Upload
others
View
2
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
77
Marcin Rachwał
REFERENDA W SPRAWIE ODWOŁANIA ORGANU SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO – DOŚWIADCZENIA LAT 2010‐2014
Słowa kluczowe:
demokracja bezpośrednia, referendum, frekwencja, organy samorządu terytorialnego, społeczeństwo obywatelskie
Wprowadzenie
Obywatele współczesnych państw demokratycznych uczestniczą w życiu
politycznym głównie poprzez udział w wyborach i korzystanie z instrumentów
demokracji bezpośredniej. Oczywiście wspomniane formy aktywności nie
wyczerpują całego spektrum możliwości, jednakże to właśnie one zazwyczaj
przykuwają największą uwagę mediów i społeczeństw. Wśród form
bezpośredniego udziału obywateli w funkcjonowaniu państw
demokratycznych kluczową rolę odgrywa referendum, które polega „na
wypowiadaniu się wyborców na tematy będące przedmiotem głosowania,
a dotyczące spraw całego państwa lub jego określonej części. Istotą
referendum jest nadanie mu formy głosowania, które przebiega w oparciu
o podstawowe zasady prawa wyborczego (powszechność, równość,
bezpośredniość i tajność) oraz sformułowanie alternatywy („tak” lub „nie”),
bądź opcji, której wyborca daje preferencję w głosowaniu”25.
25 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 183.
78
W literaturze występuje wiele klasyfikacji referendum, opierających się
na różnych kryteriach26. W kontekście zakresu rzeczowego niniejszego artykułu
najistotniejszy jest podział z uwagi na zasięg terytorialny. Uwzględniając
przedmiotowe kryterium, wyróżnimy:
Referendum ogólnopaństwowe – jest przeprowadzane w skali całego
państwa i dotyczy spraw szczególnie dla niego istotnych. W przypadku
tego rodzaju referendum uprawniony do głosowania jest ogół
obywateli danego państwa. Jednakże, możliwe jest wprowadzenie
ograniczeń w postaci uprawnienia do głosowania tylko tych obywateli,
którzy zamieszkują jego terytorium. Takie rozwiązanie funkcjonowało
w Polsce w okresie obowiązywania ustawy z 1995 roku o referendum27.
Referendum lokalne – przeprowadzane jest na części terytorium
państwa i jego skutki odnoszą się tylko do osób tam zamieszkujących.
Udział w nim wziąć mogą wyłącznie obywatele zamieszkali na
terytorium określonej jednostki podziału terytorialnego państwa. Nie
jest ono ograniczone tylko do gminy, jednak najczęściej występującą
formą referendum lokalnego jest właśnie referendum gminne.
W Polsce referendum lokalne występuje na trzech szczeblach: gminy,
powiatu i województwa.
Celem niniejszego szkicu jest przedstawienie problematyki referendów
w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, które zostały prze‐
26 Zob. szerzej: E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Euro‐py,Warszawa 2003, s. 33‐37; A. Antoszewski, Formy partycypacji obywateli w procesie poli‐tycznym, [w:] A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza,Wrocław 1997, s. 213‐226; A.K. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce po 1989 roku, „Przegląd Sejmowy” 2006, Nr 1, s. 9‐10; M. Rachwał, Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 79‐83. 27Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 roku o referendum, Dz.U. Nr 99, poz. 487, z późn. zm., art. 3.
79
prowadzone w latach 2010‐2014 (VI kadencja samorządu terytorialnego)28.
Wskazane głosowania umożliwiają mieszkańcom gmin, powiatów i woje‐
wództw odwołanie organów pochodzących z wyborów bezpośrednich. Tym
samym, w przypadku gminy mieszkańcy mogą głosować w sprawie odwołania
rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast
na poziomie powiatu i województwa w drodze referendum można odwołać
organy stanowiące, tj. radę powiatu i sejmik województwa.
Rozważania zawarte w artykule prowadzono w kontekście następują‐
cych pytań badawczych:
jaka była skuteczność referendów odwoławczych przeprowadzonych
w trakcie VI kadencji samorządu terytorialnego?
jakie skutki dla praktyki referendalnej wywołuje obowiązujący próg
frekwencji?
w jakim zakresie presja społeczności lokalnej i przedstawicieli gminnej
administracji wpływa na ważność referendum odwoławczego?
Początek szkicu został poświęcony omówieniu podstaw prawnych refe‐
rendum lokalnego, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących
głosowań odwoławczych. W tej części odniesiono się m.in. do prawa miesz‐
kańców w zakresie inicjowania referendów, a także do problematyki skutecz‐
ności tej formy aktywności obywatelskiej. Analiza referendów odwoławczych,
które odbyły się w trakcie VI kadencji samorządu terytorialnego, stanowi
przedmiot dalszej części niniejszego opracowania. Całość wieńczy podsumo‐
wanie, gdzie przedstawiono główne problemy związane ze stosowaniem refe‐
28 Na temat doświadczeń związanych ze stosowaniem referendum odwoławczego we wcze‐śniejszym okresie zob. szerzej: M. Rachwał, Referenda w sprawie odwołania organu gminy przed upływem kadencji – doświadczenia lat 2006‐2010, [w:] B. Nawrot, J. Pokładecki (red.), Wieloaspektowość samorządności gminnej w Polsce, Poznań 2011, s. 247‐260.
80
rendów odwoławczych i krótki zarys proponowanych zmian w prawie regulują‐
cym funkcjonowanie wskazanej formy demokracji bezpośredniej.
