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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

20/08 Régimen jurídico de la emisión de copias de documentos públicos y privados

Consulta sobre el régimen jurídico aplicable a la emisión de copias de documentos públicos y privados tras la entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

En el informe se examinan diversas cuestiones relativas a los crite-rios aplicables para distinguir los documentos originales emitidos en soporte electrónico de las copias electrónicas de los mismos; la posible laguna legal del artículo 30.1 y 5 de la Ley 11/2007 al no regular las copias electrónicas de documentos emitidos por persona distinta del interesado en el procedimiento administrativo; la competencia para la emisión de copias electrónicas; el órgano competente para realizar la digitalización de documentos privados aportados por los ciudadanos; la consideración como copias auténticas o copias compulsadas de las copias digitalizadas por los administrados de sus documentos; vigencia del artículo 35.c) de la LRJ-PAC y el régimen aplicable a las facturas *.

ANTECEDENTES

1.º Con fecha de 23 de abril de 2007 este Centro Directivo emitió un informe (ref. A.G. Intervención General 1/07) sobre el régimen jurídico aplicable a las copias de documentos públicos y privados que, emitidas en soporte electrónico, hayan de incorporarse a los expedientes administrati-vos con valor de documento original, informe en el que se formularon las siguientes conclusiones:

«Primera. Las copias de documentos públicos o privados que, expedidas en soporte o por medios electrónicos, telemáticos o informá-ticos, se incorporen a los expedientes administrativos con valor de

* Dictamen de la Abogacía General del Estado de14 de julio de 2008 (ref.: A.G. AEH- Inter-vención General 1/8). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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20/08documento original, deberán reunir los requisitos de autenticidad, inte-gridad y conservación, y las garantías y requisitos exigidos con carácter general por el artículo 45.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en su normativa de desarrollo, y en otras nor-mas posteriores, como la Ley 59/2003, de firma electrónica.

Segunda. La emisión de copias auténticas de documentos admi-nistrativos o de copias compulsadas o selladas de cualesquiera docu-mentos en soporte o por medios electrónicos, telemáticos o informáticos no altera las reglas generales de competencia que, para la emisión de tales copias, establece la citada Ley 30/1992 y su normativa de desarro-llo (artículos 8 y 9 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo)».

2.º Con fecha de 10 de junio de 2008 la Intervención General de la Administración del Estado formuló nueva consulta por considerar que, «desde la fecha de emisión del referido informe (en alusión al citado informe de 23 de abril de 2007) han sido objeto de publicación en el Bole-tín Oficial del Estado nuevas disposiciones que inciden directamente sobre la cuestión en su día planteada», concretamente, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), y la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), cuya disposición adicional decimonovena se refiere al uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedi-mientos regulados en dicha Ley.

Tras exponer de forma razonada las dudas que ambas Leyes le susci-tan, la Intervención General de la Administración del Estado solicita a este Centro Directivo la emisión de informe sobre las siguientes cuestiones:

«1. En relación a la nueva regulación de copias recogida en el artículo 30 de la LAECSP:

a) ¿Cuáles son los criterios que han de aplicarse para distinguir las copias electrónicas reguladas en el apartado 1 del documento emi-tido originalmente también en soporte electrónico?

b) La emisión de copias electrónicas de documentos públicos emitidos originariamente en papel, previstas en el apartado 2, ¿corres-ponde al órgano que emitió el documento original o, en su caso, al archivo en que éste se encuentre?

c) ¿Cómo suplir las lagunas que derivan de la interpretación lite-ral de este precepto, cuyo apartado 1 no parece amparar las copias elec-trónicas de documentos privados cuando éstos hayan sido emitidos por sujetos distintos del propio interesado en el procedimiento y cuyo apar-tado 5 no contempla las copias que supongan una conversión de soporte de un documento privado originariamente electrónico a soporte papel?

d) ¿Cuál es el órgano competente para realizar la digitalización prevista en el apartado 3 de documentos aportados por los ciudadanos?

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20/08 2. En relación con el artículo 35 de la LAECSP:

a) Las copias digitalizadas a que se refiere ¿son copias auténti-cas o son copias compulsadas de las previstas en el artículo 35 c) de la LRJ-PAC?

b) ¿Se está refiriendo a cualquier tipo de documento, público o privado?

c) ¿Se refiere sólo a los documentos que acompañen a la solicitud de iniciación del procedimiento o a cualquier documento que pueda ser aportado durante la instrucción?

d) ¿Resulta aplicable únicamente a los supuestos de digitaliza-ción entendiendo por tal el proceso a través del cual un documento emi-tido originariamente en papel se convierte en documento en soporte electrónico?

3. ¿Continúa en vigor el artículo 35.c) de la LRJ-PAC, con los efectos que ello implicaría en cuanto a la no admisión de copias cuando las normas reguladores de los concretos procedimientos exijan la apor-tación al mismo de documentos originales? Dicha conclusión ¿es apli-cable tanto a copias auténticas como a copias compulsadas?

4. Respecto de las facturas, ¿son admisibles copias auténticas de las mismas cuando las normas reguladoras de los concretos procedi-mientos exijan la aportación de la factura original? En caso afirmativo, ¿qué régimen sería aplicable a las copias auténticas de facturas que hayan de surtir efectos en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos: el previsto en la Orden EHA/962/2007, de 10 de abril, o el establecido con carácter general en la LAECSP para los documentos aportados por los ciudadanos?.

5. Sobre la disposición adicional novena (sic) de la Ley 30/2007,de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, ¿cuál es la intención del último inciso h) del apartado 1 relativo a que “las copias electróni-cas [...] tendrán igual valor que las copias compulsadas de dichos docu-mentos”?»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) formula consulta sobre diversas cuestiones relacionadas con el régimen de emisión de copias de documentos públicos y privados tras la promulga-ción y entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), y de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del sector Público (LCSP), que abordan en algunas de sus disposiciones o preceptos diversos aspectos relativos a los documentos y copias electrónicos. En aras de la claridad, las diversas

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20/08cuestiones objeto de consulta se examinarán de forma sucesiva y siguiendo el orden planteado en el escrito de consulta:

1. Cuestiones relacionadas con el artículo 30 de la LAESCP:

La promulgación de la LAESCP atiende a la finalidad esencial, decla-rada en su Exposición de Motivos, de «consagrar la relación con las Admi-nistraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administracio-nes». Frente a la regulación anterior (constituida por la LRJ-PAC y su normativa de desarrollo), la LAESCP pasa «de la declaración de impulso de los medios electrónicos e informáticos –que se concretan en la práctica en la simple posibilidad de que algunas Administraciones, o algunos de sus órganos, permitan las comunicaciones por medios electrónicos– a que estén obligadas a hacerlo porque la Ley reconoce el derecho de los ciuda-danos a establecer relaciones electrónicas».

