Reabilitação Urbana

RELATÓRIO SOBRE REABILITAÇÃO URBANA

Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio à Reabilitação Urbana

Dezembro 2011

Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana 2

Índice

Sumário Executivo ........................................................................................ 3

I. Introdução ............................................................................................. 7

II. Dinâmicas Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana .............................. 9

Crescimento Demográfico, Envelhecimento e Concentração Urbana .......................... 9

Famílias e Alojamentos em Portugal ................................................................ 10

Construção na Actividade Económica e no Emprego ............................................. 12

Estatuto da Propriedade da Habitação ............................................................. 13

Preços da Habitação e Crédito à Habitação ....................................................... 14

III. Políticas Públicas de Reabilitação Urbana ................................................... 16

Instrumentos da Política Pública sobre Reabilitação Urbana ................................... 16

Regime Jurídico da Reabilitação Urbana ........................................................... 20

Benefícios Fiscais à Reabilitação Urbana........................................................... 22

Dimensões Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitação Urbana ..................... 24

IV. Orientações e Prioridades da Política de Coesão da UE no quadro da Reabilitação Urbana ..................................................................................................... 28

O actual Período de Programação 2007-2013 ..................................................... 28

O próximo Período de Programação 2014-2020 ................................................... 35

V. Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana ...... 40

1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito da reabilitação urbana .................................................................................... 41

2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação urbana 44

3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana ........................................ 47

4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação ........................................ 50

5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à reabilitação urbana .................................................................................................... 52

6. Alteração e focalização dos programas de financiamento da habitação e reabilitação urbana geridos pelo IHRU. ............................................................................ 54

7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante Interesse’ .... 55

8. Acompanhamento pró-activo da reabilitação urbana ........................................ 56

ANEXOS .................................................................................................... 57

ANEXO ESTATÍSTICO .................................................................................... 58


Sumário Executivo

Este relatório sobre reabilitação urbana é focalizado na sistematização e fundamentação de propostas de medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana pelos Fundos Estruturais da União Europeia, particularmente incidentes no período de programação 2014-2020.

Estas propostas visam contribuir para a criação de um processo sustentado de concretizações nesse importante domínio das políticas públicas.

A respectiva elaboração foi subsequente à candidatura apresentada pelo CIRIUS – Centro de Investigações Regionais e Urbanas ao Programa Operacional Assistência Técnica FEDER, oportunamente objecto de aprovação.

A problemática em apreço, que se reveste de significativa complexidade, tem vindo a suscitar atenção por parte das políticas públicas nacionais e, também, pelas políticas comunitárias, em particular no que respeita à prioridade que lhe é crescentemente atribuída enquanto instrumento de qualificação, atractividade e competitividade das cidades e de valorização dos respectivos activos imobiliários, bem como de dinamização económica e de criação de emprego e de prossecução de medidas dirigidas às famílias e cidadãos mais frágeis – justificando a consagração de recursos financeiros públicos e o estímulo à criação de instrumentos de financiamento de origem e gestão privada.

O relatório integra, depois da Introdução, um capítulo relativo às ‘Dinâmicas Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana’, onde procede à apresentação sintética dos factores que as influenciam de modo mais significativo:

Demográficos que, conhecendo dinâmicas da maior importância, especialmente decorrentes do crescimento, do envelhecimento, da concentração urbana e das migrações, corresponde a uma determinante essencial da ocupação do território e da estruturação das cidades (tanto no que respeita às redes urbanas colaborativas e competitivas, como no que se refere às relações entre os centros e as periferias das cidades), com efeitos sociais também significativos (quer no âmbito da territorialidade urbana dos grupos sociais, quer no da emergência de comunidades marginais e marginalizadas);

Económico, particularmente associado ao contributo para a criação de riqueza e de emprego das actividades produtivas e de serviços promotoras da habitação e das intervenções no espaço público, evidencia de modo marcante os efeitos da crise económica e financeira tanto no que respeita à diminuição do seu peso relativo no tecido económico, como no que se refere às alterações dos respectivos comportamentos – uma vez que, confrontados com a redução da procura imobiliária e com dificuldades de acesso a crédito bancário, tenderão a atribuir prioridade às localizações e tipologias com maiores e mais rápidos lucros potenciais e, consequentemente, a desvalorizar as localizações e tipologias afectadas por maiores constrangimentos financeiros, físicos ou regulamentares;

Sociocultural, sobretudo relevante no quadro dos comportamentos dos indivíduos e das famílias – designadamente revelados pela preferência entre


propriedade e arrendamento da habitação, bem como pelas alterações na imagem que possuem da cidade e pelas suas consequências na forma de a ocupar e utilizar;

Ambiental, onde relevam os efeitos das alterações climáticas, particularmente no âmbito da emergência de riscos naturais e tecnológicos, no quadro da disponibilidade e custo da utilização de recursos naturais (sobretudo a água) e, ainda, no que respeita às externalidades negativas da concentração urbana – sobre a poluição, o tráfego e os equipamentos públicos.

Tratando-se de factores de natureza e características estruturais, às quais se associa uma escala temporal longa, a sua consideração na parte inicial deste relatório – apresentada com recurso à objectividade da informação estatística (que é objecto do Anexo) – procura explicitar a complexidade da problemática da reabilitação urbana, enquadrar as políticas públicas que se lhe dirigem e fundamentar as propostas e medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana.

A abordagem das políticas públicas mais pertinentes para a temática em apreço integra o capítulo seguinte, onde são especialmente visitadas as iniciativas legislativas nacionais no âmbito do arrendamento e da reabilitação urbana, bem como as orientações comunitárias relativas à intervenção dos Fundos Estruturais.

São abordados documentos normativos, especialmente o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, tanto no que respeita aos seus antecedentes como às actuais propostas legislativas recentemente submetidas à Assembleia da República, bem como os instrumentos vocacionados para o investimento e a acção – onde relevam o Programa POLIS e, articulada com o Quadro de Referência Estratégico Nacional, a Política de Cidades POLIS XXI, e a Iniciativa JESSICA.

Este capítulo integra uma sistematização das dimensões que consideramos estruturais da disciplina jurídica e regulamentar da reabilitação urbana:

As responsabilidades pela concretização da reabilitação urbana devem ser exercidas - respeitando as orientações normativas nacionais – no quadro das competências municipais;

A concretização da reabilitação urbana tem lugar através da execução de operações integradas de reabilitação urbana, bem como em resultados de intervenções isoladas de reabilitação de edifícios e de fracções;

A execução de operações integradas de reabilitação urbana deve ser disciplinada por documentos de planeamento estratégico e territorial;

A complexidade inerente à preparação e execução de operações integradas de reabilitação urbana poderá exigir condições e requisitos de gestão pública de natureza empresarial;

Os instrumentos de política pública nacional de estímulo e apoio à concretização de operações integradas de reabilitação urbana devem assumir os princípios de selectividade e concentração destas operações em centros urbanos de média e grande dimensão ou, desejavelmente, no quadro da estruturação de regiões urbanas funcionais;


Os instrumentos de política pública de incentivo ao investimento privado em reabilitação urbana devem privilegiar a simplificação de procedimentos administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento);

A mobilização de instrumentos de engenharia financeira no âmbito da reabilitação urbana assegura condições para reutilização de recursos financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros privados na prossecução de objectivos de interesse colectivo e condiciona a respectiva aplicação em investimentos económica e financeiramente viáveis;

O empenhamento dos Municípios na concretização de expropriações e vendas forçadas está condicionado pela consagração de instrumentos de política que efectivamente assegurem condições de recuperação atempada dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitação de edifícios e fracções – designadamente através do arrendamento urbano;

A promoção do investimento privado, empresarial ou familiar, na reabilitação de activos patrimoniais deve tomar em consideração que os comportamentos destes agentes urbanos são determinados por factores de racionalidade;

Adicionalmente à eficiência e eficácia dos estímulos e benefícios fiscais na orientação dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como à penalização fiscal de edifícios e fracções devolutas e degradadas), e dos instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do arrendamento urbano constitui uma dimensão estrutural das políticas públicas de habitação e de reabilitação urbana;

A alteração do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano, que assume inequívoca prioridade, deverá integrar simultaneamente as seguintes componentes complementares: (i) liberalização das rendas; (ii) operacionalização de instrumentos de apoio social à renda para as famílias económica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criação do seguro de arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por incumprimento das obrigações contratuais pelo inquilino ou por desocupação temporária, aos prejuízos associados a danificações provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e à prestação de apoio jurídico à resolução de conflitos judiciais decorrentes de situações de incumprimento das obrigações contratuais (incluindo o recebimento das rendas durante um período de tempo pré‐definido); e, (iv) a criação de condições que assegurem celeridade na resolução judicial de situações decorrentes do incumprimento das obrigações contratuais pelos locatários (designadamente o pagamento da renda).

O capítulo IV incide sobre a Política de Coesão da União Europeia, dedicando especial atenção às matérias relevantes e pertinentes para a reabilitação urbana.

Analisa, primeiro, o actual período de programação 2007-2013, debatendo as correspondentes Orientações Estratégicas Comunitárias, a abordagem então efectuada da relevância das Cidades na Política de Coesão e os Regulamentos dos Fundos Estruturais – particularmente no que respeita às Subvenções Globais e, sobretudo, à Engenharia Financeira.


Apresenta em seguida as informações consideradas mais relevantes no âmbito do próximo período de programação 2014-2020.

Percorre, consequentemente, as orientações da Estratégia EU 2020, a Revisão Orçamental da UE e as propostas regulamentares relativas aos Fundos Estruturais divulgadas pela Comissão em Outubro.

É especialmente assinalado, numa envolvente marcada por fases iniciais do processo comunitário de negociação destas propostas, cujos resultados finais não são ainda antecipáveis, o seu sentido globalmente positivo – tanto em termos de concepção global, como no que especificamente respeita à crescente relevância que é atribuída à dimensão urbana e à integração de políticas e instrumentos, onde relevam os Investimentos Territoriais Integrados, o Desenvolvimento Urbano Sustentável e as potencialidades da Plataforma de Desenvolvimento Urbano.

São particularmente relevadas, neste contexto, as consequências que as referidas abordagens significam para a programação nacional e regional do próximo ciclo de intervenção dos Fundos Comunitários – com exigências significativamente acrescidas no que respeita à integração estratégica e operacional, e à ‘contratualização’ de objectivos e metas com a Comissão.

O capítulo final do relatório procede à apresentação de propostas e medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana, designadamente com intervenção dos Fundos Estruturais da União Europeia.

Estas propostas, particularmente incidentes no período de programação 2014-2020, abordam as seguintes temáticas:

1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito da reabilitação urbana;

2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação urbana;

3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana;

4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação;

5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à reabilitação urbana;

6. Dinamização dos programas de financiamento da habitação e da reabilitação urbana geridos pelo IHRU;

7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante Interesse’;

8. Acompanhamento e estímulo pró-activo da reabilitação urbana.


I. Introdução

O presente relatório sobre reabilitação urbana desenvolve uma abordagem analítica, estratégica e operacional focalizada na sistematização e fundamentação de propostas de medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana pelos Fundos Estruturais da União Europeia, particularmente incidentes no período de programação 2014-2020.

Visa, consequentemente, contribuir para a criação de um processo sustentado de concretizações neste importante domínio das políticas públicas que, embora sistematicamente reconhecido como prioritário – seja na perspectiva dos objectivos da qualificação, atractividade e competitividade das cidades, seja no contexto da atenção que deve ser consagrada às actividades económicas que potencia e aos seus efeitos na criação de riqueza e de emprego -, não tem conhecido resultados, realizações e dinâmicas suficientemente significativas.

Os diagnósticos produzidos sobre esta aparente contradição, porventura mais frequentes do que as soluções que propiciem a respectiva superação, não só evidenciam o predomínio dos instrumentos de política dinamizadores de construções novas e, com efeitos no mesmo sentido, da disponibilidade de créditos abundantes e baratos, como permitem salientar as insuficiências do edifício normativo da habitação e reabilitação urbana.

As propostas de medidas de política de estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana, designadamente com intervenção dos Fundos Estruturais da União Europeia, tomam em consideração – claramente explicitada no relatório – a importância dos instrumentos legislativos e regulamentares, seja de âmbito nacional, seja no contexto comunitário.

A apreciação claramente positiva do sentido estratégico e operacional das recentes iniciativas legislativas e regulamentares nacionais e comunitárias, designadamente respeitantes à reabilitação urbana e à habitação, bem como à Política de Coesão da UE, enquadra os elementos fundamentais da abordagem estratégica adoptada neste relatório correspondem às seguintes considerações:

Os agentes económicos e sociais, as instituições, as famílias e os indivíduos têm comportamentos eminentemente racionais - e, consequentemente, a função mais importante dos enquadramentos legislativos e regulamentares das políticas públicas corresponde, precisamente, a influenciar esses comportamentos nos sentidos mais adequados à prossecução do interesse colectivo de médio e longo prazo;

As formas mais eficazes de financiamento da reabilitação urbana, integrada ou atomizada, são de natureza, origem e gestão privada e, sobretudo, financeira – e, consequentemente, a função mais importante dos instrumentos públicos de financiamento corresponde (para além de apoiar directamente os económica e socialmente mais frágeis) a influenciar e a condicionar a sua orientação e aplicação, bem como a promover níveis de alavancagem elevados nos que prosseguem objectivos de política pública;

A eficiência na utilização de recursos públicos escassos, particularmente no que respeita ao investimento e à promoção do desenvolvimento económico,


social e territorial – para os quais os Fundos Estruturais desempenham e continuarão a assumir funções essenciais -, constitui referencial obrigatório para as decisões sobre as prioridades e modalidades de actuação, onde devem especialmente relevar a rigorosa aplicação dos princípios orientadores da concentração e selectividade.

Importa finalmente referir que a utilização, neste relatório, da expressão ‘reabilitação urbana’ é efectuada com um sentido sintético, procurando abranger as pequenas diferenças de sentido e de sensibilidade entre outras expressões que assim tomamos por equivalentes, designadamente Reabilitar – Requalificar – Recuperar – Regenerar – Revitalizar – Renovar.

Nuno Vitorino

Dezembro 2011


II. Dinâmicas Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana

A importância atribuída pelas políticas públicas à habitação e reabilitação urbana é fundamentada pelas transformações estruturais e sustentadas que se verificam nas sociedades, nas economias e nos territórios, especialmente significativas em resultado das funções desempenhadas pelas cidades e das exigências e desafios que delas decorrem.

Estes fenómenos, que evidenciam a complexidade da temática abordada neste relatório e a diversidade da sua ocorrência, são sinteticamente descritos e caracterizados nos parágrafos seguintes, com incidência particular nas dimensões demográfica, social e económica, sociocultural e ambiental.

O Anexo Estatístico apresenta, na forma gráfica, as informações mais relevantes e actuais de suporte à sistematização das dinâmicas envolventes da habitação e reabilitação urbana.

Crescimento Demográfico, Envelhecimento e Concentração Urbana

O reconhecimento, largamente consensualizado, da influência das dinâmicas demográficas na economia, na sociedade e no território, especialmente relevante para as cidades e para as políticas públicas que se lhes dirigem, fundamenta-se na observação e análise da informação empírica sobre as suas características essenciais.

Em termos globais, a população mundial tem conhecido uma trajectória de crescimento muito acentuado, com significativos contrastes territoriais e onde o envelhecimento demográfico (também evidenciado pelo aumento da esperança de vida) constituem traços marcantes.

Tendo recentemente ultrapassado os 7 mil milhões de habitantes, a população mundial observa uma forte concentração territorial na Ásia: aí residem, em 2010, mais de 60% dos habitantes do mundo. Esta posição, que corresponde a um ligeiro crescimento percentual nas últimas décadas (em 1970 a população asiática equivalia a cerca de 58% da global), contrasta com as alterações nas posições relativas da América do Norte e, sobretudo, da Europa (que, no mesmo período, passam de 6,3% e 17,7% da população mundial para, respectivamente, 5,0% e 10,7%). As Nações Unidas estimam, por outro lado, um acentuado crescimento demográfico da África Sub-Saariana no Século XXI, prevendo que a sua população cresça dos actuais 12,4% da população mundial para cerca de 24% em 2060 (provocando uma redução da posição relativa da Ásia dos actuais 60,4% para 53,3% nessa mesma data).

