Regulação Sem Estado

8/17/2019 Regulação Sem Estado

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JOHNBLUNDELLE OLIN ROBINSON

REGUL ÇÃOSEM O EST DO

Tradução

V era Nogueira

LNSTITUTO

L I B E R L

Rio de Janeiro 2


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Título do original em inglês:REGULAT ON WITHOUT THE STATE

© 1999 by lnstitute of Economic Affairs

First published by the lnstitute of Economic Affairs, London, July, 1999

Direitos de publicação cedidos ao:INSTITUTO LIBERALRua Professor Alfredo Gomes, 28CEP 22251 080 Botafogo- Rio de Janeiro RJ BrasilTel.: 21) 539-1115 Fax: 21) 537-7206 E-mail: [email protected] ://www nstituto ibe r a org. b r

rinted in Brazi//lmpresso no Brasil

ISBN 85-85054-54-9Edição original ISBN 0-255 36426-1

Revisão de OriginaisRENATO BARRACA

{::ditoração eletrônicaSANDRA GUASTI DEA. CASTRO

CapaÇLAUDIO DUQUE

ficha catalográfica elaborada pela{3iblioteca Ludwig von Mises do Instituto Liberal - RJResponsável: MARCIA ANDRÉA COSTA DO ROSARIO

Blundell, John8658r Regulaçã o sem o Estado John Blundell e Colin Robinson;

tradução deVera Nogueira. Rio de Janeiro: Instituto Liberal,2000.

49p.

Tradução de: Regulation without the State

ISBN: 85-85054-54-9

1. Regulamentação governamental. 2. lntervencionismo.3. Regulamentação voluntária. 4. Agências reguladoras.I.Robinson, Colin. 11 Nogueira, Vera tradutor). III.Tftulo.

CDD - 330.126

PREFÁCIO

OS AUTORES

AGRADECIMENTOS

SUMÁRIO

1 GOVERNO V RSUS REGULAÇÃOVOLUNTÁRIA

2 ALGUNSPROBLEMASDE PRINCÍPIOS

3 AQUESTÃODOS CUSTOS4 QUEMPAGAOS CUSTOSDE REGULAÇÃO?5 EXCESSO DE REGULAÇÀO

6 GRUPOSDE INTERESSEEREGULAÇÃO7 PROBLEMASINERENTESOS MERCADOSREGULADOS

Agênciasreguladorastendemase expandirAlgumasempresas pleiteiam regulaçãoe a

competiçãoé suprimida

As empresas podematrairos reguladoresA regulação popularentrepolíticos

8 CUSTOS ELEVADOSECONSEQÜÊNCIAS PERVERSAS9 REGULAÇÃO SEMOEST DO

10 MUDANDOOS INCENTIVOSDOS REGULADORES11 FORMASVOLUNTÁRIASDE REGULAÇÃO

Estabelecimentode padrõeseprocedimentosde cumprimento

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O caso da UnderwritersLaboratoriesA Green Seal, ossistemasde certificação científicae aavaliação ambiental

-Informação ao consumidor eagênciasde classificação

-Seguro de engenharia

-BOXE1: Onascimentoe o desenvolvimentodascompanhiasde segurode engenharia

O Mardo Norte

-Auto-regulaçãodo álcoolna Grã-Bretanha

-BOXE2: Regulaçãovoluntáriana Tesco

-Regulação voluntáriano varejona Grã-Bretanha

-Transporte na NovaZelândia

-BOXE3: Transportena NovaZelândia

12- OARGUMENTOAFAVORDEMAISREGULAÇÃOVOLUNTÁRIA

13-CONCLUSÕES

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PREFÁ IO

OS MERCADOS PRECISAM DE INSTITUIÇÕES DE APOIO.Para que se processem as transações da forma social mais produtiva possível, as pessoas devem seguir certas regras que limitem edirijam o seu comportamento.Devem aceitar os direitos de propriedade dos outros, devem saber o que significa fazer um contrato ,não devem ultrapassar, ou de alguma forma infringir, os direitos deseus vizinhos ou agir de forma negligent e em relação a eles. A sobrevivênciadessas instituições de apoio ao mercado depende daexistência de sanções ao não-cumprimento das regras. Em outraspalavras, os mercados dificilmente existiriam sem alguma forma deestrutura legal para regulamentar essas operações.

Nesse nível de generalidade, o parágrafo anterior é pouco controverso. Os desentendimentos começam quando questionamos afonte da estrutura reguladora. Deonde vêm os regulamentos? Quemos faz? Quem decide as penalidades pelo seu não-cumprimento equem provê a política adotada? Até há bem pouco tempo, os economistas dos Estados Unidos e do Reino Unido consideravam essas questões um tanto superficiais em sua esfera de estudo.Enquanto eram considerados, por exemplo, noque diz respeito a finanças públicas, a visão que prevalecia até o final dosanos 60 eainda muito em vigor) era deque o Estado era responsável pores-tabelecer e implementar as leis que permitiriam uma performanceótima ao mercado. A provisãode uma estrutura legal e reguladoraera uma espécie de responsabilidade do Estado na verdade, lei eordem , amplamente interpretadas, eram um fundamento clássicodo Estado.

1. Um exemplo da época W.J. Baumol Welfare conomics and the Theory oftheState Londres: G. Bell and Sons 1 965.


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Talvez a inclinação dos economistas ao se colocarem diantede problemas teóricos os tenha levado a uma visão nai ve do Estadocomo sendo um monopólio criador e implementador de leis. Nãoparecia existir nenhuma solução alternativa lógica para o problemade 'bens públicos puros'. Esses bens conferem beneficios a todos

os cidadãos. Dada a suposição adicional de que é impossível impedir as pessoas de receberem os beneficios dos bens públicosdepois que estes são produzidos, os economistas deduziram queas pessoas sempre 'pegariam uma carona' e que somente onde oEstado era suficientemente poderoso para prevenir o oportunismoe cobrar o cumprimento esses problemas estariam resolvidos.Assim sendo, a intervenção na regulamentação era sempre recomendada quando surgia um problema relacionado a um bem público, e na falta de qualquer estudo profundo das instituições e de suaevolução histórica, era possível acreditar que eles surgiam em todas as partes.

Os economistas só gradativamente começaram a entenderque a idéia de uma atividade do Estado como fonte única de controle e implementação de regulamentação é teoricamente falha e historicamente não comprovada. Se existem grandes beneficios sociilÍS ao alcançar um objetivo, as soluções do problema de 'caronas'tendem a aparecer espontaneamente. Em outras palavras, a suposição a priori do clássico financiamento público de que é impossível(extremamente dispendioso) excluir os não-pagantes do beneficiode bens públicos é extremamente suspeito. Uma vez que se tornameramente 'dispendioso' solucionar o problema por meios privados, o ponto relevante é o de comparar esses custos com os custosdas ações do governo. Em outras palavras, as soluções das chamadas 'falhas de mercado' requerem uma análise institucionalcomparativa, em vez da introdução de um único remé io a regulamentação estatal. Mesmo o mais famoso bem público, o farol, discutido em livros de economia há décadas, parece historicamenteter sido provido por meios privados muito antes qui, a impossibilidade de tal eventualidade fosse formalizada

2. Ver R.H. Coase, The Lighthouse in Economics , Joumal of Law and Economicsv.17, n. 2 p.357-376, 1974.

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O recente desenvolvimento de idéias evolucionárias e da teoriados jogos em economia também parece ter um papel na mudançade conceito sobre a regulamentação governamental. Os contratantes vêem seus próprios interesses mais bem satisfeitos através dahonestidade, em vez da fraude, se existir a possibilidade de negociação contínua. A disciplina de negócios contínuos e o valor deuma boa reputação são mais importantes em uma economia demercado, como defesa contra o oportunismo, do que um exército deinspetores. Convenções podem surgir espontaneamente de interações repetidas, que somente mais tarde são codificadas e incorporadas a um corpo de lei formal. Como tem sido reconhec ido por teóricos da lei há muitos anos, as instituições que se tornaram emaranhadamente associadas à leis implementadas pelo Estado são anteriores: Nada é mais tolo do que afirmar que a lei criou a propriedade privada. O fato é exatamente o contrário. A propriedade privada passou a existir e fez a lei. 3

A New lnstitutional Economics se refere às instituições queevoluem à luz da experiência repetida como 'instituições internas',em contraste com as regras concebidas e impostas através de açãopolítica (instituições externas). Um importante exemplo histórico é a/ex mercatoria:

'A Lei do Mercador medieval se baseava em certosprincípios legais, tais como igualdade perante a lei,que era um caminho inovador diferente da lei feudalque prevalecia naquela época. Cobria certos hábitosde comércio adjudicados por árbitros que faziam parte

da profissão de mercador. Era uma lei interna, que àsvezes era formalizada, mas era implementada sem recorrer a oficiais com poder público.'

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A divisão apropriada de responsabilidade reguladora entre ins-

3. John Maxcy Zane, The StoryofLaw 2.ed., reimpr. lndianápolis: Liberty Fund Inc.1998, p.147.

4. Wolfgang Kasper e Manfred E. Streit, lnstitutional Economics: Social Order andPublic Policy Aldershot Edward Elgar para The Locke lnstitute 1998, p.358.

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tituições internasde graus variáveis de formalidade e instituiçõesexternas impostas pelo governo é de grande interesse atual. Osproblemas envolvidos são inerentemente contenciosos e de difícilsolução. Se a antiga visão de ação governamental como inteiramente benigna parece agora de todo ultrapassada, qualquer suposição contráriade que a ação privada é sempre melhordo que a regulamentação do Estado pareceria igualmente Panglossiana.

Neste Occasional aperdo IEA (lnstitute of Economic Affairs),John Blundell e Colin Robinson exploram a lógicada regulamentação governamental e as possibilidades de formas alternativas deregulamentação voluntárias. Eles usam a análise de escolha pública para discutir a existência de uma tendência impiedosa por umaregulamentação governamental chegar a níveis em queos benefícios marginais sociais estejam bem abaixo dos respectivos custosmarginais sociais. Eles mostram que áreas importantes da vidaeconômica ainda estão regulamentadas por meios voluntários (item

11 ; que esses métodos não contêm as mesmas tendências de super-regulamentação; e que uma estrutura legal mais imaginativapode permitir o futuro desenvolvimento dessa área de regulamentação privada (item 12).

Todas as publicações do IEA contêm a visão de seus autores,e não do Instituto. Apesar de neste caso os autores serem diretoresdo IEA, o IEA não tem uma visão corporativa, e publica este documento como uma contribuição estimulante a um importante debatesobre o futuroda regulamentação.

