RAPORT Z FAZY DIAGNOZY

STRESZCZENIE RAPORTU Z FAZY DIAGNOZY

KONDYCJA I DOBRE PRAKTYKI POMOCY LUDZIOM BEZDOMNYM W SZEŚCIU OBSZARACH: STREETWORKING, PRACA SOCJALNA, MIESZKALNICTWO I POMOC DORAŹNA, PARTNERSTWA LOKALNE, ZDROWIE, ZATRUDNIENIE I EDUKACJA

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Raport z fazy diagnozy

STRESZCZENIE RAPORTU Z FAZY DIAGNOZY

Kondycja i dobre praktyki pomocy ludziom bezdomnym w sześciu

obszarach: streetworking, praca socjalna, mieszkalnictwo i pomoc

doraźna, partnerstwa lokalne, zdrowie, zatrudnienie i edukacja

materiał opracowany przez grupy eksperckie pod redakcją

Rafała Stenki

Opracowanie streszczenia: Barbara Goryńska-Bittner

2

3

SPIS TREŚCI

Wstęp ……………………………………………………………………………………………....4

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. STREETWORKINGU…………8

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PRACY SOCJALNEJ…………17

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. MIESZKALNICTWA

I POMOCY DORAŹNEJ………………………………………………………………………….27

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PARTNERSTW

LOKALNYCH……………………………………………………………………………………37

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZDROWIA……………………48

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZATRUDNIENIA

I EDUKACJI……………………………………………………………………………………...54

4

WSTĘP

Brak przyzwolenia dla społecznego wykluczania jakiejkolwiek grupy obywateli leży u podstaw

organizacji społeczeństwa obywatelskiego a walka z tym zjawiskiem stanowi jego istotę. Rzecz w tym, by była

to walka bardziej z leżącymi u podstaw systemu przyczynami, niż walka z jego skutkami. O istocie wykluczenia

stanowi przestrzeń między naszymi oczekiwaniami wobec społeczeństwa obywatelskiego a tym, czym ono

faktycznie jest. Chodzi bowiem o to, by groźba społecznego wykluczenia nie oznaczała znalezienia się na

marginesie, na który trafić może każdy, nie tylko ci, którzy nie akceptują zasad systemu.

Jedną z bardziej dotkliwych form wykluczenia społecznego jest niewątpliwie zjawisko bezdomności,

które znalazło się w orbicie zainteresowania partnerów projektu systemowego 1.18 „Tworzenie i rozwijanie

standardów usług pomocy i integracji społecznej” w zadaniu (4) w zakresie standaryzacji pracy z osobami

bezdomnymi w tym: opracowanie modelu „Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności”. Realizatorzy

projektu: eksperci stali ( praktycy rekomendowani przez organizacje partnerskie), eksperci zewnętrzni (praktycy

i przedstawiciele nauki – angażowani na szczególne zapotrzebowanie problemowe) i zespół badawczy (badacze

problematyki bezdomności) w pierwszej fazie projektu (Diagnoza systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce.

Stan aktualny) poruszali się w 6 obszarach diagnostycznych, za produkty których odpowiedzialne były

organizacje partnerskie:

• Streetworging – Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

• Praca socjalna – Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta

• Mieszkalnictwo i pomoc doraźna – CARITAS Archidiecezji Kieleckiej

• Partnerstwa Lokalne – Sieć Współpracy BARKA

• Zdrowie – Stowarzyszenie MONAR

• Zatrudnienie i edukacja – Stowarzyszenie Otwarte Drzwi.

Bez właściwej diagnozy i bez zindywidualizowanego podejścia sprzyjającego rozwiązaniu istotnych

problemów społecznych, nie można w rzetelny sposób debatować o zmianie sytuacji osób bezdomnych w Polsce

oraz ich postawy wobec tej zmiany. W tej optyce raport z pierwszej fazy projektu (fazy diagnozy) ma

uzmysłowić czytelnikowi, jaka jest polska rzeczywistość owego wsparcia, stanowiąc punkt wyjścia dla

kolejnych faz projektu, mających udzielić odpowiedzi na pytanie: co należy zrobić, by osoby bezdomne miały

poczucie i rzeczywiście były świadomym, uczestniczącym podmiotem zmiany społecznej, a nie tylko owej

modernizacji przedmiotem.

5

Debata bowiem, to coś więcej niż dyskusja. Coś, co przenika życie publiczne, sprawiając że to, co aktualne,

doraźne, nie usuwa z pola widzenia tego, co naprawdę ważne w dłuższej perspektywie.

Tak więc produktem tej fazy jest opracowanie, stanowiące diagnozę systemu wsparcia osób

bezdomnych w Polsce w sześciu wymienionych wyżej obszarach diagnostycznych, uwieńczone odpowiednimi

wnioskami i rekomendacjami, stanowiącymi - w zamierzeniu realizatorów projektu – przesłankę dla

wypracowania w kolejnej fazie projektu (f. modelu) „Modelu GSWB”, czyli kompleksowego zestawu

zalecanych do wdrożenia standardów, których uaktywnienie winno się przyczynić do rozwiązania problemu

bezdomności w Polsce.

Diagnoza problematyki bezdomności ujęta została w Raporcie z Fazy Diagnozy w dwóch częściach:

pierwsza – opracowana przez Zespół Badawczy – stanowi kompleksowe ujęcie problematyki bezdomności w

Polsce w aspekcie skali i charakteru zjawiska oraz analizy jego systemowych i prawnych ram. Drugie,

omówione w dalszej części opracowanie, przygotowane zostało przez Grupy Eksperckie. Trzeci, odrębny

dokument, stanowią wypracowane w fazie diagnozy Rekomendacje dla Fazy Modelu.

Strukturę omawianej diagnozy aktualnego systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce tworzą

rozważania sześciu – wymienionych wcześniej - grup eksperckich uczestniczących w realizacji projektu:

Grupa ekspercka ds. streetworkingu pod przewodnictwem PFWB w Gdańsku, w odpowiedzi na deficyt

opracowań w interesującym ją zakresie, wypracowaną diagnozę stanu opatrzyła stosownymi rekomendacjami,

niezbędnymi dla stworzenia modelu pracy metodą streetworkingu z osobami bezdomnymi, poruszając w

diagnozie istotne dla określenia systemowych i prawnych ram streetworkingu zagadnienia w aspekcie trzech

filarów polityki społecznej (prewencja – interwencja - integracja).

Raport dotyczący pracy socjalnej prowadzonej z osobami bezdomnymi, opracowany przez grupę

ekspertów pod przewodnictwem Zarządu Głównego Towarzystwa Pomocy im. św. Brata Alberta z Wrocławia,

poprzez przegląd statystyk i metod stosowanych w pracy socjalnej skierowanej do osób bezdomnych, ukazał

stopień realizacji pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością. Autorzy

tej części diagnozy skatalogowali usługi świadczone w zakresie pracy socjalnej i zaprezentowali tzw. „dobre

praktyki”, stanowiące przykład nowatorskich rozwiązań w zakresie udzielania wsparcia osobom bezdomnym.

Zdiagnozowane zasoby i obszary deficytowe w pracy socjalnej, występujące na wielu poziomach (profilaktyki,

interwencji i integracji) posłużyły ekspertom do sformułowania stosownych wniosków i rekomendacji.

Kolejną część diagnozy stanowią rozważania ekspertów grupy ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.

Autorzy diagnozy pod przewodnictwem Caritas Archidiecezji Kieleckiej skoncentrowali swoją uwagę na

różnorodności propozycji w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej w kontekście procesu wychodzenia z

bezdomności oraz jego systemowych i prawnych ram. Zebrane przez ekspertów materiały ujęte zostały w

katalogu usług przeznaczonych dla osób bezdomnych w kontekście trzech poziomów likwidacji bezdomności (

prewencji, interwencji, integracji). Posługując się własnym doświadczeniem i dokonując oceny funkcjonujących

6

już standardów usług, autorzy diagnozy zaprezentowali analizę zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i

pomocy doraźnej.

Eksperci grupy ds. partnerstw lokalnych, której pracę monitorowała Sieć Współpracy BARKA, w

swojej diagnozie poddali analizie przyjęte w Polsce rozwiązania systemowe, prawne i modelowe w zakresie

współpracy partnerskiej w rozwiązywaniu problemów społecznych. Szczegółowo przyjrzano się polskim aktom

prawnym i dokumentom strategicznym (poziom krajowy, regionalny i gminny) oraz UE, dokonano też

prezentacji typów i rodzajów współpracy partnerskiej, uporządkowanych zgodnie z typologią przyjętą przez

grupę. Poszczególne typy i rodzaje współpracy partnerskiej zostały opisane jako określone rozwiązania

modelowe i analizowane w kontekście podejmowanych działań w aspekcie prewencji, interwencji i integracji.

Diagnoza zawiera adekwatną do zebranego materiału analizę zasobów i deficytów oraz rekomendacje w zakresie

współpracy partnerskiej w rozwiązywaniu problemów społecznych.

Diagnozę sytuacji osób bezdomnych w odniesieniu do problematyki zdrowia i choroby zawiera kolejna

część raportu z fazy diagnozy, w której eksperci pod przewodnictwem Stowarzyszenia MONAR poddali analizie

usługi i procedury we wspomnianym zakresie. Przeanalizowano: rozwiązania systemowe i prawne, praktyki

działania różnych instytucji istotne ze względu na zdrowie i jakość życia osób bezdomnych, dostępność pomocy

doraźnej w placówkach udzielających wsparcia osobom bezdomnym, wskazując na deficyty kadrowe, finansowe

i lokalowe. Eksperci ujawnili złą sytuację chorych osób bezdomnych, uzależnionych od środków

psychoaktywnych i niepełnosprawnych, których stan zdrowia w wyniku nieprawidłowej współpracy instytucji

odpowiedzialnych za wsparcie osób bezdomnych (ZOZ, instytucje pomocy społecznej, organizacje

pozarządowe) uległ znacznemu pogorszeniu, proponując modyfikację rozwiązań obowiązujących obecnie w

zakresie ochrony zdrowia osób starszych i niepełnosprawnych pozostających w bezdomności.

Ostatnia część diagnozy skoncentrowała uwagę ekspertów grupy ds. zatrudnienia i edukacji

pracujących pod kierunkiem Stowarzyszenia „Otwarte Drzwi” na problemach determinujących stopień i jakość

funkcjonowania osób bezdomnych na rynku pracy. Analizie poddano instrumenty rynku pracy oraz formy

zatrudnienia wspieranego, skierowane do grup najsłabszych na rynku pracy, a w obszarze edukacji – sytuację

kształcenia ustawicznego oraz dostępu do edukacji zawodowej i ogólnej. Opracowana przez ekspertów –

praktyków z obszaru świadczenia pomocy1 - diagnoza, stanowi krytyczną analizę i podsumowanie

funkcjonującego obecnie stanu usług skierowanych do osób bezdomnych.

Omawiany tutaj raport jest pierwszym, zbiorowym opracowaniem praktyków (organizacje

pozarządowe) i teoretyków (przedstawiciele nauki, politycy społeczni), w sposób kompleksowy analizujący

kilkunastoletnie funkcjonowanie systemu polityki społecznej wobec zjawiska bezdomności w Polsce. W jego

ramach skatalogowane zostały doświadczenia, formy pomocy i programy w zakresie: streetworkingu, pracy

socjalnej, mieszkalnictwa, pomocy doraźnej, zdrowia, partnerstwa oraz rynku pracy i edukacji. Uporządkowany

został także katalog strategii, modeli, metod i standardów w zakresie rozwiązywania problemów bezdomności,

1 Nazwiska autorów zamieszczono na zakończenie każdej z opracowanych części Raportu z Fazy Diagnozy

7

w sposób szczególny akcentowano też znaczenie prewencji, interwencji i integracji, jako niezbędnych

elementów rozwiązywania problemu bezdomności.

Na zakończenie warto podkreślić, że prezentowane tu streszczenie, nie ma zastąpić obszernej diagnozy,

lecz stanowić swoisty przewodnik po niej, ułatwiający ogólną orientację w problemach poruszanych i

diagnozowanych przez grupy eksperckie w sześciu obszarach omawianego raportu, ułatwiając Czytelnikowi

poruszanie się w obrębie ważnej i trudnej problematyki. Wprawdzie prezentowane streszczenie pozwala na

orientację w podstawowych problemach bezdomności, jednak zgłębienie każdego z nich, wymaga już uważnej

lektury Raportu z Fazy Diagnozy. Tam też znajdzie Czytelnik słownik najważniejszych pojęć stosowanych w

diagnozach, skonstruowany w sposób maksymalnie skondensowany, dokonanie więc jego streszczenia dla

potrzeb tego opracowania nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. W zaproponowanym Czytelnikowi

streszczeniu Raportu z fazy diagnozy, jego raporty cząstkowe z 6 obszarów systemu wsparcia osób bezdomnych

w Polsce, posiadają podobną strukturę prezentacji: poprzez ramy systemowe i prawne, katalog usług, analizę

zasobów i deficytów prowadzą do stosownych rekomendacji.

8

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY

GRUPY EKSPERCKIEJ DS. STREETWORKINGU

Diagnozę systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce rozpoczyna raport grupy eksperckiej ds.

streetworkingu, prowadzonej i koordynowanej przez Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności

w Gdańsku. Autorzy opracowania skoncentrowali swoją uwagę na pracy z osobami bezdomnymi

przebywającymi i żyjącymi na ulicy, pozostającymi poza systemem pomocy instytucjonalnej2, prowadzonej

przez przygotowanych i przeszkolonych pracowników, na zasadach akceptowanych przez osoby bezdomne, w

ich tempie oraz w oparciu o plan, na który wyrazili zgodę. Treści wypracowane przez grupę ds. streetworkingu

powstały w toku analizy zebranego materiału, doświadczeń z praktyki zawodowej ekspertów, poparte wynikami

badań przeprowadzonych w ponad pięciuset polskich gminach (605 instytucji/organizacji), których głównym

celem było określenie, jak bardzo powszechną metodą pracy z osobami bezdomnymi jest metoda

streetworkingu.

Zebrane w toku procesu diagnostycznego dane, z jednej strony ukazują zapotrzebowanie gmin na pracę

metodą streetworkingu w Polsce, z drugiej zaś określają usługę streetworkingu skierowanego do osób

bezdomnych w Polsce, opisują metodologię, określając jego mocne i słabe strony. Całość rozważań zawartych w

opracowanej diagnozie (jak jest) skoncentrowana została na wypracowaniu rekomendacji (jak być powinno) w

zakresie streetworkingu prowadzonego wśród osób bezdomnych, które stanowić będą podstawę pracy grupy

eksperckiej ds. streetworkingu w kolejnym etapie realizowanego projektu – fazie modelu.

