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N° 447

SÉNATSESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000

RAPPORT D'INFORMATIONFAIT

au nom de la mission commune d’information (1) chargée de dresser le bilande la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliterl’exercice des compétences locales,

Tome I

Par M. Michel MERCIER,Sénateur.

(1) Cette mission est composée de : MM. Jean-Paul Delevoye, président ; Jacques Bellanger, JoëlBourdin, Paul Girod, vice-présidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-François Picheral, Lylian Payet, secrétaires ;Michel Mercier, rapporteur ; Claude Domeizel, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel Hoeffel, JeanHuchon, Jean-François Humbert, Philippe Marini, Gérard Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier, Guy Vissac.

Collectivités locales.

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S O M M A I R EPages

MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D’INFORMATION ............................................................. 17

INTRODUCTION ....................................................................................................................................................... 27

PREMIÈRE PARTIE - LA DÉCENTRALISATION ET L’EFFICACITÉ DEL’ACTION PUBLIQUE ........................................................................................................................................... 34

CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ETADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX ....................................................................................... 36

I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AUSERVICE DE L’EFFICACITE DE L’ACTION PUBLIQUE .......................................................... 36

A. L’EMERGENCE DIFFICILE DE L’IDEE DE DECENTRALISATION ............................................ 361. Un long cheminement ........................................................................................................................................ 36

a) Une histoire « cahotique » .......................................................................................................................... 36b) Une double dépossession ............................................................................................................................. 38

2. Une affirmation progressive ........................................................................................................................... 40a) Un réel mouvement de décentralisation ................................................................................................ 40b) Une étape importante : le projet de loi relatif au développement des

responsabilités locales .................................................................................................................................. 41

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION ....................................................... 421. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire........................................................... 42

a) Une nouvelle distribution des pouvoirs.................................................................................................. 42b) Le maintien des principes de l’Etat unitaire........................................................................................ 44

2. La recherche d’une meilleure efficacité de l’action publique ........................................................... 45a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles............................................................................. 45b) Une organisation administrative rationalisée ...................................................................................... 47

3. Une démocratie de proximité.......................................................................................................................... 47a) Un processus de décision proche des citoyens..................................................................................... 47b) Une capacité d’adaptation et d’innovation ........................................................................................... 48

II. L’AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DESACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN ........................................................................... 49

A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L’ÉCONOMIE NATIONALE .............. 491. Une place significative ..................................................................................................................................... 502. Un facteur de croissance pour l’économie nationale ............................................................................ 51

B. L’EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE .......................................................................... 531. L’assainissement financier .............................................................................................................................. 532. La sagesse fiscale................................................................................................................................................ 583. Un excédent budgétaire .................................................................................................................................... 62

C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER.......................................................................... 63

III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L’ACTION PUBLIQUE ............................................................... 64

A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE ................................... 641. L’évolution démographique............................................................................................................................. 64

a) Le vieillissement de la population française ........................................................................................ 64

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b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique ................................................. 672. La mondialisation de l’économie française .............................................................................................. 703. Le risque de fracture civique et sociale ..................................................................................................... 71

a) Les incivilités et la fracture sociale......................................................................................................... 71b) La fracture civique ........................................................................................................................................ 72c) Les risques d’inégalités que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la

communication................................................................................................................................................ 74

B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L’ACTION PUBLIQUE ....................................................... 741. La nécessité croissante d’une gestion de proximité ............................................................................... 74

a) Une cohésion sociale renforcée ................................................................................................................. 74b) Les nouvelles attentes de la population ................................................................................................. 76

2. L’insertion des territoires dans l’ensemble européen ........................................................................... 79a) L’exigence d’une structuration efficace des territoires .................................................................... 79b) La place croissante des politiques communautaires.......................................................................... 80

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE............................................. 811. Le rapprochement franco-allemand d’après guerre .............................................................................. 812. L’affermissement des instruments juridiques et financiers ................................................................. 823. Une coopération active dans toutes les zones frontalières françaises et

européennes .......................................................................................................................................................... 83

CHAPITRE II LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE LADÉCENTRALISATION ........................................................................................................................................... 86

I. L’ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N’A PAS ENCORE INTÉGRÉ LALOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION ............................................................................................ 86

A. LE RÔLE AMBIGU DE L’ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA VIELOCALE .................................................................................................................................................................... 86

1. l’État, contrôleur de la vie locale................................................................................................................. 86a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la tutelle.............................................. 87b) Les insuffisances du contrôle de légalité............................................................................................... 87c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité ................................................................................................... 90d) L’inadaptation des contrôles financiers ................................................................................................ 92

2. l’État, acteur de la vie locale ......................................................................................................................... 96

B. UN ÉTAT QUI N’A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LADÉCENTRALISATION ....................................................................................................................................... 98

1. Le bilan mitigé des partages de services.................................................................................................... 99a) Les principes retenus par les lois de décentralisation ...................................................................... 99b) Une mise en œuvre complexe .................................................................................................................... 101c) Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en « doublon » .................................. 105

