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Recinto del Senado de la República, a 25 de Abril de 2011.
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A FIN DE
ADICIONARLE UNA NUEVA FRACCIÓN VI, ANTERIORMENTE DEROGADA,
AL ARTÍCULO 73, Y REFORMAR LA FRACCIÓN I-B DEL ARTÍCULO 104 DE LA
MISMA.
CC. SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA
CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
P R E S E N T E
Los suscritos, Senadores de la República de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 164 numeral I y
II, y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, sometemos la presente Iniciativa con
Proyecto de Decreto por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
a fin de adicionarle una nueva fracción VI, anteriormente derogada, al artículo 73, y reformar la
fracción I-B del Artículo 104 de la misma, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA.
Establecer las bases constitucionales para que el Congreso de la Unión pueda vigilar y formular observaciones y recomendaciones, a través de la Comisión de Administración Pública, sobre la
organización, desempeño y desarrollo de las diferentes instituciones federales, a fin de asegurar la
racionalidad y adecuado cumplimiento de sus objetivos, programas y presupuestos.
Fortalecer el marco constitucional relacionado con los fundamentos, atribuciones y responsabilidades de
los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, de la Administración Pública Federal, a fin de consolidar
la plena autonomía de que disponen para dictar sus fallos. Asimismo, para lograr la adecuada
normalización en su organización y funcionamiento, así como en los procedimientos y recursos contra sus resoluciones.
También para promover un alto nivel de congruencia y eficacia entre esa autonomía institucional y la adecuada conformación de su organización y la obtención de resultados, así como de sus programas y
presupuestos; instaurando un esquema avanzado de control constitucional que faculte al Congreso de la
Unión, a través de alguna de las instancias de su organización, tanto para verificar la consecución de los
rubros citados, como formular las observaciones que estime necesarias para tal propósito.
Además, para superar la imprecisión en la redacción actual de la fracción I-B del Artículo 104 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. LA AUTONOMÍA DE LOS TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO.
Uno de los temas fundamentales del Derecho Constitucional es el relativo a la División de Poderes. En éste
se acepta, de manera universal, la idea de Montesquieu, de que el poder que no es limitado lleva
necesariamente al abuso y a la arbitrariedad; pero si el poder ―está distribuido entre distintos órganos que
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mutuamente se frenan, queda cerrada la posibilidad de que el poder constituido se haga ilimitado,
soberano‖.
Al respecto, la Dra. Susana Thalía Pedroza de la Llave, en su estudio sobre los Órganos Constitucionales
Autónomos en México, destaca que ―Durante los siglos XVIII al XX y lo que va del XXI, el principio que
establece la división del poder se encuentra incorporado en los textos constitucionales de la mayoría de los países. Este modelo ha resistido el paso del tiempo, así como las innovaciones en el campo del
conocimiento político, jurídico y sociológico. Dicho modelo se ha adecuado a la época y lugar de los
diferentes Estados-nación —Estado liberal o moderno, Estado social de derecho o de bienestar y el Estado
contemporáneo o Estado social y democrático contemporáneo—7 que se han concebido a lo largo de la historia‖…‖En el contexto actual, diversas teorías han postulado que lo que debe darse es una coordinación
entre los poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), dada la notoria interdependencia existente entre los
mismos. En otros términos, distribución de funciones y control entre los órganos‖...‖ La división del poder concilia la autonomía de los órganos de gobierno y la concurrencia de sus facultades y atribuciones a fin de
armonizar mejor los intereses de todo el conjunto social.‖…‖Otros estudios distinguen en las instituciones
estatales una evolución que ha generado órganos y organismos que no corresponden a las primeras concepciones del constitucionalismo, es decir, se habla del surgimiento de órganos constitucionales
autónomos distintos al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y al Poder Judicial. Los órganos
constitucionales autónomos se concibieron y desarrollaron en Europa, y posteriormente en Latinoamérica‖.
Diversos estudiosos han conceptualizado a la autonomía como una forma de división del poder; empero
han sido renuentes a aceptarla como un sinónimo de la soberanía, aunque le reconocen como un
instrumento constitucional de distribución de competencias sobre determinadas materias. A la primera le ubican en una relación de independencia relativa, ya que mantiene una estrecha relación con otros entes,
pudiendo limitar la esfera de otros individuos o bien verse limitado por éstos. De ahí que ambos conceptos
sean excluyentes. En la autonomía predominan los aspectos de relatividad y elasticidad como
características esenciales. En cambio, en la soberanía prevalece el término de lo absoluto. Así ésta aísla a su titular —ya sea éste un individuo o un ente— porque prescinde de cualquier contribución proveniente
del exterior, intensificando al máximo la separación del soberano de todo el resto.
Para la Dra. Pedroza de la Llave, el concepto de autonomía es más restringido y no supone la separación
absoluta respecto de los poderes públicos ni puede afectar la estructura de la distribución de las funciones
que establece la Constitución. Incluso ―en la mayoría de los casos es la propia Constitución la que reconoce qué ente u órgano es autónomo‖. Además, ―la autonomía se presenta en diferentes grados, esto
es, hay órganos más autónomos que otros‖. Ante lo cual resulta indispensable correlacionar dichos grados
con los conceptos de centralización, desconcentración y descentralización.
Estas tres modalidades han sido recogidas en la legislación de numerosos países, incluida la mexicana.
Bajo la centralización se regula la dependencia de los diversos niveles en que se ubican los órganos
administrativos. Tal es el caso de las secretarías de Estado dependientes del Ejecutivo, cuyos titulares son nombrados directamente por el Titular de ese Poder.
En cambio en el esquema de la desconcentración se materializa en la delegación de facultades que realizan las autoridades superiores hacia los órganos que les están jerárquicamente subordinados. En el caso de la
descentralización, podemos advertir la transferencia de facultades administrativas hacia organismos que
tienen una menor vinculación con las autoridades administrativas centrales. En esencia es una transferencia
de competencias y atribuciones del órgano central hacia entes especializados.
Sobre la descentralización también se ha señalado que es una forma de organización a través de la cual el
Estado deja en manos de quienes considera más aptos una parte de la función administrativa del mismo Estado. Asimismo, puede ser por regiones, funciones, servicios o colaboración. De igual forma sostienen
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que la administración descentralizada está compuesta por dos aspectos: a) la administración
descentralizada territorialmente, que son los estados y los municipios, y b) la administración
descentralizada funcionalmente, representada por los institutos autónomos, las corporaciones o empresas del Estado, las instituciones especializadas, etc. De esta forma, la descentralización se encuentra
estrechamente vinculada al concepto de autonomía, que es la facultad que tienen las instituciones para
gobernarse o para ejercer actos de gobierno institucional, lo cual presupone contar con un régimen jurídico especial, pero no significa un manejo independiente e incluso contrario a los Poderes Fundamentales de
Gobierno y menos aún una administración ajena a la legislación que regula las atribuciones y
responsabilidades del Estado.
Dichas modalidades se regulan en México, a nivel federal, por la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal. Así el artículo 1º de la misma establece que: ―La presente Ley establece las bases de
organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal…La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada…Los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la
administración pública paraestatal.
Lo anterior se complementa con lo dispuesto por la misma Ley en su artículo 3º, cuando dispone que: ―El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de
las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I.-Organismos descentralizados; II.-
Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III.- Fideicomisos.