Julho de 1999

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MARTIN RICKETTSPresidente Conselho Consulti vo Acadêm ico do IE

Professor de Organização conômicaUniversidade de Buckingham

S UTORES

John lundell formou-se pela King s School, Macclesfield, epela London School of Economics. Foi diretorda Press, Researchand Parliamentary Liaison Office da Federationo Small Businesses, 1977-82, e foi Conselheiro do Município de Lambeth, 1978-82.De 1982 a 1993 viveu nos EUA, onde foi, entre outras coisas, Presidente da lnstitute for Humane Studies, 1988-91, PresidentedaAtlas Economic Research Foundation, 1987-91, PresidentedaCongressional Schools of Virgínia, 1988-92, Presidente da CharlesG. Koch and ClaudeR. Lambe Charitable Foundation, 1991-92.

Assumiu o cargo de Diretor Geral do lnstitute of EconomicAffairs em 1° de janeiro de 1993.

Foi também co-fundador e Presidente do lnstitute for Children,Boston, MA., 1993-97; diretor fundador do lnstitute for Justice, Washington, DC, 1991-93; Membro do Conselho Internacional,1988-93, do The Fraser lnstitute, Vancouver, BC; e conselheiro fundador do Buckeye lnstitute, Dayton, OH.

É diretor da Fairbridge,da Atlas Economic Research Foundation (Reino Unido), Presidente do Comitê Executivo da DiretoriadaAtlas Economic Research Foundation (EUA) e membroda diretoriado lnstitute for Humane Studies da George Mason University,Fairfax, VA, do lnstitute for Economic Studies (Europa) em Paris, eda Mont Pélerin Society.

Colin Robinson formou-se pela Universidade de Manchestere, em seguida, trabalhou como economista durante11 anos antesde ser indicado para a cadeirade Economiada University of Surrey,em 1968.

O professor Robinson escreveu mais de 20 livros e monografias mais de 150 trabalhos principalmente sobre economia e políticas no setor de energia. Para o IEA escreveuA Policyfor Fuel? (IEA

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Occasional Paper, ° 31, 1969); Competition for Fue/ (Suplementodo Occasional Paper, ° 31, 1971), The Energy Crisis and BritishCoai (IEA Hobart Paper, ° 59, 1974); (com Eileen Marshall) WhatFuture forBritish Coa/ (IEA Hobart Paper, N°89, 1981), e Can Coaibe Saved? (IEA Hobart Pape ° 105, 1985); Competition in Electri-

city? The Government s Proposals for Privatising Electricity Supply(IEA lnquiry, N° 2 Março, 1988); Making a Market in Energy, IEACurrent Controversies, ° 3 Dezembro, 1992; Energy Policy:Errors, 1 usions and Market Realities (IEA Occasional Paper, ° 90,Outubro, 1993). Contribuiu com alguns capítulos na publicação Pri-vatization Competition (IEA Hobart Paperback, ° 28, 1989) e emquatro volumes da série 'Regulating Utilities'.

O professor Robinson passou a ser membro do Conselho Con-sultivo do IEA em 1982 e ocupou o cargo de Diretor Editorial em1992. Foi nomeado Membro do Conselho Diretor da Wincott Foun-dation em 1993. Recebeu o prêmio de 'Economist of lhe Year 1992'

do British lnstituteo

Energy Economists e o prêmio de 'OutstandingContribution to lhe Profession' da lnternational Association forEnergy Economics em 1998.

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GR DECIMENTOS

Agradecemos a John Longworth, da Tesco, por ter originalmen-te nos desafiado a pensar o impensável sobre o Estado regulador.

Agradecemos também ao professor Martin Ricketts, da Univer-sidade de Buckingham, Membro do Conselho Diretor e Presidentedo Conselho Consultivo Acadêmico do IEA. Como os autores sãodiretores do IEA, a prática interna normal do processo de revisãoneutra não foi possível. Conseqüentemente, esse processo foi, deacordo com a política da diretoria do IEA, subcontratado ao profes-sor Ricketts.

Agradecemos aos peritos contratados por seus valiosos co-mentários sobre uma versão preliminar. Outros comentários muitoúteis foram feitos pelo nosso colega Gerald Frost. Nenhuma daspessoas mencionadas é responsável pelas conclusões deste traba-lho nem por qualquer eventual erro remanescente.

Maio de 1999

J.B.C. R.

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1- GOV RNO V RSUS REGULAÇÃOVOLUNTÁRIA

REGULAÇÃOÉ ATUALMENTEUMASSUNTO COMUMDE

CONVERSA.Os empresários discutem-no constantemente devidoao impacto que causa nas suas atividades; os grupos de pressãofazem /obby sobre o assunto; os noticiáriosde TV transmitem informações sobre o assunto; e os indivíduos comentamos efeitos emsuas vidas privadas. Quase todosos debates na media sobre tópicos correntes terminam com sugestões para novas regras. Geralmente, o termo regulação é usado como abreviatura para significartentativas governamentais, movidas por várias razões, para regulamentar a vida alheia por leiou ato administrativo.

Regras constituem parte essencialda vida. Mas fazê-las não énecessariamente uma função do governo: elas podem ser e geralmente o são) criadas pela ação voluntária. As disposições institucionais que governam o comportamento tanto dos indivíduoscomo das organizações têm,em democracias liberais consolidadascomo as da Europa Ocidental eda América do Norte, evoluído através dos séculos à luz da experiência. Não seria possível viver vidas relativamente ordenadas, como vivemos atualmente, sem osurgimento de leis e normas de comportamento quese transformaram em normas sociais (algumas integradas,ex post a uma estrutura de lei e ordem).

Contrária ao conhecimento convencional, a alternativaà regulação estatal não é a de evitar a regulação, mas trazê-la ao âmbitode disposições voluntárias.Na prática, os dois tiposde regulaçãosão encontrados na Grã-Bretanha eem outras sociedades democráticas apesar de, no clamor por soluções instantâneas que freqüentemente ocorrem após a percepção de uma crise, a regulaçãoestatal poder impedir a existênciade soluções voluniárias devidoàsuposição amplamente disseminada, divulgada por políticos de horizontes estreitos, de que o governo sempre temum remédio que

5 Douglass C. North, Understanding the Process o Economic Change Londres:lnstitute of Economic Affairs, mar. 1999. Occasional Paper, 10 6)

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trará mais beneficios do que custos.e A experiência sugere queessa suposição não está bem fundamentada. Muita regulação porparte do governo tem conseqüências inesperadas: quando uma regulação falhaem alcança r os objetivos, segue-se outra com a esperança de ser bem-sucedida. Assim, o Estado regulador leva á acumulação de camadas de regras, sendo um dos seus efeitos a redução da responsabilidade democrática.7

Essa pequena publicação examina como surgem as regulações do governo; considera os custos da regulação, sua incidênciae os problemas que emergem; descreve alguns exemplos de regulação voluntária; e conclui com algumas recomendações para aumentar o âmbito desses meios voluntários. A intençãoé a de promover a discussão da dimensão e do escopo da regulação do governo e da regulação voluntária.

2- ALGUNSPROBLEMASE PRINCÍPIOS

A REGULAÇÃO PELO GOVERNO PODE TER diversas for 11as, desde o extremo planejamento central da atividade econômicaaté o planejamento sem coerção ('planejamento indicativo') e até as{Tledidas para a melhoriado mercado com o objetivo de que o resultado se assemelhe ao ideal de 'competição perfeita' dos economistasneoclássicos. O planejamento econômico, em todas as suas formas,tem estado exposto ás mais ácidas criticas quanto a seus princípios,e é amplamente considerado como desacreditado na prática em vir)ude da experiência soviética e de outras economias planejadas.

Mas, apesar da idéia de o aperfeiçoamento do mercado servulnerável às mesmas criticas da economia planejada, a idéia so-

6. Uma das publicações anteriores do IEA colocava-se contra a regulação do governo em contratos de /easing a não ser através da política morietária e fiscal geral:Ralph Harris, Arthur Seldon e Margot Naylor, Hire Purchase in a Free SocietyIEA 1958 2.ed. 1959 3.ed. 1961.

7. Norman Barry, The Market, Uberty and the Regulatory State , Economic Affairsv.14, n.4, p.5-11, jun. 1994, e John O Sullivan, Conservatism Oemoc racy andNationalldentity Londres: Centre for Policy Studies, 1999.

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brevive. Na realidade, continua influente para prover a justificativaintelectual para a ação do governo em vários setores, en tre os quaisa área de saúde e segurança, a proteção do meio ambiente natural,o subsidio à educação, a garantia de emprego, a fixação de saláriomínimo, para evitar a 'exploração' do trabalhador, e para protegeros investidores dos riscos que eles correm. Na realidade, o estabelecimento e o crescimento da regulação podemter pouca relaçãocom tais idéias. A maioria, evidentemente,é o resultado dos comportamentos obbistas (ver adiante, itens 4 e 7) que vêem vantagens na introdução e na expansão da regulação governamental.Mas as bases intelectuais da regulação são importantes, uma vezque dão uma aura de respeitabilidade a um processo que, freqüentemente, não faz jus a tal aura.

A base intelectual, como usada pelos economistas da correntedominante, geralmente justifica a regulação do governo com baseno argumento de que um mercado especifico pode ser melhorado

porque falha - isto é, não alcança os objetivos de 'interesse público' Assim, afirma-se, o Estado deve intervir para melhorar o que,ao contrário, seria o resultado do mercado. Entretanto, existe umproblema fundamental com essa abordagem de política de 'falha domercado': ela considera como padrão do queé desejado o modelodos economistas da corrente dominante de um equilíbriode competição perfeita de longo prazo8 Como este é um Estado idealizadoque não pode se r encontrado na prática, a medição dos mercados domundo real de acordo com esse padrão significa que todo mercadoparece 'falhar'. Conseqüentemente, o uso do modelo de falha demercado leva inexoravelmenteà recomendação de uma ampla intervenção governamental na economia - não necessariamente por haver problemas genuínos com os mercados, mas porque o desempenho não alcança um ideal inatingível. Muitas 'falhas' são,na verdade,mais devidas aos processos normais de mercado do que aos desviosde uma situação que, na prática, poderia ser superada9

8. Mark Blaug, Classical Economics , in Eatwell, Milgate and Newman (eds.), TheNew Palgrave- A Oíctionary of Economics v. 1, Londres: Macmillan, 1987.

