y la interaccin

entre ambos. Este estudio viene a llenar ese hueco.

Adems de este enfoque integral, como se mencion anteriormente, los estudios previos no

contemplaban las reformas a la Constitucin Federal de 2008-2009 que modificaron la naturaleza y

autonoma de las EFSL, el nombramiento y duracin en el cargo del titular de estas entidades y los

principios que guan la funcin de fiscalizacin. La presente investigacin precisamente se enfoca en

analizar cul ha sido el avance a nivel subnacional a partir de dichas reformas. Asimismo, dado que

contamos con los parmetros de evaluacin de 2008, este proyecto incluye un examen de los de los

progresos y retrocesos de los sistemas de fiscalizacin entre 2008 y 2012, tanto en el mbito

normativo como en el prctico.

Por ltimo, el proyecto contempla el anlisis de una fuente de informacin que no se haba

explorado anteriormente: los portales electrnicos de las EFSL. El estudio Mtrica de Transparencia

(2010) del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) represent un esfuerzo previo para

analizar los portales de los rganos gubernamentales. Sin embargo, este estudio toca

tangencialmente a las EFSL y se centra en el cumplimiento de prcticas de transparencia, no en la

calidad general de los portales, ni en su estrategia general de difusin de contenido. El anlisis que

aqu se realiza es clave porque es un indicador de la accesibilidad y la calidad de la informacin sobre

las labores y funcionamiento de las EFSL, en particular, la informacin sobre la revisin de las cuentas

pblicas. De esta forma, se evala la eficiencia de la fiscalizacin superior como un instrumento de la

rendicin de cuentas vertical.

16

Captulo 2. Evaluacin del ordenamiento jurdico subnacional de la

fiscalizacin superior en Mxico

En este captulo se mostrarn los principales resultados de la evaluacin del ordenamiento jurdico

de la fiscalizacin superior en Mxico en el mbito subnacional. La importancia de este ejercicio

recae en la deteccin de aciertos y fallas en el marco normativo que rige el proceso de fiscalizacin

en Mxico para generar recomendaciones informadas en la materia.

La fiscalizacin superior en Mxico, en su concepcin actual, se origin hace ms de 10 aos. En

enero de 2001 entr en vigor la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin de Mxico, que

transform tanto a la institucin responsable (Entidad de Fiscalizacin Superior), como al modelo de

fiscalizacin superior en el mbito federal, en los siguientes aspectos:

Creacin e inicio de funciones de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), en sustitucin

de la Contadura Mayor de Hacienda.

La ASF fue dotada de autonoma tcnica y de gestin, y su relacin con la Cmara de

Diputados cambi de una subordinacin del rgano fiscalizador, a una colaboracin tcnica

basada en considerar a la ASF como ente auxiliar de la Cmara.

La fiscalizacin superior evolucion de ser una revisin contable y legal de la cuenta pblica,

a ser una evaluacin de la gestin financiera del sector pblico, a travs de auditoras de

diferente tipo: financieras, de desempeo, forenses, de cumplimiento legal, entre otras.

Los recursos pblicos, entes y sujetos fiscalizables fueron amplindose con algunas reformas

a la ley aprobada en 2001. Estas reformas se efectuaron en 2005 y 2007.

Se foment la transparencia y acceso a la informacin generada por la fiscalizacin superior,

especialmente por medio del Informe de Revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica

Federal que cada ao ha publicado la ASF, desde la revisin al ejercicio fiscal 2001.

En el nivel subnacional, varias entidades federativas realizaron cambios en sentido similar al mbito

federal. Sin embargo, las nuevas leyes de fiscalizacin no fueron simtricas respecto al modelo

federal, lo que gener que las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL) no contarn con el

mismo diseo institucional, autonoma, competencias y capacidades que la ASF.32

32

En este escenario y durante cinco aos, de 2004 a 2008, un grupo de investigacin del Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, realiz la evaluacin de las leyes y normas conexas que regulan la fiscalizacin superior en el mbito subnacional de Mxico. Los resultados fueron publicados anualmente y compilados en los libros dirigidos por Aime Figueroa Neri, Cuenta Pblica en Mxico. Evaluando el laberinto legal de la fiscalizacin superior Guadalajara: Universidad de

17

Derivado de lo anterior, como se seal en el captulo previo, se realiz una reforma constitucional

federal en mayo de 2008 tendiente a armonizar los rasgos bsicos de las EFSL, el perfil de su titular y

los principios de la fiscalizacin superior. La reforma entr en vigor en mayo de 2009,33 fecha en que

las legislaturas estatales tuvieron la obligacin de reformar o expedir nuevas leyes en la materia que

cumplieran con esos estndares constitucionales.

Despus de ms de tres aos de las reformas constitucionales y legales de 2008 y 2009, puede

decirse que existe una segunda generacin de leyes de fiscalizacin superior en Mxico. Esta seccin

del documento consiste en una evaluacin de esta segunda generacin en el mbito subnacional, con

las normas vigentes al 31 de diciembre de 2012.