En México, por lo que concierne a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y no obstante su
inclusión en la esfera del Ejecutivo, no son considerados en la Ley Orgánica precitada, atendiendo a las disposiciones constitucionales que regulan a estas Instituciones.
Al respecto en la Sección III del Texto Fundamental, relativo a las ―Facultades del Congreso‖ dispone en la fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional que: ―El Congreso tiene facultad: Para expedir leyes que
instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y
que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa
que determine la ley, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los
procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;‖
También sobre dichos tribunales puede subrayarse lo dispuesto en el artículo 104 constitucional; el cual
señala las materias fundamentales que corresponde conocer a los Tribunales de la Federación. La fracción
I-B de este artículo puntualmente dispone que: ―De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción
XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que
señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la
revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados
de Circuito no procederá juicio o recurso alguno;‖
Si bien resulta inobjetable la primera parte de esta fracción I-B, no ocurre lo mismo con la redacción
siguiente. En efecto, la frase ―y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución‖ precitada, ya
no tiene sentido y por error se ha preservado en el Texto Constitucional, por las razones que enseguida se mencionan.
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En el Diario Oficial del 25 de Octubre de 1993 se publicó el Decreto por el que se reformaron, entre otros,
los artículos 104 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con respecto al primero se dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO 104.- Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: I.-…
I-B.- De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de
lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e)
del Artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalan las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de
los artículos 103 y 104 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las
resoluciones que en ellas dicten los tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno. II.- a V.- …
De la reforma al artículo 122 citado, y en relación con los objetivos de la presente iniciativa, se destaca lo siguiente:
ARTÍCULO 122.- El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes de la Unión, los cuales lo
ejercerán por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal representativos y democráticos que establece esta Constitución.
I.- Corresponde al Congreso de la Unión expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en el que se
determinarán: a) al inciso e)…
II.- Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
a) al inciso f)…
III.- La Asamblea de Representantes del Distrito Federal se integrará por 40 representantes electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos………
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--------
a) al inciso c)…
En todo caso para el otorgamiento de las constancias de asignación, se observarán las siguientes reglas:
a)…..
b)…. ------
-------
------- IV.- La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para:
a) al inciso c)...
d) Expedir la ley orgánica de los tribunales de justicia del Distrito Federal; e) Expedir la ley orgánica del tribunal de lo contencioso administrativo, que se encargará de la función
jurisdiccional en el orden administrativo, que contará con plena autonomía para dictar sus fallos a efecto de
dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública del Distrito Federal y los
particulares; f) al inciso h) …
Lo transcrito hace evidente que existía plena correlación entre la redacción del artículo 104 y el 122 constitucionales. Sin embargo tal congruencia se alteró drásticamente, merced a la reforma constitucional
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que se realizó con el Decreto expedido en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996, por
virtud del cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, entre otros, el artículo 122 de la misma. Esta reforma cambió sustancialmente la conformación de este artículo, tal y como se puede apreciar a continuación:
ARTÍCULO 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno esta a cargo de los Poderes Federales y de los Órganos Ejecutivo, Legislativo y
Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.
Son autoridades locales del Distrito Federal…
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de diputados electos según los principios de……
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la Administración Pública en la
entidad…. El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura…
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito
Federal…. A. Corresponde al Congreso de la Unión:
I.- a V.-…
B.- Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
I.- a V.-... C.- El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
BASE PRIMERA.- Respecto de la Asamblea Legislativa:
I.- a V.-... BASE SEGUNDA.- Respecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
I.- a II-...
BASE TERCERA.- Respecto a la organización de la Administración Pública local en el Distrito Federal: I.- a II-...
BASE CUARTA.- Respecto al Tribunal Superior de Justicia y los demás órganos judiciales del fuero
común: I.- a VI-...
BASE QUINTA.- Existirá un tribunal de lo contencioso administrativo que tendrá plena autonomía para
dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la Administración Pública local del Distrito Federal.
Se determinarán las normas para su integración y atribuciones, mismas que serán desarrolladas por su ley
orgánica.
D.- El ministerio Público en el Distrito Federal será presidido por un Procurador General de Justicia, que será nombrado….
E.- En el Distrito Federal será aplicable respecto del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos lo
dispuesto en la fracción VII del artículo 115 de esta Constitución. La designación y remoción del servidor público que….
F.- La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, o en sus recesos, la Comisión Permanente, podrá
remover al Jefe de >Gobierno del Distrito Federal…… G.- Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí y de éstas con
la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de….
H.- Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para los Estados se aplicarán para las
autoridades del Distrito Federal.
Como puede apreciarse esta reforma, del 22 de agosto de 1996, al artículo 122 constitucional se tradujo en un cambio sustancial en su estructuración original. Situación que no fue considerada para adecuar la
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redacción del artículo 104 constitucional, a fin de preservar solamente la primera parte de la fracción I-B.
En la que se reconoce la competencia de los Tribunales de la Federación para conocer ―De los recursos de
revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 7‖.
Empero con la reforma al 122 constitucional del 22 de agosto de 1996 ya no tiene sentido la segunda frase de esa fracción I-B; ya que al señalarse: ―y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución‖, la
redacción resulta incongruente, puesto que la misma corresponde al contenido anterior del artículo; que
fue producto del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 25 de Octubre de 1993 y que
ya se ha transcrito en párrafos precedentes.
En resumen, en la fracción I-B del vigente artículo 104 constitucional se preserva (parcialmente) una
redacción que cita una versión anterior del articulo 122 constitucional, sin considerar que éste ya fue reformado y que ahora se señala en la BASE QUINTA del mismo lo relativo al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Razón por la cual es necesario actualizar y ajustar la redacción de esa fracción I-B del
artículo 104 constitucional, para hacer una correcta referencia al contenido actual del 122 constitucional.
3. LA AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.
La autonomía institucional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tiene un importante sustento en la Sección III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a las
―Facultades del Congreso‖, en la fracción XXIX-H del artículo 73. Dicha fracción dispone que: ‖El
Congreso tiene facultad: Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los
servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para
su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;
Por otra parte en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en su
Capítulo I ―De la Naturaleza e Integración del Tribunal‖ señala en el artículo 1° que: El Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa es un tribunal de lo contencioso administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que esta Ley establece…El proyecto de
presupuesto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa será aprobado por el Pleno de su Sala
Superior con sujeción a las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, y será enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su incorporación, en los términos de los criterios generales de política económica, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación. Una vez aprobado su presupuesto, el Tribunal lo ejercerá directamente. En complemento, y en
relación con las instancias fundamentales de dicho tribunal, el artículo 2° de la misma, dispone que: ―El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se integra por: I. La Sala Superior; II. Las Salas
Regionales, y III. La Junta de Gobierno y Administración.
La vinculación directa de este Tribunal con el ejecutivo puede apreciarse en lo dispuesto en el artículo 4°
de la Ley Orgánica del mismo cuando señala que: ―El Presidente de la República, con la aprobación de
la Cámara de Senadores, nombrará a los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa. En los recesos de la Cámara de Senadores, los nombramientos de Magistrados que haga el Presidente de la República serán sometidos a la aprobación de la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión‖. En el mismo sentido puede señalarse lo previsto en el artículo 7°, del mismo ordenamiento,
cuando dispone que: ―Durante el ejercicio de sus cargos, los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa únicamente podrán ser privados de los mismos por el Presidente de la República,
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en los casos de responsabilidad en términos de las disposiciones aplicables, o cuando dejen de satisfacer
los requisitos previstos en el artículo 6 de esta Ley, previo procedimiento seguido ante la Junta de
Gobierno y Administración y resuelto por el Pleno de la Sala Superior. Son causas de retiro forzoso de los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, padecer incapacidad física o mental
para desempeñar el cargo, así como cumplir setenta y cinco años de edad.