Cel główny, jakim jest określenie stanu zaawansowania pracy metodą streetworkingu prowadzonego z

osobami bezdomnymi oraz skali występowania w Polsce, zrealizowali eksperci poprzez – wyznaczające ramy

tego streszczenia - cele szczegółowe: ukazanie polskich umocowań prawnych, przedstawienie katalogu oraz

stanu zaawansowania pracy metodą streetworkingu w krajach europejskich, analizę zasobów i deficytów oraz

opracowanie rekomendacji w zakresie pracy metodą streetworkingu, prowadzonego z osobami bezdomnymi w

trzech wymiarach (prewencja, interwencja, integracja).

2 Autorzy opracowania streetworking pojmują jako „pracę prowadzoną na ulicy” - jeden z przykładów

metody „outreach” (wyjście – sięganie poza – do).

9

1. Ramy systemowe i prawne oraz instrumenty i narzędzia edukacyjno -zatrudnieniowe

Grupa ekspercka ds. streetworkingu przyznaje, że w zasadzie nie istnieją żadne wyodrębnione ramy

prawne, wokół których zorganizowana jest aktualnie w Polsce praca z osobą bezdomną wykonywana metodą

streetworkingu. Wynika to z faktu, iż zarówno praca metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych, jak i

zawód streetworkera nie są oficjalnie nigdzie zdefiniowane. Ponieważ w sensie formalnym zawód taki nie

istnieje, osoby wykonujące go zatrudniane są na rozmaitych warunkach i rozmaicie nazywanych stanowiskach.

Obowiązki stricte streetworkerskie niejednokrotnie wpisywane są w zakres obowiązków osobom zatrudnianym

na stanowisku, którego nazwa w ogóle na to nie wskazuje (pracownik socjalny, policjant). Autorzy opracowania

zwracają uwagę na to, że brak zawodu pociąga za sobą brak jasno sprecyzowanych wymagań, co w praktyce

przyczynia się do zatrudniania zarówno osób dobrze przygotowanych formalnie (odpowiednie wykształcenie

kierunkowe), jak i osób bez żadnego przygotowania, poza – niejednokrotnie – własnym doświadczeniem

bezdomności.

Powszechnie w użyciu funkcjonuje wiele projektujących definicji. Status prawny streetworkera pracującego

z osobami bezdomnymi, opiera się nieoficjalnie na regulacjach prawnych dotyczących zawodu pracownika

socjalnego (w ramach ustawy o pomocy społecznej), jest także warunkowany ramami projektowymi –

programów realizowanych na wielu szczeblach ( rządowym, wojewódzkim i gminnym). Szczególną uwagę

zwrócili eksperci na wspierający działania streetworkerskie charakter jednego z komponentów Programu

Operacyjnego Kapitał Ludzki. Poddziałania 7.1.1 oraz 7.2.1 jako jedno z finansowanych z funduszy POKL

działań z obszaru aktywizacji społecznej i zawodowej, wskazują rozwój nowych form i metod wsparcia

indywidualnego i środowiskowego na rzecz integracji zawodowej i społecznej, w tym także streetworking.

Autorzy opracowania zwrócili uwagę na to, że działania związane z pracą metodą streetworkingu wśród

osób bezdomnych, realizowane są przeważnie z jednej strony w oparciu o zapisy pociągające za sobą gwarancje

finansowania usługi (gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych, wojewódzkie strategie rozwoju

województw, lokalne programy rozwiązywania problemów bezdomności bądź umowy z urzędami miasta), z

drugiej strony zabezpieczające odpowiednie wsparcie w praktycznej realizacji usługi (porozumienia

wolontariackie oraz porozumienia międzyinstytucjonalne, np. pomiędzy policją, strażą miejską, ośrodkami

pomocy społecznej). Diagnoza w zakresie streetworkingu ujawniła, że streetworkerzy najczęściej zatrudnieni są

na dwóch dominujących stanowiskach: pracownik socjalny oraz opiekun osoby bezdomnej. Zatrudniani są także

na stanowiskach takich jak: ratownik, wolontariusz, , pracownik terenowy, pracownik socjalny ds. bezdomnych,

pracownik uliczny, starszy opiekun, zleceniobiorca, dzielnicowy, outreach-worker oraz wychowawca. Osobnym

obszarem regulacji pracy metodą streetworkingu, nawiązującym w sposób znaczący do trendów tworzenia w/w

„programów autorskich”, jest praca oparta o wypracowane i spisane standardy pracy. Zasadność ich tworzenia,

jak i ich duży walor metodyczny, pokazuje przykład województwa pomorskiego. Opracowany i wdrożony w

ramach realizacji programu „Agenda Bezdomności – Standard Aktywnego Powrotu na Rynek Pracy” przez

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności standard streetworkingu, uzupełniony „e-

przewodnikiem streetworkingu”, stał się standardem regulującym pracę streetworkerów bezdomności nie tylko

10

w organizacji liderującej w projekcie (Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta Koło Gdańskie), ale

przyjętym i wdrożonym przez inne podmioty z terenu województwa pomorskiego pracujące tą metodą, zarówno

pozarządowe (Stowarzyszenie „Horyzont”), jak i publiczne (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni,

Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku).

2. Katalog usług i instytucji

Analiza zebranych materiałów i rezultaty badań przeprowadzonych w ponad pięciuset polskich

gminach, potwierdziła doświadczenia praktyczne ekspertów wskazujące, że głównym powodem wprowadzenia

pracy metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych była konieczność podjęcia działań interwencyjnych. W

tym aspekcie chodzi o dotarcie do tych wszystkich osób wykluczonych, które z różnego rodzaju powodów nie

korzystają, bądź korzystają w sposób okazjonalny z systemu wsparcia. Część informacji uzyskanych od

przedstawicieli badanych organizacji i instytucji związanych z przesłankami wprowadzenia streetworkingu

wskazuje, iż działania takie mogą być pierwszym krokiem do szeroko rozumianej integracji osób bezdomnych,

jak również doskonałą formą motywowania osób do korzystania z pomocy w ogóle.

Dokonując analizy głównych celów streetworkingu, wskazać należy zarówno te odnoszące się do

samych osób bezdomnych (cele jednostkowe: zmniejszenie ryzyka śmierci osób bezdomnych w miejscach

niemieszkalnych, interwencyjna pomoc, ratownictwo; zwiększenie wśród osób bezdomnych wiedzy w zakresie

przysługujących praw i możliwości korzystania z nich; wzbudzenie zaufania i motywacji do korzystania z

pomocy; rozbudzenie i uświadomienie własnych potrzeb; udzielenie wsparcia osobom bezdomnym w zakresie

schronienia, wyżywienia i odzieży; dotarcie z pełną i rzetelną informacją o możliwościach skorzystania z

pomocy; motywacja do zmiany stylu życia), jak również cele odnoszące się do systemu wsparcia osób

bezdomnych (cele instytucjonalne: włączenie osób nieobjętych dotąd działaniami pomocy społecznej do systemu

pomocy instytucjonalnej; zwiększenie możliwości monitorowania i przeciwdziałania zagrożeniom

występującym w środowisku osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością; zwiększenie wśród osób

bezdomnych i zagrożonych bezdomnością dostępności pomocy do nich skierowanej; diagnoza problemu

bezdomności w celu niesienia adekwatnej pomocy; poszerzenie wiedzy na temat miejsc przebywania osób

bezdomnych; udoskonalenie systemu pomocy społecznej dla osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością;

dotarcie do osób, które dotychczas nie korzystały z systemu wsparcia; mediacja klient – system pomocy) oraz do

szeroko rozumianego społeczeństwa (cele społeczne: poprawa bezpieczeństwa mieszkańców; zmiana postaw

społecznych; przełamanie negatywnego stereotypu osoby bezdomnej; edukacja społeczna; budowanie

zintegrowanego systemu współdziałania instytucji pomocowych oraz przedstawicieli społeczności lokalnej;

zwiększenie wrażliwości społecznej na problem bezdomności; przeciwdziałanie żebractwu).

Z przeprowadzonych w Polsce badań socjologicznych wynika, że streetworking skierowany do osób

bezdomnych jest realizowany jedynie przez 4,5% badanych organizacji/instytucji. Warto zwrócić uwagę na to,

iż co dziesiąta z nich (11,12%) planuje w najbliższym czasie kontynuować bądź rozpocząć pracę z osobami

11

bezdomnymi metodą streetworkingu (w szczególności w przypadku gmin miejskich). Większość

organizacji/instytucji realizujących streetworking skierowany do osób bezdomnych realizuje go przez cały rok

(ok. 2/3 organizacji), jedna czwarta przebadanych instytucji/deklaracji wskazuje, że prowadzi streetworking

jedynie w okresie zimowym.

Spośród organizacji/instytucji, które pracują metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych połowa

wskazuje na potrzebę zatrudnienia większej ilości streetworkerów. Z przeprowadzonych badań wynika, że w

zdecydowanej większości przypadków streetworker nigdy nie pracuje sam (2/3 odpowiedzi). Z

przeprowadzonych przez grupę badań wynika, że połowa z badanych instytucji/organizacji deklaruje, iż

streetworker pracuje w godzinach nocnych a prawie 2/3 również w weekendy. Biorąc pod uwagę liczbę godzin

przepracowanych przez streetworkera w biurze i „w terenie” można stwierdzić, że zgodnie ze specyfiką pracy

streetworkera, zdecydowana większość pracy wykonywana jest w miejscu przebywania osób bezdomnych. Czas

i charakter pracy streetworkera ma ścisły związek z formą zatrudnienia. Dominującą formą zatrudnienia jest

umowa o pracę (ponad 50%), na drugim miejscu wymieniano wykonywanie pracy streetworkerskiej bez

jakiejkolwiek umowy (ok. 25%). Warto wskazać, że część organizacji realizuje streetworking skierowany do

osób bezdomnych na zasadzie umów cywilno-prawnych (umowa o dzieło oraz umowa zlecenie), jak również

porozumień o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych. Przyglądając się obszarowi, na którym swoją pracę

wykonują streetworkerzy, możemy powiedzieć, że w niektórych przypadkach ogranicza się on do konkretnych

dzielnic, centrum miasta, do konkretnych miejsc publicznych (np. okolice dworca, wzdłuż rzek), w innych zaś

przypadkach organizacje/instytucje wskazują na obszar całej aglomeracji miejskiej.

Analiza sposobu finansowania streetworkingu skierowanego do osób bezdomnych ujawnia, że istnieją dwa

główne źródła finansowania pracy metodą streetworkingu: środki gminy (jeśli są to są one bardzo stabilne) oraz

własne środki organizacji (również wsparcie otrzymywane w ramach realizowanych projektów unijnych,

wsparcie mniej stabilne, często pozostające bez dalszej kontynuacji po zakończonym projekcie).

Wśród organizacji/instytucji prowadzących streetworking dla osób bezdomnych są takie, które wskazują, iż

„dobrym” streetworkerem jest osoba, która w swoim życiu doświadczyła problemu bezdomności i przeszła

proces reintegracji społeczno-zawodowej. Taka wizja pracy nazywana bywa roboczo „nurtem

samopomocowym”. Stoi ona niejako w opozycji do „zawodowej” wizji usługi – usługi realizowanej przez osoby

o wysokich kwalifikacjach formalnych (odpowiednie wykształcenie kierunkowe, wyposażonych w trakcie

szkoleń w odpowiednie umiejętności praktyczne. Taka rozpiętość podejścia do kwalifikacji personelu

doprowazila z czasem do powstania kolejnego, tzw. nurtu realizacji streetworkingu (obok „zawodowego” i

„samopomocowego”) - nurtu „mieszanego”, polegającego na tworzeniu zespołów złożonych z odpowiednio

wykształconych pracowników instytucji i osób z doświadczeniem bezdomności.

W kwestii kwalifikacji streetworkera można stwierdzić, że obecnie w Polsce nie istnieją żadne wymagania

formalne do wykonywania pracy metodą streetworkingu, jak również nie ma jednolitych wymagań

nieformalnych. Jedynie instytucje zatrudniające streetworkera na stanowisku pracownika socjalnego wymagają

odpowiednich kwalifikacji formalnych. W przypadku organizacji pozarządowych, większą wagę przywiązuje się

do posiadania odpowiednich predyspozycji psychospołecznych (odporność na stres, wytrzymałość

12

psychofizyczna, dojrzałość emocjonalna, otwartość, itp.) niż do formalnego wykształcenia. Różnorodne są

również narzędzia stosowane przez streetworkera w pracy. Należą do nich telefon komórkowy, ulotki i materiały

informacyjne oraz materiały biurowe. Do częstych narzędzi wykorzystywanych przez streetworkera należy

również zaliczyć plecak, latarkę, apteczkę lekarską oraz odpowiednią odzież i identyfikatory.

Analiza dokumentacji wykorzystywanej przez streetworkera wykazała, że zdecydowana większość

organizacji/instytucji w sposób regularny prowadzi dokumentację pracy streetworkera. Najczęściej są: to plan

działania, karta kontaktu z osobą bezdomną (opis sytuacji spotkania z osobą bezdomną), raporty dzienne/raporty

z dyżurów jak również notatki służbowe ze spotkań. Pozostała część nie prowadzi takiej dokumentacji w ogóle,

bądź prowadzi ją w sposób nieregularny. Duże znaczenie w pracy streetworkera ma także prowadzenie

monitoringu oraz ewaluacji jego pracy i osobistego rozwoju.

Jednym z głównych zadań przygotowywanej diagnozy było określenie katalogu usług świadczonych

poprzez pracę metodą streetworkingu, skierowanych do osób bezdomnych w Polsce zarówno w wymiarze

prewencji, jak i interwencji oraz integracji osób bezdomnych. Pracując w środowisku przebywania osób

bezdomnych streetworker tworzy pierwsze ogniwo pomocy, które - w sprzyjających okolicznościach - może

okazać się ostatnim ogniwem koniecznym do zmiany sytuacji życiowej klienta. Streetworking skierowany do

osób bezdomnych jest szczególną formą profilaktyki i interwencji - mało inwazyjną, uwzględniającą możliwości

i poziom gotowości klienta do zmiany, oferującą pomoc w odpowiednim czasie, zwiększającą bezpieczeństwo i

szanse osób wykluczonych na zmianę sytuacji życiowej. Streetworking prowadzony w środowisku osób

bezdomnych może też być elementem wsparcia z obszaru reintegracji. Taka sytuacja ma miejsce, kiedy

streetworker pracuje z klientem w oparciu o indywidualny plan i świadczy pomoc wykorzystując elementy pracy

socjalnej w środowisku, edukacji, poradnictwa, pracy motywacyjnej oraz asystowania.