2.1. Objeto de la evaluacin

Los ordenamientos jurdicos bsicos en materia de fiscalizacin superior de las 32 Entidades

Federativas. Se utilizaron las constituciones, leyes, reglamentos y otras normas vigentes al 31 de

diciembre de 2012.

2.2. Objetivos de la investigacin

1. Elaborar un diagnstico de la calidad de los ordenamientos jurdicos bsicos que regulan la

fiscalizacin superior del gasto pblico, a travs de las cuentas pblicas, en el mbito

subnacional en Mxico.

2. Hacer una evaluacin comparativa entre las leyes mencionadas.

3. Identificar los principales problemas y las prcticas ejemplares.

2.3. Universo de trabajo Leyes y sus reglamentos o reglamentos interiores de las EFSL, que regulan la revisin y

fiscalizacin superior del gasto pblico, vigentes al 31 de diciembre del 2012 y localizados en los sitios

web de los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Guadalajara, 2005 y Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalizacin superior (2000-2009) Ciudad de Mxico: Auditora Superior de la Federacin-Cmara de Diputados, 2009.

33Diario Oficial de la Federacin, 29 de mayo de 2008.

18

Como complemento, para cada entidad federativa, analizamos la Constitucin Poltica, la ley

orgnica del Poder Legislativo y las leyes que regulan el presupuesto, la transparencia y acceso a la

informacin pblica y la contabilidad gubernamental.

Los nombres de las leyes y las denominaciones de las EFSL son variados, pero el objeto de regulacin

es el mismo. Se utilizaron las siguientes siglas para identificarlas:

Tabla 2 Legislacin utilizada

CP Constitucin Poltica

LFS Ley de Fiscalizacin Superior o equivalente

LP Ley de Presupuesto o equivalente

LCG Ley de Contabilidad Gubernamental o equivalente

LOPL Ley Orgnica del Poder Legislativo

RIEFSL Reglamento Interior de la Entidad de Fiscalizacin Superior

LTI Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica o equivalente

2.4. Metodologa

Este estudio analiza el marco normativo arriba mencionado de cada entidad federativa con base en

la interpretacin jurdica de sus disposiciones y el diseo de 35 indicadores. A su vez, estos

indicadores estn agrupados en 10 ncleos normativos estratgicos para la fiscalizacin superior, la

auditora gubernamental y su transparencia. Para otorgar un puntaje se construy una escala del 0 al

100, en la cual 100 es la mejor calificacin. La calificacin mxima de cada ncleo es de 10 y se

fracciona en los indicadores lo componen, los cuales son ponderados de acuerdo a su importancia

para la rendicin de cuentas hacendaria.

En total, se revisaron 192 cuerpos normativos (constituciones polticas, leyes y reglamentos) y se

obtuvieron 1,120 datos para poder calificar el ordenamiento jurdico de las 32 entidades federativas

en Mxico.

19

Tabla 3. Ncleos normativos estratgicos y su valor en la evaluacin

NCLEOS NORMATIVOS ESTRATGICOS VALOR

Bases constitucionales de la EFSL 10

Armonizacin legislativa 10

Autonoma de la EFSL 10

Estatuto del titular de la EFSL 10

Deberes del poder legislativo 10

Alcance de las auditoras de la EFSL 10

Procedimientos de las auditoras 10

Transparencia de la fiscalizacin 10

Consecuencias de la fiscalizacin 10

Rendicin de Cuentas de la EFSL 10

Fuente: CUCEA-IMCO

La construccin de los ncleos normativos estratgicos y sus indicadores, parte de las caractersticas

bsicas que debe tener una buena legislacin para la fiscalizacin del gasto pblico conforme a las

tendencias contemporneas sobre la materia, mencionadas en captulo anterior. El otro gran

referente para delimitar los indicadores fue la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la

Federacin y las mejores prcticas identificadas en el mbito estatal de Mxico. El equilibrio entre lo

deseable y lo posible en los contextos jurdicos vigentes fue indispensable para la decisin final sobre

los lmites y el alcance de los indicadores.

Los indicadores se definieron primero y despus se convirtieron en una pregunta-gua para facilitar la

bsqueda e interpretacin de las disposiciones legales. Se realizaron evaluaciones piloto (en 5

entidades federativas) para observar y verificar que fueran indicadores adecuados, tras los resultados

de estos casos, se hicieron algunos ajustes a la definicin de los indicadores y sus valores. Algunos

datos que se consideraron deseables pero que no determinaron la aprobacin o cumplimiento del

indicador, se recopilaron en el apartado de Prcticas en la legislacin vigente: ejemplares y no

deseadas.

20

2.4.1 Ncleos normativos estratgicos

1) Bases constitucionales de la EFSL

Se cumple con los indicadores del ncleo normativo cuando la Constitucin Poltica establece en sus

disposiciones, con claridad y precisin: la naturaleza de la EFS y sus principales atribuciones34.