2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l’étatsont toujours en chantier ................................................................................................................................. 106a) Les enjeux de la déconcentration ............................................................................................................. 107b) Un objectif sans cesse réaffirmé ............................................................................................................... 107c) Une mise en œuvre laborieuse ................................................................................................................... 110d) L’insuffisante restructuration des services territoriaux de l’État ................................................ 114e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services .................................................... 115

II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR................................................................ 117

A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L’ABSENCE D’UN MODÈLE UNIQUE ........................ 1171. Décentralisation et évolution du modèle fédéral .................................................................................... 117

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2. Décentralisation et mutation de l’État unitaire ...................................................................................... 1193. Régionalisation et décentralisation ............................................................................................................. 1214. La « dévolution » au Royaume-Uni .............................................................................................................. 1225. L’Espagne : l’État des autonomies............................................................................................................... 1246. L’Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des régions .................................... 1247. La permanence du modèle allemand............................................................................................................ 125

B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L’ORGANISATION TERRITORIALE : LAMONTÉE EN PUISSANCE DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET ...................................... 127

1. Une préoccupation ancienne .......................................................................................................................... 127a) Un remède à l’émiettement communal .................................................................................................. 127b) Les principales étapes : une « stratification » des structures ........................................................ 128c) Les lignes directrices d’une réforme de l’intercommunalité : le rôle actif du

Sénat ................................................................................................................................................................... 1302. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999........................................................................................ 132

a) Les principaux objectifs............................................................................................................................... 132b) Un premier bilan encourageant ................................................................................................................ 136

C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L’ORGANISATION TERRITORIALE.................. 1381. Les ambiguïtés de la politique des pays ..................................................................................................... 139

a) La loi d’orientation du 4 février 1995 : le pays espace de projet ................................................. 139b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe .................................................................... 140

2. La prolifération des « zonages » ................................................................................................................... 141a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile ........................................................................... 141b) Une simplification toujours attendue...................................................................................................... 145

3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires......................................................... 150a) Un poids significatif dans la vie locale .................................................................................................. 150b) Une mise en œuvre complexe .................................................................................................................... 151

D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER........................................................... 156

CHAPITRE III LE CADRE DE L’EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES :DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION ......................................................................... 160

I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE ...................................................................................................... 161

A. LA LOGIQUE INITIALE ..................................................................................................................................... 1611. Une nouvelle conception du rôle de l’Etat dans un cadre défini par la loi.................................. 161

a) Une nouvelle conception du rôle de l’Etat............................................................................................ 161b) Un cadre fixé par la loi ................................................................................................................................ 165

2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations dominantes dechaque niveau de collectivité locale ........................................................................................................... 167a) L’identification des vocations dominantes des différents niveaux .............................................. 167b) La détermination de blocs de compétences .......................................................................................... 169

B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE................................................................................................................................ 1701. De la confusion... ................................................................................................................................................ 170

a) La multiplication des formules de cogestion ....................................................................................... 170b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales......................................................................... 178

2. ... A la recentralisation des compétences .................................................................................................. 179a) Des dispositifs coercitifs.............................................................................................................................. 179b) Une présomption inacceptable : l’incapacité des collectivités locales à appliquer

la loi .................................................................................................................................................................... 184

II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE .................................................................. 186

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A. L’IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES .............................. 1881. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe financière considérable en

partie seulement prise en charge par l’Etat ............................................................................................. 188a) La contractualisation décentralisée, héritière de « l’ardente obligation »

nationale ............................................................................................................................................................ 188b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires .............................................. 189

2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d’une politique foisonnante ................ 192a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n’a pas totalement mis fin ........................ 192b) Une politique partagée ................................................................................................................................. 195

3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible ........................................................................... 197a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire ........................................................... 197b) Une méthodologie perfectible.................................................................................................................... 199

4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle place pour les collectivitésterritoriales ? ....................................................................................................................................................... 201

B. LA RUPTURE DE L’ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS ...................................................... 2021. Le contrat, vecteur de l’intervention de l’Etat ....................................................................................... 202

a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat .................................................... 202b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du contrat ............................. 204

2. L’absence de sanction du non respect par l’Etat de ses engagements ........................................... 206a) Une exécution défaillante des engagements financiers.................................................................... 206b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ?.................................................... 210

CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : L’ETAT ÉLABOREDES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LESCONSÉQUENCES ...................................................................................................................................................... 213

I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N’A PASSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DESCOLLECTIVITÉS LOCALES ....................................................................................................................... 214

A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ ........................................... 2141. L’unité de la fonction publique territoriale .............................................................................................. 2142. La parité entre les fonctions publiques....................................................................................................... 2153. La spécificité de la fonction publique territoriale.................................................................................. 216

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE............... 216

II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉESET RIGIDES ........................................................................................................................................................... 217

A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES .......................................................................................................... 2181. Le recrutement et le système du concours ................................................................................................. 2192. La formation.......................................................................................................................................................... 2203. Le déroulement de carrière et la mobilité ................................................................................................. 2204. Les incidents de carrière .................................................................................................................................. 222