3. Analiza deficytów i barier

Dla prawidłowej oceny skuteczności usługi społecznej, jaką jest streetworking, eksperci dokonali analizy

deficytów i zasobów pracy prowadzonej tą metodą, realizowanej wśród osób bezdomnych w Polsce.

• zasoby

Do mocnych stron streetworkingu, zorientowanego na osoby bezdomne zaliczono:

- brak barier w rozwoju pracy metodą streetworkingu,

- możliwość swobodnego stworzenia standardu pracy metodą streetworkingu realizowanego wśród osób

bezdomnych oraz jego sprawdzenia,

13

- możliwość tworzenia mapy miejsc niemieszkalnych oraz lokalnych partnerstw i porozumień na rzecz działań

podejmowanych na rzecz osób bezdomnych,

- docieranie do większej liczby miejsc, intensyfikacja wychodzenia w teren, lepsze rozeznanie terenu,-

- funkcjonowanie na terenie kraju kilku metodologii i programów pracy z osobami bezdomnymi metodą

streetworkingu;

• deficyty

Za zdecydowanie słabe strony realizowanego w Polsce streetworkingu skierowanego do osób

bezdomnych członkowie grupy eksperckiej uznali:

- brak bezpośrednich uregulowań prawnych dotyczących pracy metodą streetworkingu, zwłaszcza w ustawie o

pomocy społecznej,

- brak stabilności zatrudnienia,

- brak wystarczającej ochrony prawnej osoby pracującej na ulicy,

- dowolność w interpretacji przepisów i aktów prawnych,

- brak jednolitej, ogólnopolskiej standaryzacji pracy metodą streetworkingu

- incydentalność umieszczania programów streetworkingowych w gminnych strategiach rozwiązywania

problemów społecznych oraz w innych dokumentach lokalnych

- ograniczona/utrudniona możliwość finansowania programów streetworkingowych ze środków publicznych (np.

projekty systemowe),

- nikłe zainteresowanie finansowaniem programów streetworkingowych ze środków europejskich (np. POKL

- brak ciągłości finansowania ze względu na finansowanie projektowe.

Na poziomie realizacji samej usługi wskazać należy, że niektóre usługi realizowane metodą pracy

streetworkingu realizowane są na niskim poziomie profesjonalizacji, bez oparcia i w sposób niespójny,

nieadekwatny do potrzeb samych osób bezdomnych, w oderwaniu od jakiejkolwiek metodologii czy istniejących

standardów. Wiele zastrzeżeń członkowie grupy eksperckiej wysuwają pod kątem braku jednolitych, ustalonych

kompetencji streetworkera, w związku z czym streetworkerzy są różnorodnie przygotowywani do pracy.

Wskazali też wyraźne deficyty w zabezpieczeniu niezbędnych narzędzi służących do wykonywania pracy

metodą streetworkingu (odpowiedniej do pogody odzieży roboczej oraz dodatkowego wyposażenia

14

wynikającego ze specyfiki pracy, narzędzi związanych z monitoringiem, ewaluacją, superwizją pracy

streetworkera, niewystarczającą liczbę profesjonalnych szkoleń).

4. Rekomendacje

Rozpoznanie i analiza zasobów i deficytów w zakresie prowadzenia pracy metodą streetworkingu

skierowanego do osób bezdomnych, wypracowane zostały na bazie polskich doświadczeń w zakresie realizacji

streetworkingu skierowanego do osób bezdomnych, zdobytych przez takie organizacje jak Towarzystwo pomocy

im. św. Brata Alberta w Gdańsku, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie czy Stowarzyszenie

„Otwarte Drzwi” w Warszawie3. Działania te pozwoliły autorom na opracowanie wniosków, które stały się

przesłanką dla sformułowania adekwatnych rekomendacji. Są to rekomendacje natury prawnej oraz te, które

odnoszą się w sposób bezpośredni do samej pracy metodą streetworkingu.

Do głównych propozycji natury prawnej zaliczono:

− stworzenie jednolitego, ogólnopolskiego standardu pracy metoda streetworkingu z osobami

bezdomnymi,

− wyodrębnienie streetworkingu z osobami bezdomnymi jako specjalistycznej metody w pracy socjalnej;

− określenie statusu zawodowego osoby pracującej metodą streetworkingu z osobami bezdomnymi,

− doprecyzowanie wymagań dotyczących kwalifikacji i obowiązkowych szkoleń dla streetworkerów

pracujących z osobami bezdomnymi;

− rozważenie konieczności prowadzenia rejestru streetworkerów pracujących z osobami bezdomnymi;

− rozważenie konieczności opracowania i wprowadzenia narzędzi określania skali zapotrzebowania na

streetworkerów pracujących wśród osób bezdomnych;

− regulacje dotyczące finansowania pracy metodą streetworkingu, realizowanego wśród osób

bezdomnych.

W zakresie pracy metodą streetworkingu, realizowanego wśród osób bezdomnych zarekomendowano:

− konieczność wprowadzenia zapisów dotyczących pracy metodą streetworkingu w krajowych

strategiach, jak również w lokalnych programach wojewódzkich i gminnych (możliwość systemowego

sposobu finansowania streetworkingu, możliwość zapewnienia bądź utrzymania stabilności działań

streetworkera pracującego wśród osób bezdomnych);

3 Działalność tych organizacji i instytucji w zakresie pracy z osobami bezdomnymi podejmowanej na ulicy w

sposób szczegółowy omówiona została w p. 4 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. streetworkingu.

15

− tworzenie kompleksowych programów pracy outreach skierowanych do osób bezdomnych, prowadząc

działania systematycznie, planowo, profesjonalnie, kierując ofertę pomocy do osób o różnym poziomie

zaangażowania i motywacji, tworząc sieć współpracy;

− podejmowanie przez streetworkera działań całorocznych;

− zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu pracy, streetworker nie powinien pracować w terenie sam;

− ilość streetworkerów pracujących na danym terenie powinna być adekwatna do jego wielkości, oraz

nasilenia zjawiska. Ważne jest, żeby streetworkerzy pracowali według określonej i spisanej metodologii

dostosowanej do konkretnych realiów danego miasta/terenu/problemu/grupy odbiorców;

− zatrudnianie streetworkerów w ramach umów zapewniających stabilność i bezpieczeństwo

zatrudnienia;

− wprowadzenie jednolitej nazwy dla stanowiska pracy osób pracujących metodą streetworkingu wśród

osób bezdomnych;

− zasadność odbywania specjalistycznych szkoleń przed rozpoczęciem pracy (staż) oraz systematyczne

doskonalenie swoje umiejętności w trakcie pracy;

− ustalenie na poziomie krajowym jednolitego minimalnego zakresu kompetencji, jakie powinien

posiadać streetworker, aby mógł podjąć efektywną pracę z osobami bezdomnymi w środowisku ich

przebywania;

− opracowanie minimum programowe szkoleń/kursów dla kandydatów na streetworkerów pracujących

wśród osób bezdomnych;

− upowszechnianie wiedzy o pracy metodami outreach szkolnictwie kształcącym przyszłych

pracowników służb społecznych;

− prowadzenie systematycznej dokumentacji pracy w terenie przez streetworkera;

− tworzenie ogólnopolskiej bazy danych organizacji pracujących metodą streetworkingu z rozróżnieniem

na odmienne grupy docelowe tychże projektów.

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ

DS. PRACY SOCJALNEJ

Przeciwdziałanie społecznemu wykluczeniu, szczególnie w obszarze zjawiska bezdomności, wymaga

aktywnej polityki społecznej i wielu sprawnych instrumentów. Należy do nich niewątpliwie praca socjalna,

pojmowana w aspekcie upodmiotowienia i wzmacniania poprzez aktywizację społeczną i zawodową biernych

dotąd odbiorców świadczeń socjalnych. Wdrażanie aktywnej polityki społecznej wymaga zatem

16

profesjonalizmu, zmiany dotychczasowego sposobu myślenia o pomocy społecznej i pracy socjalnej, otwartości

na współpracę i organizacyjnej elastyczności.

Eksperci grupy ds. pracy socjalnej podjęli badania i poddali analizie aktualny stan świadczenia pracy

socjalnej na rzecz osób bezdomnych w Polsce w sytuacji niedostatku opracowań w tym zakresie, ponieważ

dotąd publikowane dane odnosiły się jedynie do grup osób marginalizowanych w rozumieniu ogólnym. Analiza

zebranego materiału zaowocowała stosownymi wnioskami, które w zamyśle ich autorów – winny przyczynić się

do reorientacji świadczenia pracy socjalnej z działań skupionych na osobie bezdomnej, w kierunku wsparcia

osób bezdomnych w ich środowiskach lokalnych.

Celem głównym raportu było przedstawienie stopnia realizacji pracy socjalnej świadczonej na rzecz

osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością. Cel ten osiągnięto poprzez zebranie danych i informacji na

temat zakresu i form pracy socjalnej, stosowanych na poziomie profilaktyki, interwencji i integracji w

placówkach sektora publicznego i pozarządowego. Realizując cel główny poprzez cele szczegółowe, autorzy

opracowania zaprezentowali wybrane definicje pracy socjalnej. Dokonali przeglądu metod wykorzystywanych w

pracy socjalnej ze szczególnym uwzględnieniem ich przydatności do pracy z osobami bezdomnymi. Podjęli też

eksperci próbę usystematyzowania wiedzy w zakresie systemowych i prawnych uwarunkowań realizacji pracy

socjalnej, poddając akty prawne szczegółowej analizie dla uwypuklenia kontekstu świadczenia pracy socjalnej

na rzecz osób bezdomnych zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Poprzez prezentację usług w

zakresie pracy socjalnej świadczonej zarówno przez pracowników socjalnych, jak i będących w ofercie

placówek pomocowych, starali się uporządkować i skatalogować usługi w zakresie pracy socjalnej adresowanej

do osób bezdomnych, oraz zaprezentować „dobre praktyki”, które – zdaniem autorów raportu – są przykładem

nowatorskich rozwiązań w zakresie udzielania pomocy osobom bezdomnym.

.

1. Ramy systemowe i prawne do świadczenia pracy z osobami bezdomnymi

Istotą prowadzonej w tym zakresie analizy było zidentyfikowanie ram systemowych i prawnych,

stanowiących podstawę do świadczenia usług w postaci pracy socjalnej na rzecz osób bezdomnych. Ustalono, że

cel i zakres pracy socjalnej regulują: Deklaracja Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. (art.22), Ustawa z

dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Rezolucja Rady Europy nr 16 (67) a etyczne standardy

postępowania w pracy socjalnej określa Kodeks Etyczny Polskiego Towarzystwa Pracowników Socjalnych.

• ramy systemowe i prawne do świadczenia pracy socjalnej w oparciu o wytyczne europejskie

Przynależność Polski do Unii Europejskiej i Rady Europy obliguje ją do wypracowania modelu

aktywnej polityki społecznej odpowiedzialnej za jakość życia obywateli w aspekcie aktywnych działań na rzecz

17

przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Model ten winien opierać się na fundamencie praw

społecznych i socjalnych, stanowiących podstawę systemu aktywnej polityki społecznej (której ważny element

stanowi pomoc społeczna, w tym: praca socjalna) zawartych w:

- Zrewidowanej Karcie Społecznej Rady Europy

- Karcie Podstawowych Praw UE (art. 34),

- Traktacie o funkcjonowaniu UE (art. 151 i 153).

Dokumenty te stanowią fundament systemu aktywnej polityki społecznej, Odpowiednie zapisy w nich

zawarte stanowiły podstawę krajowych regulacji prawnych:

- Zrewidowanej Strategii Spójności Społecznej z 31 marca 2004 r. (priorytety: walka z wykluczeniem

społecznym i ubóstwem w aspekcie prewencji i „leczenia”, unikanie stygmatyzacji osób wymagających

specjalnej opieki, aktywne uczestnictwo beneficjentów, podjęcie działań o dostęp wszystkich członków

społeczeństwa do praw społecznych zawartych w Europejskiej Karcie Społecznej z 18.10.1961 r., ratyfikowanej

przez Polskę w 2005 r., szczeg. w zakr. art.: 13 i 14 );

- rekomendacji Komitetu Rady Ministrów dla państw członkowskich UE w sprawie pracowników socjalnych z

dnia 17 stycznia 2001 r. W rekomendacjach ujęto pracę socjalną jako inwestycję w przyszły dobrobyt Europy,

wskazując na potrzebę wdrożenia stabilnych podstaw prawnych działań pracowników socjalnych,

umożliwiających integrację beneficjentów usług z świadczącymi usługi i społecznościami lokalnymi, ze

szczególnym akcentem na korzystanie z usług zawodowych pracowników socjalnych.

• ramy systemowe świadczenia pracy socjalnej na poziomie krajowym

Obligacja do uwzględniania europejskich regulacji prawnych przy konstruowaniu podobnych regulacji

na poziomie krajowym znalazła swój wyraz w dokumentach

- „Polska 2030 – wyzwania rozwojowe” (akcent na aktywne formy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu

oraz wsparcie osób i grup narażonych na marginalizację poprzez pomoc w integracji);

- Strategia Polityki Społecznej 2007 – 2013 (towarzyszy realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-

2013; cel: zbudowanie zintegrowanego systemu polityki społecznej poprzez wdrażanie kompleksowych

programów uwzględniających specyfikę wsparcia grup i osób zagrożonych wykluczeniem społecznym;

integracja osób bezdomnych poprzez instytucje zatrudnienia i budownictwa socjalnego, w tym poprzez

utworzenie Centrów Integracji Społecznej, profesjonalizacja służb społecznych i zwiększenieliczby

pracowników socjalnych);

- Krajowy Program - Zabezpieczenie Społeczne I Integracja Społeczna na lata 2008 – 2010 (akcent na rozwój

ekonomii społecznej jako instrumentu wsparcia aktywizację osób wykluczonych, w tym bezdomnych). W

18

ramach tego programu powstał Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa

Socjalnego ale nie został przyjęty);

- Program Operacyjny Kapitał Ludzki przyjęty 7.09.2007 r. (podniesienie jakości pracy jednostek

organizacyjnych pomocy społecznej, szansa na wdrażanie projektów związanych z rozwijaniem nowych metod

pracy socjalnej, w tym także z bezdomnymi, poprawa dostępu do zatrudnienia, rozwój nowych form i metod

wsparcia indywidualnego i środowiskowego: centra aktywizacji zawodowej, animacji lokalnej, streetworkingu,

coachingu i treningu pracy);

- Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (zdefiniowanie pojęcia osoby bezdomnej, nałożenie na

gminy obowiązku opracowywania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych,

nakłada na gminy obowiązek udzielenia schronienia, zapewnienia posiłku i niezbędnego ubrania, wypłaty

zasiłków celowych i okresowych, wsparcie poprzez indywidualne programy wychodzenia z bezdomności);

- Rozporządzenie ministra Polityki Społecznej z 19 kwietnia 2005 r. (jednolity wzór kontraktu socjalnego jako

narzędzia pracy pracownika socjalnego);

- Rozporządzenie ministra Polityki Społecznej z 2. 08.2005 r. .(w sprawie specjalizacji w zawodzie pracownik

socjalne; określa zakres, zasady programowe i kierunki specjalizacji zawodowej, w tym także pracy socjalnej z

wychodzącymi z bezdomności)

- Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z dnia 13. 06. 2003 roku (zasady zatrudnienia socjalnego, również osób

bezdomnych)4.