2) Armonizacin legislativa

Se cumple con los indicadores del ncleo normativo cuando:

A) La Constitucin del Estado y la Ley de fiscalizacin superior se armoniza con lo establecido en

el art. 116, fraccin II, antepenltimo prrafo de la Constitucin federal (para el caso del

Distrito Federal se encuentra en el art. 122):

Las legislaturas de los estados contarn con entidades estatales de fiscalizacin, las

cuales sern rganos con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus

atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y

resoluciones, en los trminos que dispongan sus leyes. La funcin de fiscalizacin se

desarrollar conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,

imparcialidad y confiabilidad.

B) El contenido de la cuenta pblica corresponda o remita a lo dispuesto por el artculo 53 de la

Ley General de Contabilidad Gubernamental35.

Artculo 53.- La cuenta pblica del Gobierno Federal, que ser formulada por la Secretara de Hacienda, y las de las entidades federativas deber atender en su cobertura a lo establecido en su marco legal vigente y contendr como mnimo:

34

En la literatura y lineamientos de INTOSAI se le conoce como mandato de la EFS. 35

Este artculo se complementa con los artculos 54 y 55 de la misma Ley: Artculo 54.- La informacin presupuestaria y programtica que forme parte de la cuenta pblica deber relacionarse, en lo conducente, con los objetivos y prioridades de la planeacin del desarrollo. Asimismo, deber incluir los resultados de la evaluacin del desempeo de los programas federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente, as como los vinculados al ejercicio de los recursos federales que les hayan sido transferidos. Para ello, debern utilizar indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y objetivos de cada uno de los programas, as como vincular los mismos con la planeacin del desarrollo. Adicionalmente se deber presentar informacin por dependencia y entidad, de acuerdo con la clasificacin establecida en la fraccin IV del artculo 46 de esta Ley. Artculo 55.- Las cuentas pblicas de los ayuntamientos de los municipios y de los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal debern contener, como mnimo, la informacin contable y presupuestaria a que se refiere el artculo 48. Asimismo, de considerarlo necesario, el consejo determinar la informacin adicional que al respecto se requiera, en atencin a las caractersticas de los mismos.

21

I. Informacin contable, conforme a lo sealado en la fraccin I del artculo 46 de esta Ley;

II. Informacin Presupuestaria, conforme a lo sealado en la fraccin II del artculo 46 de esta Ley;

III. Informacin programtica, de acuerdo con la clasificacin establecida en la fraccin III del artculo 46 de esta Ley;

IV. Anlisis cualitativo de los indicadores de la postura fiscal, estableciendo su vnculo con los objetivos y prioridades definidas en la materia, en el programa econmico anual:

a) Ingresos presupuestarios;

b) Gastos presupuestarios;

c) Postura Fiscal;

d) Deuda pblica, y

V. La informacin a que se refieren las fracciones I a III de este artculo, organizada por dependencia y entidad.

C) La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica estatal fortalece lo establecido por

la fraccin V del artculo 6 de la Constitucin Federal:

V. Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos

administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios electrnicos

disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el

ejercicio de los recursos pblicos.

3) Autonoma de la EFSL

Aunque la Constitucin Poltica local establezca la autonoma de la EFSL y sus dimensiones, para que

se apruebe uno de los indicadores es necesario que la Ley de fiscalizacin superior desarrolle

ntegramente esa autonoma a travs de disposiciones que la fortalezcan y con ausencia de

disposiciones que la contradigan. Por ejemplo, facultades de la Comisin legislativa o superposicin

de otros rganos pblicos. Es relevante que estas condiciones se cumplan porque la autonoma de

una institucin se define como la capacidad para autodeterminarse y por contraste, como la no

subordinacin a otro ente o sujeto. Las cinco dimensiones de la autonoma de los rganos

22

fiscalizadores que han sido establecidas por la norma constitucional pueden entenderse, para efectos

de esta evaluacin, como la capacidad de la EFSL36 para:

Tcnica.- Determinar sus procedimientos, mtodos de actuacin y potestad para expedir sus

normas, criterios y lineamientos con el objeto de que sea el rgano el que pueda racionalizar

su proceso fiscalizador.

De gestin.- Decidir libremente la administracin, manejo, custodia y aplicacin de sus

ingresos, egresos, fondos y todo tipo de recursos financieros, humanos y materiales.

Organizativa.- Determinar su estructura, organizacin y gobierno interior. Incluye los criterios

para seleccionar, ingresar, ascender o remover a los funcionarios de la EFSL.

Funcional.- Actuar al margen de cualquier interferencia exterior que pudiera obstaculizar o

impedir sus funciones sustantivas y el cumplimiento de su mandato constitucional y legal.

Resolutiva.- Solventar los asuntos de su competencia con plena independencia, a travs de

decisiones formales (resoluciones, informes, dictmenes, determinaciones) sin injerencias,

subordinacin o sumisin de otros.

4) Estatuto del titular de la EFSL

Al igual que en el ncleo normativo anterior, la Constitucin local suele establecer requisitos

mnimos para cumplir con los artculos 116 y 122 constitucionales federales:

El titular de la entidad de fiscalizacin de las entidades federativas ser

electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las

legislaturas locales, por periodos no menores a siete aos y deber

contar con experiencia de cinco aos en materia de control, auditora

financiera y de responsabilidades.

