Reformas - economia.unam.mx€¦ · Las consecuencias no se hicieron esperar, en ese año la devaluación fue superior a 100 %, la inflación se ubicó en 98% y por primera vez en

núm. 336 ▪ septiembre-octubre ▪ 2005

62

ECONOMÍA INFORMA

63

Carlos Javier Cabrera Adame*

Reformasy gasto público

Durante varias décadas del siglo pasado, la economía mexicana creció a tasas que, en promedio, oscilaban en torno al 6%. El crecimiento tuvo características y ritmos variados que estuvieron determinados por el entorno internacional y por los distintos énfasis que se le imprimieron a la política económica.

El desempeño de la economía experimentó períodos con inflación, estabilidad e inestabilidad, pero con un elemento común: el crecimiento económico. Esa tendencia se rompió abruptamente en 1982 y desde entonces la economía ha pasado por períodos de estancamiento seguidos por etapas, más bien breves, de crecimiento moderado y en lo que va del presente siglo el desempeño económico está cerca del estancamiento.

El período de crecimiento estuvo acompañado en el ámbito internacional por lo que se ha llamado la edad de oro del capitalismo, que en lo interno favoreció el éxito de las políticas orientadas a fomentar la industrialización del país, bajo un esquema proteccionista que promovía la sustitución de importaciones.

Esas políticas contaron entre sus instrumentos con el otorgamiento de subsidios y exenciones fiscales, la venta de energía y combustibles a precios preferenciales al sector industrial, así como la creación de una importante infraestructura de comunicaciones en el país. En esas condiciones el modelo funcionó exitosamente, pero al mismo tiempo, generaba un conjunto de factores y situaciones que ponían en riesgo su propia sostenibilidad.

Agotados los efectos favorables que el proteccionismo proporcionó a varias ramas industriales y en presencia de un mercado cautivo, desaparecieron los estímulos para desarrollar la productividad y la competitividad, con ello la calidad y precios de los productos perdieron competitividad en el mercado internacional, el reforzamiento de la estructura oligopólica permitía obtener altas tasas de ganancia y se presentaba un debilitamiento gradual de las finanzas públicas, a costa del consumidor y de la sociedad en general.

En los últimos años de los sesenta y primeros de los setenta, la economía presentaba síntomas que anunciaban dificultades para mantener los ritmos de crecimiento anteriores. El déficit de la cuenta corriente se había incrementado considerablemente, la producción y las exportaciones agropecuarias habían disminuido y el déficit fiscal era mayor cada año.

En el ámbito internacional la crisis petrolera y la devaluación del dólar de 1972-1973, marcaban el fin de casi tres décadas de estabilidad y bonanza internacionales. Con ello, también desaparecieron condiciones que favorecieron el crecimiento nacional.

Sin embargo, la economía mantuvo altas tasas de crecimiento, 6.7% en promedio anual, durante los años setenta y hasta 1981, los factores del crecimiento fueron el creciente déficit fiscal, el cual pasó de 2.5% en 1971 a 14% del PIB en 1981, y el aumento

* Profesor de Tiempo Completo de la Facultad de Economía, UNAM. Este artículo forma parte del proyecto “Indicadores económicos. Usos y aplicaciones en el análisis de la economía mexicana” inscrito en el Programa de Apoyo a Proyectos Institucionales para el Mejoramiento de la Enseñanza” (PAPIME) de la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA) de la UNAM.


62

ECONOMÍA INFORMA

63

del precio del petróleo. El financiamiento del déficit se hizo principalmente con deuda externa, que pasó de un monto cercano a 3 200 millones en 1970 a 74 350 millones de dólares en 1981. El incremento del precio del petróleo contribuyó a financiar el gasto público, al mismo tiempo que facilitaba el acceso del país a los mercados crediticios internacionales.

Las bases en que se fincó el crecimiento, particularmente de 1979 a 1981, eran frágiles e inestables. Así, cuando en 1982 el precio del petróleo se redujo drásticamente y las tasas de interés en el mercado internacional se incrementaron hasta alcanzar niveles históricos, el país se colocó en la imposibilidad de hacer frente a sus compromisos financieros con el exterior.

