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Relatório sobre o
Estado do
Ordenamento do
Território
SUMÁRIO EXECUTIVO
Direção Municipal de Urbanismo
Departamento Municipal de Planeamento Urbano
Divisão Municipal de Planeamento e Ordenamento do Território
Junho 2014
REOT – Sumário Executivo
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Introdução
O Relatório do Estado do Ordenamento do Território (REOT) vem dar resposta às disposições
legais previstas na Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo
(LBPOTU) e no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT). A elaboração
do REOT constitui uma competência do Município, devendo o seu conteúdo traduzir “o balanço
da execução dos instrumentos de gestão territorial objeto de avaliação, bem como dos níveis
de coordenação interna e externa obtidos, fundamentando uma eventual necessidade de
revisão.” (n.º 4 do art.º 146, D.L. n.º 46/2009, de 20 de fevereiro).
No caso concreto da Câmara Municipal do Porto, a elaboração do REOT insere-se num
processo mais amplo de avaliação destinado a reforçar a base de informação disponível,
incrementando a sua recolha e tratamento de uma forma contínua e sistemática ao longo do
tempo, de modo a proceder à análise de tendências evolutivas. Através de práticas de
planeamento territorial como processos contínuos de aprendizagem, pretende-se desenvolver
uma cultura de planeamento cada vez menos focalizada no momento da elaboração dos
planos e cada vez mais centrada nos processos de monitorização e avaliação, por forma a
responder mais eficazmente à crescente complexidade, diversidade e imprevisibilidade das
transformações urbanas.
O relatório incide sobre três referenciais de avaliação distintos, nomeadamente:
1. Nas dinâmicas de transformação do território do Porto, incluindo não apenas aspetos
físicos e quantitativos como também nas complexas interdependências entre
fenómenos sociais, económicos e culturais que contribuem para a transformação dos
tecidos urbanos. Para o efeito, define um conjunto de indicadores que tem por base
elementos estatísticos provenientes dos dois últimos Recenseamentos Gerais da
População e da Habitação e de trabalhos elaborados previamente pela CMP.
2. Nas políticas urbanas desenvolvidas pelo Município com incidência nos Instrumentos
de Gestão do Território (IGT), em particular no Plano Diretor Municipal (PDM).
Pretende-se desenvolver um sistema de monitorização da execução dos IGT e refletir
sobre o seu papel nas transformações ocorridas nos respetivos territórios de
incidência, justificando eventuais alterações, revisões ou uma melhoria da eficácia dos
respetivos procedimentos. A análise desdobra-se por diferentes dimensões do PDM,
nomeadamente as suas opções estratégicas e intervenções prioritárias, sendo dado
particular enfoque às Unidade Operativas de Planeamento e Gestão previstas no
plano. No que respeita à monitorização da estratégia do PDM, recorreu-se uma vez
mais a um conjunto de indicadores estabelecidos para o efeito.
3. Na articulação entre as políticas urbanas e os documentos programáticos prosseguidos
noutros contextos territoriais e institucionais. Mediante a análise do grau de coerência
entre os diferentes instrumentos e estratégias com incidência no Porto produzidos pela
CMP e por diferentes entidades da administração central, pretende-se contribuir para
um processo de planeamento cada vez mais multidisciplinar e concertado,
equacionando a interação entre diferentes atores, objetivos e interesses.
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Dinâmicas de transformação do território
1. Entre 2001 e 2011, o Porto continuou a registar uma quebra da população residente,
fixando-se a sua população em 237.591 habitantes no último ano censitário. Esta
tendência, que foi mais sentida no Centro Histórico e na Zona Oriental, deveu-se a uma
evolução negativa quer do saldo natural, quer do saldo migratório. No entanto, e devido
a uma atenuação dos fluxos migratórios com origem na cidade, o declínio populacional
foi no período em referência inferior ao observado no decénio precedente.
2. O número global de famílias no Porto manteve-se estável ao longo do tempo, apesar
da quebra da população residente. Este facto poderá explicar-se pelas alterações dos
estilos de vida, que se traduzem numa maior presença de famílias de menor dimensão,
de núcleos monoparentais e de famílias unipessoais.
3. A população “utilizadora” relativa aos estudantes que residem e trabalham no Porto
manteve um saldo positivo, tendo mesmo aumentado no caso dos estudantes. Em
2011, trabalhavam no Porto 113.763 pessoas e estudavam 42.416.
