Upload
anthony-strickland
View
63
Download
3
Embed Size (px)
DESCRIPTION
xxx
Citation preview
________________________________________________________________________
00141 Roma Via Gargano n.34 Scala C Tel. 06 8719486587195835Fax 06 87197392
P.Iva 06199771004CC.I.A.A. 214414/2000 e-mail: [email protected]
TRA ESTERNALIZZAZIONI E SPENDING REVIEW
Qualit, quantit e costo del lavoro nella sanit pubblica del Lazio
Luglio 2015
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
2
Indice
Introduzione .................................................................................................................................................. 3
Capitolo 1 ....................................................................................................................................................... 5
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali pubbliche .................................... 5
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e indeterminato) ................................... 13
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover ........................................................................ 17
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni ............................................................................................................. 23
Capitolo 2 ..................................................................................................................................................... 27
Le esternalizzazioni in sanit ................................................................................................................ 27
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale ........................................................................... 28
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014 ................................................................. 31
2.2 Le procedure di affidamento ................................................................................................................. 34
2.3 Importi di gara ....................................................................................................................................... 37
2.4 Le esternalizzazioni di servizi ................................................................................................................. 40
FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione ...................................................................... 48
GLOSSARIO ................................................................................................................................................. 62
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
3
Introduzione
I provvedimenti di contenimento e riduzione della spesa pubblica e gli interventi
mirati alla progressiva riorganizzazione e riqualificazione delle risorse sono divenuti,
negli ultimi anni, i temi fondamentali delle politiche economiche e delle manovre di
bilancio nazionali e regionali.
Le esigenze di risparmio hanno coinvolto in misura significativa anche il settore
sanitario, la cui centralit indiscutibile sia sotto il profilo della coesione sociale sia in
termini pi strettamente quantitativi, costituendo il secondo tra i capitoli della spesa
sociale italiana (la sanit assorbe infatti, secondo lIstat, il 27% delle risorse per il
welfare nazionale, preceduta dalla sola spesa pensionistica, che ne impegna quasi il
60%).
In ambito sanitario la politica di risanamento si concretizzata, in 9 Regioni,
nelladozione dei Programmi di Rientro dal debito, interessando tuttavia lintero
territorio nazionale attraverso lincremento della contribuzione privata diretta e
indiretta; a fronte di tali interventi si assistito ad una generale contrazione
dellofferta di prestazioni e servizi, accompagnata da una un incremento del carico di
lavoro delle professionalit impegnate nella sanit, colpite da un prolungato blocco del
turnover che ha comportato sia carichi di lavoro pi onerosi sia un progressivo
invecchiamento della forza lavoro cui le esternalizzazioni hanno fornito soltanto una
parziale e inadeguata risposta.
In sintesi, si assistito ad una progressiva riduzione della qualit delle condizioni
di lavoro cos come dellofferta di prestazioni e servizi nella sanit pubblica, tanto pi
considerando che in molti casi la cosiddetta compartecipazione dei cittadini alla spesa
ha reso economicamente non concorrenziali (rispetto al privato) diverse prestazioni e
analisi strumentali.
Ci premesso, il primo obiettivo del presente lavoro quello di approfondire gli
effetti delle politiche di risparmio e di contenimento dei costi, in particolare nella
sanit del Lazio, sulla qualit del servizio offerto, e soprattutto sul capitale umano
impegnato, a vario titolo, nelle strutture sanitarie pubbliche regionali, vista la
consistente riduzione del personale interno derivante dal blocco del turnover e dalla
riduzione delle assunzioni.
Occorre peraltro considerare che la progressiva aziendalizzazione delle strutture
sanitarie, divenute ormai veri e propri centri di costo dotati di autonomia economica e
finanziaria, ha comportato una significativa rivoluzione nellorganizzazione della
sanit: le strutture sanitarie, che in precedenza si occupavano esclusivamente
dellerogazione dei servizi, devono infatti oggi guardare al mercato per reperire risorse
e garantire la copertura dei costi con le ridotte dotazioni disponibili, spesso anche a
scapito della qualit e delluniversalit del servizio.
Un secondo centrale obiettivo del lavoro quello di analizzare i processi di
esternalizzazione e acquisizione di servizi da parte di strutture private esterne che
hanno assunto in outsourcing la gestione dei servizi accessori delle strutture
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
4
sanitarie pubbliche (ad esempio laboratori di analisi, sterilizzazione, lavanderia,
pulizia, mensa, ecc), senza adeguati controlli sulleffettiva qualit ed efficienza
(rapporto qualit/prezzo) del servizio e, in diversi casi, senza alcuna preoccupazione
verso la qualit e le garanzie di un lavoro sempre meno tutelato e sempre meno
orientato al cittadino/paziente/utente e sempre pi condizionato da fattori economico-
finanziari.
Il presente lavoro analizzer quindi il contesto occupazionale regionale in ambito
sanitario attraverso due principali linee di ricerca: la prima sar volta a individuare le
principali trasformazioni relative alla quantit, alla qualit ed alle caratteristiche
delloccupazione presso le strutture sanitarie pubbliche della Regione Lazio, mentre la
seconda indagher il sistema degli appalti e delle esternalizzazioni in materia
sanitaria, allo scopo di metterne in luce le principali peculiarit (i settori
maggiormente coinvolti, le procedure di acquisizione, gli importi di aggiudicazione) e,
laddove possibile, la anomalie e/o distorsioni, tanto pi considerando come tale
settore sia stato e continui ad essere oggetto di sprechi, cattiva gestione e
comportamenti illeciti.
A questanalisi generale seguir un focus di approfondimento realizzato in
collaborazione con la CGIL di Roma e del Lazio in particolare, con le quattro
federazioni di categoria maggiormente rappresentative delle tipologie professionali
coinvolte, ovvero FIOM (Federazione Italiana Operai Metalmeccanici), FILCAMS
(Federazione Italiana Lavoratori Commercio Alberghi Mense e Servizi), FP (Funzione
Pubblica) e FILCTEM (Federazione Italiana Lavoratori Chimica Tessile Energia
Manifatture) che si proporr di analizzare in maniera dettagliata gli affidamenti (1-2
per categoria) che risultano pi significativi e che possano sintetizzare il trend
dellintero settore di riferimento. Nello specifico, il focus di approfondimento
interesser gli aspetti tecnici della procedura di gara ma anche i risvolti occupazionali,
sia in termini di soggetti coinvolti che di condizioni di lavoro.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
5
Capitolo 1
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali pubbliche
Le risorse umane costituiscono il fattore centrale dellofferta sanitaria, poich la
presenza di un personale preparato e motivato rappresenta la condizione
indispensabile per assicurare il buon funzionamento del servizio, lefficacia degli
interventi e la soddisfazione degli utenti; evidente che anche la disponibilit e
qualit dei macchinari, delle tecnologie e degli ambienti, oltre che unadeguata
capacit organizzativa e gestionale, contribuiscono in misura assai rilevante alla
qualit del risultato, ma il fattore umano (nella capacit diagnostica e terapeutica,
nellassistenza e nella cura, nella comunicazione e nella relazione con il paziente) il
vero protagonista della presa in carico del cittadino/utente/paziente.
La forte intensit del fattore umano che caratterizza la struttura organizzativa
dellofferta sanitaria ravvisabile anche sul fronte della spesa, costituendo i costi per
il personale circa un terzo del totale della spesa sanitaria nazionale (36 miliardi su un
totale di 109 miliardi di euro).
Passando allanalisi delle dinamiche regionali, secondo i dati raccolti dalla
Ragioneria dello Stato, il totale del personale dipendente che risulta impiegato a vario
titolo nelle strutture sanitarie pubbliche del Lazio (ovvero nelle Aziende Sanitarie
Locali e nelle Aziende Ospedaliere) composto da 46.167 unit, pari a circa il 7% del
totale nazionale.
La serie storica del personale dipendente nelle strutture sanitarie pubbliche del
Lazio, relativa agli anni 2001-2013, evidenzia in primo luogo una consistente e
trasversale riduzione del personale sanitario, che nel 2013 arriva a contare 7.245
unit in meno rispetto al 2001, con una contrazione pari al -13,6%. Il decremento pi
significativo si evidenzia tuttavia a partire dal 2007, anno dellapprovazione del Piano
di Rientro dal debito (finalizzato a risanare la situazione debitoria del bilancio sanitario
regionale), a fronte di valori sostanzialmente stabili nel periodo compreso tra il 2001 e
il 2006 (durante il quale passano da 53.412 a 53.717 unit).
Tra il 2006 e il 2013, invece, si assiste a un decremento complessivo di 7.550
unit, pari al -14,1% in termini percentuali, determinato dalle misure di contenimento
dei costi (in primo luogo il blocco del turnover) successive allintroduzione del Piano di
Rientro. Considerando che la dotazione organica di ogni ASL costituita in media da
circa 2.700 unit, la riduzione del personale ha determinato una perdita quasi
equivalente alla soppressione di 3 strutture sanitarie.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
6
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*Comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato
Passando allanalisi delle singole qualifiche professionali, gli ultimi dati disponibili
evidenziano come circa il 55% delle risorse (25.244 unit nel 2013) sia costituito da
personale sanitario non dirigente, ovvero infermieri, personale della riabilitazione e
tecnici sanitari; pi esiguo il numero degli impiegati amministrativi, pari a 5.183 unit,
e dei tecnici non sanitari (che comprende il personale dei servizi, dalla pulizia,
sterilizzazione, mensa, assistenza sociale, ecc.), pari a 4.929 unit. Per quanto
riguarda invece la dirigenza, il personale medico (costituito da medici, odontoiatri e
veterinari) conta complessivamente 9.169 dipendenti, mentre la dirigenza non medica
(farmacisti, biologi, chimici, psicologi, ecc.) costituita da 1.567 unit.