Pero uno de los indicadores del ncleo normativo se cumple cuando en la Ley se confirman y amplan

los mecanismos de la eleccin: convocatoria pblica para registro de candidatos, entrevistas

pblicas, otros requisitos o medios que pretendan un proceso objetivo e imparcial. Este ncleo

normativo tambin contempla que se establezca claramente las causas y forma de remocin y

36

Con base en el anlisis que hace Csar Astudillo en su trabajo Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y fortalecimiento de su autonoma institucional en John Ackerman y Csar Astudillo, La autonoma constitucional de la auditora superior de la federacin (Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2009) 62-66.

23

sustitucin. Finalmente, es deseable, aunque no parte de la medicin, que haya disposiciones que

mitiguen que el titular de la EFSL tenga conflictos de intereses por cargos pblicos anteriores. Con

todo lo anterior, el estatuto o bases legales sobre el cargo del titular de la EFSL se considera

completo y adecuado.

5) Deberes del poder Legislativo

La vigilancia del gasto pblico es un deber del poder Legislativo, reflejo de su poder de imposicin

tributaria y mecanismo de control sobre el poder Ejecutivo y Judicial. Ese deber pblico se delega a

una EFS por la complejidad tcnica de las finanzas pblicas y la contabilidad gubernamental. Con el

transcurso del tiempo, esos rganos fiscalizadores han ganado autonoma tanto en el mbito

internacional como en el nacional, para que su trabajo sea objetivo e imparcial y no queden

subordinadas al poder Legislativo y contaminadas por intereses polticos o partidistas. Sin embargo,

ni la delegacin de la funcin, ni la autonoma de las EFS suprimen el deber originario del poder

Legislativo de vigilar la gestin financiera de la administracin pblica. Por lo tanto, este poder

pblico debe concluir el ciclo de la vigilancia del gasto pblico a travs de un dictamen de su pleno

que contenga su conclusin o posicin respecto de la cuenta pblica del ejercicio fiscal

correspondiente, basado en los resultados informados por el rgano fiscalizador.

Los indicadores del ncleo normativo se cumplen cuando las disposiciones legales establecen con

claridad las funciones del poder Legislativo respecto de la revisin de la cuenta pblica y se

diferencian de las funciones de la EFSL. Adems, debe establecerse un plazo determinado y un

instrumento especfico para que el poder Legislativo concluya el ciclo de la revisin del ejercicio

fiscal a travs de la cuenta pblica que corresponda. Tambin, debe haber un seguimiento con

acciones propias del poder Legislativo, de las recomendaciones emitidas y procedimientos

promovidos por la EFSL como consecuencia de sus hallazgos.

6) Alcance de las auditoras de la EFSL

Se considera cumplido el ncleo normativo estratgico cuando la EFSL no tiene restriccin para

auditar cualquier sujeto fiscalizable que haya ingresado, administrado o ejercido recursos pblicos y

cuando pueda realizar al menos los tres tipos bsicos de auditoras: de regularidad (financieras y de

cumplimiento; de obra pblica e inversiones fsicas), de desempeo y especiales (incluidas las que

puede solicitarle ex professo el poder Legislativo y los ciudadanos).

24

7) Procedimientos de las auditoras

As como es necesario un alcance amplio de las auditoras que realiza la EFSL, es tambin importante

que los procedimientos se establezcan en las disposiciones normativas, en forma completa y clara.

Esto garantiza la certidumbre jurdica-procesal por un lado, y evita por el otro, lagunas legales que

impidan una conclusin adecuada de la revisin del gasto pblico o en el peor de los casos, un uso

imparcial de las auditoras (castigos polticos). Los indicadores de este ncleo normativo se cumplen

cuando en la ley se establece el procedimiento de una auditora abarcando desde la planeacin de

las mismas (programa anual de auditoras), pasando por las etapas de su desarrollo (notificacin,

requerimientos de informacin, inspeccin in situ, observaciones y sus solventaciones), hasta el

documento formal con que concluya la auditora (dictamen del auditor responsable). En cada etapa

deben sealarse formas y plazos concretos.

8) Transparencia de la fiscalizacin

Los indicadores de ncleo normativo se cumplen cuando las leyes de fiscalizacin superior y de

transparencia de la informacin garantizan el carcter pblico de las labores de la EFSL. Esto se

manifiesta a travs de su obligacin de publicar los criterios para la planeacin y ejecucin de sus

auditoras as como los resultados de las mismas, en el Informe final de resultados de la revisin de la

cuenta pblica, o equivalente. La publicacin deber hacerse en internet y sin necesidad del

dictamen o aprobacin del poder Legislativo.