4. A estrutura etária manteve a evolução no sentido de um maior envelhecimento,
acompanhando as tendências observadas no Grande Porto e no Continente. Como
consequência, a proporção da população em idade ativa face ao total é atualmente
inferior à registada no início da década passada. Por outro lado, e em parte como
consequência do envelhecimento da população residente, a proporção de famílias com
uma só pessoa aumentou ao longo do tempo, sendo já superior a 30 %.
5. O declínio da população fez-se acompanhar pelo aumento do número de alojamentos
familiares, que ascendeu a 137.371. Como consequência, a proporção de alojamentos
vagos aproximava-se dos 19 % em 2011, registando um forte crescimento ao longo da
década. Em algumas freguesias do centro, esta proporção ascende a mais de 30 % do
total. Se nas freguesias centrais grande parte dos alojamentos vagos destinam-se ao
arrendamento, na “coroa exterior” do Porto é mais frequente destinarem-se ao mercado
de compra e venda.
6. O número de alojamentos concluídos em construções novas registou uma quebra
abrupta a partir de 2010, como consequência da crise económica. No entanto, a
diminuição do número de licenciamentos em construção nova e da respetiva área tinha
começado já em 2007, verificando-se desde então um incremento da proporção de
obras de alteração, ampliação e reconstrução, que em 2012 representavam já quase
90 % do total. A diminuição dos preços no mercado de compra e venda acompanhou,
naturalmente, estas tendências, registando-se igualmente um gradual aumento da
oferta do segmento de arrendamento.
7. Ao longo da década passada, o Porto melhorou a dotação de espaços verdes, muito
por consequência da construção de uma parte do Parque Oriental, tendo-se observado
igualmente melhorias no âmbito da qualidade do ar. O consumo de água por habitante
diminuiu, contrariamente ao consumo de energia. A proporção de resíduos sólidos
urbanos valorizados subiu no mesmo período de 5 % para 17 %.
8. O número de fluxos casa/trabalho e casa/local de estudo com origem no Porto diminuiu
nas últimas décadas, uma evolução que acompanhou o decréscimo da população
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residente em idade ativa. As deslocações pendulares tornaram-se cada vez mais inter-
municipais e diversificadas, verificando-se que a melhoria da oferta de transporte
coletivo revelou-se insuficiente para contrariar o aumento da utilização do transporte
individual. Em 2011, 55 % dos trabalhadores e estudantes residentes no Porto
utilizavam este modo, em detrimento do transporte coletivo (35 %) e dos “outros
modos” (10 %). A entrada em funcionamento do metro originou transferências com
origem no autocarro, mais do que no transporte individual.
9. O declínio do emprego acompanhou a diminuição da população residente, tendo
passado de mais de 218.000 postos de trabalho, em 2001, para cerca de 182.000,
decorridos dez anos. A crise económica, processos de descentralização de funções à
escala metropolitana/regional e de concentração à escala nacional, poderão ter
contribuído para esta evolução. A quebra do emprego foi mais ténue no caso dos
serviços de natureza social (educação, saúde, ação social) e mais intensa nos
restantes serviços e, sobretudo, no setor secundário. Não obstante a evolução
globalmente desfavorável, o Porto mantém-se como o principal polo de emprego à
escala regional.
10. Apesar da evolução negativa do volume global do emprego, o Porto registou uma
evolução positiva no plano das qualificações (cerca de um quarto dos trabalhadores do
setor privado têm cursos superior), concentrando uma proporção significativa da oferta
de ensino superior do país. O número de doutoramentos concluídos anualmente
quadruplicou entre 2001 e 2012.
11. Sintoma de uma certa reestruturação da base económica do Porto, o número de
estabelecimentos aumentou em dez anos, tendo a sua dimensão média diminuído no
mesmo período. Entre os setores que registaram um maior crescimento destaca-se o
turismo, cujo dinamismo é patente na evolução favorável da capacidade hoteleira e do
número de hóspedes e de dormidas, entre outros indicadores.
12. No âmbito da coesão sócio-territorial, os progressos registados no domínio da
escolarização da população residente tiveram por contraponto uma evolução mais
desfavorável da dotação de equipamentos sociais (com exceção dos centros de apoio
domiciliário) e de saúde, assim como um aumento da criminalidade. Num contexto de
fortes restrições da atividade económica, o número de beneficiários do rendimento
social diminuiu, devido às crescentes restrições no acesso a este benefício.