Tabella 1 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Sanitario Tecnico Amm.vo
2013 9.169 1.567 25.244 4.929 5.183 46.167
2012 9.390 1.614 25.426 5.062 5.293 46.865
2011 9.688 1.702 26.179 5.345 5.585 48.565
2010 9.983 1.753 26.714 5.555 5.795 49.948
2009 10.303 1.883 28.574 5.839 6.016 51.151
2008 10.543 1.922 27.323 6.274 5.967 52.143
2007 10.625 1.909 27.331 6.718 5.875 52.547
2006 10.840 1.954 27.743 7.103 6.034 53.717
2005 10.559 1.971 26.830 7.151 6.193 52.771
2004 10.473 1.942 27.320 8.266 6.358 54.499
2003 10.303 1.944 27.090 8.716 6.234 54.354
2002 10.301 1.987 26.838 9.369 5.922 54.504
2001 9.840 2.055 25.900 9.835 5.708 53.412 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
In termini dinamici, a seguito dellapprovazione dei Programmi di Rientro si
evidenzia una riduzione del personale in ciascuna delle 5 categorie considerate. Il
taglio pi significativo, tuttavia, ha interessato il personale tecnico non dirigente,
che tra il 2006 e il 2013 ha subito una contrazione di 2.084 unit (-30,6%),
46.167 46.865
48.565
49.948
51.151 52.143 52.547
53.717 52.771
54.499 54.354 54.504
53.412
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle strutture sanitarie regionali. Anni 2001-2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
7
determinata soprattutto dalle politiche di esternalizzazione di alcuni servizi
accessori, quali appunto lavanderia, mensa, pulizia, sterilizzazione, ecc., il cui
personale impegnato si configura principalmente come tecnico non dirigente.
Pi contenute, ma non per questo meno significative, le riduzioni del personale
dirigente non medico (-19,8%, pari a -387 unit), dei medici (-15,4%, pari a -1.671
dipendenti), del personale amministrativo non dirigente (-14,1% e -851 unit) e,
infine, di quello sanitario non dirigente (-9,1%, pari a -2.513 unit tra infermieri,
personale della riabilitazione e tecnici sanitari).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 2 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Variazioni assolute e %
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -1.671 -15,4 -671 -6,8
Dirigenza non medica -387 -19,8 -488 -23,7
Personale sanitario non dirigente -2.513 -9,1 -656 -2,5
Personale tecnico non dirigente -2.174 -30,6 -4.906 -49,9
Personale amministrativo non dirigente -851 -14,1 -525 -9,2
Totale -7.550 -14,1 -7.245 -13,6
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
-15,6% (-1.246)
-19% (-301)
-12,8% (-2.514)
-30,1% (-1.562)
-18,3% (-866)
-14,8% (-425)
-23,1% (-86)
-7,7% (-676)
-31,8% (-612)
1,2% (15)
-15,4% (-1.671)
-19,8% (-466)
-9,1% (-2.513)
-30,6% (2.174)
-14,1% (-851)
di cui medici di cui dirigenti non
medici di cui personale
sanitario non dirigente di cui personale
tecnico non dirigente di cui personale
amm.vo non dirigente
La riduzione del personale nelle strutture sanitarie regionali dopo l'introduzione del piano di rientro. Variazioni 2013/2006 (assolute e %)
Aziende Sanitarie Locali Aziende Ospedaliere Totale
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione del 14,1%, pari a -7.550 unit (da 53.717 a 46.167 lavoratori).
Le ASL evidenziano un decremento del 15% (-5.763 unit), mentre nelle Aziende Autonome si registra una riduzione dell'11,7% (-1.787 unit).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
8
Concentrando lattenzione sul solo personale dipendente delle ASL regionali, nel
2013 si contano 32.716 unit, pari al 70,9% dei dipendenti della sanit pubblica
regionale, in calo del 15% rispetto al 2006 (-5.763 unit) e del 17,5% con riferimento
al 2001 (-6.930 dipendenti).
Per quanto riguarda, in particolare, le singole categorie professionali,
analogamente a quanto sopra osservato, i tecnici non dirigenti segnalano la
contrazione pi marcata in valori percentuali, perdendo il 30,1% delle risorse tra il
2006 e il 2013 (-1.562, da 5.181 a 3.619 dipendenti) e dimezzando il numero dei
lavoratori rispetto al 2001 (-48,4%). Pi contenuta, al contrario, la riduzione della
dirigenza non medica (-19%, da 1.581 unit nel 2006 a 1.280 nel 2013), del
comparto amministrativo non dirigente (-18,3%, da 4.737 a 3.871 unit), della
dirigenza medica (-15,6%, da 7.962 a 6.716 dipendenti) e, infine, del personale
sanitario non dirigente (-12,8%, da 19.684 a 17.170 unit).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 3 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio.
Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -1.246 -15,6 -829 -11,0
Dirigenza non medica -301 -19,0 -488 -27,6
Personale sanitario non dirigente -1.823 -9,6 -1.465 -7,9
Personale tecnico non dirigente -1.562 -30,1 -3.392 -48,4
Personale amm.vo non dirigente -866 -18,3 -758 -16,4
Totale -5.763 -15,0 -6.930 -17,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
-15,6%; (-1.246) -19,0%; (-301)
-9,6%; (-1.823)
-30,1%; (-1.562)
-18,3%; (-866)
di cui medici di cui dirigenti non
medici
di cui personale sanitario non
dirigente di cui personale
tecnico non dirigente di cui personale
amm.vo non dirigente
La riduzione del personale dipendente nelle ASL del Lazio dopo l'introduzione del Piano di Rientro. Var.2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -15% (-5.763 unit)
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
9
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro *Comprende i contratti di lavoro a
tempo indeterminato e determinato
Tabella 4 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio. Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza
medica
Dirigenza
non medica Sanitario Tecnico
Ammini-
strativo
2013 6.716 1.280 17.170 3.619 3.871 32.716
2012 6.837 1.323 17.291 3.706 3.969 33.190
2011 7.081 1.388 17.841 3.933 4.207 34.501
2010 7.348 1.419 18.271 4.093 4.380 35.645
2009 7.547 1.524 20.111 4.331 4.593 36.630
2008 7.762 1.563 18.912 4.609 4.725 37.673
2007 7.801 1.551 18.899 4.957 4.634 37.915
2006 7.962 1.581 18.993 5.181 4.737 38.479
2005 7.874 1.616 18.482 5.229 4.934 38.185
2004 7.876 1.618 18.757 5.722 5.034 39.134
2003 7.802 1.624 18.889 5.997 5.048 39.413
2002 7.845 1.676 19.104 6.643 4.791 40.132
2001 7.545 1.768 18.635 7.011 4.629 39.646 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Anche i dati relativi alle Aziende Ospedaliere che godono di autonomia finanziaria
rispetto alle ASL e rappresentano dunque centri di costo indipendenti evidenziano
una dinamica analoga a quella complessivamente osservata, registrandosi tra il 2006
e il 2013 un decremento pari all11,7% del personale dipendente (-1.787 in valori
assoluti, passando da 15.238 a 13.451).
Con riferimento al 2001 si evidenzia al contrario una sostanziale stabilit,
condizionata tuttavia da modificazioni intervenute sotto il profilo amministrativo: i dati
relativi al periodo antecedente al 2004 devono infatti essere interpretati con
particolare cautela, soprattutto alla luce dei processi di aziendalizzazione delle
strutture ospedaliere, graduali e non simultanei, che hanno influito significativamente
anche sulla contabilizzazione del personale (ad esempio, secondo la Ragioneria dello
32.716 33.190
34.501
35.645
36.630
37.673 37.915 38.479 38.185
39.134 39.413 40.132
39.646
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle ASL del Lazio. Anni 2001-2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
10
Stato, lAzienda Ospedaliera SantAndrea e il Policlinico Tor Vergata nel 2001 contano
rispettivamente 63 e 11 dipendenti).
Analizzando le singole qualifiche professionali, nel 2013 circa l80% del personale
risulta non dirigente: in particolare, 8.074 unit afferiscono allarea sanitaria, 1.310
sono inquadrate come tecnici e 1.312 nel settore amministrativo; si contano invece
2.453 dirigenti medici e 287 figure dirigenziali non mediche.
Lanalisi dinamica evidenzia ancora una volta una forte contrazione del comparto
tecnico tra il 2006 e il 2013 (-31,8%, pari a -612 dipendenti), seguito dalla dirigenza
(-23,1% per i dirigenti non medici e -14,8% per i medici) e dal personale sanitario
non dirigente (-7,7%, pari a -676 addetti). In controtendenza il dato relativo al
comparto amministrativo non dirigente, che evidenzia una sostanziale stabilit,
riportando una crescita di 15 unit rispetto al 2006 (1.312 dipendenti nel 2013 a
fronte di 1.297 nel 2006).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 5 - Il personale dipendente nelle AO del Lazio.
Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -425 -14,8 158 6,9
Dirigenza non medica -86 -23,1 0 0,0
Personale sanitario non dirigente -676 -7,7 809 11,1
Personale tecnico non dirigente -612 -31,8 -1.514 -53,6
Personale amm.vo non dirigente 15 1,2 233 21,6
Totale -1.787 -11,7 -315 -2,3 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
-14,8%; (-425)
-23,1%; (-86)
-7,7%; (-676)
-31,8%; (-612)
1,2%; (+15)
di cui medici di cui dirigenti non
medici di cui personale
sanitario non dirigente di cui personale tecnico
non dirigente di cui personale amm.vo
non dirigente
La riduzione del personale dipendente nelle AO del Lazio dopo l'introduzione del Piano di Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -11,7% (-1.787 unit)
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
11
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro * Comprende i contratti di lavoro a tempo
indeterminato e determinato **Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera SantAndrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini, Istituto Malattie Infettive
Spallanzani. Il dato comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato.
