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EQUIPO CONSULTOR

PEDRO MEDELLIN TORRES ALFONSO VERGARA PORTELA

CAMILO ESTEBAN SANCHEZ QUINTERO

MARIA ISABEL ANGEL VALLEJO LUISA FERNANDA FARIETA OSCAR DANIEL FELICIANO

FREDDY HUERTAS ANDRADE

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CONTENIDO

MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA 5 RELATORÍAS POR PONENTE Jaime Rodríguez Tibocha 10 Grupo de Planeación. Contraloría General de la República Pedro Medellín Torres 14 “LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS” Cesar Nicandro Cruz Rubio 18 “TEORIAS RECIENTES EN POLITÍCAS PÚBLICAS” Cristóbal Aninat 23 “POLITICAS DE TRANSPARENCIA EN CHILE” Hernando Lozada Isaza 27 “NUEVOS ENFOQUES DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL” Gustavo Wilches-Chaux 31 “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR MEDIOAMBIENTAL” Ulahy Dan Beltrán López 35 “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR SALUD” Darío Indalecio Restrepo Botero 39 “ANÁLISIS SOCIOPOLÍTICO E HISTÓTICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN” Humberto Vergara Portela 43 “EL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Y SU IMPACTO FISCAL” Román Ortiz Marina 47 “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD”

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Giovanni Calderón Bassi 51 “CONTROL FISCAL Y SECTOR MINERO EN CHILE” Gabriel Torres Vargas 55 “POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL SECTOR EDUCACIÓN” Juan Fernando Giraldo 58 “OPINIÓN PÚBLICA Y NUEVAS TECNOLOGÍAS: OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN RL CONTROL FISCAL. ENCUESTA DE SATISFACCION DE LA III CÁTEDRA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS 62 MEMORIA GRÁFICA DE LA CÁTEDRA 122

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MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA

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Marco General

La III Cátedra Internacional de Políticas Públicas y Control Fiscal articuló en su programa un fuerte componente teórico en el abordaje y estructuración de las políticas públicas, sus mecanismos de estudio, análisis, evaluación y seguimiento.

comunicación y participación ciudadana

transparencia y corrupción

control fiscal

la política de las políticas púbicas

defensa y seguridad

conflicto armado

salud

educación

minería

medioambientales

comunicación y participación

políticas públicas

monitoreo

evaluación

control

modelos de análisis

teorías recientes de abordaje

política global

política regional

dinámica institucional

contexto histórico

contextos de cambio y transformación

contexto internacional

auditoría forense

guía de auditoría

auditoría a proyectos

auditoría por proyectos

nuevos enfoques de análisis

metodología de proyectos

III Cátedra Internacional de Políticas públicas y

Control Fiscal

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Para tal fin la Cátedra contó con 13 conferencistas expertos académicos dentro de los cuales se cuentan 5 conferencistas internacionales, y resumen 15 conferencias presentadas entorno a políticas públicas sectoriales, referencias y contextos internacionales, conferencias de contextualización histórica y en general un mapeo por los abordajes más recientes a los contextos públicos, y en esencia a las políticas públicas. La Cátedra inició con una exposición del Grupo de Planeación de la Contraloría General de la República en cabeza del Dr. Rodríguez Tibocha que abordó la Metodología de Auditoría por Proyectos, enfocada en un nuevo modelo de Control Fiscal basado en la gestión para resultados, el incremento y la eficiencia de más y mejores relaciones interinstitucionales de la Contraloría y otras entidades, la influencia y correcto uso de herramientas tecnológicas y TIC´s, así como la preparación de sus funcionarios en nuevas herramientas de Control Fiscal, que incidan en la formación de capital humano, más preparado y a la vanguardia de los desafíos que necesita el país. Ésta exposición brindó a los funcionarios el marco general en el cual se inscribe el Plan Estratégico de la Entidad en el período 2010-2014 “Por un control fiscal

oportuno y efectivo : nuevo modelo de Control Fiscal” enfatizando en los modelos de

la “gerencia pública” y la generación de valor público, con ello se analizó el ciclo de la inversión pública, la tipología de la inversión pública en el país. Dicha conceptualización se materializó en el exposición de la Guía de Auditoría (Resolución 6368 del 22 de Agosto de 2011), sus tres fases: planeación, ejecución e informe; y la materialización del mismo proceso con la presentación de la Matriz de evaluación de la Gestión por resultados. El Dr. Medellín (Fundación Ortega y Gasset –España-) ofreció su visión de la

política de las políticas públicas en un contexto de cambio y crisis mundial, donde aseguró que los entes de control a nivel mundial tienen una tendencia a desaparecer o a transformarse radicalmente a causa de la primacía de las redes sociales, la participación ciudadana, y el ojo fiscalizador de los medios masivos de comunicación. Su visión de las políticas públicas como cursos de acción de los gobernantes, tiene por objeto no desvincular el panorama social, económico, político y cultural de la toma de decisiones y de los cursos de acción que se toman en el gestión gubernamental, enfocar las políticas públicas en un contexto global y totalmente dependiente de los contextos fue el objeto de su ponencia. El gran bloque teórico en la comprensión, abordaje, análisis, monitoreo, evaluación y seguimiento a las políticas públicas estuvo a cargo del Dr. Cruz-Rubio (México-España) quien desde una perspectiva netamente académica ofreció una visión de las últimas tendencias teóricas para abordar las políticas públicas. Su definición de éstas como una “compleja caja de herramientas” que abarca desde simples

decisiones hasta cursos de acción, permitió a los funcionarios hacerse a una sólida estructura y referentes teóricos y metodológicos para la comprensión de las políticas públicas como procesos, analizarlos desde diferentes enfoques y realizar monitoreo, seguimiento y evaluación desde una perspectiva multidimensional y procesal.

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En su segunda intervención el Dr. Cruz-Rubio acercó a los funcionarios de la Contraloría General de la República al plano teórico-práctico de la evaluación de las políticas públicas, para tal fin se acercó a los modelos utilizados globalmente por la “acción administrativa pública actual”. Además expuso las concepciones del

proceso de evaluar y monitorear para diferentes corrientes académicas y cerró su exposición brindando un caso concreto de política pública en México. El segundo día también contó con la presencia de otro expositor internacional, el Dr. Cristóbal Aninat de nacionalidad chilena que brindó un panorama de la reforma a la administración pública en Chile, los mecanismos que ésta reforma brinda para hacer un Estado más transparente, eficiente y efectivo y sobretodo de cara a los ciudadanos, para el Dr. Aninat más que un modelo sobre el cual el Estado colombiano podría tomar mecanismos, modelos y propuestas, es un llamado a los funcionarios públicos a trabajar en los márgenes de la ética y la transparencias, dos pilares esenciales sobre los cuales deben edificarse y moldearse no sólo las instituciones públicas sino sus dinámicas funcionales. El Dr. Lozada Isaza retomó los nuevos enfoques del sistema de control fiscal desde la perspectiva de la auditoría por proyectos, para tal fin, se abordaron los ciclos de los proyectos y el enfoque basado en procesos. Se abordó también el tema de la auditoría forense, sus procedimientos, el mecanismo de evaluación de control interno y algunas características del proceso verbal de responsabilidad fiscal. La importancia del sector medioambiental fue abordada por el Dr. Wilches-Chaux quien expuso con claros ejemplos gráficos producto de su afición a la fotografía, los graves daños a los que se ha sometido nuestro ecosistema medioambiental y con ello como se ha puesto en peligro los equilibrios naturales, el fin de su exposición hacer un fuerte llamado al control fiscal como mecanismo de protección al medio ambiente. Continuando en las políticas sectoriales, el Dr. Beltrán López presentó su ponencia sobre Las políticas públicas del sector salud, en ella se realizó un recorrido histórico legal sobre las transformaciones del Sistema de Seguridad Social a través de las diferentes reformas que ha tenido éste sector. La salud como derecho fundamental guió la exposición del ponente, quien demostró como se ha lesionado al sujeto de derechos y se ha privilegiado al usuario-cliente. Un fuerte llamado al control de los recursos, y a vigilar la eficiencia y eficacia de los mismos fue una conclusión redundante durante el desarrollo de ésta exposición. Para contextualizar las políticas públicas en el ámbito nacional y establecer su accionar en algunos sectores el cuarto día de la Cátedra inició con la presentación del Dr. Restrepo Botero, quien expuso un análisis sociopolítico e histórico de la

descentralización. Un recorrido por los grandes hitos de la descentralización desde las perspectivas política, administrativa y fiscal; y el impacto que algunas reformas implicaron para la dinámica política y social del país. En ésta línea de contexto histórico-nacional el Dr. Vergara Portela realizó un recorrido histórico sobre las raíces del conflicto armado que vive el país, para ello ubicó como punto de partida del conflicto con grupos armados ilegales,