Avaliação dos objetivos estratégicos do PDM
No que respeita ao primeiro objetivo estratégico do PDM, centrado na valorização da imagem
do Porto através da qualificação dos seus tecidos urbanos, do controlo das densidades
e volumetrias e da salvaguarda do património, é possível identificar as seguintes
tendências:
1. A reabilitação (incluindo alteração, reconstrução e ampliação) tornou-se dominante nos
últimos anos, no que respeita ao número e área das obras licenciadas. Tal deve-se, em
grande medida, à crise económica e à consequente quebra abrupta do investimento
em construção nova.
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2. O número de alvarás de loteamento emitidos reduziu-se drasticamente nos últimos
anos, tendo sido nulo em 2011 e 2012. As dinâmicas ocorridas entre 2007 e 2012
relativas à localização de loteamentos privilegiaram as freguesias de Aldoar, Paranhos
e Ramalde e as áreas que o PDM qualifica como de “frente urbana contínua em
consolidação”. O índice de construção relativo a estes loteamentos fixou-se em 1,27
m2/m
2.
3. O confronto entre a cartografia da malha construída existente em 2007 e em 2012
permite identificar dinâmicas edificatórias que sugerem alguma divergência com as
propostas do PDM, dado que de entre as polaridades emergentes e complementares à
Baixa e à Boavista identificadas no PDM (Antas, Zona Empresarial de Ramalde e
Asprela), apenas neste último caso é possível identificar um reforço substancial do
edificado. A maioria da nova construção dispersa-se, deste modo, pelo território
concelhio, sobretudo em áreas de edificação isolada com prevalência de habitação
coletiva (26,2%), em Áreas de frente urbana contínua em consolidação (25,5%) e em
Áreas de equipamento (23%).
4. O número de imóveis classificados evoluiu de forma positiva entre 2006 e 2012,
passando de 87 para 121. Cinco dos 34 novos imóveis classificados são monumentos
nacionais. Nenhum imóvel foi desclassificado no período considerado.
O segundo objetivo estratégico incide na requalificação do espaço público e na valorização
das componentes ecológicas, ambientais e paisagísticas, tendo-se verificado nestes
domínios a seguinte evolução:
1. 4,6 % da rede viária do Porto foi objeto de intervenções profundas de requalificação
entre 2006 e 2012, equivalendo a 32,3 km. Em virtude da ação da “Metro do Porto” e
da “Porto Vivo, SRU”, o Centro Histórico e a “Baixa” contam-se entre as principais
zonas da cidade intervencionadas.
2. 9,3 dos 176 hectares de área verde existentes em 2006 (equivalentes a 5,3 % do total)
foram requalificados entre 2006 e 2012, incluindo espaços emblemáticos como o
Jardim da Cordoaria, o Horto das Virtudes e o Jardim da Arca d’Água. Foram ainda
concretizados cerca de 13 % dos 112 hectares previstos em 2006 para a ampliação da
área verde, correspondendo sobretudo a uma parte do Parque Oriental.
3. Entre 2005 e 2011, a extensão das ruas arborizadas passou de 138.826 metros para
151.125 metros, um alargamento de 2 % que se fez sentir sobretudo na freguesia de
Campanhã.
4. Entre 2010 e 2013, foram intervencionados cerca de 1,2 km dos 16,4 km de ribeiras
existentes no Porto, tendo sido igualmente reabilitados 35.000 m2 de espaços
envolventes a estas ribeiras e requalificados 1106 caminhos.
5. Foram ainda efetuadas em anos recentes 19 intervenções destinadas a minimizar os
efeitos negativos do ruído, em particular através da alteração de pavimentos, dos
sentidos de trânsito e da sinalização.
A racionalização do sistema de transportes, terceiro objetivo estratégico do PDM, desdobra-
se por propostas relacionadas com a prioridade aos transportes coletivos em sítio próprio e aos
meios de transporte não-poluentes, assim como pelo reforço da circulação pedonal e ciclável e
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das funções de “interface”. A análise indicadores de monitorização selecionados neste domínio
permite concluir que:
1. Foram construídos cerca de 35 dos 90 km de novos arruamentos previstos no PDM (39
%) principalmente no anel exterior à VCI, onde se localizam as áreas de expansão da
cidade. A Avenida de Contumil, a Alameda da Prelada, a Avenida Francisco Xavier
Esteves (Areias - Campanhã), o Nó do Regado e as ligações à rede nacional (em
particular ao IC 29) contam-se entre as principais vias construídas.
2. Foram ainda construídas vias que não estavam previstas no PDM, num total de 7,8 km,
correspondendo sobretudo a pequenos troços resultantes de loteamentos, ou
empreendimentos com obras de urbanização, que se inserem numa lógica de criação
de frentes urbanas.