El manejo autónomo en la organización del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa puede
apreciarse en el contenido del artículo 3° de su Ley Orgánica; el cual ordena que ―El Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa tendrá los servidores públicos siguientes: I. Magistrados de Sala Superior;
II. Magistrados de Sala Regional; III. Magistrados Supernumerarios de Sala Regional; IV. Secretario General de Acuerdos; V. Secretarios Adjuntos de Acuerdos de las Secciones; VI. Secretarios de Acuerdos
de Sala Superior; VII. Secretarios de Acuerdos de Sala Regional; VIII. Actuarios; IX. Oficiales
Jurisdiccionales; X. Contralor Interno; XI. Secretarios Técnicos, Operativos o Auxiliares; XII. Director del Instituto de Estudios sobre Justicia Fiscal y Administrativa, y XIII. Los demás que con el carácter de
mandos medios y superiores señale el Reglamento Interior del Tribunal y se encuentren previstos en el
presupuesto autorizado…Los servidores públicos a que se refieren las fracciones anteriores serán considerados personal de confianza…El Tribunal contará además con el personal profesional,
administrativo y técnico necesario para el desempeño de sus funciones, de conformidad con lo que
establezca su presupuesto‖.
La redacción de este artículo 3° además de reflejar una extensa lista de cargos, ocupados por un extenso
número de servidores públicos, hace evidente que las únicas limitantes son su inclusión en el Reglamento
Interior y en el presupuesto de la Institución. Y como ambos son definidos por la misma, nos encontramos ante un esquema administrativo de gran autarquía, que carece de mecanismo que permitan contener el
crecimiento desproporcionado de las estructuras o de los presupuestos o recursos de dicho Tribunal. El
organismo se encuentra en plena libertad de expandir su organización, sin que tenga que atenderse a los
resultados de su gestión, al cumplimiento de los programas conferidos a la Institución o al abatimiento del rezago del Tribunal.
También esa excesiva autonomía puede apreciarse en lo dispuesto en el Capítulo V ―De las Salas Regionales‖. En efecto, el artículo 31 señala que ―El Tribunal tendrá Salas Regionales, con jurisdicción en
la circunscripción territorial que les sea asignada, integradas por tres Magistrados cada una. Las Salas
Regionales conocerán de los juicios que se promuevan en los supuestos señalados en el artículo 15 de esta Ley, con excepción de los que corresponda resolver al Pleno o a las Secciones de la Sala Superior‖.
Asimismo el artículo 32 previenen que. ―Para los efectos del artículo 31 de esta Ley, el territorio nacional
se dividirá en regiones con los límites territoriales que se determinen en el Reglamento Interior del
Tribunal, conforme a los estudios y propuesta de la Junta de Gobierno y Administración, con base en las cargas de trabajo y los requerimientos de administración de justicia. Lo anterior se complementa con lo
previsto en el artículo 33 de dicha Ley, al ordenar que: ―En cada una de las regiones a que se refiere el
artículo anterior habrá el número de Salas que establezca el Reglamento Interior del Tribunal, en el que también se determinará la sede, su circunscripción territorial, la distribución de expedientes, la fecha de
inicio de funciones y, en su caso, su especialidad‖.
Estos artículos 31 y 32 tampoco hacen referencia a algún procedimiento que permita identificar el total de
Salas Regionales que se establecen, ni los criterios que se adoptan para determinar las respectivas
circunscripciones territoriales. Tampoco se definen las regiones ni se especifican los límites territoriales de las mismas, dejando al Reglamento Interior del Tribunal dicha determinación. Por lo que concierne al
artículo 33 se sientan las bases de una amplísima discrecionalidad para que el Tribunal pueda establecer,
en ese Reglamento, el número de Salas que quiera. De igual forma, por lo que se refiere a la sede, su
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circunscripción territorial, la distribución de expedientes, la fecha de inicio de funciones y, en su caso, la
especialidad de dichas Salas.
Empero, la conformación de dichas facultades, se ha traducido en un ejercicio excesivo de las mismas.
Situación que ha propiciado un crecimiento incesante y desproporcionado en las estructuras centrales y
regionales de dicho Tribunal, sin que ello se hubiese reflejado en el abatimiento del rezago tradicional de la Institución, y si, en cambio, en un gran incremento en los presupuestos anuales de la Institución, sin que
se hubiese logrado el cumplimiento, a plenitud, de los programas esenciales que le han sido conferidos.
Como evidencia de lo anterior pueden destacarse lo siguiente:
Con base en la Ley Orgánica de dicho Tribunal, este quedó integrado con una Sala superior (con 13
magistrados), 12 Salas Regionales Metropolitanas, 31 Salas Regionales Foráneas y una especializada en Materia de Propiedad Intelectual (con 3 magistrados en cada una de ellas), y la Junta de Gobierno y
Administración, integrada por cinco magistrados, y que preside el propio Presidente del Tribunal. Para
efectos de esa regionalización se determinó que el territorio mexicano se encontraba dividido en 21 regiones, señaladas en el Reglamento Interno de dicha Ley Orgánica.
Sobre ese particular se argumento que la regionalización del Tribunal obedecía a la necesidad de
equilibrar el desarrollo en las diferentes entidades del país, al igual que para fortalecer y modernizar su estructura mejorando su quehacer jurisdiccional. Sin embargo, en 1978, el territorio nacional lo dividían
en 11 regiones y sólo se contaba con 26 salas regionales. Empero pero la evolución estructural del
Tribunal dio como resultado la existencia de esas 21 regiones y 45 Salas; de las cuales 43 son Salas Regionales.
Dicho esquema de regionalización reflejan la división territorio en 21 regiones, las cuales se han
configurado de manera muy desigual, lo mismo haciendo referencia a su extensión geográfica que al número de entidades o municipios que abarcan. Tampoco permite correlacionar dicho esquema con el
volumen de asuntos a tramitar en cada Región.
Como puede comprobarse dichas Regiones abarcan 31 Salas Regionales Foráneas y 12 Salas Regionales
Metropolitanas. Sin embargo, las bases para esta división no están claras si tomamos en cuenta lo
siguiente:
A) En el caso de la Región III, que abarca los estados de Baja California Sur y Sinaloa, a pesar de su
cercanía en realidad no hay una vecindad geográfica como tal, en razón de que el Golfo de California o
Mar de Cortés se encuentra dividiéndoles. Sumado a esto tenemos que la Sala Regional tiene su sede en Culiacán, Sinaloa, por lo tanto los asuntos que se presenten en Baja California Sur, deben ser resueltos por
dicha sala.
B) En el caso de la región VI Noreste, que abarca Nuevo León y varios municipios de Tamaulipas, tampoco es claro el criterio para la separación de dichos municipios de su entidad federativa, tomando en
consideración la actividad económica de Nuevo León y dichos municipios fronterizos.