A redução da posição relativa europeia no plano global traduz-se, em termos mais precisos, por um crescimento demográfico modesto da União Europeia, no qual se verificam também relevantes contrastes entre, especialmente, os “velhos” e os “novos” Estados membros – com diminuição acentuada da população destes últimos nos cenários construídos pelo Eurostat para as próximas décadas. Estas projecções indicam que a evolução positiva da demografia até agora verificada em Portugal conhecerá uma diminuição progressiva e moderada no futuro.


Embora a natureza das dinâmicas apresentadas evidenciem dimensões fundamentais dos desafios que se colocam globalmente em termos geoestratégicos e relativos às políticas públicas, o envelhecimento e a concentração urbana, que correspondem a tendências estruturais sustentadas, acentuam características particulares destes desafios num plano mais próximo das problemáticas das cidades.

Deverá de facto salientar-se, por um lado, a circunstância da esperança de vida vir, no futuro, a acentuar a significativa trajectória de crescimento no mundo, nas Macro-Regiões, na Europa e, particularmente, em Portugal – comprovada pelos cenários demográficos do Eurostat, que estimam que os valores já muito elevados que actualmente se verificam virão a representar, em 2060, cerca de 32% e 13,5% para, respectivamente, as pessoas com mais de 65 e de 80 anos (a que corresponderão mais de 3,2 e de 1,3 milhões de habitantes).

Esta evolução, que evidencia a ocorrência de transformações societais profundas, determina a ocorrência de novas e diversificadas exigências para as políticas públicas que, influenciando o habitat (ou seja, a estruturação e a organização da cidades e da habitação), são também determinantes para a natureza da oferta de bens públicos (como a saúde ou as comunicações), para a duração da vida activa e ocupação dos mais velhos e, necessariamente, e para os serviços e a despesa pública relativa, genericamente, à protecção social.

Os mencionados desafios sobre as políticas públicas conhecem já significativa expressão urbana, assinalando-se que a superação dos 7 mil milhões de habitantes pela população mundial coincidiu temporalmente com a constatação de que o número de habitantes de cidades superou a população rural.

A relação entre população urbana e rural conhece também diferenciações territoriais importantes, verificando-se que, em 2010, apenas duas Macro-Regiões mundiais não conheciam o predomínio da concentração demográfica em cidades: a África Sub-Saariana e, de modo mais significativo para as proporções mundiais, a Ásia (que aliás, de acordo com a cenarização das Nações Unidas, continuarão nesta situação em 2050).

A concentração demográfica nas cidades da Europa, que em 2010 corresponde a cerca de 73% da população, prosseguirá uma trajectória de crescimento moderado, sendo estimado que, em 2050, a mesma relação proporcional seja de cerca de 84%. Estes cenários antecipam, na Macro-Região europeia, uma significativa convergência dos valores correspondentes à população urbana, particularmente significativa para Portugal que, também neste indicador, observa nas últimas décadas uma situação discrepante correspondente, até meados dos anos 90, ao predomínio da população rural.

Famílias e Alojamentos em Portugal

As informações já disponíveis dos Censos 2011 revelam um crescimento moderado da população residente em Portugal (cerca de 2% desde o anterior Recenseamento de 2001), contrastante com a evolução quantitativa das famílias1 e, em especial,

1 O INE define ‘família clássica’ o conjunto de pessoas que residem no mesmo alojamento e que têm relações de parentesco (de direito ou de facto) entre si, podendo ocupar a totalidade ou parte do


dos alojamentos – cerca de 12% e de 16%, respectivamente. Ou seja, em valores absolutos, aproximadamente mais 200 mil habitantes, mais 420 mil famílias e mais 820 mil alojamentos em 2011 do que em 2001.

Estes indicadores, que evidenciam algum distanciamento entre a procura potencial e a oferta efectiva de habitação, conhecem diferenciações territoriais no que respeita ao crescimento tanto da população e das famílias (mais expressivo nas regiões de Lisboa, do Algarve e da Madeira), como dos alojamentos (com destaque para o Algarve e para a Madeira).

O número de alojamentos por família é consequentemente elevado (sobretudo nas regiões do Algarve, do Centro e do Alentejo).

O aumento do número de alojamentos confirma a predominância da construção de habitação em anos mais recentes acentua, que já se verificava no Censo de 2001.

As informações em apreço evidenciam importantes transformações estruturais que contribuem para o aumento da procura de habitação, de natureza societal (em particular decorrentes do aumento do número de famílias) e económica (sobretudo reveladora de capacidade acrescida de investimento pelas famílias para melhorar as condições de vida habitacional e, mesmo, para aceder a residências secundárias).

Revelam, por outro lado, os resultados do investimento realizado na construção de habitação – particularmente de novas construções.

As informações estatísticas mostram ainda que a oferta de habitação se vem reduzindo sustentadamente ao longo dos últimos dez anos; correspondendo, por um lado, ao resultado dos desequilíbrios constatados entre o número de famílias e de alojamentos (ou seja, aos efeitos de excesso da oferta face à procura), esta evolução conhece uma nova e significativa diminuição a partir de 2008, certamente associada às consequências da crise económica e financeira – tanto por contracção adicional da procura, como por dificuldade no acesso a crédito bancário por parte dos promotores e dos compradores de habitação.

A evolução negativa global do mercado imobiliário de habitação (que, em consequência da diminuição progressiva e acentuada das licenças de habitação2, conhecerá agravamentos adicionais) contrasta com a evolução da reabilitação de alojamentos, que verifica crescimento sustentado até 2008 e, mesmo a partir dessa data, uma redução moderada. Este comportamento excepcional do mercado da reabilitação, que continua a ser todavia marginal, está certamente associada às características económicas e sociais do respectivo público-alvo, bem como à circunstância de a reabilitação ser frequentemente promovida pelos proprietários após aquisição de imóveis devolutos ou de fracções degradadas, através da mobilização da poupança.

alojamento, considerando também como família clássica qualquer pessoa independente que ocupe uma parte ou a totalidade de uma unidade de alojamento.

2 Mesmo tendo em conta as alterações introduzidas na redução das exigências legalmente impostas ao licenciamento, uma vez que apenas marginalmente influenciarão a dispensa de licenças para novas construções.


Construção na Actividade Económica e no Emprego

A importância na economia e no emprego das actividades associadas à construção deve ser enquadrada na evolução económica portuguesa que, independentemente da crise envolvente e da observação continuada de taxas baixas de crescimento do produto, verificou entre 1995 e 2010 uma melhoria ligeira da sua posição relativa na União Europeia – aferida pelo comportamento do respectivo PIB per capita, a preços de mercado, no conjunto da UE27.

A evolução da mesma variável conhece, quando quantificada em paridades de poder de compra, uma evolução de sentido globalmente positivo no mesmo período, embora com uma trajectória menos consistente, resultante da complexidade dos factores que influenciam a aferição e quantificação das referidas paridades. Inconsistência semelhante marca a evolução dos diferenciais entre as taxas de crescimento real do PIB em Portugal e na média da UE27, em consequência da ocorrência de trajectórias muito diferenciadas entre os Estados membros nas dinâmicas de criação de riqueza; verifica-se neste contexto, a partir de 2008, uma degradação importante da situação portuguesa.

A situação global da economia portuguesa no contexto europeu é adicionalmente caracterizada por relevantes transformações intersectoriais, cuja natureza é consistente entre Portugal e a UE27 no que respeita à diminuição da posição relativa do sector primário e da indústria e energia no conjunto da economia e, em simultâneo, ao aumento do contributo para a criação de valor acrescentado bruto pelos serviços (em ambos os casos, com maior intensidade em Portugal do que na União).

Verificam-se, por outro lado, dinâmicas de evolução contrastadas e de sentido inverso nas taxas de crescimento do VAB relativamente ao comércio, transportes e comunicação (ligeiro crescimento em Portugal e redução na UE27) e, sobretudo, na construção3 – onde, a par do respectivo crescimento na União Europeia, se constata uma forte redução em Portugal entre 2000 e 2010.

Esta evolução, que fundamenta a comprovação de dificuldades num sector de actividade importante para a produção de riqueza e de emprego, deve ser todavia matizada pela constatação de que, em 2010, a posição relativa da construção no VAB de Portugal e da UE27 é idêntica – circunstância que viabiliza a consideração de que, em resultado seja de posições à partida distintas no processo de desenvolvimento (mais exigentes em Portugal para as actividades associadas à construção), seja de orientações políticas e estratégicas que privilegiaram a construção e obras públicas (aliás estimuladas e financiadas pelas políticas comunitárias), este sector de actividade conheceu um comportamento anómalo no nosso país, regressando actualmente a uma situação de normalidade.

A inerente alteração da posição relativa da construção da estrutura sectorial portuguesa não atenua todavia a importância que continua a deter na produção de riqueza e na criação de emprego, nem naturalmente a relevância dos efeitos e impactos multissectoriais destas actividades – com relevo, no âmbito da habitação e da reabilitação urbana, para toda a fileira do habitat.

3 Que não decorre exclusiva ou predominantemente da dinâmica da habitação, uma vez que outras importantes actividades, como as obras públicas, são consideradas.


A evolução da variável emprego mostra pelo seu lado que, no período 1998 a 2011, apenas o sector da administração pública, educação e saúde verifica taxas de crescimento com algum significado; as reduções mais significativas no emprego intersectorial ocorrem na indústria, energia e água – em resultado da transformação da estrutura económica e do perfil produtivo nacional, que penalizou as actividades de transformação em benefício do terciário, associada a ganhos de produtividade.

No período considerado o emprego na construção diminui, verificando uma evolução temporal consistente com a relativa ao comportamento das variáveis económicas anteriormente analisadas.

Assinala-se, por outro lado, que este sector de actividade emprega profissionais com níveis de habilitação mais baixos do que os relativos ao conjunto da economia portuguesa, sem prejuízo de evidenciar vínculos profissionais mais estáveis do que a média portuguesa.

Estatuto da Propriedade da Habitação

Os comportamentos dos indivíduos e das famílias relativamente ao estatuto da propriedade da habitação é revelador de dinâmicas de natureza sociocultural, naturalmente influenciadas pelas políticas públicas.

A situação que, nesta dimensão de análise, se verifica na União Europeia em 2010, permite salientar a especificidade dos ‘novos’ Estados-membros, onde os respectivos traços característicos correspondem ao valor muito elevado das habitações ocupadas pelos proprietários, que em larga maioria não suportam amortizações nem empréstimos – certamente em resultado do anterior predomínio da propriedade pública da habitação, cuja titularidade terá sido transferida para os utilizadores.

Portugal evidencia também, embora por razões significativamente diferentes, uma proporção elevada de alojamentos da propriedade dos seus ocupantes; a racionalidade desta situação, associada ao valor simbólico da habitação como aplicação segura de poupanças e ao seu valor efectivo como instrumento de protecção económica após o termo da idade activa, foi estimulada pela oferta abundante de crédito bancário, a custos reduzidos por influência das bonificações públicas de juros - e, sobretudo depois da adopção da moeda única, pela diminuição das taxas de juro –, bem como pela prática de prazos de amortização longos; os efeitos destes factores foram ainda ampliados pela aplicação de um sistema fiscal favorável à compra de casa própria.

O arrendamento urbano ocupa, consequentemente, uma posição comparativamente modesta em Portugal, sendo interessante constatar a proporção, elevada no quadro da UE27, das situações onde o financiamento público aos promotores ou aos inquilinos se traduz em preços de arrendamento habitacional inferiores aos do mercado.

A evolução verificada nos cinco anos anteriores é reveladora da ocorrência de fenómenos importantes para compreender o comportamento da famílias face ao estatuto da propriedade da habitação: por um lado, as alterações que têm lugar entre 2005 e 2010 são menos significativas em Portugal do que na União Europeia,


sugerindo menor mobilidade residencial – sobretudo em articulação com a continuidade da prevalência da propriedade sobre o arrendamento e com o aumento do volume de famílias devedoras créditos bancários; por outro, o crescimento do arrendamento urbano a preços de mercado é significativamente maior no nosso país do que na UE, indicando a diminuição dos apoios públicos às famílias mais carenciadas e à oferta de habitação social.

Estas dinâmicas comportamentais, que reflectem a ocorrência e a relevância de factores socioculturais, são também reveladas pela estrutura de despesa das famílias portuguesas.

Constata-se, como traço especialmente marcante da evolução temporal da estrutura das despesas familiares, que as associadas à habitação (incluindo água, electricidade, gás e outros combustíveis) são as que que crescem de modo mais acentuado e consistentes, sendo também as maiores consumidoras dos recursos das famílias (cerca de 30% em 2010/2011). Substituíram assim, na estrutura de despesas, a posição anteriormente destacada da alimentação e bebidas, que neste período mais recente representam cerca de 13% da despesa das famílias – posição agora ligeiramente inferior à ocupada pelos transportes.

É igualmente significativo constatar o crescimento tendencial das despesas em saúde e em ensino (equivalentes, respectivamente, a cerca de 6% e de 2% em 2010/2011) e a importância que assumem – designadamente quando comparadas com as duas categorias de despesa referidas – o lazer, distracção e cultura e, especialmente, as realizadas em hotéis, restaurantes, cafés e similares.

Preços da Habitação e Crédito à Habitação

O aumento das despesas das famílias na Habitação resulta, como vimos, da melhoria das condições de conforto decorrentes do crescimento do número de habitações por agregado familiar, bem como da evolução positiva e continuada dos preços unitários da habitação.

Deverá também assinalar-se, neste contexto, a circunstância especialmente relevante de que não se verificou em Portugal a ocorrência de ‘bolhas’ nos preços do imobiliário – ao contrário do que aconteceu, a partir de 2008, na Irlanda, em Espanha e, também, no Reino Unido.

Todavia, sensivelmente a partir dessa data, constata-se uma diminuição dos valores médios da habitação quantificados no quadro da avaliação bancária realizada no âmbito da contratação de empréstimos para aquisição de alojamentos – indiciando, sobretudo quando comparada com a evolução do preço das habitações, uma alteração nas orientações relativas ao crédito bancário, que passa a ser mais exigente no esforço de investimento exigido ás famílias.

As alterações nas orientações no crédito bancário foram mais amplas, abrangendo (em articulação com uma diminuição tendencial da procura satisfeita de crédito) quer o stock dos empréstimos – que revela, a partir de Setembro de 2010, uma contracção sobretudo incidente no concedido a sociedades não financeiras, que em 2011 passa a ser inferior ao correspondente à habitação -, quer sobretudo os respectivos fluxos trimestrais – que, afectando significativamente as empresas no


último trimestre de 2010, se traduziram em saldos negativos no crédito à habitação a partir do segundo trimestre do corrente ano.

Sem prejuízo destas transformações, o capital médio em dívida relativo aos empréstimos à habitação revela uma tendência continuada de crescimento, que se estabiliza em cerca de 65 mil Euros por contrato de crédito a partir do final de 2010; os juros praticados no crédito à habitação – reflectidos, conjuntamente com as amortizações, no valor da prestação média – que conheceram um crescimento gradual até final de 2008, beneficiaram da evolução positiva dos mercados de referência em 2009.

Duas últimas constatações são particularmente relevantes:

Por um lado, os valores muito baixos do rácio de crédito à habitação vencido (que representa a percentagem do valor do crédito com incumprimentos de pagamento em relação ao valor total de crédito concedido), não apenas claramente inferior aos rácios relativos ao crédito a empresas e, sobretudo, ao consumo, mas também cuja tendencial estabilidade contrasta com o crescimento acentuado das duas outras tipologias ;

Por outro, o número muito elevado dos devedores de empréstimos à habitação, particularmente evidenciado pela verificação de que supera os 60% das famílias portuguesas em Setembro de 2011, com variações regionais que conhecem mínimos na região do Centro e do Algarve (da ordem dos 54%) e máximos em Lisboa (68,1%) e, sobretudo, nos Açores (74%).