Referendum lokalne w świetle prawa
Jedną z zasad naczelnych Konstytucji RP z 1997 roku jest zasada suwerenności
(zwierzchnictwa) narodu: Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej nale‐
ży do Narodu. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpo‐
średnio29. Według ustawy zasadniczej naród jest podmiotem i źródłem władzy
zwierzchniej, przy czym nie chodzi w omawianym przypadku o naród w sensie
etnicznym. W analizowanym przypadku chodzi o wszystkich obywateli Rzeczy‐
pospolitej, a więc podstawą przynależności do tak rozumianego narodu jest
fakt posiadania polskiego obywatelstwa30.
Należy zaznaczyć, że samo wyrażenie w Konstytucji RP zasady
zwierzchnictwa narodu nie wydaje się w wystarczającym stopniu gwarantować
udziału zbiorowego suwerena w sprawowaniu władzy. Konstytucjonalizacja
demokracji bezpośredniej umożliwia wprawdzie odwoływanie się do wszyst‐
kich znanych instytucji tej formy demokracji, ale tylko wówczas, gdy ich cha‐
rakter i procedury zostaną skonkretyzowane w pozostałych przepisach konsty‐
tucji oraz rozwinięte w przepisach ustawowych. Dlatego zarówno dla demo‐
kracji przedstawicielskiej, jak i bezpośredniej, ich rzeczywiste istnienie i funk‐
cjonowanie musi być związane z prawnym określeniem procedur i mechani‐
zmów dla nich właściwych31.
29 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm., art. 4. 30 Zob. szerzej: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 1999, s. 14. 31 Zob. szerzej: M. Jabłoński, Polskie referendum akcesyjne, Wrocław 2007, s. 97‐106.
81
W kontekście demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym należy
w tym miejscu przytoczyć art. 170 Konstytucji RP z 1997 roku, który brzmi:
Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum,
o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego
z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb
przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa32.
W obecnym stanie prawnym postanowienia Konstytucji rozwija ustawa z dnia
15 września 2000 roku o referendum lokalnym. Zgodnie z jej przepisami,
w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako
członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją
wolę33:
w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;
co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty,
mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej
jednostki;
w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych
lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Ponadto przedmiotem referendum gminnego może być odwołanie wójta
(burmistrza, prezydenta miasta), a także samoopodatkowanie się mieszkańców
na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów
gminy. Należy dodać, iż do 2002 roku możliwe było odwołanie tylko organu
stanowiącego gminy, gdyż organ wykonawczy tej jednostki samorządu
terytorialnego nie pochodził z wyborów bezpośrednich34. Sytuacja uległa
32Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej …, art. 170. 33Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym, Tj. Dz.U. 2013, poz. 706, art. 2 ust. 1. 34 Zarząd gminy był wybierany w wyborach pośrednich przez radę gminy; Zob. szerzej: P. Pie‐przyk, Rola, znaczenie i ewolucja samorządowego prawa wyborczego w okresie polskiej trans‐
82
zmianie wraz z wprowadzeniem w 2002 roku bezpośrednich wyborów wójtów
(burmistrzów, prezydentów miast)35. Od tej pory mieszkańcy mogą odwołać
w referendum zarówno organ stanowiący, jak i wykonawczy gminy.
Zakres rzeczowy niniejszego szkicu został ograniczony do referendów
w sprawie odwołania organu samorządu terytorialnego (referenda
odwoławcze). Dlatego też w dalszej części zasadniczo pominięto podstawy
prawne odnoszące się do innych rodzajów głosowań.
W sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego przed upływem kadencji, rozstrzyga się wyłącznie w drodze
referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców. Z przedmiotowym
wnioskiem może wystąpić co najmniej 10% uprawnionych do głosowania
mieszkańców gminy albo powiatu, natomiast w przypadku województwa pod
wnioskiem należy zebrać podpisy co najmniej 5% uprawnionych do
głosowania36. Wniosek mieszkańców może zostać złożony po upływie
10 miesięcy od dnia wyboru organu albo 10 miesięcy od dnia ostatniego
referendum w sprawie jego odwołania i nie później niż na 8 miesięcy przed
zakończeniem jego kadencji37. Warto podkreślić, iż żaden inny podmiot nie
może zainicjować referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego.
Kompetencje w tym zakresie mają tylko mieszkańcy danej jednostki samorządu
terytorialnego.
Wniosek 10% mieszkańców gminy może dotyczyć odwołania rady
gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołania jednego z tych
organów. Tym samym mieszkańcy gminy mogą wnioskować zarówno
formacji ustrojowej, [w:] A. Stelmach (red.), Prawo wyborcze i wybory. Doświadczenia dwu‐dziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, Poznań 2010, s. 135‐138. 35 Zob. szerzej: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmi‐strza i prezydenta miasta, Dz.U. Nr 113, poz. 984, z późn. zm. 36Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum …, art. 4. 37 Tamże, art. 5 ust. 2.
83
o odwołanie organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Jak wspomniano
wcześniej, jest to konsekwencja wprowadzenia w 2002 roku bezpośrednich
wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum w sprawie
odwołania organu wykonawczego gminy może być przeprowadzone także
z inicjatywy rady gminy38. Należy podkreślić, iż jeśli w ważnym referendum
o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na
wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko
odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę
ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa39.
