Reconstruire la ville

sur la ville

LES PUBLICATIONS DE L’ADEF

Aménagement foncier : les risques, 1995, préface de R. Rossi, 160 p. (165F).L’aménagement en questions, ss. la dir. de C. Martinand, J. Landrieu, 1996, 242 p. (175F).L’articulation du foncier et de l’immobilier, sous la direction de J.-J. Granelle, T. Vilmin, 1993,188 p. (155F).

Les associations foncières, préface de O. Piron, 1988, 181 p. (110F).La bulle foncière au Japon, N. Aveline, 1995, 256 p. (160F).Les bureaux, analyse d’une crise, I. Nappi-Choulet, 1997, 181 p. (155F).Les coûts de la croissance périurbaine. L’exemple de l’agglomération rennaise, A. Guengant, 1992,156 p. (165F).

Un droit inviolable et sacré, la propriété, préface de J. Frébault, 1991, 367 p. (150F).L’environnement entre le maire et l’État, sous la direction de G. Jeannot, V. Renard et J. Theys,1990, 206 p. (120F).

État des lieux : la recherche sur le foncier, J.-J. Granelle, A. Heymann-Doat, G. Jalabert, 1988,160 p. (90F).

Évaluer un terrain. Aspects économiques et juridiques, préf. J. Comby, 1994, 219 p. (165F).Gestion foncière et opérations immobilières en Europe de l’Est - Land tenure and property develop-

ment in Eastern Europe, V. Renard, R. Acosta, 1993, 288 p. (170F).Les grands propriétaires fonciers urbains / Major urban landowners - en France, in Great-Britain,préface de C. Chaline, 1987, 144 p. (80F).

Land policy in France (1945-1990), J. Comby, V. Renard, 1990, 174 p. (115F).L’impact du risque industriel sur l’immobilier, L. Sauvage, 1997, 255 p. (190 F).Outils fonciers, modes d’emplois, introduction de C. Vigouroux, 211 p. (120 F).Politiques foncières des villes en développement, C. Farvacque-Vitkovic, P. McAuslan, 1993, 160 p.(160F).

Qui doit payer la ville? préface de C. Bersani, 1996, 246 p. (180F).La règle et l’urbanisme, préface de C. Robert, 1987, 360 p. (130F).La rente foncière, préface de P.-H. Derycke, 1990, 244 p. (120F).Russia : Urban Development and Emerging Property Markets,L. Limonov, V. Renard, W. Leontieff,224 p. (175 F).

Sécuriser l’urbanisme, préface de J.-P. Lacaze, 1997, 181 p. (155F).Sécurité et transparence des marchés immobiliers, introduction de A. Givaudan, 1992, 316 p.(142F).

Le sol de l’entreprise, préface de U. Battist, 1989, 199 p. (93F).Le tourisme contre l’agriculture? Enjeux fonciers en pays méditerranéens, préface de P. Coulomb,1986, 360 p. (130F).

Villes africaines. Nouveau manuel d’aménagement foncier, J.-F. Tribillon, 1993, 320 p. (175F).Politiques foncières comparées : ❒ Allemagne, C. Moreau, 122 p. ❒ Grande-Bretagne, V. Renardet T. Vilmin, 62 p. ❒ Pays-Bas, N. Dubach et V. Renard, 78 p. ❒ Espagne, Eve et T. Igonin-Leygue, 165 p. ❒ Portugal, T. Igonin-Leygue, 80 p. (90 F le document).

REVUE ÉTUDES FONCIÈRES. Quatre numéros par an pour faire le tour de l’ac-tualité, offrir une tribune aux acteurs de l’aménagement foncier, rendre compte d’ex-périences innovantes (abonnement : 380 F).

ADEF - Association des Etudes foncières,Grande Arche Nord, 92044 Paris La Défense Cedex 41, tél. : 01 40 81 85 35 ; fax : 01 40 81 85 39

Reconstruire la ville

sur la ville

Préface de Paul Schwach

adef

Les auteursBertrand Avril, directeur du développement du groupe Georges V.

François Bailly, directeur adjoint de l’établissement public de la Basse-Seine.

Xavier Benoit, directeur adjoint de la Fédération des PACT-ARIM.

Dieter Collinet, conseiller auprès du ministre de la Ville, Land de Rhénanie (Allemagne).

Bertrand De Feydeau, président-directeur général d’Axa Immobilier.

Bernard de Korsak, président-directeur général de l’AFTRP.