Las consecuencias no se hicieron esperar, en ese año la devaluación fue superior a 100 %, la inflación se ubicó en 98% y por primera vez en cincuenta años el PIB sufrió una tasa negativa, de 0.5%.

Las necesidades de ajuste y estabilización eran evidentes, desde finales de 1982 la economía ha estado sujeta a rígidos programas de estabilización y varios procesos de reformas económicas, que no han conseguido recuperar los niveles de crecimiento previos a la crisis, pero si han cobrado la cuota de costos sociales y económicos en la mayoría de la población, que su aplicación lleva implícitos.

A partir de la segunda mitad de los ochenta, la economía mexicana pasó de ser una de las más cerradas y protegidas a una de las más abiertas al comercio y a la inversión extranjera. La participación activa de las autoridades federales en el ámbito internacional, es muestra de la intención que tienen por eliminar las trabas a los flujos comerciales y financieros. Hoy en día, México es uno de los países con más acuerdos comerciales, destacando desde luego el Tratado de Libre Comercio con América del Norte y el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea.

Asimismo, la participación del sector público en la economía se transformó radicalmente. Muestra de ello es la disminución del gasto público como proporción del producto interno bruto; el adelgazamiento del sector paraestatal; la prioridad del gasto social sobre el económico-productivo; y, el establecimiento del equilibrio fiscal acompañado de la intención de que la inversión pública sea sustituida por la inversión privada nacional y extranjera.

En éste contexto, a más de veinte años de éste proceso, a nivel nacional e internacional, académicos, políticos y organizaciones internacionales como la CEPAL, coinciden en señalar la necesidad de evaluar los resultados que a su paso ha dejado la aplicación del modelo neoliberal.

Abandonar el proceso de reformas económicas o bien, lo que parece más razonable, reformar las reformas, parecen decisiones difíciles de tomar. Sin embargo, es prioridad nacional retomar la senda de crecimiento económico sostenido, después de que la población padeció los costos de la aplicación de los planes de ajustes y los programas de reformas, resulta socialmente inadmisible y políticamente riesgoso prolongar los sacrificios ya impuestos.


64

ECONOMÍA INFORMA

65

El insuficiente desempeño económico de los últimos años no ha provocado que la actual administración revise el papel de las políticas monetaria y fiscal para aprovechar el impulso que pueden proporcionar al crecimiento, tampoco ha sido capaz de instrumentar políticas sectoriales que contribuyan a la creación de un marco que mejore la competitividad de la economía.

En las notas que siguen se presentan los elementos más relevantes de la política económica actual, sus resultados y las principales trasformaciones que se observan en materia de gasto público.

Política económica 2001-2006¿Continuidad o cambio?

Con la alternancia en la presidencia de la república en el año 2000, se generó la expectativa de que se podrían abandonar los principios que caracterizan al modelo neoliberal y de avanzar hacia un nuevo consenso que emanara del interior del país e irradiará todos y cada uno de los sectores de la economía. Más allá de responder a esta posibilidad, el gobierno actual se comprometió a continuar con el proceso de transformación de la economía mexicana sin tener claro, al parecer, los alcances, resultados y limitaciones que éstas traerían, es decir, con una visión de reformar por reformar.

En los documentos básicos de política económica como el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo (PRONAFIDE), el gobierno federal comprometió un conjunto de reformas estructurales que, en su perspectiva, eran necesarias para retomar el crecimiento sostenido.

En ambos documentos el gobierno federal presentó sus directrices generales de política económica y buscó dar certidumbre a los inversionistas nacionales y extranjeros.

De acuerdo al PRONAFIDE, los elementos básicos de política económica 2002-2006 se centraron en cinco líneas estratégicas:

1. Instrumentación de la reforma estructural y provisión de infraestructura Las reformas estructurales planteadas desde el Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006 pretendieron establecer un entorno legal y económico que facilitara y agilizara la participación competitiva del sector privado en los procesos productivos. Asimismo buscó fomentar e incrementar de forma sostenida el acervo de capital físico y humano

De acuerdo al peso que le dio la administración foxista a las reformas estructurales, para que la economía creciera era condición básica una mayor participación del sector privado en áreas reservadas a la inversión pública

2. Esfuerzo de ahorro público Se planteó elevar el ahorro público de manera gradual, sostenida y permanente


64

ECONOMÍA INFORMA

65

con el fin de aumentar la disponibilidad de recursos para el financiamiento de proyectos productivos del sector privado