Por otra parte y en relación a la ubicación de las Salas Regionales por entidad federativa y las ciudades
capitales de las mismas, tenemos la siguiente tabla:
Entidad Federativa Salas por entidad ciudad donde se encuentra la Sala Regional
Aguascalientes 1 Aguascalientes
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Baja California 2 Tijuana
Baja California sur 0 --
Campeche 0 --
Chiapas 1 Tuxtla Gutiérrez
Chihuahua 1 Chihuahua
Coahuila 3 Coahuila
Colima 0 --
Distrito Federal 12 Ciudad de México
Durango 0 --
Estado de México 3 Tlalnepantla
Guanajuato 1 Celaya
Guerrero 1 Acapulco
Hidalgo 0 --
Jalisco 3 Guadalajara
Michoacán 1 Morelia
Morelos 0 --
Nayarit 0 --
Nuevo León 2 Monterrey
Oaxaca 1 Oaxaca
Puebla 3 Puebla
Querétaro 1 Querétaro
Quintana Roo 1 Cancún
San Luis Potosí 0 --
Sinaloa 1 Culiacán
Sonora 1 Obregón
Tabasco 0 --
Tamaulipas 1 Tamaulipas
Tlaxcala 0 --
Veracruz 2 Jalapa
Yucatán 1 Mérida
Zacatecas 0 --
43 SALAS
Al observar la configuración de esta tabla, se hace evidente la existencia de una inadecuada centralización
regional, que da como resultado 11 entidades federativas que, a pesar de su gran importancia, no cuentan con Sala Regional en su territorio. También se puede constatar que se han elegido como sedes a ciudades
que no son capitales de su Estado o que tienen una gran lejanía de varias de las ciudades de la región.
Desafortunadamente en la instrumentación de este modelo de regionalización, el Tribunal citado no aporta los datos que permitan conocer el proceso histórico en el número de asuntos atendidos por cada una de las
Regiones y Salas involucradas, ni tampoco el comportamiento del rezago en las mismas. De igual forma,
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no se hace referencia al potencial de asuntos que se espera atender, en los próximos años, por cada una de
esas Regiones o Salas.
La gran relación que guardan estas Salas Regionales del Tribunal con las autoridades federales o estatales
(cuyas determinaciones de carácter fiscal o administrativo han sido impugnadas por los particulares y son competencia del mismo), hace inexplicable que el Tribunal citado establezca dichas regiones o sedes en
lugares distantes de donde se encuentran instaladas las oficinas principales de las autoridades federales o
estatales señaladas.
Lo anterior contradice el objetivo de lograr una administración pronta y expedita en el Tribunal; ya que los
plazos de gestión necesariamente se alargan, si contamos el plazo que debe existir para el envío de los
asuntos a la sala regional competente,. Con lo cual continuamente se retrasa la emisión de las resoluciones respectivas.
También en relación con este asunto debe señalarse que en 2008 el Tribunal referido decidió emprender el Programa Emergente para Enfrentar el Rezago PEER. Dentro del cual se destacó la consolidación de las
Salas Regionales Metropolitanas. Con su operación y de acuerdo a las cifras expuestas en la memoria
anual 2009 del TFJFA, hubo una reducción del 15% del rezago.
A pesar de afirmarse que se está reduciendo dicho rezago, la Junta de Gobierno y Administración,
determinó crear una nueva Sala Regional. Decisión que no refleja el interés institucional de lograr un
esquema racional, austero y eficiente en la administración institucional.
De conformidad con la Memoria Anual de ese Tribunal, se espera que el rezago señalado se reduzca en un
plazo de dos años, de acuerdo con los resultados obtenidos. Por ello no es justificable la aprobación de
nueva Salas Regionales. Sobre todo cuando se afirma que se está logrando reducir el rezago histórico y que se continuará con dicha tendencia.
Por otro lado debemos referirnos a la reciente reforma que se realizó mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la federación, el 10 diciembre 2010, por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Ante la necesidad de lograr una mayor racionalidad en el manejo presupuestal de la Institución, se reformó
el artículo 1° de la Ley Orgánica citada, para disponer que ―El proyecto de presupuesto del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa será aprobado por el Pleno de su Sala Superior con sujeción a las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y será
enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su incorporación en el proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación, en los términos de los criterios generales de política económica y conforme a los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal. Una vez aprobado su presupuesto, el
Tribunal lo ejercerá directamente sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por las Secretarías de
Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, observando lo dispuesto en la ley citada, dentro del margen de autonomía previsto en su artículo 5, fracción II, incisos c) y d). Dicho ejercicio deberá realizarse
con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estará sujeto a la evaluación y control de
los órganos correspondientes‖.
Sin embargo la reforma introduce un nuevo factor en el desarrollo discrecional de la organización regional
de la Institución que incrementará el crecimiento, ya desmesurado, de ese Tribunal. La nueva redacción de
los artículos 2° y 2 Bis de dicha ley posibilitan tal situación al disponer que: ...
11
I...
II. Las Salas Regionales, que podrán tener el carácter de Salas Especializadas;
III....
Artículo 2 Bis. Las Salas Especializadas conocerán de materias específicas, con la jurisdicción,
competencia y sedes que se determinen en su Reglamento Interior, de acuerdo a los estudios y propuesta de la Junta de Gobierno y Administración, con base en las necesidades del servicio…Dichas Salas observarán
para su organización, integración y en su caso funcionamiento, las mismas disposiciones aplicables a las
Salas Regionales, sin perjuicio de las adecuaciones que se requieran para su buen desempeño.
Considerando los objetivos de la presente Iniciativa debe señalarse la reforma que se realizó a la fracción II
del artículo 18 de la ley en comento, para señalar que ―Son facultades del Pleno, las siguientes: II. Aprobar
y expedir el Reglamento Interior del Tribunal, en el que se deberán incluir, entre otros aspectos, las regiones, sede y número de Salas Regionales; la competencia material y territorial de las Salas
Especializadas; así como las materias específicas de competencia de las Secciones de la Sala Superior y los
criterios conforme a los cuales se ejercerá la facultad de atracción;
Como puede observarse en esta reforma persisten los problemas de alta discreción en la conformación de
esas Salas, sin vincular la instrumentación del modelo de regionalización al cumplimiento de los
programas aprobados, ni al resultado en la atención de los asuntos por parte de cada una de las Regiones y Salas involucradas. Tampoco se relaciona con el comportamiento del rezago en las mismas. De igual
forma, no se correlaciona con el potencial de asuntos que se espera atender, en los próximos años, por
cada una de esas Regiones o Salas.
Además, en la fracción VIII de este artículo, se establece otro mecanismo que permitirá expandir el
crecimiento de las Salas especializadas, en razón de que la reforma señalada previene que:
―VIII. Los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se funden en un Tratado o Acuerdo Internacional para evitar la doble tributación, o en
materia comercial, suscrito por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de
impugnación que no se haya aplicado a su favor alguno de los referidos Tratados o Acuerdos…Cuando exista una Sala Especializada con competencia en determinada materia, será dicha Sala quien tendrá la
competencia original para conocer y resolver los asuntos que se funden en un Convenio, Acuerdo o
Tratado Internacional relacionado con las materias de su competencia, salvo que la Sala Superior ejerza su facultad de atracción‖;
Sobre el desenvolvimiento del modelo regional de este Tribunal, la reforma del artículo 31 dispuso que:
―El Tribunal tendrá Salas Regionales, con jurisdicción en la circunscripción territorial que les sea asignada, integradas por tres Magistrados cada una. Las Salas Regionales conocerán de los juicios que se promuevan
en los supuestos señalados en los artículos 14 y 15 de esta Ley, con excepción de los que corresponda
resolver al Pleno o a las Secciones de la Sala Superior…En los juicios en la vía sumaria, el Magistrado que haya instruido el juicio lo resolverá, en términos de lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo‖.