Pierre Filion, professeur à l’université de Waterloo (Canada).

Marc Kaszynski, directeur de l’établissement public foncier du Nord Pas-de-Calais.

Geurt-Peter Keers, RIGO, Amsterdam (Pays-Bas).

Guy Lemée, expert immobilier, société Inventaires.

Jean-Christophe Lynch, directeur général adjoint de la SEMAPA.

Daniel Paccoud, chef du service immobilier de Gaz-de-France.

Marc Pattinson, économiste, directeur Edaw Londres (Grande-Bretagne).

Jacques Pautigny, président-directeur général de Foncier Conseil et président du SNAL.

Jack Ralite, sénateur-maire d’Aubervilliers.

Jean-Michel Roux, directeur de projet à la SCET.

Gary Sands, professeur à Wayne State University, Detroit (Etats-Unis).

Marc Sauvez, directeur Stratégie et Planification, DAFU, ministère de l’Equipement.

Paul Schwach, directeur de la DAFU, ministère de l’Equipement.

Alain Villaret, directeur de la MRAI, ministère de la Défense.

La rédaction de cet ouvrage a été coordonnée

par Muriel Martinez

Préface

On perçoit aujourd’hui un intérêt renouvelé pour la question fon-cière. Le thème du recyclage urbain nous concerne directement parson actualité et ses enjeux. De nombreux exemples en France ou àl’étranger montrent que ce n’est pas seulement un sujet de discours,mais bien une préoccupation concrète et opérationnelle dans beau-coup de nos villes. Il est devenu évident pour beaucoup que la notion de « développe-

ment durable » des agglomérations et des pays renvoie précisémentau recyclage des terrains urbains et à la reconstruction de la ville surelle-même plutôt qu’à la poursuite de l’extension périphérique.Les arguments économiques et environnementaux que l’on met

souvent en avant se doublent d’un enjeu aussi ambitieux : c’est toutsimplement l’objectif de renforcer la qualité de la vie dans les zonesurbaines existantes, en y maintenant populations et activités.Les friches urbaines se multiplient dans beaucoup de villes, notam-

ment à la suite de reconversions industrielles ou militaires ; desquartiers centraux se dévalorisent et connaissent des phénomènesde vacance ; des ensembles urbains souffrent de phénomènes d’ex-clusion et de ségrégation, et pas seulement les grands ensemblesconcernés par la « politique de la ville », mais aussi les copropriétésdégradées ; certains équipements ou infrastructures mal insérésdans la ville brutalisent aussi la qualité urbaine… Tous ces sites en déclin appellent une intervention publique

importante pour retrouver des éléments de valorisation économiqueet une attractivité par rapport à la demande sociale. Nous plaidonspour une ambitieuse politique de réhabilitation urbaine. Dans ce contexte, l’intervention foncière doit être profondément

repensée ; c’est bien le travail que de nombreux acteurs ont entreprisdepuis maintenant une demi-douzaine d’années, parmi lesquelsl’ADEF a joué un rôle important. De ce fait, la pensée sur le fonciern’est pas en retard sur l’action, et un certain nombre d’idées vontpermettre d’avancer. Encore faudra-t-il trouver les leviers de leurmise en œuvre.Parmi ces idées, il en est une que je voudrais souligner. Toute poli-

tique foncière, on le sait, doit être conçue dans la durée, depuis la

planification urbaine en amont jusqu’au projet opérationnel en aval,l’action foncière étant en quelque sorte placée en charnière au centrede cette chaîne de l’action.A l’amont, les politiques foncières intelligentes ont toujours été

conçues au service d’une volonté stratégique, qu’elle s’exprime autravers de documents ayant valeur juridique comme les schémasdirecteurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), les plans d’occu-pation des sols (POS), et demain peut-être les directives territorialesd’aménagement (DTA), ou qu’il s’agisse de schémas d’aménagementde fait. En matière de réhabilitation urbaine, ou de recyclage de terrains

urbains, il me paraît nécessaire d’avoir la même exigence stratégiquepour donner un contenu à moyen et long termes aux politiques fon-cières mises en place. Le «programme de référence» évoqué initiale-ment dans la loi d’orientation sur la Ville (LOV) pouvait répondre àcet objectif ; tout autre schéma stratégique pourrait aussi faire l’af-faire. Ce qui paraît incontournable, c’est une expression de cettestratégie qui soit communicable avec tous les partenaires concernés,et qui soit aussi un guide du long terme, au fur et à mesure que leschoses avancent.En aval, il y a parfois débat sur les métiers de l’aménagement par