Wydaje się, iż przedmiotowa regulacja jest nadmiernie represyjna wobec rady
gminy i stanowi przejaw nieusprawiedliwionego dążenia ustawodawcy do
umocnienia pozycji wójta kosztem osłabienia pozycji rady, i jej kompetencji do
sprawowania kontroli nad działalnością organu wykonawczego gminy40.
Odnośnie do liczby podpisów mieszkańców, które są niezbędne do
rozpisania referendum lokalnego, istotną uwagę poczynił Piotr Uziębło. O ile
10 proc. w niewielkich gminach stosunkowo łatwo zebrać, o tyle
w największych miastach jest to już próg w zasadzie zamykający drogę
inicjatywom powstałym ad hoc41. Biorąc pod uwagę dane o liczbie
mieszkańców uprawnionych do głosowania według stanu na dzień 30 czerwca
2014 roku, należy zauważyć, iż w przypadku np. Wrocławia trzeba zebrać
niemal 50 tysięcy podpisów dla skuteczności inicjatywy przeprowadzenia
referendum, natomiast w Warszawie jest to ponad 133 tysiące. Z kolei
38 Zob. szerzej: Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, T.j. Dz.U. 2013, poz. 594, z późn. zm., art. 28a‐28c. 39 Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum …, art. 67 ust. 3. 40 Podobnie: E. Olejniczak‐Szałowska, Wynik referendum lokalnego i jego skutki, „Samorząd Terytorialny” 2008, Nr 7‐8, s. 28. 41 Cyt. za: K. Wołodźko, Lokalni bezradni, http://nowyobywatel.pl/2014/01/27/lokalni‐bezradni, 7.09.2014.
84
referendum wojewódzkie może być zarządzone na wniosek co najmniej 5%
uprawnionych do głosowania, co powoduje, iż w przypadku województwa
wielkopolskiego należy zebrać ponad 135 tysięcy podpisów (w województwie
mazowieckim taki wniosek musiałoby podpisać niemal 210 tys.
uprawnionych)42. W tym miejscu należy zaakcentować, iż jest to większy próg
niż w przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej przewidzianej przez
art. 118 Konstytucji RP, gdzie jest wymagane 100 tysięcy podpisów.
W rozważanym kontekście niezwykle istotny jest również fakt, iż pod
wnioskami o przeprowadzenie referendum lokalnego mogą się podpisać tylko
mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast pod
obywatelską inicjatywą ustawodawczą wszyscy obywatele mający prawo
wybierania do Sejmu. Dlatego warto byłoby zastanowić się nad
wprowadzeniem progów degresywnych, które malałyby procentowo wraz ze
wzrostem liczby wyborców w jednostce samorządu terytorialnego43.
W kontekście referendów lokalnych często poruszanym zagadnieniem
jest ich mała skuteczność, co wynika z niskiej frekwencji. Do 2006 roku
referenda odwoławcze (podobnie jak pozostałe rodzaje referendów lokalnych)
były ważne, jeżeli wzięło w nich udział co najmniej 30% uprawnionych do
głosowania44. Jak podkreślił Andrzej Piasecki, zasadniczym i niezmiennym
błędem ustawowych przepisów dotyczących referendów było wprowadzenie
sztywnych progów dla obywatelskiej inicjatywy referendalnej (…) i dla ważności
42 Obliczenia własne na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej zamieszczonych w rejestrze wyborców według stanu na dzień 30 czerwca 2014 roku, pkw.gov.pl/2014_RW/rejestr‐wyborcow‐wg‐stanu‐na‐dzien‐30‐czerwca‐2014‐r.html, 18.09.2014. 43 K. Wołodźko, Lokalni … 44Ustawa z dnia 11 października 1991 roku o referendum gminnym, Tj. Dz.U. 1996, Nr 84, poz. 386, art. 29; Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum …, art. 55.
85
referendum45. W 2005 roku przyjęto nowelizację, na podstawie której
uzależniono ważność referendum odwoławczego od frekwencji wyborczej46.
Stosowny przepis brzmi następująco: Referendum w sprawie odwołania
organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów
bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy udział w nim wzięło nie mniej niż
3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu47. Przytoczona
regulacja weszła w życie wraz z dniem rozpoczęcia kadencji wójtów
(burmistrzów, prezydentów miast) wybranych w 2006 roku.
Wnioskodawcy, uzasadniając propozycję zmiany prawa polegającą na
uzależnieniu ważności referendum odwoławczego od frekwencji wyborczej,
przedstawili następujące argumenty48:
Lokalne społeczności uzyskają możliwość skutecznego egzekwowania
odpowiedzialności od tych, którzy zostali wybrani jako ich
przedstawiciele i których podstawowym obowiązkiem jest
przestrzeganie prawa.
Nastąpi wzrost poczucia odpowiedzialności osób sprawujących funkcje
publiczne.
Dojdzie do wzrostu uczestnictwa lokalnych społeczności w życiu
publicznym.
Mimo obniżenia progu w referendum, przy niskiej frekwencji
wyborczej, nowelizacja nie spowoduje odwołań niekontrolowanych
i przypadkowych.
45 A.K. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce lokalnej – błędny model, zła praktyka, „Studia Regionalne i Lokalne” 2005, Nr 3, s. 69. 46 Ustawa z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 175, poz. 1457, z późn. zm., art. 3. 47 Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum …, art. 55 ust. 2. 48 Druk nr 3981, Sejm RP IV kadencji.