3. Impulso al ahorro privado El ahorro interno privado, en especial el de largo plazo y el popular, sería el sustento

principal mediante el cual se financiaran los proyectos de inversión4. Utilización del ahorro externo como complemento del ahorro interno Se estableció como política un uso prudente y eficiente de los recursos provenientes

de fuentes externas, de tal modo que éstas desempeñen un papel únicamente complementario de las fuentes internas de financiamiento

5. Fortalecimiento del sistema financiero y transformación de la banca de fomento Mediante la reforma financiera y la transformación de la banca de fomento, se

instrumentaría una serie de medidas específicas orientadas al fortalecimiento del sistema financiero en su conjunto

Estas líneas estratégicas, son acompañadas por un conjunto de reformas específicas entre las que destacan:

• La reforma educativa que tiene como fin incrementar el acervo de capital humano, influir en la productividad de la fuerza de trabajo, fortalecer el mercado interno y facilitar la adaptación y asimilación de nuevas tecnologías

• La reforma energética tendría como propósito incidir en los precios y servicios energéticos que brindan las paraestatales, liberar recursos públicos para atender la educación y la salud, así como generar reservas de energía para evitar problemas en el futuro

• Para fortalecer el desarrollo regional y sustentable, replantear las atribuciones y potestades de cada orden de gobierno y facilitar la rendición de cuentas, se planteó la reforma al federalismo

• La reforma financiera para incrementar el ahorro interno, considera establecer mayores opciones de financiamiento para las empresas y sentar las bases para reducir riesgos de crisis sistémicas

• La reforma fiscal debería reducir la volatilidad de los ingresos públicos, disminuir la dependencia de los ingresos petroleros, desligar el gasto público del ciclo económico nacional e internacional y disminuir la desigualdad en la recaudación tributaria. Asimismo, con el objetivo de establecer instrumentos de política económica anticíclicos y dar certidumbre a las finanzas públicas y al proceso presupuestario se planteó la necesidad de realizar reformas en materia presupuestaria

• Para dar certidumbre a la inversión privada tanto nacional como extranjera en los procesos productivos, así como para abatir la corrupción en el sistema y para proteger la integridad de las personas y de su patrimonio, se incluyó la reforma al sistema judicial nacional

• Por último, la reforma en materia laboral buscaría insertar al factor trabajo como


66

ECONOMÍA INFORMA

67

medio indispensable para el desarrollo humano. Promover un marco flexible para el empleo y el mejoramiento del salario e impulsar una nueva cultura laboral sustentada en la productividad y competitividad (ver cuadro 1).

Cuadro 1Reformas estructurales 2001-2006

Reforma Objetivos impacto económicoReforma

Educativa• Establecer un sistema educativo

descentralizado y flexible que proporcione una formación de vanguardia con calidad y permita disminuir la desigualdad social

• Incrementa el acervo de capital humano y la productividad del factor trabajo

• Reduce la desigualdad social y fortalece el mercado interno

• Aumenta la investigación científica para el desarrollo de nuevas tecnologías productivas y facilita la asimilación de las mismas

Reforma Energética

• Promover una mayor participación del sector privado en el funcionamiento del sector

• Eficientar la administración de las empresas paraestatales para ofrecer servicios a precios competitivos

• Proporciona precios y servicios energéticos más competitivos y limita al desperdicio de recursos

• Libera recursos del sector público para que éstos sean asignados a proyectos de inversión educativa, salud e infraestructura

• Generar reservas suficientes de energía para evitar la interrupción de los procesos productivos

Reforma al Federalismo

• Llegar a un nuevo pacto federal que habilite a cada orden de gobierno para ejecutar acciones que respondan de manera inmediata y efectiva a las necesidades de la población

• Fortalecer y respetar las autonomías estatales y municipales

• Distribuir de manera adecuada las atribuciones y los recursos entre los distintos órdenes de gobierno

• Eleva la eficiencia y la eficacia del uso de recursos para lograr mejores resultados para la población

• Fortalece el desarrollo regional• Facilita el ahorro de recursos y el desarrollo sustentable• Promueve un gobierno ágil, con capacidad de respuesta

para enfrentar los retos que impone el proceso de desarrollo

• Promueve la elaboración de planes concretos para cada región que sean acordes con sus necesidades