B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES ............................................................. 2231. Le CNFPT .............................................................................................................................................................. 2232. Les centres de gestion ....................................................................................................................................... 2233. La CNRACL : une situation financière inquiétante ............................................................................... 224

C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DEPARITÉ ...................................................................................................................................................................... 225

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D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ .............................. 226

E. L’INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINSDES COLLECTIVITÉS LOCALES ................................................................................................................. 228

F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER. ................................................... 2281. La surrémunération est un frein à l’embauche ........................................................................................ 2282. Les indemnités d’éloignement ........................................................................................................................ 2293. L’emploi de non-titulaires ............................................................................................................................... 229

III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L’EMPLOI PUBLICTERRITORIAL ..................................................................................................................................................... 230

A. L’EXTENSION DE LA NOTION D’AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POURLES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS ....................................................................................................... 230

1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de recruter sur des contrats dedroit privé .............................................................................................................................................................. 230

2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels ................................................................................... 231

B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS ............................................................................................... 232

CHAPITRE V UN SYSTÈME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT PASL’AUTONOMIE LOCALE..................................................................................................................................... 234

I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION ................................................................ 235

A. L’HÉRITAGE DU « PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES RESPONSABILITÉSLOCALES » .............................................................................................................................................................. 235

B. UN RENFORCEMENT DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS ................ 237

II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES :THÉORIE ET PRATIQUE .............................................................................................................................. 238

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION ............................................................................................... 2391. Une compensation intégrale à la date du transfert ................................................................................ 2392. Une compensation constituée au moins pour moitié par des ressources fiscales ....................... 240

B. LES AMBIGUÏTÉS D’UN SYSTÈME COMPLIQUÉ ............................................................................... 2411. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intégrale ................... 241

a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre l’évolution théoriqueet l’évolution réelle des ressources et charges transférées .............................................................. 241

b) Cette distinction n’a pas permis une compensation intégrale des chargestransférées......................................................................................................................................................... 243

2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité ....................................................... 2463. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre administration des

collectivités locales ? ........................................................................................................................................ 249

C. L’ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POURLES BUDGETS LOCAUX .................................................................................................................................. 251

1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnéspar les lois de décentralisation ..................................................................................................................... 251

2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers ................................................................. 255

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III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE ............................................................... 257

A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS « VIRTUELLE ».................................................... 2571. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite.................................................................... 257

a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ... ........................................................... 257b) ... se réduit peu à peu ................................................................................................................................... 259

2. L’évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l’évolution duproduit ..................................................................................................................................................................... 260

3. Peut-on encore parler d’impôts directs locaux ? .................................................................................... 261

B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME ................................................................................................................. 2631. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l’Etat à supprimer tout ou partie des

impôts directs locaux ......................................................................................................................................... 263a) Les inégalités « inévitables »..................................................................................................................... 263b) Les inégalités injustifiables ........................................................................................................................ 264c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que réformer..................................... 267

2. Une charge croissante pour le budget de l’Etat...................................................................................... 2683. Un manque à gagner pour les collectivités locales................................................................................ 271

a) Les modes d’indexation entraînent des manques à gagner ............................................................ 272b) Les mécanismes d’érosion du montant des compensations ............................................................ 273c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d’enlèvement des ordures

ménagères ......................................................................................................................................................... 276

IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D’AJUSTEMENT DUBUDGET DE L’ETAT........................................................................................................................................ 277

A. L’ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L’ÉTAT ........................................... 2771. Les concours de l’Etat : un ensemble hétérogène .................................................................................. 277

a) Les dégrèvements ........................................................................................................................................... 278b) Les compensations......................................................................................................................................... 278c) Les dotations de l’Etat ................................................................................................................................. 279

2. La réduction de la part des dotations dans l’effort total de l’Etat .................................................. 285

B. L’ENVELOPPE NORMÉE : UN « RENDEZ-VOUS MANQUÉ » ....................................................... 2861. Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours aux

collectivités locales : une bonne idée ... .................................................................................................... 287a) Maîtriser les dépenses publiques .............................................................................................................. 287b) Améliorer la prévisibilité de l’évolution des budgets locaux ........................................................ 288

2. ... qui a été détournée de son objet initial .... .......................................................................................... 2893. ... et qui n’a pas modifié la nature des relations financières entre l’Etat et les

collectivités locales ............................................................................................................................................ 291

V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE .................................................................................................................. 292

A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS ............................................................. 2921. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse .................................................................................... 2922. Un faible volume de crédits ............................................................................................................................ 2973. La péréquation : du « saupoudrage » ? ...................................................................................................... 298

B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS .............................................................................. 2991. La DGF des communes est peu péréquatrice............................................................................................ 299

a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des structuresintercommunales ............................................................................................................................................ 299

b) Les crédits consacrés à la péréquation ne parviennent pas à « décoller » ................................ 302c) L’origine du blocage ..................................................................................................................................... 305

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2. Les fonds nationaux de péréquation ............................................................................................................ 307a) Des fonds à l’objet de moins en moins défini...................................................................................... 307b) La péréquation finance la péréquation................................................................................................... 309c) Une situation paradoxale............................................................................................................................. 309