9. Israel M. Kirzner, How Markets Work: Disequilibrium Entrepreneurship and Discovery Londres: fnstitute of Economic Affairs, 1997. (Hobart Paper, 133)

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Além do mais, a abordagem de falhade mercado implica umgovernoperfeito- um corpo altruísta e onipotente capaz de identificar e perseguir sem desvios o 'interesse público'.10 Presume-se queesse governo benevolente irá identificar as falhas do mercado e emseguida corrigi-las, a despeito do auto-interesse de seus membros

ou de outras considerações políticas em geral. A comparação de'mercados imperfeitos' com governos perfeitos está obviamenteequivocada e levaà busca de mais ações do governo do que seria ocaso, se as imperfeições do governo fossem levadas em conta. Aoresponder à afirmação de que a intervenção do governose fez necessária para a solução de um problema especifico, diz-se queAlfred Marshall respondeu: Você quer dizer um governo sábio, justo

t ? 11e poderoso, ou esse governo que emasa agora.É curioso que muitas pessoas que clamam por mais regulação do

governo parecem não estar conscientes de que,na base de seus argumentos, está um modelo de funcionamento de mercados e de go

vernos com o qual quase certamente elas não concordariam. Além domais, dadasas falhas do modelo regulador vigente,os problemas práticos de implementação são inevitáveis. Alguns desses problemas estão descritos a seguir, começando pelo custo da regulação.

3- AQUESTÃODOS CUSTOS

A MAIORIA DAS PESSOAS CONCORDARIA que as razõesgeralmente dadas pelos governos para a imposição de regulaçõessão válidas.

As pessoas desejam, entre outras coisas, ter saúde e segurança, minimiza r os efeitos adversos da atividade humana ao meio am.biente, proporcionar uma boa educação para seus filhos, assegurarque os trabalhadores sejam tratados adequadamente e evitar tran-

1O A abordagem de 'escolha pública', que critica a presunção de governo perteito,está explicada em Gordon Tullock, The Vote Motive, lnstitute of Economic Affairs,2a impressão, 1978. (Hobart Paperback, 9) Ver também William C. Mitchell, Govemment as lt Js IEA, 1988. (Hobart Paper, 1 09)

11. A E. Benians, Memoriais of Alfred Marsha/1 Londres: Macmillan, 1926.

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sações desonestas no mercado financeiro. A questão entãoé seesses objetivos que quase todos - se não todos - desejam sãomais bem alcançáveispor regulação governamental ou, principalmente, pela ação voluntária.

Como a regulação governamental tem aumentado nos últimos

anos, surgiram sérias preocupações nos países da Europa, EUA eJapão em relação aos custos, apesar de ser difícil estimá-los. Oscustos orçamentários do governo são conhecidos, mas são apenasuma pequena parte do total; os custos mais altos para o cumprimento das regulações ('custos de cumprimento') que recaem sobreas empresas e os indivíduos podem ser estimados, mas os custos'invisíveis' (em geral os efeitos adversos sobre o desenvolvimentoempresarial e tecnológico, como explicado no item 8) são na maiorparte desconhecidos.

Foram feitas estimativas de custos da regulação federal nosEUA, incluindo os custos de cumprimento, porém não dos custos in

visíveis. Um estudo informa o custode cumprimento como sendode cerca de US$ 700 bilhões, diminuindo os custos gerados pelasagências do governo federal em torno de US$ 15 bilhões. Essescustos estimados referentes ao cumprimento de regulações representam cerca de 9% do PIB dos EUA, ou quase US$ 7.000 por família (cercade 19% da receita média de uma família de dois trabalhadores). As principais tendências nos EUA são referentesà diminuição dos custos de regulação econômica em virtude da desregulamentação em algumas das principais indústrias (gás natural,telecomunicações, aviaçãoe mais recentemente, o setor elétrico),enquanto os custos 'sociais' de regulação aumentaram enormemente, dobrando em termos reais nos últimos1 O anos.

12. Thomas D. Hopkins, Regulatory Costs in Profile, Center for the Study of AmericanBusiness, Rochester, Nova Iorque, ago. 1996. (Policy Study, 132) O Center estima que em 1999 o gasto com regulação federal será de quase US 18 bilhões;ver lnvestors Business Daily 24 fev. 1999. A respeito de um estudo que pesquisaos custos regu atórios nos EUA e as diferentes maneiras de medi-los (por exemplo,contando o número de páginas de regulação), ver Clyde Wayne Crews, Jr., TenThousand Commandments: A Policymaker s Snapshot of he Federal RegulatoryState, 1998, Washington DC: Competitive Enterprise lnstitute, jan.1998.

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Os custos da regulação não são tão bem documentadosemoutros países, mas não há motivo parase acreditar que a enormedisparidade entre tais custos arcados pelo governo e o total doscustos da regulação só aconteça nos EUA: como explicado no item4, a seguir, a disparidade é inerente ao processo da regulação go

vernamental.Além do mais, observa-se que isso não ocorre somente nosEUA, onde o crescimentoda regulação 'social' se processa de maneira acelerada. Em outros países desenvolvidos, apesar da redução de barreiras comerciais eda desregulamentação no setor deserviços públicos e de alguns setores de transporte, essa forma deregulação parece ter aumentado.

4- QUEM PAGAOS CUSTOSDE REGULAÇÃO?

A DISPARIDADE ENTRE CUSTOS TOTAIS e custosquerecaem sobre os reguladores é altamente significativo.Os custos querecaem sobre o governo representam somente2 dos custos decumprimento nos EUA, e seriamum percentual muito mais baixo doscustos totais de regulação se os custos invisíveis pudessem ser incluídos. Assim,no que diz respeitoao governo e às agências reguladoras oficiais, o grosso dos custosde regulações é externo (istoé,lesrecaem sobre os outros); isso, maisdo que qualquer outro fator,parece explicar o ímpeto por trásdo crescimento das regulações.

Na realidade, os argumentos usados pelos economistas dacorrente dominanteem favor da introdução de regulações podem

estar claros em suas mentes. A argumentação desses economistasé de que existem externalidades queos mercados privados nãoÍevarão em conta: assim, o governo deve intervir para assegurarque quaisquer custos ou benefícios externos sejam levadosemconta. Mas,na prática, a introdução de regulaçõesCrianovas externalidades.Os custos que seriam internos (e, portanto, levadosemconta pelos tomadores de decisões) não recaem sobreos reguladores e, portanto, não importa quão bem intencionados sejam, esses custos se transformam em externalídades no que lhes diz res-

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peito. Nessas circunstâncias, como o ônus dos custos de regulaçãonão recai sobre os reguladores, o volume de regulações tende aseexpandir muito além do seu nível deeficiência - o que ocorreriaquando chegasse ao ponto em que os custos de uma outra regulação ultrapassassem os seus benefícios. Em resumo, apesar das fa

lhas do mercado serem a razão comum do clamor por regulamentação governamental, a instituiçãoda regulação em si leva a uma forma diferente de falha.

5- EX ESSO DE REGULAÇÃO

OS PROCESSOS EXPOSTOS ANTERIORMENTE SUGEREMque a regulação governamental irá sempre eem qualquer lugar exceder o nível que poderiase justificar se todosos seus custos e benefícios fossem levadosem conta. Assim, pode-se esperar um excesso de regulação .

Atualmente, o excesso de regulação é uma reclamação comum em vários países, conforme observado pela OECD (Organízation for Economic Cooperation Development), cujo Serviço deAdministração Pública propôs um amplo estudo de alternativasà regulação-' Iniciativas desregu ladoras já ocorrem em vários países, inclusive nos Estados Unidos, Japão e Grã-Bretanha.NaGrã-Bretanha, um estudodo Instituto McKinsey,em 1998, afirmouque' .. as regulações impostas com o objetivo de se obter resultados sociais desejáveis de um modo geral levaram à conseqüêncianão desejada de prejudicaros níveis de emprego e de crescimen

to' .14

Da mesma forma, o presidenteda Britaín's Better Regulatíon

13. Focus Public Mangement Gazette, n. 8, Paris: Organization for Economic Coo-peration and Development, março 1998, p. 1. Ver também comentário sobre USRegulatory lmprovement Act 1997 em National Gente r for Policy Analysis, Brief

nalysis 258, 2 mar. 1998.

14. Regulatory Barriers can damage employment and growth , relatório de um semi-nário sobre o resultado das pesquisas de McKinsey, The Financiai Times 14 ma1998. O relatório McKinsey foi posteriormente publicado como McKinsey Globallnstitute, Driving Productivity and Growth in the UK Economy Londres: M c i n ~sey, 1998

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Force, Christopher (agora lorde) Haskins, argumentou que aGrã-Bretanha tem regulação excessiva e que as alternativas privadas podem ' .. alcançar os objetivos de forma mais efetiva e a umcusto mais baixo'. Ele argumenta:

'A ação voluntária de indivíduosou de grupos de indivíduos também pode alcançaros objetivos de maneiramuito mais eficiente e efetiva do que o Estado.É grande o número de pessoas que passaram a depender dogoverno para obter a proteção que poderiam perfeitamente organizar sozinhas'.15

A regulação governamental é difícil de ser mudada devido ao lento e freqüentemente complexo, processo político envolvido. Quandouma regulação é implementada, freqüentemente refere-se aummundo que não mais existe (ver a seguir). Além do mais,as regula

ções muitas vezes sobrevivemàs circunstâncias queas fizeram sercriadas: as regulações que dizem respeito ao funcionamento do comérciono domingo,na Grã-Bretanha, são um exemplo clássico quenão podem acompanhar os tempos atuais. 6 As atitudes com relação à regulação poderiam ser mais céticasse fosse dada maioratenção à experiência passada e aos casos de países que enfrentaram problemas específicos sem recorrer à regulação do Estado..Um estudo recente sobre regulações e suas conseqüências emgrandes empresas, elaborado por dois sociólogos britânicos, conclui que:

nossas instituições são um tanto insensíveis, porque vivemos em uma sociedade que não questiona.Estamos sempre prevendoos possíveis perigos futuros e no entanto, é somente se considerarmos a forma como tolamente reagimos em excesso à panestecno-morais ilusórias no passado que poderemos sa-

15. Christopher Haskins, Rules and More Rules , The Financiai Times 13 mai. 1998.16.John Burton, Whither Sunday Trading? The Case for Deregufation Londres:

lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Hobart Paper, 123)

ber como reagir racionalmente. Devemos olhar paratrás, e reagir com ceticismo'-

As ansiedades em relação a sistemas reguladores excessivostêm sido intensificadas pela preocupação de que uma regulação

detalhada ('prescritiva') pode não ser compatível com a necessidade de as empresas permanecerem ágeis e competitivas em mercados que estão mudando rapidamente sob o impacto da 'globalização'. Segundo as palavras de Murray Weidenbaum, ex-presidenteda US President's Council o f Economic Advisers:

'Em nenhuma nação existe uma agência do governocom a missão de frear a economiaou de acelerar a inflação. Entretanto, muitas ações dogov rno especialmente no quese refere a impostos, gastosdo governo eregulamentação - têm aqueles efeitos indesejados.Os

custos da regulação são especialmente insidiosos. Sãoum imposto oculto que reduz seriamente a competitividade de negócios domésticos numa época em que têmque encarar um mercado global crescente'.18

No caso da Grã-Bretanha, o volume total das regulaçõesvemaumentando em conseqüência de sua adesão à União Européia .Dados abrangentes sobre as regulações na UE são escassos. Nãoobstante, parece que apesar da promessa de Jacques Santer deque a introdução do principioda subsidiariedade significaria 'menose melhores' regras, o volume de regulaçõesna UE continua crescendo. De acordocom dados baseados nos números da UE o totalde atos legais em vigorna CE/UE aumentou de 1.947, em 1973,para 14.729 em 1990 e 23.027 em 1996.19 Outro fator indicativo

17. Mark Neil e Christie Davis, The Corporatíon Under Siege, Londres: Social AffairsUnit, 1998,p 103.

18. Murray Weidenbaum, Recasting the Role o Government to Promote EconomicProsperity Pfizer Forum, The Financiai Times 12 mai. 1998.