Estas informações, que permitem fundamentar a importância e o valor atribuídos à habitação na economia familiar e no sistema de referenciais socioculturais, mostram também que a larga maioria das famílias portuguesas possui – ou utiliza – habitação própria.

Esta circunstância atenuaria as possibilidades de desenvolvimento do mercado de arrendamento urbano com dimensão verdadeiramente significativa se a dinâmica demográfica não provocasse novas necessidades de habitação, em particular por jovens, e também se não existissem outros estímulos ao arrendamento – cujas principais manifestações se encontram nas restrições ao crédito à habitação, incluindo o respectivo custo e disponibilidade, bem como no aumento do IMI, que onera as despesas associadas à habitação própria.


III. Políticas Públicas de Reabilitação Urbana

A multiplicidade de iniciativas legislativas e regulamentares dirigidos à reabilitação urbana, reveladora do interesse atribuído e da atenção dedicada a esta temática, é justificada pela necessidade de promover a adopção de instrumentos de política pública que, no âmbito da gestão das cidades, assegurem a recuperação física de áreas urbanas e de activos imobiliários degradados, estimulem as actividades económicas, dinamizem os centros históricos e contribuam para a inclusão social das famílias e cidadãos económica e socialmente fragilizados.

Partilhando de forma tendencialmente coerente o princípio de que a reabilitação urbana integra as competências municipais, estas iniciativas legislativas e regulamentares consubstanciam posicionamentos diferentes sobre a natureza e os modelos da sua concretização – sobretudo quando estabelecem condicionantes para o respectivo financiamento - e sobre as responsabilidades específicas das instituições públicas e das entidades privadas ou particulares – designadamente no modo como distinguem as intervenções no espaço público das realizadas em propriedades imobiliárias privadas.

O enquadramento legislativo e regulamentar da reabilitação urbana revela, por outro lado, uma aproximação progressiva aos financiamentos estruturais da União Europeia que, evidenciando a necessidade de superar por esta via as restrições impostas ao investimento público, permite beneficiar das oportunidades que se apresentam e, em simultâneo, incorporar na política pública nacional as restrições os normativos comunitários impõem.

Os parágrafos seguintes percorrem de forma sintética esta evolução, abordando também as inovações introduzidas na regulamentação estrutural comunitária e as que se perspectivam no horizonte 2020.

Instrumentos da Política Pública sobre Reabilitação Urbana

Sem prejuízo do reconhecimento do carácter inovador e da importância de anteriores instrumentos de política pública, designadamente o Programa de Reabilitação Urbana de 1985, que privilegiava o apoio técnico e financeiro aos Municípios para a concretização de intervenções em reabilitação urbana, data de 2004 4 a adopção, através de Decreto-Lei, do Regime Jurídico Excepcional da Reabilitação Urbana, que estabelece normas e orientações influenciadoras de dimensões relevantes da disciplina jurídica subsequente.

Estas normas e orientações respeitam fundamentalmente a consagração da possibilidade de constituição de empresas municipais especificamente dedicadas à reabilitação urbana (as SRU – Sociedades de Reabilitação Urbana), de capitais exclusivamente públicos (municipais ou com participação do Estado), às quais corresponde uma área de actuação (as Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão Urbanística) onde detêm poderes de autoridade pública que lhes conferem competências de licenciamento e de expropriação.

4 Despacho n.º 4/SEHU/85, de 4 de Fevereiro de 1985.


Encontramos assim quatro elementos fundamentais:

O que consagra que as responsabilidades pela definição e concretização da reabilitação urbana são exercidas no quadro municipal, sem prejuízo de interacções com entidades públicas centrais e de financiamentos do Estado;

O que corresponde a explicitar que a complexidade da reabilitação urbana exige condições e requisitos de gestão de natureza empresarial;

O que se traduz na consagração de poderes públicos de expropriação para superar as omissões ou as dificuldades reveladas pelo investimento privado em reabilitação;

O que decorre da delimitação de áreas de reabilitação urbana, onde as operações a concretizar são disciplinadas por documentos de planeamento estratégico e territorial, prosseguidas Unidades de Intervenção das SRU.

A relevância destas dimensões, que consideramos de natureza estrutural na disciplina jurídica da reabilitação urbana, justificam que as voltemos a abordar na parte final deste capítulo.

Assinalamos entretanto que voltam a estar presentes na formulação 5 e implementação do Programa POLIS.

Este programa, assumidamente influenciado pela experiência adquirida no planeamento e gestão da Expo ’98, consagra a gestão empresarial das operações de requalificação urbanística e ambiental (Sociedades POLIS, com capital social público, detido pelo Estado e por cada Município), que recebem poderes de autoridade pública e actuam em territórios urbanos delimitados de acordo com planos de pormenor especificamente elaborados.

Circunscrito a intervenções predominantemente físicas, os investimentos enquadrados no Programa POLIS beneficiaram de significativos apoios financeiros do FEDER no Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 (QCA III).

A referida aproximação aos financiamentos estruturais comunitários para concretização dos programas e das operações de reabilitação urbana acentua-se de modo muito marcado no Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), uma vez que a respectiva preparação coincide com a formulação da Política de Cidades POLIS XXI – designadamente no que respeita aos instrumentos Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU) e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação (RUCI), generosamente financiados pelo FEDER no período 2007-2013.

Mantendo coerência com algumas das dimensões estruturais apontadas, em especial no que respeita à responsabilidade dos Municípios, à delimitação prévia das áreas de intervenção e ao planeamento das operações, estes instrumentos da Política de Cidades introduzem inovações de grande relevância, seja no que respeita a abranger, para além das actuações de natureza predominantemente física, as que visam alcançar resultados económicos e sociais, seja no que se refere à exigência de interacções com actores urbanos empresariais, associativos ou sociais na elaboração e concretização dos correspondentes programas de acção.

5 Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio.


Deverá assinalar-se, por outro lado, que enquanto as Parcerias para a Regeneração Urbana prosseguem finalidades no âmbito genérico da reabilitação urbana, com a abrangência temática referida, as Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação privilegiam a constituição de redes de cidades mobilizadas por objectivos estratégicos comuns.

A implementação destes instrumentos da Política de Cidades foi confrontada com dificuldades na prossecução dos objectivos que assumira no quadro da concentração e selectividade – dimensões que também consideramos estruturais para a reabilitação urbana -, que conduziram à significativa dispersão e tendencial atomização das intervenções, e na constituição de efectivas parcerias de actores urbanos diversificados, que frequentemente consubstanciaram processos artificiais de interacção institucional.

Traduzindo-se, consequentemente, em programas urbanos que se dirigiram a respeitar os condicionalismos estabelecidos para o financiamento público pelos Fundos Estruturais, os investimentos concretizados respeitaram predominantemente a iniciativas da responsabilidade municipal no espaço público ou em equipamentos colectivos – que vêm entretanto revelando níveis de execução baixos, sobretudo em resultado das crescentes dificuldades de mobilização das necessárias contrapartidas municipais.

O reconhecimento desta situação, tanto no que respeita às debilidades reveladas pelas parcerias urbanas, como no que se refere às dificuldades de execução física e financeira dos investimentos, conduziram as autoridades nacionais e a gestão dos Programas Operacionais Regionais 6 ao aumento das taxas de co-financiamento comunitário destas operações e à adopção de maior flexibilidade na aceitação de financiamento das operações, com resultados que permanecem insatisfatórios.

Deveremos assinalar, por outro lado, que estes instrumentos de política – cuja concepção é contemporânea da iniciativa legislativa que conduziu à aprovação do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana7 (que abordaremos mais adiante, neste capítulo) - não tiveram resultados significativos na reabilitação de activos patrimoniais urbanos de propriedade empresarial ou particular.

Concomitantemente, o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) – que participa no capital social de algumas Sociedades de Reabilitação Urbana - assegura a gestão de diversos instrumentos de política no âmbito das suas atribuições, dirigidos quer à promoção da construção de habitações, em particular de índole social e de apoio às famílias e cidadãos mais frágeis, quer ao desenvolvimento da reabilitação.

Estes instrumentos, de natureza diversificada e com origens temporalmente diversas, abrangem em particular a Iniciativa Porta 65, o Programa Prohabita, a Promoção de Habitação a Custos Controlados, a Iniciativa Bairros Críticos e um conjunto de programas de apoio à reabilitação (Recria, Rehabita, Recriph e Solarh).

6 Designadamente ao abrigo do Memorando de Entendimento estabelecido entre o Governo e a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), bem como no Regulamento Específico do QREN sobre Reabilitação Urbana.

7 Decreto-Lei nº307/2009, de 23 de Outubro, aprovado no quadro da autorização legislativa concedida pela Lei nº95-A/2009, 2 de Setembro.


Relevam especialmente para o presente relatório:

O Programa Prohabita que, visando contribuir para a resolução de situações de grave carência habitacional, inclui uma componente de reabilitação de bairros sociais degradados ou desprovidos de equipamentos.

Concretiza-se mediante Acordos de Colaboração celebrados, após procedimento de candidatura, entre o IHRU e os Municípios e suas Associações ou as Regiões Autónomas, ou, em situações excepcionais, através de financiamento directo a agregados familiares carenciados.

Os apoios financeiros concedidos podem traduzir-se em comparticipações a fundo perdido e empréstimos bonificados para criação de novas habitações para arrendamento social, para reabilitação de prédios ou fracções autónomas de prédios arrendados em regime de arrendamento social ou devolutos de que os beneficiários sejam proprietários, para reabilitação das partes comuns e envolventes de edifícios degradados em bairros sociais e para construção, aquisição ou reabilitação de edifícios destinados a equipamentos sociais integrados em bairros sociais.

Os programas de apoio é reabilitação envolvem especialmente o Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (Recria), o Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (Rehabita), o Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (Recriph) e o Sistema de Solidariedade de Apoio à Recuperação de Habitação própria permanente (Solarh).

O Recria visa financiar a execução das obras de conservação e beneficiação que permitam a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação, mediante a concessão de incentivos pelo Estado e pelos Municípios.

O Rehabita, consiste numa extensão do Recria e visa apoiar financeiramente as Câmaras Municipais na recuperação de zonas urbanas antigas.

O Recriph visa apoiar financeiramente a execução de obras de conservação nas partes comuns de edifícios, constituídos em regime de propriedade horizontal.

O Solarh permite a concessão de empréstimos sem juros pelo IHRU, para realização de obras de conservação em habitação própria permanente de indivíduos ou agregados familiares, bem como em habitações devolutas de que sejam proprietários os Municípios, as instituições particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que prossigam fins assistenciais, as cooperativas de habitação e construção e pessoas singulares.

Consideramos8 que todos estes instrumentos de apoio financeiro à promoção da habitação e da reabilitação urbana carecem de revisão significativa que, para além

8 Acompanhando aliás considerações apresentadas no relatório Contributos para o Plano Estratégico da Habitação 2008/2013, cuja formulação mais sintética e expressiva poderá ser a seguinte: “É unanimemente reconhecido que o emaranhado legislativo actual está desactualizado face às novas realidades e é demasiado complexo (mais de 50 diplomas e portarias) e contraditório, entrando

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/opencms/pt/portal/reabilitacao/apoios/solarh.html

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de assegurar a sua coerência global e a respectiva adequação às orientações e prioridades da política pública correspondente, criem condições para aumentar a sua eficiência e eficácia na produção de resultados e na mais adequada utilização dos recursos públicos.

A problemática da adequada utilização de recursos públicos no âmbito da reabilitação urbana constitui uma dimensão central da Iniciativa JESSICA e dos Fundos de Desenvolvimento Urbano que promove e apoia.

Instituída pela Comissão Europeia e pelo Banco Europeu de Investimento, esta Iniciativa estimula a utilização de instrumentos de engenharia financeira para financiamento de operações de reabilitação urbana, financiados através da mobilização de recursos do FEDER atribuídos a Programas Operacionais do QREN e das correspondentes contrapartidas nacionais.

Não sendo embora de adopção obrigatória, é conhecida a adesão a este instrumento financeiro por parte de um número significativos de Estados membros e de regiões da União Europeia.

A sua aplicação em Portugal, financiada pelos PO Regionais do Continente, PO Valorização do Território, Direcção-Geral do Tesouro e Finanças e por algumas das entidades seleccionadas para gerirem Fundos de Desenvolvimento Urbano, não apresenta ainda resultados relativos ao seu contributo para a realização de operações de reabilitação urbana que permitam uma avaliação de resultados com fundamentação objectiva.

Deveremos todavia assinalar que, mesmo que marcada por alguma morosidade de concretização, para o qual contribuíram factores como a inovação e complexidade metodológica e processual e as alterações na envolvente financeira, o processo desenvolvido desencadeou interesse significativo por parte das entidades interessadas na gestão dos Fundos de Desenvolvimento Urbano – entidades financeiras, instituições públicas para-financeiras – e revela forte adesão por parte de potenciais beneficiários – entidades privadas e instituições públicas promotoras de operações de reabilitação.

A circunstância de corporizar instrumentos financeiros que intrinsecamente visam a reutilização de recursos públicos em investimentos da mesma natureza, de alavancar a mobilização de recursos privados na prossecução de objectivos de interesse colectivo e de condicionar a respectiva aplicação em investimentos económica e financeiramente viáveis (cuja identificação pelos promotores e subsequente selecção é consequentemente virtuosa) justificam a sua consideração como dimensão estrutural da reabilitação urbana.

Regime Jurídico da Reabilitação Urbana

A natureza sistémica e a dignidade administrativa a relevar o regime jurídico da reabilitação urbana, aprovado9 ao abrigo de autorização legislativa, que consagra um conceito amplo de reabilitação, conferindo relevo não apenas à vertente

frequentemente em contradição dada a desactualização de alguns dos enquadramentos legais. Acrescente-se que alguma legislação nunca foi regulamentada ou executada.”

9 Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro.


imobiliária ou patrimonial da reabilitação do edificado, mas também à integração e coordenação da intervenção, visando soluções coerentes envolvendo componentes funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das áreas a reabilitar.

Este regime jurídico introduz novos instrumentos de promoção da reabilitação urbana, com destaque para:

Instrumentos de mobilização dos actores privados, permitindo às entidades gestoras da intervenção de reabilitação urbana o recurso a parcerias público-privadas (concessão da reabilitação urbana, administração conjunta entre entidade gestora e proprietários, etc.);

Instrumentos de programação, obrigando à aprovação de uma Estratégia ou de um Programa Estratégico orientadores da operação de reabilitação urbana e ainda, no segundo caso, à apresentação do respectivo programa de investimento público;

Instrumentos de planeamento, regulando, como instrumentos de natureza facultativa, os planos de pormenor de reabilitação urbana e a sua articulação com os planos de pormenor de salvaguarda do património cultural;

Mecanismos de agilização de procedimentos, associando à aprovação dos planos de pormenor de reabilitação urbana a dispensa de audição das entidades públicas a consultar na fase de controlo prévio das operações urbanísticas na área de intervenção do plano e consagrando um procedimento simplificado de controlo prévio dessas operações;

Instrumentos de política urbanística, associando a possibilidade de arrendamento forçado ao incumprimento pelos proprietários do reembolso das despesas de obras coercivas e introduzindo a figura de ‘venda forçada’, como alternativa à expropriação, no caso de os proprietários não realizarem as obras e trabalhos ordenados;

Instrumentos de apoio financeiro, permitindo aos municípios a criação de um regime especial de taxas e de cálculo das compensações devidas para incentivar a realização de operações urbanísticas no âmbito das áreas de reabilitação urbana e prevendo a adopção de programas de apoio financeiro do Estado e dos municípios aos proprietários, às entidades gestoras e a terceiros que participem na reabilitação da área.

Sem prejuízo dos efeitos necessariamente produzidos nos médio e longo prazos da disciplina jurídica e das inovações instituídas, deveremos assinalar que, para além da polémica que revestiu a consagração da figura de ‘venda forçada’, este regime jurídico cedo provocou reacções respeitantes à complexidade dos procedimentos adoptados, que foram considerados inibidores da respectiva eficácia, bem como à insuficiência de provisões que assegurassem condições para efectivamente desencadear processos sustentados de reabilitação urbana.