Tabella 6 - Il personale dipendente nelle Aziende Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Sanitario Tecnico Ammini- strativo
2013 2.453 287 8.074 1.310 1.312 13.451
2012 2.553 291 8.135 1.356 1.324 13.675
2011 2.607 314 8.338 1.412 1.378 14.064
2010 2.635 334 8.443 1.462 1.415 14.303
2009 2.756 359 8.463 1.508 1.423 14.521
2008 2.781 359 8.411 1.665 1.242 14.470
2007 2.824 358 8.432 1.761 1.241 14.632
2006 2.878 373 8.750 1.922 1.297 15.238
2005 2.685 355 8.348 1.922 1.259 14.586
2004 2.597 324 8.563 2.544 1.324 15.365
2003 2.501 320 8.201 2.719 1.186 14.941
2002 2.456 311 7.734 2.726 1.131 14.372
2001 2.295 287 7.265 2.824 1.079 13.766 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
I dati per singola ASL o Azienda Ospedaliera evidenziano che nel 2013 ogni
struttura conta in media quasi 2.500 dipendenti; lOspedale che presenta la maggiore
dotazione di capitale umano il San Camillo, con 4.109 dipendenti, che tuttavia
segnala una marcata contrazione di risorse, pari al -20% rispetto al 2006 (-1.024
unit) e al -34,2% con riferimento al 2001 (-2.139); al contrario, la struttura di
dimensioni inferiori (escludendo ARES 118, coni suoi 73 dipendenti nel 2013 e 99 nel
2006), - lOspedale Spallanzani, che conta 596 dipendenti, evidenziando tuttavia
una sostanziale stabilit in termini dinamici, sia rispetto al 2006 (+33 unit), sia
rispetto al 2001 (+15 unit).
13.451
13.675
14.064
14.303
14.521 14.470 14.632
15.238
14.586
15.365
14.941
14.372
13.766
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle Aziende Ospedaliere** regionali Anni 2001-2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
12
Con riferimento alle ASL, la struttura pi grande quella di Frosinone, con 3.951
dipendenti, seguita da Roma H e Latina, che contano rispettivamente 3.750 e 3.633
dipendenti, mentre la struttura pi piccola quella che copre il territorio provinciale di
Rieti, con 1.544 dipendenti.
In termini dinamici, il decremento pi consistente di risorse si rileva nella ASL
Roma A, che copre il territorio compreso nei primi 4 Municipi capitolini servendo
complessivamente circa mezzo milione di residenti: tra il 2006 e il 2013 il personale
dipendente diminuito del 37,1%, passando da 3.022 a 1.902 unit (-1.120); con
riferimento al 2001 le risorse risultano quasi dimezzate (-46,8%, da 3.575 a 1.902).
Tabella 7 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Dettaglio.
Anni 2001-2006-2013. Valori assoluti, variazioni assolute e %.
Valori assoluti Variazioni %
2001 2006 2013 2013/2006 2013/2001 2006/2001
Roma A 3.575 3.022 1.902 -37,1 -46,8 -15,5
Roma B 2.619 2.851 2.618 -8,2 0,0 8,9
Roma C 3.758 3.963 3.323 -16,1 -11,6 5,5
Roma D 2.563 2.515 2.278 -9,4 -11,1 -1,9
Roma E 2.863 2.646 2.056 -22,3 -28,2 -7,6
Roma F 1.794 1.725 1.631 -5,4 -9,1 -3,8
Roma G 3.624 3.561 3.097 -13,0 -14,6 -1,7
Roma H 4.475 4.283 3.750 -12,5 -16,2 -4,3
Frosinone 5.399 4.886 3.951 -19,1 -26,8 -9,5
Latina 3.837 3.907 3.633 -7,0 -5,3 1,8
Rieti 1.837 1.924 1.544 -19,7 -15,9 4,7
Viterbo 3.302 3.195 2.933 -8,2 -11,2 -3,2
Policlinico Umberto I 1.905 2.412 1.935 -19,8 1,6 26,6
Policlinico Tor Vergata 11 1.219 1.263 3,6 - -
AO San Filippo Neri 2.142 2.044 1.853 -9,3 -13,5 -4,6
AO San Giovanni 2.816 2.693 2.198 -18,4 -21,9 -4,4
AO SantAndrea 63 1.174 1.497 27,5 - - AO San Camillo 6.248 5.133 4.109 -20,0 -34,2 -17,8
Imf Spallanzani 581 563 596 5,8 2,5 -3,1
Totale 53.412 53.717 46.167 -14,1 -13,6 0,6
Media 2.811 2.827 2.430 - - - Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
13
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e
indeterminato)
Al fine di individuare le principali caratteristiche e le dinamiche del mercato del
lavoro pubblico in campo sanitario, utile osservare i dati complessivi sopra analizzati
in base alla tipologia di contratto di lavoro, distinguendo tra personale stabile (assunto
con contratto di lavoro a tempo indeterminato) e lavoratori a tempo determinato1.
I risultati mostrano un mercato del lavoro caratterizzato da unampia prevalenza di
contratti a tempo indeterminato: nel 2013 il 94,8% del personale dipendente dispone
infatti di tale tipologia di contratto (43.771 su un totale di 46.166 unit), mentre il
5,2% ha un contratto a termine.
Tale percentuale, che pure presenta una certa variabilit nella serie storica
annuale, risulta complessivamente crescente: i contratti a tempo determinato
rappresentavano infatti il 4,6% del totale nel 2001 ed il 4,1% nel 2006.
E opportuno precisare, tuttavia, che i dati analizzati in questa sede esulano
ovviamente da una valutazione relativa al personale esterno alle strutture, che
presta lavoro nelle strutture ospedaliere (spesso in un sistema di scarse tutele) per
conto delle societ appaltatrici o affidatarie, non risultando pertanto censito dal Conto
del Tesoro. Questo tema, comunque, verr ampiamente trattato nel capitolo secondo
del presente lavoro.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
1 Il numero dei lavoratori a tempo determinato non rappresenta un dato di stock (il numero di
lavoratori al 31/12, come avviene per il tempo indeterminato), ma ottenuto considerando le unit
annue di lavoro, ottenute sommando i mesi lavorati dal personale che presta attivit lavorativa a
termine e dividendo il totale per i 12 mesi dellanno. In tale modo, ad esempio, un individuo impiegato
per 3 mesi ed un altro impiegato per 6 daranno luogo a 0,75 unit di lavoro annue.
Personale a tempo indeterminato:
43.771 94,8%
Personale a tempo determinato:
2.396 5,2%
Composizione % del personale dipendente delle strutture sanitarie regionali in base alla durata del contratto. Anno 2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
14
Tabella 8 Composizione del personale dipendente delle strutture sanitarie pubbliche
regionali in base alla tipologia di contratto. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
Tempo indeterminato Tempo determinato*
V.A. % V.A. %
2013 43.771 94,8 2.396 5,2
2012 44.465 94,9 2.400 5,1
2011 45.886 94,5 2.679 5,5
2010 47.212 94,5 2.736 5,5
2009 48.719 95,2 2.432 4,8
2008 49.986 95,9 2.157 4,1
2007 50.745 96,6 1.802 3,4
2006 51.540 95,9 2.177 4,1
2005 51.086 96,8 1.685 3,2
2004 53.172 97,6 1.284 2,4
2003 53.062 97,6 1.322 2,4
2002 52.679 96,6 1.840 3,4
2001 50.958 95,4 2.485 4,6 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*in unit annue di lavoro a tempo pieno
Tabella 9 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* nelle strutture sanitarie
pubbliche regionali per qualifica professionale. Anni 2001-2013, valori assoluti
Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Pers. sanitario non dirigente
Pers. Tecnico non dirigente
Pers. Amm.vo non dirigente
T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D.
2013 8.297 872 1.468 99 24.122 1.122 4.694 235 5.121 62 2012 8.517 873 1.524 90 24.294 1.132 4.822 240 5.228 65 2011 8.781 907 1.618 84 24.849 1.330 5.061 284 5.481 104 2010 9.089 894 1.666 87 25.350 1.364 5.276 279 5.687 108 2009 9.513 790 1.782 101 27.441 1.133 5.519 320 5.937 79 2008 9.817 726 1.835 87 26.409 914 5.944 330 5.893 74 2007 10.033 592 1.834 75 26.552 779 6.398 320 5.846 29 2006 10.237 603 1.865 89 26.872 871 6.481 622 5.994 40 2005 10.030 529 1.859 112 26.305 525 6.702 449 6.107 86 2004 10.207 275 1.912 30 26.929 395 7.762 507 6.287 77 2003 10.048 263 1.913 31 26.582 511 8.289 427 6.159 90 2002 10.031 276 1.939 48 26.033 823 8.762 607 5.838 89 2001 9.399 441 1.861 194 24.745 1.184 9.297 539 5.582 127 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*in unit annue di lavoro a tempo pieno
Coerentemente a quanto sopra evidenziato, lanalisi dinamica conferma una
consistente riduzione dei contratti stabili a fronte di un incremento del ricorso al
tempo determinato: con riferimento ai primi, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia una
riduzione di 7.769 contratti di lavoro, che in termini percentuali equivale ad una
contrazione del 15,1% delle risorse (da 51.540 nel 2006 a 43.771 nel 2013), mentre i
contratti a tempo determinato sebbene mostrino numeri fortemente variabili
registrano nello stesso periodo un aumento delle unit annue pari complessivamente
al +7,7% (+219 unit in valori assoluti).