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específicamente guerrillas, la época de los cuarentas, La Violencia, su recorrido se extendió por el tiempo identificando hitos fundamentales de las guerrillas subversivas, de los grupos paramilitares, y un breve recuento sobre particularidades y fracasos de los diálogos de paz con estos grupos al margen de la Ley. En políticas públicas sectoriales, específicamente del sector defensa y seguridad, el Dr. Ortiz Marina (España-Colombia) contextualizó a los participantes sobre la dinámica del gasto público en defensa, seguridad, armamento y manutención de las tropas; se abordaron temáticas relacionadas con la dificultad de un control efectivo a los recursos destinados para este fin, por los rubros reservados, gastos de inteligencia y labores clasificadas como confidenciales por este sector. El cuarto día cerró con la presentación del Diputado Chileno Dr. Giovanni Calderón Bassi quien presentó particularidades del ente de control y fiscalizador en Chile, además de un abordaje amplio sobre el modelo chileno de desarrollo basado en la explotación minera. Para tal fin abordó una serie de medidas que permitieron en su país la proliferación de títulos mineros, las opciones de control tanto ambiental como fiscal y cerró su exposición con la explicación de la tragedia de los 33 mineros chilenos. Las políticas sectoriales se complementan con la exposición del Dr. Torres Vargas en el sector educativo, un énfasis en la educación como derecho y un excelso recorrido por normas internacionales y jurisprudencia nacional guiaron la ponencia, que se complementó con cifras de cobertura, calidad, estructura de las sedes y niveles de deserción, un panorama concreto del sector, y nuevamente un llamado al control de los recursos, para hacerlos más eficaces y eficientes. Finalmente, la III Cátedra Internacional de Políticas Públicas y Control Fiscal tuvo su presentación de cierre a cargo del Dr. Juan Fernando Giraldo quien desde las perspectivas más recientes de usos tecnológicos y herramientas mediáticas contextualizó a los funcionarios de la Contraloría en la importancia del correcto uso de los medios de comunicación como herramientas de fomento de participación ciudadana.

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RELATORÍAS POR PONENTE

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METODOLOGÍA DE AUDITORÍA POR PROYECTOS Contraloría General de la República Grupo de Planeación

Gustavo Saldarriaga Jaime Rodríguez Tibocha

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Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República Jaime Rodríguez Tibocha La ponencia se enmarcó en la presentación de la nueva Guía de Auditoría estipulada en la Resolución Orgánica 6368 del 22 de Agosto de 2011, la cual aplica para todo proceso auditor que adelante la Contraloría, se estipula como asuntos a auditar los programas, proyectos y políticas públicas que ejecuten gasto público y requieran ser vigilados fiscalmente. La particularidad de ésta guía es el enfoque de riesgos y controles y la concepción de políticas públicas en las cuales los entes auditados se orienten al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y que sus acciones se enmarquen en la efectiva generación de valor público. La presentación abarcó aspectos metodológicos como la estructura de la auditoría, el proceso de control micro, las fases del proceso y la normatividad del nuevo proceso auditor. Se presentó también las herramientas que disponen los funcionarios de la Contraloría para ser consultados y aplicadas en este nuevo enfoque, como son el software y la biblioteca virtual, en la que se encuentran normatividad sectorial, documentos conceptuales y metodológicos, así como guías de utilización del software especializado para el proceso auditor. El nuevo PGA está focalizado en la gestión fiscal a auditar a entidades en el marco de auditoría financiera, situación de las finanzas públicas (monitoreo del gasto), informes de control, seguimiento de procesos y control interno; además de los componentes esenciales como son la auditoría a proyectos y la auditoría a procesos (nuevo enfoque). Los insumos del nuevo proceso se pueden concretar en tres grandes elementos, el interno, como los documentos técnicos especializados, los sistemas propios de información de la Contraloría, los mapas de riesgos y procesos elaborados por la entidad. Los externos, dentro de los cuales se cuenta los sistemas de información del Estado (SUIFP, CHIP, Muisca, etc) y los mapas de riesgo de la entidad a auditar. Y la Matriz de riesgo o tablero de comando como mecanismo de evaluación del sistema de control interno. La planeación estratégica ocupa un lugar esencial en el marco del PGA, por ello es fundamental el proceso de elaboración de la matriz del riesgo, la priorización y focalización de los entes y procesos a auditar, la determinación de objetivos y estrategias y la asignación de recursos humanos y financieros. La planificación también abarca el clásico procedimiento de la asignación del supervisor y del equipo auditor, la elaboración del memorando, la comunicación del mismo, la declaración de impedimentos y la comunicación al auditado. La fase de planeación en el marco de la guía de auditoría estipula un análisis en detalle del “sujeto” a auditar, la evaluación del sistema de control interno, la

determinación de los criterios técnicos y la preparación del programa de auditoría. La etapa de ejecución contempla la aplicación de los programas y procedimientos previamente planificados, la determinación de hallazgos fiscales, la aplicación y obtención de pruebas, que sirven de insumo para la tercera fase del proceso, la elaboración del informe de auditoría.

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La ponencia del Señor Rodríguez esclareció la evaluación de la gestión y resultado en la nueva Guía de auditoría, en ella, el fenecimiento o no de la cuenta es resultado de un ciclo de análisis, evaluación y valoración del cumplimiento de factores legales, de la razonabilidad financiera, el control interno, la eficiencia y la eficacia en la gestión de recursos y proceso y de la evaluación de resultados en observancia de los grados de avances, cumplimiento y satisfacción del objeto auditado. La guía estipula una matriz de evaluación de la gestión y resultados con nuevos criterios para la opinión de estados financieros, dividida en cinco componentes que abarcan unos principios a observar e identificar, un objetivo de evaluación, unos factores mínimos de seguimiento y unas variables a evaluar. Se expuso también particularidades de la administración del proceso auditor identificando los niveles y jerarquización del mismo, así como sus funciones y responsabilidades dentro del proceso de auditoría. La exposición concluyó con unas conclusiones acerca de los principales cambios en la nueva guía de auditoría, caracterizando diez puntos esenciales: la planeación de la PGA basada en la matriz de riesgo, flexibilidad en los roles del proceso, la existencia de una única modalidad de auditoría, la evaluación durante todo el proceso, cambio en los porcentajes de opiniones, diseño e implementación de nueva matriz para la evaluación de la gestión, participación del enlace de investigaciones, eliminación de la matriz de fenecimiento, del informe preliminar, y con éstos de gran número de formatos en el proceso auditor.

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LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Dr. Pedro Medellín Torres Fundación José Ortega y Gasset –España-

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La Política de las Políticas públicas Pedro Medellín Torres Un mundo en constante cambio y transformación, un panorama mundial incierto y calificado inclusive como oscuro y sombrío cuestionan el verdadero papel de las políticas públicas, su aparente conceptualización técnica, teórica y práctica parecen sucumbir al vaivén de la política, de los contextos y de la forma como los gobiernos toman decisiones. La ponencia del Dr. Medellín contextualizó un mundo en transformación, la incidencia de los contextos globales en las tomas de decisiones por parte de los actores del Estado. El mundo global incide en las políticas locales, parece ser una ley de hierro en las administraciones públicas. Ello que aparentemente es técnico, no es más que una decisión de actores políticos, actores totalmente permeados por una sociedad que se encuentra en total transformación. Vivimos en contextos cambiantes donde las noticias se producen con mayor rapidez y a su vez transcurren con mayor fugacidad, el acceso a la información, hoy a un click de distancia, transforma las relaciones gobernantes-gobernados, los ciudadanos perciben hoy el poder más cercano, e incluso un poco más visible. El fácil acceso a la información cambia la forma como los ciudadanos perciben la realidad política, a sus gobernantes y las decisiones que estos toman. Una clara relación indisoluble entre la esfera política, la acción pública y los contextos de cambio y transformación son hoy elementos válidos para analizar, estudiar y comprender las políticas públicas. La estructuración de planes de gobierno, agendas gubernamentales y en general la concreción de políticas en pleno sentido instrumental son hoy más reflejo de respuestas a los contextos que resultados técnicos de procedimientos de toma de decisiones y negociaciones entre actores. En un mundo donde aparentemente todo es más visible, las funciones de los entes de control también deben transformarse. La centralidad del ciudadano y su afán fiscalizador, eminentemente construido por la eficacia de las acciones políticas, son un insumo invaluable con el que cuentan los entes encargados del control fiscal para reestructurar sus mecanismos de vigilancia al gasto público. Para el Dr. Medellín las políticas públicas deben ser entendidas como los cursos de acción que toman los que gobiernan, éstas pueden concebirse de forma instrumental, de acción pública, como mecanismo de respuesta, como mecanismo y acción para corregir contextos deficientes e incluso como métodos prospectivos. Otra característica de las políticas públicas es que deben concebirse como procesos, como resultado de etapas que a la hora de monitorearlas y evaluarlas deben comprenderse como un ciclo. El Dr. Medellín recalcó la importancia del monitoreo y la evaluación de la política pública no sólo desde el cumplimiento contractual, en el caso específico de la vigilancia que realiza el control fiscal, sino desde el impacto que genera el resultado en la sociedad.