9) Consecuencias de la fiscalizacin

La rendicin de cuentas no es eficaz a menos que tenga un impacto a travs de consecuencias

especficas, bien sea para sancionar conductas indeseables, corregir actuaciones, mejorar resultados

e incentivar logros. El papel de las EFSL en el sistema de rendicin de cuentas hacendaria consiste en

reportar sus hallazgos y emitir observaciones y recomendaciones, para que los entes pblicos

correspondientes utilicen los reportes e informacin para tomar decisiones y actuar segn sus

mbitos de competencia.

Los indicadores se cumplen cuando, sin necesidad de revisin o aprobacin del poder Legislativo u

otra instancia, la EFSL puede determinar las responsabilidades, daos y perjuicios, e iniciar

directamente los procedimientos administrativos-resarcitorios, denuncias de hecho ante la

Procuradura de Justicia o denuncias de juicio poltico. As mismo, la ley debe garantizar que la EFSL

pueda emitir recomendaciones a los sujetos fiscalizables y darles seguimiento. Es deseable que los

25

Informes y reportes de la EFSL se utilicen como insumo de las decisiones financieras y

presupuestarias.

10) Rendicin de cuentas de la EFSL

No debe confundirse la autonoma del rgano fiscalizador con su libertad absoluta, exencin de

rendicin de cuentas o impunidad. La EFSL tambin debe de rendir cuentas sin que los mecanismos

para ello menoscaben su autonoma.

Los indicadores de este ncleo normativo se cumplen cuando la ESFL es sujeto de la ley de

transparencia de la informacin y tiene las mismas obligaciones que el resto de sujetos obligados por

esta ley. Tambin es necesario que existan mecanismos de control y supervisin de su desempeo y

ejercicio de su presupuesto, a cargo del poder Legislativo o de otros entes o personas.

Es deseable, aunque no parte de la medicin, que se incluyan en la ley mecanismos de contralora

social, evaluacin de pares y controles externos (despachos, universidades, consejos ciudadanos,

testigo social, etc.).

2.5. Alcance, utilidad y lmites de la evaluacin Esta parte del estudio sirve para evaluar la calidad del ordenamiento jurdico que regula la

fiscalizacin superior e, indirectamente, su grado de institucionalizacin.

Al ser una investigacin de iure, sobre un objeto muy concreto el ordenamiento jurdico de la

fiscalizacin superiorno es un trabajo que sirva para evaluar en general, la rendicin de cuentas de

cada entidad federativa ni la forma en la que se ejerce el presupuesto. Tampoco es til para evaluar

la aplicacin o eficacia de la legislacin, ni el trabajo de las EFSL.

2.6. Resultados y hallazgos

2.6.1 Evaluacin general

El promedio general del ordenamiento jurdico sobre la fiscalizacin superior (legislacin, en lo

sucesivo) en el mbito subnacional de Mxico es de 78.30. Al comparar este resultado con la ltima

26

evaluacin disponible correspondiente al ao 2008-37 en la cual el promedio fue de 84.2, se debe

considerar que la presente evaluacin es ms exigente debido a que algunas leyes especiales de la

materia han sido reformadas o sustituidas dos y hasta tres veces entre el 2001 y 2012. Por otro lado,

el actual contexto derivado de las reformas federales ya mencionadas, en materia de presupuesto y

contabilidad gubernamental, demanda una mayor efectividad y transparencia de la fiscalizacin del

gasto pblico. Se esperara que este conjunto de cambios hubiera derivado en una mejora ms

intensa y homognea de las leyes en las entidades federativas pero no ha sido as. Las causas de esto,

no son espacio de este trabajo, pero sin duda, merecen ser investigadas.

La entidad federativa con la calificacin ms alta es Colima con una puntuacin de 98 y la entidad con

la ms baja es Tamaulipas con 60.5 puntos. Adems de Colima, slo otras tres entidades federativas

Quintana Roo, Guerrero y Baja California tienen legislaciones que pueden considerarse como

adecuadas o suficientes ya que sus calificaciones son iguales o superiores a 90 puntos.

Grfica 1 Calificacin de las entidades federativas en la calidad del ordenamiento jurdico de la fiscalizacin (escala de 0 a 100)

Fuente: CUCEA-IMCO

37

Figueroa Neri Buenas, malas o raras, 106.

98

.0

95

.0

93

.0

90

.0

88

.0

86

.0

85

.0

85

.0

84

.0

82

.5

82

.5

81

.0

80

.5

80

.5

80

.5

80

.0

78

.3

78

.0

77

.0

76

.5

75

.5

73

.5

73

.5

73

.0

71

.5

71

.0

69

.5

69

.0

68

.5

67

.0

66

.5

63

.5

60

.5

0

100

CO

L

QR

OO

GR

O BC

OA

X

NA

Y

MIC

H

ZAC

EDO

MEX N

L

TLX

MO

R

AG

S

HG

O

TAB

CA

M

PR

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EDIO

GTO

CO

AH

CH

IS

SON

PU

E

SIN

VER SL

P

JAL

QR

O

YUC

DG

O

CH

IH DF

BC

S

TAM

27

Los ncleos normativos estratgicos cuyo valor mnimo es 0 y valor mximo es 10, fueron

clasificados, cada uno, como aprobados cuando la calificacin es del 6 al 10 y no aprobados cuando la

calificacin es de 0 a 5.