3. O número de lugares em parques de estacionamento registou um ligeiro aumento entre
2007 e 2009 (passou de 15.187 para 15.468), observado em todo o tipo de parques
(privados e municipais, concessionados, pagos e gratuitos). O número de lugares de
estacionamento na via pública recenseado em 2005 (65.505) não sofreu alterações
significativas desde então.
4. Os progressos registados desde a aprovação do PDM relativos ao transporte público
surgem sobretudo associados ao metro, em virtude da instalação de duas novas linhas
(ligando ao aeroporto e a Fânzeres) e do aumento do número de operadores
envolvidos no sistema “andante”.
5. O incremento do número de utilizadores do metro entre 2007 (48,2 milhões) e 2011
(55,7 milhões) não foi acompanhado pela Sociedade de Transportes Coletivos do Porto
(STCP), que no mesmo período registou um decréscimo de 109,1 para 108,4 milhões
de utilizadores.
6. A extensão das vias cicláveis no Porto registou um aumento de 8,8 km, em 2009, para
24,5 km, em 2011. A Foz, a Avenida da Boavista, o Viso e, naturalmente, o Parque da
Cidade, são as zonas da cidade melhor dotadas, a este nível.
O quarto objetivo do PDM, centrado na coesão social, tem maior incidência nos bairros sociais
e nos equilíbrios sócioespaciais no território do concelho, no plano da dotação de
equipamentos de proximidade. Deverão ser destacados, neste domínio, os seguintes
resultados:
1. Entre 2006 e 2012, foram realizadas obras de grande envergadura em 205 blocos
pertencentes a 15 bairros. Estas intervenções incidiram sobretudo na cobertura,
fachadas e empenas, nos vãos envidraçados, nas áreas de circulação comum e nas
redes de infraestruturas prediais. Um total de 3.084 casas devolutas foi objeto de
intervenções de menor dimensão.
2. No mesmo período, os espaços exteriores envolventes aos bairros do Lagarteiro, Pio
XII e Contumil foram objeto de obras de beneficiação cuja superfície global ascendeu a
132.000 m2.
3. Na segunda metade da década passada, a capitação das escolas por 1.000 habitantes
diminuiu nas freguesias centrais e aumentou nas que apresentam uma maior
especialização da função residencial, evidenciando algum ajustamento entre a oferta e
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a procura, em termos territoriais, apesar da concentração destes equipamentos junto
aos principais polos de emprego continuar muito elevada.
4. As freguesias das zonas norte e ocidental apresentam uma elevada capitação de
diversos tipos de equipamentos desportivos, incluindo piscinas, pavilhões, campos de
jogos, pistas de atletismo e campos de ténis. Campanhã e as freguesias mais centrais
apresentam, de um modo geral, uma menor dotação.
5. Todos os equipamentos sociais analisados no relatório (creches, lares, centros de dia e
de apoio domiciliário) apresentam uma maior concentração no centro da cidade, o que
se no primeiro caso sugere uma preferência pela proximidade face ao local de trabalho
dos pais das crianças, no que respeita aos restantes equipamentos vai ao encontro do
elevado envelhecimento da população residente nas freguesias centrais.
6. Desde a aprovação do PDM, assistiu-se a uma reestruturação da rede de centros de
saúde, que no entanto não produziu alterações muito significativas na perspetiva da
distribuição espacial deste tipo de equipamentos de proximidade.
O último objetivo do PDM centra-se na afirmação do Centro Histórico e da Área Central
enquanto referências insubstituíveis no contexto da Área Metropolitana do Porto. A
monitorização deste objetivo incidiu nos seguintes aspetos:
1. Do ponto de vista das dinâmicas de licenciamento, que à semelhança do observado no
resto da cidade registaram nos últimos anos um retrocesso acentuado, verificou-se um
aumento da presença relativa da reabilitação. Com efeito, as obras de alteração,
ampliação e reconstrução permaneceram relevantes no centro do Porto, mesmo nos
anos mais difíceis para as atividades de construção e mediação imobiliária.
2. Foi, sobretudo, no âmbito dos espaços públicos que a evolução ocorrida em anos
recentes contribuiu de forma decisiva para a transformação do centro do Porto. Entre
2006 e 2012, foram reabilitados diversos espaços verdes localizados nas seis
freguesias mais centrais, incluindo o Jardim da Cordoaria, o Horto das Virtudes ou o
Jardim do Carregal, entre outros.