3. La péréquation des réductions de crédits .................................................................................................. 311a) La réforme de la DGE .................................................................................................................................. 311b) La modulation des baisses de DCTP....................................................................................................... 313c) Les compensations d’exonérations fiscales sont-elles péréquatrices ? ....................................... 314

C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION ................................................................................... 3161. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la taxe professionnelle unique................. 3162. La péréquation forcée des ressources fiscales ......................................................................................... 3173. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ? ............................................................................................ 319

VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCESLOCALES ................................................................................................................................................................ 321

A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION ................................................................................... 3211. La transformation d’impôts locaux en dotations budgétaires ............................................................ 3222. Les concours de l’Etat aux collectivités locales sur la sellette ......................................................... 323

B. POURQUOI L’ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ? .......................................................................................... 3241. Améliorer la justice fiscale ?.......................................................................................................................... 3242. Renforcer la péréquation ?.............................................................................................................................. 3273. Maîtriser la dépense publique ? .................................................................................................................... 328

CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL ...................................................................................................... 330

I. L’AIDE SOCIALE ................................................................................................................................................. 330

A. L’ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES « BLOCS DECOMPÉTENCE » ................................................................................................................................................... 331

1. La volonté originelle de clarification.......................................................................................................... 331a) Un principe simple ........................................................................................................................................ 331b) L’émiettement structurel du secteur social........................................................................................... 333c) La définition centralisée de l’aide sociale légale ............................................................................... 334d) Une compétence résiduelle de l’Etat aux contours flous ................................................................. 336

2. Des difficultés de mise en œuvre des compétences partagées ............................................................ 338a) La prise en charge des personnes handicapées ................................................................................... 338b) La prise en charge des parents isolés en difficulté ............................................................................ 341c) La judiciarisation de l’aide sociale à l’enfance................................................................................... 342d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des départements ................ 345

3. De nouvelles formes de « partenariat imposé » ...................................................................................... 346a) Le revenu minimum d’insertion (RMI) ................................................................................................. 347b) Le logement pour les plus démunis ......................................................................................................... 348c) Les fonds d’aide aux jeunes (FAJ)........................................................................................................... 350

4. L’Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels d’évolution de ladépense départementale d’aide sociale ...................................................................................................... 350a) Le département ne contrôle pas l’évolution des rémunérations des personnels

sociaux et médico-sociaux .......................................................................................................................... 351b) Le poids des normes...................................................................................................................................... 358

B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE LAPERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL ........................................................... 359

1. L’amélioration des performances en matière sociale............................................................................ 359

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a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile .............................................................................. 359b) La décentralisation n’est pas un facteur d’aggravation des inégalités de l’offre

sociale................................................................................................................................................................. 362c) Les départements ont su développer leurs services sociaux ........................................................... 367

2. Les défis à relever ............................................................................................................................................... 369a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la cohésion sociale et de

prévention pour la jeunesse ........................................................................................................................ 370b) La question lourde de la dépendance...................................................................................................... 371

II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE ............................................................................................... 376

A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE ............................................................................................... 3761. Les choix de 1983................................................................................................................................................ 3762. L’apprentissage.................................................................................................................................................... 3773. La formation professionnelle continue........................................................................................................ 3784. La formation professionnelle des jeunes .................................................................................................... 379

B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION ...................................... 3811. L’Etat conserve en droit et en fait une compétence considérable .................................................... 3822. L’Etat a étendu son rôle d’impulsion en sollicitant des financements croisés ............................ 3843. La région occupe encore une place restreinte dans le système de financement de la

formation professionnelle ................................................................................................................................ 385

III. LA SÉCURITÉ ..................................................................................................................................................... 386

A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE ................................................................................... 3861. Un pouvoir étendu du maire en matière de police ................................................................................. 386

a) L’objet de la police municipale................................................................................................................. 386b) Les limites du pouvoir de police du maire............................................................................................ 387

2. L’affirmation du rôle des polices municipales ......................................................................................... 389a) L’émergence des polices municipales .................................................................................................... 389b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999 ........................................................... 390

B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE ................................................. 3951. Des mesures marquées par de nombreuses incertitudes....................................................................... 396

a) Les contrats locaux de sécurité ................................................................................................................. 396b) Les emplois de proximité ............................................................................................................................ 397c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des personnels vers les zones

sensibles ............................................................................................................................................................ 3992. Un fort sentiment d’insécurité........................................................................................................................ 400

a) Une croissance globale des infractions .................................................................................................. 400b) Une aggravation de l’insécurité quotidienne ....................................................................................... 401

IV. L’ÉDUCATION.................................................................................................................................................... 402

A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES ............................................................................................................ 4031. L’organisation institutionnelle....................................................................................................................... 404

a) Le champ d’application des transferts de compétences ................................................................... 404b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des équipements

scolaires ............................................................................................................................................................. 404c) Le régime des établissements publics locaux d’enseignement ...................................................... 405d) Les prérogatives conservées par l’Etat .................................................................................................. 406