Grfica 2 Porcentaje de aprobacin de las entidades federativas por ncleo normativo estratgico

Fuente: CUCEA-IMCO

Como puede observarse, la autonoma de las EFSL sigue siendo un reto en las entidades federativas,

seguido de la transparencia de la fiscalizacin superior y los procedimientos de las auditoras. A

continuacin se presentarn los resultados ms destacados de la evaluacin de cada ncleo

normativo estratgico, en el Anexo 1 se muestran los resultados completos por entidad federativa.

84.4

81.3

25.0

81.3

90.6

78.1

62.5

56.3

81.3

87.5

15.6

18.8

75.0

18.8

9.4

21.9

37.5

43.8

18.8

12.5

Bases Constitucionales de la EFSL

Armonizacin Legislativa

Autonoma de la EFSL

Estatuto del titular de la EFSL

Alcance de las auditoras de la EFSL

Deberes del Poder Legislativo

Procedimientos para las auditoras

Transparencia de la Fiscalizacin

Concecuencias de la Fiscalizacin

Rendicin de cuentas de la EFSL

Aprobatorio No aprobatorio

28

2.6.2 Evaluacin por ncleo normativo estratgico

1) Bases constitucionales

Pregunta gua Puntos

Se define la naturaleza y tipo de EFS? 5

Se establecen sus atribuciones principales? 5

Subtotal 10

La Constitucin Poltica de un pas, o de los mbitos subnacionales en un Estado Federal, es

considerada desde la perspectiva del derecho, como la mxima norma y punto de referencia para el

resto de disposiciones jurdicas. Tambin es un fundamento que garantiza el respeto a los diseos de

las instituciones desde ah creadas y la proteccin jurisdiccional en caso de que se presentan

violaciones a lo dispuesto por las normas constitucionales. Desde la perspectiva poltica, una

Constitucin contiene los principales pactos y acuerdos de un Estado y la sociedad que vive bajo su

rgimen.

Las normas constitucionales mexicanas, junto con la resolucin de controversias constitucionales,

han ido precisando cul es la naturaleza de EFSL, rganos que deben ser autnomos, y a la vez, seguir

vinculados con el poder Legislativo. Tambin se ha establecido su mandato, es decir, sus principales

atribuciones y funciones. Por ello sorprende que despus de ms de 12 aos de reformas sobre la

materia, exista un estado Campecheque no defina la naturaleza de su rgano fiscalizador y otras

cuatro entidades federativas que no sealen sus atribuciones con precisin Baja California Sur,

Chihuahua, Distrito Federal y Yucatn-.

29

Grfica 3. Bases constitucionales de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

2) Armonizacin legislativa

Pregunta gua Puntos

La constitucin de la entidad federativa y/o la ley de fiscalizacin superior cumplen con los artculos 116 y 122 de la constitucin federal respecto de la naturaleza y caractersticas de las EFSL?

2.5

La constitucin de la entidad federativa y/o la ley de fiscalizacin superior cumplen con los artculos 116 y 122 de la constitucin federal respecto de los principios?

2.5

Existe una disposicin jurdica que obligue a emitir las cuentas pblicas conforme lo requiere la Ley General de Contabilidad Gubernamental?

2.5

Se refuerza en la LTI lo establecido en el artculo 6, fracc. V de la constitucin federal? 2.5

Subtotal 10

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

9

.22

5

5

5

5

5

0

10

AG

SB

CC

HIS

CO

AH

CO

LD

GO

EDO

MEX

GR

OG

TOH

GO

JAL

MIC

HM

OR

NA

YN

LO

AX

PU

EQ

RO

QR

OO

SIN

SLP

SON

TAB

TAM

TLX

VER

ZAC

PR

OM

EDIO

BC

SC

AM

CH

IH DF

YUC

30

Uno de los retos que enfrentan los Estados federales es que las normas jurdicas de los diferentes

mbitos de gobierno y administracin pblica estn armonizadas y no generen asimetras. Este reto

se present en el mbito de la fiscalizacin superior durante los primeros aos del nuevo modelo de

revisin de las cuentas pblicas a cargo de la ASF (2002-20005). A pesar de que las disposiciones

federales tendientes a corregir este problema, fueron establecidas en 2006 y 2008, slo 14 de las 32

entidades federativas tienen las normas requeridas armonizadas. Preocupa que en 15 casos todava

no hayan armonizado el marco normativo referente a los rubros que componen la cuenta pblica de

acuerdo con lo requerido por la Ley General de Contabilidad Gubernamental, aunque puede ser que

en la prctica, s lo hagan. Las cuentas pblicas deben integrarse en la misma forma para ser

comparables e integrarse con el resto de la informacin financiera del Estado, de lo contrario, se

carecen de insumos completos para la toma de decisiones y rendicin de cuentas hacendaria.