En el mismo sentido podemos señalar la reforma al artículo 33 de la misma ley cuando señala que:‖En
cada una de las regiones a que se refiere el artículo anterior habrá el número de Salas que establezca el
Reglamento Interior del Tribunal, en el que también se determinará la sede, su circunscripción territorial, la
distribución de expedientes y la fecha de inicio de funciones.
Ante la necesidad de contar con mayores elementos para sustentar el desarrollo de la organización del
Tribunal citado, en la reforma del artículo 41 de su ley orgánica se previene que‖ Son facultades de la Junta de Gobierno y Administración, las siguientes:
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I. a III. ...
IV. Llevar a cabo los estudios necesarios para determinar las regiones, sedes y número de las Salas
Regionales; la competencia material y territorial de las Salas Especializadas, así como las materias específicas de competencia de las Secciones de la Sala Superior y los criterios conforme a los cuales se
ejercerá la facultad de atracción, de acuerdo con lo que establezcan las disposiciones aplicables;
V. Adscribir a Salas Regionales o Salas Especializadas y, en su caso, cambiar de adscripción a los Magistrados de Salas Regionales y demás servidores públicos del Tribunal, observando las Condiciones
Generales de Trabajo respecto a los trabajadores a los que les sean aplicables.
VI. a X....
XI. Dictar las reglas conforme a las cuales se deberán practicar visitas para verificar el correcto funcionamiento de las Salas Regionales y Salas Especializadas, así como señalar las que corresponderá
visitar a cada uno de sus miembros;
XII. a XXXV. ...(en las cuales se consideran varias reformas que no se relacionan directamente con los objetivos de esta Iniciativa).
4. LA AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA AGRARIA.
El régimen de autonomía de los tribunales agrarios del país se sustenta directamente en lo dispuesto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto el artículo 27 de la misma, señala en
su fracción XIX que ―La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
―XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos…Son de
jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que
sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general,
para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena
jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente…La ley establecerá un
órgano para la procuración de justicia agraria, y‖…
Tal disposición es el fundamento de la vigente Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992. En efecto, el artículo 1° de la misma dispone que:
―Los tribunales agrarios son los órganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar
sus fallos, a los que corresponde, en los términos de la fracción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la administración de justicia agraria en todo el territorio
nacional.
El propio ordenamiento señala que los ―tribunales agrarios se componen de: I.- El Tribunal Superior
Agrario, y II.- Los tribunales unitarios agrarios (artículo 2°). Por lo que concierne al sistema rector de la
Institución, el artículo 3° de dicha ley previene que: ―El Tribunal Superior Agrario se integra por cinco magistrados numerarios, uno de los cuales lo presidirá…El Tribunal Superior tendrá su sede en el Distrito
Federal…Los tribunales unitarios estarán a cargo de un magistrado numerario…Habrá magistrados
supernumerarios, quienes suplirán las ausencias de los titulares. Uno para el Tribunal Superior y el número
que disponga el Reglamento para los tribunales unitarios.
Con respecto al esquema de regionalización aplicable, el artículo 5° de la misma, señala que: ―Para los
efectos de esta ley, el territorio de la República se dividirá en distritos, cuyos límites territoriales
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determinará el Tribunal Superior Agrario, pudiéndolos modificar en cualquier tiempo…Para cada uno de
los referidos distritos habrá el número de tribunales unitarios que determine el propio Tribunal Superior‖.
Como puede advertirse también esta ley orgánica carece de los mecanismos que permitan vincular la
composición, crecimiento y multiplicación de estos tribunales agrarios con: a) los volúmenes históricos de
asuntos recibidos y tramitados, b) los resultados obtenidos, c) la evolución y modernización de la justicia, los procedimientos y la infraestructura agrarios, d) los presupuestos disponibles, y e) el cumplimiento de
los programas aprobados. Entre otros factores relevantes.
Dicha ley orgánica contiene bases explícitas para ejercer una excesiva autonomía por parte de dichos tribunales. Situación que en la práctica se ha traducido en un crecimiento excesivo de los mismos sin que
el Gobierno federal cuente con los elementos jurídicos suficientes para regular y contener el crecimiento de
estos tribunales.
Ejemplo de lo anterior puede advertirse en lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, cuando indica que:
―Son atribuciones del Tribunal Superior Agrario:
I.- Fijar el número y límite territorial de los distritos en que se divida el territorio de la República para los efectos de esta Ley;
II.- Establecer el número y sede de los tribunales unitarios que existirán en cada uno de los distritos. Las determinaciones de esta naturaleza se publicarán en el Diario Oficial de la Federación. Además,
cuando se estime conveniente, podrá autorizar a los tribunales para que administren justicia en los lugares
y conforme al programa que previamente se establezca;
III.- a VII…
VIII.- Aprobar el anteproyecto de presupuesto anual de egresos;
IX.-…
X.- Aprobar el Reglamento Interior de los tribunales agrarios, así como los demás reglamentos y
disposiciones necesarias para su buen funcionamiento, y
XI.-…
De igual forma puede apreciarse en dicha ley la amplitud que prevalece en la integración, y jurisdicción de esos tribunales. Al respecto, el Capítulo Quinto de la misma, intitulado ‖De los Tribunales Unitarios‖,
establece en el artículo 18, en su primera parte, que: ‖Los tribunales unitarios conocerán, por razón del
territorio, de las controversias que se les planteen con relación a tierras ubicadas dentro de su jurisdicción, conforme a la competencia que les confiere este artículo‖...
De acuerdo con dicho ordenamiento lamentablemente podemos observar que no existen criterios uniformes para la determinación de las regiones, sedes y número de Salas Regionales. Situación que también
podemos constatar en lo siguiente:
# UBICACIÓN DEL DISTRITO
AGRARIO
# UBICACIÓN DEL DISTRITO
AGRARIO
1 Zacatecas, Zac. 25 San Luis Potosí, S.L.P.
1B Aguascalientes, Ags. 26 Culiacán, Sin.
2 Mexicali, B.C. 27 Guasave, Sin.
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2B Ensenada, B.C. 28 Hermosillo, Sin.