2. L’organisation financière ................................................................................................................................ 407a) Un financement partagé .............................................................................................................................. 407b) Des mécanismes spécifiques de compensation. .................................................................................. 407

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c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux différents. ............................................... 4083. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles competences...................................... 408

a) Transferts et mises à disposition de personnels. ................................................................................ 408b) L’organisation des services locaux.......................................................................................................... 409

B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES INSUFFISANCES......................................................... 4091. Les insuffisances de la programmation....................................................................................................... 4092. Des financements multiples ............................................................................................................................. 410

a) Les contributions des communes.............................................................................................................. 410b) Les concours de l'Etat .................................................................................................................................. 410

3. Le remarquable effort des collectivités locales ....................................................................................... 411

C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES................................................................................... 413

D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DEL’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR .................................................................................................................. 414

V. LA CULTURE ........................................................................................................................................................ 416

A. L’INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON ESSORAVANT LA DÉCENTRALISATION.............................................................................................................. 416

B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ...................................... 4171. La confirmation des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le

domaine culturel.................................................................................................................................................. 4182. Des compétences partagées............................................................................................................................. 420

a) Les enseignements culturels ...................................................................................................................... 420b) Les bibliothèques ........................................................................................................................................... 420c) Les archives...................................................................................................................................................... 421d) Les autres compétences ............................................................................................................................... 421

3. Des compétences encadrées ............................................................................................................................ 4224. L’évolution depuis 1983 ................................................................................................................................... 422

a) Une lente mise en œuvre des lois de décentralisation ...................................................................... 422b) L’évolution législative ................................................................................................................................. 423

5. Les cas particuliers des départements d’outre-mer, puis de la Corse ............................................ 424

C. LES FAITS : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L’ACTION CULTURELLE DESCOLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L’ETAT .................................................................... 424

1. Un dynamisme local avéré............................................................................................................................... 424a) La prise de conscience de l’importance du développement culturel local ................................ 424b) La mobilisation de moyens importants .................................................................................................. 425c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux ................................................................. 427

2. L’emprise de l’Etat ............................................................................................................................................. 428a) L’instrumentalisation des financements croisés ................................................................................. 428b) Les obstacles à la déconcentration........................................................................................................... 428

VI. LE SPORT .............................................................................................................................................................. 429

A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE CHOIX POURL’INITIATIVE LOCALE..................................................................................................................................... 429

1. Développement des équipements ................................................................................................................... 4292. Création des services municipaux des sports ........................................................................................... 4303. Les départements ................................................................................................................................................. 431

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B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI « SPORT » : LES SILENCES DULÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES....................... 431

1. Le sport : un domaine oublié par les lois de décentralisation ........................................................... 4312. La loi sport du 16 juillet 1984........................................................................................................................ 4323. Les modifications successives de la loi « sport ».................................................................................... 432

C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES ..................... 4331. Un effort financier considérable ................................................................................................................... 4332. L’action relative aux équipements et installations sportives ............................................................. 435

a) Action en matière de sécurité .................................................................................................................... 435b) Les installations sportives .......................................................................................................................... 435

3. Un soutien indispensable au mouvement sportif ..................................................................................... 4364. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives .......................................................................... 437

D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITÉSTERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT ............................................................................ 438

1. La multiplicité des services extérieurs compétents ................................................................................ 4382. Normes et responsabilité .................................................................................................................................. 439

a) Les normes techniques ................................................................................................................................. 439b) Les règles applicables aux personnels sportifs.................................................................................... 440

VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES .............. 440

A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIELRESTRICTIF ............................................................................................................................................................ 440

B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES................................................... 442

C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION ............................................... 4431. L’action en faveur du développement économique ................................................................................ 443

a) Les aides directes au développement économique ............................................................................. 444b) Les aides indirectes ....................................................................................................................................... 446

2. La protection des intérêts économiques et sociaux de la population .............................................. 447a) Les aides aux entreprises en difficulté ................................................................................................... 447b) Le maintien des services nécessaires à la population ....................................................................... 448c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma ...................................... 449

D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF ........................................................................................... 4491. Le développement constant des aides aux entreprises .......................................................................... 450

a) Il n’est pas aisé de mesurer l’importance des aides accordées. .................................................... 450b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre légal ................................................. 452

2. Les interventions économiques des collectivités territoriale sont-elles efficaces ? .................. 454

E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ ....................................................... 4561. Les manquements aux règles........................................................................................................................... 4562. Les difficultés d'interprétation et de contrôle .......................................................................................... 457

a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d’abord du droitcommunautaire ............................................................................................................................................... 457

b) La réglementation nationale est également génératrice de difficultés ....................................... 460

DEUXIÈME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSIOND’INFORMATION : POUR UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE................................................ 463

CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE .................... 465

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I. POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA DÉCENTRALISATION........................... 465

A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES ............................................. 465a) L’État n’a pas le monopole de l’intérêt général ................................................................................. 465b) L’État doit se désengager des fonctions de gestion ........................................................................... 466