86
Minister spraw wewnętrznych i administracji, odnosząc się do
omawianej propozycji, wyraził pewne wątpliwości. W stosownej opinii
podkreślono, iż przyjęcie postulowanych uregulowań prawnych może zachwiać
legitymizacją rozstrzygnięć dokonywanych w drodze referendów,
a w konsekwencji może zostać naruszona stabilność funkcjonowania władz
lokalnych. Wskazane zagrożenie upatrywano w tym, iż o kształcie władz
samorządowych może zdecydować mała grupa mieszkańców49.
W trakcie I czytania projektu ustawy, przedstawiciel wnioskodawców
(poseł Waldy Dzikowski) zwrócił uwagę, iż nieskuteczne referenda wywołują
różnego rodzaju frustracje i brak przekonania o skuteczności prawa. W opinii
posła, zaproponowana zmiana wiążąca ważność referendum z frekwencją
wyborczą –– była logiczna i sprawiedliwa: Im większa siła mandatu, tym
trudniejsze powinno być odwołanie takiego wójta, burmistrza lub prezydenta50.
Przedstawiciel wnioskodawców zwrócił uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt
propozycji. Otóż w sytuacji, gdy obowiązywał stały trzydziestoprocentowy próg
frekwencji, urzędujący wójt nic nie robił aby namówić swoich zwolenników do
głosowania. Wręcz przeciwnie, robił wszystko, żeby nikt nie poszedł do urn
wyborczych. Nowa regulacja zmusi organy pochodzące z wyborów
bezpośrednich do zabiegania o poparcie swoich zwolenników, gdyż bierne
czekanie, aby referendum nie było ważne, nie będzie dobrą strategią51.
Poseł Witold Gintowt‐Dziewałtowski w trakcie dyskusji stwierdził, iż
lepszym rozwiązaniem byłoby stopniowanie progów wyborczych, a nie
stosowanie sztywnych relacji w stosunku do frekwencji wyborczej, gdyż może
to doprowadzić do destabilizacji władz lokalnych. Jak zaznaczono, w sytuacji,
49 Opinia do druku nr 3981, Sejm RP IV kadencji. 50Sprawozdanie Stenograficzne, 103. posiedzenie Sejmu RP IV kadencji w dniach 17, 18, 19 i 20 maja 2005 roku, Warszawa 2005, s. 250. 51 Zob. szerzej: Tamże, s. 248‐250.
87
w której organ jednostki samorządu terytorialnego zostałby wybrany decyzją
10% wyborców, referendum odwoławcze byłoby ważne już przy
sześcioprocentowej frekwencji52. W tym miejscu warto przypomnieć, iż wybory
są skuteczne bez względu na poziom partycypacji społecznej. Skrajnym
przykładem są wybory uzupełniające do Senatu RP, w których frekwencja jest
bardzo niska, a mimo to są one wiążące. Dla zobrazowania przedmiotowego
zagadnienia można wskazać, iż w głosowaniach, które odbyły się w trzech
okręgach dnia 7 września 2014 roku, frekwencja nie przekroczyła 10%53.
W trakcie II czytania projektu ustawy zmiana w zakresie progu
frekwencji także budziła zastrzeżenia. Wskazywano na niebezpieczeństwa
związane ze zbyt dużym ułatwieniem w zakresie odwoływania organów
jednostek samorządu terytorialnego pochodzących z wyborów bezpośrednich.
Jednakże w dyskusji często podkreślano fakt, iż trudno o jednoznacznie dobre
rozwiązanie legislacyjne odnośnie wskazanej kwestii. Dlatego też
zaproponowano przyjęcie nowelizacji i ścisłe monitorowanie jej skutków54.
Podsumowując zagadnienie podstaw prawnych referendów
odwoławczych, warto krótko odnieść się do przedłożonego przez Prezydenta
RP projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz
rozwoju lokalnego i regionalnego55. Projekt ustawy zawierał m.in. propozycję,
aby zmienić przepisy w zakresie ważności referendum odwoławczego:
Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego
pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy wzięło
52 Zob. szerzej: Tamże, s. 251‐252. 53Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 8 września 2014 roku o wynikach wy‐borów uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 7 wrze‐śnia 2014 roku, Dz.U. 2014, poz. 1208. 54 Zob. szerzej: Sprawozdanie Stenograficzne, 107. posiedzenie Sejmu RP IV kadencji w dniach 5, 6, 7 i 8 lipca 2005 roku, Warszawa 2005, s. 200‐214. 55 Druk nr 1699, Sejm RP VII kadencji.
88
w nim udział nie mniej osób, niż wzięło udział w wyborze tego organu56.
W istocie, akceptacja przedmiotowej propozycji doprowadziłaby do znacznego
podwyższenia progu frekwencji dla uznania ważności referendum
odwoławczego. Jerzy Regulski, doradca społeczny Prezydenta RP ds.
samorządu, zaznaczył, iż stabilność władz lokalnych jest warunkiem
efektywnego rozwoju, a w tym i podnoszenia warunków życia (…). Dane
liczbowe wskazują, że ogromna większość referendów spotkała się z małym
zainteresowaniem społeczności lokalnej. Można więc zaryzykować
stwierdzenie, że były one zbędne57. Z kolei Marcin Gerwin, działacz Sopockiej
Inicjatywy Rozwojowej, zaakcentował, że taka drobna z pozoru zmiana
oznacza, że prezydenci miast czy radni mogą stać się w praktyce nieusuwalni58.