3. Do mesmo modo, e em grande parte na sequência das intervenções da Porto Vivo,
SRU e da Metro do Porto, diversos arruamentos da zona central foram objeto de
intervenção, desde simples ações de repavimentação (num total de 11,6 km) até
operações mais complexas (13,3 km). A Avenida dos Aliados, a Rua das Flores, a Rua
do Almada e a Rua Mouzinho da Silveira são alguns dos arruamentos intervencionados
mais emblemáticos.
4. Os números relativos ao emprego disponíveis apenas abrangem o setor privado, facto
que dificulta a avaliação das dinâmicas recentes do mercado de trabalho, dada a
concentração de instituições públicas no centro do Porto. Os elementos disponíveis
permitem, no entanto, constatar que a zona perdeu postos de trabalho relativamente a
algumas das atividades tradicionalmente implantadas nesta zona (como o setor
financeiro), mas registou avanços no setor hoteleiro. Esta evolução evidencia a
recomposição da base económica do centro do Porto, consequência da conjugação da
crise económica, da descentralização de alguns serviços a nível metropolitano e
regional (e da centralização de outros, à escala nacional), a par da crescente
atratividade do turismo.
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Monitorização do PDM: as Unidades Operativas de Planeamento e Gestão
O relatório do PDM prevê que as áreas de urbanização especial inscritas na planta de
ordenamento (carta de qualificação do solo) sejam executadas com recurso às Unidades
Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG), identificando para o efeito um total de 24
polígonos cobrindo quase um quarto do território concelhio. Cada uma destas UOPG deverá
ser dotada de conteúdos programáticos destinados a orientar a respetiva concretização. Na
sequência da alteração ao PDM ocorrida em 2012, várias UOPG foram objeto de alterações
aos seus limites, tendo em muitos casos sido identificado o respetivo instrumento de execução
(plano de pormenor, plano de urbanização ou unidade de execução). As UOPG poderão ter
vocações distintas, devendo ser identificadas as que se localizam em áreas de expansão (com
índices de construção inferiores a 0,8 m2/m
2), as que serão objeto de reconversão (através de
alterações de usos ou tipo-morfológicas) e as localizadas no centro, que se inscrevem em
estratégias de reabilitação de tecidos urbanos consolidados.
O ponto de situação relativo ao desenvolvimento das 24 UOPG (às quais foi acrescido o Plano
de Pormenor das Antas, entretanto elaborado) indica que:
1. Considerando o desenvolvimento global das UOPG e do PP do Dallas, e após
ponderação da relevância de cada uma das etapas envolvidas (desde a elaboração do
diagnóstico e dos primeiros estudos até à submissão para publicação), conclui-se que
o grau de execução atual é de 35,5%.
2. A alteração ao Plano de Pormenor das Antas e o Plano de Pormenor do Dallas
encontram-se numa fase mais avançada. As propostas relativas às UOPG de Contumil,
Ranha e Parque Oriental encontram-se concluídas, faltando ainda executar as fases de
concertação e discussão pública. A UOPG 1 (Avenida D. Pedro IV) vai agora ser
desenvolvida através de um plano de pormenor.
3. A maioria das UOPG encontra-se numa fase mais embrionária, geralmente com
estudos setoriais concluídos e, por vezes, também com os princípios orientadores
definidos. Tal deve-se, entre outros fatores, às dificuldades de enquadramento de
projetos de expansão num ambiente economicamente adverso, a diferentes
orientações políticas delineadas ao longo deste processo e ainda, no caso das UOPG
localizadas em freguesias centrais, à necessidade de aguardarem o desenvolvimento
das Áreas de Reabilitação Urbana.
4. Entre 2008 e 2012 foram realizados 435 atendimentos presenciais relacionados com as
24 UOPG e com o PP do Dallas, incluindo esclarecimentos sobre o PDM em geral,
mas também sobre outros instrumentos em elaboração, ou ainda sobre informações
relativas a loteamentos. Apesar de este indicador traduzir apenas parte da realidade
ocorrida a este nível, dado que nalguns casos foram efetuadas parcerias com os
interessados, deverá ser salientado o facto de aparentemente o interesse distribuir-se
por um grande número de UOPG, nomeadamente entre as localizadas em áreas de
expansão.
5. No período considerado, a área total das operações urbanísticas que foram objeto de
atendimento ascendeu a mais de 1,9 milhões de m2.
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6. O número de atendimentos começou a diminuir a partir de 2010, facto que não será
alheio à evolução económica desfavorável dos anos mais recentes.
7. O número de informações relativas a operações urbanísticas apreciadas pela CMP e
localizadas em UOPG (um total de 323) foi inferior ao número de atendimentos. A Área
Empresarial do Porto destacou-se como a UOPG objeto de um maior número de
solicitações deste tipo. Na sua maioria, estas informações incidiram na elaboração de
Planos Municipais de ordenamento do Território (144), mas também em licenças
relativas a obras (73) e a terrenos de Domínio Público e Privado Municipal (40).