• Facilita la rendición de cuentasReforma

Financiera• Fomentar el ahorro interno, en especial el de

largo plazo y el popular• Proporcionar un marco legal que permita

la consolidación del sector financiero y la reactivación de la actividad bancaria

• Profundizar el desarrollo del mercado de capitales (valores y deuda) en México

• Transformar el sistema financiero de fomento con el objeto de que éste sea un instrumento promotor del desarrollo económico y social sostenible

• Incrementa de manera permanente el ahorro interno, en particular el de largo plazo y el popular

• Establece mayores opciones de financiamiento a las empresas en condiciones más competitivas

• Reduce los riesgos de una posible crisis sistémica• Genera sistemas de operación más eficientes que

incrementan el contenido informativo de los precios de los activos financieros

• Proporciona un sistema financiero capaz de canalizar de manera eficiente los recursos financieros a la inversión productiva


66

ECONOMÍA INFORMA

67

Reforma Fiscal

• Contar con una nueva hacienda distributiva que mantenga finanzas públicas sanas y que permita una justa reorientación del gasto y una menor dependencia de los ingresos petroleros

• Disminuir la evasión y la elusión fiscal• Reducir el desplazamiento de la inversión

privada• Contar con los recursos fiscales suficientes

para garantizar el cabal cumplimiento de las obligaciones del Estado

• Reduce la competencia con el sector privado por recursos financieros

• Reduce la volatilidad de los ingresos gubernamentales al disminuir la dependencia a los ingresos petroleros y limita los efectos económicos de choques externos

• Disminuye la vulnerabilidad de la economía ante ataques especulativos

• Reduce la actividad informal de la economía• Disminuye las distorsiones en la economía y genera un

ámbito de competencia más justo• Fortalece las economías regionales• Aumenta la capacidad del Estado para coadyuvar a la

satisfacción de las necesidades básicas de la poblaciónReforma

Presupuestaria• Modernizar el ejercicio presupuestario para

hacerlo eficaz y transparente• Instrumentar mecanismos que brinden

certidumbre económica y eviten la paralización de las actividades estatales

• Establecer reglas mínimas en la conducción de las finanzas públicas

• Eficientar el uso de los recursos públicos

• Permite establecer en el mediano plazo instrumentos de política económica contra cíclicos

• Da certidumbre a las finanzas públicas y al proceso presupuestario

• Otorga certidumbre sobre el manejo responsable de las finanzas públicas en el mediano plazo

• Fortalece el proceso de evaluación del impacto del gasto público

Reforma Judicial

• Proteger y preservar el interés colectivo, minimizando en lo posible el riesgo o amenaza a la integridad de las personas y de su patrimonio

• Abatir los niveles de corrupción en el país por medio de mayor transparencia en la gestión y administración pública

• Garantizar la seguridad pública, brindando una procuración de justicia pronta y expedita

• Protege los derechos de propiedad y facilita la participación del sector privado en los procesos productivos

• Estimula la inversión nacional y extranjera al establecer un marco de seguridad pública más cierto y expedito

• Disminuye los costos muertos y de transacción derivados de la corrupción

• Reduce la actividad de la economía informal

Reforma Laboral

• Impulsar una nueva cultura laboral que amplíe las oportunidades de desarrollo de los trabajadores

• Promover la modernización sindical garantizando el respeto y la autonomía

• Aprovechar el “bono demográfico”

• Integra el concepto de trabajo como un medio integral para el desarrollo humano

• Propicia un marco regulatorio flexible, promotor del empleo y del mejoramiento salarial

• Profundiza los programas de capacitación y desarrollo de asistencia técnica para trabajadores

• Difunde los valores de la nueva cultura laboral para crear un clima que favorezca la productividad y la competitividad

• Promueve la transparencia en las relaciones entre obreros, patrones y gobierno

• Estrecha la relación entre productividad y remuneración

Fuente: Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo 2002-2006. SHCP. México, 2002.