Biorąc pod uwagę doświadczenia lat 2010‐2014, należy zauważyć, iż
w przypadku obowiązywania progu frekwencji zaproponowanego w projekcie
prezydenckim tylko jedno referendum (w sprawie odwołania Burmistrza
Miasta Ostróda) byłoby ważne59.
Inicjatywa Prezydenta RP przewidywała zachowanie 30% progu
frekwencji w odniesieniu do referendów w sprawie samoopodatkowania się
mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji
organów właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Na marginesie
głównego nurtu rozważań warto podkreślić, iż propozycja szła w kierunku
ustanowienia referendum w sprawie samoopodatkowania również na
56 Tamże, art. 60. 57 J. Regulski, Referenda lokalne, www.frdl.org.pl/index.php/komentarz/items/jerzy‐regulski‐referenda‐lokalne.html, 18.09.2014. 58 Zmienią progi ważności referendum, http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo‐i‐
finanse/zmienia‐progi‐waznosci‐referendum,47642.html, 19.09.2014. 59 Obliczenia własne na podstawie informacji Państwowej Komisji Wyborczej, www.kadencja.pkw.gov.pl/se/pl/index.html, 10.09.2014.
89
poziomie powiatu i województwa. Pozostałe rodzaje referendów lokalnych
miały być ważne niezależnie od liczby uczestniczących w nich mieszkańców.
Referenda odwoławcze w latach 2010‐2014 (VI kadencja samorządu
terytorialnego)
Pierwsze referenda lokalne w sprawie odwołania rady gminy zostały
przeprowadzone w 1992 roku. Od samego początku stosowania wskazanej
formy demokracji bezpośredniej, uwidocznił się problem niskiej partycypacji
społecznej. Dla zobrazowania poruszonej kwestii warto podkreślić, iż na 23
głosowania przeprowadzone w 1992 roku żadne nie było ważne. Ogółem
w latach 1992‐2010 przeprowadzono 547 referendów odwoławczych60,
spośród których 65 zakończyło się podjęciem wiążącej decyzji61. Tak więc, tylko
niespełna 12% przeprowadzonych referendów było ważnych, natomiast
w pozostałych przypadkach nie została osiągnięta wymagana frekwencja.
Warto dodać, iż na 547 referendów odwoławczych zdecydowana większość
odbyła się na poziomie gmin(542), natomiast 5 głosowań dotyczyło odwołania
rady powiatu62. Tym samym nie odbyło się żadne referendum w sprawie
odwołania sejmiku województwa przed upływem kadencji.
60 Jeżeli w jednym terminie mieszkańcy głosowali w sprawie odwołania organu stanowiącego i wykonawczego gminy, przy obliczeniach przyjmowano, iż odbyły się 2 referenda odwoławcze. 61 Obliczenia własne na podstawie następujących publikacji Państwowej Komisji Wyborczej: 1) Informacja o przeprowadzonych referendach w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego w latach 1992‐2006, http://pkw.gov.pl/wybory‐w‐trakcie‐kadencji/informacja‐o‐przeprowadzonych‐referendach‐w‐sprawie‐odwolania‐organow‐samorzadu‐terytorialnego‐w‐latach‐1992‐2006.html, 10.09.2014; 2) Informacja o zarządzonych i przeprowadzonych refe‐rendach w sprawie odwołania organu samorządu terytorialnego przed upływem kadencji (ka‐dencja rad: 2006‐2010), http://pkw.gov.pl/kadencja‐2006‐2010/informacja‐o‐zarzadzonych‐i‐przeprowadzonych‐referendach‐w‐sprawie‐odwolania‐organu‐samorzadu‐terytorialnego‐przed‐uplywem‐kadencji‐kadencja‐rad‐2006‐2010‐.html, 10.09.2014. 62 Mieszkańcy głosowali w sprawie odwołania: 1) Rady Powiatu Kamieńskiego (2001 r., fre‐kwencja 17,73%); 2) Rady Powiatu Lubańskiego (2004 r., 13,45%); 3) Rady Powiatu Kluczbor‐skiego (2004 r., 18,46%); 4) Rady Powiatu Głubczyckiego (2004 r., 12,80%); 5) Rady Powiatu
90
Analiza referendów w sprawie odwołania organów w kolejnych
kadencjach samorządu terytorialnego wykazała, że zmieniały się przyczyny
i skutki tych głosowań. W latach 1990‐1998 były to często przejawy zachowań
populistycznych, natomiast mniej więcej od połowy pierwszej dekady XXI wieku
inicjatorów tych referendów cechowała większa odpowiedzialność,
uniwersalność polityczna, partycypacja obywatelska. Przełomowe znaczenie
dla skuteczności referendalnej miała nowelizacja z 2005 r. uelastyczniająca
progi skuteczności tego głosowania. Od piątej kadencji referendum to stało się
w końcu dostępne również dla społeczności dużych miast63. Warto dodać, iż
w trakcie V kadencji doszło do odwołania m.in. prezydentów Częstochowy
i Łodzi, co zgodnie z regułami obowiązującymi do 2006 roku nie byłoby
możliwe z uwagi na zbyt niską frekwencję, która wyniosła odpowiednio 21,32%
i 22,20%64.
W latach 2010‐2014 (VI kadencja) odbyło się 156 referendów
odwoławczych, spośród których tylko 20 było ważnych. Tym samym liczba
referendów ważnych, w dalszym ciągu pozostała na niskim poziomie (12,82%).