In entrambe le tipologie contrattuali si evidenzia un forte decremento dei
lavoratori impegnati nel comparto tecnico non dirigente, pari al -27,6% per i contratti
a tempo indeterminato (-1.787 unit in valori assoluti) e al -62,2% (-387 unit) per i
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
15
contratti a termine, dove tra laltro risulta lunica categoria professionale ad
evidenziare una dinamica negativa.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*in unit annue di lavoro a tempo pieno
La dinamica di crescita dei contratti a termine appena evidenziata determinata
dal trend delle ASL, che tra il 2006 e il 2013 registrano un incremento del 23,3%
(+365 contratti), a fronte di una variazione del -24,1% (-146 contratti) nelle Aziende
Ospedaliere. Al contrario, la dinamica negativa registrata per i lavoratori a tempo
indeterminato trova conferma in tutte le strutture sanitarie territoriali, evidenziandosi
un decremento del -16,6% nelle ASL (-6.128 unit in valori assoluti) e del -11,2%
nelle Aziende Ospedaliere (-1.641).
-19,0% (-1.940)
+44,6% (+269)
-21,3 % (-397)
+11,4% (+10)
-10,1% (-2.720)
+28,8% (+251)
-27,6% (-1.787)
-62,2% (-387)
-14,6% (-873)
+53,9% (+22)
-15.1% (-7.769)
+7,7% (+219)
Variazione dei personale dipendente delle strutture sanitarie regionali (a tempo indeterminato e determinato) dopo l'introduzione del Piano di
Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Pers. sanitario non dirigente
Pers. tecnico non dirigente
Pers. amm.vo non dirigente
Totale
Contratti a tempo indeterminato Contratti a tempo determinato*
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
16
Tabella 10 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* ASL e nelle Aziende
Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
ASL Aziende Ospedaliere
Tempo indeterminato
Tempo determinato Tempo
indeterminato Tempo
determinato
V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %
2013 30.782 94,1 1.934 5,9 12.989 96,6 462 3,4
2012 31.275 94,2 1.915 5,8 13.190 96,5 485 3,5
2011 32.326 93,7 2.175 6,3 13.560 96,4 504 3,6
2010 33.427 93,8 2.218 6,2 13.785 96,4 518 3,6
2009 34.647 94,6 1.983 5,4 14.072 96,9 449 3,1
2008 35.870 95,2 1.803 4,8 14.116 97,6 354 2,4
2007 36.537 96,4 1.378 3,6 14.208 97,1 424 2,9
2006 36.910 95,9 1.569 4,1 14.630 96,0 608 4,0
2005 36.929 96,7 1.256 3,3 14.157 97,1 429 2,9
2004 37.913 96,9 1.221 3,1 15.259 99,2 128 0,8
2003 38.230 97,0 1.183 3,0 14.832 99,1 135 0,9
2002 38.382 95,6 1.750 4,4 14.297 99,3 101 0,7
2001 37.284 94,0 2.362 6,0 13.674 99,3 92 0,7 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 11 Variazioni del personale a tempo indeterminato e determinato nelle ASL e nelle
AO del Lazio. Variazioni 2013/2006, assolute e %
Variazioni assolute Variazioni %
ASL AO Totale ASL AO Totale
Tempo indeterminato -6.128 -1.641 -7.769 -16,6 -11,2 -15,1
Tempo determinato 365 -146 219 23,3 -24,1 7,7 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
17
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover
Lanalisi delle informazioni anagrafiche del personale dipendente - a tempo
indeterminato - consente di tracciare con maggiore completezza un quadro descrittivo
del fenomeno e di rintracciare i principali cambiamenti intercorsi nel tempo in
relazione alla struttura demografica dei lavoratori; la scelta di escludere dallanalisi i
lavoratori a tempo determinato stata dettata dal particolare criterio di classificazione
adottato per questi ultimi dalla Ragioneria dello Stato (Conto annuale del Tesoro), che
si basa sulle unit di lavoro annue e non sul numero effettivo di personale impiegato.
I risultati sopra analizzati hanno evidenziato un numero complessivo di lavoratori a
tempo indeterminato pari a 43.771 unit nel 2013, costituito per il 37,8% da uomini
(16.553 unit in valori assoluti), mentre le donne rappresentano ben il 62,2% del
totale (27.218 lavoratrici).
La piramide demografica evidenzia la prevalenza femminile in tutte le fasce di et
fino a 59 anni; tra gli ultrasessantenni, al contrario, i professionisti sanitari uomini
risultano in numero maggiore (3.006 uomini a fronte di 2.249 donne).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Confrontando i dati del 2013 con i valori relativi al 2006 e al 2001, si evidenzia
tuttavia in passato un maggiore equilibrio di genere, ovvero un progressivo
incremento della componente femminile, legato presumibilmente alla diversa struttura
per et dei lavoratori e delle lavoratrici della sanit, che ha comportato unuscita
1
30
332
800
1.860
2.648
3.261
4.615
2.679
293
34
0
67
829
2.410
5.052
5.430
5.579
5.601
2.170
75
4
20-24 anni
25-29 anni
30-34 anni
35-39 anni
40-44 anni
45-49 anni
50-54 anni
55-59 anni
60-64 anni
65-67 anni
68+ anni
La piramide per et del personale dipendente nelle strutture sanitarie del Lazio. Anno 2013
Femmine
Maschi
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
18
inferiore delle seconde rispetto ai primi: la percentuale delle lavoratrici nella sanit
pubblica del Lazio si attestava infatti al 54% nel 2001 (contro il 46% di uomini),
salendo al 58,8% nel 2006 (a fronte del 41,2% di uomini), fino al valore pi alto per
lultimo anno disponibile. La crescita della quota femminile non quindi imputabile ad
una positiva dinamica in ingresso: tra il 2001 e il 2013, infatti, il numero di lavoratrici
si riduce dell1,1% (-305 unit in valori assoluti), percentuale che arriva al -10,1%
considerando il solo periodo 2006-2013 (-3.066 unit); lincremento delle quote rosa
sembra piuttosto determinato dalla consistente diminuzione del numero dei lavoratori
di sesso maschile, che tra il 2001 e il 2013 subisce un decremento pari al -29,4%,
perdendo complessivamente 6.882 addetti (di cui 4.703 solo dal 2006).
Tabella 12 Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti e % sul totale.
Valori assoluti % sul totale
Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale
2013 16.553 27.218 43.771 37,8 62,2 100,0
2006 21.256 30.284 51.540 41,2 58,8 100,0
2001 23.435 27.523 50.958 46,0 54,0 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 13 Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni assolute e %.
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001 Var. 2006/2001
V.A. % V.A. % V.A. %
Maschi -4.703 -22,1 -6.882 -29,4 -2.179 -9,3
Femmine -3.066 -10,1 -305 -1,1 2.761 10,0
Totale -7.769 -15,1 -7.187 -14,1 582 1,1 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
La differente dinamica sopra evidenziata si correla inoltre significativamente alle
specificit di genere che caratterizzano le qualifiche professionali: escludendo la
categoria dei medici, che continua a vantare una prevalenza maschile, il comparto
tecnico non dirigente il pi interessato dai tagli e dalle politiche di esternalizzazione
era infatti lunico a presentare una maggioranza maschile nel 2006 (3.502 lavoratori
uomini a fronte di 2.979 lavoratrici) e, soprattutto, nel 2001 (5.430 contro 3.867),
raggiungendo una sostanziale parit di genere nel 2013 (2.373 uomini e 2.310
donne).
Lanalisi per qualifica professionale consente inoltre di mettere in luce la
tradizionale segmentazione di genere del settore sanitario, che vede una maggiore
specializzazione maschile per lerogazione delle cure mediche e femminile per
lattivit di assistenza: con riferimento al 2013, tra gli uomini la percentuale di medici
raggiunge infatti il 30,3%, a fronte del 12,1% delle donne (5.016 unit contro 3.281
in valori assoluti), mentre il comparto sanitario non dirigente, in primo luogo costituito
dagli infermieri, assorbe il 41,2% dei dipendenti uomini (6.819 unit) e ben il 63,6%
del totale delle lavoratrici della sanit regionale pubblica (17.303 in valori assoluti).
In termini dinamici, tuttavia, si evidenzia un progressivo incremento dei medici
donne, determinato dalla crescente presenza femminile nelle facolt universitarie di
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
19
medicina: secondo i dati Almalaurea, infatti, tra il 2006 e il 2013 in Italia la quota di
donne che hanno conseguito la laurea in medicina nellanno di riferimento aumenta di
quasi 27 punti percentuali (passando dal 30,2% del totale nel 2006 al 57% nel 2013);
questo sorpasso di genere presente ancora solo nelle aule universitarie e non nel
contesto occupazionale - lascia comunque intendere la possibilit di una futura
inversione di rotta nella segmentazione delle qualifiche professionali in ambito
sanitario, con un numero di medici donne che superer quello degli uomini.
Con riferimento al comparto medico dirigente, la quota rosa presenta infatti un
incremento di 264 unit tra il 2001 e il 2013 (passando da 3.017 a 3.281 addette),
mentre tra gli uomini si rileva una riduzione di 1.366 unit (da 6.382 a 5.016 medici),
con una crescita di 7,4 punti percentuali (dal 32,1% del 2001 al 39,5% del 2013).