Grfica 4. Armonizacin legislativa (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

8.1

3

7.5

7

.5

7.5

7

.5

7.5

7

.5

7.5

7

.5

7.5

7

.5

7.5

7

.5

5

5

5

5

5

5

0

10

BC

CA

MC

HIS

CO

LD

FED

OM

EXG

RO

MIC

HN

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UE

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EDIO

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GO

GTO N

LQ

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TAB

TLX

VER

ZAC

AG

SC

HIH

HG

OJA

LM

OR

TAM

31

3) Autonoma de la EFSL

Pregunta gua Puntos

La ley de fiscalizacin superior reafirma y desarrolla ntegramente la autonoma establecida en la constitucin estatal? (tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutiva)

5

No existen disposiciones en la ley de fiscalizacin o en la ley orgnica del poder legislativo que contradigan o limiten sustancialmente esa autonoma

5

Subtotal 10

Slo ocho entidades federativas cuentan con legislaciones que establecen y permiten autonoma

plena a sus rganos fiscalizadores en las cinco dimensiones sealadas por la Constitucin Poltica

federal: tcnica, de gestin, organizativa, funcional y resolutoria. A pesar de ser una caracterstica

esencial, impulsada desde el INTOSAI y la academia, a principios de la dcada pasada, los congresos

locales se resistan a dotar y garantizar la autonoma de las EFSL en las normas constitucionales y en

la ley principal de la materia. Diez aos despus, el ordenamiento legal declara la autonoma de las

EFS, sin embargo, no est exento de disposiciones que la lesionan. La autonoma de las EFSL se ve

limitada en el desarrollo de la ley, la mayora de veces, a travs de las facultades que tiene la

Comisin legislativa o el Congreso. Algunos ejemplos son las atribuciones para la aprobacin del

reglamento interior del rgano fiscalizador, para la decisin final sobre la determinacin de daos y

perjuicios a la hacienda pblica o el inicio de los procedimientos correspondientes a las presuntas

responsabilidades de los servidores pblicos. Los casos ms alarmantes son Aguascalientes y

Veracruz, donde adems de no declarase la autonoma de las EFS en sus cinco dimensiones, tambin

existen normas que menoscaban su autonoma.

32

Grfica 5. Autonoma de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

4) Estatuto del titular de la EFSL

De las 32 entidades federativas, 23 cuentan con normas jurdicas que permiten nombrar al titular de

la EFSL conforme a los requisitos constitucionales federales y con procedimientos ms objetivos y

abiertos, en relacin al tradicional mtodo de designacin discrecional por parte del Congreso. En

estas 23 entidades tambin se establecen disposiciones claras sobre la forma de remocin,

destitucin y sustitucin del cargo. Por s sola, la designacin del titular de una EFS no garantiza su

imparcialidad en la direccin de la institucin pero si este nombramiento se hace con mayor apertura

10

1

0

10

1

0

10

1

0

10

1

0

5.9

4

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

5

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5

5

5

5

0

0

0

10

CO

AH

CO

LO

AX

QR

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RO

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XYU

CZA

CP

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MED

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BC

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GTO

HG

OJA

LM

ICH

MO

RN

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PU

ESI

NSL

PSO

NTA

BTA

MA

GS

VER

Pregunta gua Puntos

Se confirman los requisitos establecidos en los art. 116 y 122 de la constitucin federal? 2.5

La ley de fiscalizacin superior local amplia los mecanismos de la eleccin? (tendientes a hacer pblico y objetivo el procedimiento)

2.5

Se establecen con claridad las causas y procedimiento de remocin y/o destitucin del cargo as como el mtodo de sustitucin en caso de que ocurra?

5

Subtotal 10

33

y transparencia, se presumen condiciones para una eleccin ms legtima y del mejor candidato con

un futuro buen desempeo. Por lo anterior, es inquietante que todava haya cuatro entidades

federativas con procedimientos cerrados para nombrar al titular de la EFSL (Baja California Sur,

Quertaro, Tamaulipas y Zacatecas) y otras cuatro que presentan deficiencias en las disposiciones

legales para removerlo, destituirlo y hacer la sustitucin correspondiente (Chiapas, Puebla,

Tamaulipas y Yucatn). Llama la atencin tambin, que cuatro legislaciones subnacionales (Baja

California Sur, Nayarit, Oaxaca y Quertaro) no cumplan en su totalidad con las disposiciones

constitucionales federales.

Grfica 6. Estatuto del titular de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

10

1

0

10

1

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10

1

0

10

1

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1

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1

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1

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1

0

10

1

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1

0

10

8

.75

7

.50

7

.5

7.5

5

5

5

5

5

2

.5

0

10

AG

SB

CC

AM

CH

IHC

OA

HC

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OED

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EXG

RO

GTO

HG

OJA

LM

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XV

ERP

RO

MED

ION

AY

OA

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CB

CS

CH

ISP

UE

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OYU

CTA

M

34

5) Deberes del Poder Legislativo

Preguntas gua Puntos

Se establece con claridad la funcin del poder legislativo en la fiscalizacin superior y la diferencia con la funcin de la EFSL? (qu hace cada uno)

2

Se determina cmo utiliza el poder legislativo el Informe final de la EFSL? (base de su dictamen, determinacin o inicio de procedimientos de responsabilidades para servidores pblicos y/o crditos fiscales, insumo para la discusin y asignacin presupuestaria, otras).