Szczegółowe dane w tym zakresie zostały przedstawione w tabeli nr 1.
Zdecydowana większość referendów (114) dotyczyła odwołania organu
wykonawczego gminy, natomiast w pozostałych przypadkach mieszkańcy
decydowali w sprawie odwołania organu stanowiącego gminy (40) lub powiatu
(2).
Prudnickiego (2004 r., 8,32%). Tak więc żadne referendum odwoławcze na poziomie powiatu nie było ważne. 63 B. Węglarz, Ewolucja lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce po 1989 roku, Kraków 2013, s. 173. 64 M. Rachwał, Referenda w sprawie …, s. 256.
91
Tab. 1.Referenda w sprawie odwołania organu samorządu terytorialnego przed upływem kadencji w latach 2010‐2014 (VI kadencja)
Rok Liczba referendów Liczba ważnych referendów
2011 0 0
2012 78 9
2013 73 10
2014 5 1
Łącznie 156 20
Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji Państwowej Komisji Wyborczej, www.kadencja.pkw.gov.pl/se/pl/index.html, 10.09.2014.
W następstwie 20 ważnych referendów gminnych głosujący odwołali65:
5 rad gmin: Żagań woj. lubuskie (frekwencja 27,85%), Nowinka woj.
podlaskie (40,82%), Bytom woj. śląskie (21,76%), Piekoszów woj.
świętokrzyskie (34,56%), Elbląg woj. warmińsko‐mazurskie (24,66%).
6 wójtów gmin: Lewin Kłodzki woj. dolnośląskie (48,83%), Międzyrzec
Podlaski woj. lubelskie (35,05%), Janowiec woj. lubelskie (44,47%),
Wymiarki woj. lubuskie (42,97%), Wiżajny woj. podlaskie (43,16%),
Piekoszów woj. świętokrzyskie (34,60%).
7 burmistrzów miast: Żagań woj. lubuskie (27,48%), Brzeszcze woj.
małopolskie (24,18%), Nasielsk woj. mazowieckie (37,30%), Raciąż woj.
mazowieckie (41,36%), Wojkowice woj. śląskie (28,58%), Ostróda woj.
warmińsko‐mazurskie (30,08%), Kłodawa woj. wielkopolskie (22,94%).
2 prezydentów miast: Bytom woj. śląskie (21,76%), Elbląg woj.
warmińsko‐mazurskie (24,67%).
65 Obliczenia własne na podstawie informacji Państwowej Komisji Wyborczej, www.kadencja.pkw.gov.pl/se/pl/index.html, 10.09.2014.
92
W referendach odwoławczych przeprowadzonych w trakcie VI kadencji
samorządu terytorialnego, najniższa frekwencja została odnotowana
w głosowaniu w sprawie odwołania wójta gminy Jeleśnia (woj. śląskie –
3,39%), natomiast najwyższa w głosowaniu w sprawie odwołania wójta gminy
Lewin Kłodzki (woj. dolnośląskie – 48,83%). Najwięcej referendów
przeprowadzono w województwie dolnośląskim – 22, najmniej
w województwie opolskim – 4.
Przedstawione powyżej dane wskazują, iż na 20 ważnych referendów
odwoławczych z lat 2010‐2014, aż w 9 frekwencja nie przekroczyła 30%,
a zatem zgodnie z zasadami obowiązującymi do 2006 roku nie byłyby ważne.
Z drugiej strony należy mieć na uwadze fakt, że 3 referenda nie zostały uznane
za ważne pomimo przekroczenia granicy 30%. Wskazana sytuacja wystąpiła
w następujących gminach: Goniądz, woj. podlaskie (frekwencja 32,48%, za
odwołaniem 94,83%); Płaska, woj. podlaskie (frekwencja 32,41%, za
odwołaniem 92,76%); Choczewo, woj. pomorskie (frekwencja 32,87%, za
odwołaniem 88,33%). Tak więc we wskazanych przypadkach obowiązujący od
2006 roku, próg frekwencji utrudnił pozbawienie określonych ludzi stanowisk
i to mimo zdecydowanej przewagi głosów za odwołaniem. Tym samym należy
wyraźnie podkreślić, iż nowe rozwiązanie legislacyjne nie w każdym przypadku
oznacza obniżenie progu frekwencji dla uznania ważności referendum. Jeśli
w wyborze organu jednostki samorządu terytorialnego udział weźmie ponad
50% uprawnionych, to frekwencja w ewentualnym referendum odwoławczym
musi przekroczyć 30%, aby głosowanie było skuteczne.
Inicjatorzy referendum odwoławczego zostali zobligowani przez
obowiązujące prawo do podania przyczyn wnioskowanego głosowania:
Informacja o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki
93
samorządu terytorialnego zawiera uzasadnienie odwołania66. Analiza
referendów przeprowadzonych podczas VI kadencji samorządu terytorialnego
wskazuje, iż inicjatorzy najczęściej podawali następujące przyczyny, dla których
organizowano głosowania odwoławcze67:
brak współpracy między burmistrzem a radą miasta;
nieudolna polityka inwestycyjna i kadrowa władz;
reformy w sektorze oświaty (likwidacja szkół);
podejmowanie niekompetentnych i niegospodarnych decyzji
(zadłużanie gmin, zła gospodarka funduszami unijnymi);
nepotyzm;
nadinterpretacja prawa;
brak konsultacji społecznych;
zbyt ścisła współpraca z władzami kościelnymi;
skandale obyczajowe z udziałem władz samorządowych.