Tuttavia il comparto sanitario non dirigente continua a vantare la maggiore
presenza femminile, con una quota rosa del 71,7% nel 2013 (la percentuale risulta
tra laltro in crescita, attestandosi al 65,9% nel 2001 e al 70% nel 2006); seguono il
settore dirigenziale non medico (68,5%), il personale amministrativo non dirigente
(64,6%), i tecnici non dirigenti (49,3%) e, infine, i medici, con una percentuale della
componente femminile pari al 39,5%.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 14 Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001. Valori assoluti
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 5.016 3.281 6.597 3.640 6.382 3.017
Dirigenza non medica 462 1.006 681 1.184 750 1.111
Personale sanitario non dirigente 6.819 17.303 8.059 18.813 8.434 16.311
Personale tecnico non dirigente 2.373 2.310 3.502 2.979 5.430 3.867
Personale amm.vo non dirigente 1.812 3.309 2.333 3.661 2.368 3.214
Totale 16.553 27.218 21.172 30.277 23.435 27.523 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
30,3
12,1
2,8
3,7
41,2 63,6
14,3 8,5
10,9 12,2
Maschi Femmine
Composizione % del personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per qualifica professionale. Anno 2013.
Personale amm.vo non dirigente
Personale tecnico non dirigente
Personale sanitario non dirigente
Dirigenza non medica
Dirigenza medica
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
20
Tabella 15 Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di colonna
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 30,3 12,1 31,2 12,0 27,2 11,0
Dirigenza non medica 2,8 3,7 3,2 3,9 3,2 4,0
Personale sanitario non dirigente 41,2 63,6 38,1 62,1 36,0 59,3
Personale tecnico non dirigente 14,3 8,5 16,5 9,8 23,2 14,1
Personale amm.vo non dirigente 10,9 12,2 11,0 12,1 10,1 11,7
Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 16 Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di riga
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 60,5 39,5 64,4 35,6 67,9 32,1
Dirigenza non medica 31,5 68,5 36,5 63,5 40,3 59,7
Personale sanitario non dirigente 28,3 71,7 30,0 70,0 34,1 65,9
Personale tecnico non dirigente 50,7 49,3 54,0 46,0 58,4 41,6
Personale amm.vo non dirigente 35,4 64,6 38,9 61,1 42,4 57,6
Totale 37,8 62,2 41,2 58,8 46,0 54,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Come anticipato, la linea di rigore e di razionalizzazione dei costi, adottata ormai
da diversi anni, ha inciso profondamente sulle dinamiche occupazionali, attraverso un
sempre pi stretto governo del turn-over. Al progressivo contenimento del flusso
occupazionale in entrata si sono sovrapposti interventi legislativi che hanno
progressivamente innalzato let di uscita dal lavoro, ostacolando il ricambio
generazionale.
Lanalisi dei dati evidenzia che il numero annuo di nuovi assunti tra il 2006 e il
2013 si ridotto di 88 punti percentuali, passando da 3.505 a 418 unit; similmente,
il numero di cessati registra un decremento pari al -68% (da 3.361 a 1.074 unit). I
dati evidenziano dunque una riduzione delle assunzioni superiore in termini
percentuali a quella delle cessazioni, che, come osservato in precedenza, ha
determinato in termini complessivi una contrazione della forza lavoro. Prevedibilmente
lindice di compensazione determinato dal rapporto tra assunti e cessati - che offre
una misura della capacit di sostituzione della forza lavoro e del ricambio
occupazionale, evidenzia un significativo decremento, passando da una situazione di
perfetta sostituibilit (nel 2006 lindice si attestava al 102,3%) a un preoccupante
deficit di nuove assunzioni, che compensano solo per il 38,6% le cessazioni.
Analogamente anche lindice di turnover complessivo, che misura la percentuale di
assunti e cessati in relazione alla forza lavoro totale, evidenzia una contrazione di
circa 10 punti, passando dal 13,7% nel 2006 al 3,5% nel 2013.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
21
Tabella 17 Personale assunto e cessato nelle strutture sanitarie regionali*, indice di compensazione**
e indice di turnover complessivo***. Anni 2013-2001, valori assoluti, variazioni e indici.
Assunti Cessati Assunti - Cessati
Indice di compensazione**
Indice di turnover
complessivo***
2013 418 1.074 -656 38,9 3,4
2012 411 1.802 -1.391 22,9 5,0
2011 640 1.947 -1.307 32,9 5,6
2010 883 2.387 -1.504 37,0 6,9
2009 1.475 2.800 -1.325 52,7 8,5
2008 2.044 2.849 -805 71,7 9,8
2007 2.523 3.333 -810 75,7 11,5
2006 3.505 3.361 144 104,3 13,3
2005 3.386 5.060 -1.674 66,9 16,5
2004 2.441 2.832 -391 86,2 9,9
2003 2.260 2.419 -159 93,4 8,8
2002 3.989 2.616 1.373 152,5 12,5
2001 4.516 4.608 -92 98,0 17,9 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*I dati non sono disponibili per il Policlinico Tor Vergata; **n.assunti/n.cessati * 100;
***[(n.assunti + n.cessati)/personale stabile]*100;
Le politiche di governo del turnover hanno pertanto determinato un prevedibile
incremento dellet media dei lavoratori. Tra il 2001 e il 2013 let media del
personale delle strutture sanitarie regionali infatti aumentata di 5 anni, passando da
45,7 anni nel 2001 a 50,7 nel 2013; nel dettaglio, lincremento maggiore si evidenzia
nel periodo 2006-2013, registrandosi un aumento di 3,5 anni (da 47,2 a 50,7 anni).
Lanalisi di genere, coerentemente a quanto evidenziato dalla piramide per et
rappresentata in apertura del paragrafo, evidenzia unet media pi elevata per gli
uomini, pari a 52,7 anni, a fronte di 49,6 per le donne; in termini dinamici, tuttavia,
tra il 2001 e il 2013 il comparto femminile evidenzia lincremento maggiore, pari a
+5,7 anni (+3,9 rispetto al 2006), a fronte di +4,8 anni per gli uomini (+3,1 rispetto
al 2006).
Tabella 18 Et media del personale a tempo indeterminato nelle strutture sanitarie regionali in base al
genere. Anni 2001, 2006 e 2013, et media e variazioni
2013 2006 2001 Var.
2013/2006
Var.
2013/2001
Var.
2006/2001
Maschi 52,7 49,6 47,9 3,1 4,8 1,7
Femmine 49,5 45,6 43,8 3,9 5,7 1,8
Totale 50,7 47,2 45,7 3,5 5,0 1,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Lanalisi per qualifica professionale evidenzia come let media sia pi alta per i
livelli dirigenziali che, oltre a caratterizzarsi per i pi lunghi percorsi di carriera,
richiedono un titolo di studio pi alto, e quindi unet pi elevata in ingresso nel
mercato del lavoro.
Ci premesso, tra i dirigenti non medici let media risulta nel 2013 pari a 55,1
anni (54,9 per gli uomini e 55,1 per le donne), scendendo a 54,5 anni tra i medici
(rispettivamente 55,5 e 52,8 anni). In termini dinamici, rispetto al 2001 si evidenzia
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
22
un aumento pari rispettivamente a +5,4 anni per i dirigenti non medici (+3,3 rispetto
al 2006) e a +6,2 anni per i medici (+3,9 rispetto al 2006).
Let media scende a 53,3 anni per il comparto tecnico non dirigente (53,8 per gli
uomini e 52,8 per le donne), a 52,1 per il personale amministrativo non dirigente
(52,7 per gli uomini e 51,7 per le donne) e a 48,3 anni per i sanitari non dirigenti
(rispettivamente 50 e 47,7 anni); questi ultimi, pur rappresentando il comparto
relativamente pi giovane, in termini dinamici hanno subito lincremento pi elevato,
pari a +4,1 anni rispetto al 2006 ed a +7,5 anni con riferimento al 2001.
Tabella 19 Et media del personale dipendente per qualifica professionale.
Anni 2013,2006, 2001. Et media e variazioni
2013 2006 2001 Var.
2013/2006 Var.
2013/2001 Var.
2006/2001
Dirigenza medica 54,5 50,6 48,3 +3,9 +6,2 +2,3
Dirigenza non medica 55,1 51,8 49,7 +3,3 +5,4 +2,1
Personale sanitario non dirigente 48,3 44,2 40,8 +4,1 +7,5 +3,4
Personale tecnico non dirigente 53,3 50,6 48,9 +2,7 +4,4 +1,7
Personale amm.vo non dirigente 52,1 49,9 48,5 +2,2 +3,6 +1,4
Totale 50,7 47,2 45,7 +3,5 +5,0 +1,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 20 - Et media del personale a tempo indeterminato delle strutture sanitarie regionali in base al
genere e alla qualifica professionale. Anni 2013,2006 e 2001. Valori assoluti e variazioni
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 55,5 52,8 51,8 48,5 49,4 46,0
Dirigenza non medica 54,9 55,1 53,3 50,9 52,1 48,0
Personale sanitario non dirigente 50,0 47,7 46,2 43,3 43,4 39,5
Personale tecnico non dirigente 53,8 52,8 51,4 49,6 49,3 48,4
Personale amm.vo non dirigente 52,7 51,7 51,5 48,9 50,7 46,9
Totale 52,7 49,5 49,6 45,6 47,9 43,8 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
23
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni
Un ultimo approfondimento - che consente di completare il quadro finora tracciato
e leggere i risultati ottenuti da una prospettiva diversa - relativo al sistema
retributivo del personale sanitario e, pi in generale, al costo del personale impiegato
nel settore.
Le dinamiche retributive, infatti, sono influenzate dalle trasformazioni del mercato
del lavoro, riflettendo gli effetti delle manovre politiche e dei cambiamenti in atto.