68

ECONOMÍA INFORMA

69

Cuando falta poco más de un año para que termine el actual gobierno, prácticamente ninguna reforma propuesta se ha concretado. Sin embargo, habría que señalar que los objetivos establecidos para cada una de ellas constituyen un listado de buenos deseos, ya que no se definieron los instrumentos ni los plazos para alcanzarlos. También se debe considerar que en el PRONAFIDE no se definieron las relaciones que deben existir entre las reformas para conseguir las metas de crecimiento establecidas.

Desempeño económico: metas planteadas y resultados obtenidos

Sin duda, el principal logró de la administración foxista ha sido el equilibrio macroeconómico, expresado principalmente en “finanzas públicas sanas”, un déficit moderado de la cuenta corriente de la balanza de pagos, un tipo de cambio estable, bajas tasas de interés al consumo acompañadas de escaso y alto costo a la inversión productiva y estabilidad de precios.

El costo del equilibrio macroeconómico ha sido una tendencia al estancamiento de la actividad económica. Medida a partir del producto interno bruto en el período 2001-2004, registra apenas un crecimiento promedio anual de 1.6% (ver cuadro 2). Empero, no se puede omitir que hasta la primera mitad del sexenio lo que caracterizó la economía mexicana fue el estancamiento, es decir, crecimiento ligeramente superior a cero. De esta forma, a menos que aconteciera un verdadero milagro, la economía en el presente sexenio tendrá el menor dinamismo de los últimos tres gobiernos. Como se observa en la gráfica 1, en los sexenios de Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León, a pesar de haber iniciado la administración en un entorno de crisis económica, que se expresó en fuertes devaluaciones y altos niveles de inflación, el promedio anual de crecimiento de la economía fue 3.9 y 3.5%, respectivamente.


68

ECONOMÍA INFORMA

69

Cuadro 2México: Producto Interno Bruto 1989-2004(tasa de crecimiento promedio anual)

Año Variación %1989 4.21990 5.11991 4.21992 3.61993 2.01994 4.41995 -6.21996 5.21997 6.81998 5.01999 3.62000 6.62001 0.02002 0.72003 1.32004 4.4

1989-1994 3.91995-2000 3.52001-2004 1.6

Fuente: elaboración propia con datos del IV Informe de Gobierno del Ejecutivo, Federal, México, 2004, Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, SHCP, marzo de 2005.

Fuente: elaboración propia con datos del IV Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, Septiembre de 2004, Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, SHCP, México, marzo de 2005.

3.93.5

1.6

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1989 - 1994 1995 - 2000 2001 - 2004


70

ECONOMÍA INFORMA

71

Se requiere de un esfuerzo sin precedente en la historia reciente de la economía mexicana, para alcanzar en los últimos dos años tasas de crecimiento del PIB superiores a 7%, para obtener un crecimiento promedio anual cercano a 3% en la presente administración, variación que también resultaría insuficiente para generar el dinamismo económico capaz de proveer mayores empleos, incrementar las recaudación fiscal, así como para aumentar el gasto en infraestructura y hacer frente a las grandes desigualdades sociales que caracterizan al país.

Diversas autoridades federales1 atribuyeron el estancamiento de la economía mexicana al ciclo económico internacional y en particular al ciclo económico de Estados Unidos. Sin embargo, la recuperación de la economía mundial y de la norteamericana en 2003 no se tradujo en un mayor dinamismo de la economía nacional.

En 2004 la economía mexicana consolidó la reactivación iniciada en el segundo trimestre de 2003, registrando en el cuarto trimestre de 2004 una variación anual de 4.9%. Asimismo, influenciada por el ciclo económico mundial que registró un crecimiento de 5.1% y en particular del comportamiento de la economía norteamericana que aumentó 4.4%, la economía mexicana presentó un crecimiento real anual de 4.4%. Ello ayudó decididamente a alcanzar un promedio anual de 1.6% en los primeros cuatros años de la administración federal, cifra que contrasta con 0.7% promedio anual registrado hasta la mitad de sexenio.

Producto del mayor dinamismo de la economía mexicana en 2004, el producto per cápita aumentó en términos reales 3.3% respecto al año anterior y en el período 2001-2004 este indicador presentó una variación real anual de sólo 0.4%. Asimismo, en 2004 el PIB per cápita de México expresado en dólares fue de 6 424, cifra notoriamente inferior al registrado en promedio por los países miembros de la OCDE el cual oscila alrededor de 25 700 dólares, es decir, representa en la actualidad una cuarta parte del producto de los países industrializados.