En consonancia con ello, el artículo 6.1 de la LAESCP reconoce a los ciudadanos «el derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre...»; además, en el apartado 2 del artículo 6 se reconoce a los ciudadanos una serie de dere-chos «en relación con la utilización de los medios electrónicos en la acti-vidad administrativa y en los términos previstos en la presente Ley», entre los que se incluye el derecho «a obtener copias electrónicas de los docu-mentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que ten-gan la condición de interesados» [apartado e)], y «a la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos que formen parte de un expediente» [apartado f)].

Respecto al régimen de copias electrónicas se indica en la Exposición de Motivos de la LAESCP que en la misma se regula «todo el sistema de copias electrónicas, tanto las realizadas a partir de documentos emitidos originariamente en papel, como las copias de documentos que ya estuvie-ran en soporte electrónico y las condiciones para realizar en soporte papel copia de originales emitidos por medios electrónicos, o viceversa».

Pues bien, el artículo 30 de la LAECSP, bajo la rúbrica «Copias elec-trónicas», establece lo siguiente:

«1. Las copias realizadas por medios electrónicos de documentos electrónicos emitidos por el propio interesado o por las Administracio-nes Públicas, manteniéndose o no el formato original, tendrán inmedia-tamente la consideración de copias auténticas con la eficacia prevista en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que el documento electrónico original se encuentre en poder de la Administración, y que la información de firma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan comprobar la coincidencia con dicho documento.

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20/08 2. Las copias realizadas por las Administraciones Públicas, utili-zando medios electrónicos, de documentos emitidos originalmente por las Administraciones Públicas en soporte papel tendrán la considera-ción de copias auténticas siempre que se cumplan los requerimientos y actuaciones previstas en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común.

3. Las Administraciones Públicas podrán obtener imágenes elec-trónicas de los documentos privados aportados por los ciudadanos, con su misma validez y eficacia, a través de procesos de digitalización que garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento imagen, de lo que se dejará constancia. Esta obtención podrá hacerse de forma automatizada, mediante el correspondiente sello electrónico.

4. En los supuestos de documentos emitidos originalmente en soporte papel de los que se hayan efectuado copias electrónicas de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, podrá procederse a la destruc-ción de los originales en los términos y con las condiciones que por cada Administración Pública se establezcan.

5. Las copias realizadas en soporte papel de documentos públi-cos administrativos emitidos por medios electrónicos y firmados elec-trónicamente tendrán la consideración de copias auténticas siempre que incluyan la impresión de un código generado electrónicamente u otros sistemas de verificación que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administración Pública, órgano o entidad emisora».

El precepto transcrito regula, en sus cinco apartados, las siguientes materias:

1. Apartado 1: Copia electrónica de un documento electrónico emi-tido por el propio interesado o por las Administraciones Públicas.

2. Apartado 2: Copia, por medios electrónicos, de documentos de la Administración Pública emitidos en soporte papel.

3. Apartado 3: Obtención de imágenes electrónicas por las Adminis-traciones Públicas de documentos privados aportados por los ciudadanos.

4. Apartado 4: Régimen de destrucción de documentos originaria-mente emitidos en papel de los que se hayan efectuado copias electrónicas.

5. Apartado 5: Eficacia de las copias realizadas en papel de docu-mentos públicos administrativos emitidos por medios electrónicos y fir-mados electrónicamente.

En relación con el citado precepto, la IGAE formula las siguientes consultas:

1.1 Criterios aplicables para distinguir las copias electrónicas regu-ladas en el apartado 1 del artículo 30 de la LAESCP, del documento emi-tido originalmente también en soporte electrónico.

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20/08Como punto de partida debe tenerse en cuenta que, a excepción de aquellos preceptos de la LRJ-PAC que la disposición derogatoria única de la LAESCP abroga expresamente (el apartado 9 del artículo 38, los apar-tados 2, 3 y 4 del artículo 45, el apartado 3 del artículo 59 y la disposición adicional decimoctava de la citada Ley), mantienen su vigencia el resto de preceptos y disposiciones de la LRJ-PAC que no han sido expresamente derogados por la LAECSP. En consecuencia, debe entenderse vigente el artículo 46 de la LRJ-PAC, relativo a la eficacia y validez de los documen-tos y copias, y también aquellos preceptos que, dictados en desarrollo del mismo, se incluyan en normas de igual o inferior rango, en tanto no se opongan o contradigan la regulación de la LAESCP (disposición deroga-toria única.2 de la LAESCP).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la LAESCP, la ges-tión electrónica de la actividad administrativa no altera ni la competencia ni los requisitos materiales y formales exigidos en la normativa aplicable:

«1. La gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia por la Administración Pública, órgano o entidad que la tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las normas que regulen la correspondiente actividad [...]».

Cabe entender, en consecuencia, que el artículo 33 de la LAESCP efectúa una remisión general a la LRJ-PAC y a su normativa de desarrollo. Pues bien, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la LRJ-PAC, el artículo 9.2, párrafo tercero, del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicacio-nes ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro, establece lo siguiente:

«La copia auténtica podrá consistir en la transcripción íntegra del contenido del documento original, o en una copia realizada por cuales-quiera medios informáticos, electrónicos o telemáticos. En ambos casos figurará la acreditación de la autenticidad de la copia identificando al órgano, archivo y organismo que la expide y la persona responsable de tal expedición».

A la vista del citado precepto cabe concluir que, con carácter general, las copias electrónicas auténticas han de reflejar su condición de tales copias, con acreditación expresa de su autenticidad, e identificación del órgano que la expide y de la persona responsable de tal expedición.

Con independencia de dispuesto, con carácter general, en el ar-tículo 9.2 del Real Decreto 722/1999, el documento electrónico adminis-trativo original también es susceptible de ser identificado como tal, frente a la copia electrónica, en la medida en que:

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20/08 – El artículo 29.2 de la LAESCP exige que los documentos electróni-cos administrativos incluyan una referencia temporal, que se garantizará a través de medios electrónicos cuando la naturaleza del documento así lo requiera. Dicha referencia temporal (que, en su caso, podrá efectuarse a través de un sellado de tiempo), permite conocer el momento exacto de emisión del documento original y de su copia (que necesariamente se ha de expedir con posterioridad a aquél) y, en principio, ha de posibilitar la distinción entre unos (documentos originales) y otras (copias).

– El artículo 32.2 de la LAESCP exige que el expediente electrónico –en el que, en principio, constarán los documentos administrativos elec-trónicos originales–, sea foliado a través de un índice electrónico firmado por la Administración, órgano o entidad actuante, exigencia que también ha de posibilitar la distinción de los documentos electrónicos originales incorporados a los expedientes administrativos de las copias de los mis-mos que se expidan en un momento posterior.