2. Katalog usług w zakresie pracy socjalnej

Posługując się przykładami wybranych podmiotów świadczących pomoc osobom bezdomnym, autorzy

opracowania uporządkowali i sporządzili katalog usług w zakresie pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób

bezdomnych poprzez opis stanu (charakterystyka danych), jego ocenę (analiza zasobów i deficytów w zakresie

usług realizowanych przez instytucje i organizacje) i konkluzję oceniającą (wnioski i rekomendacje w aspekcie:

systemowym, metodologicznym i praktycznym).

W procesie diagnozowania ustalono, że dla rozpoznania faktycznego stanu pracy socjalnej

świadczonej na rzecz osób bezdomnych, należy wprowadzić zasadę różnicującą podmioty oferujące usługi ze

względu na: zasięg działania (ogólnopolski, lokalny), sektor działania (publiczne i niepubliczne, rodzaj/typ

placówki (pogotowia socjalne, punkty interwencyjne, łaźnie i pralnie, kuchnie, jadłodajnie, punkty wydawania

posiłków, ogrzewalnie, noclegownie, schroniska, domy dla osób bezdomnych, hostele, wspólnoty/osady,

4 Wymienione ustawy i rozporządzenia omówione zostały szczegółowo w p. 3 diagnozy grupy i eksperckiej ds.

pracy socjalnej.

19

mieszkania wspierane, świetlice, kluby, Kluby Integracji Społecznej, Centra Integracji Społecznej, Ośrodki

wsparcia i Centra Usług Socjalnych, Ośrodki Pomocy Społecznej).

Analizę przeprowadzono uwzględniając podmioty, które kierowały swoją ofertę do osób bezdomnych i

prowadziły minimum 3 placówki pomocowe. Wyjątek stanowił dobór tzw. „dobrych praktyk” realizowanych

przez podmioty prowadzące mniejszą ilość placówek.

Proces diagnostyczny rozpoczęto od wyboru placówek udzielających pomocy osobom bezdomnym,

następnie wybrano podmioty, które prowadzą dane placówki oraz celowo-losowo województwa. Wybór

placówek świadczących usługi dla osób bezdomnych obejmował 2 poziomy: samorządowy (MOPS-y, GOPS-y,

MOPR-y, ROPS-y) i pozarządowy (fundacje, stowarzyszenia, organizacje kościelne). Posługując się metodą

ilościowo-jakościową, skatalogowano podmioty świadczące usługi dla osób bezdomnych ze względu na zasięg

działania i typ placówki5.

Diagnozie poddano 105 podmiotów: 12 o zasięgu ogólnopolskim i 93 o zasięgu lokalnym z 9

województw (warmińsko-mazurskie, zachodnio-pomorskie, pomorskie, śląskie, dolnośląskie, świętokrzyskie,

wielkopolskie, małopolskie i mazowieckie).

W celu zgromadzenia potrzebnych danych w procesie diagnostycznym posłużono się metodą ilościowo-

jakościową, wykorzystując odpowiednie techniki (wywiad, analiza treści dokumentów) i stosowne narzędzia

(tabele diagnostyczne, karty „dobrych praktyk”, źródła pisane, dane urzędowe, sprawozdania z realizacji zadań).

Podczas prowadzenia prac diagnostyczno-badawczych napotkano na następujące bariery: utrudniony

kontakt ze średnią kadrą kierowniczą organizacji samorządowych oraz zasłaniającymi się „brakiem czasu”

przedstawicielami organizacji pozarządowych. Organizacje i instytucje przejawiały niechętny stosunek do

próby określenia deficytów i zasobów realizowanej pracy socjalnej z osobami bezdomnymi, szczególnie w

aspekcie 3 jej wymiarów (profilaktyki, interwencji, integracji), chętniej odnosząc się do wizji przyszłych

rozwiązać, niż faktycznie realizowanej przez nie pracy socjalnej. Niechętnie też udostępniano ekspertom dane

liczbowe, argumentując brakiem ich wyszczególnienia w statystykach w interesujących ekspertów aspekcie.

Pomimo powyższych trudności, ekspertom powiodła się próba uzyskania waloru reprezentatywności

badanej próby, ponieważ w każdym z województw pozyskano dane z wszystkich rodzajów placówek. Na

podstawie uzyskanych danych stworzono zarys diagnozowanego obszaru, jako zapis zbiorczy w formie dwóch

tabel charakteryzujących katalog najczęściej świadczonych usług osobom doświadczającym bezdomności w

zakresie pracy socjalnej6. We wspomnianych tabelach w zależności od przyjętego kryterium podziału,

naniesione zostały w poszczególnych kolumnach właściwe dane. W pierwszej uwzględniono typy

analizowanych placówek, ich liczbę, zestawienie proponowanych ofert pomocowych oraz katalog usług w

5 Szczegółowy opis w tabelach 10 i 11 w omawianym raporcie z fazy diagnozy grupy eksperckiej ds. pracy

socjalnej 6 Patrz: tab. 12 (Katalog usług świadczonych w zakresie pracy socjalnej na rzecz osób bezdomnych) Raportu z

Fazy Diagnozy

20

zakresie pracy socjalnej. W drugiej dokonano podziału katalogu usług w danych placówkach względem trzech

wymiarów polityki społecznej (prewencji, interwencji i integracji) oraz form pracy socjalnej.

Podmioty takie jak: OPS, MOPS, MGOPS, MOPR, ROPS nie prowadzące placówek pomocowych, ni

e były diagnozowane pod kątem prowadzonych działań, ponieważ zgodnie z ustawą, praca socjalna zlecana jest

– w ramach zadań własnych gmin – organizacjom pozarządowym. Autorzy opracowania nie traktują

sporządzonego przez siebie katalogu usług w zakresie pracy socjalnej jako katalogu zamkniętego dla danego

typu placówki, lecz jako zbiorczy zapis najczęściej świadczonych przez te placówki usług. Pojęcia zastosowane

w obu tabelach i katalogu usług (praca socjalna, formy pracy socjalnej, filary polityki społecznej, poziomy

oddziaływania, katalog usług) wyjaśnione zostały w punkcie 4 diagnozy grupy eksperckiej ds. pracy socjalnej

oraz w zamieszczonym w Raporcie z Fazy Diagnozy „słowniku najważniejszych pojęć”.

Zgromadzone informacje uprawniają – zdaniem ekspertów - do stwierdzenia, że praca socjalna

świadczona na rzecz osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością jest zróżnicowana nie tylko ze względu na

grupę odbiorców, ale również ze względu na rodzaj placówki, w obrębie której jest realizowana. Ponadto, że

względu na specyfikę lokalną oraz brak jednoznacznych standardów, działania na wszystkich poziomach

oddziaływania niejednokrotnie powielają się, niezależnie od typu placówki. Na tę sytuację wpływają różnorodne

czynniki zewnętrzne: rodzaj współpracy z władzami samorządowymi, zasady przyjęte przez zarządy

poszczególnych podmiotów oraz liczba placówek o konkretnym profilu na danym obszarze i ich rodzaj. Analiza

zbiorcza zebranego na potrzeby diagnozy materiału wykazała, że placówki wspierające osoby bezdomne

proponują przede wszystkim usługi o charakterze ratowniczo-opiekuńczym, co nie prowadzi do

usamodzielnienia osób bezdomnych.

Eksperci uznali długotrwałą pomoc materialną w postaci wyłącznie świadczeń, jako pomoc

nieefektywną, uzależniającą jej odbiorców, prowadzącą do bezradności i postaw roszczeniowych. Taki sposób

udzielania wsparcia uznano za jeden z elementów pracy socjalnej, jednak bez aktywizujących programów

wsparcia osób bezdomnych zdecydowanie niewystarczający, bowiem po zabezpieczeniu podstawowych potrzeb

egzystencjalnych (interwencja) niezbędne są usługi z zakresu integracji. Pozostałe filary polityki społecznej,

takie jak profilaktyka i integracja według dokonanej analizy postrzegane są tylko z perspektywy interwencji lub

w ogóle nie są obecne w działaniach. Najbardziej zaniedbanym poziomem oddziaływania uznano etap

zapobiegania. Pomoc doraźna traktowana jest jako główne narzędzie zapobiegania bezdomności, a jedynym

elementem rozwiązywania problemu bezdomności jest zatrudnienie i aktywizacja zawodowa. Eksperci zwrócili

też uwagę na zróżnicowanie metod pracy socjalnej ze względu na typ placówki. Coraz częściej zauważalne jest

zastosowanie innowacyjnych metod pracy z osobami bezdomnymi, wynikające z zastosowania instrumentów

aktywnej integracji.

Za niepokojący uznano natomiast fakt, że spośród 517 przeanalizowanych placówek niewiele z nich

monitoruje efekty własnych działań w zakresie pracy socjalnej. Eksperci przyglądając się sposobom

prowadzenia pracy socjalnej w badanych placówkach uznali za niezbędne, cykliczne przeprowadzanie ewaluacji

pracy oraz prowadzenie statystyk dotyczących odbiorców usług, co pozwoliłoby na orientację w skali problemu.

Szczególnie zaakcentowali zależność prowadzących pracę socjalną od modelu współpracy zaproponowanego

21

przez lokalną jednostkę OPS (oddelegowanie pracownika socjalnego przez OPS lub zatrudnienie przez

organizację pozarządową) oraz niepokojącą praktykę, iż na jeden typ placówki przypada mniej, niż ½ etatu

pracownika socjalnego.

Analiza zebranego materiału ujawniła, że usługi w zakresie pracy socjalnej wykonywane są nie tylko

przez osoby będące pracownikami socjalnymi. Celem dokonania adekwatnego opisu tej sytuacji, dokonano

podziału pracy socjalnej ze względu na wykonawcę usług (praca socjalna o charakterze formalnym i

nieformalnym), a następnie dokonano podziału pracy socjalnej nieformalnej biorąc pod uwagę poziom

oddziaływania i rodzaj zachodzących relacji.

Specyfika pracy z osobami bezdomnymi wymaga częstokroć podejmowania zróżnicowanych działań,

stąd do jej wykonywania angażowane są osoby, które wykonują czynności pomocowe, wpisujące się w ramy i

definicje pracy socjalnej (praca socjalna o charakterze nieformalnym), mimo iż nie posiadają wykształcenia

zgodnego z polskim ustawodawstwem w tym zakresie. Taka jest praktyka, którą stopniowo należałoby

ukierunkować na pracę wykonywaną przez osoby o odpowiednich, zgodnych z ustawa o pomocy społecznej

kwalifikacjach i kompetencjach w tym zakresie.

W omawianym opracowaniu dokonano również prezentacji tzw. „dobrych praktyk”, którą uznano za

przydatną dla charakterystyki diagnozowanego obszaru7. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów

pozwalających na ich wyodrębnienie (kryterium: skuteczności, uniwersalności, kompleksowości,

innowacyjności i kreatywności)8. Analizy dokonano z uwzględnieniem różnorodności przyczyn i uwarunkowań

bezdomności badanej populacji pod względem możliwie całościowego charakteru prowadzonych działań oraz

zastosowania innowacyjnych metod w pracy z bezdomnymi9.

Autorzy opracowania szczególną uwagę skupili na nowych koncepcjach pracy socjalnej, które pełnią

istotną rolę w procesie (re)integracji społecznej i zawodowej ludzi bezdomnych, gdyż nowe koncepcje pracy

socjalnej odgrywają niebagatelną rolę w procesie reintegracji społecznej i zawodowej ludzi bezdomnych.

Złożony proces wychodzenia z bezdomności wymaga bowiem pracy socjalnej opartej na oddziaływaniu

kompleksowym (oddziaływującym na wszystkie sfery życia człowieka), konsolidacji działań wielu specjalistów,

monitorowania postępów, wspierania i motywowania, wskazywania ścieżek rozwoju i wdrażania programów

usamodzielnienia.

Stosowane w polskiej praktyce dwie metody współczesnej formy indywidualnej pracy nad rozwojem

człowieka (monitoring społeczny i coaching) wydają się (na przykładzie dobrych praktyk) dobrą odpowiedzią na

pytanie o efektywność pracy z osobami bezdomnymi, ponieważ bazują głównie na pracy doradcy (mentora,

coacha), dzielącego się z podopiecznymi swoim doświadczeniem, wspierając ich w drodze do usamodzielnienia.

7 Za dobre praktyki uznano takie, które proponują optymalne sposoby wykonywania pracy w celu uzyskania jak

najlepszych rezultatów. 8 Szczegółowy opis kryteriów w p. 4.3 omawianej Diagnozy

9 W p. 4.3Diagnozy zapoznać się można z opisem „dobrych praktyk: Tow. Pomocy Potrzebującym „Przystań”.

Pogotowie Socjalne Dla Osób Trzeźwiejących w Gdańsku, NZOZ Izba Chorych Stow. Monar w Warsawie,

Stow. Pomocy Wzajemnej „Być razem”. Centrum Edukacji Socjalnej w Cieszynie.