B. RÉNOVER LA FONCTION DE CONTRÔLE.............................................................................................. 4671. L’État doit veiller à la qualité du contrôle de légalité ......................................................................... 467

a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de légalité ................................................... 467b) Renforcer la qualité juridique du contrôle ............................................................................................ 469

2. La fonction de conseil doit être développée ............................................................................................. 470a) Les attentes des élus sont fortes................................................................................................................ 470b) Renforcer les capacités d’expertise interne .......................................................................................... 470

3. Les contrôles financiers .................................................................................................................................... 472

C. CHANGER L’ORGANISATION TERRITORIALE DE L’ÉTAT ......................................................... 4731. Parfaire les partages de services .................................................................................................................. 4732. Alléger l’organisation territoriale de l’État ............................................................................................. 474

D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION ......................................................... 4761. Dénoncer les ambiguïtés de la déconcentration...................................................................................... 476

a) L’inertie des administrations centrales ................................................................................................ 476b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ? .................................................................. 476

2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales et des servicesdéconcentrés ......................................................................................................................................................... 478

3. Promouvoir une véritable « interministérialité de terrain » .............................................................. 4784. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des collectivités locales ................................... 480

II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L’ORGANISATIONADMINISTRATIVE LOCALE ...................................................................................................................... 481

A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITE SANSREMETTRE EN CAUSE L’IDENTITE COMMUNALE ........................................................................ 481

1. La commune, cellule de base de la démocratie locale.......................................................................... 481a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de l’intercommunalité ................................. 481b) Une réaffirmation nécessaire de la place des communes ................................................................ 482

2. Un mouvement de rationalisation de l’intercommunalité qui doit être approfondi................... 483a) Des progrès incontestables ......................................................................................................................... 483b) Des améliorations souhaitables................................................................................................................. 484

3. Vers une élection directe des délégués intercommunaux ? ................................................................. 487a) Une question importante pour la démocratie locale... ...................................................................... 487b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés .......................................................................................... 488

B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D’EFFICACITÉ ET DESIMPLIFICATION ................................................................................................................................................. 489

1. L’exigence d’efficacité .................................................................................................................................... 490a) Une identification claire des missions respectives des différents niveaux................................ 490b) Encourager les formules de coopération interdépartementale et interrégionale..................... 494c) Vers un droit à l’expérimentation institutionnelle ?......................................................................... 495

2. L’exigence de simplification ........................................................................................................................... 496a) Le pays doit rester un espace de projet .................................................................................................. 496b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui

leur sont attachées ......................................................................................................................................... 496

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C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE ......................................................................... 4971. Les principaux freins au développement de la coopération décentralisée .................................... 4972. Promouvoir une politique globale et intégrée dans les objectifs de l’aménagement

du territoire national ......................................................................................................................................... 498

CHAPITRE II DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET RENFORCÉES ................................... 501

I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ETFINANCIER D’EXERCICE DES COMPÉTENCES ........................................................................... 502

A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L’EXERCICE DES COMPÉTENCESTRANSFÉRÉES ...................................................................................................................................................... 502

1. Une compensation intégrale et évolutive des charges transférées ................................................... 5022. Une réelle liberté d’organisation dans la mise en œuvre des compétences

transférées ............................................................................................................................................................. 505a) Retrouver l’esprit de la décentralisation ............................................................................................... 505b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des compétences locales ? ............. 506

3. Un droit à l’expérimentation sur la base du volontariat ..................................................................... 507

B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L’EXERCICE EN PARTENARIAT DECOMPÉTENCES PARTAGÉES ....................................................................................................................... 511

1. Entre l’Etat et les collectivités locales : un partenariat rééquilibré .............................................. 511a) Pour un Etat « contractuel » ...................................................................................................................... 511b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles entre l’Etat et les

collectivités locales........................................................................................................................................ 5112. Entre collectivités locales : la promotion de la collectivité chef de file ....................................... 513

C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCÉS................................................................................. 5161. La recherche de formules adaptées pour surmonter les rigidités du cadre

institutionnel ......................................................................................................................................................... 5172. Le rôle de la gestion déléguée ....................................................................................................................... 5193. Les sociétés d’économie mixte ....................................................................................................................... 520

II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AUSERVICE DE L’EFFICACITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE .......................................................... 523

A. L’ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES BÂTIMENTSUNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS .............................................................................................................. 524

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE DESRÉGIONS................................................................................................................................................................... 527

C. L’ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L’ENTRETIEN DES ROUTESNATIONALES ......................................................................................................................................................... 528

D. L’ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER L’ÉCHEVEAU DESCOMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L’ETAT ET LE DÉPARTEMENT ................................. 530

1. Clarifier la répartition des compétences.................................................................................................... 5302. Revenir à l’esprit des « blocs de compétence » pour gérer les nouveaux domaines

de l’action sociale .............................................................................................................................................. 531

E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS ....................................................... 533

F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À L’EXPÉRIMENTATION POUR PLACER UNEPOLICE TERRITORIALE DE PROXIMITÉ SOUS L’AUTORITÉ DES MAIRES ...................... 534