Respecto a los documentos electrónicos emitidos por particulares e incorporados a los procedimientos administrativos, hay que entender que, en principio, y salvo que la normativa aplicable exija la aportación de los documentos originales [artículo 35 c) de la LRJ-PAC, al que luego se alu-dirá], quedarán incorporados al expediente las copias de aquéllos. A este respecto prevé el artículo 25.3 de la LAECSP que, cuando la presentación se efectúe a través de registros electrónicos, éstos emitirán un recibo con-sistente en una copia autenticada del escrito, solicitud o comunicación, comprensivo de la fecha y hora de presentación y del número de entrada en el registro, recibo que el apartado 4 del artículo 25 hace extensivo a los documentos electrónicos que los interesados aporten con sus solicitudes, escritos o comunicaciones.

1.2 Competencia para la emisión de las copias electrónicas de docu-mentos públicos emitidos originariamente en papel, del apartado 2 del ar-tículo 30.

De acuerdo con lo dispuesto en el ya citado artículo 33. 1 de la LAECSP, «la gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia por la Administración Pública, órgano o entidad que la tenga atribuida...».

Ante la falta de regulación expresa en la LAECSP al respecto, debe atenderse, por remisión del artículo 33.1 de la LAESCP, a la regulación general contenida en el artículo 46.1 de la LRJ-PAC, con arreglo al cual «cada Administración Pública determinará reglamentariamente los órga-nos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias autén-ticas de documentos públicos o privados», remisión reglamentaria que ha de entenderse efectuada al artículo 9.2 del Real Decreto 722/1999, que atribuya competencia para la expedición de copias auténticas de documen-tos administrativos al órgano u organismo que emitió el documento origi-

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20/08nal, o al correspondiente archivo en el que, en su caso, y en virtud del tiempo transcurrido desde su emisión, éste se encuentre.

1.3 ¿Cómo suplir las lagunas derivadas de una interpretación literal del artículo 30 de la LAESCP, cuyo apartado 1 no parece amparar las copias electrónicas de documentos privados cuando éstos hayan sido emi-tidos por sujetos distintos del propio interesado en el procedimiento, y cuyo apartado 5 no contempla las copias que supongan conversión de un documento privado originariamente electrónico a soporte papel?

Como ya se ha indicado, el artículo 46.1 de la LRJ-PAC remite al desarrollo reglamentario la regulación de la competencia para expedir copias auténticas de documentos públicos o privados.

El Real Decreto 722/1999, dictado en desarrollo de, entre otros, el ar-tículo 46 de la LRJ-PAC, reguló únicamente la competencia para expedir copias auténticas de los documentos públicos administrativos, excluyendo expresamente de su ámbito de aplicación «la expedición de copias autén-ticas de documentos privados y de documentos públicos no administrati-vos, que se regirán por la correspondiente normativa de aplicación».

Respecto a las copias de los documentos privados, añade el Preámbulo del citado Real Decreto que «queda, por el contrario, fuera de los conteni-dos normativos de este Real Decreto el desarrollo de los aspectos referidos a la expedición de copias auténticas de documentos privados, por exceder esta cuestión de los objetivos propios de la norma».

Efectivamente, la expedición de copias auténticas de documentos pri-vados y de documentos públicos no administrativos excede, en principio, de las competencias propias de los órganos administrativos, siendo una materia que se incardina en el ámbito de la función notarial y que ha de regirse por lo dispuesto en su normativa específica (Decreto de 2 de junio de 1944, por el que se aprueba el Reglamento Notarial, y disposiciones complementarias).

Quizá por ese motivo, la LAESCP tampoco ha incluido una regula-ción general y sistemática en materia de expedición de copias auténticas (realizadas por medios electrónicos) de documentos privados por la propia Administración, limitándose a recoger ciertas innovaciones, con respecto a la regulación precedente, amparadas por la evolución del estado de la ciencia, con el fin de garantizar la efectividad del derecho de los ciudada-nos «a obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de intere-sados» al que se refiere el artículo 6.2.e) de la LAESCP. Así:

– Por una parte, el apartado 1 del artículo 30 permite considerar copias auténticas, en el sentido previsto en el artículo 46 de la LRJ-PAC, a las copias electrónicas de documentos también electrónicos emitidos por el propio interesado (no por terceros), siempre que: 1) el documento original se encuentre en poder de la propia Administración; 2) la información de firma electrónica permita comprobar la coincidencia con dicho documento.

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20/08 – Por otra parte, se regula también, en el apartado 3 del artículo 30 de la LAESCP, la obtención, por las Administraciones Públicas, de copias digitalizadas de documentos privados aportados por los ciudadanos (con los requisitos y efectos a los que se aludirá posteriormente).

En cualquier caso, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.3 de la LRJ-PAC, las copias de los documentos privados cuya autenticidad haya sido comprobada tendrán una validez y eficacia limitada al exclusivo ámbito de actuación de las Administraciones Públicas (frente a la eficacia general de los documentos privados legalizados o autenticados notarialmente).

Ahora bien, el artículo 30 de la LAESCP no regula ni la emisión de copias auténticas de documentos electrónicos emitidos por personas dis-tintas del interesado (apartado 1), ni la copia en soporte papel de docu-mentos privados expedidos por medios electrónicos (apartado 5). Esta falta de regulación no puede considerarse como una laguna legal, es decir, como una falta de regulación inconsciente o no deliberada por parte del legislador. Así resulta de las dos siguientes consideraciones:

1) El precedente constituido por el Real Decreto 722/1997 que, como se ha dicho, sólo regula la competencia para expedir copias auténti-cas de documentos públicos administrativos, excluyendo de su ámbito de aplicación las copias de documentos privados y de documentos que, aun siendo públicos, no son administrativos.

2) La falta de regulación en el apartado 1 del artículo 30 de copias realizadas por medios electrónicos de documentos privados de terceros, cuando sí se prevé y regula expresamente la expedición de copias por medios electrónicos de documentos privados emitidos por el propio inte-resado en el procedimiento administrativo de que se trate, sólo se justifica razonablemente en el sentido de que el legislador tuvo en cuenta el primer supuesto (copias realizadas por medios electrónicos de documentos priva-dos de terceros) para excluirlo. No parece lógico pensar que, habiendo previsto el legislador un supuesto tan preciso como es el de las copias (realizadas por medios electrónicos) de documentos electrónicos emitidos por el interesado en el procedimiento administrativo, el propio legislador no haya contemplado por simple olvido el supuesto de copias (realizadas por medios electrónicos) de documentos electrónicos emitidos por quien no es interesado en el procedimiento, esto es, por un tercero. Y lo mismo puede decirse del apartado 5 del artículo 30, pues la falta de regulación de copias en soporte papel de documentos privados emitidos por medios electrónicos cuando sí se prevén y regulan las copias realizadas en soporte papel de documentos públicos administrativos (emitidos por medios elec-trónicos) revela igualmente el propósito del legislador de excluir el primer supuesto.