Ci considerato, lanalisi proposta riguarda landamento della spesa derivante
dallutilizzo del personale in tutte le sue forme, dal tempo indeterminato alle varie
tipologie di flessibilit e di incarichi (oltre al tempo determinato anche le spese per
Co.Co.Co., consulenze, lavori interinali), e da tutte le altre spese non aventi carattere
direttamente retributivo, ma comunque correlate allutilizzo del personale (spese per
missioni, buoni pasto, formazione, assegni familiari ecc.), nonch dagli oneri per le
coperture assicurative, la contribuzione previdenziale e per lIRAP.
I dati mostrano che nel 2013 il costo del lavoro delle strutture sanitarie regionali
ammonta complessivamente a 2,9 miliardi di euro (di cui circa 2 miliardi relativi al
personale delle ASL e 900 milioni ai lavoratori delle Aziende Ospedaliere);
coerentemente alla struttura del mercato, il 98% del costo complessivo relativo al
lavoro dipendente (a tempo indeterminato e determinato), mentre le forme
contrattuali pi flessibili, che non costituiscono lavoro dipendente ma forme di
collaborazione (Co.Co.Co., incarichi libero-professionali, studi, ricerche, consulenze,
lavori interinali, ecc), pesano per un marginale 2%, ammontando il costo a 52,4
milioni di euro.
Le misure contenitive imposte dal Piano di Rientro, che hanno ridotto
significativamente il numero di lavoratori, hanno prevedibilmente determinato una
contrazione del costo del lavoro, che tra il 2006 e il 2013 perde quasi 350 milioni di
euro, pari al -10,6% in termini percentuali.
Al fine di ottenere un risultato non distorto dalle dinamiche dei prezzi, le
variazioni di costo sono state ricalcolate considerando i valori deflazionati, ottenuti
utilizzando quale deflatore lIndice dei Prezzi al Consumo elaborato dal Fondo
Monetario Internazionale; i valori reali, che consentono di leggere il fenomeno
eliminando leffetto della variazione dei prezzi, evidenziano un decremento pari al -
23,2%.
La contrazione stata pi marcata per i lavoratori instabili, che rappresentano
comprensibilmente una voce di costo pi facilmente comprimibile rispetto al lavoro
dipendente, caratterizzato da un maggiore sistema di garanzie e di tutele: tra il 2006
e il 2013, infatti, il costo del lavoro dipendente subisce un decremento pari al -10,1%
(-22,8% considerando i valori reali), a fronte di una contrazione del - 31,3% per il
lavoro instabile (-41% in valori deflazionati).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
24
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 21 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti in milioni di euro.
Costo del lavoro
dipendente*
Costo del lavoro del personale estraneo
allamministrazione** Totale costo del lavoro
ASL AO Totale ASL AO Totale ASL AO Totale
2013 1.972,0 895,6 2.867,6 34,1 18,3 52,4 2.006,1 913,9 2.920,0
2012 2.005,5 933,8 2.939,3 36,6 22,3 58,9 2.042,0 956,1 2.998,1
2011 2.105,7 965,4 3.071,1 34,9 20,6 55,5 2.140,6 986,0 3.126,6
2010 2.138,2 938,5 3.076,7 37,9 18,2 56,1 2.176,2 956,7 3.132,9
2009 2.187,0 944,7 3.131,7 37,6 19,9 57,5 2.224,6 964,6 3.189,2
2008 2.134,0 971,8 3.105,8 25,9 17,3 43,2 2.160,0 989,1 3.149,1
2007 2.107,6 920,3 3.027,9 23,3 37,3 60,6 2.130,9 957,7 3.088,6
2006 2.225,4 965,0 3.190,4 35,8 40,5 76,3 2.261,2 1.005,5 3.266,7
2005 2.011,4 763,8 2.775,2 29,1 28,7 57,8 2.040,5 792,6 2.833,1
2004 1.987,8 870,9 2.858,7 35,6 27,4 63,0 2.023,4 898,2 2.921,6
2003 1.860,4 696,8 2.557,2 16,6 13,4 30,0 1.877,0 710,2 2.587,2
2002 1.815,8 700,8 2.516,6 13,3 9,7 23,0 1.829,1 710,5 2.539,6
2001 1.704,1 653,5 2.357,6 14,6 6,4 21,0 1.718,7 659,9 2.378,6 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
2.006,1 2.042,0 2.140,6 2.176,2
2.224,6 2.160,0 2.130,9
2.261,2
2.040,5 2.023,4
1.877,0 1.829,1 1.718,7
913,9 956,1 986,0 956,7 964,6 989,1 957,7 1.005,5
792,6 898,2
710,2 710,5 659,9
2.920,1 2.998,2
3.126,6 3.132,9 3.189,2 3.149,1
3.088,6
3.266,7
2.833,1 2.921,6
2.587,2 2.539,6
2.378,6
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il costo del Lavoro nelle strutture sanitarie regionali. Anni 2001-2013, valori assoluti in mln di euro.
ASL AO Totale
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
25
Tabella 22 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni nominali e reali
Variazioni nominali
Variazioni reali (2001=100)
2013/2006 2013/2001 2013/2006 2013/2001
Costo del lavoro dipendente* -10,1 21,6 -22,8 -7,3
Costo del lavoro del personale instabile** -31,3 149,5 -41,0 90,1
Totale -10,6 22,8 -23,2 -6,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
I risultati ottenuti hanno dunque evidenziato una riduzione del costo del lavoro
meno incisiva rispetto a quella relativa al numero dei dipendenti (-10,1% a fronte di -
14,1%); conseguentemente il costo pro capite calcolato per i soli lavoratori a tempo
indeterminato e determinato risulta crescente: tra il 2006 e il 2013, infatti, il costo
annuo per dipendente passa da 60.812 a 63.250 euro, con un incremento di circa 4
punti percentuali.
Rispetto al 2006, dunque, i lavoratori sono diminuiti ma costano mediamente di
pi (al di l delleffettivo potere dacquisto dei loro redditi). Considerando inoltre che
negli ultimi anni non avvenuto un cambiamento significativo nella composizione
percentuale delle qualifiche professionali dei lavoratori che visto il forte gap
retributivo tra le categorie avrebbe probabilmente accresciuto il costo del lavoro
complessivo, lincremento del costo pro capite imputabile allaumento dellanzianit
lavorativa e dei relativi scatti stipendiali, determinati anche dallo slittamento dellet
pensionabile: secondo i dati del Conto Annuale del Tesoro, infatti, lanzianit media
dei dipendenti del SSN, pari a 17 anni nel 2006, aumenta di quasi 2 anni nel 2013,
arrivando a 18,72 (era pari a 15,43 anni nel 2001). Dato, questo, che risulta
perfettamente in linea con quanto evidenziato al paragrafo precedente a proposito del
blocco delle nuove assunzioni e dellincremento dellet media.
Tabella 23 - Costo del lavoro per dipendente. Anni 2001-2013, valori assoluti in euro
ASL AO Totale
2013 61.320 67.946 63.250
2012 61.526 69.918 63.975
2011 62.046 70.107 64.380
2010 61.051 66.889 62.723
2009 60.731 66.427 62.348
2008 57.334 68.355 60.393
2007 56.203 65.450 58.778
2006 58.764 65.984 60.812
2005 53.438 54.339 53.687
2004 51.704 58.460 53.609
2003 47.623 47.537 47.599
2002 45.577 49.436 46.595
2001 43.352 47.936 44.534 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Passando allanalisi delle retribuzioni lorde, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia un
incremento del 13,8% (+33,8 considerando il 2001), salendo il valore medio dei due
periodi da 35.623 a 40.541 euro (+4.918 euro).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
26
Confrontando i valori retributivi con quelli del costo del lavoro per dipendente si
evidenzia uno scarto di quasi 23 mila euro nel 2013 (25 mila nel 2006); il forte gap
determinato, oltre che dal pesante cuneo fiscale e contributivo a carico delle aziende
sanitarie, anche dalla retribuzione accessoria (buoni pasto, assegni familiari, ecc)
garantita al personale dipendente.
Passando allanalisi delle singole categorie professionali, le remunerazioni maggiori
si rilevano prevedibilmente nelle categorie dirigenziali, soprattutto nella classe medica,
dove la retribuzione media si attesta a quasi 74 mila euro annui nel 2013; seguono i
dirigenti non medici (62.049 euro) e, con ampi scarti, il personale non dirigente del
comparto sanitario (32.724 euro annui), il personale tecnico (27.050 euro) e quello
amministrativo (26.760). Il personale dirigenziale vanta inoltre una crescita pi
sostenuta della remunerazione rispetto al 2006 (+15,4% per i medici e +14,6% per i
dirigenti non medici), a fronte di valori pi contenuti per il comparto i livelli non
dirigenziali (+12,8% per i tecnici, +12,7% per i sanitari e +8,4% per il personale
amministrativo).
Tuttavia i valori deflazionati scorporati delleffetto della variazione dei prezzi -
evidenziano una variazione negativa delle retribuzioni (pari mediamente al -2,3%)
segnalando dunque, a fronte di un incremento delle retribuzioni nominali, una
stagnazione dei salari reali, ovvero una regressione in termini di potere dacquisto.
Tabella 24 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti in euro
2001 2006 2013
Dirigenza medica 58.361 63.784 73.617
Dirigenza non medica 45.883 54.151 62.049
Personale sanitario non dirigente 24.218 29.029 32.724
Personale tecnico non dirigente 20.831 23.973 27.050
Personale amm.vo non dirigente 20.607 24.686 26.760
Totale 30.296 35.623 40.541 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
Tabella 25 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni % (nominali e reali).