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1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de proximité ........................................................ 5342. Mieux associer les élus locaux aux politiques de sécurité .................................................................. 535

G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS :RENFORCER LE RÔLE DU DÉPARTEMENT ......................................................................................... 536

1. Le bilan de la départementalisation ............................................................................................................ 5362. Le financement très contesté des SDIS ....................................................................................................... 5383. Pour un renforcement du rôle du département ........................................................................................ 539

H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES :ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES ............................................................................... 539

CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DESSPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE ................................................ 545

I. RELEVER LE DÉFI DES 35 HEURES........................................................................................................ 545

A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES............................................................................................... 5451. L’absence de norme............................................................................................................................................ 5452. Le constat établi par le « rapport Roché »................................................................................................ 546

B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE .................................................................................................................. 5471. La méthode réglementaire a été retenue après l’échec d’un accord-cadre .................................. 5472. Une disposition nationale est-elle nécessaire ? ...................................................................................... 549

II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LASPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES ............................................................................ 550

A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DESEMPLOYEURS LOCAUX .................................................................................................................................. 551

1. Professionnaliser les concours....................................................................................................................... 5512. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de gestion .................................................................. 552

B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS LOCALES :POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS UNIQUE..................................... 553

C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION PUBLIQUETERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE ........................................................................................................ 553

1. Une formation initiale rénovée ...................................................................................................................... 5532. Une obligation de fidélité ? ............................................................................................................................ 5543. La mobilité et le déroulement de carrière : récompenser le mérite et les

compétences .......................................................................................................................................................... 554

D. LE PRINCIPE D’ADAPTATION ET L’ANTICIPATION DES BESOINS DESCOLLECTIVITÉS LOCALES : L’EXEMPLE DE L’INTERCOMMUNALITÉ............................. 555

CHAPITRE IV UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ ...................................... 559

I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA LIBREADMINISTRATION............................................................................................................................................ 559

A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ DEDÉPENSER ............................................................................................................................................................... 560

1. Un modèle possible............................................................................................................................................. 560

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2. Une solution inadaptée au contexte français ........................................................................................... 561

B. UN ATOUT À PRÉSERVER............................................................................................................................... 5621. Un impératif démocratique.............................................................................................................................. 5632. Une nécessité économique ............................................................................................................................... 5643. Une exigence constitutionnelle ...................................................................................................................... 566

C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET GARANTISCONSTITUTIONNELLEMENT ....................................................................................................................... 568

1. Vers une réforme de la Constitution ? ........................................................................................................ 5682. Des impôts locaux adaptés .............................................................................................................................. 569

II. UNE PÉRÉQUATION RENFORCÉE......................................................................................................... 577

A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LADECENTRALISATION ? .................................................................................................................................... 577

1. Les termes du débat ............................................................................................................................................ 5772. La péréquation est le corollaire de la décentralisation ....................................................................... 577

B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF ......................................................... 5781. Modifier l’ordre de répartition des composantes de la DGF ? ......................................................... 5782. Dissocier la dotation d’intercommunalité de la DGF des communes ? ......................................... 5793. Lier l’évolution de la dotation forfaitaire à celle de la dotation

d’intercommunalité ?......................................................................................................................................... 581

C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS ....................................................................................... 5811. Simplifier les dispositifs actuels ? ................................................................................................................ 5812. Mieux cibler les dispositifs actuels ?........................................................................................................... 5833. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ? ........................................................................................ 584

III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L’ÉTAT ........................................... 586

A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES ..................................................................................................... 5871. Instaurer un véritable rendez-vous triennal.............................................................................................. 5872. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont des conséquences sur leurs

budgets .................................................................................................................................................................... 588

B. REVOIR LE MODE D’INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L’ETAT .............. 5901. Associer les collectivités locales à la croissance ................................................................................... 590

a) Quelle progression pour l’enveloppe normée ?................................................................................... 590b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et d’équipement ? ......................... 591

2. Le cas particulier de l’indexation des compensations d’exonérations fiscales ........................... 594

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION............................................................... 597

OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONSFIGURANT DANS LA MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSIOND’INFORMATION SUR LA DÉCENTRALISATION .............................................................................. 603

ANNEXES ....................................................................................................................................................................... 607

ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D’ÉTAPE DE LAMISSION D’INFORMATION ............................................................................................................................... 609

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ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES .......................................................... 617

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MOTION ADOPTÉEPAR LA MISSION D’INFORMATION

La mission d’information, commune à cinq commissions permanentesdu Sénat, a été chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposerles améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales.

La mission a tout d’abord centré ses réflexions et ses propositions surdeux sujets de préoccupation prioritaires pour les élus locaux, qu’elle a traitésdans un rapport d’étape publié en janvier 2000 : la mission a plaidé pour quela sécurité de l’environnement juridique des collectivités locales soitrenforcée, et pour que le statut de l’élu soit rénové.

** *

Parvenue au terme de ses travaux qui ont duré dix-huit mois, lamission présente un bilan de la décentralisation établi sous l’angle del’efficacité de l’action publique, qu’elle a décidé de privilégier.