2

Se establece un plazo para que el poder legislativo concluya la revisin de la cuenta pblica?

2

Se especifica que concluya con un formato o sentido especfico la revisin por parte del poder legislativo de la cuenta pblica? (aprobacin, dictamen, pronunciamiento, otro)

2

Se establece un seguimiento a las observaciones emitidas y los procedimientos iniciados por la EFSL?

2

Subtotal 10

La funcin de la fiscalizacin superior de los recursos pblicos recae sobre el Poder Legislativo, al ser

una funcin intrnseca dentro de la teora de la divisin de poderes pblicos y un reflejo de su poder

impositivo. Con la autonoma de las EFS, esta funcin del Legislativo se ha ido confundiendo con las

labores de estos rganos fiscalizadores. Perjudicialmente, para la rendicin de cuentas, en algunos

casos, los congresos mexicanos se han desvinculado de la vigilancia y evaluacin del gasto pblico.

Un ordenamiento legal adecuado debera conferir responsabilidades tcnicas y resolutorias a la EFS,

pero tambin debera normar el papel de los congresos como los ltimos responsables de la

fiscalizacin de la cuenta pblica. Al respecto, slo nueve entidades federativas del pas tienen

legislaciones que cumplen con la totalidad de lo requerido por los indicadores de la evaluacin.

Coahuila, Distrito Federal y el Estado de Mxico tienen las indefiniciones jurdicas ms severas al

respecto.

35

Grfica 7. Deberes del poder Legislativo (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

6) Alcance de las auditoras que realiza la EFSL


La EFSL puede auditar a todo ente y personas que ingresan, administran o ejercen recursos pblicos? No se menciona explcitamente que ciertas acciones e instituciones no son fiscalizables por la EFSL

3

La LTI permite el acceso irrestricto a la informacin que necesita la EFSL? No hay restricciones explcitas

2

La EFSL tiene competencias para realizar auditoras de desempeo? 3

La EFSL puede realizar auditoras especiales, a solicitud del poder legislativo u otra persona o ente? Extraordinarias al programa anual de auditoras

2

Subtotal 10

El promedio alcanzado en la evaluacin de la calidad jurdica de las disposiciones que regulan el

principal instrumento utilizado por las EFSL, las auditoras, es de 8.72 de un mximo de 10 puntos. Ha

habido un avance en el alcance de la auditora gubernamental que realiza el rgano fiscalizador local

a partir de que stos fueron creados en el pas hace poco ms de una dcada. Se ha aumentado en

10

1

0

10

1

0

10

1

0

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1

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8

8

8

8

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8

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7

.00

6

6

6

6

6

6

6

6

4

4

4

4

2

2

2

0

10

AG

SB

CC

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QR

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TAM

TLX

ZAC

CO

LD

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GR

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OA

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IOB

CS

CH

ISJA

LM

OR

NA

YP

UE

SON

VER

CH

IHQ

RO

SLP

YUC

CO

AH DF

EDO

MEX

36

estos aos, por un lado, el universo de sujetos y recursos fiscalizables, as como la informacin

accesible para ellos. Por el otro, se ha incrementado el tipo de auditoras posibles a realizarse, ya que

ms EFSL ejecutan auditoras de desempeo y la mayora de los congresos puede solicitar auditoras

por situaciones especiales. No obstante, alarma que en siete entidades federativas Aguascalientes,

Chihuahua, Chiapas, Durango, Jalisco, Sinaloa y Tamaulipas- no pueda el Congreso solicitar auditoras

por situaciones especiales y slo en algunos casos Colima, Guanajuato, Guerrero, Oaxaca, Nuevo

Len y Yucatn, entre ellos- la legislacin establece expresamente, las denuncias ciudadanas para

que la EFSL valore si incluye una revisin al respecto en su programa anual de auditoras, aunque

parece que en la prctica s se hace, segn se reporta en el siguiente captulo.

Grfica 8. Alcance de las auditoras de la EFSL (calificacin por entidad federativa, escala del 0 al 10)

Fuente: CUCEA-IMCO

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1

0

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1

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1

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1

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8

.72

8

8

8

8

8

8

7

7

7

7

5

5

3

0

10

BC

BC

SC

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CO

AH

CO

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XP

UE

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OM

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AG

SC

HIH

CH

ISQ

RO

SIN

TAM DF

EDO

MEX

SON

VER

GTO JA

LD

GO

37

7) Procedimientos de las auditoras


La EFSL tiene la obligacin de establecer un programa anual de auditoras? 2.5

La legislacin obliga a que la EFSL emita criterios y/o normas tcnicas para la ejecucin de esas auditoras?

2.5

La ley de fiscalizacin superior establece un proced

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