19.Jens-Peter Bonde, MEP, Centralisation will Continue , Eurofacts 19 dez.1997.

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com relação à máquina reguladora de Bruxelas é que o número depáginas produzidas pelo Departamentode Publicaçõesda UE maisque duplicou durante um período de seteanos - de 886.996, em1989, para 1.916.808em 1996. Os custos de cumprimento serãoinevitavelmente mais altos naqueles estados onde a interpretação

nacional das leisda UE forem mais severasdo que a regulação emsi, como tem sido freqüentemente o casona Grã-Bretanha.2 E serão também mais elevados naqueles países onde existe uma fortetradição de cumprimento deleis do que nos países onde é fraco orespeito pela autoridade legal.

6- GRUPOS E INTERESSEEREGULAÇÃO

UMOUTRO MOTIVO PELOQ U ~A REGULAÇÃO É CRIADAe pelo qual tende a crescer é queos mais diversos gruposde interesse podem se beneficiar consideravelmente dessa mesma regulação.O processo de /obby através do qualos grupos de pressão se esforçam para mudaras políticasdo governo a seu favor, explica o fatocomumente observadode que freqüentementeas políticas do governo parecem ser mais dominadas pelos interesses de produtores eoutros grupos organizadosdo que pelo 'interesse público'.

O motivo subjacente pelo qualos grupos organizados são tãoinfluentesna regulação e outros setores de formadores de políticas) é de que o benefício potencialda regulação se concentra nosseus membros, enquanto os custos da regulação são diluídosemum grande número de consumidoresou até mesmo na totalidade

da população. Tomemos como exemplo uma indústria que obteriaganhos se o governo estabelecesse uma regulação que protegesse seus membros das importações. Se o setor protegido forbem-sucedido, todos os benefícios (por exemplo, crescimento donível de empregono curto prazo naquele setor e salários mais altos) recairiam sobre os seus membros. Os custos (por exemplo,

20. Richard North Death y Regufation: The Butchery of the British eat lndustryIEA Health and Welfare Unit Health Series n. 12 mai. 1993.

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preços mais elevados dos produtosem questão) recairiam sobreum grande númerode consumidores.

Uma vez que os benefícios estão concentrados, a indústria temum poderoso incentivo para aplicar recursosno /obby por proteção-po r exemplo, divulgando informações sobre desemprego e outros

problemas que adviriam caso o governo não agisse de acordo comos seus desejos. Por estarem mais bem informados sobreas condições da indústria do que o governo, haverá uma boa chance de serem bem-sucedidos.

Por outro lado,os consumidores terão que arcar apenas compequenos custos se a regulação for implementada. Conseqüentemente, têm pouco incentivo para investir em tempo eem outroscustos em que incorreriam caso fizessem oposiçãoà regulação.Muitos consumidores podem não perceber que existem custos envolvidos. Assim, apesar de existirem milhõesde 'vitimas invisíveis'de uma regulação e de o total dos custos estar muito acima dos be

neficios obtidos pelo grupo organizado,na prática as vitimas podem fazer uma oposição fracaou até mesmo nenhuma oposiçãoàregulação.

O setor de agricultura,em particular, está repleto de exemplosde lobby de concentração de benefícios e de custos diluídos.EmBeyond Good lntentions 2 Doug Bandow conta a história dos apicultores dos EUA. Existem cerca de 2.500, que recebem um subsidio anual do Departamento de Agricultura dos EUAde US 100 milhões (uma médiadeUS 40.000 cada). Em 1987, uma pequenaalteração na regulação desses subsídios do governo deu aos 15maiores produtores um adicional de US 6 milhões por ano,ouuma média de US 400.000 para cada. Enquanto cada produtorobteve um elevado ganho, a perda média de cada cidadão norte-americano foi muitopequena- cerca de dois centavos de dólar,ou menos do que o valor de um selo de correio para mandar umacarta de reclamação.

É porque os beneficiosda regulação estão concentrados eoscustos dispersos que os beneficiários da regulação exercem maior

21. Douglas Bandow Beyond Good /ntentions Westchester lllinois: Crossway1988

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poder de lobby do que as vitimas e têm um maior peso na tomadade decisões políticas.

7- PROBLEMAS INERENTESAOS MERCADOS REGULADOS

COMOOS LOBBISTAS FREQÜENTEMENTE~ INTERESSEem fazer pressão por regulação (conforme explicado antes) e os reguladores não pagam os custos de grande parte de suas atividades,surge uma série de conseqüências para os mercados regulados.Explicamos a seguir algumas dessas conseqüências.

Agências reguladoras tendem a se expandir

O desejo de se construir impérios é uma característica comuma todas as organizações, mas a capacidade de realizá-lo, em mercados competitivos, é restrita pela ação de competidores rivais.Entretanto, não existe uma forma exata para definir objetivamente ovolume de regulação que seria benéfico. Assim sendo, é difícil conter as ações das agências reguladoras, e seu crescimento é guiadopela discrepância entre os custos gerados por reguladores e o custo total das ações reguladoras (itens 3 e 4 . Uma vez que são os outros que pagam pela maioria dos custos, as agências reguladorasnão estão incentivadas a minimizar os custos; ao contrário, elastendem a favorecer padrões que ampliam os limitesda tecnologiaconhecida. Nos casos de saúde e segurança, por exemplo, elesvão querer mostrar que fizeram todo o possível tecnicamente para

evitar culpas no caso de ocorrerem acidentes. A insistência na análise de custo-beneficio de ações reguladoras propostas tem poucovalor, porque todos os custos e beneficios relevantes são futuros:iJSSim, são incertos e só podem ser avaliados de maneira subjetiva.

22. Como explicado no item 8 a regulação tende a prejudicar o progresso tecnológi-co. Assim sendo apesar de os reguladores almejarem os limites provavelmentea tecnologia será menos desenvolvida em uma indústria regulada do que se nãohouvesse regulação.

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O auto-interesse dos reguladores irá, em geral, fazer com que elestendam a exagerar beneficios, subestimar custos e superestimar aexpectativa de ações por parte deles. 23

Algumas empresas pleiteiam regulação e a competição suprimida

Empresas estabelecidas em um setor podem ver a regulaçãocom bons olhos, como um meio para manter de fora concorrentespotenciais (através do aumento dos custos de instalação). Uma pesquisa nos EUA revelou que ao final do século XIX a regulação era freqüentemente procurada pelos beneficiados. 4 Uma outra pesquisasugere que a lei federal de salário mínimo de 1938 dos EUAfoi, narealidade, uma tentativa dos políticos e dos trabalhadores do setortêxtilde Massachusetts de dificultar a concorrênciade tecidos produzidos por trabalhadores de baixo salário dos estados do sul.25 Recentemente, ficou claro na Grã-Bretanha que, em geral, as grandes or

ganizações têm feito menos resistência a imposições do tipo saláriomínimo do que as pequenas organizações. A conseqüência é queum mercado regulado geralmente tem a competição suprimidae,portanto, os consumidores sofrem com preços mais elevados eníveis inferioresde serviços do que os que existiriam se a concorrência prevalecesse.

As empresas podem atrair s reguladores

Uma vez implementada a regulação, o regulador precisa confiar, em grande parte, na informação fornecida pelos beneficiados(isto é, existe uma assimetria de informações ), e por essa razãoexiste alguma dependência da companhia regulada. Além do mais,

23. ~ r auma crítica sobre os esforços de se avaliar os custos e benefícios da regula-çao nos EUA ver Robert W. Hahn Policy Watch: Analysis of the Benefits andCosts of Regulation , Journal of Economic Perspectives v. 12, n. 4, Fali 1998.

24. George J. Stigler, Th e Theory of Economic Regulation , ell Joumal o E cano-mi s and Management Spring 1971.

25. B. W. Folsom Jr., The Minimum Wage s Disreputable Origins , The Wall StreetJoumal 27 mai. 1998.

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o regulador poderá visualizar perspectivas de carreira no setor regulado. Existe uma história sobre reguladores que se empregaramem setores onde anteriormente haviam exercido alguma responsabilidade. A conquista reguladora poderá, portanto, ocorrer quandoo regulador se solidariza com os produtores e pode agirde acordo

com os interesses deles. Ou o regulador pode ser conquistado poralgum outro grupo de pressão (como, por exemplo, os ambiental istas ). Assim, os consumidores poderão sofrer os efeitos das regulações, se os reguladores agirem no interesse de produtores ou outros grupos. Numerosos estudos apontaram essa tendência no sistema de regulação dos EUA, 6 apesar de ser provavelmente menospredominante na Grã-Bretanha (ver item 9 a seguir).

A regul ção popul r entre políticos

A popularidadeda regulação se deve parcialmente ao fato de

que parece ser uma tentativa diretade se fazer algo sobre um problema. A mídia, freqüentemente estimulada por grupos de pressão,se aproveita de acidentes, de aparentes emergências e de exemplos de erros humanos de todos os tipos. Ela exige ação, invocandoo princípioda precaução , apesar de haver freqüentemente umaconsiderável incerteza científica sobre os temas relevantes e aação necessária. Um exemplo recente é a ação draconiana naGrã-Bretanha para combater o suposto riscode a epidemiada vacalouca estar ligada epidemia Creutzfeld-Jakob em seres humanos.De maneira geral, a resposta política a tais eventos será provavelmente um inquérito, novas regulações e talvez até uma nova agênciareguladora. O governo pode estar bem cientede que tal reação resultará em poucoou nenhum benefício público: a atitude é tomadapara acalmar as pressões por uma ação causada por assimetrias norelato de notícias a predominânciade más notícias).