Na prośbę Kancelarii Prezydenta RP przeprowadzono w ramach
projektu Decydujmy Razem sondę w dziesięciu gminach, w których odbyły się
referenda w sprawie odwołania władz we wrześniu 2013 roku. Pytania
kierowano do odwoływanych wójtów i burmistrzów, przewodniczących rad
oraz inicjatorów referendów. W ogromnej większości przypadków napotkano
niechęć udzielania jakichkolwiek informacji na temat przyczyn wniosków
o odwołanie władz. Nawet inicjatorzy referendów nie chcieli lub nie umieli
odpowiedzieć konkretnie, jakie są powody niezadowolenia i używali jedynie
66Ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum…, art. 13 ust. 3. 67Referenda lokalne. Podstawowe problemy i propozycje zmian przedstawione w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regional‐nego oraz o zmianie niektórych ustaw, http://www.prezydent.pl/gfx/prezydent/userfiles2/files/2013_pliki_rozne/raport_referenda/referenda_lokalne_raport_kprp_20130925_131447.pdf, 14.09.2014, s. 4.
94
ogólników. W jednym tylko przypadku stwierdzono konkretne powody,
związane z zarzutami prokuratorskimi. Ponadto, nie potrafiono odpowiedzieć
na pytanie, jakie podejmowano wysiłki, aby zażegnać konflikt bez uciekania się
do referendum. Większość odpowiedzi sprowadzała się do stwierdzenia, że
strona przeciwna jest arogancka i nie ma możliwości prowadzenia z nią
jakichkolwiek rozmów: Nasuwa się więc wniosek, że powodem referendów są
spory personalne, a nie rzeczywiste powody merytoryczne68.
Podsumowanie
Referenda odwoławcze rzadko spotykają się z zainteresowaniem znacznej
liczby mieszkańców. Należy zwrócić uwagę, iż 87% referendów
przeprowadzonych w trakcie VI kadencji samorządu terytorialnego było
nieważnych z uwagi na zbyt niską partycypację społeczną. Co warto podkreślić,
w żadnym referendum frekwencja nie osiągnęła 50%. Zazwyczaj zdecydowana
większość mieszkańców nie wzięła udziału w głosowaniu.
Jak podkreślił Piotr Winczorek, ustanowienie 30% progu frekwencji na
szczeblu lokalnym wynikało z nadmiernego optymizmu i wiary w demokrację.
Miało to być zabezpieczenie przed sytuacją, kiedy przy niskiej frekwencji
minimalna większość decydowałaby o odwołaniu władz. Takie
niebezpieczeństwo istnieje, ale tylko przy całkowitej rezygnacji z progu
frekwencji. Teraz jest jednak tak, że przy niskiej frekwencji bardzo duża
większość nie może zdecydować o odwołaniu organu gminy69. W istocie, często
zdarzało się, iż spośród głosujących ponad 90% było za odwołaniem władz,
aczkolwiek ze względu na zbyt niską frekwencję, organ samorządu
68 Tamże, s. 4‐5. 69 Cyt. za: M. Janicki, Puste urny, http://www.polityka.pl/kraj/165919,1,puste‐urny.read, 20.09.2014.
95
terytorialnego nadal funkcjonował. Warto zaznaczyć, iż na 156 referendów
przeprowadzonych w latach 2010‐2014 w 120 przypadkach co najmniej 90%
głosujących poparło pomysł odwołania organu stanowiącego lub
wykonawczego, jednakże w zdecydowanej większości przypadków referenda
były nieważne.
Dlaczego mamy do czynienia z tak niską partycypacją w referendach
lokalnych? Odpowiedź na tak sformułowane pytanie nie jest prosta i wymaga
poruszenia wielu kwestii70. Nie wchodząc w tym miejscu w szczegóły,
należałoby rozważyć jedną z możliwych przyczyn, która ma źródło w specyfice
życia w małych wspólnotach. Jak wynika z wyżej przytoczonych danych,
w większości referendów przeprowadzonych w trakcie VI kadencji, co
najmniej 90% głosujących było za odwołaniem władz samorządowych.
W związku z tym, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, iż osoba biorąca
udział w referendum była za odwołaniem wójta czy rady. Dlatego też wiele
osób może nie głosować z uwagi na swoiste ograniczenie tajności głosowania.
Jak zaakcentował Mateusz Klinowski, inicjator referendum w sprawie
odwołania Rady Miejskiej oraz burmistrz Wadowic Ewy Filipiak, wykładowca
Wydziału Prawa i Administracji UJ, próg frekwencyjny ważności referendum
przesądza o niesymetryczności warunków gry wyborczej, gdyż władzy lokalnej
walczącej o utrzymanie daje możliwość zniesienia tajności głosowania (…). O ile
nam, organizatorom referendum, nie wolno było się zgłaszać do komisji, ani
być mężami zaufania, głosowania pilnowali urzędnicy z najbliższego otoczenia
burmistrz. To im trzeba było spojrzeć w twarz, aby móc wziąć udział
70 Na temat przyczyn absencji wyborczej zob. szerzej: M. Rachwał, Przymus wyborczy we współczesnej Europie – wybrane zagadnienia, [w:] C. Trosiak (red.), Unia Europejska: politolo‐giczno‐socjologiczno‐ekonomiczny ogród, Poznań 2014, s. 137‐139.