22

Te nowe w Polsce metody współgrają z europejskim trendem pracy z osobą wykluczoną społecznie, poprzez

zastąpienie zinstytucjonalizowanych form wsparcia zindywidualizowanym podejściem do osób wykluczonych

społecznie, w tym bezdomnych. Skuteczność tych metod wykazała analiza „dobrych praktyk”10

. Prezentowane

metody (jobcoaching, akompaniowanie, lifecoaching, mentoring, asystowanie) choć różne, są wyrazem

holistycznego podejścia do problemu bezdomności poprzez zindywidualizowane wsparcie bezdomnych. Inną

formą pracy socjalnej jest rzecznictwo praw prowadzone w interesie osób bezdomnych pod kątem ich

aktywności w życiu społecznym (m.in. Projekt „Rzecznik Osoby Bezdomnej”- Koło Gdańskie TPBA). Za jedną

z bardziej skutecznych metod pracy socjalnej uznali eksperci metodę streetworkingu, opartą na bezpośrednim

kontakcie z osobą bezdomną na ulicy, ze względu na jej elastyczność pozwalającą na uwzględnienie zasobów i

potrzeb klienta tej usługi. Praca w środowisku pozainstytucjonalnym, bliskim osobie wspieranej, stanowi punkt

wyjścia do dalszych działań nakierowanych na jej reintegrację społeczną i zawodową.

Opisane w diagnozie metody i formy współpracy socjalnej nie wyczerpują wprawdzie spektrum

możliwości, jednakże są dowodem na to, że modernizacja dociera do systemu pomocy społecznej. Orientacja w

funkcjonowaniu tak wielu różnorodnych metod, skłoniła autorów opracowania do zaproponowania dla pracy z

osobami bezdomnymi osobnej metodologii i standardów postępowania w pracy socjalnej.

3. Analiza zasobów i deficytów w obszarze pracy socjalnej z osobami bezdomnymi

Analiza zebranego materiału pozwoliła na określenie zasobów jakimi dysponują podmioty świadczące

usługi dla osób bezdomnych i deficytów, ograniczających świadczenie pracy socjalnej.

• zasoby

Wymienione w omawianej części raportu zasoby koncentrują się na:

- wiedzy, potencjale i doświadczeniu organizacji pozarządowych pracujących w obszarze bezdomności,

- pracy wolontariusz oraz kadry o interdyscyplinarnych kwalifikacjach,

- umiejętnościach wypracowywania i wdrażania nowych metod i narzędzi oraz pozyskiwania środków na ich

finansowanie,

10

Anakizie poddano „dobre praktyki”: Asystentura (Ośrodki Pomocy Społecznej, Ośrodki Pomocy Rodzinie,

Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie w całej Polsce [Poznań, Bydgoszcz, Elbląg, Olsztyn, Częstochowa,

Kraków, Sopot, Gańsk, Gdynia, Koszalin]; Jobcoaching (Fundacja Pinel Polska – Kraków); metoda

towarzyszenia-akompaniowanie (Caritas Kielecka, Zarząd Główny TPBA i partnerstwo „Wyprowadzić na

prostą”); Lifecoaching (Stow. Na Rzecz Bezdomnych Dom Modlitwy AGAPE, metoda wypracowana w

ramach Projektu „Pobudka Uśpionych”); metoda asystowania(Koło Gdańskie TPBA, PFWB – metoda

wypracowana w ramach projektu „Agenda Bezdomności”).

23

- stosowaniu niestandardowych metod, znacznie wykraczających poza ramy ustawy;

• deficyty

Zidentyfikowanymi deficytami w zakresie świadczenia pracy socjalnej są:

- nieodpowiedni sposób finansowania pracy socjalnej (niskie nakłady finansowe ograniczające możliwość

świadczenia usług innych niż osłonowe, brak jasnych zasad finansowania działań w 3 obszarach

(profilaktyki, interwencji, integracji), niewłaściwy system finansowania i kontraktowania miejsc w

noclegowniach),

- połączenie sytemu świadczeń socjalnych ze świadczeniem pracy socjalnej,

- zastępowanie pracy socjalnej udzielaniem świadczeń socjalnych o charakterze materialnym i rzeczowym

(działanie utrudniające prowadzenie pracy socjalnej na innych poziomach niż interwencja),

- słaba współpraca interesariuszy na rzecz osób bezdomnych,

- określanie potrzeb podopiecznych stosownie do możliwości finansowych placówki,

- powielanie zadań w różnych placówkach (standardowy pakiet usług dla każdego, miast

zindywidualizowanego),

- zróżnicowanie placówek i migracja osób bezdomnych,

- świadczenie nieodpłatnej pracy przez mieszkańców placówki na rzecz jej utrzymania oraz uzupełnianie

braków kadrowych w placówkach przez populację bezdomnych,

- niski wskaźnik zatrudnienia pracowników socjalnych w placówkach dla bezdomnych,

- przeciążenie pracowników socjalnych (zbyt duży obszar i zakres pracy pracowników socjalnych),

- brak standardów świadczenia pracy socjalnej i metodyki pracy z osobami bezdomnymi.

- kierowanie do placówek dla osób bezdomnych ofiar przemocy, oraz osób starszych i przewlekle chorych i

niedostosowanie do ich potrzeb pracy socjalnej.

- świadczenie pracy socjalnej ze względu na typ placówki a nie profil klienta,

4. Wnioski i rekomendacje

• wnioski

Praca socjalna, jako narzędzie aktywnej polityki społecznej pełni ważną rolę w obszarze

przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, w tym bezdomności. Jednak przepisy które regulują działania w

tym obszarze nie są spójne i nie gwarantują kompleksowego, skutecznego rozwiązywania problemów

społecznych. W sytuacji braku ogólnopolskiej strategii rozwiązywania problemu bezdomności i jasno

sprecyzowanych zasad finansowania działań w obszarach: profilaktyki, interwencji i integracji sprawia, że

większość gmin w Polsce nie jest w stanie sprostać temu trudnemu zadaniu.

W obowiązującym systemie pomocy społecznej rola pracy socjalnej jest marginalizowana na rzecz

świadczeń doraźnych i osłonowych a świadczenia materialne i rzeczowe nie są instrumentem wspierającym

24

pracy socjalnej, lecz głównym filarem udzielania pomocy osobom bezdomnym. Nie ma ogólnopolskiej polityki

ukierunkowanej na reintegrację osób bezdomnych, uwzględniającej wielowymiarowość tego problemu i

możliwość stosowania rozwiązań systemowych a podmioty polityki społecznej nie współpracują ze sobą, co

powoduje, że udzielane wsparcie ma charakter jednowymiarowy i nie jest skoncentrowany na usamodzielnianiu

się jednostek.

Wdrażanie aktywnej polityki wymaga profesjonalizmu, zmiany dotychczasowego sposobu myślenia o

pomocy społecznej i pracy socjalnej, a także otwartości na współpracę i elastyczności.

• rekomendacje

W oparciu o powyższe wnioski autorzy omawianej diagnozy sformułowali stosowne rekomendacje do

stworzenia standardu odpowiedniego dla skutecznego przeciwdziałania i rozwiązywania problemu bezdomności:

- oddzielenie systemu świadczeń socjalnych od świadczenia pracy socjalnej;

- zmiana systemu finansowania świadczenia pracy socjalnej i dystrybucji środków

w gminach w kierunku aktywnego wpierania osób bezdomnych. Konieczne jest zwrócenie uwagi gmin, iż

finansowanie pracy socjalnej jest ich równie ważnym obowiązkiem, co zapewnienie świadczeń osłonowych

(schronienie, posiłek, odzież, leki itp.);

- opracowanie standardu usług w zakresie świadczenia pracy socjalnej z uwzględnieniem specyfiki pracy z

osobami bezdomnymi. Praca socjalna świadczona na rzecz osoby bezdomnej powinna być realizowana w sposób

kompleksowy, według określonego standardu, oraz profilowana ze względu na typ klienta, a nie ze względu na

typ placówki, w której klient się aktualnie znajduje;

- utworzenie standardu świadczenia pracy socjalnej powinno być związane

z wypracowaniem narzędzi, które pozwolą mierzyć rezultaty i prowadzić ewaluację skuteczności

podejmowanych działań w zakresie pracy socjalnej;

- kobiety doświadczające problemu przemocy nie powinny być umieszczane w placówkach dla osób

bezdomnych, z uwagi na nieadekwatny charakter pracy socjalnej. Powinny być kierowane do ośrodków

specjalizujących się w pomocy ofiarom przemocy;

- pracownik socjalny w placówce dla osób bezdomnych powinien ściśle współpracować ze środowiskiem

lokalnym, tworząc tym samym system wsparcia dla osób bezdomnych.

- formy pracy socjalnej powinny być zależne i dostosowane do sytuacji osoby bezdomnej i wykorzystywać w jak

największym stopniu jej zaangażowania w proces wychodzenia

25

z bezdomności. Praca socjalna z osobą bezdomną powinna być oparta o wykorzystanie jej zasobów w procesie

aktywizacji, tak by nie była ona biernym biorcą pomocy.

- praca socjalna powinna być traktowana, jako proces zaplanowanych i zespołowych działań obejmujących

wszystkie niezbędne i możliwe dla danej sytuacji formy i metody pracy.

- podstawą pracy socjalnej pracownika socjalnego jest diagnoza środowiska, w którym pracuje oraz diagnoza

sytuacji klienta;

- działalność pracownika socjalnego powinna być wspierana przez specjalistów właściwych dla sytuacji osoby

bezdomnej, a w szczególności przez psychologa i terapeutę z uwagi na problem uzależniania osób bezdomnych.

W tym celu pracownik socjalny powołuje zespoły interdyscyplinarne.

- W celu zwiększenia skuteczności i efektywności pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób bezdomnych zaleca

się tworzenie sieci oparcia na rzecz klienta. Sieć oparcia rozumiana jako współpraca partnerów społecznych na

rzecz reintegracji społecznej osób bezdomnych;

- podstawą współpracy z osobą bezdomną jest kontrakt socjalny; w przypadku pracy

z osobą bezdomną, jako obligatoryjne powinny być realizowane wielostronne kontrakty pomiędzy

podopiecznym i np. opiekunem, psychologiem. Celem tych uzgodnień jest kompleksowe oddziaływanie na

wszystkich poziomach pracy socjalnej w kierunku stopniowego wychodzenia z bezdomności. Udzielanie

wsparcia powinno zakładać stały monitoring postępu podopiecznego;

- podmioty oferujące pomoc osobom bezdomnym powinny ze sobą obowiązkowo współpracować, by tworzyć

spójny i komplementarny program usług adresowany do osób bezdomnych. Podmioty powinny mieć dostęp do

informacji nt. dotychczas uzyskanej pomocy przez daną osobę, po to, by nie powielać działań w zakresie pracy

socjalnej;

- praca podopiecznych w placówkach powinna się odbywać na zasadzie włączania ich

w cykl życia placówki, by mieli oni poczucie sprawstwa i własnej aktywności na rzecz dobra własnego i

współmieszkańców. Nieodpłatna praca w placówce powinna być jednym z elementów planu pracy socjalnej z

klientem, a nie podstawą utrzymywania placówki. Osoby bezdomne nie powinny sprawować pewnych funkcji

ani pracować jako opiekunowie w placówkach, z uwagi na brak odpowiedniego przygotowania;

- zawód pracownika socjalnego powinien być wysoko sprofesjonalizowany. Jego wykonywanie powinno

wynikać z nabytej wiedzy, umiejętności i predyspozycji osobistych. Osoby wykształcone lub kształcące się w

tym kierunku powinny mieć możliwość specjalizacji w zakresie pracy socjalnej z osobą bezdomną. W trakcie

kształcenia pracownika socjalnego wskazane jest odbycie praktyki w podmiotach (sektora publicznego i

pozarządowego) specjalizujących się w pomocy osobom bezdomnym;

- konieczne jest opracowanie i wdrożenie metodyki pracy socjalnej z osobami bezdomnymi oraz uspójnienie

definicji pracy socjalnej;

26

- konieczne jest opracowanie ogólnopolskiej strategii rozwiązywania problemu bezdomności, która będzie

uwzględniać świadczenie pracy socjalnej na poziomie profilaktyki, interwencji i integracji zarówno przez

podmioty sektora publicznego jak i pozarządowego. Strategia powinna określać mechanizm finansowania usług

w zakresie pracy socjalnej oraz wskazywać na obowiązek współpracy pomiędzy podmiotami działającymi w

obszarze bezdomności na poziomie zarówno krajowym, jak i lokalnym.

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ

DS. MIESZKALNICTWA I POMOCY DORAŹNEJ

Mimo, iż zjawisko bezdomności staje się coraz większym problemem społecznym w Polsce, wiedza o

możliwościach jego minimalizowania na poziomie praktyki pomocy społecznej ogranicza się najczęściej do

skąpych informacji na temat przyczyn wchodzenia w bezdomność oraz funkcjonowania instytucji świadczących

wsparcie osobom bezdomnym. Deficyt rozwiązań systemowych, brak jasno określonych standardów organizacji

placówek wsparcia oraz świadczonych przez nie usług, nie sprzyja odpowiedniej współpracy władz

samorządowych z organizacjami samorządowymi, najczęściej udzielającym osobom bezdomnym pomocy. Nie

znaczy to, że nie podejmowano prób opracowania stosownych standardów, jednak mimo kilku udanych

przedsięwzięć, miały one zasięg jedynie lokalny11

.

W tej części diagnozy systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce, jej autorzy w przekonaniu o

zasadności i pilnej potrzebie stworzenia standardów mieszkaniowych i pomocy doraźnej, obowiązujących

centralnie i obligatoryjnych dla wszystkich instytucji i organizacji udzielających osobom bezdomnym wsparcia,

dokonali analizy stanu w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej. Omawiana tutaj diagnoza powstała w

wyniku prezentacji i analizy funkcjonujących w Polsce rozwiązań, ich prawnych i systemowych ram, katalogu

świadczonych przez organizacje wsparcia usług w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej (w kontekście:

prewencji, interwencji i integracji), analizy dostępnych baz danych w zakresie bezdomności, dokumentów i

rezultatów prowadzonych badań oraz doświadczenia zawodowego jej autorów. Przeprowadzona przez

ekspertów analiza zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej zaowocowała wnioskami

prowadzącymi do stosownych rekomendacji.

11

Takie działania podjęły organizacje pozarządowe: Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności (1998, 2004, 2006, 2007, 2010); Caritas Diecezji Kieleckiej (2005); Rada Opiekuńcza ds. Osób Bezdomnych przy Prezydencie Miasta Stołecznego Warszawy (2007) i in.

27

Diagnoza stanu funkcjonujących obecnie w Polsce placówek, rodzajów pomocy i usług skierowanych

do osób bezdomnych, stanowić ma podstawę pracy nad tworzonymi w kolejnej fazie projektu standardami

oferowanych osobom bezdomnym usług.