26. Stigler, op.cit. e Sam Peltzma n, Toward a More General Theory of Regulation ,ournal of Law and Economics ago 1976.

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8- CUSTOSELEVADOSECONSEQÜÊNCIAS PERVERSAS

A REGULAÇÃO,ENTÃO,CONQUISTASEUPRÓPRIO ÍMPETOquetem pouco a ver com consideraçõesdo interesse público. Elaépopular entre os poderosos gruposde pressão, entre os reguladores e os políticos: como os seus custos são dispersos, os consumidores que perdem com a regulação não têm motivação para fazeroposição.

Mas os custos de regulação são consideráveis. Como explicadoanteriormente, alguns (tais como os custos orçamentários do governo e os custos de cumprimento dos que são afetados pela regulação)podem ser estimados. Mas os custos invisíveis devem ser muitomais altos. Eles consistem em preços mais elevados e padrões maisbaixos de qualidade para os consumidores antes mencionados; natendência geral de interesse dos produtores favorecidos pela regulação; e, talvez, o mais importante de tudo, no efeitode refrear na atividade empresarial a inovaçãoe, subseqüentemente, o desenvolvimento tecnológico e gerencial. Regras rígidas que inevitavelmentedeixamde levar em conta o futuro desenvolvimento técnico tornamdifíceis as inovações do produto, dom rkeling e demais inovações:conseqüentemente, obstruem a prática corrente, e a vida das pessoas melhora menos do que melhoraria sem a regulamentação.

A regulação pelo Estado pode ser muito grosseira na sua abordagem de estabelecimentode regras. Por algum motivo, a atençãoestá focalizada sobre um determinado processoou situação.

Uma regulação baseada no conhecimento e na tecnologiade

hoje é ultrapassada. Apesarde os burocratas (por razões expostasno item 7) fazerem pressão por padrões elevados, antes que sejaexpandido o conhecimento, a tecnologia muda e surgem maneirasmelhores (desconhecidas anteriormente)de fazer as coisas. Entretanto, a introdução dessas inovações fica obstruída pela regulaçãoque pretendia melhorar as coisas. Até que os burocratas e os políticos voltem ao assunto, a regulação não refletirá tais modificaçõesdo conhecimento. Por outro lado, a regulação que tem origem nomercado tenderá a transformar em pequenos aumentos na medida

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em que o conhecimento, a tecnologia e outras variáveis relevantesse modificam.

A regulação governamental, assim, baseia-seem fundamentos de principias incertos e conduz a dificuldades práticas. Não é legitimo simplesmentesupor como freqüentemente o fazemos de

fensores das ações do governo, que o saldo será benéfico e realizará aquele conceito ilusório, o do 'interesse público' 7 Não apenasos custos da regulação tendem a ser altos, como quase sempre impedem soluções de mercado para problemas comos quais a regulação pretende tratar. No decorrer do tempo, uma crescente estrutura de regulação, surgida pela construçãode impérios e pelas outras tendências mencionadas anteriormente, pode prejudicar oatendimento das necessidades dos individuas,inclusive suas demandas por saúde, segurança, proteção ambiental e outros aspectos da vida. Os fracassos mais evidentesde falhas no atendimentodas demandas dos consumidores pàrecem ocorrerem setores

onde a escolha está restrita pela ação dos tado

como educaçãoe transporte e, antes da privatização, nas empresas estatais, ondeprevalecia o monopólio e os fornecedores,na falta de concorrentes,não zelavam pela sua reputação.

Além do mais, a regulação pelo Estado tem tido, freqüentemente, resultados perversos. Recentemente, a Grã-Bretanha esteve sujeita a um controlede aluguéis que restring·,u a oferta de habitações, a restrições salariais que resultaramna incompatibilidadede capacidades e oportunidades de emprego, e a controles de preços que serviram para aumentar a pressão inflacionária que se pretendia combater. Em uma das áreas em que sua implementação éfreqüentemente recomendada a de proteção ambiental a regulação estatal não só conseguiu alcançar efeitos colaterais nocivoscomo o fezem escala notável. A antiga União Soviética e os países

a Europa Central e do Leste Europeu são claros exemplos dosefeitos desastrosos de uma forma de regulação extrema sobre omeio ambiente (planejamento central). Mas a indústria de eletricidade estatizada na Inglaterra eno Pais de Gales, que foiforçada pelos

27 .Ver, por exemplo, J. High (ed.), Regulation: Economic Theory and History Uni-versity of Michigan Press, 1991, para críticas teoria de escolha pública .

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governos a depender do carvão e da energia nuclear, é um outroexemplo de uma atividade altamente poluente, resultanteda açãodo governo e de como a ação do governo é capaz de reduzir a segurança de fornecimento).28

Mesmo onde as conseqüências da regulação não são tão di

fundidas e sérias comoas mencionadas anteriormente, o exercíciodo engenho humano geralmente resultaem efeitos não desejados.Por exemplo, um recente artigo informa sobre alguns efeitos deuma regulação nos EUA nos anos 70, que estabelecia queos pijamas de crianças deveriam ser resistentesàs chamas. 29 A regulaçãoefetivamente eliminou o uso do algodão, mas comoos pais queriamque seus filhos usassem roupa de dormirde algodão (mais confortável), os fabricantes passaram a etiquetá-los como conjuntosdealgodão escovado , em vez de pijamas. O uso de pijamas de algodão foi liberadoem 1996, quando se percebeu que a velha formanão estava funcionando. Entretanto, a nova regulação determinavaque os pijamas deveriam ser justos (com medidas especificas) paraevitar o risco de queimaduras; ela é facilmente burlável pelos paisque compram tamanhos maiores para compensar a modelagem.Existe uma perda considerávelde recursos nesse tipo de jogo ondeos reguladores estabelecemas normas, os regulados as burlam, osreguladores tentam novamente, ocorre mais evasão, etc.

9- REGULAÇÃO SEMOEST DO

APESAR DA CRENÇA POPULAR DE QUE O MERCADOÉ

'falho',na prática o melhor caminho parase alcançar os objetivosda regulação é a interação diária dos consumidores com os produtores. Existe uma demanda por parte dos indivíduos, querem seuspapéis de consumidores, quer de produtores, por saúde e seguran-

28. Co in Robinson, Energy Policy: Errors lllusions and Market Realities Londres:lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Occasio nal Paper, 90)

29.Jacob Sullum, 'Compromising Kids' Safety for Comfort , Consetvative Chronicle17 jul. 1998

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ça, proteção ao trabalhador, salvaguardas para o meio ambiente epor outros fatores desejáveis da vida. Na medida em que o padrãode vida aumenta e os desejos básicos dos consumidores são satisfeitos, a demanda por aqueles fatores parece crescer mais rapidamente do que a renda. Esse efeito pode ser observado ao longo do

tempo em um dado país ou pela comparação de países com diferentes padrões de vida numa certa data.É portanto, do interessede fornecedores atuais e em potencial que se satisfaçam tais demandas. É uma forma de construir reputação e ser bem-sucedido.

De uma maneira geral, as alternativas voluntáriasà regulaçãoestatal permitem o funcionamento do mercado, assegurando soluções legais para aqueles que sofrem por causa das ações de terceiros, e asseguram formas de proteção baseadas no mercado, taiscomo seguros, cumprimento voluntário de padrõese possivelmente,o surgimento do estabelecimento voluntário de padrões. Os resultados são imperfeitos , como o são todos os resultados concebíveis.

Na ausência de qualquer regulação do governo, os aspectosde vida que a regulação tenta satisfazer seriam satisfeitos na medida em que fossem desejados pelos consumidores. Os consumido_res compram conjuntos de bens e suas respectivas características,rão só bens p r se Em conseqüência, as empresas competiriampara proteger e reforçar sua reputação, com a produção de benscom os atributos desejados pelos consumidores (inclusive segurança de consumo, propriedades saudáveis e características ambientais benignas). A reputação de uma empresa é potencialmente oseu maior bem: em condições competitivas, as empresas têm grande incentivo em se esforçar para realçar sua reputação, satisfazendo as necessidades dos consumidores e destacando seus produtospela marca.30 As empresas também competiriam no pagamento debons salários e dando boas condições de trabalho para seus empregados, a fim de salvaguardar sua reputaçãoe assim, garanti r a permanência dos melhores colaboradores.

Quando fosse apropriado, as empresas se associariam paraestabelecer padrões para os produtos e definir certificados de pro-

30. Daniel B. Klein Reputation: Studies in the Vofuntary Elicitation of Good ConductUniversity of Michigan Press 1997.

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cedimentos que garantissem a confiança dos consumidores emsuas compras. Existiriam oportunidades de mercado para permitir aindependência da definição de padrões, testes, serviços de certificação e então, surgiriam os fornecedores de tais serviçosde informação aos consumidores. O crescimento da Internet tem levado a

prever o aumento de oportunidades para os consumidores atravésde novos infomediários ,31 o que ajudará os consumidores a reduziros custos de transação na procura de bens m um ambiente complexo.

Sob tal regime, haveria provavelmenteum uso muito maior doseguro privado do que agora. As pessoas, por exemplo, se protegeriam contra eventualidades tais como desemprego, doença e velhice passariam a se proteger também contra os defeitos dos bens eserviços adquiridos. Tal proteção já está embutida em vários acordos de hipoteca e compras e m algumas compras com cartão decrédito.

10- MUDANDOOS INCENTIVOSOS REGULADORES

UMA FORMA DE SE REDUZIR O VOLUMEDE REGULAÇOESe de limitar seus efeitos nocivos envolvendo relativamente poucaalteração no regime vigente é a de alterar os incentivos aos reguladores, para que eles fiquem menos inclinadosà construção de impérios e mais inclinados a resistirà expansão de regulações solicitadas por outros grupos de interesse. Nesse sentido, algum sucesso tem sido alcançado na regulação dos serviços de utilidade públi

ca britânicos, ao obrigar os reguladores a promover ou facilitar acompetição3 Quando essas obrigações foram impostas, seu significado não foi inteiramente compreendido, embora houvesse aconsciência de que a transformação de um setor monopolista em

31. John Hagel e Marc Singer et Worlh: Shaping Markets When Customers MakeThe Rules Boston: Harvard Business School Press 1999, Ch. 1 e The McKinseyQuarterly n 1 p. 7-15 1999.