1. La mission considère que la décentralisation est plus que jamaisd’actualité pour relever les défis auxquels l’action publique est confrontée.

• Conçue et mise en œuvre, voilà près de vingt ans, dans un contexted’épuisement du modèle jacobin, la décentralisation a redistribué les pouvoirs,les compétences et les moyens au profit des collectivités territoriales, dont larégion alors érigée en collectivité de plein exercice. La réforme avait pourprincipal objectif de rechercher une meilleure efficacité de l’action publiqueen rapprochant la décision du citoyen. La décentralisation a atteint ses buts.Les collectivités locales se sont pleinement investies dans les compétences quileur ont été dévolues, plus rapidement, plus efficacement et à moindre coûtque l’Etat n’aurait pu le faire. Libérées, les initiatives locales se sontdéveloppées dans tous les domaines ouverts à la démocratie de proximité. Lagestion décentralisée a fait la preuve de sa vitalité.

• Les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurséconomiques de premier plan. Elles occupent une place significative dansl’économie nationale et leurs investissements, qui représentent plus desdeux-tiers de l’investissement public, constituent un facteur de croissance

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avéré. L’assainissement financier et la sagesse fiscale caractérisent l’efficacitéde la gestion décentralisée. L’excédent budgétaire des collectivités locales apermis à la France de se conformer aux critères de Maastricht.

• La démocratie locale reste primordiale pour faire face aux nouveauxdéfis qui résultent des grandes tendances de l’évolution démographique,économique et sociale. Le vieillissement inéluctable de la population -àl’exception notable de l’outre-mer-, la mondialisation, le risque d’une fracturecivique, sociale, territoriale, creusent les inégalités et créent de nouveauxbesoins qui appellent des solutions diversifiées. L’action publique doits’adapter pour renforcer la gestion de proximité, préserver la cohésion socialemenacée et répondre aux nouvelles attentes des citoyens. Il faut aussi mieuxinsérer les territoires dans l’ensemble européen.

2. La mission constate la complexité du paysage institutionnellocal, en particulier parce que l’Etat n’a pas encore tiré toutes lesconséquences de la décentralisation. L’organisation administrative localeest cependant en pleine évolution sous l’effet de la réforme del’intercommunalité.

• Le rôle de l’Etat, à la fois contrôleur et acteur de la vie locale, resteambigu. Il n’a pas encore adapté son organisation à la décentralisation. Ladéconcentration est toujours en chantier et les élus se plaignent légitimementde ne pas avoir affaire à un interlocuteur unique.

• La remise en ordre de l’intercommunalité a lancé un mouvement demise en commun des compétences de nature à remédier aux inconvénients dela dispersion communale. Sa montée en puissance favorisera l’émergence deterritoires de projet et modifiera les relations entre les différents niveaux decollectivité, sans que l’on puisse encore apprécier l’ampleur de ces évolutionsà venir.

3. La mission constate que la logique initiale de ladécentralisation, fondée sur une répartition des compétences par blocs, aété perdue de vue. A la clarification des compétences s’est substituée uneautre logique, celle de la cogestion, avec pour conséquence lamultiplication des partenariats sous toutes les formes possibles... voire« impossibles ».

• Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement des principes dela décentralisation lorsqu’elle se traduit par la participation croissante descollectivités locales au financement des compétences de l’Etat, ou par une

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tendance accentuée à la recentralisation des pouvoirs dont on trouve desexemples manifestes dans plusieurs textes de loi récents tels que la loi« exclusions » et le projet de loi « solidarité et renouvellement urbains ».

• Contractualisation et décentralisation apparaissent complémentairesdans leur principe, mais parfois antagonistes dans leur mise en œuvre. Lecontrat est un outil indispensable pour mettre en commun des moyens destinésà financer -et parfois gérer- des compétences partagées ou transversales. Lefoisonnement de la contractualisation présente toutefois le risque de contribuerà la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de l’actionpublique. En outre, le contrat doit reposer sur l’équilibre et la durée. Or, lalogique contractuelle est trop souvent inégalitaire et dénuée de forcecontraignante pour l’Etat, qui ne tient pas ses engagements.

4. La mission s’inquiète de l’inadéquation des moyens à ladisposition des collectivités locales.

• S’agissant des moyens en personnel, le cadre juridique de lafonction publique territoriale est encore inadapté aux besoins descollectivités locales.

La compétence, le dévouement et l’efficacité des fonctionnairesterritoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Cependant, lesprocédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statutsparticuliers n’offrent pas aux collectivités les qualifications nouvelles qui leurseraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement descarrières. Le bon équilibre n’a pas encore été trouvé entre le besoin de souplessedes collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur desfonctionnaires. Les conséquences de la réduction du temps de travail sont encoretrès incertaines. Le financement des retraites n’est pas assuré, la situation de laCNRACL demeurant préoccupante.

• S’agissant des finances locales, le bilan de la mission met en évidenceune tendance à la remise en cause des marges d’autonomie financière et fiscaleouvertes aux collectivités locales par la décentralisation.