3 Tuxtla Gutiérrez, Chis. 29 Villahermosa, Tab.
4 Tapachula, Chis. 29B Campeche, Camp.
5 Chihuahua, Chih. 30 Ciudad Victoria, Tamps.
6 Torreón, Coah. 31 Jalapa Enríquez, Ver.
7 Durango, Dgo. 32 Tuxpan, Ver.
8 México, D.F. 33 Tlaxcala, Tlax.
9 Toluca, Méx. 34 Mérida, Yuc.
10 Naucalpan, Méx. 35 Ciudad Obregón, Son.
11 Guanajuato, Gto. 36 Morelia, Mich.
12 Chilpancingo de los Bravo, Gro. 37 Puebla, Pue.
13 Guadalajara, Jal. 38 Colima, Col.
14 Pachuca, Hgo. 39 Mazatlán, Sin.
15 Guadalajara, Jal 40 San Andrés Tuxtla, Ver.
16 Guadalajara, Jal. 41 Acapulco, Gro.
17 Morelia, Mich. 42 Querétaro de Arteaga, Qro.
18 Cuernavaca, Mor. 43 Huejutla de R., Hgo.
19 Tepic, Nay. 44 Chetumal, Q.Roo.
20 Monterrey, N.L. 45 Ciudad Valles, S.L.P.
21 Oaxaca, Oax. 46 Huajuapan de León, Oax.
22 Tuxtepec, Oax. 47 Puebla, Pue.
23 Texcoco, Méx 48 La Paz, B.C.S.
24 Toluca, Méx. 49 Cuautla, Mor.
Como puede apreciarse en esa tabla no sólo se trata de 49 Distritos Agrarios, puesto que con los
enumerados suplementarios (I B, 2 B y 29 B) éstos se incrementan hasta 52. De igual forma puede destacarse que de ellos tan sólo--- se ubican en las capitales de los estados; ya que ---se ubican en ciudades
importantes de los mismos. Debe señalarse también que en ----casos una misma entidad cuenta con más de
un Distrito Agrario. Otro dato sobresaliente es el de Guadalajara que cuenta con dos Distritos Agrarios, al igual que la Ciudad de Toluca, donde el Estado de México cuenta con otros dos Distritos Agrarios
(Texcoco y Naucalpan). El extenso modelo de organización del Tribunal Superior Agrario puede
apreciarse en el organograma siguiente:
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ESTRUCTURA ORGANICA
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En correlación con los Distritos Agrarios precitados puede analizarse la organización regional de los
Tribunales Agrarios, en el siguiente organigrama:
Los esquemas de organización de los Tribunales precitados hacen evidente que se ha desarrollado una
profusa estructura central y regional, sin que exista evidencia de que tal conformación siempre hubiese obedecido a las exigencias de servicio en cada uno de los Distritos Agrarios citados. Ni tampoco al
volumen de asuntos recibidos o concluidos, por cada uno de los Tribunales Unitarios. De hecho existe una
importante desvinculación de este modelo de regionalización con la división política del país; ya que ni siquiera concuerda con el establecimiento de dichos tribunales Unitarios en las capitales de cada estado, o
en la distribución equitativa de los mismos entre las diferentes entidades federativas. En cualquier
hipótesis se hace evidente la necesidad de establecer políticas y normas más rigurosas, a fin de garantizar una conformación central y regional más adecuada de estos Tribunales, no sólo para asegurar un manejo
más racional de sus recursos, sino para garantizar que cumplan con eficiencia con sus atribuciones, en un
marco de mayor austeridad y eficacia en el desempeño de la institución.
5. LA AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE.
El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje se creo para impartir justicia laboral en forma gratuita, pronta, completa e imparcial a los trabajadores al servicio del Estado. Asimismo, para asesorar, representar
y defender a los trabajadores al servicio del Estado en sus conflictos laborales y en las cuestiones que se
relacionen con la aplicación de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
De conformidad con el artículo 124 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, es competente para:
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I. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una dependencia o entidad y sus
trabajadores;
II. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su
servicio;
III. Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelación del mismo;
IV. Conocer de los conflictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las Condiciones Generales de Trabajo, Reglamentos de Escalafón, Reglamentos
de las Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene y de los Estatutos de los Sindicatos.
De acuerdo con lo preceptuado por el Título Sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, intitulado Del Trabajo y de la Previsión Social, el artículo 123 señala que ―Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la
organización social de trabajo, conforme a la ley…El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases
siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:
-----
----- -----
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.
---
---
Considerando los objetivos de esta Iniciativa, es pertinente referirnos a lo dispuesto en la fracción XII de
este apartado B; la cual establece que: ―Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje integrado según lo prevenido en la ley
reglamentaria…Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por
el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última‖.
El Tribunal es autónomo con plena jurisdicción y competencia para tramitar y resolver los asuntos a que se
refieren las Leyes Reglamentarias del Apartado ―B‖ del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Está integrado por Cuatro Salas; cada una conformada por tres Magistrados, uno designado por el Gobierno Federal; otro designado por la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y
un Tercer Arbitro, nombrado por los otros dos primeros Magistrados y que funge como Magistrado
Presidente de Sala.
El Pleno del Tribunal se integra con la totalidad de los Magistrados de las Salas y con el Magistrado
designado por el Presidente de la República, que funge como Presidente del propio Tribunal.
Presidencia
Presidente del Tribunal
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El tribunal está dotado de autonomía para dictar sus resoluciones. Actualmente se integra por 10 magistrados, uno de ellos, nombrado por el Presidente de la Republica, para fungir como presidente del
Tribunal.
A pesar de que dicha normatividad dispone que ―Además de las Salas referidas, en las capitales de las entidades federativas podrán funcionar las Salas Auxiliares del Tribunal Federal de Conciliación y
Arbitraje que el Pleno considere necesarias, integradas en igual forma que las Salas, en la práctica existe
un esquema de alta centralización que imposibilita cualquier representación regional..
Por otra parte, y no obstante que este Tribunal cuenta con una estructura menor a la del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, a la de los Tribunales Agrarios del país, el costo del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje también es elevado. Al respecto, la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico le
otorgó en el presupuesto de Egresos de la Federación de 2007 un Gasto Total de $ 165,722,335.00 del cual
se destinó a Gasto Corriente, por concepto de Servicios Profesional: $ 131,568,240.00, Materiales y
Suministros: $ 599,040.00 y $ Servicios Generales: $ 33,555,05.00.
Al incremento de ese gasto corriente contribuye lo dispuesto en el artículo 121-A de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, que dispone:‖El Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje disfrutará de emolumentos iguales a los de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, y los Presidentes de las Salas y Salas Auxiliares, así como los magistrados de las mismas
disfrutarán de los que correspondan a los que perciben los Jueces de Distrito‖.
Los amplios niveles de discrecionalidad institucional que prevalecen en la integración y organización de
los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, también se reflejan en el Tribunal que se comenta.
Ejemplo de ello es lo dispuesto en el artículo 124-A de la ley citada, cuando dispone que ―Al Pleno del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje corresponde: I.- Expedir el Reglamento Interior y los
manuales de organización del Tribunal; II.- Uniformar los criterios de carácter procesal de las diversas
Salas, procurando evitar sustenten tesis contradictorias; III.- Tramitar y resolver los asuntos a que se refieren las fracciones II, III, IV y V del artículo anterior; IV.- Determinar, en función de las necesidades
Primera Sala
Segunda Sala
Tercera Sala
Cuarta Sala
Secretaria General de
Acuerdos
Magistrado Presidente
de Sala
Magistrado Presidente
de Sala
Magistrado Presidente
de Sala
Magistrado Presidente
de Sala
Magistrado
Representante del Gobierno
Federal
Magistrado
Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
Magistrado Representante del Gobierno
Federal
19
del servicio, la ampliación de número de Salas y de Salas Auxiliares que requiera la operación del
Tribunal, y V.- Las demás que le confieran las disposiciones legales aplicables.
Por lo que concierne al modelo de regionalización del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, la ley
que se analiza establece criterios un tanto imprecisos, según se puede constar en el contenido de los
artículos 124-B y 124-C de la misma, que disponen:
Artículo 124-B. A cada una de las Salas corresponde: I.- Conocer, tramitar y resolver los conflictos
individuales que se susciten entre los titulares de las dependencias o entidades y sus trabajadores, y que le
sean asignados, de conformidad con lo establecido en el Reglamento Interior, y II.- Las demás que les confieran las Leyes‖.