32. A redação das obrigatoriedades difere de um regulador para outro. A menor abriAg toried de para facilitar a competição está no setor de águas e esgoto.

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competitivo necessitasse dessa medida. Entretanto, as obrigaçõestiveram efeitos mais difusos do que havia sido previsto. Não só permitiram aos reguladores incentivar a entrada de novos agentes nomercado, como os levaram a alterar os incentivos. Os reguladoressabem que uma das principais maneiras que serão usadas para jul-

gar suas ações (por exemplo, quando uma renomeação está sendoconsiderada) é a medida do grau de competição promovido por elesno mercado que supervisionam. Conseqüentemente, se alguémaceita que a competição é o principal meio para salvaguardar os interesses dos consumidores ao dar-lhes a opção de escolha, os reguladores dos serviços de utilidade pública da Grã-Bretanha tenderão a agir principalmente de acordo com os interesses dos consumidores. A conquista dos órgãos reguladores pelos produtores certamente não é uma questão tão séria no setor de serviços de utilidadepública da Grã-Bretanha como tem sido nos EUA.

Além do mais, a ênfase em promover a competição significaque à medida que cresce a concorrência nos mercados de serviçosde utilidade pública, a necessidade de regulação diminui. O resultado lógico é que eventualmente a regulação cubra somente as áreasgenuinas de monopólio natural (como redes de fios, canos e trilhos .34 Emoutras palavras, existe um mecanismo no regime de regulação dos serviços de utilidade pública da Grã-Bretanha que reprime a regulação e que, com o tempo, fará diminuir o número deagências reguladoras.

Há caracteristicas especiais no setor de serviços de utilidadepública, como o poder de mercado dos que foram beneficiados imediatamente após a privatização, que tornaram as obrigaçõespró-competição essenciais. Não obstante, a idéia da obrigatorieda

de que leva os reguladores a agirem de acordo com o interesse doconsumidor e torna pouco atraente a expansão de seus impérios é

33. Como ocorre no atual governo. Ver, por exemplo, Departinent for Trade andlndustry A Fair Dea/ for Consumers: Modemising the Framework for Utility Regu-lation he Response to Consultation jul. 1998, para. 42.

34. Os reguladores dos setores de gás e eletricidade já reduziram o campo de ativi-dades previstas para o monopólio natural ao implementar a concorrência emáreas como armazenamento, leitura de medidores e provisão de medidores, fun-ções anteriormente monopolizadas.

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capaz de ser muito mais aplicável em vários mercados atualmenteregulados, e não só na Grã-Bretanha. Por exemplo, a obrigação depromover a competição poderia ser inclui da dentre os deveres dosreguladores financeiros para evitar que se tornem excessivamentenormativos e propensos à expansão (como poderão se tornar, por

exemplo, sob o novo sistema centralizado da Grã-Bretanha). Issoajudaria a evitar o aperto geral da regulação e a adição de detalhesque tendem a ocorrer em sistemas reguladores irrestritos, e queobstruem severamente o processo de mercado. Normas similarespoderiam ser aplicadas em outras áreas reguladas.

FORMASVOLUNTÁRIASE REGULAÇÃO

VALE EXAMINAR ALGUNS CASOS em que a regulação emergiuespontaneamente, em vez de através da imposição do governo a fimde determinar se esses casos poderiam ter uma aplicação mais ampla.

Estabelecimento de padrões e procedimentos de cumprimento

Deve-se fazer uma importante distinção entre o estabelecimentode padrões e os procedimentos de monitoração e cumprimento (porexemplo, inspeção, teste e certificação) usados para assegurar ocumprimento desses padrões. Existe experiência considerável arespeito do envolvimento de terceiros independentes no acatamentodos procedimentos de cumprimento e algum envolvimento deles noestabelecimento de padrões. Na ausência de regulação governamental, os dois procedimentos podem acontecer através de ação voluntária, conforme demonstrado pelos exemplos a seguir.

- O caso da Underwriters Laboratories

Nos Estados Unidos, a Underwriters Laboratories (UL) é umaorganização particular sem fins lucrativos que fornece, entre outrascoisas, certificados voluntários de segurança para aparelhos elétricos, produtos automotivos, instrumentos médicos, sistemas de

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alarme e produtos químicos. 5 A organização não só testa e certificacomo também desenvolve padrões após um cuidadoso processo derevisão. Apesar de ter concorrentes, nos últimos 100 anos conquistoua posição de maior organização no ramo A sua reputação é tal que osrevendedores relutam em vender bens que não tenham o certificado

da UL ou de um dos seus concorrentes, apesar de não existir dispositivo legal nesse sentido. Apesar de a certificação ser referente somenteà segurança, a não-obtenção de tal certificado tornaria sua comercialização extremamente difícil. O sistema voluntário funciona bem porqueos padrões são bem reconhecidos; os fabricantes e os revendedorestêm um poderoso incentivo para cumpri-los.

No que diz respeito à eficiência e à resposta do mercado, a ULestá em posição fundamentalmente diferente de uma agência dogoverno. Ela opera em um mercado competitivo (tem 12 concorrentes e existe liberdade de entrada no mercado), e assim tem incentivos para manter seus custos baixos e adaptar-se às modificaçõesde circunstâncias do mercado. Além do mais, todos os custos deestabelecimento e cumprimento dos padrões precisam estar deacordo com normas aceitáveis pelos seus clientes. Conseqüentemente, isso evita a predisposição ao excesso de regulação que geralmente ocorre quando a entidade reguladora é responsável ape nas por pequena fração dos custos de suas atividades.

O sucesso da UL e do esquema chamado Kite Mark , da BritishStandards lnstitution comprova as vantagens da ação voluntáriasobre a regulação prescritiva do governo. O interesse das próprias13mpresas leva-as a buscar a certificação pelo regulador, e a agência reguladora tem mais incentivo do que o regulador estatal.

A Green Seal os sistemas e certificação científicae a avaliaçãoambiental

Um outro exemplo diz respeito à três agências norte-americanasque avaliam os produtos de acordo com o nível de benignidade em

35 Mais detalhes sobre a Underwriters Laboratories podem ser encontrados em Yesim Yilmaz, Private Regulation: A real alternativa for regulatory reform , PoficyAnalysís Washington DC: Cato lnstitute, n 303, p.14-16, 20 abr. 1998.

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termos ambientais 36 A Green Seal é uma organização de rotulagem, sem fins lucrativos, com o objetivo de auxiliar os consumidores na escolha de produtos que estejam dentro de padrões ambientais específicos. Assim como a UL, ela executa um vasto processode avaliação antes de estabelecer os padrões. Os produtos que es

tão dentro dos padrões recebem o Green Seal of Certification (Certificado do Selo Verde) e contêm um rótulo que informa aos consumidores as características ambientais do produto. As companhiasenvolvidas assinam contratos com a Green Seal, e o cumprimento émonitorado através de inspeção.

Na mesma área está a Eco-Rating lnternationallnc., uma empresa com fins lucrativos que classifica os produtos por sua solidezambiental, usando escala de performance semelhante à usada nosíndices financeiros. A Scientific Certification Systems também certifica produtos pelas características ambientais, considerando, porexemplo, a emissão de dióxido de carbono e enxofre.

- Informação ao consumidor e agências e classificação

Uma resposta natural do mercado à necessidade de informaçãodos consumidores sobre produtos e serviços é o surgimento de organizações que atestam a performance, a segurança e outros atributos relevantes dos produtos. As companhias perceberão o alcance da procura desses serviços e terão um incentivo do mercadopara fornecê-los. Uma vez estabelecidos, esses serviços serão solicitados por fornecedores que consideram essa aprovação um meioimportante para melhorar sua reputação.

Na Grã-Bretanha, a Associação dos Consumidores (editoresde Which? surgiu, em resposta à demanda do mercado, como umaagência que fornece informações sobre produtos e serviços e osclassifica para os consumidores. Existem várias nos EUA, 37 como aConsumers Union, que avalia os produtos e publica seus resultados através de sua publicação mensal Consumer Reports, em um

36./bid. p.20 22.37./bid. p.28 30.

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guia anual, Buying Guide por relatórios via TV e rádio e artigos emjornais. A Consumer Reporls é assinada por cinco milhões de leitores. Good Housekeeping lnstitute é um laboratório de avaliaçãode produtos que concede o Selo de Eficiência Doméstica- que inclui a garantia de que a Good Housekeeping substituirá um produto

defeituoso ou devolverá o dinheiro, durante o período de um ano apartir da data da compra. Existe também um Council o Better Busi-ness (Conselho de Melhores Negócios) nos EUA e no Canadá, queestabelece altos padrões para seus membros, fornece relatóriospara os consumidores também age como árbitro em disputas entre seus membros os consumidores. Outro exemplo de esquemade arbitragem é o de pacotes de viagens oferecidos pelas agênciasde viagens da Grã-Bretanha.

Seguro e engenharia

Os exemplos, na Grã-Bretanha, de certificação privada podemser encontrados nas regulações de segurança em alguns setorespor exemplo, dos fabricantes de elevadores e guindastes, caldeirasa vapor e contêineres de transporte de gás- todos relativos a atividades potencialmente perigosas. A legislação atual prevê a inspeção dessas atividades por uma pessoa competente , que fornece ocertificado de segurança necessário. Essa função passou naturalmente a ser exercida pelas empresas que asseguram a prestaçãodesses serviços.· Os esquemas de seguro de engenharia remontam aos meados do século XIX, quando havia uma séria preocupação com o número de explosões ocorridas em caldeiras a vapor. Com o objetivode lidar com o problema, as empresas envolvidas se uniram voluntariamente. O sistema de segurança e inspeção que surgiu desseesforço tornou-se um negócio promissor por direito próprio. Em outras palavras, uma solução baseada no mercado s urgiu para fazerface a uma necessidade, apesar de ter sido a p o i a d ~por uma determinação do governo sobre a obrigatoriedade da inspeção.

Já que as companhias de seguro de engenharia estão sujeitasa incentivos normais de mercado, elas se adaptaram às circunstâncias de uma forma que é muito difícil para os órgãos reguladores do

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governo. Como resultado, o negócio desenvolveu-se consideravelmente desde o início, quando se especializava em caldeiras a vapor. Hoje, o folheto da Royal and Sun Alliance Engineeríng (verBoxe 1) informa que ela fornece serviços de inspeção (com ou semseguro) e serviços de consultoria técnica para diversas fábricas e

proprietários. Cobre riscos de engenharia (inclusive interrupção denegócios), riscos de construção e transporte e riscos eletrônicos(inclusive conseqüências financeiras de falhas nos sistemas decomputadores). Ap esar de fornecer inspeção sem seguro, não fornecerá, naturalmente, seguro sem inspeção.