Estas reacções, protagonizadas por confederações e associações empresariais, bem como por Municípios empenhados na reabilitação, seriam acolhidas pelo anterior Governo, em iniciativa que não chegaria a conhecer concretização, e pelo actual


Governo – cuja proposta legislativa se encontra actualmente em apreciação parlamentar.

O sentido das alterações que o regime jurídico da reabilitação urbana certamente conhecerá no termo do processo legislativo em curso são, em nosso entender, positivas – porque ultrapassam dificuldades identificadas como impeditivas ou dificultando a concretização de operações de reabilitação urbana – e correspondem a dimensões estruturais adicionais da respectiva disciplina normativa.

Neste contexto, salientamos especialmente as seguintes possibilidades decorrentes das modificações ao regime jurídico da reabilitação urbana:

Uma ou mais operações em cada área de reabilitação urbana;

Promoção da reabilitação urbana fora de áreas de reabilitação urbana;

Diferimento temporal entre a delimitação das áreas de reabilitação urbana e a aprovação de operações de reabilitação urbana.

As referidas alterações consagram ainda:

Simplificação dos requisitos para delimitação das áreas de reabilitação urbana, que passam a corresponder à identificação dos objectivos estratégicos a prosseguir, dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais e da planta de delimitação (acompanhada “sempre que necessário” da respectiva memória descritiva e justificativa;

Dispensa de apreciação pelo IHRU dos projectos de delimitação das áreas de reabilitação urbana e respectivas estratégias ou programas estratégicos;

Restrição do efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes na área abrangida, bem como da constituição sobre os mesmos das servidões, necessárias à execução da operação de reabilitação urbana à aprovação de uma operação de reabilitação urbana sistemática;

Fixação do limite mínimo correspondente ao valor que seria determinado a título de justa indemnização nos termos do Código das Expropriações para fixação do valor base do edifício ou fracção objecto de venda forçada;

Alargamento da aplicação das medidas pertinentes do normativo aos edifícios ou fracções cuja construção tenha sido concluída há mais de 30 anos.

Benefícios Fiscais à Reabilitação Urbana

Independentemente das disposições relevantes da Lei do OE para 2012, justificadas pela situação excepcional dos graves desequilíbrios que se verificam nos agregados nacionais correspondentes ao défice e à dívida, deveremos tomar em atenção que a reabilitação urbana beneficia de significativos apoios fiscais, criados através do Regime Extraordinário de Apoio à Reabilitação Urbana pela Lei do Orçamento de Estado (OE) para 2008, tendo sido reforçados e ampliados pela Lei do OE de 2009


com a introdução do novo artigo 71º no Estatuto de Benefícios Fiscais. Os benefícios abrangidos por estas disposições legais são, designadamente, os seguintes:

Isenção de IRC para os rendimentos de qualquer natureza obtidos por fundos de investimento imobiliário constituídos entre 1 de Janeiro de 2008 e 31 de Dezembro de 2012 e com pelo menos 75 % dos seus activos na forma de bens imóveis sujeitos a acções de reabilitação realizadas nas “áreas de reabilitação urbana” e benefícios em sede de IRS ou IRC para os rendimentos respeitantes a unidades de participação nestes fundos;

Benefícios em sede de IRS, envolvendo: dedução à colecta de uma parte dos encargos suportados pelo proprietário relacionados com a reabilitação de imóveis localizados em “áreas de reabilitação urbana” ou passíveis de actualização faseada de rendas nos termos do NRAU e que sejam objecto de acções de reabilitação; tributação à taxa de 5% dos rendimentos prediais auferidos por sujeitos passivos de IRS quando sejam inteiramente decorrentes do arrendamento daqueles imóveis; tributação à taxa autónoma de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos passivos de IRS residentes em território português quando sejam inteiramente decorrentes da alienação de imóveis reabilitados situados em “área de reabilitação urbana”;

Isenção de IMI por um período de cinco anos, podendo ser renovada por um período adicional de igual duração, para os prédios urbanos que satisfaçam as condições referidas no ponto anterior e sejam objecto de acções de reabilitação;

Isenção de IMT na primeira transacção, após a reabilitação, de prédio urbano, ou de fracção autónoma, destinado exclusivamente a habitação própria e permanente, quando localizado em “área de reabilitação urbana”.

O reconhecimento da relevância destes instrumentos de política para a dinamização da reabilitação urbana é particularmente salientado pelas confederações e associações empresariais10.

Neste contexto, consideramos que, para além da consagração da disciplina jurídica que, equilibrando a prossecução do interesse colectivo com a satisfação dos interesses particulares envolvidos e assegurando a máxima redução dos custos de contexto, favoreça e promova a reabilitação urbana – no quadro tanto de intervenções integradas e coordenadas, como de investimentos em edifícios e fracções -, os desafios que se colocam à efectiva concretização de um processo sustentado de reabilitação das cidades e dos activos imobiliários está também

10 Destacando-se a importância que lhes é atribuída nas propostas recentes que a Confederação Empresarial de Portugal apresentou no documento ‘Fazer Acontecer a Reabilitação Urbana’, em especial incidentes no quadro das medidas que são particularizadas em prossecução dos objectivos de ‘alterar o sistema fiscal incidente sobre o património imobiliário, criando estímulos que canalizem a poupança para a regeneração urbana’ e ‘criar medidas orientadas para a dinamização do mercado do arrendamento e a valorização do património e do investimento no imobiliário’.

Salientamos igualmente o documento elaborado pela AECOPS – Associação de Empresas de Construção, Obras Públicas e Serviços ‘O Mercado da Reabilitação – Enquadramento, Relevância e Perspectivas’ (2009), designadamente no âmbito das Propostas para Concretizar o Mercado de Reabilitação.


condicionado pela alteração do comportamento dos investidores, proprietários e inquilinos.

Dimensões Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitação Urbana

Assinalamos ao longo dos parágrafos anteriores dimensões que consideramos estruturais da disciplina jurídica e regulamentar da reabilitação urbana, que agora sintetizamos com considerações adicionais:

As responsabilidades pela concretização da reabilitação urbana devem ser exercidas - respeitando as orientações normativas nacionais – no quadro das competências municipais; esta relevante componente da descentralização política e administrativa não prejudica naturalmente o estabelecimento e a aplicação de instrumentos de política pública (também financeiros) de âmbito nacional, nem as adequadas interacções com entidades públicas centrais;

A concretização da reabilitação urbana tem lugar através da execução de operações integradas de reabilitação urbana, bem como em resultados de intervenções isoladas de reabilitação de edifícios e de fracções;

A execução de operações integradas de reabilitação urbana, que justifica a delimitação, pelos órgãos municipais, de áreas de reabilitação urbana, deve ser disciplinada por documentos de planeamento estratégico e territorial – visando essencialmente estruturar e programar a realização de investimentos públicos municipais, cujo conhecimento e garantia de concretização constituem elemento essencial nos processos de decisão de investimentos privados de iniciativa empresarial ou da responsabilidade dos proprietários urbanos;

A complexidade inerente à preparação e execução de operações integradas de reabilitação urbana poderá exigir condições e requisitos de gestão pública de natureza empresarial, designadamente quando justifiquem a consagração de poderes públicos de expropriação e/ou de venda forçada fundamentados na necessidade de superar as omissões ou as dificuldades reveladas pelos promotores de investimentos privados em reabilitação;

Os instrumentos de política pública nacional de estímulo e apoio à concretização de operações integradas de reabilitação urbana devem assumir os princípios de selectividade e concentração destas operações em centros urbanos de média e grande dimensão ou, desejavelmente, no quadro da estruturação de regiões urbanas funcionais;

Os instrumentos de política pública de incentivo ao investimento privado em reabilitação urbana devem privilegiar a simplificação de procedimentos administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento);

A mobilização de instrumentos de engenharia financeira no âmbito da reabilitação urbana assegura condições para reutilização de recursos financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros privados na prossecução de objectivos de interesse colectivo e condiciona a


respectiva aplicação em investimentos económica e financeiramente viáveis;

O empenhamento dos Municípios na concretização de expropriações e vendas forçadas está condicionado pela consagração de instrumentos de política que efectivamente assegurem condições de recuperação atempada dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitação de edifícios e fracções – designadamente através do arrendamento urbano;

A promoção do investimento privado, empresarial ou familiar, na reabilitação de activos patrimoniais deve tomar em consideração que os comportamentos destes agentes urbanos são determinados por factores de racionalidade – onde relevam os estímulos à poupança necessária à acumulação de recursos para investimento, as condições de acesso ao crédito bancário e a remuneração expectável dos capitais investidos em activos patrimoniais imobiliários (apenas relevante quando pelo menos não inferior à esperada em aplicações alternativas);

Adicionalmente à eficiência e eficácia dos estímulos e benefícios fiscais na orientação dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como à penalização fiscal de edifícios e fracções devolutas e degradadas), e dos já referidos instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do arrendamento urbano constitui uma dimensão estrutural das políticas públicas de habitação e de reabilitação urbana;

A alteração do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano, que assume inequívoca prioridade, deverá integrar simultaneamente as seguintes componentes complementares: (i) liberalização das rendas; (ii) operacionalização de instrumentos de apoio social à renda para as famílias económica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criação do seguro de arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por incumprimento das obrigações contratuais pelo inquilino ou por desocupação temporária, aos prejuízos associados a danificações provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e à prestação de apoio jurídico à resolução de conflitos judiciais decorrentes de situações de incumprimento das obrigações contratuais (incluindo o recebimento das rendas durante um período de tempo pré‐definido); e, (iv) a criação de condições que assegurem celeridade na resolução judicial de situações decorrentes do incumprimento das obrigações contratuais pelos locatários (designadamente o pagamento da renda).

Importa tomar complementarmente em consideração que o Memo of Understanding celebrado entre o Governo, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional a 3 de Maio de 2011 integra as seguintes disposições11 relevantes para as temáticas abordadas:

Rental market

6.1. The Government will present draft legislation to amend the New Urban Lease Act Law 6/2006 by end-November 2011. The draft legislation will ensure

11 Nos termos do Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality, Second Update, December 9, 2011.


balanced rights and obligations of landlords and tenants, considering the socially vulnerable, and review all aspects referred to in the urban rental reform guidelines adopted by the Council of Ministers in September 2011. The draft legislation will be submitted to Parliament for adoption by Q4-2011. In particular, the specific measures will introduce measures to: i) broaden the conditions under which renegotiation of open-ended residential leases can take place, including to limit the possibility of transmitting the contract to first degree relatives; ii) introduce a framework to improve households' access to housing by phasing out rent control mechanisms, considering the socially vulnerable; iii) reduce the prior notice for termination of leases for landlords; iv) grant landlords the possibility to ask for termination of the lease contract for major renovation works (affecting the structure and stability of the building) with a maximum 6 months of prior notice; v) simplify rules for the temporary relocation of tenants of building subject to rehabilitation works with due regard of tenants needs and respect of their living conditions; vi) provide for an extrajudicial eviction procedure for breach of contract, aiming at shortening the eviction time to three months; and vii) strengthen the use of the existing extrajudicial procedures for cases of division of inherited property.

Administrative procedures for renovation

6.2. The draft legislation to simplify administrative procedures for renovation presented in September 2011 is expected to be adopted by Parliament by Q4-2011. In particular, the specific measures will: i) simplify administrative procedures for renovation works, safety requirements, authorisation to use and formalities for innovations that benefit and enhance the building’s quality and value (such as energy savings measures). The majority of apartment owners will be defined as representing the majority of the total value of the building; and ii) standardise the rules determining the level of conservation status of property and the conditions for the demolition of buildings in ruin.

Property taxation

6.3. The Government will adopt the necessary changes to the legislation to review the framework for the valuation of the housing stock and land for tax purposes in line with the report presented on 30 September 2011. In particular, the measures will: (i) ensure that by end 2012 the taxable value of all property is close to the market value and (ii) property valuation is updated regularly (every year for commercial real estate and once every three years for residential real estate as foreseen in the law). These measures could include enabling municipal officers, in addition to tax officers, to evaluate the taxable value of property and the use of statistical methods to monitor and update valuations. [Q4-2011]

6.4. The Government will modify property taxation with a view to level incentives for renting versus acquiring housing. [Q4-2011] In particular, the Government will: i) limit income tax deductibility of rents and mortgage interest payments as of 1 January 2012, except for low income households. Principal payments will not be deductible as of 1 January 2012; ii) rebalance gradually property taxation towards the recurrent real estate tax (IMI) and away from the transfer tax (IMT), while considering the socially vulnerable. Temporary exemptions of IMI for owner-occupied dwellings will be


considerably reduced and the opportunity cost of vacant or non-rented property will be significantly increased.

6.5. The Government will undertake a comprehensive review of the functioning of the housing market with the support of internationally-reputed experts. [Q2-2013]


IV. Orientações e Prioridades da Política de Coesão da UE no quadro da Reabilitação Urbana

O actual Período de Programação 2007-2013

Embora não exista nenhuma formação do Conselho especificamente dedicada à Coesão Económica, Social e Territorial na União Europeia, as reuniões informais dos Ministros competentes nos Governos dos Estados membros desempenham um papel importante no correspondente processo de decisão comunitária, seja através das interacções nesse quadro estabelecidas com outros órgãos da União, seja pelas dinâmicas que desencadeiam ou em que participam e que, naturalmente, são tomadas em consideração pelo Conselho de Assuntos Gerais e pelo Conselho de Assuntos Económicos e Financeiros.

Os focos fundamentais da atenção dedicada às questões urbanas e à reabilitação urbana nos referidos Conselhos Informais, que tem vindo a ser crescentemente acentuada, encontram-se reflectidos nos documentos estruturantes da intervenção dos Fundos Estruturais no período 2007-2013: as Orientações Estratégicas, propostas pela Comissão Europeia e subsequentemente aprovadas pelo Conselho, o Regulamento Geral e o Regulamento FEDER.

As Orientações Estratégicas propostas pela Comissão Europeia, correspondem – designadamente após a sua aprovação - ao referencial de prioridades e objectivos da Política de Coesão e da aplicação dos Fundos Estruturais, em especial relevantes para a preparação nacional e negociação comunitária dos instrumentos de programação (Quadro de Referência Estratégico Nacional e Programas Operacionais).

Nas matérias pertinentes para o presente relatório, as propostas da Comissão para o período 2007-2013 12 fundamentam nas potencialidades das cidades para a promoção de processos sustentados de crescimento e criação de emprego, bem como nos problemas específicos das zonas urbanas, a intervenção dos Fundos Estruturais em temáticas abrangentes - como o empreendedorismo, o emprego local, o desenvolvimento das comunidades, a prestação de serviços à população (com relevo para os culturais), a atracção de emprego qualificado e a criação de oportunidades no âmbito da I&DT e da inovação, a reabilitação do ambiente físico, dos espaços públicos a reconversão de zonas industriais, a conservação e o desenvolvimento do património histórico e cultural e a integração económica, social e cultural dos menos favorecidos.

Não apresentando nestas circunstâncias inovações significativas nos tradicionais domínios de intervenção dos Fundos Estruturais, este documento de orientação distingue-se dos equivalentes em anteriores períodos de programação por relevar a concentração em meio urbano das situações de insuficiência ou debilidade desses bens e serviços, que justificam os investimentos públicos a concretizar.

12 Comunicação da Comissão - Uma política de coesão para apoiar o crescimento e o emprego: orientações estratégicas comunitárias, 2007-2013 (COM(2005) 0299, de 5 de Julho de 2005).