Siendo, por tanto, exclusiones conscientes y deliberadas, no cabe hablar de una laguna legal ni, por ende, cabe plantearse la cuestión de cómo colmar esa laguna (lo que tendría lugar por el procedimiento pre-

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20/08visto para ello por el ordenamiento jurídico, cual es la interpretación ana-lógica o argumento a simile). Así las cosas, ante la falta de regulación, consciente y deliberada, de esos supuestos, lo que hay que concluir es que en tales casos no se produce el efecto que establecen los apartados 1 y 5 del artículo 30 de la LAESCP y, por tanto, que la Administración no puede realizar esas copias por medios electrónicos con el efecto de tener la con-dición de copias auténticas.

1.4 Determinación del órgano competente para realizar la digitaliza-ción prevista en el apartado 3 del artículo 30 de la LAESCP.

El artículo 30.3 de la LAESCP regula la posibilidad de que las Adminis-traciones Públicas obtengan imágenes electrónicas de los documentos priva-dos aportados por los ciudadanos, con su misma validez y eficacia, a través de procesos de digitalización que garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento imagen, de la que se dejará constancia.

Se entiende por digitalización el proceso tecnológico que permite, a través de técnicas fotoeléctricas o de escáner, convertir una imagen reco-gida en soporte papel en una imagen electrónica. La obtención, por las Administraciones públicas, de imágenes electrónicas de los documentos aportados por los ciudadanos a través de un proceso de digitalización es una de las novedades que incorpora la LAESCP en la tramitación de los procedimientos administrativos (si bien existen precedentes en ámbitos sectoriales, como es el caso de la digitalización certificada de facturas a que se refiere el artícu lo 7 de la Orden EHA/962/2007, de 10 de abril, a la que posteriormente se aludirá).

Las imágenes electrónicas digitalizadas a las que se refiere el artícu- lo 30.3 de la LAESCP son una tipología de copia distinta de las categorías preexistentes. Efectivamente, tradicionalmente cabe distinguir los siguien-tes tipos de copias:

– Copia auténtica: la reproducción exacta de un documento adminis-trativo emanada del mismo órgano que emitió el original o, en su caso, del encargado del archivo en que dicho original se encuentre. El órgano que expide este tipo de copias garantiza la autenticidad de las mismas, que gozarán de la misma validez y eficacia que el original (artículos 46 de la LRJ-PAC y 9.2 del Real Decreto 722/1999).

– Copia autenticada: es la reproducción exacta de un documento administrativo o privado emanada por órganos de la Administración espe-cíficamente facultados para ello, a la que se reviste de ciertas solemnida-des para su validez (v.g., las copias autenticadas de los escritos, solicitudes o comunicaciones de los interesados efectuadas por los registros electróni-cos conforme al artícu lo 25.3 de la LAESCP). Este supuesto en muchos casos puede considerarse una variante o modalidad de la copia compul-sada.

– Copia compulsada: es el duplicado de un documento público o pri-vado sobre el que la autoridad o funcionario ante el que se presenta hace

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20/08 constar, previo cotejo, su coincidencia exacta con el original del que es copia. Conforme al artícu lo 8.1 del Real Decreto 722/1999, la emisión de copias compulsadas es competencia de cualquiera de los registros habili-tados para la presentación de escritos, solicitudes o comunicaciones por los ciudadanos, siempre que se trate de copias que el ciudadano acom-pañe a los escritos, solicitudes o comunicaciones que presente ante tales registros.

– Finalmente, copia simple sería la mera fotocopia de un documento, presentada por el interesado o realizada por la Administración sin formali-dad alguna.

Pues bien, la obtención de imágenes digitalizadas del artícu lo 30.3 de la LAESCP no puede considerarse como un supuesto de copia auténtica, pues ésta consiste, como se ha indicado, en la reproducción exacta de un documento administrativo por parte del mismo órgano que lo emitió o por el encargado del archivo en el que dicho original se encuentre, quienes responden no sólo de la coincidencia entre el original y la copia, sino tam-bién de la autenticidad del original del que se expide ésta, siendo así que el supuesto que se examina se refiere a documentos privados aportados por el interesado cuyo contenido se digitaliza por las Administraciones Públi-cas, limitándose el órgano administrativo a garantizar, en su caso, la auten-ticidad, integridad y conservación del documento en imagen. La digitalización permite, en suma, la obtención de una imagen electrónica de contenido idéntico al del documento privado presentado por el intere-sado, sin que este proceso garantice, como es lógico, la autenticidad del documento privado original.

En consecuencia, el supuesto de obtención de imágenes electrónicas mediante digitalización puede equipararse, por sus efectos, al de las copias compulsadas que, como establece el artícu lo 8.3 del Real Decreto 722/1999, «tendrán la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original». También podría asimilarse al supuesto de las copias autenticadas, dado que permite la obtención de una reproducción exacta del documento privado presentado por el interesado a la que se reviste de ciertas solemnidades para su validez (acreditación y constancia de la autenticidad, integridad y conservación del documento obtenido en imagen por la Administración).

Tanto si se asimila a las copias compulsadas como a las copias auten-ticadas, los órganos competentes para la obtención de imágenes electróni-cas de documentos privados aportados por los ciudadanos a través de procesos de digitalización serían los encargados de los registros habilita-dos para la presentación de escritos, solicitudes o comunicaciones por los interesados (artículos 8.1 del Real Decreto 722/1999 y 25.3 de la LAESC) órganos que, a falta de previsión expresa en la LAESCP, han de conside-rarse competentes a estos efectos, en virtud de la remisión competencial efectuada en el artícu lo 33.1 de la LAESCP.

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20/08Ahora bien, junto a los anteriores órganos, cabe entender que tam-bién son competentes para disponer la digitalización de los documentos privados aportados por los ciudadanos los órganos a los que corresponda la competencia en relación con los procedimientos a los que se aporten aquellos documentos. En efecto, dada la amplia redacción del artícu-lo 30.3 de la LAESCP, que no establece una fase o momento procedimen-tal concreto en que deba realizarse la digitalización, no puede excluirse el supuesto de que la misma se efectúe en una fase o momento posterior a la presentación del documento privado en el correspondiente registro. Así las cosas, y por aplicación de nuevo de la regla del artícu lo 33.1 de la propia LAESCP, cabe entender, como se ha dicho, que puede disponer la digitalización el órgano que sea competente en relación con el concreto procedimiento en que se presente el documento privado (vgr., órgano ins-tructor del procedimiento y, desde luego, el órgano competente para resolverlo).