Para que o seguro seja uma opção praticável, ele deve poderevitar os problemas que ocorrem em função de informações ocultas, sendo os dois mais importantes aqueles descritos por economistas como escolha adversa (aqueles que buscam o seguro podem ocultar informações sobre si mesmos) e danos morais (umavez seguradas, as companhias os indivíduos podem ocultar a falta de esforço para evitar riscos relevantes). Em resumo, as companhias de seguro devem estar aptas a avaliar ex ante os riscos emque estão incorrendo e a dizer ex post se aqueles que estão contratando o seguro estão sendo negligentes.

Havendo uma ligação entre inspeção e seguro, como no casode engenharia, os dois problemas ficam cobertos. As empresasprecisam da autorização de um inspetor competente, e tambémcontratam o seguro por saberem que eventualmente algo poderádar errado. A empresa reconhece que só poderá obter o seguro sesuas instalações forem consideradas satisfatórias, depois de inspecionadas por seguradoras experientes na determinação dos riscosdos setores em questão. Do ponto de vista do segurador, sua experiência permite conhecer os riscos de antemão: só efetuará o seguro se o relatório de inspeção for satisfatório. Além do mais, em virtude do sistema de inspeção periódica, o inspetor pode monitorar ocomportamento da empresa segurada: pode, assim, manter controle sobre as empresas que burlam suas responsabilidades.

O papel do Estado, nesse sentido, parece ser nada mais doque uma operação de fiscalização. Um esquema inteiramente voluntário, em que as empresas, em seu próprio interesse, procurempor seguro e portanto, sejam inspecionadas, provavelmente seria

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BOXE 1: O nasc imento e o desenvolvimento dascomp nhi s de seguro de engenh ri

A medida que a revolução industrial ganhou velocidade naGrã-Bretanha, no século XIX, a demanda por energia a vapor aumentou dramaticamente. Foram construídas caldeiras a vapor para as indústrias pesadase a têxtil, e por volta de 1850 os condados centrais e o norte da Inglaterra tinham a maior concentração de caldeiras a vapor do mundo.

Mas o desenho e a construção das caldeiras estavam em um estágio inicial de desenvolvimento técnico, e os perigos associados às caldeiras e as limitações de capacidade técnica não estavam bem entendidos. As explosõeseram freqüentes, pois as caldeiras eram usadas com pressão excessiva. Osseveros danos a propriedades e o grande número de mortes transformaramessas explosões em motivo de preocupação nacional.

Em 1854 ocorreu em Rochdale uma explosão particularmente violentaque matou 1 pessoas. Como conseqüência, SirWilliam Fairbairn, desígnerda caldeira Lacanshire, começou a acumular informações de pessoas que haviam participado de inquéritos relacionados com explosões de caldeiras. Nomesmo ano, suas investigações resultaram E m uma reuniã o de engenhe 1ros,cientistas, fabricantes e donos de usinas que resultou na fundação da Associ

ação de Prevenção de Explos ões de Caldeiras a Vapor. Esse grupo organizava inspeções voluntárias, sem r esponsabilidade, mas foi bast ante ineficaz.

Na tentativa de desenvolver uma solução mais eficiente para as explosões de caldeiras, foi criada em 1858 a Steam Boiler Assurance Company, porcomerciantes e industriais. Essa foi a primeira empresa criada tanto para inspecionar como para fazer seguros de novas caldeiras e das caldeiras em uso.A empresa passou por um período de rápida expansão e foi recriada, em1865 como Boiler lnsurance and Steam ower Company, no mesmo ano emque se formou a National Boi/e r and Generallnsur ance Company. Esse novosetor da indústria de seguros resultou na inspeção de motores, estabelecimentos dos setores mecânico e elétrico, máquinas de processamento, guindastes e elevadores, acoplados à cobertura de seguro adequada. Ao final doséculo XIX as duas companhias de seguro de caldeiras passaram a ser seguradoras de caldeiras, motores, economizadores e receptores de ar, assegurando a propriedade e a vida de empregados e demais pessoas. Também ela

boravam especificações para novos motores e caldeiras, e realizavam inspeções e testes tanto durante a fabricação como durante o funcionamento.

Em 1996 os sucessores das duas primeiras companhias de seguros decaldeiras se uniram, fazendo a fusão das empresas Royal lnsurance e SunAtliance, criando o maior grupo de seguros de engenharia da Grã-Bretanha,com atividades que incluem os setores de metalurgia, químiCo e tratamento deágua, testes não-destrutivos, cobertura de riscos r eferentes 8 computadores eoutros equipamentos eletrônicos.

40

Fonte: Royal and Sun Alliance Engineering; Enjoying an Honourable Heritage , revista Foreword, p. 8-9 ago. 1997.

igualmente eficaz. Na realidade, o seguro de engenharia cresceuatravés de tal esquema voluntário. Entretanto, a conclusão é a deque em muitas circunstâncias uma necessidade estatutária de inspeção é preferível à prescrição do Estado por ser mais sensível amudanças.

- O ar do Norte

A segurança de instalações ao largo da costa é uma questãoparticularmente complexa. Não obstante (ou talvez por sertão complexa) o governo tem se envolvido cada vez menos nos detalhes daregulação referente à segurança.

Depois do terrível acidente de julho de 1988 nas instalaçõesAlpha, no campo de petróleo da Occidental Piper, quando 167 pessoas morreram e do subseqüente relatório do inquérito de LordeCullen, o regime de segurança prescritivo em vigor quando o acidente ocorreu que se revelou nitidamente ineficaz foi substituído. Não mais foram baixadas exigências detalhadas para cada instalação ao largo da costa e, ao contrário, os operadores e proprietários passaram a ser responsáveis pela formulação de seus própriosplanos de segurança ( cases de segurança), sujeitos à aceitaçãopela Health and Safety Executive (HSE). Os operadores e os proprietários poderiam escolher dentre seis autoridades de certificaçãoautorizadas para executar a vistoria das instalações.

Em 1996, o governo introduziu (após um período de transiçãode dois anos) uma nova forma de verificação. O operador ou proprietário de uma instalação fora da costa ainda precisa preparar umaargumentação relativa à segurança sujeita à aceitação pelo HSE,

mas não é mais uma exigência recorrer a uma das seis autoridadesespecíficas de certificação para obter a vistoria das instalações. Emvez disso, o operador ou proprietário faz sua própria identificaçãodos elementos críticos de seu problema de segurança ( elementoscríticos de segurança ) e pode encontrar a pessoa independentecompetente (por exemplo, um especialista em eletricidade ou emembarcações a vapor). Os proprietários e os operadores terão, dessa forma, a capacidade de estabelecer seus próprios padrões, sujeitos à verificação por pessoa de sua escolha, desde que preencha

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os requisitos de 'independência' e 'competência' da HSE 8

Auto regulação do álcool na Grã Bretanha

Os fornecedores de bebida alcóolica na Grã-Bretanha operam

de acordo com uma estrutura de licença e regulação estabelecidapelo Estado. Dentro dessa estrutura, porém, foi desenvolvido umsistema de regulação voluntário, principalmente através do GrupoPortman (um órgão financiado pela indústria de bebidas com o objetivo de prevenir o mau uso do álcool e promover o 'consumo sensato'). Campanhas para a educação do consumidor, através da TVe outros meios, algumas patrocinadas pela indústria de bebidas,têm ajudado a diminuir o número de pessoas mortas ou seriamenteferidas por motoristas embriagados, mais na Grã-Bretanha do quena maioria dos outros paises- de 1.800, em 1980, para menos de600 há um ano. Outros paises que adotaram uma abordagem reguladora governamental obtiveram uma redução menor. Os EUA, porexemplo, aumentaram a idade mini ma para a compra de bebida alcóolica para 21 anos; a Austrália introduziu em ampla escala o testedo bafômetro; e na Escandinávia foram implementadas penas demultas pesadas e prisão.

A fim de lidar com o problema da bebida por menores de idade,o Grupo introduziu em 1990 o cartão de Comprovante de Idadepara auxiliar tanto os varejistas (que são responsáveis pelo cumprimento da lei contra a compra de bebida alcóolica por menores de 18;3nos) como os consumidores legítimos que não possuem um passaporte ou outro comprovante de idade.

Outra iniciativa do Grupo Portman objetiva a redução da apa

rente confusão causada pelo lançamento dos alcopops . Um Código de Normas de Denominação, Embalagem e Marketíng de Bebidas Alcóolicas, introduzido em abril de 1996 e revisto em agosto de

38. As regulações da HSE explicam como 'independência' e 'competência' devemser avaliadas: ver A Guide to the lnstallation, Verification nd miscel/aneous aspects of amendments by the Offshore /nstallation nd Wells (Design nd Cons-truction etc.) Regulations 1996 to the Offshore /nstallations (Safety Case) Regu-latíon 1992, HSE Books, 1996, regulações 7A, 78, 7C e Programa 9

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BOXE 2: Regulação voluntária na Tesco

Vários líderes do setor varejista estabelecem e se impõem padrões, inclusive de segurança de alimentos, além do que é exigido pela legislação vigente.

A seguir, dois exemplos de iniciativas da Tesco.

uditoria de sistemas e amostragem

A Tesco lançou um esquema-piloto em conjunto com sua autoridade local, a Hertfordshire County Council, com o objetivo de introduzir um sistemade auditoria eventual em lojas selecionadas por amostragem, em vez da auditoria total de cada loja duas v z s por ano. Esse esquema tem a vantagem deliberar recursos para outros fins e permite que os inspetores se concentremem atividades de alto risco.

Acidentes e auto-regulação

Ao reconhecer que o aumento do índice de acidentes estava resultandoem altissimos prêmios de seguro, a Tesco implantou controles auto-reguladores para minorar o problema. Isso envolvia o aumento da consci

entização com a saúde e com a segurança, bem como o investimento de recursos para se auto-assegurar contra pedidos de pagamento de seguros.Dentro de um período de três anos o índice de acidentes graves de funcionários e clientes caiu em 35 e as reivind icações também diminuíram.

Programas de proteção voluntária nos EUA

A Tesco também aponta para uma experiência de regulação nos EUA.Em 1992 a US Occupatlonal Safety and Health Administration OSHA)- equivalente da HSE do Reino Unido - iniciou Programas de Proteção Voluntáriaexperimentais. De acordo com os representantes da OSHA, a abordag em dupla para a implementação diferencia os 'maus atores', que não têm um programa de cumprimento, das corporações de 'bons cidadãos'. Usando 'as melhores práticas', os empregadores conseguem da OSHA a isenção de inspeçãoou a redução de penalidades em caso de ações de cumprimento.