Deveremos todavia assinalar que, no contexto do processo de negociação da proposta de orientações estratégicas, a Comissão procedeu ao aprofundamento das questões urbanas através do Documento de Trabalho da Comissão13 “Política de Coesão e Cidades: a contribuição urbana para o crescimento e o emprego nas regiões” onde, para além de salientar o papel que os Fundos Estruturais têm e devem continuar a desempenhar no apoio financeiro a investimentos nos transportes, acessibilidade e mobilidade, no acesso aos serviços e a equipamentos, no ambiente natural e físico e nas actividades culturais, identifica – encorajada pelo acolhimento favorável do Parlamento Europeu à incorporação do desenvolvimento urbano sustentável no corpo central da Política de Coesão e da acção dos Fundos Estruturais – novas prioridades de intervenção urbana (coerentes com a abordagem estratégica então prevalecente):

Apoio à inovação, ao empreendedorismo e à sociedade do conhecimento;

Estímulo à criação de mais e melhores empregos;

Promoção da coesão social e da igualdade de oportunidades;

Melhoria da governação (designadamente nas relações entre as cidades e as regiões, na abordagem integrada ao desenvolvimento urbano sustentável, na participação dos cidadãos e nas redes de intercâmbio de experiência);

Financiamento da renovação urbana (no âmbito do qual a Comissão salienta a relevância dos instrumentos de engenharia financeira).

As subsequentes decisões do Conselho 14 reflectem este aprofundamento, procedendo à caracterização das principais tipologias de intervenções urbanas e à sistematização dos princípios básicos de acção nas zonas urbanas.

As tipologias de intervenções urbanas identificadas são:

Promoção das cidades como motor do desenvolvimento regional, centradas melhoria da competitividade, com medidas de promoção do espírito empresarial, da inovação e dos serviços, bem como das dirigidas à atracção e retenção de recursos humanos altamente qualificados;

Promoção da coesão nas zonas urbanas, que poderão incluir a reabilitação do ambiente físico, a reconversão de zonas industriais, a conservação e o desenvolvimento do património histórico e cultural, bem como a reabilitação dos espaços públicos;

Promoção de um desenvolvimento mais equilibrado e policêntrico, cujas principais dimensões incluem as redes urbanas, nacionais e comunitárias, as ligações entre as cidades economicamente mais fortes e outras zonas urbanas (como as cidades de pequena e média dimensão).

Os princípios básicos de acção nas zonas urbanas sistematizados são:

13 De 23 de Novembro de 2005, cuja elaboração beneficiou dos trabalhos técnicos realizados nomeadamente no âmbito do Urban Audit e do ESPON.

14 Decisão do Conselho de 6 de Outubro de 2006 relativa às orientações estratégicas comunitárias em

matéria de coesão (Decisão 2006/702/CE, de 6 de Outubro de 2006).


Os principais parceiros nas cidades, assim como as autoridades locais, têm um papel importante a desempenhar para atingir os objectivos de competitividade, coesão e desenvolvimento equilibrado e policêntrico – salientando a possibilidade de delegação de responsabilidades nacionais nas cidades no domínio do desenvolvimento urbano;

A existência de planos de desenvolvimento urbano sustentável a médio e longo prazo, com adopção de uma abordagem multidisciplinar ou integrada, constitui geralmente uma condição prévia para o êxito (uma vez que garante a coerência dos investimentos e a sua qualidade ambiental), contribuindo igualmente para garantir o empenhamento e a participação do sector privado na reabilitação das zonas urbanas;

A concretização de acções delimitadas a zonas específicas para, por exemplo, promover a inclusão social, devem integrar as que se destinam a melhorar a qualidade de vida (incluindo ambiente e habitação) ou o nível dos serviços prestados aos cidadãos com as que visam fomentar o desenvolvimento de novas actividades e a criação de emprego, por forma a garantir o futuro das áreas em questão a longo prazo – salientando que a Iniciativa JESSICA visa promover e facilitar o desenvolvimento de produtos de engenharia financeira para apoiar projectos incluídos em planos de desenvolvimento urbano integrado.

Sem prejuízo da relevância dos referidos documentos de orientação estratégica na forma e prioridades de utilização dos Fundos Estruturais Comunitários, os respectivos regulamentos constituem os instrumentos jurídicos fundamentais de regulação dos poderes e das formas de intervenção dos órgãos comunitários e nacionais no âmbito da Política de Coesão da UE.

Como em anteriores períodos de programação, estes instrumentos jurídicos integram um regulamento geral e regulamentos para cada um dos Fundos Estruturais (bem como para o Fundo de Coesão), para além de outros normativos respeitantes fundamentalmente a normas de aplicação.

O regulamento geral 15 , que reconhece explicitamente “a importância do desenvolvimento urbano sustentável e do contributo das cidades, sobretudo das de média dimensão, para o desenvolvimento regional” integra, no quadro da temática em apreço neste relatório, dois conjuntos de disposições especialmente importantes:

O relativo a Subvenções Globais, instrumento já anteriormente considerado que agora conhece maior enfatização e abrangência, corporizado na possibilidade de delegação, pelo Estado membro ou pela Autoridade de Gestão, da gestão e da execução de um Programa Operacional num ou mais organismos intermédios, incluindo autoridades locais, organismos de desenvolvimento regional ou organizações não governamentais.

A referida possibilidade de celebração de subvenções globais, aplicada em Portugal no âmbito da contratualização municipal (de forma parcial, uma vez que não envolveu a delegação de competências formais de gestão),

15 Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.


constituiria uma modalidade de operacionalização particularmente adequada à montagem e concretização de operações urbanas integradas, em especial no quadro da reabilitação urbana16.

O respeitante à Engenharia Financeira, permitindo o financiamento pelos Fundos Estruturais de instrumentos de engenharia financeira destinados a empresas e a fundos de desenvolvimento urbano.

A disciplina jurídica da engenharia financeira encontra-se no Art.º 44.º do Regulamento Geral, que foi objecto de várias revisões17, determina - nas matérias que agora nos interessam - o seguinte:

(i) Os Fundos Estruturais podem financiar despesas em operações nas seguintes situações:

a. Instrumentos de engenharia financeira para empresas, designadamente pequenas e médias, tais como fundos de capital de risco, fundos de garantia e fundos de empréstimos;

b. Fundos de desenvolvimento urbano para investimento em parcerias público-privadas e em outros projectos incluídos num plano integrado de desenvolvimento urbano sustentável;

c. Fundos ou outros esquemas de incentivo através de empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis ou instrumentos equivalentes para a eficiência energética e utilização de energia renovável em edifícios, incluindo habitação existente.

(ii) Quando essas operações sejam organizadas através de fundos de participação (isto é, fundos criados para investirem em vários fundos de capital de risco, fundos de garantia, fundos de empréstimo, fundos de desenvolvimento urbano, fundos ou outros esquemas de incentivo através de empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis ou instrumentos equivalentes para eficiência energética e utilização de energia renovável em edifícios, incluindo habitação existente, a respectiva implementação adopta uma ou mais das seguintes formas:

a. Através da adjudicação de um contrato público nos termos da legislação relativa à contratação pública;

b. Se não se tratar de um contrato de serviço público no sentido da legislação relativa à contratação pública, mediante a atribuição de uma contribuição financeira directa a uma instituição financeira sem concurso para apresentação de propostas (se esse procedimento for compatível com o direito nacional e comunitário);

c. Através da atribuição de um contrato directamente ao BEI ou ao FEI.

16 Salientamos que o n.º 6 do Art.º 37.º do Regulamento Geral consagra que os Programas Operacionais do FEDER podem incluir “uma lista das cidades escolhidas para abordar questões urbanas e os procedimentos para a subdelegação nas autoridades urbanas, eventualmente através de uma subvenção global”.

17 Designadamente Regulamento (CE) n.º 85/2009 do Conselho, de 19 Janeiro de 2009 e Regulamento (EU) n.º 539/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Junho de 2010.


A aplicação de instrumentos de engenharia financeira em Portugal respeitou, até agora, a apoios a empresas e à constituição de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU) subsequentes à criação do Fundo de Participações Jessica Portugal (JHFP), cuja gestão foi contratada com o BEI.

Embora seja ainda prematuro avaliar com objectividade os resultados alcançados, dever-se-á salientar que o concurso para manifestação de interesse na gestão de FDU suscitou significativo interesse por parte de entidades financeiras, públicas e privadas, concretizado na apresentação interesse por onze instituições; o processo de selecção subsequentemente realizado conduziu à celebração de contratos de gestão de FDU com três entidades gestoras: Banco BPI, consórcio CGD/IHRU e Turismo de Portugal.

Regista-se igualmente que foi assegurado um nível elevado de alavancagem financeira – as entidades gestoras adicionaram aos 130 milhões de Euros do JHFP (em que a participação do FEDER ascende a 100 milhões) 205 milhões de Euros, proporcionando um montante de financiamento disponível para operações e projectos de reabilitação urbana de 335 milhões de Euros.

Prevê-se que a celebração de contratos de financiamento de operações e projectos de reabilitação urbana ocorra a partir do início de 2012, encontrando-se os apoios financeiros condicionados pela respectiva inclusão em planos integrados de desenvolvimento urbano sustentável e, naturalmente, pela demonstração de condições de viabilidade económica e financeira suficientes para amortizar os financiamentos e para suportar os custos financeiros associados.

A procura destes apoios financeiros junto das entidades gestoras de FDU tem sido significativa, evidenciando não apenas a existência de projectos e operações que reúnem condições para contratualizar financiamentos mas, também, que as características dos financiamentos reembolsáveis não são inibidoras da adesão de promotores e agentes da reabilitação urbana.

A concretização operacional das referidas Orientações Estratégicas e das oportunidades e possibilidades constantes do Regulamento Geral dos Fundos Estruturais Comunitários está obviamente condicionada pelas disposições específicas de cada um dos Fundos Estruturais – designadamente, para a reabilitação urbana - do FEDER.

O respectivo regulamento18, cujos considerandos referem que “o desenvolvimento urbano sustentável deverá ser reforçado através da plena integração de medidas nesse domínio nos programas operacionais co-financiados pelo FEDER, prestando particular atenção ao desenvolvimento local e às iniciativas de emprego e respectivo potencial de inovação”, enumera os domínios das intervenções apoiadas pelo FEDER - nas quais inclui os investimentos produtivos, os investimentos em infra-estruturas, o desenvolvimento do potencial endógeno (através de medidas que apoiem o desenvolvimento regional e local) e a assistência técnica, ou seja um leque alargado de tipologias de investimento que abrangem a totalidade das actividades incluídas na reabilitação urbana.

18 Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de Julho de 2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional


Este regulamento estabelece, por outro lado, disposições específicas particularmente relevantes no quadro da temática que abordamos neste relatório:

No âmbito da acção relativa ao desenvolvimento urbano sustentável, “o FEDER pode, sempre que necessário, apoiar a criação de estratégias participativas, integradas e sustentáveis para fazer face à elevada concentração de problemas económicos, ambientais e sociais nas zonas urbanas” – possibilidade fundamentada na consideração de que essas “estratégias promovem o desenvolvimento urbano sustentável através de actividades como o reforço do crescimento económico, a reabilitação do ambiente físico, o redesenvolvimento de áreas industriais degradadas, a preservação e valorização do património natural e cultural, a promoção do espírito empresarial, do emprego local e do desenvolvimento comunitário, e a prestação de serviços à população tendo em conta a evolução das estruturas demográficas”.

A enfase colocada pelos normativos comunitários no desenvolvimento urbano sustentável e, consequentemente, na reabilitação das cidades, é todavia significativamente prejudicada pelas restrições impostas ao financiamento da habitação – uma vez que, na formulação inicial do Regulamento FEDER, “as despesas com a habitação são elegíveis apenas para os Estados-Membros que tenham aderido à União Europeia em ou após 1 de Maio de 2004 e nas seguintes circunstâncias: (i) As despesas devem ser programadas no âmbito de uma operação de desenvolvimento urbano integrado ou de um eixo prioritário, para as zonas afectadas ou ameaçadas por degradação física ou exclusão social; (ii) Os subsídios às despesas com a habitação devem ter um limite máximo de 3 % da intervenção FEDER nos programas operacionais em causa ou de 2 % da intervenção total do FEDER; (iii) As despesas devem restringir-se a alojamentos plurifamiliares ou a edifícios que sejam propriedade das autoridades públicas ou de operadores sem fins lucrativos, destinados a alojar agregados familiares com baixos rendimentos ou pessoas com necessidades especiais”.

O Regulamento FEDER viria a ser objecto de duas revisões, incidentes em matérias muito importantes para a reabilitação urbana:

A primeira dessas revisões19 consagra, para todos os Estados membros, que a despesa em melhoramentos de eficiência energética e na utilização de energia renovável nas habitações existentes é elegível para co-financiamento (até ao montante de 4% da dotação nacional do FEDER);

A segunda revisão20 do Regulamento FEDER confirma a elegibilidade, nos novos 21 Estados membros, das despesas em habitação e, em todos os Estados membros, das despesas em habitação relativas à eficiência

19 Regulamento (CE) n.º 397/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de Maio de 2009 alterando o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que respeita à elegibilidade da eficiência energética e dos investimentos em energia renovável na habitação.

20 Regulamento (UE) n.º 437/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010 alterando o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que respeita à elegibilidade das intervenções na habitação a favor de comunidades marginalizadas. 21 Estados-Membros que tenham aderido à União Europeia em ou após 1 de Maio de 2004.


energética e à utilização de energia renovável, determinando ainda que as despesas em habitação são elegíveis para co-financiamento pelo FEDER (no limite de 3% da dotação FEDER dos PO em causa ou de 2% da dotação FEDER nacional):

(i) Nos novos Estados membros no quadro de abordagens integradas de desenvolvimento urbano em áreas que conhecem ou são ameaçadas por deterioração física ou exclusão social;

(ii) Em todos os Estados membros no contexto de abordagens integradas para comunidades marginalizadas.

Determina ainda que, em ambos os casos, a despesa se limite (i) à renovação das partes comuns em habitações multifamiliares existentes e (ii) à renovação ou alteração do uso de edifícios existentes da propriedade de autoridades públicas ou de operadores não lucrativas para utilização em habitações destinadas a agregados familiares de baixos rendimentos ou a pessoas com necessidades especiais.

As oportunidades propiciadas pelas orientações e normas referidas nos parágrafos anteriores encontram-se em concretização em Portugal através, designadamente, da Política de Cidades POLIS XXI e da Iniciativa Jessica.

A Política de Cidades POLIS XXI assume quatro objectivos específicos: (i) Qualificar e revitalizar os distintos espaços que compõem cada cidade, visando um funcionamento globalmente incluso, coeso, ajustado às necessidades concretas das pessoas, sustentável e mais mobilizador dos(as) cidadãos(as) e da vivência de uma cidadania plena e de proximidade, (ii) Fortalecer e diferenciar o capital humano, institucional, cultural e económico de cada cidade, (iii) Qualificar e intensificar a integração da cidade na região, de forma a promover relações de complementaridade mais sustentáveis entre os espaços urbanos e rurais e a dotar o conjunto de cada cidade-região de um maior potencial de desenvolvimento e, (iv) Inovar nas soluções para os problemas urbanos.

A respectiva prossecução é concretizada através de três instrumentos principais: (i) Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano, (ii) Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU) e (iii) Redes Urbanas para a Competitividade e a Inovação (RUCI); o primeiro destes instrumentos foi enquadrado no PO Valorização do Território e os outros dois nos PO Regionais do Continente. A disciplina relativa à sua aplicação foi estabelecida através de três Regulamento Específicos, aos quais se juntou em Junho de 2011 o Regulamento Específico Reabilitação Urbana (que ainda não conheceu aplicação efectiva.

A Iniciativa Jessica está em operacionalização através, como referido, da criação do correspondente Fundo de Participação (JHFP) e de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU).

As possibilidades respeitantes à elaboração de Abordagens Integradas para Comunidades Marginalizadas, cuja operacionalização poderá ser apoiada por financiamentos estruturais comunitários através do FEDER não foram até agora utilizadas em Portugal.


O financiamento comunitário da eficiência energética e utilização de energia renovável em habitações existentes encontra-se enquadrada nos Fundos de Desenvolvimento Urbano criados no âmbito da Iniciativa Jessica.