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Desde otra perspectiva pueden comprenderse las políticas públicas como los dispositivos o los instrumentos que tienen los gobernantes para gobernar, desde ésta perspectiva instrumental, priman los resultados visibles de la política, más que los propósitos por los cuales fueron diseñadas. Al comprender la noción de instrumentos para gobernar, también debe hacerse referencia al régimen político, a sus particularidades, a los procesos de negociación y tensión de los actores de decisión. La centralidad e importancia del régimen político en el cual están inmersas las políticas públicas está dada porque éste es la expresión de ordenamiento, corporeidad e identidad de Estado, del aparato estatal. Porque el régimen político organiza y ordena las relaciones que se entretejen entre Estado y sociedad. Pero también su importancia radica en que las particularidades del régimen, hablando formalmente, confiere poder y autoridad para gobernar, además de establecer las relaciones armónicas que se deben dar entre las entidades del Estado. Para el Dr. Medellín en Colombia hay 3 principios básicos de la administración pública, el primero de ellos es el principio de la dirección hidráulica: el que es jefe siempre llega con ideas absurdas, aunque son las que conducirán la entidad. El segundo principio se denomina “Adán”: todo lo de atrás estaba mal. Y por último el

principio de la naturaleza extraterrestre de los gerentes: el sector privado está por encima del sector público. Gobernar entonces es una tarea de decisiones, de relaciones y juegos de poder, pero también de negociaciones y tensiones. Con ello el Dr. Medellín recalcó al final de su exposición la importancia de no desvincular el contexto de la evaluación de políticas públicas, la imperiosa necesidad que los entes de control transformen su visión de control por sectores en una visión transversal, por programas y políticas de gobierno. Un llamado a los funcionarios de la Contraloría a comprender la dimensión política de algo que en esencia se comprende como eminentemente técnico, las políticas públicas.

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TEORÍAS RECIENTES EN POLÍTICAS PÚBLICAS Dr. Cesar Nicandro Cruz Rubio (México) Fundación José Ortega y Gasset –España- GIGAPP Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas

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Teorías recientes en políticas públicas Cesar Nicandro Cruz-Rubio Un recorrido por diferentes concepciones académicas y teóricas de las políticas públicas orientó la exposición del Dr. Cruz-Rubio, se identificaron los elementos que las constituyen, se abordaron metodologías para su análisis, monitoreo y evaluación y distintas teorías que dan cuenta del proceso de construcción de las mismas. En la segunda sesión se abordó específicamente modelos teóricos que dan cuenta de la influencia de los actores en el proceso de elaboración de las políticas públicas. Las políticas públicas son definidas como cursos de acción, resultado de un proceso de toma de decisiones tanto técnicas como políticas, para el Dr. Cruz-Rubio son un conjunto articulado y coherente de ideas, fines, objetivos, recursos, herramientas y por supuesto decisiones que se conciben y adoptan al interior de las entidades públicas para generar el logro de unos fines que se consideran como valor público. Las políticas públicas son también narraciones que responden a contextos determinados, de ello deviene, que sean reactivas, para transformar realidades deficientes, o proactivas, para abrir nuevos escenarios y mecanismos en la realidad política. El enfoque procesal de las políticas públicas, comprende a éstas como resultado de un proceso cíclico de construcción de las mismas, dicho enfoque abarca a las políticas públicas en cinco etapas, la primera, la formación de la agenda, en la cual el tema de política (o problema) se posiciona y se logra captar la atención del gobierno. Una segunda etapa es la de formulación, que implica la construcción de la política pública, o traducción del problema en soluciones o alternativas. La tercera fase es la de adopción, cuando la política ya formulada hace parte de una autoridad política o de un ente de gobierno. La cuarta fase es de implementación, refiere a las acciones y procesos que se llevan a cabo para transitar de lo discursivo o las intensiones de política a la acción y los hechos. Para que éste proceso se logre existen tensiones y negociaciones entre los diferentes actores implicados, específicamente este punto será referencia para modelos teóricos de análisis y abordaje a las políticas públicas. La quinta fase hace referencia a los procesos por los cuales la política pública es evaluada y son medidos sus impactos, es necesario para ello, contar con información adecuada, identificar los procesos, acciones y metas de las políticas. La evaluación permitirá identificar sí el problema fue formulado acertadamente, la eficacia y eficiencia de los recursos tan presupuestales como humanos (personal), además de las capacidades institucionales para dar respuesta a los problemas formulados. Resultados e impactos son los dos términos que guían ésta fase del proceso de las políticas públicas. El Dr. Cruz-Rubio abordó el estudio de la dinámica de las políticas públicas desde las perspectivas más recientes del campo académico. Para tal fin explicó la inferencia de las esferas del contexto político, el régimen político y las

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particularidades de los sistemas políticos y como ellos influyen en el accionar y la toma de decisiones de las políticas públicas. Para el expositor una teoría es un conjunto de proposiciones lógicamente relacionadas que buscan comprender y explicar un conjunto de fenómenos o procesos. Por tal razón, las teorías en políticas públicas pretenden conceptualizar y comprender el proceso por el cual un problema o asunto público se traduce en una decisión y ésta en acción, es decir, en una política púbica. Se expuso como primer modelo teórico el Marco de análisis y desarrollo

institucional donde se abordó principalmente el concepto de acción colectiva y racionalidad institucional, para éste enfoque las políticas púbicas son producto de acuerdos institucionales o reglas que exigen o prohíben acciones por parte de los actores que intervienen en el proceso de las política pública. La racionalidad de los actores e incluso de las instituciones está dada por la necesidad de guiar sus comportamientos como estratégicos y la necesidad de condicionar el comportamiento de “otros” en la ruta propuesta o deseada. El Enfoque de Corrientes Múltiples explica conceptualmente el proceso de elaboración de las políticas públicas, sus tensiones y conflictos entre los diferentes actores intervinientes en el proceso, e identificando principalmente como asuntos o problemas (temas) llegan a la agenda (de gobierno) y logran convertirse en política pública o producto de un ente institucional estatal. Otro enfoque teórico abordado fue el Marco-teoría de Coaliciones promotoras que conceptualiza la lucha política de los actores, tensiones y conflictos, por asumir posiciones de dominio e influencia en las decisiones gubernamentales. La acepción a coaliciones, hace referencia a actores, tanto individuos como instituciones, que se asociación en busca de objetivos claros para incidir en el curso de la toma de decisiones.

Finalmente se trató el enfoque de redes políticas el cual entiende los procesos de políticas públicas como una extrema y compleja trama de intereses; la existencia de redes se presenta debido a la interdependencia de los actores y la necesidad de influir y posicionar sus propias metas. La segunda sesión se orientó específicamente a los componentes teóricos, prácticos y conceptuales que guían dos fases fundamentales del enfoque procesual de las políticas públicas, el de evaluación y monitoreo. Para el Dr. Cruz-Rubio la evaluación es un estadio omnipresente en la acción administrativa actual de las entidades e instituciones del sector público latinoamericano con obvias influencias de los mecanismos aplicados en los Estados Unidos y los modelos de gestión Europeos. Éstos enfoques orientados básicamente por el principio de la información como objeto público pretenden hacer de éstas dos fases de procesos sistemáticos de recolección de información y a su vez explicación de la misma. La finalidad de todo proceso de monitoreo y evaluación es en esencia entonces generar información