Fonte: Tesco.

1997, pretende evitar a confusão entre bebidas alcóolicas enão-alcóolicas e a associação entre bebidas alcóolicas e comportamento anti-social. O Grupo conta com um serviço de aconselhamento para que as empresas possam ter orientação antecipada

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quanto à conformidade com o código dos produtos propostos.

Regulação voluntária no varejo na Grã Bretanha

Os grandes varejistas na Grã-Bretanha freqüentemente pare

cem agir além das exigências das regulações do governo. Algunsexemplos extrai dos da exper iência da Tesco, o maior grupo de supermercados da Grã-Bretanha, estão no Boxe 2.

- Transporte n Nova e l ~ n d i a

Observando um outro país, a Nova Zelândia (que tem estado àfrente da reforma econômica em diversos setores)

9mudou para

um regime de regulação muito menos prescritívo no setor de transportes, conforme explicado no Boxe 3. I Jm sistema detalhado de regulação do setor de transportes foi substituído por um sistema noqual o governo nomeou membros do setor como responsáveis pelasegurança, concentrando-se, por sua vez. no monitoramento documprimento das normas. O esquema parece ter sido muitobem-sucedido, em termos de melhoria de segurança, custos maisbaixos de regulação e preços reduzidos.

39. Ver Donald Brash, New Zealand s Remarkable Reforms, Londres: lnstitute ofEconomic Affairs, 1996. (Occasional Paper, 100)

BOXE 3: Transporte na Nova Zelândia

Na Nova Zelândia o encolhimento do setor público e a desregulamenta.ção no setor de transportes alcançaram efeitos surpreendentes e benéficos.Por exemplo, o Ministério de Transportes controlava toda a regulação referen

te a segurança, preço e licenciamento do s setores de transporte rodoviário,marítimo e aéreo. Em 1991 o governo da Nova Zelândia reconh eceu que estava obrigando os contribuintes a pagarem por qualidade e segurança que deveriam ser de responsabilidade do mercado. Assim, mudou o viés de seu es·quema regulador de segurança de transporte, de operador de cumprimentopara o de operador de prestação de contas.

Na prática, essa mudança significou que o Ministério dos Transportesnão mais participaria da provisão de resultados de segurança; ao invés disso,simplesmente asseguraria que os membros do mercado o fizessem. O traba·lho diário típico dos funcionários do Ministério deixou de ser o de trabalharpara os provedores de transporte e passou a ser a mensuração do desempenho através de monitoração, inspeção e visitas eventuais.

Enquanto a função anterior do Ministério prover pessoal de segurança

para esse setor necessitava de 5.500 funcionários, sua nova função deasA

segurar transporte seguro e monitorar o desempenho necessitava de somente 7 cerca de 1 do número anterior. A despeito dessa enorme redução nonúmero de reguladores do governo, a qualidade do novo esquema reguladore por conseguinte, as medidas objetivas de resultados com a segurança melhoraram em todos os setores da indústria. A qualidade e a seleção dos serviços de transporte melhoraram e os consumidores se beneficiaram, uma vezque os preços ou se estabilizaram ou caíram desde 1980.

A melhoria na segurança de transporte não aconteceu por acaso. Ao fazer com que o setor de transporte pagasse pela sua própria manutenção desegurança, o governo concedeu aos membros daquel e mercado o incentivode se auto-regularem da maneira mais eficiente possível. E ao medir o real resultado da segurança e do desempenho, em vez de o mero cumprimento deregulações específicas, o Ministério devolveu ao setor o incentivo de se regular efetivamente e de forma responsável, uma vez que descobriu mais abordagens inovadoras para prover transporte seguro.

Assim, ao esmiuçar suas funções, objetivando resultados mensuráveise reestruturando seu esquema regulador, foi possível ao Ministério dos Transportes cumprir sua tarefa de reduzir o número de acidentes e mortes de formamais eficaz e a uma fração do custo anterior imposto aos contribuintes.

Fonte: James M. Buchanan Center for Political Economy, George Mason University, Fairiax, Virgínia.

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12-OARGUMENTOAF VOR DE MAISREGULAÇÃOVOLUNTÁRIA

PODER-SE-IA DAR MAIS EXEMPLOS DA REGULAÇÃOVOLUNTÁRIA queé evidentemente mais bem-sucedidaou de áreas onde ela poderia, com sucesso, substituir a regulação estatal4

De acordo comum estudo realizado nos EUA:

A regulação é geralmente identificada com o governoestadual ou federal, mas isso é um equivoco. Hojeexistem vários grupos independentes privadosquere-gulam grande parte da atividade do mercado sem envolvimento do governo .41

Existem vários modelos diferentes. Em alguns casos o gover

no provê a estrutura da regulação e as empresas formam uma organização auto-reguladora que preenche os detalhes daquela estrutura, evitando as desvantagens das normas inflexíveis e altamente prescritivas do Estado. O Grupo Portmané um exemplodesse modelo.

Emoutros casos, um setor é altamente responsável pela regulação de suas próprias atividades, mas existe uma exigência estatutária de inspeção (por exemplo, por uma pessoa competente ). Asegurança do Mar do Norte é um desses exemplos. Outroé o seguro de engenharia, exceto pelo fato de ter crescido como um sistemavoluntário policiado por empresas de seguro e ainda parecer operarprincipalmente devido ao envolvimento das companhias de seguro:inspeção e seguro são partes de um sistema integrado.

Existem também exemplos (como o da Underwriters Laborato-

40. Por exemplo no caso de pensões ver David Simpson Regulating Pensions: TooMany Rules Too Uttle Competition Londres: lnstitute o Economic Affairs 1996.(Hobart Paper, 131) Sobre águ a, ver Colin Robinson, lntroducing Competitionlnto Water , em M. E. Beesley (ed.), Regulating Utilities: Broadening the DebateLondres: lnstitute of Economic Affairs 1997. (Readings, 46)

41.Yilmaz, op.cit. p. 35.

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ries) em que a regulação é inteiramente feita pelo setor privado. Istoé um sistema de regulação surgiu naturalmente em resposta demanda de produtores e consumidores, e provê o estabelecimentode padrões por agentes independentes, bem como procedimentosde cumprimento (teste, certificação, etc.).

A grande vantagem dos sistemas surgidos naturalmenteé queeles evitam as inúmeras dificuldades de regulação governamentalanteriormente mencionadas. Uma vez que os custos de regulaçãonão são externos às agências reguladoras, evita-se a tendênciasuper-regulação existente emum sistema estatal. Além do mais, osistema é mais rapidamente adaptável às mudanças circunstanciais do que a regulação pelo Estado. Conforme explicado noitem8 um dos principais custos da regulação estatal (apesar de serum custo invisível ) é o efeito de enfraquecimento da atividade empresarial e de inovação que se retrai devidoàs regras rígidas geralmente associadas regulação governamental.

A maior flexibilidade dos sistemas privados constitui uma grande vantagem. Além do mais, a habilidade do mercado em criar incentivos, agir com segurança e sensibilidade geralmente não é reconhecida. Por exemplo, recentementeum dos autores estava contratando o seguro para um veículo cujo principal usuário seria o seufilho adolescente. O corretor solicitou então uma cópia do último relatório de desempenho escolar do rapaz em todas as matérias, econcedeu um desconto significativo. Um desconto adicional é concedido para os que concluem com sucesso um curso de direção.Uma cópia do relatório escolar e o comprovante de conclusão docurso de direção são então enviados pelo corretor com os demaisdocumentos para a seguradora: o desconto por boas notas éumpouco maior do que pela conclusão do curso de direção. O mercadoestá claramente fazendo distinção correta e sutil entre coisas comas quais a regulação simplesmente não pode lidar.

Finalmente, vale ponderar nesse contexto o que aconteceriase o sistema de licença para dirigir do Reino Unido fosse privatizado. Atualmente, o jovem aprendiz de 17 anos recebe uma licençaválida por 53 n o s istoé até o seu 70°aniversário. Não existe treinamento futuroou reeducação adicional, ehá pouco ou nenhum incentivo para melhorar as habilidades, além do aumento dos prêmi-

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os de seguro cobrados após o registro de uma ocorrência. Com a licença sob a responsabilidadedo setor privado, talvez até nas mãosdas seguradoras, haveria a expectativa de ocorrerem diversos tiposde experimentação e o surgimento de diversos cursosde atualização. É também inconcebível que o setor privado pudesse conceder

uma licença por um período superior a50 anos.

13- ON LUSÕES

Um estudo norte-americano sobre regulação conc luiu:.. existe um enorme mundo de regulação privada aos quais os reguladores, os membros do Congresso, o presidente e os jornalistas nãoestão atentos 4 O mesmo provavelmente ocorrena Grã-Bretanha,apesar de que nos dois países a regulação particular venha sendoalijada pela regulação governamental. Pelo menos dever-se-ia es

tudar a extensão da regulação privada e os seus efeitos: naGrã-Bretanha seria uma tarefa apropriada para a Better RegulationTask Force e a recém-criada Regulatory lmpact Unit,4 uma vez quea regulação voluntária parece ter inerentes vantagens sobre a regulação pelo Estado. A regulação governamental freqüentemente parece ser incapaz de alcançar os objetivos estabelecidos e os custosde cumprimento são geralmente altos, além de desencorajadorespara as empresas. Muitas vezes ela se parece com uma poderosamarreta incapaz de acertar uma pequena noz.

Existem mais quatro passos que recomendaria mos, relacionados a seguir, na ordem do menos radical para o mais radical:

• Impor aos outros reguladores indicados pelo governot r -fa de promover a concorrência ora aplicada aos reguladoresde serviços de utilidades publicas (ou uma obrigação de im-

42. Yilmaz, op.cit., p 32.43. Brussels to be targeted in drive to curb red tape , The Financia Times, 28 abr.

1999, descreve as novas formas de avaliação de impactos de regulação naGrã-Bretanha.

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pacto similar), a fim de reprimir as tendências expansionistas das agências reguladoras.Transferir os procedimentos de monitoramento e cumprimento (inspeção, teste e certificação), sempre que possível,dos reguladores do governo para o setor privado. Por exem

plo, uma solicitação do Estado para que seja feita uma inspeção por uma pessoa competente (como nos casosdo seguro de engenharia e Mar do Norte) poderia substituir regrasp

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Regulação Sem Estado