rapport à ceux du foncier, et la nécessité qu’il y aurait à les séparer ouau contraire à les intégrer. Pour ma part, je ne suis pas sensible auxquerelles idéologiques sur ce sujet. On peut très bien imaginer diffé-rentes formes d’opérateurs spécialisés dans l’un ou l’autre domaine,ou au contraire intégrant dans une même filière les deux métiers.L’important est de reconnaître la spécificité de chacun sous peine

de n’en exercer bien aucun, d’avoir les compétences et les modes degestion spécifiques à chacun, et de clarifier les interfaces entre eux.Le foncier et l’aménagement jouent moins que jamais dans la

même dimension temporelle et les cycles courts de l’aménagement sedécouplent de plus en plus des cycles longs du foncier. Il faut doncproposer des mécanismes qui rendent possible la maîtrise foncièresans obérer l’aménagement.Dans ce cadre, tout ce qui est proposé sur le partenariat public-

privé et le partage du risque ainsi que des plus-values mérite d’êtrebien analysé. S’il y a des obstacles juridiques ou fiscaux qui pénali-sent des montages d’un nouveau style, je suis prêt à étudier toutessuggestions pour les lever. Il ne faut cependant pas se cacher cer-taines difficultés d’ordre économique ou patrimonial qui subsistent– même avec des institutions publiques – quand un terrain est ins-crit au bilan avec une certaine valeur, et que le partenariat ne per-met pas de garantir cette valeur à la sortie, compte tenu de l’état dumarché foncier. La réticence à enregistrer une moins-value est évi-demment le premier frein.

Reconstruire la ville sur la ville6

Il faudra bien, dans un certain nombre de situations stratégiques,

continuer à acheter du foncier. Compte tenu du report croissant des

recettes attendues de l’aménagement, et des conditions de taux d’in-

térêt réel positif rendant onéreux le recours à l’emprunt, la

Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme (DAFU) du

ministère de l’Equipement préconise très clairement de régler le

coût du portage foncier en amont sans renvoyer le financement

(notamment par l’emprunt) sur les recettes de l’opération d’aména-

gement. La même idée vaut d’ailleurs pour les études préalables

d’aménagement. Il faudra donc se réhabituer à expliciter une dépen-

se foncière dans certains budgets publics.

C’est un sujet crucial. Les études engagées sous la présidence de

Georges Cavallier sur les ZAC en difficultés ont donné une image sai-

sissante de l’ampleur du blocage auquel on est parvenu dans un cer-

tain nombre de cas, faute d’avoir anticipé ce découplage entre le por-

tage foncier et l’aménagement.

A la frontière des relations entre le foncier et l’aménagement, le

thème du recyclage des terrains urbains met aussi en lumière la

notion de requalification. Qu’il s’agisse de démolitions, de dépollu-

tion, et aussi des problèmes d’affaissement minier, les questions

technico-économiques nouvelles qu’il faut régler avant de remettre

un terrain urbain sur le marché sont sans doute plus complexes que

jamais. Cela pose de manière nouvelle le passage de la frontière

entre l’aménagement et le foncier, et un certain nombre de travaux

préalables pourraient avoir vocation à basculer du côté de l’action

foncière. Le concept de pré-aménagement ou de proto-aménagement

correspond à cette réalité.

L’Etat, pour sa part, ne restera pas inactif dans le domaine du fon-

cier. La fusion à venir de la DAFU et de la Direction de l’habitat et

de la construction (DHC) pour créer une Direction générale de l’ur-

banisme et de la construction (DGUC) trace des pistes pour renfor-

cer la cohérence de son intervention en la matière.

Au sein de la DGUC, nous veillerons à créer, notamment dans un

Bureau de l’économie de l’aménagement et des politiques foncières,

un pôle de compétences économiques et financières sur les questions

relatives à l’économie de l’aménagement et aux interventions fon-

cières de l’Etat ou des collectivités locales.

L’Etat jouera son rôle d’animation et d’impulsion pour développer

des outils adaptés, veiller à leur bonne utilisation, mobiliser les pro-

fessionnels et les opérateurs de l’aménagement et du foncier, favori-

ser l’innovation et l’échange d’expériences.