II. 2.- Cuestiones relativas al artícu lo 35 de la LAESCP:

Bajo la rúbrica «Iniciación del procedimiento por medios electróni-cos», el artícu lo 35 de la LAESCP establece lo siguiente:

«1. La iniciación de un procedimiento administrativo a solici-tud de interesado por medios electrónicos requerirá la puesta a dispo-sición de los interesados de los correspondientes modelos o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica que deberán ser acce-sibles sin otras restricciones tecnológicas que las estrictamente deri-vadas de la utilización de estándares en los términos establecidos en el apartado i) del artícu lo 4 y criterios de comunicación y seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e inter-nacionales.

2. Los interesados podrán aportar al expediente copias digitaliza-das de los documentos, cuya fidelidad con el original garantizarán mediante la utilización de firma electrónica avanzada. La Administra-ción Pública podrá solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas. Ante la imposibilidad de este cotejo y con carácter excepcional, podrá requerir al particular la exhibición del documento o de la información original. La aportación de tales copias implica la autorización a la Administración para que acceda y trate la información personal contenida en tales documentos.

3. Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas nor-malizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras administraciones e, incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la información y, en su caso, la modifique y com-plete».

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20/08 En relación con este precepto, la IGAE formula las siguientes con-sultas:

2.1 Las copias digitalizadas a que se refiere el artícu lo 35.2 ¿son copias auténticas o copias compulsadas de las previstas en el artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC?

El artícu lo 35.2 de la LAESCP permite a los interesados aportar al expediente copias digitalizadas de documentos, garantizando su fidelidad con el original mediante el empleo de firma avanzada. En tales casos, la Administración podrá solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias digitalizadas aportadas por el interesado o, excep-cionalmente, requerir al particular la exhibición del documento original.

Los documentos a los que se refiere el precepto pueden ser tanto admi-nistrativos (cuyos originales obren en los correspondientes archivos) como privados (que pueden también haber sido incorporados a un expediente administrativo, o encontrarse en poder del particular, a quien la Adminis-tración podrá requerir la exhibición del documento original).

En ambos casos, el artícu lo 35.2 sólo alude a documentos digitaliza-dos (conversión en imagen electrónica del documento en papel) cuya fide-lidad con el original se garantice mediante la utilización de firma electrónica avanzada y, en su caso, mediante el cotejo por la Administra-ción del original incorporado a un archivo o en poder del particular.

Así las cosas, parece que el supuesto previsto en el artícu lo 35.2 de la LAESCP se aproxima al de las copias compulsadas, en la medida en que el particular presenta una copia (digitalizada) de un documento cuya coincidencia o fidelidad con el original puede comprobar la Administra-ción a través de la exigencia de firma electrónica avanzada y, en su caso, mediante el cotejo de la copia con el documento original. El criterio que aquí se mantiene queda confirmado por otra consideración. El concepto de copia auténtica presupone necesariamente, según se ha dicho antes, la intervención de quien está investido de potestad certificante, de autentica-ción o de dación de fe pública (lo que, en el caso de documentos adminis-trativos, corresponde al órgano que lo emitió o al encargado del archivo público en que se encuentra el original), potestad que en modo alguno corresponde a un particular.

2.2 ¿Se está refiriendo a cualquier tipo de documento, público o pri-vado?

Esta cuestión queda respondida afirmativamente en el anterior apar-tado: en la medida en que el precepto no distingue expresamente, alu-diendo tan sólo a «documentos», cabe entender que los interesados pueden aportar al expediente tanto documentos públicos como privados, conclu-sión que resulta avalada por el hecho de que el cotejo pueda solicitarse del archivo en el que se encuentre el documento original (que normalmente será administrativo, aunque puede también ser un documento privado

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20/08incorporado a un expediente administrativo), o al propio particular (en cuyo caso se tratará normalmente de documentos privados).

2.3 ¿Se refiere sólo a documentos que acompañen a la solicitud de iniciación del procedimiento, o a cualquier documento que pueda ser aportado durante la instrucción?

Aunque el artícu lo 35 lleva por rúbrica «iniciación del procedimiento por medios electrónicos», dada la finalidad a la que responde la LAESCP (que no es otra que la de facilitar y garantizar a los ciudadanos el empleo de medios electrónicos en los procedimientos tramitados por las Adminis-traciones Públicas), teniendo en cuenta que el apartado 2 del artícu lo 35 refiere la aportación digitalizada de documentos por los interesados «al expediente» (término que no se circunscribe exclusivamente a la fase de iniciación del mismo, esto es, del procedimiento), y que el artícu lo 36.2, relativo a la fase de instrucción, reconoce el derecho de los interesados a «utilizar medios electrónicos para la participación en la instrucción del procedimiento a los efectos del ejercicio de su derecho a presentar alega-ciones en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución o en la práctica del trámite de audiencia cuando proceda...», se aprecia funda-mento jurídico suficiente para entender que la aportación de copias digita-lizadas de documentos por los interesados puede tener lugar tanto en la fase de inicio del procedimiento como en la de instrucción.

Confirma el anterior criterio una doble consideración. En primer lugar, la circunstancia de que el artícu lo 35 esté comprendido en el Capí-tulo II del Título III de la LAESCP, Capítulo que lleva por rúbrica la de «Utilización de medios electrónicos en la tramitación del procedimiento», locución que obviamente no queda limitada a la fase inicial del mismo. En segundo lugar, no puede desconocerse el derecho del ciudadano, san-cionado en el artícu lo 6.1, a relacionarse con las Administraciones Públi-cas para el ejercicio de los derechos previstos en el artícu lo 35 de la LRJ-PAC, derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas que lo es durante toda la tramitación del procedimiento administrativo y no sólo en su inicio.

2.4 ¿Resulta aplicable únicamente a los supuestos de digitalización, entendiendo por tal el proceso a través del cual un documento emitido originalmente en papel se convierte en documento en soporte electró-nico?

El artícu lo 35.2 se refiere específicamente a «copias digitalizadas», por lo que a tal supuesto ha de circunscribirse su ámbito de aplicación, entendiéndose por digitalización, efectivamente, aquel proceso tecnoló-gico que permite, a través de técnicas fotoeléctricas o de escáner, convertir una imagen recogida en soporte papel en una imagen electrónica.

III. 3. Cuestiones relativas al artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC:

El artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC consagra el derecho de los ciudada-nos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, «a obtener copia

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20/08 sellada de los documentos que presenten, aportándolas junto con los origi-nales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento».