96
w głosowaniu (…). Dodatkowo, przed lokalami stali miejscowi radni,
obserwując do nich wejście. To także stanowiło formę nacisku na głosujących71.
Próg frekwencji jest mechanizmem, za pomocą którego można
manipulować referendami. W istocie, dużą władzę mają mieszkańcy bierni
politycznie, gdyż ta grupa wyborców bardzo pomaga określonym organom
w zachowaniu stanowisk. Jak zaznaczył Jerzy Regulski, osoby nie biorące
udziału w referendum głosują tym samym przeciw zadanemu pytaniu, a więc
przeciw odwołaniu wójta. Dlatego często ci, którzy chcą utrzymać się przy
władzy, nie namawiają do głosowania za nimi, tylko po prostu do pozostania
w domu. Coś tu nie jest w porządku. Człowiek świadomie niebiorący udziału
w głosowaniu zgłasza swój brak zainteresowania problemem. Mówi tym
samym, że jest mu wszystko jedno, co zostanie postanowione. Wolno mu tak
postępować. Ale nie ma podstaw, aby te wstrzymujące się głosy zapisywać na
konto którejś ze stron. Rozstrzygać powinni ci, którym na takim czy innym
rozstrzygnięciu zależy. A więc powinny być brane pod uwagę jedynie oddane
głosy72.
Obowiązująca od 2006 roku regulacja, która wiąże ważność
referendum z frekwencją wyborczą, wydaje się krokiem w dobrą stronę,
jednak w dalszym ciągu w wielu przypadkach stosowana jest przez władze
samorządowe strategia obliczona na unieważnienie głosowania. Przyjęcie
regulacji zaproponowanej w projekcie prezydenckim jeszcze bardziej
uprawdopodobni stosowanie takiego rozwiązania, natomiast istotą demokracji
jest aktywny udział obywateli w funkcjonowaniu systemu politycznego. Brak
zaangażowania suwerena uniemożliwia zbudowanie społeczeństwa
71 M. Klinowski, Na referendum precz!, http://www.mateuszklinowski.pl/2013/11/04/na‐referendum‐precz, 19.09.2014. 72 J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 117.
97
obywatelskiego, które jest niezbędnym komponentem prawidłowo
funkcjonującej demokracji. Tym samym proponowane zmiany w prawie
powinny być tak skonstruowane, aby wyeliminować skuteczność kampanii
obliczonych na unieważnienie referendum. Całkowita rezygnacja z progu
frekwencji wydaje się krokiem ryzykownym, gdyż może dochodzić do
odwoływania organów nawet przy jednocyfrowej frekwencji. Jednakże
wskazane niebezpieczeństwo wydaje się mniej groźne, jeśli uwzględnimy
okoliczność, iż w takim przypadku do urn pójdą nie tylko przeciwnicy aktualnie
sprawujących władzę, lecz również sama władza i osoby ją popierające.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują bowiem, że w referendach
w zdecydowanej większości głosują ci, którzy chcą odwołania władz
samorządowych. Apatia społeczna jest problemem, ale dopóki istnieje próg
frekwencyjny, będzie ona wspierana na różne sposoby przez miejscowe władze.
Jeżeli chcemy aktywizacji społecznej, ten próg trzeba znieść – wówczas
burmistrz będzie pierwszą osobą, która będzie nawoływała do głosowania,
a pracownicy urzędów i spółek pierwszymi przy urnach – podkreślił cytowany
wcześniej Mateusz Klinowski73. Innym rozwiązaniem może być zachowanie
progu frekwencji, aczkolwiek na niskim poziomie, aby aktualnie sprawujący
władzę nie dążyli do unieważnienia referendum. Zaproponowane rozwiązania
można uzupełnić o przepis, zgodnie z którym poniżej pewnej frekwencji (np.
30%) o odwołaniu decydowałaby kwalifikowana większość głosów.
Abstrakt
Referendum umożliwia mieszkańcom gmin, powiatów i województw odwoła‐
nie organów pochodzących z wyborów bezpośrednich. W latach 2010‐2014
73 Cyt. za: K. Wołodźko, Lokalni …
98
(VI kadencja samorządu terytorialnego) odbyło się 156 referendów odwoław‐
czych, spośród których tylko 20 było ważnych. Analiza głosowań wskazuje, iż
inicjatorzy najczęściej podawali następujące przyczyny, dla których organizo‐
wano referenda: brak współpracy między burmistrzem a radą, nieudolna poli‐
tyka inwestycyjna i kadrowa władz, likwidacja szkół, podejmowanie niekompe‐
tentnych i niegospodarnych decyzji, nepotyzm, nadinterpretacja prawa, brak
konsultacji społecznych.
REFERENDUMS ON THE RECALL OF A LOCAL GOVERNMENT BODY
– EXPERIENCE OVER THE YEARS 2010‐2014
Abstract
A referendum allows residents of communes, districts and provinces to dismiss
government bodies coming from direct elections. Over the years 2010‐2014
(6th term of local government), 156 cancellation referendums took place, only
20 of which were valid. The analysis of voting shows that the initiators most
frequently gave the following reasons why referendums were organized: lack
of cooperation between the mayor and the council, inefficient investment and
personnel policy of authorities, closedown of schools, incompetent and
uneconomical decisions, nepotism, law over‐interpretation, lack of public
consultation.