8. Entre 2007 e 2012, foram emitidos 17 alvarás de loteamento relativos a 8 UOPG,
representando menos de 2 % da respetiva área. O maior número de loteamentos foi
concretizado na envolvente à Via de Cintura Interna (VCI) e em Requesende/Norte.
9. Da extensão de novas vias situadas em UOPG e previstas no PDM, foram construídos
16,7 km (43 %) do total, para além de 4,4 km de vias não previstas no plano. As
intervenções deste tipo incidiram sobretudo nas UOPG do Parque Oriental e de
Contumil.
Monitorização do programa de ações do PDM
O Plano Diretor Municipal incluiu um programa de ações consideradas prioritárias, distinguindo
as ações programáticas das ações de caráter mais pontual. Incluem-se no primeiro caso
intervenções de algum modo relacionadas, como as UOPG ou a reabilitação dos bairros
sociais e ações que, pela sua dimensão, deverão ser executadas de uma forma faseada. As
restantes ações incluem maioritariamente a construção e reabilitação de infraestruturas,
equipamentos de saúde, culturais, desportivos e educativos e espaços verdes de diferentes
tipos e finalidades, entre outros. Estas ações foram hierarquizadas em função do seu grau de
prioridade (de 1 a 3), definidos sobretudo em função do respetivo prazo de execução. O atual
estado de desenvolvimento do programa permite concluir que:
1. 13 das 74 ações consideradas encontram-se concluídas a 100 %, 8 ações não foram
iniciadas e a grande maioria apresenta um grau de execução intermédio,
correspondente à conclusão de estudos e projetos, ou à conclusão de apenas parte
das obras previstas.
2. É sobretudo entre as ações de prioridade máxima que encontramos uma maior
proporção de situações em execução (24, num total de 37), embora existam já ações
concluídas relativamente a qualquer das prioridades consideradas.
3. É sobretudo entre as ações a concluir no médio prazo (prioridade 2) que o número de
intervenções por iniciar se apresenta mais elevado.
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Coordenação entre o PDM e outros documentos
Pelas suas caraterísticas integradoras do ordenamento do território de escala municipal, o
Plano Diretor Municipal do Porto ocupa um posicionamento central no sistema de planeamento,
pelo que o REOT inclui um capítulo dedicado à articulação entre o PDM e diversos outros
documentos produzidos pela Câmara Municipal, pelas entidades em que esta detém
participação e pelos restantes setores da Administração Pública. As situações avaliadas
incluem documentos produzidos antes e após a conclusão do PDM e documentos ainda em
fase de elaboração, independentemente de serem vinculativos ou meramente indicativos,
setoriais ou transversais. A convergência ou complementaridade entre objetivos e medidas
constitui o principal foco da análise, que poderá ser sintetizada do seguinte modo:
1. O REOT procedeu a uma sistematização dos pontos de convergência entre o PDM e a
proposta do Plano Regional do Ordenamento do Território apresentada em 2009 (ainda
não aprovada), verificando-se que existe um grande número de pontos de
convergência, nomeadamente os que remetem para a prioridade à reabilitação urbana,
à redução da dependência face ao transporte individual, ao ordenamento e
hierarquização da rede viária e das redes de equipamentos de proximidade, à
despoluição, recuperação e monitorização das zonas sensíveis e ao aumento da
capitação das áreas verdes, entre outros.
2. Toda a rede prevista no Plano Rodoviário Nacional (PRN 2000) com incidência no
concelho encontra-se concretizada.
3. A Carta Educativa do Porto, aprovada em 2007 e atualizada em 2011, apresentou
propostas no sentido da requalificação de uma parte do parque escolar e da rede do
pré-escolar, no aproveitamento de instalações do Ministério da Educação, na
construção de novos centros escolares e no encerramento de algumas salas de aula,
medidas enquadráveis no PDM sobretudo através do objetivo estratégico centrado na
coesão sócioterritorial.