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útil para la toma de decisiones o para modificar cursos de acción deficientes, en el caso de los objetivos de la Contraloría, para que se vigilen los recursos públicos. Evaluar es entonces recolectar y analizar información que produce un plan, programa o proyecto, una entidad o una institución; evaluar implica también producir información. Las finalidades del proceso son en esencia comprender y conocer el objeto, los objetivos y metas de cumplimiento de los ámbitos antes mencionados. El pilar fundamental de la rendición de cuentas y como se mencionó un conocimiento útil para mejorar. Al proceso de evaluación tradicionalmente e históricamente se le ha asociado en esencia a cinco tradiciones teóricas, desde la filosófica la idea de valorar se acerca a la de un juicio, por ello el juez en esencia es el que evalúa. Para una concepción positivista evaluar es una metodología, por tanto es técnica y en esencia permite identificar para evaluar la supervisión de procesos y procedimientos para alcanzar metas o fines definidos. En el enfoque más asociado a la gestión se encuentra el proceso de evaluar como resultado de una oficina, por lo general, control interno; el objetivo para este enfoque es evaluar medido en términos de gestión por resultados. Para el modelo constructivista el evaluador es un relator de un proceso y en esencia su tarea es de acompañamiento y de “reconstructor” de los procesos. Por último se abordó el

enfoque basado en el programa en el cual el evaluador en un analista y evaluar implica un proceso que termina con un informe de calidad de la política y los niveles de concordancia entre los propuesto y lo alcanzado. Para el Dr. Cruz-Rubio las fases del proceso evaluador parten de la misma motivación para evaluar o monitorear, muchas veces circunscrita contractualmente y la cual no debe confundirse con los procesos propios de las auditorías. Luego un momento en el que se define una unidad de análisis y contexto, luego se determinan las necesidades informativas (¿qué se quiere?) Se definen los criterios de valor (pesos estadísticos de los procesos de monitorear) Se definen la operacionalización y sistematización de información muchas veces medidas en indicadores, se realiza el trabajo de campo, se analiza la información y se culmina con la divulgación de resultados. Los criterios para evaluar y monitorear se sintetizan en el eficacia como logro de objetivos; en la eficiencia sobre los recursos; en la relevancia de los objetivos; en la coherencia de las políticas, en la equidad de la distribución de los beneficios, y en la sostenibilidad de los resultados. Siguiendo a éstos criterios pueden definirse las necesidades de la evaluación o el monitoreo e identificar sí éstas pueden guiarse por una evaluación de diseño de la política, de procesos, de resultados, de impactos o una forma condensada de indicadores. El Dr. Cruz-Rubio finalizó sus presentaciones con un modelo mexicano de evaluación, el CONEVAL, los diferentes tipos de articulación entre los mecanismos y métodos de evaluación y un breve acercamiento a la política fiscalizadora en México, y las particularidades de ésta por el contexto federal.

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POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA EN CHILE HACIA UN ESTADO MÁS EFICIENTE Y TRANSPARENTE DR. Cristóbal Aninat –Chile- Director Magister en Políticas Públicas Instituto de Políticas Públicas Universidad Diego Portales

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particularidades de reforma de los Estados

ingeniería institucional

neutralidad política

capacidad de gestión

receptividad

principios básicos de un buen Estado

Modelo Inglés

Modelo americano

Modelo mixto

tres modelos de dirección pública

modelo mixto

reducción cargos de confianza política

sistema de selección por méritos y transparencia

profesionalización de los cargos

eficiencia y calidad en las instituciones

reforma chilena

condiciones de desempeño

procesos de selección

herramientas de transparencia

reformas idóneas en la adminis-tración pública

Políticas de Transparencia

en Chile

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Políticas de Transparencia en Chile Hacia un Estado más eficiente y transparente Cristóbal Aninat La presentación del Dr. Aninat se orientó a contextualizar el caso chileno de reforma a la administración pública en aras de crear las condiciones necesarias para hacer del Estado un andamiaje institucional más eficiente y transparente. Para tal fin se mostró a los funcionarios algunas particularidades del sistema de alta dirección pública en Chile y las reformas que trajo consigo el retorno a la democracia. Para el expositor la capacidad de lo Estados de implementar políticas efectivas depende en gran medida de los arreglos institucionales a través de los cuales éstas se diseñan, aprueban e implementan. Las instituciones determinan la estructura de incentivos y restricciones que enfrentan los agentes del Estado, es decir, implementan las reglas de juego que orientan el accionar de los funcionarios. Es por ello que un cambio institucional no sólo debe generar arreglos o acuerdos institucionales de aquello que se conoce como “ingeniería estatal”, las profundas

reformas por mínimas que éstas parezcan deben impactar principalmente a los funcionarios, generando en primer medida mayores niveles de cooperación, tanto en el plano interinstitucional como de compromiso con la entidad. Otro aspecto importante radica en la “alienación” de los intereses políticos con los intereses

ciudadanos. El Estado debe entonces “atraer” a las mejores y más capacees

(cualificación) personas para que trabajan en éste, y en esencia una reforma en la cual el centro de toda entidad sean sus políticas públicas, con un grado tal de flexibilidad que perduren a los cambios políticos y económicos. Para el Dr. Aninat los principios de un buen Estado y que en mayor medida legitiman socialmente su accionar son una absoluta neutralidad política, así se reconozca que la dirección está en cabeza de alguien electo por un partido político; una alta capacidad de gestión; una alta receptividad del servicio civil y de todo el andamiaje institucional a las prioridades políticas del gobernante de turno, así como de la capacidad de implementar los cambios en las políticas públicas correspondientes a la administración de turno. Existen tres modelos ejemplares para establecer el correcto balance entre estos cambios de gobierno y la implementación de políticas y el cambio de funcionarios, el modelo ingles: separación absoluta del servicio civil de las autoridades políticas; el modelo de Estados Unidos: donde existe una total dependencia de los 5 niveles directivos más altos del Estado y estos se cambian con el nuevo gobierno electo. Y un modelo mixto: en el cual se instaura un concejo de administración pública, que genera nombramiento, remoción y promoción de los altos cargos directivos públicos relevando a éstos dependiendo de las capacidades técnicas y políticas. La experiencia chilena inicia en el año 2003 y se instaura un modelo mixto en el cual la influencia de la autoridad política en el nombramiento, remoción y promoción de los altos directivos es legítimo y deseable con el cambio de

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administración. A este modelo se suman mecanismos propios de pesos y contrapesos que en esencia se compensan con una clara legislación que delimita claramente las funciones de las autoridades políticas y administrativas, la existencia de sistemas efectivos de supervisión y rendición de cuentas y transparencias, en cabeza por supuesto de entes de control y vigilancia, y un activo rol del Congreso. Para el caso chileno se implementó un modelo basado en las “mejores prácticas de administración pública” en la cual se buscó un Estado neutral y transparente, que sea capaz de adaptar políticas (capacidad de gestión) y además “receptivo”:

capacidad de implementar los cambios a las políticas públicas. El contexto de la reforma es una crisis política generada en el año 2003, la crisis política se da por un destape en un escandalo de corrupción que evidenció practicas ilegales en el manejos de los altos directivos públicos. Desde que en el año 90 se vuelve a la democracia después de 17 años de dictadura, hay un plan audaz de reforma para modificar la concepción de la administración pública. Hasta el año 2003 el presidente gozaba de la facultad para nombrar más de 3600 cargos de confianza política (estos son reconocidos en la literatura académica como operadores políticos) ¿Era posible que un Presidente conociera a 3600 personas de absoluta confianza? El Sistema político chileno, es un sistema presidencial con congreso bicameral con dos coaliciones políticas, hay un proceso legislativo con supermayorías lo que se denominó la democracia de los consensos. Por ello se gesta un acuerdo gobierno-oposición: en una negociación directa para limitar fuertemente el número de cargos de confianza del presidente, introducir un sistema de selección de la “alta

dirección pública” y lograr que no se afecte la carrera funcionaria. El objetivo entonces es optimizar la entrega de bienes y servicios a la ciudadanía y el cumplimiento de políticas y programas definidos por la autoridad, mediante la profesionalización de los equipos directivos del gobierno central. Ello se logra mediante la profesionalización de los equipos directivos del gobierno central, las integración a los servicios de personal idóneo, selección con base al mérito. La reforma ha conseguido la reducción de 3600 cargos de confianza política nombrados directamente por el Presidente a tan sólo 1180 cargos, en el segundo nivel existen alrededor 800 cargos, a grandes rasgos el aparato estatal chileno lo conforman 186.935 funcionarios. La conclusión de éste modelo es el impacto que las reformas en la escogencia y en los mecanismos de selección de personal tienen en la confianza política de los ciudadanos hacia las instituciones, se generan círculos virtuosos del cambio que poco a poco van impactando a las demás instituciones, la finalidad un Estado transparente y eficiente, un llamado a pensar el control fiscal del Estado empezando por los mecanismos de elección de los integrantes de éste.