Artículo 124-C.- A las Salas Auxiliares corresponde: I.-Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre las dependencias o entidades a que se refiere el Artículo Primero de esta Ley y sus
trabajadores, cuando éstos presten sus servicios en las entidades federativas de su jurisdicción; II.-
Tramitar todos los conflictos a que se refiere la fracción anterior hasta agotar el procedimiento, sin emitir laudo, debiendo turnar el expediente al Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, dentro
de los diez días siguientes a aquél en que se declare cerrada la instrucción, para que éste lo turne a la sala
correspondiente que dictará el laudo, y III.- Las demás que les confieran las Leyes.
Es importante subrayar que el modelo de alta centralización que priva en este Tribunal representa un serio
obstáculo para el desarrollo eficiente y equitativo de sus atribuciones. No es posible aceptar que los
trabajadores o los representantes de los mismos, de todas las entidades distantes de la Capital del país tengan que trasladarse hasta esa ciudad, para tramitar cualquier asunto relacionado con las demandas que
hubiesen interpuesto contra las instituciones federales en las que laboren, para defender sus derechos
laborales.
Al realizar la investigación sobre la estructura del Tribunal, se encontró que la institución centraliza todos
los casos; lo cual afecta de gran manera a los trabajadores federales que se encuentran en todos los estados
de la republica mexicana, ya que se tienen que trasladar al Distrito Federal, para dar seguimiento a la resolución de sus problemas laborales. El problema no solo se da en los estados de la republica, sino
también en el mismo Distrito Federal, ya que como lo informa el propio Tribunal, ya no se dan abasto, para
atender todos los casos que llegan a la institución. Tal situación también implica un costo demasiado elevado si se considera no sólo el traslado tan oneroso de las personas, sino también el continuo y masivo
envió y recepción de documentos foráneos.
Es interesante lo que sucede en nuestro país, ya que mientras otras instituciones han crecido de manera exponencial, sin tener justificación en muchos de los estados de la republica, una institución tan
importantes como lo es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, que debe de velar por los derechos
de los trabajadores federales, se encuentra tan concentrado.
Este es un problema de suma importancia para los trabajadores de los diferentes estados de la republica, ya
que muchos de ellos pierden sus derechos laborales, por no poder cubrir los costos que derivan el traslado a la Ciudad de México, para seguir con el proceso necesario para la defensa de sus derechos.
Ante ello es de suma relevancia que se tomen las medidas necesarias para que el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje pueda llegar a los 31 estados de la republica, de tal manera que los trabajadores de dichos estados puedan tener acceso a la defensa de sus derechos.
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Lo anterior además de traducirse en erogaciones muy elevadas y repetitivas para los trabajadores que han interpuesto alguna demanda de ese tipo, se convierte en una situación altamente desestimuladora para que
los trabajadores puedan proseguir con la gestión de su demanda, ante los costos prohibitivos señalados.
Las circunstancias referidas son muy inequitativas para los trabajadores citados y no puede aceptarse que tal esquema prosiga, no sólo por el hecho de que resulta atentatorio contra la adecuada y justa defensa de
los derechos laborales citados, también por representar una abierta afrenta al cumplimiento de los objetivos
de dicho Tribunal, creado para impartir justicia laboral en forma gratuita, pronta, completa e imparcial
a los trabajadores al servicio del Estado; así como para asesorar, representar y defender a los mismos
en sus conflictos laborales y en las cuestiones que se relacionen con la aplicación de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
6. EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y LA AUTONOMÍA DE LOS TRIBUNALES DE LO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Como se ha señalado en párrafos precedentes la regulación constitucional de este tipo de tribunales tiene su
fundamento en la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Carta Magna; ya que éste dispone que: ―El Congreso tiene facultad: Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo,
dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los
servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;‖. Este
fundamento directamente le es aplicable a la organización, funcionamiento y competencia del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Asimismo se ha subrayado que estos tribunales también se mencionan en el artículo 104 constitucional, al
señalar las materias fundamentales que corresponde conocer a los Tribunales de la Federación. Sobre el tema la fracción I-B de ese artículo dispone que: ―De los recursos de revisión que se interpongan contra las
resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción
XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que
señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la
revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados
de Circuito no procederá juicio o recurso alguno;‖ Debe recordarse que ya se han señalado las insuficiencias que se detectaron en la redacción de esta fracción XXIX-H; las cuales se tiene previsto
superar con alguna de las reformas que promueve la presente Iniciativa.
En todo caso es importante destacar que ninguna de las facultades constitucionales conferidas al Congreso de la Unión o a cualquiera de sus Cámaras, hace referencia expresa a las atribuciones de verificación y de
formulación de recomendaciones, por parte de cualquiera de ellos, sobre la organización, desarrollo y
funcionamiento de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
Al respecto puede comprobarse que el texto actual de la Constitución se limita a facultar al Congreso ―Para
expedir leyes que instituyan‖ este tipo de tribunales; precisando que deberá dotarlos de plena autonomía, pero únicamente para dictar sus fallos. Esto es, no los faculta para crecer anárquicamente, ni para tener un
manejo administrativo sin sujeción alguna. Incluso en la parte final de dicha fracción se señala que el
Congreso deberá establecer ―las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los
recursos contra sus resoluciones;‖ Debe subrayarse que la expedición de este tipo de normatividad ha sido muy limitado; lo cual ha provocado un desarrollo desmesurado en las estructuras, normas, recursos,
sistemas, procedimientos y funciones en, cuando menos, dos de éstos tribunales.
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Por lo que atañe al régimen de autonomía de los tribunales agrarios ya se ha señalado que éste se sustenta
en lo dispuesto en el artículo 27 constitucional , específicamente en lo preceptuado por su fracción XIX:
Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y
de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos…Son de jurisdicción federal todas
las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la
tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la
administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena
jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente…La ley establecerá un
órgano para la procuración de justicia agraria, y‖…Al respecto es pertinente reiterar el limitado marco de
facultades del Congreso que ahora tienen el Congreso para supervisar la organización, desarrollo y funcionamiento de estos tribunales, así como el hecho de que su estructuración ha sido desmesurada y que
el desempeño de estos tribunales se ha caracterizado por un ancestral rezago.
Consideraciones muy diferentes pueden formularse con respecto a la integración y funcionamiento del
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, previsto en la fracción XII del apartado B del artículo 123
Constitucional. Dicho tribunal ha venido operando bajo un esquema de excesiva centralización que le ha impedido desarrollar su estructura regional.
Lo anterior ha tenido la consecuencia evidente de que todos los trabajadores federales que laboran en las instituciones federales que operan en provincia, tengan que acudir a la capital del país cuando deban
tramitar algún asunto contencioso laboral que les involucre, por tener conflictos con la institución en la que
laboren. De igual forma dicho Tribunal debe sostener una intensa y multitudinaria correspondencia con
todas las instituciones federales que operan en los estados, para atender los asuntos contencioso-laborales que involucren a dichas instituciones. Desde la sede de este Tribunal en la Ciudad de México, se atienden
todos los asuntos del país que son competencia del mismo. Quizás sea el único caso del Gobierno Federal
que advierta este grave rezago en la descentralización de la Institución.
Todo lo anterior hace evidente la necesidad de fortalecer, a la brevedad posible, el marco constitucional
aplicable a la organización, desempeño y desarrollo de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, con el propósito de alcanzar un adecuado nivel de racionalidad, productividad, calidad y eficacia, en cada
uno de esos rubros.