1. Ramy systemowe i prawne

W tej części opracowania zostały omówione umocowania prawne systemu mieszkalnictwa dla osób

bezdomnych ze wskazaniem niektórych luk prawnych i problemów, jakie te regulacje generują. Szczegółowo

omówione zostały:

- Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, nr 78 poz. 483).

- Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr. 142 poz. 1591 z późn. zm.);

- Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie

Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 roku, Nr 71, poz. 733, z późn. zm.);

- Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 1964 roku, Nr 43 poz. 296 z późn. zm.);

- Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o

opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim

powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie (Dz. U. z 2005 roku, Nr 17 poz. 155);

- Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku, nr 64 poz. 593 z późn. zm.);

- Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych,

noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U z 2006 roku, Nr 251 poz. 1844 z późn. zm.)

- Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2006 roku, Nr.156 poz. 1118 z późn. zm.);

- Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 roku, Nr 81, poz. 351 z późn.

zm.);

- Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 21 kwietnia 2006 roku w sprawie

ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 roku, Nr 80 poz.

563);

- Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych,

noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 251 poz. 1844 z późn. zm.)12

.

2. Katalog usług

Materiał zebrany w katalogu usług dostępnych dla osób bezdomnych potwierdził przypuszczenie, że na

terenie Polski nie funkcjonują jednoznaczne, ogólnie obowiązujące standardy placówek dla osób bezdomnych.

12

Szczegółowe omówienie regulacji prawnych w zakresie regulacji prawnych i systemowych zawiera pkt 2 omawianej diagnozy grupy ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.

28

Katalog usług opracowano w kontekście trzech wymiarów rozwiązywania problemu bezdomności (prewencji,

interwencji, integracji). Omówiono szczegółowo: ogrzewalnie, noclegownie, schroniska dla osób bezdomnych,

domy dla bezdomnych/hostele, mieszkania wspierane (chronione, kontraktowe, treningowe, readaptacyjne),

wspólnoty, punkty informacyjno-konsultacyjne, jadłodajnie (kuchnie społeczne, stołówki charytatywne), łaźnie,

punkty wydawania dzieży, punkty wydawania żywności, świetlice dziennego pobytu13

.

Zgodnie z art. 17 Ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku do udzielenia schronienia,

zapewnienia posiłku i niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym powołane są gminy, na których

spoczywa obowiązek finansowania usług w tym zakresie. Szczegółowa analiza ujętych w katalogu usług

świadczonych osobom bezdomnym w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej potwierdziła tezę, że nie ma w

Polsce jednolitego sposobu finansowania schronienia dla osób bezdomnych. Niewiele gmin samodzielnie

prowadzi placówki dla osób bezdomnych, najczęściej finansują miejsca w wyspecjalizowanych w niesieniu

wsparcia osobom bezdomnym placówkach lub nawet całe placówki (w zależności od skali bezdomności w

danej gminie), prowadzone przez organizacje pozarządowe. Kolejne rozwiązanie stanowi formalna umowa

gminy - z jedną, lub kilkoma placówkami dla osób bezdomnych - o gotowości do przyjęcia osób bezdomnych.

Ponieważ umowa o gotowości nie pociąga za sobą finansowania, gminy mają niewielki wpływ na jakość

świadczonych w tych placówkach usług a organizacja prowadząca placówkę nie może zaplanować w sposób

prawidłowy swojego budżetu. Duże gminy rozwiązują ten problem także poprzez ogłaszanie otwartych

konkursów na zapewnienie schronienia i posiłków osobom bezdomnym.

Każde z omawianych w opracowaniu rozwiązań zawiera elementy niekorzystne zarówno dla gmin jak i

organizacji świadczących usługi dla osób bezdomnych. Dlatego określenie jednego, obligatoryjnego standardu

finansowania, przynajmniej dla gmin o podobnej specyfice, wydaje się zasadne, ponieważ będzie sprzyjać

wprowadzeniu takiego standardu w życie.

Autorzy opracowania dokonali prezentacji polskich i zagranicznych modeli pracy z osobami

bezdomnymi oferowanymi w placówkach:

- model hierarchizacji (hierarchia placówek pomocowych jako podstawa aktywizacji osób bezdomnych,

ukierunkowana na usamodzielnienie);

- model wspólnotowy (rozwój w domu wspólnoty przez edukację, integrację i wspólną pracę na rzecz

wspólnoty);

- Continuum of care (model stosowany w USA, podstawą: identyfikacja potrzeb i usług przez pracę

streetworkerów, placówki interwencyjne jako alternatywa życia na ulicy, mieszkalnictwo przejściowe ze

wsparciem do samodzielnego życia, mieszkalnictwo stałe i wspierane);

- Housing first (amerykański program dla bezdomnych nadużywających substancji psychoaktywnych,

stabilizacja lokalowa poprzedza proces terapeutyczny).

13

Szczegółowe omówienie katalogu usług w p. 3 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.

29

3. Analiza zasobów i deficytów

Mimo, iż w Polsce nie ma jeszcze opracowanej strategii wychodzenia z bezdomności, to odpowiednie

regulacje prawne na poziomie europejskim stwarzają dobrą podstawę aktywności decydentów w tym obszarze

polityki społecznej. Analiza materiału zebranego w trakcie diagnozowania stanu mieszkalnictwa i pomocy

doraźnej dla osób bezdomnych, pozwoliła ekspertom na zaakcentowanie zasobów oraz określenie deficytów w

badanym obszarze:

• zasoby

Eksperci zwrócili uwagę na upowszechniającą się praktykę wsparcia wyrażającą się w:

- gotowości do zawiązywania koalicji różnorodnych instytucji działających na rzecz osób bezdomnych;

- profesjonalizacji oferowanej osobom bezdomnym pomocy (diagnoza, profilaktyka, badania) wyrażającej się

m.in. w jej interdyscyplinarnym charakterze (pomoc: psychologiczna, medyczna, informacyjna) i

merytorycznym przygotowaniu kadry wspierającej;

- edukacji osób bezdomnych poprzez ich uczestnictwo w projektach zorientowanych na zdobycie nowych

umiejętności i uzyskanie zatrudnienia;

- prowadzeniu przez znaczącą liczbę organizacji pozarządowych elastycznych (dedykowanych różnym grupom

osób bezdomnych - w zależności od występujących na danym obszarze potrzeb) działań pomocowych,

skierowanych do osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością w zakresie prewencji, interwencji i integracji;

- pogłębiającym się doświadczeniu w prowadzeniu schronisk;

- stopniowego, choć niewystarczającego wzrostu bazy mieszkań wspieranych (dla osób rokujących trwałe

wyjście z bezdomności) wspartego działaniami integrującymi ich mieszkańców ze środowiskiem lokalnym;

- hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych, wspierającej realizację programu wychodzenia z bezdomności;

- funkcjonowaniu wspólnot zapewniających osobom bezdomnym schronienie, zorientowanych na pobudzenie

aktywności społecznej i zawodowej ich członków w kierunku rozwoju wspólnoty i osoby bezdomnej;

• deficyty

Analiza zebranych w trakcie diagnozowania materiałów oraz wyniki przeprowadzonych w placówkach

dla osób bezdomnych badań ankietowych, pozwoliły ekspertom na rozpoznanie podstawowych deficytów w

zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej:

- zbyt długi czas pozostawania osób bezdomnych w placówkach;

- niewystarczająca podaż mieszkań pozostających w gestii gmin (socjalnych, komunalnych, budownictwa

społecznego) i stopniowe ich ubywanie poprzez prywatyzację;

- zły stan techniczny mieszkań pozostających w zasobach gmin (substandardowe);

- wysoki koszt pozyskania mieszkań w TBS-ach (zaporowa wysokość wpłaty wstępnej, wysokie koszty

eksploatacji), co powoduje ich niedostępność dla osób ubogich i bezdomnych;

- brak formalnych porozumień o współpracy między realizatorami polityki społecznej, w tym mieszkaniowej

(instytucje, organizacje pozarządowe) sprzyjającej wczesnemu rozpoznaniu i diagnozowaniu potrzeb osób

wymagających wsparcia w zakresie: zadłużeń lokatorskich, pomocy w utrzymaniu lub pozyskaniu zatrudnienia,

30

przeciwdziałania zagrożeniu bezdomnością osób korzystających z pomocy instytucjonalnej (domy dziecka,

zakłady karne, szpitale psychiatryczne i in.);

- brak społecznej odpowiedzialności za tworzenie mieszkań dla osób uboższych (np. poprzez inwestycje

prywatnych developerów w mieszkania społeczne);

- niedostateczna ilość miejsc w placówkach dla osób bezdomnych;

- niewystarczająca ilość zakontraktowanych przez gminy miejsc w placówkach dla osób bezdomnych;

- zaniżona jakość oferowanych osobom bezdomnym usług wynikająca m.in. z przeludnienia placówek;

- niewystarczająca ilość placówek szybkiego dostępu (ogrzewalni);

- brak jednolitego nazewnictwa placówek świadczących wsparcie osobom bezdomnym (nazwy nie zawsze

adekwatne do ich profilu) wynikający z luki w przepisach;

- brak tzw. noclegowni niskoprogowych (także dla osób pod wpływem alkoholu i środków psychoaktywnych)

w kontekście zapobiegania zamarznięciom osób bezdomnych (interwencja zimowa);

- niewystarczająca ilość personelu w przeludnionych placówkach;

- brak ścisłej współpracy między placówkami przeznaczonymi dla osób bezdomnych a Ośrodkami Pomocy

Społecznej;

- brak gotowości placówek prowadzonych przez organizacje pozarządowe do podjęcia współpracy z gminami

(obawa utraty niezależności);

- ograniczenie aktywności małych, słabych ośrodków (gminy) wynikające z oddalenia od dużych (miasta),

posiadających silną infrastrukturę;

- niedostosowanie warunków lokalowych do potrzeb osób niepełnosprawnych;

- brak w placówkach profilowanych propozycji dla samotnych ojców z dziećmi i młodych kobiet – przyszłych

matek;

- brak możliwości szybkiego uzyskania mieszkania przez osoby bezdomne, przygotowane (treningi, terapie) do

usamodzielnienia się;

- niedostatek mieszkań chronionych niezbędnych w procesie reintegracji społecznej i zawodowej osób

wychodzących z bezdomności;

- niewystarczające finansowanie placówek dla osób bezdomnych przez sektor publiczny.

Autorzy tej części diagnozy, prócz analizy zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i pomocy

doraźnej zaprezentowali też tzw. „dobre praktyki” realizowane przez wiele podmiotów z zakresu omawianego

obszaru (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni, Osiedlowe Spółdzielnie Socjalne w Warszawie,

„Gdański system pomocy interwencyjnej”, Tow. Pomocy im. Św. Brata Alberta w Kielcach, Bank

Gospodarstwa krajowego – Program wspierania budownictwa socjalnego ze środków Funduszu Dopłat, Tow.

Pomocy im. Św. Brata Alberta w Sanoku)14

.

4. Rekomendacje

14

Dobre praktyki zostały w sposób szczegółowy opisane w p. 6 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej

31

Przeprowadzona przez autorów tej części diagnozy szczegółowa analiza zasobów i deficytów w

zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej, pozwoliła ekspertom na wnioski, stanowiące podstawę

następujących rekomendacji:

- wskazania do działań profilaktycznych: wdrożenie strategii obejmującej rozwój mieszkalnictwa

społecznego, inicjowanie i wspieranie współpracy międzysektorowej i międzywydziałowej w zakresie tworzenia

mieszkań społecznych, stworzenie długofalowej strategii rozwoju mieszkalnictwa; konieczność zwiększenia

nakładów inwestycyjnych w tanie i dostępne mieszkalnictwo; umożliwienie tworzenia i zarządzania

mieszkaniami społecznymi przez różnorodne (poza samorządem) podmioty (organizacje pozarządowe,

prywatne firmy mieszkaniowe i in.); stworzenie funduszu krajowego przeznaczonego na podnoszenie jakości i

standardów mieszkań publicznych i społecznych; włączenie sektora prywatnego (developerów) w tworzenie

mieszkań społecznych (np. za preferencje budowlane); ograniczenie prywatyzacji zasobów mieszkaniowych

gmin i dbałość o właściwe przeznaczenie uzyskanych ze sprzedaży mieszkań komunalnych środków na budowę

i rozwój mieszkalnictwa społecznego; uregulowanie przepisów prawa w kwestii danych osobowych w kierunku

umożliwienia przepływu informacji o osobach wymagających wsparcia (zadłużających mieszkania) między:

spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządami zasobów mieszkaniowych w gminach i instytucjami pomocy

społecznej; rekomendacja podpisania znowelizowanej Karty Praw Społecznych gwarantującej obywatelom

niezbywalne prawo do mieszkania; wkomponowanie budynków z mieszkaniami komunalnymi i socjalnymi w

osiedla, w celu przeciwdziałania społecznemu wykluczeniu (getta socjalne);

- wskazania do wyjścia z bezdomności: prowadzenie placówek nie tylko dających schronienie osobom

bezdomnym ale zorientowanych na wsparcie w kierunku wychodzenia z bezdomności15

;

- wskazania do powszechnego standaryzowania placówek: warunkiem przystąpienia do konkursów na

realizację zadań związanych z zapewnieniem schronienia osobom bezdomnym winno być spełnienie standardów

16 z zastosowaniem ujednoliconego nazewnictwa placówek świadczących pomoc osobom bezdomnym;

- wskazania do certyfikowania i rejestru placówek: stworzenie centralnego lub regionalnych systemów

certyfikacji placówek dla osób bezdomnych i ich rejestru; wprowadzenie obligatoryjności posiadania certyfikatu

w procesie ubiegania się o przyznanie dotacji ze środków publicznych na prowadzenie określonej działalności

przez placówkę17

;

- wskazania techniczne: doprecyzowanie wymogów technicznych dla placówek świadczących usługi

osobom bezdomnym tak, by nie miało to wpływu na obniżenie standardów oferowanych usług18

;

15

Takie wskazania pojawiły się w publikowanych przez Caritas Diecezji Kieleckiej i Pomorskie Rorum na Rzecz wychodzenia z Bezdomności standardach funkcjonowania placówek dla osób bezdomnych oraz promowanie tam modeli pracy z osobami bezdomnymi. 16

Punkt odniesienia dla przygotowania i wprowadzenia w życie rozwiązań powszechnie obowiązujących

mogłyby stanowić standardy stosowane w niektórych regionach Polski (woj. Pomorskie, woj. Kieleckie i in.). 17