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NUEVOS ENFOQUES DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL Dr. Hernando Lozada Isaza (Colombia)

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Nuevos enfoques del sistema de control fiscal Dr. Hernando Lozada El Dr. Lozada trató en su ponencia la auditoría por proyectos, la maduración de proyectos, el enfoque de auditoría forense y brevemente puntos esenciales del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal. La exposición inició con un contexto legal del control fiscal en el país y el abordaje de la metodología de proyectos por ciclos. El ciclo de proyectos en una perspectiva fiscal debe comprenderse desde el paso inicial de identificación del problema, la preparación del proyecto, la evaluación inicial o ex ante, la legalización del contrato, el proceso de ejecución y supervisión y la evaluación ex post. Comprender el proyecto como un ciclo, lo conceptualiza como un esfuerzo en el tiempo para la creación de un producto o servicio. Para el Dr. Lozada la gerencia de proyectos es la planificación, organización, dirección y control de los recursos de una determinada organización para alcanzar metas y objetivos específicos dentro de un término de tiempo relativamente corto y lograr ventajas competitivas mediante la diferenciación. Comprender los proyectos como ciclo implica también entender porqué fracasan, básicamente la falta de programación y planificación son identificadas como las causas principales en la administración de recursos. Otra de las causas de fracaso de los proyectos es la deficiente maduración en los mismos que implican mayores valores de obra, modificaciones en el alcance físico de las obras, demoras en el plazo de entrega final de las obras, continuos cambios y adiciones a los contratos y dificultades en la coordinación interinstitucional. Para responder a estos desafíos un modelo de auditoría por proyectos de inversión pública debe contener una herramienta que garantice un control fiscal integral, un enfoque sistémico basado en procesos, además de una estructura basada en la administración y control del riesgo, la utilización de nuevas TIC´s que sistematicen, ejerzan seguimiento y provean información en tiempo real. La identificación de riesgos estratégicos debe definirse en los ámbitos financiero, crediticio, operacional, de negocio y en general de riesgos de institución como desarrollo. Para controlarlos, es necesario una definición “métricas” de medición

de los mismos, con indicadores, probabilidad de ocurrencia y niveles de impacto. Los componentes en la auditoría por proyectos son unos criterios de auditoría previamente definidos con base en conceptos legales, medidas técnicas y preceptos éticos. Para auditar deben existir parámetros de selección de proyectos como focalización y priorización, la auditoría debe realizarse a las diversas fases del proyecto incluyendo: la auditoría a las fases de estudio previo, a la fase de diseño, a la adjudicación y celebración del contrato, a la fase de ejecución y operación, además de la evaluación del control interno.

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El Dr. Lozada además abordó la auditoría forense desde una perspectiva histórica, la cual encuentra sus fundamentos en la corrupción administrativa y pública, la comisión de delitos, los fallos judiciales y las incapacidades del funcionario judicial para aplicar las normas penales a casos concretos. En este modelo se reconocen unas tipologías del fraude dentro de las cuales se estipulan la alteración de registros, la apropiación indebida de recursos, la defraudación tributaria, el ocultamiento de pasivos y activos, entre otras. La auditoria forense responde a estos desafíos a través de unas fases conceptualmente establecidas: la planificación, el trabajo de campo, la comunicación de resultados y el monitoreo del caso. La ponencia finaliza con una exposición del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal abarcado y enunciando algunas de sus etapas y fases: la etapa de indagación preliminar, el auto de apertura de indagación preliminar, las notificaciones, el proceso de evaluación de la indagación preliminar, la etapa de apertura e imputación de responsabilidad, los cargos, la primera audiencia de descargos, la práctica de pruebas, los interrogatorios por solo nombrar algunas.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR MEDIOAMBIENTAL

Dr. Gustavo Wilches-Chaux

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Las políticas públicas del sector medioambiental Dr. Gustavo Wilches-Chaux Con una metodología de impacto visual a través de imágenes fotográficas el Dr. Wilches-Chaux hizo un fuerte llamado a los funcionarios de la Contraloría a ejercer el control fiscal de una manera eficaz y eficiente, demostrando que no hacerlo trae condiciones mucho más dimensionales que el efecto de la corrupción. El medio ambiente sufre impactos indescifrables cada vez que hay recursos públicos mal invertidos o apropiados de manera indebida fue el mensaje principal de la conferencia. Desde ésta metodología el expositor demostró como las ciudades son insostenibles, o al menos no se construyen y planifican con criterios de sostenibilidad medioambiental. Bogotá, por ejemplo demanda 30 millones de toneladas de materiales de construcción, y aún es un poco incalculable la cifra acertada de cuanto material basura produce al día esta gran urbe. La falta de planificación medioambiental se materializa cuando los actores políticos comprenden el concepto de territorio como un simple espacio físico a intervenir. La irracionalidad ambiental de la planificación urbana demuestra como se deterioran y agreden las aguas del subsuelo, la contaminación del aire, la producción de basuras y como una gran urbe impacto sus co-sistemas aledaños. Las ciudades sobreviven gracias al campo, la principal demanda en una urbe son los alimentos, que aún provienen del campo y de ecosistemas tristemente en función de millones de personas que habitan en cemento. Esta paradoja demuestra la interacción entre la dinámica de los sistemas y la dinámica de las comunidades. La planificación urbana no ha comprendido que el hogar no es sólo el espacio físico, es también una enorme carga afectiva, de emociones y lazos. Hoy se discuten diversos proyectos de transformación y renovación urbana, pero ¿cuántos de ellos han planificado sobre la estructura de las familias y sus contextos? ¿la renovación urbana renueva lazos? ¿se pueden trasladar los lazos afectivos? Desde el punto de vista del desarrollo el afán urbanizador y el enfoque medioambiental pueden tener un punto de equilibrio, crear las condiciones necesarias que propicien el pleno desarrollo de las capacidades humanas y que fortalezcan la integridad y diversidad de los ecosistemas. Solo se consigue seguridad al ser humano cuando plenamente existe seguridad al medio ambiente en el cual vive ese ser humano. Hoy hablamos de gestión radical del riesgo, seguridad, como prevenir nuestros propios impactos al medio ambiente y por eso cada política que se plantee debe contener los elementos de seguridad ecológica: capacidad de los ecosistemas de ofrecernos recursos y servicios para que exista calidad de vida, el recurso humano más valioso es el agua. Seguridad social, seguridad económica, seguridad energética, seguridad jurídica e institucional, seguridad y soberanía y autonomía alimentaria.

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Debido a este inminente contexto de cambio el ser humano más que un enfoque de resistencia debe ser resilente, no sólo desde la concepción de resistencia al cambio sino desde las alternativas al cambio, a la transformación de paradigmas globales de convivencia con el medio ambiente. El llamado del Dr. Wilches.Chaux es a tener sensibilidad, como funcionarios públicos vigilantes del gasto público, no podemos ser ajenos a lo que observamos, a los desastres, al cambio climático. Tenemos que ser garantes de los derechos del medio ambiente, fue un llamado reiterativo en su exposición. Los derechos medioambientales, no para el hombre sino para el propio medioambiente, esa es la finalidad de las políticas públicas en materia medioambiental.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR SALUD Dr. Ulahy Dan Beltrán López

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Las políticas públicas del sector salud Dr. Ulahy Beltrán La ponencia del Dr. Beltrán abordó básicamente la política pública de seguridad social en el país, para ello recurrió a un análisis de dio tema visto desde la perspectiva de las políticas públicas y el control fiscal, realizó un breve recorrido histórico por la evolución del sistema general de seguridad social en salud y finalmente un fuerte llamado a los funcionarios de la Contraloría a ejercer un eficaz control fiscal a los recursos del derecho a la salud. La seguridad social puede entenderse como la protección que un colectivo, en este caso Estado, da a sus miembros, sociedad y que está en estrecha relación con derechos fundamentales pero también los denominados Derechos económicos, sociales y culturales. La salud puede ser vista como el indicador más relevante para medir el desarrollo de una nación, el acceso a la salud, puede entenderse también como un indicador de cumplimiento efectivo de los derechos en un estado. Las limitaciones de financiamiento del sector público, sumadas a la falta de implementación e eficiencia de las políticas de Estado trazadas para el tema de la salud, limitan y lesionan gravemente la salud como derecho y los principios de equidad y acceso. Este panorama se traduce en una limitada cobertura y una calidad muchas veces cuestionada por eficiente e incluso digna. El contexto descrito, generó los sistemas de aseguramiento en salud bajo los preceptos de lograr efectividad y bajos costos, el soporte financiero se incrustó en el discurso de la salud y con ello el derecho pasó a ser servicio. Se habla pues ahora del mercado a la salud y la cobertura es la idea esencial que ronda las reglas del sistema. Colombia no fue ajeno a estos cambios estructurales, para ello el Dr. Beltrán explica las reformas sectoriales a la salud abarcando desde el decreto 59 de 1975, la Ley 10 de 1990, las reformas y reafirmación de derechos que trajo consigo la Constitución Política de 1991, la expedición de la Ley 100 de 1993 y los contextos más recientes, la reforma Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1393 de 2010 y finalmente la apuesta del gobierno Santos, la Ley 1438 de 2011. Desde 1993 el modelo de seguridad social en el país se basa en un sistema general de seguridad social, el componente de aseguramiento a uno de los regímenes existentes, una competencia regulada entre empresas promotoras de salud y una solidaridad redistributiva. El Dr. Beltrán ahondó en los antecedentes del sistema iniciando por el modelo del Sistema Nacional de Salud, luego abarcó la Ley 10 de 1990 que descentraliza la prestación de servicios en salud o lo que se conoce como la municipalización de la prestación de los servicios. La Ley 100 que crea el sistema general de seguridad social el cual se fundamente en tres subsistemas: salud, pensional y accidentalidad laboral (ARP) . Se afianza el concepto de aseguramiento como política pública y de solidaridad redistributiva: el que recibe sueldo paga, el que no, recibe ayuda.