4. No que respeita à sustentabilidade ambiental, o objetivo estratégico do PDM
relacionado com a requalificação do espaço público e a valorização das componentes
ecológicas, ambientais e paisagísticas do Porto vai ao encontro das seguintes
propostas:
a. Da estratégia para a sustentabilidade da Cidade do Porto, elaborada pela
Agência de Energia do Porto e concluída em 2009, no que respeita à
valorização do transporte coletivo e das vias cicláveis e à expansão dos
espaços verdes.
b. O Plano de Ação para a Energia Sustentável da Cidade do Porto, concluído em
Outubro de 2010 igualmente pela Agência de Energia do Porto, que para além
das medidas associadas aos transportes propõe uma maior exigência quanto
ao grau de eficiência energética dos edifícios licenciados, a par de
investimentos significativos no âmbito das energias renováveis.
c. Do plano municipal de redução do ruído do concelho do Porto (centradas na
alteração de pavimentos, em limites de velocidade, em restrições à circulação
de pesados e na renovação dos transportes públicos) que se encontra em fase
de apreciação.
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d. Das diretrizes dos Planos Hidrográficos das bacias do Cávado/Ave/Leça e do
Douro, no que respeita às zonas de proteção dos recursos naturais (em
particular ribeiras, praias e zonas sujeitas à variação das marés) no âmbito da
definição da estrutura ecológica municipal do PDM.
e. Do plano de melhoria da qualidade do ar na Região Norte, elaborado pela
Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região Norte (CCDRN) e
aprovado em 2008, que no caso do Porto deu origem a ações protocoladas no
âmbito da renovação das frotas de veículos e na elaboração de um plano de
circulação, entre outros.
5. O Plano Estratégico Nacional de Turismo (PENT) 2013-2015, elaborado pelo Ministério
da Economia e concluído em 2011 atribui ao Porto potencialidades significativas em
diferentes segmentos (short-breaks, turismo cultural, gastronomia e vinhos, turismo de
saúde…), remetendo para diversos objetivos do PDM, em particular os que se
relacionam com o reforço da identidade urbana, com a reabilitação do espaço público e
com a afirmação do centro histórico.
6. Os exercícios de planeamento estratégico à escala regional, coordenados pela
Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região Norte com o objetivo de
enquadrar os períodos de programação dos fundos estruturais (“Norte 2015” e “Norte
2020”), são convergentes com as propostas do PDM de racionalização do sistema de
transportes (aposta na logística e nos interfaces multimodais, expansão do transporte
coletivo), de exigência dos critérios de qualidade urbanística e arquitetónica, de
requalificação das áreas com maior potencial turístico e de coesão sócioterritorial
(através da regeneração de zonas degradadas e da promoção da equidade no acesso
aos serviços públicos).
7. Relativamente à Reabilitação urbana, diversos documentos têm vindo a ser
produzidos, nomeadamente:
a. O Masterplan da Porto Vivo, SRU, concluído em 2005, propõe uma estratégia
de desenvolvimento para a Zona de Intervenção Prioritária (ZIP), território que
engloba o centro histórico e grande parte da cidade oitocentista. Os seus
principais objetivos centram-se em (re)habitar o centro, estimular a tradição
empreendedora da cidade, dinamizar o comércio e qualificar o domínio público,
sendo convergentes com a generalidade dos objetivos estratégicos do PDM.
b. O Plano de Gestão do Centro Histórico do Porto, concluído em Dezembro de
2008, propõe-se contribuir para a melhoria das condições de salvaguarda e
valorização da zona classificada como Património Mundial, desdobrando-se
por um grande número de objetivos gerais e específicos, programas e projetos.
O turismo, o património e o desenvolvimento local encontram-se presentes
neste plano de forma sistemática, convergindo amplamente com o objetivo do
PDM do Porto relativo à afirmação do centro histórico e da área central. Tem
igualmente implicações em alguns dos restantes objetivos, sobretudo no que
respeita à preservação do edificado, ao desenvolvimento de atividades
criativas e à mobilidade.
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c. As Áreas de Reabilitação Urbana (ARU) nasceram da desagregação da ZIP,
ela própria inserida na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbana
(ACRRU), figura delimitada em 1985 e que após sucessivos alargamentos
passou em 2000 a abranger as oito freguesias mais centrais da cidade. A ARU
do Centro Histórico, única ARU aprovada até ao momento, tem por objetivos
centrais a consolidação das intervenções já iniciadas, a captação de
investimento privado, a agilização de procedimentos, uma fiscalidade favorável
à reabilitação e a adoção de um modelo de gestão adequado. Estes objetivos
são convergentes com os do PDM, sobretudo no que respeita à visibilidade do
centro, à coesão sócioterritorial e à qualificação dos tecidos urbanos.