Certyfikat zdobyty przez placówkę oznaczałby, że świadczy ona usługi zgodne z ogólnie przyjętymi

standardami. 18

Minimalne warunki techniczne, jakie musza spełniać schroniska dla osób bezdomnych oraz inne placówki

wsparcia określa m.in. Rozporzadzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 roku w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

32

- wskazania do diagnozowania bezdomności: nałożenie na gminy obowiązku przygotowania diagnozy

skali bezdomności na swoim terenie, w celu zabezpieczenia adekwatnej ilości miejsc dla potrzebujących i

oszacowanie ilości placówek dla osób bezdomnych, niezbędnych na diagnozowanym terenie;

- wskazania do zawiązywania partnerstwa: wprowadzenie dla gmin obowiązku tworzenia przez OPS-y

odpowiedniej komórki (sekcji, wydziału, referatu) ds. bezdomnych i ścisłej współpracy z instytucjami i

organizacjami działającymi na rzecz pracy z osobami bezdomnymi; usprawnienie przepływu informacji oraz

wspólne działania różnych instytucji i organizacji poprzez zawieranie partnerstw lokalnych na rzecz pracy z

osobami bezdomnymi;

- wskazania interwencyjne: opracowanie rozwiązań w zakresie adekwatnego zwiększenia liczby

placówek i miejsc w placówkach interwencyjnych; wypracowanie modelu sprawnie działającego systemu

pomocy interwencyjnej osobom bezdomnym w sytuacjach zagrożenia (zima, powodzie);

- wskazania dla niepełnosprawności: wypracowanie sposobu funkcjonowania osób niepełnosprawnych

w schroniskach dla osób ze wskazaniem źródeł finansowania prac niezbędnych dla dostosowania placówek do

potrzeb tej grupy osób w określonym czasie;

- wskazania finansowania: stworzenie propozycji zmiany sposobu finansowania placówek dla osób

bezdomnych, w celu zapewnienia placówkom środków finansowych umożliwiających działanie na odpowiednim

poziomie oraz świadczenia usług i płynność finansową możliwą do zaplanowania i utworzenia budżetu na dany

rok;

- wskazania miejsca docelowego: wprowadzenie dla gmin obowiązku zapewnienia lokali socjalnych dla

osób bezdomnych, gotowych do wyjścia z bezdomności oraz ujęcie tego sposobu wsparcia w Gminnych

Strategiach Rozwiązywania Problemów Społecznych;

- wskazania dla mieszkalnictwa przejściowego: wypracowanie ustaw, przepisów i rozporządzeń

odnoszących się do tego typu wsparcia ( ustawowo przypisane gminie, jednak w odniesieniu do

usamodzielniających się osób młodocianych – jako zadanie powiatu); doprecyzowanie działań odnoszących się

do osób starszych, kierowanych do mieszkań chronionych (wsparcie udzielane osobie, czy organizacji jego

udzielającej);

- wskazania dla dużych placówek: określenie maksymalnej liczby miejsc w nowo powstających

placówkach dla osób bezdomnych oraz wprowadzenie – z zachowaniem okresu przejściowego – wskazań

odnośnie redukcji miejsc w taki sposób, by dostosować standardy danej placówki do określonych w fazie

modelu niniejszego projektu;

- wskazania dla placówek pomocy doraźnej: potrzeba zwiększenia liczby i dostępności punktów

informacyjno-konsultacyjnych świadczących osobom bezdomnym bezpłatne porady specjalistyczne.

Diagnoza stanu mieszkalnictwa i pomocy doraźnej przeprowadzona przez zespół ekspertów pod

przewodnictwem Caritas Diecezji Kieleckiej, powstała na bazie wielu dokumentów źródłowych, sprawozdań,

statystyk, rezultatów prowadzonych badań i doświadczeń zawodowych autorów opracowania. Jedną ze

stosowanych - w toku diagnozowania - metod pracy było przeprowadzenie ankiety informacyjnej, pozwalającej

na przeanalizowanie działalności 169 placówek prowadzonych przez instytucje samorządu gminnego i

33

organizacje pożytku publicznego, w aspekcie ich funkcjonowania, sposobów finansowania i specyfiki działań

skierowanych do osób bezdomnych.

W czasie odbytych przez grupę ekspercką wizyt studyjnych w wielu polskich miastach, eksperci

przekonali się, że żadna z wizytowanych placówek (prócz prowadzonych przez organizacje członkowskie

PFWB) nie stosuje a często nawet nie orientuje się w istnieniu jakichkolwiek standardów usług. Nie znaczy to,

że nie ma takich placówek w ogóle, bowiem zgodnie z wiedzą ekspertów istnieją gminy, które wprowadzają

standardy, lub starają się dostosować te, które już są wypracowane i stosowane (standardy pomorskie, kieleckie,

warszawskie). Istnieją i takie gminy, które podejmują działania na rzecz stworzenia własnych standardów, np. na

potrzeby kontraktacji usług dla osób bezdomnych (standardy krakowskie).

Wieloletnia praca nad tworzeniem i wdrażaniem standardów przez Caritas Diecezji Kieleckiej,

Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności i Warszawską Radę Opiekuńczą spotykała się także z

krytyką wielu działających w obszarze bezdomności organizacji, które pojmowały wprowadzenie standardów w

aspekcie ograniczania ich wolności i indywidualizacji sposobów udzielanego wsparcia. Takie podejście,

wynikające najczęściej z braku rzetelnej wiedzy, stanowi poważne zagrożenie w toku przygotowywanych w

fazie modelu usług oraz ich wdrażania. Wiele badanych placówek manifestowało bowiem swoją niechęć do

standaryzacji usług i współpracy z innymi podmiotami przy ich wdrażaniu.

Badania ankietowe potwierdziły różnorodność funkcjonowania placówek wsparcia. Wiele z nich

(wymienione w opisie „dobrych praktyk”) funkcjonuje wzorcowo, są i takie, o których trudno powiedzieć,

według jakich zasad w ogóle działają. Opisywany wcześniej - schodkowy, zhierarchizowany model pracy

instytucjonalnej, sprawdził się tylko w dużych miastach, gdzie funkcjonuje kilka placówek niosących wsparcie

osobom bezdomnym w szerokim, różnorodnym zakresie i czasie. Z oczywistych powodów nie może mieć

zastosowania w małych miejscowościach, w których działa zaledwie jedna placówka świadcząca usługi dla osób

bezdomnych.

Analiza materiału ujawniła, że podmioty wsparcia rozmaicie i w sposób dowolny nazywają swoje

placówki, z pominięciem dostępnych w tym zakresie standardów (np. kieleckich, pomorskich, warszawskich,

krakowskich), stąd w swoich rekomendacjach eksperci wskazali na potrzebę ujednolicenia systemu

nazewnictwa, co w znaczący sposób pozwoliłoby zorientować się konkretnej grupie odbiorców usług (osoby

starsze, usamodzielniające się, poszukujące pracy itp.) do jakiej placówki winny się zwrócić.

Autorzy opracowania przygotowali diagnozę (jak jest) stanu mieszkalnictwa i pomocy doraźnej w

przekonaniu, że stanowić ona będzie w kolejnej fazie modelu (jak powinno być) istotny punkt wyjścia dla

opracowania katalogu wystandaryzowanych usług w omawianym zakresie, przyczyniając się tym samym w

sposób znaczący, do zwiększenia skuteczności pomocy skierowanej do osób doświadczających bezdomności lub

nią zagrożonych.

34

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY

GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PARTNERSTW LOKALNYCH

Koszty społeczne polskiej transformacji ustrojowej okazały się większe niż się powszechnie

spodziewano, stąd pojawiła się pilna potrzeba tworzenia programów, które by je minimalizowały. Same jednak

programy, nawet najlepsze, nie wystarczą. O ich skuteczności w znaczącym stopniu decyduje aktywność

środowisk lokalnych, które poprzez zawiązywanie partnerstw lokalnych wspierać mogą miejscowe władze i

instytucje w pokonywaniu barier ograniczających osoby zagrożone marginalizacją i społecznym wykluczeniem.

Idea partnerstwa lokalnego wyraża się poprzez podejmowanie przez społeczność lokalną określonych działań dla

dobra tej społeczności. Proces rozwiązywania społecznych problemów wymaga zaangażowania wielu

podmiotów: jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, podmiotów gospodarczych,

placówek oświaty, przede wszystkim samych obywateli – członków lokalnej społeczności. Działania

podejmowane partnersko sprzyjają bowiem bardziej efektywnemu rozwiązywaniu problemów, ucząc ich

podmioty uwzględniania potrzeb i interesów całej społeczności, w poczuciu współodpowiedzialności za

podejmowane decyzje. W tej optyce społeczność lokalna staje się głównym podmiotem lokalnego rozwoju, co

oznacza konieczność jej mobilizacji oraz pobudzenia aktywności społecznej ludzi pozbawionych władzy i

„wykluczonych”. Zmiany ustrojowe wymagają od społeczeństwa wielu wyrzeczeń i generują znaczące koszty

35

społeczne (bezrobocie, marginalizacja, bezdomność, wykluczenie społeczne), stąd tak wielkie znaczenie ma

tkwiący w społecznościach lokalnych potencjał – kapitał ludzki, mobilizujący lokalne partnerstwa do

rozwiązywania problemów istotnych dla ich lokalnych środowisk. Samodzielna jednak realizacja zadań

związanych ze świadczeniem usług dla społeczności marginalizowanej, do jakiej niewątpliwie należą osoby

bezdomne, przekracza najczęściej możliwości instytucji administrującej ich świadczeniem, dlatego realizacja

zasady partnerstwa wydaje się dobrym rozwiązaniem.

W tej części diagnozy jej autorzy pojmują partnerstwo w szerszym znaczeniu, jako partnerstwo wielu

podmiotów na rzecz rozwoju społeczności lokalnej19

, bowiem w nowoczesnym systemie zarządzania

publicznego na poziomie lokalnym, zawiązywane partnerstwa skutecznie wspomagają działania samorządów

lokalnych w realizowaniu projektów integracji społecznej. Partnerstwa lokalne stanowią więc próbę

przekroczenia tradycyjnego podziału kompetencji między instytucjami publicznymi, społecznymi i prywatnymi,

w imię współpracy i koordynacji między nimi. Skuteczność partnerstw wynika przede wszystkim ze znajomości

rzeczywistych problemów społeczności lokalnej a lokalne programy i strategie wymagają kapitału wiedzy,

którego instytucje lokalnej administracji nie są zdolne same zgromadzić. Poprzez łączenie wiedzy i doświadczeń

partnerzy społeczni w sposób długotrwały mogą wpływać na kierunek zmian na poziomie lokalnym, także

poprzez wypracowanie skutecznych sposobów minimalizacji społecznych kosztów tych zmian.

Proces zawiązywania partnerstw w Polsce nie ma długiej tradycji20

, a funkcjonujące partnerstwa

zmagają się z wieloma, ograniczającymi ich rozwój barierami (niedostosowany system prawny, niedostatek

narzędzi dla konstruowania projektów zmian, brak systemu koordynacji partnerstw). Cel główny tej części

diagnozy stanu bezdomności w Polsce, jakim jest diagnoza partnerstwa w zakresie funkcjonujących form

współpracy partnerskiej na poziomie lokalnym, określili jej autorzy poprzez realizację celów szczegółowych:

diagnozy podstaw prawnych i systemowych, związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem partnerstw na

poziomie lokalnym; identyfikacji różnorodnych form współpracy w zakresie bezdomności na poziomie

krajowym, regionalnym i lokalnym; charakterystyki współpracy partnerskiej na poziomie lokalnym w gminie

miejsko-wiejskiej i wiejskiej, małym mieście, dużym mieście i osiedlu miejskim; sformułowaniu rekomendacji

w zakresie partnerstw lokalnych.

1. Ramy systemowe i prawne

W tej części diagnozy autorzy przeprowadzili analizę podstaw prawnych i systemowych sprzyjających

funkcjonowaniu partnerstw lokalnych, ograniczając się do wybranych dokumentów strategicznych i prawnych,

poruszających jednak najważniejsze aspekty funkcjonowania partnerstw w obszarze aktywizacji i wsparcia

społecznego z zakresu:

19

W wąskim sensie partnerstwo oznacza wspólną realizację konkretnych działań lub projektów. 20

W omawianej części Raportu z Fazy Diagnozy jej autorzy poprzez kontekst międzynarodowy (kryteria

wyróżniające partnerstwo w UE) tworzenia partnerstw lokalnych, wskazali także wiele przykładów

upowszechniania idei lokalnej współpracy w Polsce.

36

• ram systemowych:

- na poziomie Unii Europejskiej (Strategia Lizbońska, Europejska Strategia Zatrudnienia, Europejski Pakt na

Rzecz Zatrudnienia) ze wskazaniem na deficyty i rekomendacje (brak jednolitego sformułowania partnerstwa z

rekomendacją określenia jego obligatoryjnego bądź fakultatywnego pola działania, różny stopień

szczegółowości w zakresie roli partnerów społecznych – z rekomendacją wskazania konkretnego pola

współpracy, brak wyszczególnienia grup partnerów społecznych – z rekomendacją sformułowania definicji

partnera społecznego);

- na poziomie kraju (Strategia Rozwoju Kraju, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Strategia Polityki

Społecznej na lata 2007-2013, Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015)

ze wskazaniem na deficyty i rekomendacje (brak jednolitego ujęcia partnerstwa – z rekomendacją uspójnienia

pojęcia partnerstwa, partnerstwa społecznego i partnerstwa publiczno-społecznego; rzadkie ujmowanie sektora

biznesu jako potencjalnego partnera – z rekomendacją wskazania w katalogu partnerów na znaczącą rolę

przedsiębiorców; utożsamianie partnerstwa ze zleceniem zadań publicznych (kontraktowanie) – z rekomendacją

zaakcentowania innych form partnerskiej współpracy);

Na poziomie krajowym wyodrębniono też programy operacyjne (Program Operacyjny Kapitał Ludzki,

Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW Oś 4),

Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich (Oś 4)

tzw PO Ryby) ze wskazaniem na deficyty (wielość procedur i instytucji związanych z funduszami UE; odległość

procesu decyzyjnego o przyznaniu dofinansowania od wnioskodawcy) i rekomendacją na kolejny okres

programowania (wprowadzenie mechanizmów z PROW (Oś 4) oraz PO Ryby (Oś 4) do wydatkowania środków

w ramach kolejnych programów operacyjnych o charakterze regionalnym)21

.