O próximo Período de Programação 2014-2020

A preparação do próximo período de programação da Política de Coesão da UE e dos Fundos Comunitários desenrola-se numa envolvente particularmente complexa, em consequência quer da crise económica e financeira global – que necessariamente influencia o processo e a natureza das decisões que têm de ser tomadas -, quer da simultaneidade temporal das várias dimensões negociais – onde o novo enquadramento estratégico Europa 2020 22 e a reforma orçamental 23 ocupam, a par da Política de Coesão, uma posição central, cuja complexidade aumentou com a recente decisão de estabelecimento a curto prazo de um Tratado intergovernamental.

Sucedendo e incorporando os resultados e os ensinamentos da Estratégia de Lisboa, a Estratégia EU 2020 consagra três prioridades temáticas para o crescimento sustentável e o emprego - Crescimento baseado no conhecimento e na inovação, Sociedade inclusiva com emprego elevado e Crescimento verde como base para uma economia competitiva e sustentável -, assumindo metas objectivas, no horizonte 2020, no âmbito do emprego (emprego de 75% da população idade entre 20 e 64 anos), da I&D e inovação (investimento de 3% do PIB da UE), das alterações climáticas e energia (redução 20 a 30% das emissões de gases com efeito de estufa comparativamente a 1990, produção de 20% da energia com fontes renováveis, aumento em 20% da eficiência energética), educação (redução de 10% no abandono escolar, finalização do terceiro nível de educação por, pelo menos, 40% das pessoas com idade entre 20 e 34 anos) e pobreza e exclusão social (redução de, pelo menos, 20 milhões das pessoas em situação ou em risco de pobreza e exclusão social).

A prossecução destes ambiciosos objectivos deverá ser assegurada pela generalidade das políticas da União e pelos Estados membros, relevando necessariamente as responsabilidades atribuídas aos Fundos Estruturais no contexto da Coesão Económica, Social e Territorial.

As propostas orçamentais 24 apresentadas pela Comissão em Junho de 2011 25 relativas ao período 2014-2020 destacam especialmente três orientações – simplificação na execução das políticas, focalização dos resultados, condicionalidade na utilização dos recursos – e evidenciam as prioridades assumidas através dos níveis de financiamento das diferentes categorias de despesa; a dotação proposta para a Coesão Económica, Social e Territorial ascende cerca de 376 mil milhões de Euros (a preços de 2011) para o período, correspondentes a 36,7% das dotações totais para compromissos.

22 Ver http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.

23 Ver http://ec.europa.eu/budget/reform/.

24 Conjuntamente com as relativas à reforma orçamental no âmbito da modificação das fontes e da forma de financiamento do orçamento da União.

25 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões – Um Orçamento para a Europa 2020.


As propostas regulamentares sobre a Política de Coesão para 2014-2020 26 , apresentadas pela Comissão em Outubro de 2011 (que analisamos sinteticamente nos parágrafos seguintes), encontram-se numa fase inicial de negociação nos órgãos da UE; é necessariamente prematuro e inadequado antecipar os resultados finais da referida negociação, particularmente tendo em conta, à luz da experiência e dos ensinamentos que dela decorrem, que esta é fortemente condicionada pela negociação orçamental.

As propostas apresentadas pela Comissão explicitam, comparativamente a ciclos anteriores e em articulação com elementos de continuidade, inovações significativas, recuperando abordagens que haviam sido abandonadas no actual período de programação, ampliando e sistematizando componentes de experimentação adoptadas entre 2007 e 2013 e instituindo efectivas inovações.

A consideração de que os fundos comunitários no âmbito do desenvolvimento rural e das pescas prosseguem objectivos de política complementares com os respeitantes ao FEDER, FSE e Fundo de Coesão, e apresentam a característica comum de serem objecto de gestão partilhada entre a Comissão e os Estados membros, constitui o exemplo que consideramos mais destacado e relevante de recuperação de uma abordagem que vigorou até 2006, particularmente importante em termos conceptuais da política pública de coesão, e também pelos efeitos que provoca sobre dimensões fundamentais da intervenção e da operacionalização dos Fundos Estruturais.

As propostas regulamentares desenvolvem e ampliam, por outro lado, o normativo relativo aos instrumentos de engenharia financeira apoiados pelos Fundos Comunitários (particularmente relevante, no actual período de programação, no quadro da Iniciativa Jessica); na formulação agora apresentada, os instrumentos de engenharia financeira (que podem ser combinados com subvenções, subsídios às taxas de juro e aos custos de garantias) incluem os criados para o conjunto da União, geridos directa ou indirectamente pela Comissão, e os instituídos aos níveis nacional, regional, transnacional ou transfronteiriços, geridos no quadro das autoridades de gestão.

As dimensões que entendemos como efectivamente inovadoras na disciplina dos Fundos Comunitários propostas respeitam, por um lado, à corporização de um processo negocial entre a Comissão e os Estados membros e, por outro, à abordagem dos Investimentos Territoriais Integrados.

O referido processo negocial sobre a intervenção e a aplicação nacional e regional dos Fundos Comunitários tem lugar no âmbito do Enquadramento Estratégico Comum (documento adoptado pela Comissão, especificando designadamente os objectivos temáticos coerentes com a EU 2020 e as correspondentes prioridades específicas de cada Fundo, bem como os mecanismos de coordenação que asseguram a coerência e a consistência da programação nacional, de acordo com as recomendações específicas para cada Estado membro e, ainda, as metas finais e por etapas a alcançar) e das condicionalidades que vierem a ser estabelecidas (ex-ante, correspondentes a condições que devem ser satisfeitas antes do desembolso de recursos comunitários, e ex-post, relativas a condicionantes para financiamentos adicionais). Estas condicionalidades serão de natureza macroeconómica e financeira (coerentes com o Pacto de Estabilidade e

26 Ver http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm.


Crescimento), temática (relativas por exemplo ao desenvolvimento tecnológico e à inovação, à competitividade das PME, à adaptação às alterações climáticas ou à promoção do emprego e à inclusão social) e geral (que integram, entre outras, a igualdade de género e a contratação pública)

A aplicação das orientações estratégicas e operacionais constantes do Enquadramento Estratégico Comum e das condicionalidades para utilização dos Fundos Estruturais em cada Estado membro, será disciplinada por um Contrato de Parceria, que conterá, entre outras matérias, os resultados esperados e as dotações financeiras indicativas (por Fundo e objectivo temático) e a lista dos Programas Operacionais. O estabelecimento da reserva de desempenho concretiza a focalização nos resultados e estimula a respectiva prossecução.

É especialmente relevante tomar em consideração, no âmbito da temática abordada no presente relatório, que o Contrato de Parceria deverá apresentar a abordagem integrada de desenvolvimento territorial contendo em particular os mecanismos de coordenação, aos níveis nacional e regional, entre os Fundos Comunitários e destes com outros instrumentos de financiamento da União e nacionais e com o BEI, bem como os instrumentos e procedimentos que asseguram uma abordagem integrada na utilização dos Fundos no desenvolvimento territorial (designadamente urbano).

As estratégias de desenvolvimento urbano, envolvendo vários eixos prioritários de um ou mais Programas Operacionais, serão designadamente concretizadas27 através de Investimentos Territoriais Integradas, com dotações financeiras indicativas pré-estabelecidas, cuja gestão e implementação poderá ser assegurada por organismos intermédios (autoridades locais, entidades de desenvolvimento regional ou organizações não governamentais).

A abordagem do Desenvolvimento Urbano Sustentável é desenvolvida na proposta de Regulamento FEDER, que estabelece quatro prioridades de investimento em áreas urbanas: promoção de estratégias de redução de carbono; acções para melhorar o ambiente urbano; promoção da mobilidade urbana sustentada; regeneração física e económica de comunidades urbanas desfavorecidas.

As estratégias de desenvolvimento urbano sustentável incluem acções dirigidas aos desafios económicos, ambientais, climáticos e sociais que afectam as áreas urbanas, devendo cada Estado membro estabelecer no respectivo Contrato de Parceria a lista das cidades onde serão implementadas acções integradas para o desenvolvimento urbano sustentável, bem como a dotação indicativa anual do conjunto destas acções – que incluirá pelo menos 5% das dotações nacionais do FEDER28.

27 Originalmente desenvolvidas no âmbito da política comunitária de desenvolvimento rural, as estratégia de desenvolvimento local Leader são desenvolvidas e ampliadas na propostas apresentadas pela Comissão; os processos de desenvolvimento liderados pelas comunidades poderão receber apoio financeiro de vários Fundos (cobrindo não apenas os investimentos enquadrados em estratégias de desenvolvimento local mas, também, despesas correntes dos grupos de acção local seleccionados para a respectiva execução). Esta abordagem, susceptível de aplicação a questões urbanas, será – nos termos das propostas regulamentares – concretizada nos Estados membros subsequentemente a regulamentação nacional específica.

28 As propostas regulamentares da Comissão prevêem que o FSE possa complementar o FEDER no apoio ao desenvolvimento urbano integrado.


Adicionalmente, a Comissão estabelecerá uma Plataforma de Desenvolvimento Urbano (visando promover o desenvolvimento de capacidades e de redes entre cidades e o intercâmbio de experiência sobre política urbana na União) e adoptará uma lista de não mais de 300 cidades envolvidas (20, no máximo, por Estado membro), com base nas indicações explicitadas nos Contratos de Parceria.

A proposta de Regulamento FEDER estabelece ainda que este Fundo poderá financiar acções inovadoras no domínio do desenvolvimento urbano sustentável (estudos, projectos piloto ou novas soluções relevantes para o conjunto da União), até ao máximo de 0,2% da correspondente dotação global anual.

Importa finalmente referir que as propostas regulamentares apresentadas não explicitam restrições ao financiamento estrutural comunitário no âmbito da habitação, estabelecendo como regra geral, fundamentada no princípio da subsidiariedade, que deverão ser definidas regras nacionais de elegibilidade de despesas.

Sem prejuízo dos factores de incerteza que marcam o processo de negociação das propostas regulamentares apresentadas pela Comissão, bem como do tradicional comportamento conservador do Conselho face às suas dimensões e elementos mais inovadores, consideramos que o sentido e a natureza dos desafios colocados pelas referidas propostas tornam o processo de preparação dos instrumentos nacionais e regionais de programação estrutural para o período 2014-2020 especialmente complexo e delicado.

Estas características aconselham, na nossa perspectiva, a um forte envolvimento das autoridades nacionais na negociação, tanto no que respeita às determinações constantes das propostas regulamentares, como no que se refere ao conteúdo do Enquadramento Estratégico Comum29 - relevando especialmente, para a temática abordada neste relatório, as matérias relativas aos Investimentos Territoriais Integrados e ao Desenvolvimento Urbano Sustentável.

A coerência global da programação dos cinco Fundos Comunitários abrangidos pelo Enquadramento Estratégico Comum e a especificidade e detalhe dos correspondentes instrumentos nacionais e regionais de programação justificam o entendimento de que a preparação nacional é necessariamente morosa, envolvendo processos de decisão multi-actores e multiníveis político-administrativos, cuja abrangência decorre da necessidade de estabelecimento dos compromissos necessários para assegurar graus elevados de eficiência e de eficácia na utilização dos recursos estruturais da União, para estabelecer objectivos focalizados e metas quantitativas associadas compatíveis com as condicionalidades que vierem a ser explicitadas e para garantir a mobilização dos agentes operacionais na respectiva prossecução e cumprimento.

Deveremos acentuar que o próximo período de programação dos Fundos Comunitários deverá corporizar, em Portugal, dimensões estruturais particularmente ambiciosas, sobretudo tendo em conta que os recursos financeiros públicos que propiciam corresponderão, certamente, à quase totalidade dos que se encontrarão disponíveis e serão mobilizáveis para a consolidação dos processos de

29 Que os Estados membros unanimemente consideraram, na recente reunião do Conselho de Assuntos Gerais realizada a 16 de Dezembro de 2011, dever ser adoptado como um anexo ao Regulamente Geral.


crescimento da economia e do emprego e de correcção de desigualdades sociais e territoriais.

A temática urbana 30 ocupa nestes processos uma posição central, não apenas porque se concentram nas cidades de média e grande dimensão os maiores desafios económicos, sociais e territoriais, mas também porque os recursos materiais e imateriais necessários à sua superação, os agentes públicos e privados do desenvolvimento e as oportunidades de iniciativa e de empreendedorismo têm uma presença especialmente marcante em meio urbano.

30 A relevância da política de cidades na agenda europeia é evidenciada na publicação da DG Regio ‘Cities of Tomorrow – Challenges, visions, ways forward’ (Outubro 2011); ver também http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm.


V. Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana

A análise e considerações apresentadas nos capítulos anteriores procuram, ao evidenciarem a multiplicidade e diversidade de factores que condicionam a eficácia da política pública de reabilitação urbana, salientar especialmente que a criação de medidas e instrumentos de estímulo e apoio financeiro a estes investimentos deve ser articulada e coerente com os correspondentes normativos legislativos e regulamentares.

As recentes iniciativas legislativas nos domínios da reabilitação urbana e do arrendamento correspondem, portanto, a requisitos essenciais para a concretização de processos sustentados de investimento público e privado nas cidades – tendo sintetizado, no final do capítulo III, as dimensões do edifício legislativo e regulamentar a que atribuímos relevância estrutural.

No enquadramento propiciado pela conclusão do referido processo legislativo, que deverá conduzir ao estabelecimento da disciplina normativa favorável à reabilitação urbana, as medidas e instrumentos de estímulo e apoio financeiro que apresentamos são as seguintes:

1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito da reabilitação urbana;

2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação urbana;

3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana;

4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação;

5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à reabilitação urbana;

6. Dinamização dos programas de financiamento da habitação e da reabilitação urbana geridos pelo IHRU.

Propomos ainda a adopção das seguintes medidas complementares:

7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante Interesse’;

8. Acompanhamento e estímulo pró-activo da reabilitação urbana.

Deveremos salientar, relativamente às propostas articuladas ou envolvendo co-financiamentos comunitários, que a respectiva concretização deverá ser assegurada no âmbito do QREN, bem como no próximo período de programação.


1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito da reabilitação urbana

O co-financiamento comunitário de investimentos públicos em reabilitação urbana foi assegurado pelos Programas Operacionais Regionais do Continente, designadamente através do instrumento da Política de Cidades POLIS XXI ‘Parcerias para a Regeneração Urbana’ (PRU).

Com dotações financeiras significativas, as Parcerias para a Regeneração Urbana não concretizaram realizações e resultados proporcionais à forte adesão que provocaram, em consequência da combinação de vários factores: significativa dispersão de iniciativas (contrariando a abordagem selectiva preconizada), complexidade e morosidade dos procedimentos, ambição excessiva dos Planos de Acção, dificuldade na montagem de parcerias institucionais; acrescentaram-se a estes elementos a inexistência de possibilidades de financiamento de operações e projectos de investimento individuais, bem como dificuldades de mobilização das contrapartidas públicas nacionais.

Confrontado com estes problemas, sobretudo evidenciados pelo contraste entre elevadas autorizações (compromissos) assumidas pelos PO e reduzidas realizações (execução), foram adoptadas no primeiro semestres de 2011 iniciativas dirigidas à respectiva superação – designadamente integradas em Memorandos de Entendimento entre o Governo e a ANMP e consagradas no Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’.

Destaca-se, no primeiro caso, a eliminação de compromissos que ultrapassassem o prazo máximo estabelecido para arranque dos investimentos – que, todavia, de acordo com a informação disponível, não foi executada em volumes minimamente significativos; salienta-se, no segundo, a possibilidade de financiamento de operações e projectos de investimento individuais que o Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ permite – possibilidade que não foi no entanto concretizada, uma vez que este regulamento não foi efectivamente implementado.

A circunstância de os actuais Programas Operacionais terem um período de eficácia de cerca de dois anos, em termos de aprovações, e de cerca de quatro em termos de execução de despesa, justifica a correcção, tão urgente quanto possível, da situação exposta, nomeadamente viabilizando a utilização de recursos financeiros de enorme dimensão (várias centenas de milhões de Euros) na reabilitação urbana.