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Finalmente se abordó Ley 1438 de 2011, unos artículos específicamente que demuestran otra vez el camino de la salud como servicio y no como derecho fundamental, se resalta en ella un logro importante que sería la obligación de la portabilidad nacional en el sistema de salud, lo que podría representar garantías aún mayores a las actuales, para que los usuarios de los servicios de salud puedan recibirlos en cualquier parte del país. Preocupan temas como el autocuidado, nuevamente el rol de las EPS y general el manejo de los recursos. La exposición del Dr. Beltrán cerró con sugerentes recomendaciones al control fiscal en la materia, para el régimen subsidiado planteó la necesidad de identificar los riesgos más recurrentes y con ellos priorizar y focalizar el control fiscal en estos ámbitos: desvío de recursos en salud, afiliados con capacidad de pago inscritos en SISBEN, evasión en apuestas y juegos que son recursos directos del sistema de salud, hurto de recursos en EPS, IPS y ESE y corrupción en la contratación asociada a la dinámica del sistema.

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ANÁLISIS SOCIOPOLÍTICO E HITÓRICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN Dr. Darío Indalecio Restrepo Botero

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Análisis sociopolítico e histórico de la descentralización Dr. Darío Restrepo El Dr. Restrepo dividió su exposición en dos partes, en la primera realizó un recorrido histórico por los principales hitos de la descentralización en el país, acompañando esta contextualización de las implicaciones políticas y sociales que trajo para el país los cambios constitucionales. En la segunda parte de su exposición abordó las tendencias de la descentralización en el país vista desde una perspectiva sociológica. Los grandes hitos de la descentralización inician en el año de 1968 con la reforma que llevó a un Estado interventor, en la reforma se contemplaron medidas para ordenar y penetrar el territorio, recursos para el desarrollo institucional y recursos para la salud y la educación. En 1976, denominado un periodo de transición, las reformas implicaron la planificación de los sistemas, la crítica al Estado interventor y la opción por los pobres. Las reformas de 1983 fueron abordadas por el Dr. Restrepo desde una perspectiva de la primacía fiscal. Para 1986 al contrario, la primacía de lo político de tradujo en una apertura democrática, la elección de mandatarios, reformas en los mecanismos de participación social y con ello una incipiente reconciliación con la insurgencia y la consecuente institucionalización de lo social. Estas reformas se ajustaron sectorialmente hasta 1991, año de transición con la Constitución política y la materialización de esas reformas en una carta constitucional. A partir del año 93, inician para el Dr. Restrepo el desarrollo de las contradicciones de la descentralización, éstas se tradujeron en cuestionar el papel de las competencias territoriales y las transferencias del gobierno nacional. La salud y educación empezaron a ser problemáticas de las entidades territoriales, además de la planificación territorial y el acceso de la población a los servicios públicos domiciliarios. La descentralización es un fenómeno global que se comprende en sus tres componentes esenciales, descentralización política, administrativa y fiscal. La descentralización política es el fenómeno por el cual se hizo realidad la elección popular de mandatarios locales, se acercó el poder al ciudadano y de esta forma se visibilizó y territorializó el poder. La descentralización administrativa abarca aquellas funciones que financiaba, ejecutaba y administraba el nivel central del Estado, con la reforma dichas funciones son de ejecución y cumplimiento de las entidades territoriales, básicamente implica la ejecución de servicios y derechos como educación, salud, servicios públicos, saneamiento básico, servicios sociales básicos, e infraestructura local.

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Y la descentralización fiscal, es el fenómeno de transferencias a las entidades territoriales amparadas en la Ley y la Constitución. La descentralización se compone además de cambios en el ordenamiento territorial, reestructuración del mapa político del país y reconfiguración de la región como entidad cultural, política y económica. En el caso colombiano la descentralización no abarcó temas de política fiscal ( a fondo), reforma agraria, reforma urbana (planeación urbana), política monetaria y temas asociados a la seguridad social. Un fenómeno trasversalizó la descentralización en el país, las políticas neoliberales y las reformas estructurales de los países latinoamericanos en la década de los noventas, demandaban de los Estados la necesidad de achicar el Estado y el gasto en el funcionamiento del mismo, combatir la sindicalización, el aumento de los impuestos locales, la privatización de empresas sociales y en general lograr un aparente “tamaño óptimo” del Estado. A la par de este proceso, los movimientos sociales se territorializaron exigiendo del Estado la universalización del acceso a los servicios públicos y a una política social en la cual los derechos priman sobre los servicios. Para el Dr. Restrepo, este fenómeno implicó, descentralizar los modelos de desarrollo, concebir lo local por encima de lo global, además de un aumento en la participación comunitaria y una socialización del poder ciudadano, a la par del acercamiento del poder al territorio. El Dr. Restrepo también contextualizó “las fuerzas concurrentes en la

descentralización”, la guerrilla izquierdista y su lucha contra el Estado y en general

contra el régimen político colombiano implicó que la descentralización también fuese un mecanismo para lograr sus fines, atacar al Estado desde el nivel local y regional. Para los paramilitares la descentralización implicó una ventana de oportunidad para cooptar el control político, el control territorial y el control en la intermediación del nivel central al regional, su política de permear lo público y transformar en beneficios propios las decisiones políticas es también una fuerza concurrente en el proceso de descentralización del país. Finalmente el Dr. Restrepo abordó el nuevo rumbo de la descentralización del país en el actual gobierno, la reforma a las regalías y la expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial que contemplan nuevas medidas orientadas a la eficiencia y eficacia de los recursos públicos, planteando para las entidades territoriales nuevos desafíos en ahorro, tema pensional, desarrollo territorial, compensación y mecanismos de asociatividad.

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EL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Y SU IMPACTO FISCAL Dr. Humberto Vergara

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el enfoque de la Ley y los derechos

contexto histórico

luchas campesinas

Frente Nacional

migraciones de lo rural a la ciudad

hitos fundacionales

FARC

EPL

ELN

guerrillas

paramilitares

procesos de paz

políticas del conflicto

ley de justicia y paz

Conflicto armado colombiano

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El Conflicto armado en Colombia y su Impacto Fiscal Dr. Humberto Vergara El Dr. Vergara realizó un recorrido histórico por las raíces del conflicto armado del país, desde su concepción la guerra en que vivimos específicamente por causa de los grupos guerrilleros está presente desde la década de los cuarentas y es apéndice de los problemas bipartidistas, las luchas campesinas y la concepción de los primeros partidas con banderas comunistas. Para el Dr. Vergara el tránsito del conflicto ha degradado la guerra a tal punto de irrespetar pactos internacionales, las negociaciones han fracasado y hoy el país enfrenta desde hace ya más de ocho años la idea de una salida mediante la derrota militar a estas organizaciones al margen de la ley. Un punto de inflexión en el conflicto y en la profundización de las diferencias se dio con el Bogotazo en abril de 1948, el conflicto se desplazó a las zonas de colonización de la periferia y allí perdura, hoy el campo colombiano ha sido el principal perjudicado con una violencia anacrónica y duradera. El Frente Nacional un pacto de élites puede ser visto desde dos perspectivas, desde la necesidad de la paz y la armonización de las diferencias, o como un pacto excluyente y que a la par generó movimientos disidentes y las ideas de la disidencia. Las luchas sociales y específicamente las campesinas por un clamor de reforma rural al no encontrar asidero en el sistema político optaron por la radicalización y la toma de armas. La marginalización y exclusión de la ideas diferentes dejaron al margen del sistema político el conflicto social y rural, se posicionó en centro sobre la periferia y la ciudad sobre lo rural. El Dr. Vergara procedió con caracterizar hitos fundacionales de las guerrillas a manera de contexto histórico, inició con las FARC ubicando su nacimiento del encuentro de las primeras guerrillas campesinas producto de las luchas agrarias y los disidentes más radicales del partido comunista. El ELN como una guerrilla revolucionaria inspirada en Cuba y específicamente en el ideario del Che Guevara se asienta en Santander con un grupo de activistas de la izquierda liberal radical y activistas del partido comunista. Su mayor resonancias fue la vinculación a sus filas del cura Camilo Torres y con ello la introducción dela teología de la liberación. El ELN prácticamente se desborona con el ataque militar de Anorí en 1973 y lo reduce a un pequeño grupo rural armado concentrado en zonas de bonanza petrolera y con ello su actividad a la presión y extorsión a empresas extractoras. Por su parte el EPL nace de la decisión del partido comunista marxista-leninista de trasladar su lucha de la ciudad al campo, su hito fundacional ocurre en 1967 y se desmovilizan en 1991. El M-19 fue un ejemplo de guerrilla no marginal, incluso con respaldo civil, nace en 1970 a raíz de la derrota del General Rojas Pinilla, nace de la unión de cuadros de la izquierda tradicional y activistas de la Anapo para recuperar el poder por las