El desempeño de la economía mexicana en el período 2001-2004 contrasta sensiblemente con los objetivos planteados en el PRONAFIDE. Los resultados económicos se ubicaron incluso por debajo de las metas establecidas en el escenario inercial o pesimista del programa.

De acuerdo al PRONAFIDE, sin reformas estructurales, el crecimiento promedio anual de la economía mexicana en la presenta administración sería entre 3% y 3.5% promedio anual. Para lograr esa meta, la economía deberá crecer en 2005 y 2006 a un ritmo de 7.3% anual. Sin embargo, difícilmente se podrá alcanzar la metas establecida en el escenario inercial, más aún, si como lo ha adelantado la propia SHCP el PIB en 2005 en el mejor de los casos crecerá en 3.8% y en 2006 4.0%, por lo que tomando en cuenta los pronósticos oficiales, el promedio anual de crecimiento en el sexenio foxista se ubicará en alrededor de 2.4 por ciento.

1 Principalmente la Secretario de Hacienda y Crédito Público en los Criterios Generales de Política Económica y el Gobernador del Banco de México, en los informes anuales del Banxico.


70

ECONOMÍA INFORMA

71

Peor aún resulta la comparación si los resultados observados en los cuatro primeros años de la actual administración se contrastan con el escenario que incluye las reformas estructurales. En este escenario el crecimiento promedio anual, con reformas estructurales, se ubica por arriba de 5%. ver cuadro 3.

Cuadro 3México: Producto Interno Bruto 2001-2004(Tasa de crecimiento real anual)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Promedio

Observado 0.0 0.7 1.3 4.4 3.8 4.0 2.4

Con reformas ----- 1.7 4.9 5.8 6.6 7.0 5.2

Sin reformas ----- 1.7 3.5 3.7 3.8 4.1 3.4

Fuente: elaboración propia con datos del IV Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre de 2004. Informe sobre le Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, SHCP, marzo de 2005, Criterios Generales de Política Económica 2005, SHCP, septiembre de 2004.

En suma, ni en el peor de los escenarios planteados por el Ejecutivo al inicio de su administración, se consideró para el final de la misma un balance inferior al de los sexenios anteriores, particularmente el de Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo, de ahí que más mercado y menos Estado no garantizan, por mucho, mejores resultados.

Cambio estructural y gasto público

Junto con la disminución de las actividades económicas del Estado, expresado en términos de inversión y número de empresas bajo su control, se fueron consolidando en la política económica nacional nuevas prioridades de gasto. En un contexto de estabilidad en los ingresos públicos, anclados a los ingresos petroleros, se priorizó el gasto social sobre el de fomento económico.

Lo anterior puso sobre la mesa de discusión a nivel nacional, la necesidad de impulsar una reforma fiscal integral en el país. Sin embargo, a la fecha lejos de una reforma integral, en distintos momentos se han presentado modificaciones legales a la Constitución y a diversas leyes reglamentarias, para realizar cambios fiscales, presupuestarios y financieros, que de ninguna manera trascienden el enfoque de las misceláneas fiscales tradicionales.

Ante las necesidades crecientes de gasto público para combatir la desigualdad y financiar programas de desarrollo y competitividad, actualmente los ingresos


72

ECONOMÍA INFORMA

73

presupuestarios representan 23% del PIB, lo que representa 10 puntos porcentuales menos que en 1982 cuando se ubicaban en 33% del producto nacional.

Cada vez más preocupante es el hecho de que en las últimas tres décadas los ingresos tributarios del gobierno federal se hayan mantenido estancados en una magnitud que oscila entre 11% y 12% del PIB. Situación que nos ha ubicado en el nivel más bajo de los países de la OCDE y por debajo de la media de América Latina que oscila entorno a 18.6 por ciento.2

La carga fiscal total medida por los impuestos, derechos y aprovechamientos del gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, entre 1990 y 2002 se ha mantenido estancada en torno a 15% del PIB. Tal situación prácticamente representa la mitad de la carga fiscal promedio de los países de la OCDE, que es de 28% del PIB.3

En la década previa al inicio de las reformas estructurales, el gasto neto total del gobierno federal pasó de 20.5% del PIB en 1970 a 37.6% en 1980. Apoyado por el auge petrolero, en 1982 el gasto total representó 51.8% del producto nacional (ver cuadro 3).