En relación con este precepto de la LRJ-PAC, la IGAE formula las siguientes consultas:

3.1 ¿Continúa en vigor el artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC, con los efectos que ello implicaría en cuanto a la no admisión de copias cuando las normas reguladoras de los concretos procedimientos exijan la aporta-ción al mismo de documentos originales?

La disposición derogatoria única de la LAESCP no ha incluido nin-guno de los apartados del artícu lo 35 de la LRJ-PAC entre los preceptos de esta Ley que han sido objeto de derogación expresa.

Respecto a la posibilidad de que dicho precepto haya sido objeto de derogación tácita (en virtud de lo establecido en el apartado 2 de la dispo-sición derogatoria única de la LAESCP, que declara derogadas las normas de igual [...] rango en cuanto contradigan o se opongan a lo dispuesto en ella), parece lógico entender que, al contemplarse en la LAESCP la dero-gación expresa de determinados preceptos de la LRJ-PAC (el apartado 9 del artícu lo 38, los apartados 2, 3, y 4 del artícu lo 45, el apartado 3 del artícu lo 59 y también la disposición adicional decimoctava), la falta de mención al artícu lo 35 constituye un claro indicio de la voluntad del legis-lador de mantener su vigencia, pues en otro caso lo lógico habría sido incluir dicho apartado en la relación de preceptos de la LRJ-PAC que que-dan sin efecto.

Con independencia de lo anterior, tampoco se aprecia contradicción u oposición alguna del artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC con la regulación con-tenida en la LAESCP. Es más, el artícu lo 6.1 de la propia LAESCP men-ciona expresamente el artícu lo 35 de la LRJ-PAC, al declarar que «se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administra-ciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artícu lo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre...», derechos que, en consecuencia, han de entenderse plenamente vigentes, y a los que se adicionan los que, con carácter novedoso y en relación con el empleo de medios electrónicos en la actividad administra-tiva, enumera el apartado 2 del citado artícu lo 6 de la LAESCP.

En consecuencia, ha de considerarse vigente el artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC. Cuestión distinta es que la evolución del estado de la ciencia permita dotar de mayor seguridad jurídica a las copias que se obtengan por medios electrónicos de los documentos originales, y que, por tal motivo, las normas reguladoras de los procedimientos administrativos puedan ten-der a prescindir de la exigencia de aportar al procedimiento los documen-tos originales.

3.2 Dicha conclusión ¿es aplicable tanto a copias auténticas como a copias compulsadas?

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20/08Como ya se ha indicado, el valor o eficacia de las copias compulsadas es distinto, y más limitado, que el de las copias auténticas. Conforme al artícu lo 8.3 del Real Decreto 722/1999, «la copia compulsada tendrá la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original». En consecuencia, la copia compulsada (en la que el funcionario intervi-niente sólo garantiza la coincidencia o fidelidad, a través del correspon-diente cotejo, entre el documento presentado y la copia), sólo surte los efectos del documento original en el concreto procedimiento de que se trate, pero sin acreditar en ningún caso la autenticidad del documento original.

Frente a las copias compulsadas, las copias auténticas han de ser expe-didas por el mismo órgano que emitió el original o por el responsable del archivo en el que dicho original se encuentre (artícu lo 9.2 del real Decreto 722/1999), quienes pueden comprobar y acreditar la autenticidad del original, además de su plena coincidencia con la copia. Por tal motivo, el artícu lo 46.2 de la LRJ-PAC atribuye a las copias auténticas de docu-mentos públicos «la misma validez y eficacia» que a éstos, como reitera el artícu lo 9.1 del Real Decreto 722/1999, con arreglo al cual «las copias auténticas de los documentos públicos administrativos tienen la misma validez y eficacia que éstos, produciendo idénticos efectos frente a las Administraciones públicas y los interesados».

La misma validez y eficacia se atribuye en el apartado 3 del artículo 46 a las copias auténticas de documentos privados, si bien «exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas».

Así las cosas, y efectuando el artícu lo 46 de la LRJ-PAC una equipa-ración legal, a efectos de validez y efectos, entre las copias auténticas y los documentos originales, ha de entenderse que tales copias auténticas han de reputarse admisibles, con valor equivalente al de los documentos origi-nales, incluso cuando las normas reguladoras de los procedimientos exijan la aportación de los originales [artícu lo 35.c) de la LRJ-PAC], pues en otro caso no tendría sentido la previsión recogida en el artícu lo 46 de la citada Ley (y reiterada, como se ha indicado, en el artícu lo 9.1 del Real Decre-to 722/1999).

No sucede lo mismo con las copias compulsadas que, al no garantizar en ningún caso la autenticidad del documento original, tienen una efica-cia equiparable (en el concreto procedimiento), pero no idéntica, a los originales. En consecuencia, no cabe admitir que, cuando las normas reguladores de los procedimientos administrativos exijan la aportación de los documentos originales, éstos puedan ser suplidos por copias compul-sadas.

IV. 4. Régimen aplicable a las facturas:

En este punto, la IGAE formula las siguientes consultas:

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20/08 4.1 ¿Son admisibles copias auténticas de las facturas cuando las normas reguladoras de los concretos procedimientos exijan la aportación de la factura original?

De acuerdo con la conclusión alcanzada en el apartado anterior, las copias auténticas de las facturas originales tienen la misma validez y efi-cacia que los documentos originales, por lo que su presentación ha de admitirse cuando las normas reguladoras de los procedimientos exijan la aportación de los originales.

4.2 En caso afirmativo, ¿qué régimen sería de aplicación a las copias auténticas de facturas que hayan de surtir efectos en el ámbito de la Admi-nistración General del Estado y sus organismos públicos: el previsto en la Orden EHA/962/2007, de 10 de abril, o el establecido con carácter gene-ral en la LAESCP para los documentos privados aportados por los ciuda-danos?

El artícu lo 29.2.e) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), sanciona la obligación de los obligados tributarios de «expedir y entregar facturas o documentos sustitutivos y conservar las fac-turas, documentos y justificantes que tengan en relación con sus obliga-ciones tributarias». A su vez, el artícu lo 106.3 de la LGT, relativo a los medios de prueba admisibles en el ámbito tributario, establece que «los gastos deducibles y las deducciones que se practiquen, cuando estén origi-nados por operaciones realizadas por empresarios o profesionales, debe-rán justificarse, de forma prioritaria, mediante factura entregada por el empresario o profesional que haya realizado la correspondiente operación o mediante el documento sustitutivo emitido con ocasión de su realización que cumpla en ambos supuestos los requisitos señalados en la normativa tributaria».