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armas, fue una guerrillas de intelectuales y pensadores citadinos que decidió movilizarse al campo con un rotundo fracaso, por lo que deciden entablar diálogos y desmovilizarse en 1990. El paramilitarismo o autodefensas, términos que deben diferenciarse tienen raíces en el siglo XIX pero en tiempos de La Violencia a la ley del llano, los chulavitas, los pájaros, nacen como la necesidad de protección a grandes terratenientes y campesinado de la amenaza de la guerra por parte de las guerrillas. En los ochentas se configuran como ejércitos privados y su lucha empieza a asociarse con concepciones ideológicas antisubversivas, y una macabra asociación con actividades ilícitas del narcotráfico para subsistir. Finalmente el Dr. Vergara realizó un recorrido por los más importantes diálogos realizados entre el gobierno y los grupos guerrilleros, resaltó el periodo más fructífero para desmovilizar las FARC con la Unión patriótica y el consecuente exterminio y genocidio de sus miembros. Los fracasos en los diálogos en Tlaxcala, México y el fallido proceso de paz del gobierno del Presidente Pastrana. Finalizó con un breve acercamiento al proceso de paz generado con los grupos paramilitares con la Ley de Justicia y Paz y las actuales iniciativas de paz y el enfoque guerrerista que ha tomado el conflicto por parte del gobierno nacional, su planteamiento finalmente conduce que el fin del conflicto debe darse por medios legales pero con unas acciones que demuestren que la guerra no generará victorias.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

Dr. Román Ortiz Marina (España)

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Las políticas públicas del sector defensa y seguridad Dr. Román Ortiz

La ponencia del Dr. Ortiz abarcó las particularidades del sector defensa en el ámbito nacional, explicó a los funcionarios de la Contraloría que en medio de un contexto conflictivo y catalogado como conflicto interno y en el cual el Estado lucha con actores armados que intentan ejercer presiones sobre áreas del territorio, existen gastos reservados que el control fiscal no pude fiscalizar. Las funciones claves del control fiscal en el conflicto interno consisten en prevenir la corrupción en el uso de fondos destinados al mantenimiento de la seguridad y garantizar el uso de fondos destinados para tal fin. La protección del Estado debe prevenir la infiltración de grupos ilegales en las distintas ramas del poder público y prevenir desvíos de fondos hacia grupos terroristas y grupos criminales. En el caso del gasto público en el contexto colombiano, la descentralización se refiere a volúmenes de gasto importantes a entidades territoriales que son dispersas y difíciles de controlar y proteger. Las debilidades de los aparatos de control en regiones y municipios periféricos también se pueden explicar desde enfoques culturales: una cultura social permisiva con ciertas formas de corrupción, como el nepotismo o la entrega de coimas. Por otro lado, existen espacios opacos dentro de la administración, en los cuales se manejan volúmenes de recursos importantes. Aun así existen barreras legales y culturales para su fiscalización, un ejemplo de ello son los resguardos indígenas. Respecto a los fundamentos del modelo de seguridad colombiano y su impacto presupuestal la seguridad siempre es un problema temporal. No obstante, la política de seguridad parece tener lógica porque se debe resolver un problema concreto, una vez terminado éste se puede reducir el esfuerzo a su mínima expresión. A partir de los problemas de seguridad interna y externa, crimen organizado, de terrorismo, seguridad rural y seguridad ciudadana, se genera una visión fragmentada del escenario estratégico. Como consecuencia queda una confusión de roles y misiones ya que no existe un modelo definido de quién realiza el mantenimiento de la seguridad: Policía o Fuerzas Militares. La seguridad se considera como fruto de un trabajo de inter-agencia en el que cualquier decisión debe ser consensuada, lo que diluye las responsabilidades. También se da un contenido civil a los programas de seguridad, haciéndoles perder su naturaleza y reduciendo su efectividad, por ejemplo el Plan Nacional de Consolidación, que no se orienta al contraterrorismo; y el programa de desmovilización que se orienta exclusivamente a lo humanitario y no se explota todo su potencial como herramienta estratégica. Los principales inconvenientes para ejercer control fiscal en las fuentes de recursos se debe al presupuesto de Defensa alimentado por impuestos ordinarios, impuestos especiales (Impuesto al Patrimonio), fondos Locales y departamentales de seguridad, contribuciones por industrias estratégicas (minero-energética). Otra

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de las problemáticas que se presenta en el desarrollo del control fiscal es que hay demasiados actores tomando decisiones: Ministerio de Defensa, Comando General y Policía Nacional, Gobiernos locales y departamentales, Asesores de Seguridad Nacional y Seguridad Ciudadana, Departamento Nacional de Planeación. En las campañas antiterroristas el gasto en seguridad toma unos rasgos peculiares que dificultan su control fiscal. En primer lugar se incrementan partidas cuya fiscalización es difícil; pero que resultan críticas para el desarrollo de la campaña: fondos reservados de inteligencia, recompensas, etc. También resulta necesario garantizar la confidencialidad de ciertas actividades lo que obliga a procedimientos de contratación secretos. Y por último el gasto se debe descentralizar en la medida en que las operaciones también se descentralizan lo que hace más difícil su gestión. Los sistemas de evaluación tratan de medir el impacto de la política de seguridad de acuerdo con sus objetivos. Son herramientas muy poderosas para estimular el comportamiento de unidades militares y policiales generando incentivos y desincentivos para que den más relevancia a unos blancos sobre otros. Hasta ahora, se ha mantenido un sistema mixto: un sistema de “conteo de bajas”

entendido como la medición del desgaste del enemigo en términos humanos –

bajas, capturas y desmovilizaciones – así como materiales. Y un sistema inspirado en el “Compstat” para medir la evolución de la seguridad ciudadana. Ambos sistemas se combinan arrojando una batería de indicadores que incluyen bajas, capturas y desmovilizaciones junto con delitos como hurtos, incautaciones de droga. Asimismo los modelos presentan fuertes ineficiencias que no sólo distorsionan la imagen que proveen del escenario estratégico sino que estimulan comportamientos disfuncionales de la Fuerza Pública. Las organizaciones terroristas y criminales consideran las finanzas públicas como una fuente de recursos que pueden ser explotados de diversas formas entre ellas, desviaciones directas a los grupos armados ilegales, sobrecostos pagados a empresas pantalla. Además, la desviación de fondos públicos, cumple otras funciones como construir base social e influencia sobre la inversión pública para que beneficie a los objetivos políticos y estratégicos de la organización, lavado de activos y utilización de contratación pública para lavar activos ilícitos. Finalmente, el desmantelamiento de redes de corrupción debería ser considerado como una pieza más del combate contra las finanzas de los grupos terroristas y criminales. Además se deben desarrollar mecanismos de cooperación más estrechos entre las organizaciones de inteligencia, las agencias de investigación criminal y los entes de control del Estado. Por último, es necesario extender el combate contra las finanzas ilegales a espacios que resultan menos transparentes de la estructura del Estado como las administraciones departamentales y locales en la periferia del país.

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CONTROL FISCAL Y SECTOR MINERO CHILENO Dr. Giovanni Calderón Bassi –Chile- Diputado 6º Distrito de Atacama Cámara de Diputados Chile Congreso Nacional

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control fiscal en Chile

Contraloría chilena

control fiscal y control de gestión por resultados

reformas a la administración pública

enfoque procesal, políticas públicasinstrumentos de evaluación, control y monitoreo

contexto minero en Chile

marco jurídico chileno a la industria minera

el control medioambiental

33 mineros

Control fiscal y minería en Chile

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Control Fiscal y Sector Minero en Chile Dr. Giovanni Calderón La presentación del Dr. Calderón inició con un contexto del control fiscal en Chile, remontado la tradición del control como un hecho de la herencia hispánica y presente en todos los países latinoamericanos. El origen de la Contraloría en Chile se remonta a 1927 y deviene de la “misión Kemmerer” en cabeza del señor Edwin

Kemmerer quien a lo largo de los años veintes y treintas asesoró a los gobierno latinoamericanos en políticas monetarias. El enfoque de la Contraloría en Chile está basado en el goverment accountability y el modelo conocido como watch dog o perro vigilante. En éste país la constitución abandona el control parlamentario sobre el Ejecutivo, por la legalidad de la vía tributaria. El control fiscal está orientado en el control de la legalidad, a diferencia del caso colombiano que su enfoque está orientado al control fiscal. En Chile como en Colombia se realiza el examen de cuentas y auditorías realizados de manera selectiva. Con el enfoque de control fiscal basado en el control a la constitucionalidad y la legalidad de los actos administrativos genera la necesidad de desarrollar nuevos instrumentos de gestión enfocados específicamente en la eficiencia y eficacia del gasto. Para ello las recientes reformas se orientan en primera instancia a la reforma de la administración pública con los principios de transparencia y méritos, el control con énfasis en la oportunidad del programa, la competencia de programas y el análisis a proyectos e instituciones. La Contraloría chilena es un órgano autónomo del Estado, su finalidad es la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la administración pública, por ello se le concibe como un enfoque jurídico y vigila por ello decretos y resoluciones. Se le suman con la reforma la fiscalización del ingreso y la inversión de los fondos, incluyendo los municipales. Además lleva las cuentas de la nación y el registro de bienes y cuentas fiscales. El rol de la dirección de presupuesto en el control de la gestión y el resultado de las políticas públicas se presenta en el clásico modelo procesal de las políticas públicas, en un primer momento con la presentación de programas al presupuesto donde se dan la mayoría de asistencias técnicas en la elaboración y presentación, luego el siguiente paso es la revisión y diseño de programas. La etapa de formulación continua con la etapa de discusión y aprobación en muchos casos en se da en el Congreso de la República o por medio de los entes del Estado que profieren actos o decretos, que posteriormente serán vigilados por el enfoque jurídico de la Contraloría. Se continua con la etapa de ejecución, previamente se han estipulado indicadores de desempeño y en este tránsito entre la implementación y la ejecución se aplican balances de gestión integral. Finalmente se realiza la evaluación donde se analiza tanto el marco legal como el control fiscal y de nuevo inicia el ciclo.