Variazioni nominali Variazioni reali (2001=100)
2013/2006 2013/2001 2013/2006 2013/2001
Dirigenza medica 15,4 26,1 -0,9 -3,9
Dirigenza non medica 14,6 35,2 -1,6 3,0
Personale sanitario non dirigente 12,7 35,1 -3,2 2,9
Personale tecnico non dirigente 12,8 29,9 -3,1 -1,1
Personale amm.vo non dirigente 8,4 29,9 -6,9 -1,1
Totale 13,8 33,8 -2,3 1,9 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
27
Capitolo 2
Le esternalizzazioni in sanit
Le politiche di razionalizzazione del lavoro avviate nelle strutture sanitarie regionali
sono state affiancate da un crescente sistema di esternalizzazioni che hanno
interessato i diversi settori ed ambiti, coinvolgendo un numero crescente ma
difficilmente quantificabile - di lavoratori.
La forte pressione esercitata dalle politiche di risparmio operate dal Governo
Centrale e i tagli alla sanit, hanno infatti giocato un ruolo determinante in questo
senso, favorendo il consolidarsi delle esternalizzazioni, prima a supporto e
progressivamente in sostituzione del personale dipendente.
Tuttavia le conseguenze di tale trasformazione allinterno dellorganizzazione
sanitaria pubblica vanno molto al di l dello scopo dichiarato per loutsourcing, ovvero
quello di reperire da soggetti privati e a un prezzo pi contenuto le competenze e le
capacit prima gestite internamente dal personale dipendente, facendo leva sulle
economie di scala e sul vantaggio competitivo delle societ esterne, garantendo un
livello qualitativo adeguato; in un settore di pubblica utilit ed a forte impatto sociale
quale quello dei servizi sanitari, lanalisi degli effetti delle esternalizzazioni che
possono rappresentare una pratica aziendale virtuosa per le imprese tradizionali alla
ricerca dellefficienza produttiva non pu limitarsi ad una prospettiva economicistica
(peraltro molto discutibile anche in termini di mera convenienza). Da un lato, infatti,
possibile osservare che il processo di aziendalizzazione delle strutture sanitarie ne
pu mettere a rischio la stessa mission, ovvero quella di anteporre le esigenze di
assistenza e di cura del paziente alla prospettiva economica e di copertura dei costi.
Un secondo motivo di perplessit risiede nel fatto che il forte ricorso alle
esternalizzazioni, considerando anche la consistente dimensione finanziaria del
settore sanitario e dunque lentit economica dei bandi di gara, potrebbe lasciare
spazio a fenomeni di corruzione e inefficienze organizzative, che rischiano di
accrescere - anche in maniera consistente - i costi economici e sociali, fino a superare
quelli delle gestioni interne.
Sul fronte pi strettamente occupazionale, inoltre, necessario considerare che
soltanto una quota delle risorse finanziarie assegnate ai soggetti esterni per la
realizzazione di servizi (in particolare per tutti quelli a pi alta intensit di lavoro),
destinato alla remunerazione dei lavoratori; le somme ottenute, infatti, vengono
gestite autonomamente dalle societ appaltatrici che, oltre alla copertura dei costi di
struttura e di quelli industriali derivanti dallaffidamento, dovranno garantirsi un
margine di profitto.
Inoltre, le politiche di outsourcing possono favorire pratiche illecite e/o scorrette
che hanno effetti avversi sulle condizioni dei lavoratori, quali lutilizzo di false
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
28
esternalizzazioni volte a mascherare licenziamenti di massa, la precarizzazione dei
lavoratori o la migrazione degli addetti in societ affidatarie controllate dalle societ
appaltanti, al fine di continuare a usufruire delle loro prestazioni di lavoro senza
alcuna assunzione diretta.
evidente, al riguardo, che lazione di controllo cos come limposizione di clausole
sociali di salvaguardia delle condizioni e dei contratti di lavoro, da parte della stazione
appaltante (la Regione, le ASL, le Aziende Ospedaliere), laddove applicate
rigidamente, potrebbero limitare numerosi comportamenti distorsivi; ma altrettanto
evidente che ancora pochissimo stato finora realizzato in tale direzione, esponendo i
lavoratori coinvolti nei processi di esternalizzazione a condizioni spesso punitive e
limitandone peraltro profondamente le possibilit di rivendicazione di maggiori diritti e
tutele.
Ci premesso, dunque, il secondo momento di indagine del presente lavoro si
occuper di analizzare e comprendere le principali peculiarit che caratterizzano il
sistema degli appalti e degli affidamenti in economia nelle strutture sanitarie regionali,
facendo particolare riferimento allarea dei servizi, maggiormente interessata da
questo processo di trasformazione. In particolare, loutsourcing in sanit interessa
prevalentemente i servizi non clinici e ha conosciuto una maggiore espansione nei
cosiddetti settori no core (ovvero la sicurezza, i servizi di lavanderia, pulizia e
sterilizzazione, i servizi di ristorazione e di parcheggio), ovvero marginali rispetto alla
mission delle strutture sanitarie rappresentata dalle attivit di diagnosi, cura e
assistenza; lesternalizzazione dei servizi propriamente clinici, molto pi marginale,
ha invece interessato soprattutto le analisi chimiche di laboratorio e lassistenza
infermieristica.
Il presente capitolo, pertanto, si propone di fornire unanalisi del sistema degli
appalti e degli affidamenti in economia nel settore sanitario regionale; la ricerca -
condotta attraverso la ricognizione dei dati pubblicati nella Banca Dati sui Contratti
Pubblici dellAutorit Nazionale Anti Corruzione, che rappresenta una preziosa fonte
informativa a riguardo si propone di individuare le principali caratteristiche
tecniche del fenomeno (tipologia di servizi affidati, modalit di conferimento, giro
daffari del settore) allo scopo di valutarne le caratteristiche, le specificit e la
diffusione nel contesto sanitario regionale.
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale
Al fine di ottenere un quadro storico significativo lintervallo temporale di
riferimento scelto per lanalisi copre gli ultimi cinque anni, comprendendo dunque i
bandi di gara pubblicati nel periodo 2010-2014. La fonte informativa utilizzata la
Banca Dati ANAC anche se opportuno precisare che i dati relativi alle ultime due
annualit sono stati filtrati e estrapolati direttamente dalla Banca Dati - liberamente
accessibile sul sito web dellAutorit - mentre i dati relativi agli anni precedenti,
antecedenti allentrata in vigore della legge sulla trasparenza e non disponibili nel
database, sono stati richiesti direttamente allAutorit, che ha elaborato e trasmesso i
risultati in forma aggregata.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
29
Nello specifico, i dati comprendono le gare relative agli affidamenti di servizi, lavori
e forniture pubblicate dalle strutture sanitarie regionali, ovvero le ASL e le Aziende
Ospedaliere, nonch i bandi di gara regionali di pertinenza sanitaria. I risultati
presentati di seguito comprendono tutte le gare bandite, molte delle quali non hanno
ancora concluso liter di aggiudicazione, pertanto tutti gli approfondimenti, comprese
le valutazioni di natura economica - che saranno oggetto di una specifica sezione -
fanno riferimento alle gare per le quali stato pubblicato un bando di gara e non solo
a quelle che, ad oggi, risultano gi aggiudicate.
Ci premesso, i dati articolati, in questa prima fase, in singoli lotti di gara
evidenziano un numero significativo di affidamenti che interessa in misura consistente
le forniture, a fronte di valori molto pi contenuti per i servizi e, soprattutto, per i
lavori.
Occorre precisare tuttavia che nella maggior parte dei casi e soprattutto nelle
gare di notevole entit economica la durata o il termine di esecuzione dei contratti
ha natura pluriennale e non stato dunque possibile riclassificare i bandi in base a un
criterio di competenza contabile, pertanto i risultati fanno riferimento solo al numero
delle gare pubblicate nellanno in corso, senza alcuna valutazione di carattere
dinamico.
Tabella 1 Numero di lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit**. Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio* Totale
Forniture
2010 2.512 n.d. 2.512
2011 8.622 n.d. 8.622
2012 6.864 n.d. 6.864
2013 1.612 5 1.617
2014 1.605 48 1.653
Lavori
2010 39 n.d. 39
2011 557 n.d. 557
2012 735 n.d. 735
2013 58 0 58
2014 38 0 38
Servizi
2010 326 n.d. 326
2011 725 n.d. 725
2012 746 n.d. 746
2013 379 3 382
2014 294 16 310
Totale
2010 2.877 n.d. 2.877
2011 9.904 n.d. 9.904
2012 8.345 n.d. 8.345
2013 2.049 8 2.057
2014 1.937 64 2.001 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
*Per gli anni 2010-2012 non stato possibile isolare i bandi regionali di pertinenza sanitaria
**Sono escluse le gare gestite da Consip Spa
Analoghe considerazioni valgono anche sul fronte delle spese: gli importi di gara
non quantificano le somme effettivamente impegnate a seguito del perfezionamento
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
30
delle procedure di aggiudicazione, ma sono una misura delle risorse
complessivamente messe a bando negli ultimi due anni.
I risultati, tuttavia, consentono di mettere in luce la dimensione economica del
settore, che registra un giro daffari considerevole: con riferimento allultimo anno
disponibile, le risorse messe a bando superano infatti i 10 miliardi di euro (che
raggiungono i 14,4 miliardi considerando lintero quinquennio di riferimento). Il
risultato determinato soprattutto dalle forniture, che segnalano importi per 8,5
miliardi (di cui una grossa percentuale relativa alla gara centralizzata per la fornitura
di farmaci che verr approfondita in seguito) e dai servizi, con 1,8 miliardi (a fronte di
447 milioni nellanno precedente).
Tabella 2 Valore complessivo dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit.