Por su parte, el artícu lo 164.uno.3.º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre el Valor Añadido, regula la obli-gación que incumbe a empresarios y profesionales de expedir factura y copia de ésta en las entregas de bienes y prestaciones de servicios que realicen en el desarrollo de su actividad, obligación que desarrolla el Real Decreto 1496/2003, de 28 de diciembre, por el que se regulan las obliga-ciones de facturación.

De la regulación del Real Decreto 1496/2003 interesa destacar, a los efectos del presente informe, los siguientes aspectos:

– La expedición de factura y copia de ésta será obligatoria, en todo caso, cuando sus destinatarios sean Administraciones Públicas [artícu lo 2.2.f)].

– Las facturas o documentos sustitutivos podrán expedirse por cual-quier medio, en papel o en soporte electrónico, que permita la constata-ción de su fecha de expedición, su consignación en el libro registro de facturas expedidas (...), y su adecuada conservación (artícu lo 8). Por tanto, los originales, en la hipótesis que se considera (exigencia de aportación de

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20/08facturas originales de acuerdo con las normas reguladoras de los concretos procedimientos), pueden ser, en principio, tanto facturas emitidas en soporte papel como en soporte electrónico.

– El artícu lo 17 del Real Decreto 1496/2003 supedita la remisión de facturas o documentos sustitutivos por medios electrónicos a la exigencia de que «el destinatario haya dado su consentimiento de forma expresa y los medios electrónicos utilizados en la transmisión garanticen la autenti-cidad del origen y la integridad de su contenido».

– La remisión electrónica de facturas o documentos sustitutivos, en caso de aceptación expresa del destinatario, habrá de ajustarse a lo dis-puesto en el artícu lo 18 del Real Decreto 1496/2003, garantizándose la autenticidad en origen y la integridad del contenido mediante firma elec-trónica avanzada, intercambio electrónico de datos, o los medios propues-tos por el interesado y autorizados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

– Los artículos 19 y siguientes del Real Decreto de continua referen-cia desarrollan la obligación de conservación de facturas y documentos sustitutivos, obligación que podrá cumplirse mediante la utilización de medios electrónicos (artícu lo 20.2), siempre que «se asegure su legibili-dad en el formato original en el que se hayan recibido o emitido, así como, en su caso, la de los datos asociados y mecanismos de verificación de firma u otros elementos autorizados que garanticen la autenticidad de su origen y la integridad de su contenido» (artícu lo 21.1).

El Real Decreto 1496/2003 ha sido parcialmente desarrollado por la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de abril de 2007 (EHA/962/2007), sobre facturación telemática y conservación electrónica de facturas, con arreglo a la cual:

– Se aclara (artícu lo 1) que todas las referencias efectuadas en el Reglamento al concepto de factura o documento sustitutivo deben enten-derse realizadas «al documento original en soporte físico o electrónico que haya sido creado por el expedidor...».

– Se indica (artícu lo 5.2) que «se entiende por copia de una factura o documento sustitutivo, en soporte papel, un documento que tenga el mismo soporte, formato y contenido que el original, pudiendo contener algún distintivo que así lo indique, como es la expresión de ‘copia’. En las facturas o documentos sustitutivos electrónicos, la copia es un fichero idéntico al original. Cuando el original haya sido firmado electrónica-mente, la copia se refiere al fichero firmado».

– Se establece (artícu lo 6.2) que «la obligación de conservación se refiere a las facturas y documentos sustitutivos recibidas en el formato y soporte original en el que éstas hubieran sido remitidas, salvo que el desti-natario opte por alguna de las forma alternativas de conversión autorizadas contempladas en los artículos 7 y 8 de esta Orden, en cuyo caso la conser-vación se referirá a dichos formatos y soportes», y que «cualquier conver-

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20/08 sión de soporte o de formato de los documentos recibidos distinta de las previstas en los artículos 7 y 8 de esta Orden efectuada por el destinatario dará lugar a un nuevo documento que no tendrá la consideración de docu-mento original».

Efectivamente, con la finalidad, manifestada en el preámbulo de la Orden, de «posibilitar la conciliación de los intereses de aquellos empre-sarios que desean expedir facturas electrónicas firmadas y los de aquellos destinatarios que, por su reducida dimensión o desarrollo tecnológico, desean que la conservación de tales documentos se realice en papel», los artículos 7 y 8 de la Orden regulan, respectivamente, la digitalización cer-tificada de facturas o documentos sustitutivos que se conserven en papel, y la impresión y conservación en soporte papel de las facturas y documentos sustitutivos remitidos en formato electrónico. En el primer caso (digitali-zación certificada de facturas), dispone el artícu lo 7.1 de la Orden de con-tinua referencia que «las facturas, documentos sustitutivos y otros documentos así digitalizados permitirán que el obligado tributario pueda prescindir de los originales en papel que le sirvieron de base».

De cuanto se ha expuesto se desprende que la normativa (tributaria) por la que se desarrolla la obligación de facturación impone, con carácter general, la obligación de conservar las facturas y documentos sustitutivos en el formato y soporte original en que se hubieran remitido (sea éste en papel o electrónico), si bien admite optar por formas alternativas de con-versión autorizadas, entre las que se incluye la digitalización certificada de las facturas que se conserven en papel y que tengan el carácter de origi-nales, en cuyo caso se autoriza al obligado tributario a prescindir de los originales en papel.

La regulación del régimen de copias establecida en el Real Decreto 1496/2003 y en su normativa de desarrollo es más flexible, en este punto, que la establecida en la LAESCP. Efectivamente, la normativa reguladora del régimen de facturación a efectos tributarios (Real Decreto 1496/2003 y Orden EHA/962/2007, de 10 de abril de 2007) permite expresamente la conservación de facturas digitalizadas (admitiendo, en tal caso, la destruc-ción de los documentos originales), con los requisitos establecidos en el artícu lo 7 de dicha Orden. Por su parte, la LAESCP regula en su artícu- lo 35.2 la aportación por los interesados de copias digitalizadas de docu-mentos, a las que no se atribuye expresamente el valor de copias auténticas del artícu lo 46 de la LRJ-PAC y que, conforme a lo indicado anterior-mente, tienen un valor asimilado al de las copias compulsadas; en su artícu lo 30. 1 atribuye a las copias electrónicas de documentos electróni-cos emitidos por el propio interesado el carácter de auténticas, pero siem-pre que, entre otros requisitos, los originales sean documentos electrónicos emitidos por el propio interesado y que, además, los originales se encuen-tren en poder de la Administración; finalmente, el artícu lo 30.4 no regula, sino que remite a desarrollo reglamentario de cada Administración Pública, el régimen de destrucción de los originales emitidos en soporte papel de

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20/08los que se hayan efectuado copias electrónicas con sujeción a lo dispuesto en el propio artícu lo 30.