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En este enfoque se aplican varios instrumentos de monitoreo y seguimiento dentro de los que se cuentan los indicadores de desempeño, el balance de gestión integral, las definiciones estratégicas y la presentación estándar de programas al presupuesto. Los de evaluación por su parte se encuentran los mecanismos de evaluación de programas, los de instituciones y la evaluación de nuevos programas. Los dos enfoques más utilizados son las definiciones estratégicas que permiten recolectar información estratégica de la institución que permita orientar la formulación del presupuesto y en la cual de identifican aspectos misionales, objetivos estratégicos, productos, y las relaciones usuarios, beneficiarios, clientes. Los indicadores de desempeño por su parte miden como evoluciona el desempeño de los principales productos de la institución pública a lo largo del tiempo, bajo las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía y calidad del servicio. En el caso de la minería ha estado asociado a la historia del país y específicamente se remontan sus grandes hitos con el boom de la industria cuprífera, determinado por la aparición de la industria eléctrica, la expansión del sector de la construcción y una importante innovación tecnológica en los EEUU. Durante la década de los sesentas se instala la preocupación por la participación del Estado en las decisiones referentes a la producción y la inversión del cobre, proceso que culmina con la nacionalización de la Gran minería del cobre. En los noventas se genera un boom minero en el cual el sector muestra un dinamismo sin precedentes, la minería se asocia al crecimiento económico sostenido del país y se inicia un periodo en el cual se triplica la producción del cobre. En el marco de Ley el Estado chileno tiene un dominio “absoluto, exclusivo, inalienable e inembargable” de todas las minas, en donde la expropiación supone

una justa indemnización. Bajo esta misma normativa está la política medioambiental en la cual se someten los proyectos en cualquiera de sus fases al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Se analizan entonces los proyectos de desarrollo minero, comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y las disposiciones de residuos. Finalmente el Dr. Calderón expuso la conocida situación de los 33 mineros chilenos, el derrumbe de la mina de San José que dejó por cerca de 70 días atrapados a más de 700 metros de profundidad a éstos 33 mineros. Se contextualizó la forma en la que se realizó el rescate, el éxito mediático que generó para el Presidente, y las políticas de seguridad que se adoptaron después de éste episodio.

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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL SECTOR EDUCACIÓN Dr. Gabriel Torres Vargas

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Políticas públicas para el sector educación Dr. Gabriel Torres la ponencia del Dr. Torres se centró en abordar la educación como derecho fundamental, para ello recurrió a una recorrido legal e histórico de las principales normativas nacionales e internacionales que consagran a éste derecho. Finalmente expuso unas cifras de cobertura y calidad para dar un panorama de la educación en el país. La educación es un derecho de todas las personas y su realización es responsabilidad del Estado, la sociedad y la familia, por esto será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, comprende como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación pública será gratuita; sin que la gratuidad entre en contradicción con el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, por tal razón, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. Ahora bien, la educación como servicio público se define como una actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas. Los principios generales que rigen la prestación del servicio público de la educación son: eficiencia, continuidad y calidad. Los fines generales del servicio público de la educación son: el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la distribución equitativa de las oportunidades y la elevación de la calidad de vida de la población. El Estado debe asegurar que la distribución regional de los docentes responda a la demanda educativa. Ante un conflicto entre el derecho al trabajo de los docentes y el derecho a la educación de los niños y niñas, prevalece este último (Sentencia SU-559 de 1.997). Para contextualizar la materialización de estos derecho el Dr. Torres presentó a los funcionarios de la Contralorías las cifras que hacen seguimiento al sector, tendencias del índice de desarrollo humano en el país asociadas al tema educativo, tasa de analfabetismo, índices de acceso, cobertura y calidad, con ello un llamado a un control fiscal eficaz y eficiente.

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OPINIÓN PÚBLICA Y NUEVAS TECNOLOGÍAS: OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIÓN EN EL CONTROL FISCAL Dr. Juan Fernando Giraldo Director Iventio-Lab

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comunicación política

comunicación de masas

opinión pública

opinión publicada

medios masivos de comunicación

opinión cualificada

nuevas formas de comunicarnos

primacía web

web 2.0

vigilados vs. observantes

la denuncia web

participación ciudadana

ágora virtual

Opinión pública y nuevas tecnologías

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Opinión Pública y Nuevas Tecnologías: oportunidades de participación en el control fiscal Dr. Juan Fernando Giraldo la presentación del Dr. Giraldo se enfocó en las relaciones hoy existentes y estrechamente vinculadas entre comunicación, medios masivos de comunicación y poder y políticas en las sociedad actual, una sociedad de redes sociales construidas ya no sólo por el contacto físico sino por la red y la primacía y preponderancia de la web como espacio de opinión. Los medios de comunicación pueden clarificarse como determinantes en la formación de opinión pública e incluso en los mecanismos sobre los cuales actúan las decisiones de carácter político, pero presenciamos un ascenso de la web como espacio generador de opinión e incluso como ojo fiscalizador social, la web por lo tanto se está convirtiendo en algo así como el ágora virtual del siglo XXI. No es extraño entonces pensar que las decisiones de poder (político) también son influenciadas por un espacio de comunicacional multimodal y una sociedad civil hiperconectada e hiperinformada. El Dr. Giraldo realizó un breve recorrido histórico por los hechos y teorías que demuestran como la comunicación y la información son fuentes y a lo largo de la historia se han consolidado como fuentes de poder y contrapoder e incluso de dominación (caso nazismo) y de cambio social (protesta). La generación de opinión va más allá de posicionar ciertos temas tanto en el ámbito social como en el espectro decisional político (teoría de la agenda setting). Muchas veces los temas, la agenda, y la forma en la que la gente los aborda generan “instituciones” o reglas de juego de comportamiento de las sociedades. Aquí el

punto esencial es cuales son los grados de tolerancia, receptividad y rechazo frente a un tema expuesto a la opinión pública. Los medios y sus contenidos generan opinión, el Dr. Giraldo habló entonces de los mecanismos de deliberación pública, la agenda social y los temas susceptibles de ser centro de debate por los ciudadanos. Es así como se configura la fase de proceso de conformación del agenda en las instancias de las políticas públicas. Nacen de un debate público, se reconoce entonces una fase denominada problema, en la cual todos hablan del mismo tema. Sigue una fase de propuesta, muchas veces generada por una opinión pública calificada y publicada, dentro de las que se cuentan los panelistas y columnistas de opinión, así como algunos académicos y expertos del tema; una fase política, en la cual el asunto entra a la agenda de gobierno y es adoptado por la institución que representa al sector del tema. Una fase programática en la que se discute el programa y se generan alternativas de solución en forma de plan, programa o proyecto y una etapa final valorativa del proceso y en el cual quizá el problema o asunto desaparezca de la opinión.

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Los medios también generan expresiones de opinión por fuera de la esfera del Estado, esencialmente estos procesos se han reforzado con la web 2.0, aunque se reconocen momentos de usos de medios alternativos para canalizar protestas sociales a lo largo del siglo XX. Los nuevos medios inmersos en la red y la internet generan espacios para la formación de juicios sobre la acción del gobierno y el Estado, pero también de las personas que allí laboran. Los escándalos mediáticos y la espectacularización de la política han centrado que los escándalos no sólo estallen por temáticas vinculadas por su dinámica institucional y laboral sino por sus referentes de la vida aparentemente intima. En estos contextos de extrema visibilidad, extrema información entes como la Contraloría deben preponderar el papel de los medios de comunicación web y canalizar las denuncias ciudadanas como insumos primarios para actuar en la vigilancia y control de los recursos públicos. Las entidades del Estado por lo tanto deben comprender el papel preponderante de las redes (virtuales pero sociales) para la generación de opinión y como medio de denuncia concreta y directa de la ciudadanía hacia el Estado.

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