En este lapso, el gasto programable federal, es decir, el destinado para bienes y servicios creció de 17.3% a 30.1% del PIB en 1980 y el gasto social duplicó su participación dentro del gasto público. De representar 5% del PIB en 1970 creció a poco más de 10% del PIB en 1981.

En el sexenio 1983-1988 el gasto neto total se ubicó en promedio alrededor del 39% del PIB, el nivel más alto en la historia reciente del país, esta situación estuvo determinada por el costo financiero que la crisis de la deuda impuso a la sociedad mexicana. La deuda externa absorbió enormes recursos financieros cuyo cumplimiento ocasionó que en ese período el gasto programable disminuyera de manera significativa, a tal punto que en 1988 su participación en el PIB fue de casi la mitad de la que representaba en 1981.

Durante ese período, el gasto social se vio afectado y redujo su participación en el PIB, con ello, se destinaron menos recursos para atender antiguas y nuevas carencias en grandes sectores de la población en condiciones de pobreza, cuyas condiciones de atraso se reforzaban por el desempleo y la inestabilidad económica.

2 Tomado de ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales proporcionadas por los gobiernos de los países. “Estadísticas de las Finanzas Públicas de América Latina”, publicadas en el sitio: http:// www.eclac.cl/ilpes. Las cifras corresponde al año 2002.

3 Labra Manjarrez, Armando. “Reforma Fiscal”: ¿IVA vs. ISR?. Ponencia presentada en el Coloquio La globalización de México: opciones y contradicciones, UNAM, Facultad de Economía, abril de 2005.


72

ECONOMÍA INFORMA

73

Cuadro 3México: Gasto Público(% PIB)Año (% del PIB) Gasto en Gasto Neto Total1/ Gasto Porgramable2/ Desarrollo Social3/

1970 20.5 17.3 5.11971 21.2 18.2 5.81972 23.9 20.6 6.91973 27.2 23.4 7.11974 28.5 24.0 7.41975 34.0 29.4 8.21976 32.3 27.3 9.01977 30.5 25.7 8.71978 31.5 26.6 8.71979 33.4 27.7 9.31980 37.6 30.1 9.31981 44.2 34.1 10.61982 51.8 31.1 10.51983 39.8 22.6 6.31984 37.9 23.1 6.41985 36.1 21.1 6.61986 40.7 20.9 6.41987 41.8 19.3 5.91988 38.1 17.8 5.71989 31.9 16.1 5.71990 28.5 15.9 6.11991 24.0 15.7 7.01992 23.0 15.8 7.71993 22.8 16.5 8.51994 23.1 17.6 9.31995 23.4 15.8 8.51996 23.3 16.0 8.41997 23.8 16.6 8.71998 21.6 15.6 9.01999 22.3 15.5 9.42000 22.6 15.6 9.52001 22.8 16.1 10.02002 23.7 17.2 9.92003 24.7 18.4 10.7

2004p/ 23.5 17.3 10.0

Notas: p/ preliminar al cierre de 2004.1/ El gasto neto total constituye el gasto total del gobierno federal, excluyendo las aportaciones a


74

ECONOMÍA INFORMA

75

ISSSTE, IMSS, así como subsidios y transferencias a entidades de control presupuestario directo.2/ Es el conjunto de erogaciones que se realizan en cumplimiento de funciones correspondientes a los ramos autónomos; a los ramos administrativos; a los ramos generales, así como aquéllas que realizan las entidades sujetas a control presupuestal directo.3/ Corresponde al gasto destinado a desarrollo social de acuerdo a la clasificación funcional del gasto.Fuente: de 1970 a 1980 tomado del Sexto Informe de Gobierno de Poder Ejecutivo Federal, Anexo Estadístico, México, 1994. De 1980 a 2003, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados. Para 2004 los valores son al cierre del cuarto trimestre año, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, febrero de 2005.