Consideramos que, com algumas adaptações 31 , o Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ reúne condições para enquadrar os apoios financeiros aos investimentos públicos em reabilitação no actual período de programação. As adaptações que propomos sejam introduzidas respeitam a: (i) assegurar a coerência entre o Art.º 3.º ‘Áreas de Reabilitação Urbana em Processo de Delimitação’ e a correspondente formulação da iniciativa legislativa transmitida à Assembleia da República e (ii) redução da abrangência do n.º 2 do Art.º 4.º ‘Operações Elegíveis’.

A formulação actual do Art.º 3.º do Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’

31 Independentemente das alterações em curso, subsequentes à reprogramação aprovada dos Programas Operacionais.


admite operações nas Áreas de Reabilitação Urbana “em processo de delimitação desde que o início do processo tenha sido deliberado pela Câmara Municipal e sejam apresentados os seguintes elementos: a) Planta de delimitação; b) Objectivos estratégicos a prosseguir; c) Identificação e calendarização indicativas dos investimentos públicos a realizar”. Esta formulação não é idêntica à proposta de lei referida, que dispõe o seguinte: “A proposta de delimitação de uma área de reabilitação urbana é devidamente fundamentada e contém: a) Os objectivos estratégicos a prosseguir; b) O quadro dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais, nos termos do n.º 1 do artigo 16.º [benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património]; c) A planta com a delimitação da área abrangida, a qual, sempre que necessário, deve ser acompanhada da respectiva memória descritiva e justificativa.”

O n.º 2 do Art.º 4.º do mesmo Regulamento Específico consagra, a título excepcional, a elegibilidade das “operações realizadas em aglomerados ou zonas que contribuam para o reforço da rede urbana através da valorização de equipamentos, espaços públicos ou valores patrimoniais”; por entendermos que esta formulação é exageradamente abrangente, permitindo tendencialmente atribuir financiamentos a todos os investimentos municipais em equipamentos, no espaço público ou relativos ao património, propomos a sua restrição em função da localização dos investimentos em áreas de reabilitação urbana já delimitadas ou em processo de delimitação.

A efectiva aplicação do Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ está actualmente condicionada pela abertura de concursos para apresentação de candidaturas.

Sem prejuízo de considerarmos que a adopção de Regulamentos Específicos constitui um instrumento de gestão importante para assegurar a utilização dos recursos estruturais comunitários em tipologias de investimentos prioritárias, contribuindo portanto de modo positivo para a concentração e selectividade na sua aplicação, entendemos também que a metodologia concursal apenas é justificada nas situações em que a aferição de mérito relativo das candidaturas é relevante; no contexto em apreço, onde o critério efectivo de selecção de candidaturas é determinado pelo montante dos recursos financeiros atribuído, entendemos que será desejável instituir em sede de regulamento específico a apresentação de candidaturas em contínuo, cabendo às Autoridades de Gestão estabelecer por períodos temporais (trimestrais ou semestrais) as dotações financeiras disponíveis.

As considerações apresentadas nos parágrafos anteriores aplicam-se genericamente ao próximo período de programação, tanto no que respeita à consagração da elegibilidade de operações e projectos de investimento em reabilitação urbana, como no que se refere à aplicação dos princípios da concentração e selectividade e, ainda, às modalidades de gestão.

Sem prejuízo de entendermos que a concepção dos contornos específicos dos futuros apoios financeiros à reabilitação urbana está naturalmente condicionada pelos resultados do processo comunitário de negociação das propostas regulamentares apresentadas pela Comissão Europeia, alguns dos elementos estruturantes destas propostas (que serão certamente mantidos nas versões finais) são especialmente exigentes para a programação nacional, justificando preparação atempada.


Referimo-nos especialmente à integração territorial de estratégias de desenvolvimento e de instrumentos de intervenção, particularmente em meio urbano (isto é, aos Investimentos Territoriais Integrados e ao Desenvolvimento Urbano Sustentável), bem como à especificação de objectivos, metas e áreas de incidência prioritária. Referimo-nos igualmente à identificação das cidades portuguesas que integrarão da Plataforma de Desenvolvimento Urbano – cujo processo de escolha, que deverá ser objectivamente fundamentado, poderá basear-se na consideração dos aglomerados centrais das regiões urbanas funcionais portuguesas.

Deveremos ainda assinalar a importância que atribuímos à utilização de financiamentos comunitários para desenvolver e concretizar estratégias de apoio a comunidades económica, social e territorialmente marginalizadas. As possibilidades oferecidas pela disciplina regulamentar da Política de Coesão, que não foram concretizadas em Portugal no actual período de programação, deverão em nosso entender ser plenamente utilizadas a partir de 2014.


2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação urbana

Como referido em capítulos anteriores, as autoridades nacionais aplicaram as disposições regulamentares comunitárias vigentes no actual período de programação para criação do Fundo de Participações Jessica (JHFP), cuja gestão foi contratada com o BEI, e que subsequentemente originou a constituição de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU) que apoiam operações e projectos de reabilitação urbana no território do Continente.

O Fundo de Participações Jessica foi dotado em 130 milhões de Euros, sendo 100 milhões correspondentes a dotações do FEDER em Programas Operacionais32 e 30 milhões financiados pela DG do Tesouro e Finanças. Os Fundos de Desenvolvimento Urbano são geridos por entidades seleccionadas nos termos da disciplina da contratação pública aplicável, que mobilizam recursos próprios para financiamento do capital dos FDU ou das operações e projectos de investimento seleccionados, num montante global de 205 milhões de Euros. O montante dos recursos disponível para financiamento corresponde assim a 335 milhões de Euros.

O respeito pelas disposições regulamentares que condicionam a aplicação destes instrumentos de engenharia financeira no apoio a investimentos enquadrados em Planos de Desenvolvimento Urbano Sustentável foi assegurado pela enumeração abrangente das situações pertinentes no quadro da legislação nacional: (i) Instrumentos de Gestão Territorial em vigor; (ii) Parcerias para a Regeneração Urbana e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação aprovadas pelas AG dos PO Regionais do Continente; (iii) Operações de reabilitação urbana em vigor, aprovadas no quadro do RJRU, ou outras operações de reabilitação ou regeneração previstas na lei; (iv) Operações de reabilitação urbana promovidas por SRU; (v) Outras intervenções urbanas promovidas pelos Municípios cujo carácter integrado seja reconhecido pela DGOTDU.

Foram, por outro lado, estabelecidos quatro domínios prioritários de investimento: (i) Reabilitação e regeneração urbana, incluindo infraestruturas e equipamentos; (ii) Eficiência energética e energias renováveis em áreas urbanas; (iii) Revitalização económica urbana, especialmente PME e empresas inovadoras; (iv) Disseminação das tecnologias de informação e comunicação em áreas urbanas, incluindo redes de banda larga e infraestruturas ‘sem fios’.

A natureza dos instrumentos de engenharia financeira conduz à exigência de que apenas as operações e os projectos de reabilitação urbana apoiados sejam económica e financeiramente viáveis – condicionante cuja verificação é da responsabilidade das entidades gestoras dos Fundos de Desenvolvimento Urbano e, subsequentemente, em sede de monitorização, acompanhamento e controlo dos procedimentos e resultados, cabe ao Comité de Investimento do JHFP, às Autoridades de Gestão dos PO e às Autoridades de Certificação, de Auditoria e Controlo do QREN.

Importa salientar que esta condicionante tem relevantes consequências:

32 PO Valorização do Território (30) e PO Regionais do Continente: Norte (30), Centro (20), Lisboa (5), Alentejo (10) e Algarve (5).


Assegura a reutilização de recursos financeiros em investimentos da mesma natureza;

Conduz a que os promotores de investimentos em reabilitação apresentem, como candidaturas aos financiamentos pelos Fundos de Desenvolvimento Urbano, operações e projectos de investimento viáveis em termos económicos e financeiros, concretizando portanto um processo de selecção intrinsecamente virtuoso;

Implica uma distinção tendencialmente clara entre as formas de financiamento melhor adequadas às diferentes tipologias de investimentos (ou a combinação, num mesmo investimento, de formas diferentes de financiamento):

– Viáveis para financiamento nas condições oferecidas pelo mercado, que apresentam taxas internas de rentabilidade interessantes, e que asseguram retornos em linha com o perfil de risco assumido e com as exigências de rentabilidade dos investidores privados;

– Adequados a financiamentos a fundo perdido, onde os impactos socio-económicos e as taxas externas de rentabilidade são mais relevantes do que a TIR financeira, fundamentando objectivamente a sua capacidade para assegurarem contributos significativos para o desenvolvimento económico, social e territorial;

– Elegíveis para os FDU Jessica, não satisfazendo as condições do mercado, exigindo financiamentos de longo prazo, que são assegurados por empréstimos ou por participações temporárias no capital das sociedades promotores.

A experiência adquirida, relevante nas dimensões metodológica e processual, não permite ainda realizar avaliações de resultados, uma vez que se encontram actualmente em curso os processos de prospecção e selecção de operações e projectos de investimento pelas entidades gestoras de FDU.

Consideramos todavia que a dinâmica de promotores, públicos e privados, de investimentos em reabilitação urbana, já revelada pelas interacções estabelecidas com as entidades gestoras de FDU poderá aconselhar as Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais Regionais a decidirem reforçar as dotações consagradas a estes instrumentos – designadamente nas regiões de Lisboa e do Algarve.

As prioridades de investimento atribuídas pelo Governo à eficiência energética e às energias renováveis poderão adicionalmente justificar a criação de Fundos de Desenvolvimento Urbano Jessica especificamente dedicados a estes objectivos, cujos investimentos deverão ser enquadrados na reabilitação de edifícios de propriedade pública e privada e do espaço público.

A experiência adquirida deverá ser aproveitada no quadro das oportunidades que se apresentam para o próximo período de programação, permitindo criar condições que assegurem a eficácia da aplicação de instrumentos de engenharia financeira no apoio à reabilitação urbana a partir do respectivo início, ampliando a sua dimensão e relevância e, subsequentemente, os seus resultados e impactos.


Consideramos que a preparação atempada destes instrumentos deverá ser concretizada em estreita articulação com as instituições financeiras (e com as instituições públicas activas neste mercado), por forma a incorporar a respectiva experiência e conhecimento e a viabilizar níveis elevados de alavancagem dos seus recursos próprios através da mobilização de financiamentos estruturais comunitários.

Entendemos também que a estabilização, em sede de programação nacional, de um referencial para aplicação de instrumentos de engenharia financeira contribuirá para aumentar a eficiência e a racionalidade na selecção das tipologias de investimentos adequadas às diferentes formas de financiamento, concentrando os subsídios a fundo perdido nos que evidenciam socio-económicos e territoriais objectivamente revelantes.

Importará, por outro lado, no plano da negociação regulamentar comunitária, assegurar que o envolvimento do BEI na operacionalização de instrumentos de engenharia financeira inclui, para além da gestão de fundos de participação, contributos financeiros directos.


3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana

O Estatuto dos Benefícios Fiscais 33 consagra (especificando os correspondentes requisitos de aplicação) um conjunto de instrumentos de estímulo fiscal à reabilitação urbana, designadamente:

Benefícios Fiscais para Prédios Urbanos objecto de Reabilitação Urbanística (Art.º 45.º EBF):

– Isenção de IMI – Prédios urbanos objecto de reabilitação urbanística, pelo período de dois anos a contar do ano, inclusive, da emissão da respectiva licença camarária;

– Isenção IMT - Aquisições de prédios urbanos destinados a reabilitação urbanística, desde que, no prazo de dois anos a contar da data da aquisição, o adquirente inicie as respectivas obras.

Benefícios Fiscais para Prédios Urbanos destinados a habitação própria e permanente do sujeito passivo ou a arrendamento para habitação (Art.º 46.º EBF):

– Isenção de IMI – Prédios ou parte de prédios urbanos habitacionais construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso, destinados à habitação própria e permanente do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, e que sejam efectivamente afectos a tal fim, no prazo de seis meses após a aquisição ou a conclusão da construção, da ampliação ou dos melhoramentos, salvo por motivo não imputável ao beneficiário; esta isenção abrange os arrumos, despensas e garagens, ainda que fisicamente separados, mas integrando o mesmo edifício ou conjunto habitacional;

– Isenção de IMI - Prédios ou parte de prédios construídos de novo, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso, quando se trate da primeira transmissão, na parte destinada a arrendamento para habitação, desde que reunidas as condições referidas na parte final do n.º 1, iniciando-se o período de isenção a partir da data da celebração do primeiro contrato de arrendamento.

Benefícios fiscais para Prédios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos rendimentos (Art.º 48.º EBF):

– Isenção de IMI - prédios rústicos e urbanos pertencentes a sujeitos passivos cujo rendimento bruto total do agregado familiar, englobado para efeitos de IRS, não seja superior ao dobro do valor do IAS, e cujo valor patrimonial tributário global não exceda 10 vezes o valor anual do IAS.

Benefícios Fiscais para Fundos de Investimento Imobiliário (FII), Fundos de Pensões e Fundos de Poupança-Reforma (Art.º 49.º EBF):

33 Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, aditado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro.


– Isenção de IMI e IMT – prédios integrados em fundos de investimento imobiliário abertos ou fechados de subscrição pública, em fundos de pensões e em fundos de poupança -reforma, que se constituam e operem de acordo com a legislação nacional.

Benefícios Fiscais para Fundos de Investimento Imobiliário (FII) (Art.º 71.º EBF):

– Isenção de IRC – FII constituídos entre 1/1/2008 e 31/12/2012, nos quais os pelo menos 75 % dos seus activos sejam bens imóveis sujeitos a acções de reabilitação realizadas nas áreas de reabilitação urbana;

– Retenção na fonte de IRS ou IRC à taxa de 10% - rendimentos respeitantes a unidades de participação nos FII nas condições referidas (excepto quando os titulares sejam entidades isentas quanto aos rendimentos de capitais ou entidades não residentes sem estabelecimento estável em território português);

– Tributação à taxa de 10% do saldo positivo entre as mais-valias e as menos-valias resultantes da alienação de unidades de participação nos FII nas condições referidas quando os titulares sejam entidades não residentes.

Benefícios Fiscais para Reabilitação de Imóveis pelos Proprietários (Art.º 71.º EBF):

– Dedução à colecta de IRS, até ao limite de €500, 30 % dos encargos suportados pelo proprietário relacionados com a reabilitação de (i) imóveis, localizados em ‘áreas de reabilitação urbana’ e recuperados nos termos das respectivas estratégias de reabilitação ou (ii) imóveis arrendados passíveis de actualização faseada das rendas nos termos dos artigos 27.º e seguintes do NRAU, que sejam objecto de acções de reabilitação;

– Tributação à taxa autónoma de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos passivos de IRS residentes em território português, quando sejam inteiramente decorrentes da alienação de imóveis situados em ‘área de reabilitação urbana’, recuperados nos termos das respectivas estratégias de reabilitação;

– Tributação à taxa de 5% dos rendimentos prediais auferidos por sujeitos passivos de IRS residentes em território português quando sejam inteiramente decorrentes do arrendamento de (i) Imóveis situados em ‘área de reabilitação urbana’, recuperados nos termos das respectivas estratégias de reabilitação ou (ii) Imóveis arrendados passíveis de actualização faseada das rendas nos termos dos artigos 27.º e seguintes do NRAU, que sejam objecto de acções de reabilitação;

– Isenção do IMI relativamente a prédios urbanos objecto de acções de reabilitação, por um período de cinco anos, a contar do ano, inclusive, da conclusão da mesma reabilitação, podendo ser renovada por um período adicional de cinco anos (mediante deliberação da Assembleia Municipal);


– Isenção do IMT relativamente às aquisições de prédio urbano ou de fracção autónoma de prédio urbano destinado exclusivamente a habitação própria e permanente, na primeira transmissão onerosa do prédio reabilitado, quando localizado na ‘área de reabilitação urbana’ (mediante deliberação da Assembleia Municipal).