En termes de rapprochement des cultures de l’habitat et de l’ur-

banisme, la fusion permettra surtout de renouveler les approches

sur des sujets aussi essentiels que l’impact urbain de financements

comme le prêt à taux zéro, la surcharge foncière des opérations de

Préface 7

logement social, la mise en œuvre des projets de démolition-recons-truction et l’intervention dans les quartiers anciens (résorption del’habitat insalubre, opération programmée d’amélioration de l’habi-tat, association foncière urbaine), mais aussi sur le complexe sujet dela fiscalité de l’urbanisme et ses effets pervers qui peuvent freiner lareconstruction de la ville sur la ville.Dans ce contexte, la question des établissements publics fonciers

(EPF) prend une actualité particulière. Ceux-ci ont fait la preuve deleur capacité à mettre en œuvre sur le long terme, malgré les aléasde la conjoncture, des politiques foncières au service de projets stra-tégiques d’aménagement. Ils disposent généralement de ressourcesstables, car assises sur la fiscalité locale, et non sur la constructionqui peut connaître fluctuations et aléas. Ils ont réussi à constituerdes équipes ayant des savoir-faire appréciés d’ingénierie foncière etfinancière. Ils ont su résister aux dérives et turbulences de la spécu-lation, et ne jouent pas leur survie sur la rapidité de revente de ter-rains. Pour toutes ces raisons, les EPF sont devenus, là où ils existent,

des opérateurs de référence de l’aménagement foncier. L’Etat vaengager une action pour faire connaître les établissements existantsde façon à susciter la création d’autres établissements de ce type.Deux types d’établissements coexistent aujourd’hui. Ceux de

l’Etat (mais je rappelle qu’en fait les collectivités locales y jouent unrôle majeur, l’Etat n’étant même pas membre du conseil d’adminis-tration) sont adaptés à une échelle d’aménagement du territoireassez large, et nous réfléchirons en aval de chaque directive territo-riale d’aménagement aux opportunités de création d’un EPF au ser-vice de la stratégie définie par la directive. Par ailleurs, la loi d’orientation sur la Ville a prévu des EPF locaux

qui peuvent répondre, à l’échelle d’un regroupement de communes,à l’objectif de mise en œuvre d’un projet urbain.Nous prendrons dans les semaines et mois prochains l’initiative de

relancer la politique des établissements publics fonciers, et nousengagerons l’Etat dans des concertations à cette fin. En retour, noussoutiendrons les initiatives s’inscrivant dans cette politique. L’Etatest aujourd’hui mobilisé pour créer un nouvel établissement publicfoncier dans l’ouest de la région Rhône-Alpes (l’EPORA), comptetenu des enjeux de restructuration de sites industriels et militaires àtraiter et de la volonté politique locale qui s’est dégagée. Le cas de la région parisienne est bien sûr spécifique en raison des

différences institutionnelles, et aussi de la place qu’y jouent d’unepart le FARIF et d’autre part l’Agence foncière et technique de larégion parisienne (AFTRP). Ces deux piliers de l’action foncière auservice du schéma directeur de la région Ile-de-France participerontévidemment aussi au mouvement de relance de l’aménagement fon-

Reconstruire la ville sur la ville8

cier que l’Etat appelle de ses vœux. Avec l’AFTRP, nous entendons

engager la préparation d’un contrat d’objectifs, comme l’Etat en a

passé avec un certain nombre d’entreprises publiques, pour bien

redéfinir les missions et les moyens de son action. Eventuellement

cela passera par quelques éléments de réforme statutaire.

Avec le FARIF, compte tenu des enjeux considérables en Ile-de-

France, il faudra arriver à consolider des financements adaptés, mal-

gré les évolutions structurelles inscrites dans la loi Pasqua. Pour

1998, une augmentation significative des crédits d’aménagement

foncier du FARIF permettra à L’Etat de tenir sa place dans les pro-

jets où il est engagé.

Ces réflexions ne s’arrêteront pas là. Les turbulences boursières

montrent à quelle vitesse un marché peut se retourner et la donne

changer du tout au tout. Le marché foncier nous en a déjà fait la

démonstration dans le passé. Il faut donc poursuivre le travail et le

partenariat pour observer et connaître, réfléchir aux initiatives à

prendre, partager expériences et savoir-faire.

(Intervention au colloque de l’Adef du 28 octobre 1997 :

« Le recyclage des terrains urbains »).

Paul Schwach

Directeur de l’Aménagement foncier

et de l’urbanisme,

ministère de l’Equipement

Préface 9