En la administración de Carlos Salinas de Gortari, el gasto neto total continuó su tendencia decreciente al pasar de 31.9% del PIB en 1989 a 23.1% en 1994. Por su parte el gasto programable se mantuvo alrededor de 16.3% del PIB en promedio anual. En este sexenio se aprecia de manera significativa el cambio en las prioridades de gasto. El gasto social pasó de 5.7% del PIB en 1989 a más de 9% en 1994.

Con Ernesto Zedillo la política de gasto público se mantuvo prácticamente sin cambios, el gasto neto total se estancó alrededor de 23% del PIB, el gasto programable lo hizo cerca del 16% del producto. En tanto, el gasto social aumentó su participación a lo largo de la administración.

En concordancia con las tendencias del gasto público de las administraciones anteriores, en el período 2001-2004, no se presentan cambios importantes. El gasto total público de la administración actual es apenas 1% superior en promedio anual al registrado en el sexenio previo. De la misma forma el gasto programable creció de 16.1% en 2001 a 17.3% del PIB en 2004.

Desde que inició el período de ajustes de la economía, el gasto público ha estado sometido a dos tendencias, una que persistentemente lo ha llevado a disminuir como porcentaje del producto interno bruto, y otra que ha modificado su estructura interna. Ambas tendencias parecen estar motivadas por razones de tipo político e ideológico, en donde prevalecen las intenciones de restar presencia en la sociedad y en la economía a lo público.

El propósito de mantener “finanzas públicas sanas” es congruente con las metas de estabilidad macroeconómicas y el entorno mundial, particularmente el que tiene que ver con el circuito financiero internacional, impone restricciones que hacen inviable modificar ese equilibrio. La cuestión no consiste en aumentar el gasto público y romper el equilibrio fiscal, sino en aumentar los ingresos públicos y en lograr un nuevo nivel de equilibrio que permita contar con mayores montos de gasto e inversión pública.

El equilibrio fiscal de no sustentarse en una nueva y dinámica estructura impositiva, orientada a alcanzar mayores cargas fiscales efectivas y descansar en


74

ECONOMÍA INFORMA

75

formas institucionales eficientes y flexibles para asignar los recursos públicos, se vuelve una ilusión óptica, producida por los frutos iniciales de las privatizaciones y por una contención cada vez más improductiva del gasto estatal.

La estructura del gasto público ha experimentado modificaciones significativas durante las últimas administraciones, destaca el incremento constante en desarrollo social y el descenso de la inversión pública en fomento económico. En 2003 y 2004 el gasto social se ha ubicado por arriba de 10% del PIB, porcentaje muy superior al que tuvo en la mayor parte de los años de la década de los ochenta, lo que expresa cierta preocupación en el gobierno por atender los graves rezagos sociales que padece la población. Sin embargo, esos recursos son insuficientes y se encuentran lejos de los niveles que destinan gobiernos comprometidos con el desarrollo social, en los países de la OCDE el promedio del gasto destinado a bienestar social es 21% del producto.

La sociedad mexicana se encuentra en una situación en la que el gasto público ha dejado de desempeñar el papel del promotor del crecimiento, delegando esa tarea al sector privado nacional y extranjero. La evidencia ha demostrado la incapacidad e insuficiencia de la inversión privada para fungir como motor del crecimiento. Ello obligaría a replantear la relación del Estado con la economía en la perspectiva de recuperar las estrategias del crecimiento económico ▪

Bibliografía

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Poder Ejecutivo Federal, México, mayo de 2001.Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006, Ejecutivo Federal, México,

2002.“Estadísticas de las Finanzas Públicas de América Latina”, publicadas en el sitio: http://

www.eclac.cl/ilpes. Las cifras corresponde al año 2002.Labra Manjarrez, Armando, “Reforma Fiscal: ¿IVA vs. ISR?”, Ponencia presentada en el

Coloquio La Globalización de México: opciones y contradicciones, UNAM, Facultad de Economía, abril de 2005.

Sexto Informe de Gobierno del Poder Ejecutivo Federal, Anexo Estadístico, México, 1994. IV Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, Anexo Estadístico, México, 2004.Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados. Bases de datos.Informe sobre situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública al cuarto trimestre de

2004, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, febrero de 2005.

Documents

Reformas - economia.unam.mx€¦ · Las consecuencias no se hicieron esperar, en ese año la devaluación fue superior a 100 %, la inflación se ubicó en 98% y por primera vez en