Sendo consensual e objectivamente comprovada a eficácia destes instrumentos de política pública34, em especial pelo papel que desempenham na orientação do investimento privado e nos comportamentos dos agentes urbanos e dos promotores da reabilitação urbana, consideramos que devem ser tomadas as decisões políticas necessárias para assegurar a sua plena aplicação, designadamente no horizonte 2014-2020, depois de concluída a execução do Programa de Assistência Económica e Financeira.

Entendemos também, por outro lado, que a aplicação dos incentivos consagrados no Estatuto dos Benefícios Fiscais deve ser condicionada pela adopção em sede legislativa de duas alterações visando:

Assegurar a coerência entre as definições que esse Estatuto apresenta, designadamente no que respeita às Áreas de Reabilitação Urbana, com as constantes do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, de acordo com a iniciativa legislativa recentemente submetida à Assembleia da República;

Circunscrever a aplicação dos benefícios fiscais a um conjunto limitado de centros urbanos, designadamente aqueles onde os órgãos municipais procederem à delimitação de Áreas de Reabilitação Urbana nos termos do referido Regime Jurídico.

34 Cuja abrangência deverá, de acordo com propostas apresentadas por Confederações e Associações Empresariais, ser alargada.


4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação

A regulamentação comunitária vigente, designadamente em termos de normas de aplicação, bem como aquilo que é previsivelmente expectável das propostas regulamentares para o próximo período de programação, contêm limitações significativas à elegibilidade de investimentos em reabilitação de edifícios promovidos por proprietários urbanos (designadamente individuais ou familiares)35.

São todavia conhecidos exemplos de soluções adoptadas para superar estas dificuldades, designadamente em algumas Comunidades Autónomas de Espanha (como a Comunidade Valenciana, a Andaluzia ou Castela-Leão), que viabilizaram o co-financiamento comunitário destes investimentos através da intermediação de agências responsáveis pela concretização de programas de acção no âmbito da eficiência e energias renováveis, que assumem as responsabilidades de beneficiários junto das Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais.

Tendo em conta a relevância destes investimentos na reabilitação de edifícios e na melhoria das condições de conforto e qualidade habitacional, consideramos que deverão ser preparadas as soluções operacionais adequadas para adopção, no próximo período de programação, de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética e energias renováveis, bem como no das tecnologias da informação e comunicação.

Estes instrumentos de co-financiamento comunitário poderão apoiar um leque diversificado de investimentos, abrangendo em particular:

No quadro da eficiência energética e energias renováveis, alteração dos revestimentos exteriores de edifícios e dos telhados, a renovação de electrodomésticos, de caldeiras de aquecimento, de equipamentos de ar condicionado e de janelas e microprodução de energia por fontes renováveis;

No âmbito das infra-estruturas e equipamentos das tecnologias de informação e comunicação, a criação ou renovação de cablagens, as redes sem fios e a partilha do acesso a telecomunicações.

A intermediação com as Autoridades de Gestão poderá ser designadamente assegurada por entidades gestoras de Áreas de Reabilitação Urbana ou por Sociedades de Serviços de Energia (ESCO36).

35 Deveremos assinalar que o Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ considera elegíveis operações da iniciativa ou responsabilidade de proprietários urbanos relativas a melhoria das condições de eficiência energética em habitações existentes e a equipamentos de microprodução de energia através de fontes renováveis, de acordo com os procedimentos para apresentação de candidaturas e financiamento das operações estabelecidos pelas Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais Regionais do Continente – que não foram concretizadas.

36 Acrónimo de Energy Service Company.


Importa complementarmente tomar em consideração que, embora se admita como possível a concretização de financiamentos a fundo perdido dos investimentos em reabilitação de edifícios promovidos por proprietários urbanos, em especial nas situações que – como acontecerá quando tenham lugar em imóveis de elevado valor patrimonial e histórico – se verifique a ocorrência de externalidades positivas nesses investimento, demonstrando o interesse colectivo da sua concretização, a forma de financiamento mais adequada corresponde à criação de instrumentos de engenharia financeira específicos.

A criação deste instrumentos de crédito ou de garantia deverá ser preparada em articulação com instituições financeiras, no sentido quer de assegurar a efectiva disponibilização de recursos próprios, alavancados por financiamentos públicos (designadamente comunitários), e de proporcionar condições favoráveis no que respeita ao custo e à duração das operações.

Trata-se aliás de situações onde consideramos possível e adequado envolver o BEI e o FEI, tanto no que respeita ao financiamento de linhas de crédito bancário, quer no que se refere ao reforço da garantia mútua.


5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à reabilitação urbana

Os estímulos financeiros ao investimento empresarial são concretizados, no actual período de programação, pelos Programas Operacionais Factores de Competitividade e Regionais, envolvendo um conjunto diversificado de instrumentos de política, designadamente: sistemas de incentivos (Qualificação e Internacionalização de PME, Inovação e Investigação e Desenvolvimento Tecnológico) e financiamento, garantias e capital de risco.

Estes instrumentos de apoio ao investimento privado empresarial são naturalmente aplicáveis à generalidade das múltiplas actividades abrangidas pela reabilitação urbana.

As respectivas condições de aplicação poderão todavia beneficiar de um tratamento especialmente favorável quando correspondentes a investimentos enquadrados por Estratégias de Eficiência Colectiva – isto é, dinamizados no quadro de redes de cooperação entre empresas e entidades de ensino e I&DT, de formação, de assistência tecnológica e outras, que estabelecem um conjunto coerente e estrategicamente justificado de iniciativas visando a inovação, a qualificação ou a modernização do agregado económico a que respeitam.

Os benefícios decorrentes do enquadramento em Estratégias de Eficiência Colectiva são os seguintes:

Acesso preferencial aos Sistemas de Incentivos (incentivos majorados, concursos de selecção específicos ou dotações orçamentais específicas em concursos de âmbito genérico, possibilidade de adaptação dos sistemas de incentivos transversais e adaptação do modelo de gestão dos sistemas de incentivos);

Acesso preferencial aos mecanismos de engenharia financeira (dotações orçamentais ou linhas de intervenção específicas);

Acesso preferencial ao desenvolvimento de acções colectivas (concursos específicos);

Acesso preferencial ao Sistema de Apoios a projectos do SCTN (concursos específicos);

Acesso preferencial a mecanismos de apoio à criação e consolidação de infra-estruturas tecnológicas e de acolhimento empresarial;

Acesso preferencial a outras tipologias de apoios no âmbito dos PO Factores de Competitividade e dos PO regionais do QREN (concursos específicos);

Acesso preferencial ao POPH (concursos específicos);

Consagração da elegibilidade da construção de edifícios, obras de remodelação e outras construções directamente relacionadas com o exercício das actividades do promotor do investimento no âmbito do


Sistema de Incentivos à Inovação, ao abrigo Artigo 11.º, n.º 4 do regulamento específico.

Tendo sido objecto de reconhecimento e apoio no âmbito do Programa Operacional Factores de Competitividade cerca de vinte Estratégias de Eficiência Colectiva, a constatação de que nenhuma delas corresponde à abrangência temática e territorial das actividades empresariais em apreço37 conduz-nos a recomendar a dinamização – pelos agentes económicos – do Pólo de Competitividade e Tecnologia ‘Indústrias da Reabilitação Urbana Sustentável’, e subsequente reconhecimento.

Para além dos benefícios referidos em sede de incentivos financeiros públicos, a constituição do Pólo de Competitividade e Tecnologia ‘Indústrias da Reabilitação Urbana Sustentável’ propiciará condições adequadas a consolidar relações cooperativas entre empresas e entidades públicas e privadas complementares, cujas actividades e abordagem estratégica e operacional deverá desempenhar um papel relevante na concepção e operacionalização dos estímulos ao investimento empresarial no próximo período de programação.

Esta função agregadora e de interacção com as instituições públicas poderá, complementarmente, intervir na desejável adaptação e focalização dos apoios ao investimento das empresas do comércio e serviços no quadro da reabilitação urbana enquadrados pela Iniciativa Merca.

Vocacionada para apoiar a modernização e qualificação de empresas do comércio e serviços localizadas em zonas e áreas de reabilitação urbana através de incentivos a projectos individuais e a projectos colectivos, bem como a projectos conjuntos (designadamente dirigidos a factores críticos de competitividade para empresas do comércio e serviços) e a acções colectivas (nomeadamente nos domínios da promoção do empreendedorismo e dos factores críticos de competitividade para empresas do comércio e serviços), consideramos como relevante proceder à alteração do Protocolo estabelecido entre o Governo e a Confederação do Comércio e Serviços, designadamente no que respeita:

Alargamento do referencial territorial de aplicação da Iniciativa MERCA às zonas e áreas de reabilitação urbana (actualmente circunscrito às PRU);

Alargamento do referencial de dimensão empresarial de aplicação da Iniciativa MERCA (actualmente circunscrito às PME).

37 As Estratégias de Eficiência Colectiva reconhecidas incluem o Cluster Habitat Sustentável, dinamizado pela Associação Plataforma para a Construção Sustentável, com âmbito regional.


6. Alteração e focalização dos programas de financiamento da habitação e reabilitação urbana geridos pelo IHRU.

Tivemos oportunidade de referenciar, em capítulo anterior, a dispersão e sobreposição que se verifica entre programas de financiamento da habitação e reabilitação urbana geridos pelo IHRU, com consequências sobre a respectiva compreensão, eficiência e eficácia.

Consideramos portanto justificada a necessidade de proceder à respectiva alteração e focalização, designadamente no seguinte sentido:

Substituição dos actuais regimes de apoio financeiro à reabilitação de edifícios (RECRIA, RECRIPH, REHABITA, SOLARH) por um programa único de apoio à reabilitação urbana, focalizado nos bairros e imóveis de propriedade pública e operacionalizado através de instrumentos de apoio técnico e financeiro aos investimentos (i) à reabilitação de fogos realizada pelos inquilinos, (ii) à reabilitação de partes comuns e dos espaços públicos realizados pelas entidades e instituições proprietárias;

Criação de programas de apoio financeiro à habitação de famílias económica e socialmente fragilizadas ou excluídas, bem como de agregados familiares jovens.

As alterações propostas, cuja incidência temporal deverá ser especialmente significativa no próximo período de programação, poderá ser total ou parcialmente co-financiada por Fundos Comunitários, considerando desejável o respectivo enquadramento em abordagens integradas bem como, nas situações adequadas, em estratégias de desenvolvimento local.

Deverão ser igualmente mobilizados para os necessários financiamentos recursos do BEI.


7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante Interesse’

Independentemente da promoção de operações integradas de reabilitação urbana e de projectos individualizados de reabilitação de edifícios ou de fracções, consideramos importante proceder à consagração, em sede legislativa e operacional, da figura de ‘projectos de reabilitação urbana de relevante interesse’.

Especialmente vocacionada para investimentos de iniciativa privada (embora se possa admitir a aplicação a investimentos públicos ou conjuntos), esta consagração – inspirada na regulamentação dos projectos de potencial interesse nacional (PIN) – deverá ser reservada a projectos de reabilitação urbana de dimensão significativa, com viabilidade económica e financeira, assegurando sustentabilidade ambiental e territorial, eficientes energeticamente, utilizando tecnologias inovadoras, que demonstrem externalidades positivas nos impactos e efeitos que produzirão na valorização económica, social ou patrimonial das cidades onde se localizam.

O respectivo reconhecimento como ‘projectos de reabilitação urbana de relevante interesse’ propiciará o aumento da sua notoriedade, devendo ainda permitir condições de celeridade no licenciamento e favorecer, nas situações adequadas, acesso a apoios financeiros ao investimento e a negociação de compromissos de financiamento público e de benefícios fiscais prévios à respectiva concretização.


8. Acompanhamento pró-activo da reabilitação urbana

As propostas que apresentamos nos pontos anteriores configuram um programa ambicioso de incentivo e promoção da reabilitação urbana, cuja concretização e execução justificam o exercício de actividades de acompanhamento pró-activo, visando designadamente assegurar que as medidas e instrumentos que vierem a ser adoptados são efectivamente implementadas e que os resultados e impactos previstas são atingidos.

A responsabilidade pelo exercício destas actividades, que deverá ser atribuída ao organismo competente da administração directa do Estado.

O respectivo desempenho inclui ainda a preparação da correspondente estratégia de comunicação e a realização das acções aí incluídas, designadamente

Divulgação das linhas de financiamento da reabilitação urbana e das formas mais adequadas para o respectivo acesso por potenciais interessados por parte das instituições bancárias e outras entidades públicas e privadas envolvidas;

Eficaz funcionamento de balcões de atendimento, informação e aconselhamento de potenciais investidores e outros interessados na reabilitação urbana, que poderão ser instalados – com recursos humanos qualificados – na rede das Lojas do Cidadão;

Criação do Portal da Reabilitação Urbana, de natureza informativa e de aconselhamento, bem como de disponibilização das ferramentas de acesso às linhas de financiamento da reabilitação urbana.


ANEXOS


ANEXO ESTATÍSTICO


Figura 1. População Mundial 1970-2060 (Mil Hab.)


Figura 2. População Mundial por Macro-Regiões 1970-2060 (Mil Hab.)


Figura 3. População da União Europeia e de Portugal 1971-2060 (Mil Hab.)


Figura 4. Envelhecimento Demográficos no Mundo por Macro-Regiões 2011-2060 (%)


Figura 5. Envelhecimento Demográficos na União Europeia e em Portugal 2010-2060 (%)


Figura 6. Rácio População Urbana / População no Mundo por Macro-Regiões 1950-2050 (%)


Figura 7. Rácio População Urbana / População na Europa e em Portugal 1950-2050 (%)


Figura 8. Número de Famílias e Alojamentos em Portugal por Regiões 2001 e 2011


Figura 9. Taxas de Crescimento da População, Famílias, Alojamentos e Edifícios em Portugal por Regiões ∆% 2011/2001


Figura 10. Alojamentos por Família em Portugal por Regiões – Número e Taxa de Crescimento 2001-2011


Figura 11. Alojamentos Clássicos por Época de Construção em 2001


Figura 12. Fogos Concluídos em Portugal - Total, Construção Nova e Alterações, Ampliações e Reconstruções 2002-2010


Figura 13. Licenças de Habitação e Obras de Habitação Concluídas 1989-2011


Figura 14. Indicadores de Crescimento do Produto na UE27 e em Portugal 1995-2010


Figura 15. Taxa de Crescimento do Valor Acrescentado Bruto por Sectores – 2010/2000


Figura 16. Diferença % entre a Portugal e a UE27 - VAB por Sectores 2010


Figura 17. Emprego em Portugal por Grandes Sectores de Actividade 1998-2011


Figura 18. Emprego Total e na Construção em Portugal 1998-2011 (Jun 1998=100)


Figura 19. Nível de Habilitações na Construção e no conjunto do Economia 2009


Figura 20. Natureza do Vínculo Contratual na Construção e no conjunto do Economia 2009


Figura 21. Distribuição da População pelo Estatuto da Propriedade da Habitação 2010


Figura 22. Evolução da Distribuição da População pelo Estatuto da Propriedade da Habitação - ∆% 2010/2005


Figura 23. Diferenças na Estrutura da Despesa das Famílias entre Portugal e a UE - 2005


Figura 24. Evolução da Estrutura da Despesa das Famílias - ∆% 2005/1994


Figura 25. Estrutura da Despesa das Famílias em Portugal – 1989 a 2011


Figura 26. Preços Unitários da Habitação em alguns Países Europeus 1995-2011 (Dez 2006=100)


Figura 27. Valores Médios da Avaliação Bancária da Habitação no Continente 2005-2011 (1º Tr 2005=100)


Figura 28. Empréstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades não Financeiras 2009-2011 – Saldos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)


Figura 29. Empréstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades não Financeiras 2009-2011 – Saldos Líquidos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)


Figura 30. Empréstimos à Habitação - Capital Médio em Dívida e Prestação Média 2003-2011


Figura 31. Rácios do Crédito Vencido 2009-2011


Figura 32. % do Número de Devedores de Empréstimos à Habitação (Set. 2011) no Número de Famílias (2011) por Região

Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana

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