8. No domínio da Proteção Civil, a CMP aprovou três planos (concluídos em 2011),
designadamente o Plano Municipal de Emergência e de Proteção Civil, o Plano
Especial de Emergência do Centro histórico e o Plano Especial de Cheias. Estes
planos definem as zonas de risco e as principais orientações relativamente ao modo de
comando e atuação dos vários organismos, entidades e serviços com
responsabilidades em operações de Proteção Civil que incidam nas respetivas áreas
de intervenção. Os dados e a cartografia do PDM constituíram a principal fonte
utilizada para a delimitação destas áreas.
Recomendações
As análises efetuadas no REOT permitem concluir que:
1. Os anos posteriores à aprovação do PDM foram marcados por uma profunda alteração
das condições de execução do plano, devido sobretudo à profunda recessão
económica que condicionou fortemente as expectativas dos agentes e a capacidade de
intervenção da autarquia. Paralelamente, ocorreram dinâmicas mais positivas
relacionadas sobretudo com a crescente visibilidade internacional da cidade,
acompanhada pela evolução favorável de algumas atividades, nomeadamente as
direta ou indiretamente relacionadas com o turismo.
2. A concretização de vários dos objetivos delineados no PDM surgiu, deste modo,
comprometida, um problema que se enquadra na dificuldade mais geral do sistema de
planeamento territorial português em acompanhar a rápida evolução das dinâmicas
urbanas. O sistema permanece, em grande medida, preso a um modelo baseado em
mecanismos de natureza normativa e regulamentar, em detrimento de uma abordagem
mais potenciadora de processos de aprendizagem coletiva, de inovação nas
instituições e de abertura à sociedade civil.
3. A morosidade dos processos de elaboração dos planos tem repercussões a nível
político, devido às mudanças de orientação e prioridades que frequentemente ocorrem
a meio do percurso.
4. No caso concreto do Porto, estas dificuldades têm sido visíveis na execução do PDM,
nomeadamente no que respeita às reduzidas taxas de concretização das Unidades
Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG) evidenciadas no Capítulo 4. Estas
refletem não apenas as sucessivas mudanças de orientação política observadas antes
REOT – Sumário Executivo
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e após a aprovação do PDM, como também a incapacidade do sistema de
planeamento em acompanhar a súbita transição de um período de crescimento
relativamente dinâmico para uma retração da atividade construtiva.
5. A elaboração do REOT defrontou-se ainda com a não incorporação no PDM de
indicadores destinados a monitorizar a operacionalização das suas propostas e as
dinâmicas ocorridas na cidade desde a sua aprovação. Estas dificuldades relacionam-
se com a inexistência de um Sistema de Informação Geográfica suficientemente
integrado e abrangente, com a insuficiente clarificação dos conceitos utilizados e com a
morosidade do tempo de resposta da estrutura da CMP às solicitações efetuadas.
Os obstáculos encontrados permitem sugerir as seguintes recomendações:
1. A um nível mais geral, recomenda-se uma maior incorporação das preocupações
de avaliação na conceção de instrumentos de política urbana, incluindo os
instrumentos de gestão do território, os que se relacionam com as políticas
territoriais em geral (com destaque para as Áreas de Reabilitação Urbana) ou com
políticas setoriais com forte impacto no território.
2. Recomenda-se ainda uma maior articulação entre os vários setores, centrada
sobretudo em ferramentas que oferecem maiores oportunidades de articulação
transversal da intervenção autárquica, como o Sistema de Informação Geográfica e
o projeto GUIA (Gestão Uniformizada de Informação e Aplicações).
3. No âmbito mais específico do urbanismo, é aconselhável tirar um maior partido das
complementaridades entre os projetos setoriais atualmente em curso, com claro
impacto territorial. Tais projetos poderão contribuir para uma intervenção de
planeamento centrada em instrumentos que, pelo seu maior conteúdo estratégico,
contribuem para a superação de várias das dificuldades sentidas anteriormente.
4. Exercícios futuros de avaliação dos planos de ordenamento requerem, por isso, o
enquadramento do REOT na transição de uma visão do planeamento como prática
estática e normativa, centrada sobretudo nos aspetos físicos e de regulação do uso
do solo, para uma atividade de natureza mais estratégica e processual. Esta
transição exige, por outro lado, um maior envolvimento dos atores locais (dentro e
fora da Autarquia) na conceção e implementação dos instrumentos de política
territorial e nos respetivos exercícios de avaliação.
O momento atual apresenta-se particularmente favorável a esta evolução. O menor dinamismo
da atividade construtiva permite libertar grande parte dos recursos da Câmara para uma
reflexão mais profunda sobre o papel do planeamento nas políticas urbanas e sobre a
intervenção da autarquia nos processos de transformação da cidade.