Lo anterior podrá ser factible con el desarrollo de las atribuciones del Congreso de la Unión en la materia, con el objeto de instaurar a la Comisión de Administración Pública del mismo, competente para vigilar y
formular observaciones y recomendaciones, sobre la organización, desempeño y desarrollo de las diferentes instituciones federales, a fin de asegurar la racionalidad y adecuado cumplimiento de sus
objetivos, programas y presupuestos.
Tal reforma de atribuciones permitirá sustentar la actuación de las Comisiones Permanentes
Administración Pública en ambas Cámaras, a fin de que puedan intervenir en conferencia, en las materias precitadas. Desde luego, tal fundamento permitirá que el Congreso de la Unión pueda, a través de estas
Comisiones, vigilar y formular observaciones y recomendaciones, sobre la organización, desempeño y
desarrollo de los Tribunales de lo Contencioso administrativo, con el propósito de poder corregir las
deficiencias señaladas y asegurar la racionalidad y adecuado cumplimiento de sus objetivos, programas y
presupuestos.
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7. EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y LA ORGANIZACIÓN, DESEMPEÑO Y DESARROLLO
DE LAS INSTITUCIONES FEDERALES.
De igual forma que ocurre con los Tribunales de lo Contencioso Administrativo precitados, el Congreso de la Unión no ha desarrollado las atribuciones que le faculten vigilar y formular observaciones y recomendaciones sobre la organización, desempeño y desarrollo de las diferentes instituciones federales,
con el propósito de asegurar la racionalidad y adecuado cumplimiento de sus objetivos, programas y
presupuestos. Empero, tal facultad aun no se considera dentro por el Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.
No es algo desconocido el hecho de en la Administración Pública Federal se ha generado, en los últimos lustros, un incremento desproporcionado en sus estructuras, recursos humanos, materiales y financieros,
que se ha traducido en un gran crecimiento en el gasto corriente de la mayoría de las instituciones
federales, en demerito de su gasto de inversión. De igual forma éstas revelan unas abultadas nóminas, que frecuentemente no corresponden a las cargas de trabajo, ni a su adecuado desahogo, ni a los resultados
alcanzados. El Gobierno Federal cada vez tiene que realizar una política tributaria mas activa, para poder
atender las cuantiosas erogaciones que le exige la cobertura continua e incesante de ese gasto corriente.
Todo lo anterior, sin que tal situación se hubiese traducido en el oportuno y adecuado cumplimiento de los programas señalados. Al respecto, es oportuno subrayar que los portales electrónicos de transparencia de
esas instituciones, frecuentemente omiten informar sobre los resultados alcanzados por cada una de sus
áreas en el cumplimiento de sus respectivos programas, y menos aún informan sobre la correlación de
dicho cumplimiento en función de los presupuestos ejercidos y los objetivos alcanzados.
Tal problemática podría afrontarse de manera importante, fortaleciendo las atribuciones del Congreso de la Unión para asegurar el adecuado desarrollo de las Instituciones Federales y evitar los actuales excesos y
limitaciones en su organización y funcionamiento. Para ello sería menester que dicho Congreso pudiera
contar con alguna Comisión Permanente o Especial, facultada en la materia. A este respecto es importante señalar lo dispuesto en los artículos 65, 66 y 70 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de
los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 65. Para el despacho de los negocios se nombrarán por cada una de las Cámaras, Comisiones
Permanentes y Especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de resolución…Las
Comisiones Permanentes se elegirán en la primera sesión que verifiquen las Cámaras después de la
apertura del periodo de sesiones de su primer año de ejercicio.
Artículo 66. Las Comisiones Permanentes serán: Agricultura y Fomento; Asistencia Pública; Aranceles y
Comercio Exterior; Asuntos Agrarios; Asuntos Indígenas; Bienes y Recursos Nacionales; Colonización;
Comercio Exterior e Interior; Corrección de Estilo; Correos y Telégrafos; Crédito, Moneda e Instituciones de Crédito; Defensa Nacional; Departamento del Distrito Federal; Economía y Estadística; Educación
Pública; Ejidal; Ferrocarriles; Fomento Agrícola; Fomento Cooperativo; Gobernación; Gran Comisión;
Hacienda; Impuestos; Industria Eléctrica; Industrias; Primera de Insaculación de Jurados; Segunda de
Insaculación de Jurados; Justicia; Justicia Militar; Marina; Materiales de Guerra; Migración; Minas; Obras Públicas; Pesca; Petróleo; Planeación del Desarrollo Económico y Social; Previsión Social; Puntos
Constitucionales; Reglamentos; Recursos Hidráulicos; Relaciones Exteriores; Salubridad; Sanidad Militar;
Seguros; Servicio Consular y Diplomático; Tierras Nacionales; Trabajo; Turismo y Vías Generales de Comunicación.
Artículo 70. Cada Cámara podrá aumentar o disminuir el número de estas Comisiones y subdividirlas en
los ramos correspondientes, según lo crea conveniente o lo exija el despacho de los negocios.
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De dicho articulado se puede desprender que es factible instrumentar la reforma que permita al Congreso
de la Unión contar con la Comisión de Administración Pública, para responsabilizarle de la vigilancia y
formulación de las observaciones y recomendaciones pertinentes sobre la organización, desempeño y desarrollo de las diferentes instituciones federales, con el objeto de asegurar la racionalidad y adecuado
cumplimiento de sus objetivos, programas y presupuestos.
La instauración de dicha atribución por parte del Congreso de la Unión, sería de gran importancia para
fortalecer los principios constitucionales en materia de División y Colaboración de los Poderes de la Unión, así como para impulsar tanto el Sistema Federal como la Reforma del Estado, propiciando la
modernización y mayor eficacia de sus instituciones, en beneficio del cumplimiento de sus objetivos y de
la mejor atención y desarrollo general de la población.
Por todo lo antes expuesto, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A FIN DE ADICIONARLE UNA NUEVA FRACCIÓN
VI, ANTERIORMENTE DEROGADA, AL ARTÍCULO 73, Y REFORMAR LA FRACCIÓN I-B
DEL ARTÍCULO 104 DE LA MISMA.
ARTÍCULO PRIMERO. Se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de
adicionarle una nueva fracción VI, anteriormente derogada, al artículo 73, y reformar la fracción I-B del
Artículo 104 de la misma, para quedar como sigue:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
I. a V….
VI. Para vigilar y formular observaciones y recomendaciones, a través de la Comisión de Administración Pública, sobre la organización, desempeño y desarrollo de las diferentes instituciones federales, a fin de
asegurar la racionalidad y adecuado cumplimiento de sus objetivos, programas y presupuestos;
VII. a XXX…
Artículo 104.- Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer:
I. …
I-B. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de
lo contencioso–administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73, y la Base Quinta del
artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los
artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las
resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso
alguno;
II. a VI…
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T R A N S I T O R I O S
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de
la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas aquéllas disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México:
SEN. ARTURO ESCOBAR Y VEGA
COORDINADOR
SEN. JORGE LEGORRETA ORDORICA
SEN. FRANCISCO AGUNDIS ARIAS
SEN. LUDIVINA MENCHACA CASTELLANOS
SEN. JAVIER OROZCO GÓMEZ
SEN. MANUEL VELASCO COELLO