Se suscita así la duda de qué régimen resulta aplicable a la presenta-ción de copias de facturas para el ejercicio de las funciones de la IGAE (básicamente, control de subvenciones públicas): si el establecido en las normas reglamentarias que desarrollan la obligación de facturación, a efectos tributarios, o el de la LAESCP.

La anterior duda se acrecienta ante lo dispuesto en la Orden del Minis-terio de Presidencia de 5 de octubre de 2007 (Orden PRE/2971/2007, de 5 de octubre) que, en desarrollo de lo dispuesto en el artícu lo 17 del Real Decreto 1496/2003, (que, como se ha indicado, exige el consentimiento expreso del destinatario para la remisión de facturas o documentos sustitu-tivos por medios electrónicos) autoriza la expedición de facturas por medios electrónicos cuando el destinatario de las mismas sea la Adminis-tración General del Estado u organismos públicos vinculados o depen-dientes de aquélla, y que regula las condiciones técnicas de la remisión de facturas por medios electrónicos sin incluir referencia alguna al régimen de copias ni remitir tampoco, en este punto, a lo dispuesto en la Orden de 10 de abril de 2007, de desarrollo del Real Decreto 1496/2003.

Se advierte, en consecuencia, la existencia de dos regulaciones parale-las del régimen de copia electrónica de documentos: una específicamente referida a las facturas y documentos sustitutivos e incardinada en el ámbito tributario (el Real Decreto 1496/2003 y la Orden de 10 de abril de 2007), y otra general, aplicable a todo tipo de documentos y procedimientos administrativos, constituida por la LAESCP.

Pues bien, cabe apuntar distintos argumentos en favor de la aplica-ción, en el supuesto que se examina (régimen de presentación de facturas ante la IGAE a efectos de control de subvenciones), de una u otra regula-ción.

A favor de la aplicación del régimen de copias previsto en la LAESCP cabe apuntar los siguientes argumentos:

– En primer lugar, la LAESCP constituye, como se ha indicado, la regulación general en materia de copia electrónica de documentos, frente a la especialidad del Real Decreto 1496/2003 y su normativa de desarro-llo, que si bien se refieren específicamente al régimen de copia y conser-vación de facturas, ello es sólo a efectos tributarios (y, en concreto, a efectos del IVA).

– La Orden de 5 de octubre de 2007 que, en desarrollo de lo dispuesto en el artícu lo 17 del Real Decreto 1496/2003, autoriza la expedición de facturas por medios electrónicos cuando los destinatarios sean las Admi-nistraciones Públicas, no remite expresamente a la Orden de 10 de abril de 2007 en cuanto al régimen de copia y conservación de facturas, citando, sin embargo, tanto en su Preámbulo como en su articulado (artícu lo 3), a

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20/08 la LAESCP (si bien es cierto que, a efectos generales, y sin mencionar tampoco expresamente el régimen de copias previsto en dicha Ley).

En apoyo de la aplicación, al supuesto que se examina, del régimen de copias previsto en el Real Decreto 1496/2003 y en la Orden de 10 de abril de 2007 cabe señalar los siguientes argumentos:

– Si bien es cierto que el Real Decreto 1496/2003 y su Orden de desa-rrollo de 10 de abril de 2007 se refieren al ámbito tributario, frente a la generalidad de la LAESCP, también es cierto que aquellas normas consti-tuyen una regulación concreta y específica de una categoría singular de documentos como son las facturas, frente a la generalidad, en este punto, de la LAESCP, que resulta de aplicación a cualesquiera documentos.

– Dado el principio de personalidad única de la Administración, parece lógico entender que el régimen de conservación y copia de facturas haya de ser el mismo cuando quien actúa o ante quien se presentan tales facturas, sea la Administración Tributaria o la IGAE.

– Teniendo en cuenta que, en los supuestos que se examinan, los mis-mos documentos (las facturas o documentos sustitutivos) han de ser apor-tados por los mismos interesados, a efectos tributarios y a efectos de control de la IGAE, no parece lógico disociar el régimen jurídico aplicable a esos mismos documentos, según el interesado tenga que presentarlos a unos fines (tributarios), o a otros (control de subvenciones por la IGAE).

– Dado que el sistema previsto en la normativa reguladora del régi-men de facturación, a efectos tributarios, es más flexible que el de la LAESCP, y teniendo en cuenta que los obligados tributarios conocen y aplican de forma habitual (a efectos del IVA), dicha normativa, no parece tampoco razonable que, conforme a la Orden de 10 de abril de 2007, se les permita digitalizar las facturas originales emitidas en soporte papel y pro-ceder seguidamente a la destrucción de dichos originales, y que, sin embargo, se les pueda exigir la presentación de las facturas originales frente a la IGAE.

– Finalmente, y como argumento decisivo, debe tenerse en cuenta que el artícu lo 30.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece, bajo la rúbrica «Justificación de las subvencio-nes públicas», que «los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurí-dico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efec-tuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario».

A la vista de los anteriores argumentos, se aprecia fundamento jurí-dico suficiente para considerar aplicable frente a la IGAE, el régimen de copia de facturas previsto en el Real Decreto 1496/2003 y en la Orden de 10 de abril de 2007.

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20/08V. 5. Cuestión relativa a la interpretación del apartado h) de la dis-posición adicional decimonovena.1 de la LCSP:

Se formula consulta sobre la interpretación que ha de efectuarse del último inciso de la disposición adicional decimonovena.1.h) de la LCSP, que establece lo siguiente:

«Las referencias de esta Ley a la presentación de documentos escritos no obstará a la presentación de los mismos por medios electró-nicos. En los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por medios electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmi-tiendo primero la firma electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un plazo de 24 horas; de no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada. Las copias electrónicas de los documentos que deban incorporarse al expediente, autenticadas con la firma electrónica reco-nocida del órgano administrativo habilitado para su recepción surtirá iguales efectos y tendrán igual valor que las copias compulsadas de estos documentos.»

Con el precedente de la Orden EHA/1307/2005, de 29 de abril, por la que se reguló el empleo de medios electrónicos en los procedimientos de contratación, las disposiciones adicionales decimoctava y decimonovena de la LCSP establecen, en desarrollo de lo dispuesto en la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo, del Consejo y del Parlamento Europeo, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, una regulación relativa al empleo de medios electrónicos en las comunicaciones y procedimientos de contratación.

El inciso sobre el que se solicita informe viene a atribuir a las copias electrónicas de los documentos que deban incorporarse el expediente de contratación, una vez sean autenticadas mediante firma reconocida del órgano competente para su recepción, el valor y la eficacia propio de las copias compulsadas. En consecuencia, ha de entenderse que tales copias electrónicas tienen «la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original» (artícu lo 8.3 del Real Decreto 722/199, relativo a la eficacia de las copias compulsadas).