Anni 2010-2014, valori assoluti in migliaia di euro
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio Totale
Forniture
2010 355.357,7 n.d. 355.357,7
2011 725.662,4 n.d. 725.662,4
2012 280.767,1 n.d. 280.767,1
2013 366.101,8 4.737,0 370.838,8
2014 8.416.667,7 90.127,6 8.506.795,4
Lavori
2010 21.962,0 n.d. 21.962,0
2011 12.285,0 n.d. 12.285,0
2012 4.852,6 n.d. 4.852,6
2013 37.651,7 0,0 37.651,7
2014 14.074,9 0,0 14.074,9
Servizi
2010 185.035,0 n.d. 185.035,0
2011 1.240.735,3 n.d. 1.240.735,3
2012 325.667,8 n.d. 325.667,8
2013 415.978,8 30.831,7 446.810,6
2014 361.898,1 1.450.652,0 1.812.550,1
Totale
2010 562.354,7 n.d. 562.354,7
2011 1.978.682,7 n.d. 1.978.682,7
2012 611.287,5 n.d. 611.287,5
2013 819.732,4 35.568,7 855.301,1
2014 8.792.640,8 1.540.779,7 10.333.420,5
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
31
Tabella 3 Valore medio dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit.
Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio Totale
Forniture
2010 141.464,0 n.d. 141.464,0
2011 84.164,0 n.d. 84.164,0
2012 40.904,3 n.d. 40.904,3
2013 227.110,3 947.395,4 229.337,5
2014 5.244.029,7 1.877.659,2 5.146.276,7
Lavori
2010 563.128,5 n.d. 563.128,5
2011 22.055,7 n.d. 22.055,7
2012 6.602,2 n.d. 6.602,2
2013 649.167,1 0 649.167,1
2014 370.393,4 0 370.393,4
Servizi
2010 567.592,1 n.d. 567.592,1
2011 1.711.359,0 n.d. 1.711.359,0
2012 436.552,0 n.d. 436.552,0
2013 1.097.569,5 10.277.244,3 1.169.661,2
2014 1.230.946,0 90.665.751,8 5.846.935,9
Totale
2010 195.465,7 n.d. 195.465,7
2011 199.786,2 n.d. 199.786,2
2012 73.251,9 n.d. 73.251,9
2013 400.064,6 4.446.088,8 415.800,2
2014 4.539.308,6 24.074.682,4 5.164.128,2
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014
Come anticipato, con riferimento agli anni 2013 e 2014 stata realizzata unanalisi
maggiormente esaustiva, dettata in parte dalla maggiore disponibilit di dati (con
riferimento allultimo biennio i risultati, in questa sede presentati in forma aggregata,
sono stati singolarmente estrapolati dal database ANAC e successivamente
riclassificati) e in parte dalla scelta di inserire nellanalisi anche le gare regionali di
pertinenza sanitaria, non disponibili per le annualit pregresse.
Passando allanalisi dei dati, nel corso degli ultimi 2 anni nel Lazio sono stati
pubblicati 2.853 bandi di gara in ambito sanitario (in particolare, 1.394 sono stati
pubblicati nel 2013 e 1.459 nel 2014), di cui 2.181 relativi ad affidamenti di forniture,
95 di lavori e 579 di servizi.
Tabella 4 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per anno e settore di riferimento
Forniture Lavori Servizi Totale
2013 1.005 58 331 1.394
2014 1.176 37 248 1.459
Totale 2.181 95 579 2.853
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
32
Facendo riferimento ai singoli lotti, ovvero alle singole articolazioni geografiche o
merceologiche in cui sono frammentati gli appalti pi grandi (in termini di entit
economica e competenza territoriale), si registra un totale di 4.058 lotti (come
osservato in precedenza, 2.057 fanno riferimento allanno 2013 e 2.001 al 2014), di
cui 3.270 afferenti al settore delle forniture, 96 ai lavori e 692 ai servizi.
Tabella 5 Bandi di gara e lotti banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Numero di gare e di lotti classificati per settore di riferimento.
Forniture Lavori Servizi Totale
N. appalti 2.181 95 579 2.855
N. lotti 3.270 96 692 4.058 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
Dal punto di vista metodologico, i risultati sono stati ottenuti filtrando dal
Database dellANAC le gare bandite dalle 12 ASL regionali e dalle Aziende Ospedaliere
Autonome (San Filippo Neri, San Camillo Forlanini, SantAndrea, San Giovanni
Addolorata, Spallanzani, ARES 118 e i due Policlinici Universitari, ovvero Umberto I e
Tor Vergata). A queste sono state aggiunte le gare regionali in materia sanitaria che
hanno consentito di avere un quadro pi esaustivo del fenomeno.
I dati hanno evidenziato che gli affidamenti pi significativi sia in termini di
entit economica che, soprattutto, di importanza del servizio affidato (come, ad
esempio, lintera gestione del Recup, il centro unico di prenotazione) sono gestite da
gare regionali, al fine di assicurare un efficace coordinamento e una visione unitaria
delle politiche di acquisizione di beni e servizi. A tale scopo, infatti, stata istituita la
Direzione Regionale Centrale Acquisti, che insieme a Consip Spa, lente nazionale
preposto alla gestione unitaria degli acquisti della PA - promuove un sistema integrato
di acquisizioni, operando in maniera trasversale alle strutture pubbliche interne al
territorio regionale, al fine di semplificare i processi di approvvigionamento e ridurre i
costi di gestione delle gare.
Passando allanalisi dei dati, i soggetti appaltanti che hanno bandito il maggior
numero di gare sono le ASL, con 1.662 procedure attivate (di cui 1.204 di fornitura,
54 di lavori e 404 di servizi), seguite dai 7 Ospedali Autonomi con 1.181 bandi di gara
(972 di forniture, 41 di lavori e 168 di servizi). Gli appalti di competenza regionale,
infine, sono solo 12 (5 di forniture e 7 di servizi), che tuttavia coinvolgono tutte le
strutture ospedaliere regionali e risultano articolati in 72 lotti di gara.
Tabella 6 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per settore di riferimento e soggetto appaltante
Aziende Sanitarie
Locali* Aziende
Autonome** Regione Lazio Totale
Forniture 1.204 972 5 2.181
Lavori 54 41 0 95
Servizi 404 168 7 579
Totale 1.662 1.181 12 2.855
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
*Comprende le 8 ASL di Roma e provincia (da ASL A ad H) e le ASL delle altre 4 province.
**Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera SantAndrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini,
Istituto Malattie Infettive Spallanzani, ARES 118.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
33
Analizzando, nel dettaglio, i dati relativi alle singole strutture, le aziende pi
esternalizzate risultano il San Camillo Forlanini e il Policlinico Umberto I, che sono
anche le strutture ospedaliere pi grandi della Capitale, in termini di bacino dutenza e
di lavoratori coinvolti. Il San Camillo in due anni ha avviato ben 348 procedure di
gara, relative soprattutto alle forniture (308 bandi di gara, con particolare riferimento
alle forniture di farmaci, vaccini, strumentazioni mediche), seguite, a grande distanza,
dalle gare di servizi (36) e di lavori (4), mentre lUmberto I ha bandito 314 gare, di
cui 271 nel settore delle forniture, 23 nei servizi e 17 nei lavori.
Tra le ASL il numero maggiore di bandi si rileva nelle ASL Roma H, Rieti e Latina,
che contano rispettivamente 284, 267 e 238 bandi pubblicati.
Tabella 7 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario.
Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
ASL Settore
Forniture Lavori Servizi Totale
Regione Lazio 5 0 7 12
Roma A 113 7 25 145
Roma B 122 3 51 176
Roma C 81 7 40 128
Roma D 52 3 20 75
Roma E 107 3 48 158
Roma F 10 4 12 26
Roma G 31 0 9 40
Roma H 197 3 84 284
Frosinone 24 6 21 51
Latina 190 8 40 238
Rieti 240 2 25 267
Viterbo 37 8 29 74
Pol. Umberto I 271 17 23 314
Pol. Tor Vergata 29 0 14 43
AO San Filippo Neri 70 1 21 92
AO San Giovanni 35 1 13 49
AO SantAndrea 108 4 12 124 AO San Camillo 308 4 36 348
Imf Spallanzani 139 12 20 171
ARES 118 9 2 29 40
Totale 2.181 95 579 2.855 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
34
2.2 Le procedure di affidamento
Con riferimento alle procedure di affidamento, ovvero alle procedure di scelta del
contraente volte ad individuare gli operatori economici ai quali affidare le forniture, i
lavori e i servizi messi a bando, i dati evidenziano una situazione fortemente
eterogenea, da cui emerge un vasto utilizzo delle procedure ordinarie ma anche un
ampio ricorso alle fattispecie di carattere eccezionale (quali, ad esempio, le
procedure negoziate) introdotte e regolamentate nel D.lgs. 163/2006 che disciplina la
materia (il cosiddetto Codice degli Appalti).
In termini metodologici al fine di poter realizzare unanalisi il pi possibile
approfondita e corretta, cos come per poter individuare le caratteristiche tecniche e le
specificit delle procedure di affidamento in ambito sanitario nella regione Lazio, si
proceduto in primo luogo distinguendo tra le due macro-categorie delle procedure di
appalto e degli affidamenti in economia e, successivamente, classificando i bandi in
base alle singole tipologie di affidamento cos come disciplinate dal Codice del Appalti.
In linea generale, in base ai risultati ottenuti emerso che il 41,2% dei contratti
pubblici banditi dalle strutture sanitarie del Lazio negli ultimi due anni affidato
mediante lindizione di una gara di appalto (condotta attraverso le varie fattispecie
esaminate dal codice che verra