• ram prawnych:

Analizie poddano: Konstytucję RP, Ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Ustawę

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Ustawę z dnia

20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Szczególną uwagę poświęcili autorzy

diagnozy formom prawnym partnerstwa (Stowarzyszenie lub Związek Stowarzyszeń, Fundacja, Spółka z o.o. o

charakterze niedochodowym (non profit) i funkcjonującym w obszarze ram prawnych – zespołom

interdyscyplinarnym. Przejrzyste, tabelaryczne ujęcie 3 form partnerstwa (podstawa prawna, sposób powstania,

podstawa funkcjonowania, organy, kapitał niezbędny do powołania) ujawnia podstawowe różnice pomiędzy

wymienionymi formami, które jednak w praktyce nie różnią się w sposób istotny. W ramach prawnych

uwzględniono też funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych, powołanych mocą aktów prawnych (Ustawa

z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Ustawa z dnia 26

października 1982 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy

21

Szczegółowa analiza ram systemowych i prawnych - w Raporcie z Fazy Diagnozy Grupy Eksperckiej ds.

Partnerstw lokalnych w p. 2.

37

społecznej)22

. Autorzy diagnozy wskazują na efektywność wsparcia udzielanego przez zespoły ludzi o różnych

kompetencjach, pochodzących z różnych środowisk i instytucji, znających środowisko lokalne oraz konkretne

przypadki, bez dublowania działań.

2. Katalog aktywności lokalnych

Eksperci ds. Partnerstw Lokalnych w swojej diagnozie ujawniają swoiste zamieszanie terminologiczne,

wynikające z braku powszechnie obowiązującej typologii partnerstw. Podjęli więc próbę typologii,

uwzględniającej różne kryteria: terytorialne (międzynarodowe, krajowe, ponadregionalne, regionalne, lokalne

[duże miasto – poziom miasta; duże miasto – poziom osiedla; małe miasto, powiat, gmina]; formy działania

(nieformalne, formalne [stowarzyszenie lub związek stowarzyszeń, fundacja, spółka non profit) partnerstwa

projektowe]); kompetencyjne – podział w oparciu o problem społeczny, którego rozwiązanie jest celem

partnerstwa; sektorowości (międzysektorowe, jednosektorowe). Autorzy prezentowanej typologii partnerstw

zwracają uwagę na rozległą i zróżnicowaną problematykę partnerstw o wielu propozycjach typologii, często

wzajemnie się przenikających jak w przypadku „Akcji Zima” w Gdańsku, gdzie zastosowanie znalazło kilka z

wymienionych wyżej kryteriów jednocześnie.

Wiele uwagi poświęcono też współpracy ponadlokalnej na poziomie kraju i regionu w walce ze

zjawiskiem bezdomności, szczególnie programom formułowanym przez Ministerstwo Pracy i Polityki

Społecznej („Bezdomność”, „Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności”) wspierających

działania profilaktyczne – zapobiegające utrwalaniu i rozszerzaniu się zjawiska bezdomności, działania o

charakterze osłonowym – zapobiegające degradacji społecznej, działania o charakterze aktywizującym -

wykorzystujące zasoby jednostek i podmiotów udzielających wsparcia oraz potencjał otoczenia (społeczności

lokalnej, rynku pracy, gospodarki i usług), zmierzający do wyprowadzenia z bezdomności. Do innych, ważnych

inicjatyw o zasięgu krajowym, należy zaproszenie do współpracy w tworzeniu Obywatelskiej Strategii

Rozwiązywania Problemu Bezdomności ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji

pozarządowych i instytucji sektorów: prywatnego i publicznego. Niestety, podjęta przez MPiPS inicjatywa

stworzenia Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego nie

powiodła się.

Omawiane tu opracowanie, zawiera szereg przykładów efektywnej współpracy międzysektorowej na

poziomie regionalnym, gminnym i powiatowym (np. w woj. Pomorskim, gdzie oparta o rzetelną diagnozę

Strategia Społeczna Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 wskazuje samorządom gminnym i

powiatowym kierunki rozwiązywania problemów społecznych). Eksperci wskazują w swej diagnozie na

konieczność skoncentrowania się na zwiększeniu efektywności i jakości świadczonej ludziom bezdomnym -

przebywającym poza systemem pomocy instytucjonalnej - pomocy społecznej, poprzez wsparcie: rozwoju

streetworkingu, rozwoju standaryzacji i specjalizacji placówek adekwatnych do lokalnego popytu,

22

Zespół interdyscyplinarny to ciało powoływane przy jednostce pomocy społecznej – zespół osób

zainteresowanych rozwiązaniem problemu konkretnej rodziny związanego z przemocą.

38

interwencyjnych form pomocy (jadłodajnie, punkty medyczne, charytatywne), środowiskowych form pomocy i

współpracy między służbami mundurowymi, władzami lokalnymi i służbą zdrowia, lokalnych i regionalnych

diagnoz dotyczących skali oraz charakteru bezdomności.

Mimo, iż w Polsce istnieje wiele organizacji i instytucji skoncentrowanych na problemie bezdomności,

to współpraca między nimi nie zawsze daje wymierne rezultaty. Konsolidacja wielu podmiotów, działających

wprawdzie w różnych obszarach, ale wokół wspólnej idei, wydaje się propozycją atrakcyjną, stwarzającą

możliwość efektywnej współpracy na rzecz osób wykluczonych społecznie zarówno na poziomie lokalnym,

regionalnym i krajowym. Autorzy tej części diagnozy termin partnerstwo lokalne pojmują jako dobrowolne i

oparte na równorzędności działanie wspólne na rzecz określonych celów. Relacje między podmiotami

tworzącymi partnerstwo, opierają się na wzajemnej dpowiedzialności, przejrzystości działania i

poszanowaniu tożsamości każdego z partnerów. Istotą współpracy lokalnej jest wspólny obszar działania

partnerów oraz wspólne dla społeczności tego obszaru cele. Zawiązanie partnerstwa wymaga przede wszystkim

determinacji i wysiłku ze strony lokalnych liderów i otwartości samorządu na współpracę z organizacjami

pozarządowymi i partnerskie relacje między nimi.

Eksperci zwracają uwagę czytelnika na zróżnicowane formy działania partnerstw: partnerstwa

nieformalne, działające zazwyczaj na podstawie porozumienia ustnego i partnerstwa formalne, działające na

podstawie umowy pisemnej lub zarejestrowane w KRS jako odrębny podmiot prawny. Z opracowanych przez

ekspertów kart opisu wynika, że w praktyce najczęściej w Polsce funkcjonują partnerstwa nieformalne i

projektowe. Istniejące ramy prawne23

nie są bowiem odpowiednie dla faktycznej struktury większości

partnerstw, więc najczęściej nie decydują się one na sformalizowanie swojej działalności. Nie jest to jedyna

przesłanka, bowiem zaporę stanowi także obawa wielu samorządów przed przyjęciem zbyt wielu nowych

obowiązków. W rezultacie ogranicza to partnerstwa w możliwości oficjalnego aplikowania do wielu projektów.

Wśród partnerstw typowo projektowych, wyróżnić można zawiązane dla realizacji projektu (przestają

funkcjonować wraz z zakończeniem projektu) oraz takie, które w wyniku realizacji projektu powstały (trwałość

zależy od zaangażowania w proces budowy partnerstwa).

Działające na rzecz lokalnej społeczności partnerstwa identyfikują problemy występujące na terenie ich

działalności, wyznaczając adekwatne do walki z nimi cele (integracja społeczności lokalnej, zapobieganie

marginalizacji osób i rodzin, wsparcie zachowania jej tożsamości i konsolidacji mieszkańców, zwiększenie

udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych, tworzenie podmiotów ekonomii społecznej,

prowadzenie szkoleń, kursów i innych form edukacji, zwiększenie kontroli społecznej, możliwość ubiegania się

o środki z rozmaitych funduszy, przede wszystkim jednak wrażliwość na problemy społeczne i gotowość do

podjęcia próby ich rozwiązania i profilaktyki. Działania partnerstw lokalnych przebiegają bowiem w trzech

23

Zob.: Ramy systemowe i prawne

39

obszarach: prewencji, interwencji i integracji24

. Obszar, w jakim przebiegają najważniejsze działania,

wyznaczony jest przez zidentyfikowane potrzeby i wyznaczone cele25

.

W Polsce nie ma jeszcze prawdziwie lokalnych partnerstw na znaczącą skalę. W fazie diagnozy eksperci

analizowali funkcjonowanie istniejących partnerstw na poziomie: dużych i małych miast, gmin miejsko-

wiejskich i wiejskich w województwach: mazowieckim, wielkopolskim, dolnośląskim, pomorskim i podlaskim,

obrazując swoje analizy wieloma przykładami. W obrębie ich szczególnego zainteresowania znalazła się

współpraca międzysektorowa w zakresie walki z bezdomnością na poziomie regionalnym i krajowym.

Analizowano partnerstwa pod kątem ich cech charakterystycznych, z uwzględnieniem tych samych

elementów: identyfikacja problemu; geneza współpracy; członkowie; cele; grupy docelowe działań;

charakterystyka demograficzno-geograficzna obszaru działania (typ: gmina wiejska, miejsko-wiejska, małe

miasto, duże miasto; liczba mieszkańców; w przypadku gmin wiejskich – oddalenie od dużego ośrodka); okres

działania; podstawa prawna; sposób organizacji; działania, rezultaty (opis w trakcie trwałości); źródła

finansowania; charakterystyka działań w aspekcie prewencji, interwencji i integracji; plusy i minusy, czynniki

sprzyjające i hamujące rozwój współpracy26

.

3. Analiza deficytów i zasobów partnerstwa lokalnego

Zgromadzone przez ekspertów materiały i ich dogłębna analiza skłoniły autorów opracowania tej części

raportu do uznania, że znacząca większość deficytów i zasobów dotyczyła wszystkich partnerstw, bez względu

na poziom, na którym prezentowane partnerstwa funkcjonowały a tylko nieliczne stanowiły o specyfice danego

poziomu. Dzieje się tak z powodu obowiązujących regulacji prawnych, uwarunkowań ekonomiczno-

społecznych i polskiej tradycji kulturowej. Zdecydowana większość analizowanych partnerstw nie uwzględniła

problematyki bezdomności w swoim katalogu ważnych społecznie problemów do rozwiązania, ponieważ

zjawisko bezdomności stało się tematem poważnych debat publicznych dopiero od kilku lat a w małych gminach

problem ten faktycznie występuje w stopniu minimalnym lub w ogóle (migracja bezdomnych do wielkich

aglomeracji). Te partnerstwa lokalne, które w swej działalności uwzględniają walkę ze zjawiskiem

bezdomności, podejmują działania o charakterze prewencyjnym, interwencyjnym i integracyjnym w obszarach

sprzyjających zjawisku bezdomności (ubóstwo, patologie społeczne, uzależnienia). Analiza deficytów i

zasobów partnerstw lokalnych pozwoliła na zlokalizowanie ich pochodzenia jako: wynikających z

niedoskonałości uregulowań prawnych27

i występujących w praktycznej działalności partnerstw.

24

Precyzyjne wyjaśnienie terminów prewencja, interwencja i integracja zawiera Słownik Najważniejszych

Pojęć w Raporcie z Fazy Diagnozy 25

Autorzy posłużyli się tu przykładem Partnerstwa Lwóweckiego (Wielkopolska), którego dzialalność

koncentruje się w obszarze integracji, choć podejmuje działania także w pozostałych obszarach. 26

Szczegółową analizę tych partnerstw zawiera pkt 3. Raportu z fazy diagnozy grupy eksperckiej ds. Partnerstw

Lokalnych . 27

Uregulowania prawne hamujące, lub sprzyjające powstawaniu partnerstw zawiera pkt 2 raportu (Ramy

systemowe i prawne).

40

• deficyty

Autorzy diagnozy zwracają uwagę na fakt, że mimo niespójnych i niedoprecyzowanych zapisów

prawnych, stwarzają one duże możliwości rozwoju działań partnerskich. Praktyka jednak pokazuje, że

największą barierą jest niewystarczająca wiedza podmiotów zainteresowanych tworzeniem partnerstwa,

zarówno jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, firm biznesowych i społeczności

lokalnej. Ten niedostatek rodzi kolejny deficyt, jakim jest niedostateczne upowszechnianie wiedzy związanej z

tworzeniem i funkcjonowaniem partnerstwa i niewystarczająca promocja działań partnerskich. Nieadekwatna

edukacja i promocja, lub ich brak leży często u podstaw słabego zainteresowania OPS-ów (szczególnie na

terenach wiejskich) projektami systemowymi, aktywizującymi społeczność obszarów, do których są adresowane.

Kolejną przeszkodę w działalności partnerskiej stanowi brak w budżecie państwa wyodrębnionych środków

finansowych na tworzenie i rozwój partnerstw lokalnych, co wymusza aplikowanie o środki unijne. Ponieważ

fundusze unijne przeznaczane są na konkretne projekty, realizowane określonym czasie, w Polsce przeważają

partnerstwa krótkotrwałe, o charakterze projektowym. Inną barierę stanowi słaba (mało zróżnicowana w

formach, niedostatecznie zabezpieczona finansowo) infrastruktura społeczna w małych miastach i gminach

miejsko-wiejskich i wiejskich. Spore ograniczenie stanowi także nieufność, obawa przed innowacyjnością

działania i wzmocnieniem „konkurenta” (organizacje pozarządowe) jakie często manifestuje jeden z

najważniejszych podmiotów partnerstwa – samorząd terytorialny. Katalog niewątpliwych deficytów poszerzyć

można o partykularność interesów polityczno-ekonomicznych, niezrozumienie pożytków płynących z

podejmowania działań wspólnych dla zapewnienia spójnego, zrównoważonego rozwoju społeczności lokalnej.

Niestety, słabość ekonomiczną i organizacyjną wykazują także organizacje pozarządowe, niejednokrotnie

uzależnione od lokalnego samorządu, poprzez np. kontraktowanie usług społecznych. Ponieważ nie wszystkie

organizacje pozarządowe i samorządy lokalne kontraktowanie usług traktują jako działanie partnerskie, to jest to

zaledwie krok w kierunku budowania partnerstwa. Do szczególnie dotkliwych deficytów w działalności

partnerskiej zaliczyć należy brak współpracy ze służbą zdrowia i parafiami, co ujawniły „karty opisu”

analizowanych partnerstw.

Dla rozwoju społeczności lokalnej niebagatelne znaczenie ma przygotowanie jej liderów, ponieważ dobrze

wyedukowany i potrafiący zaktywizować społeczność lider stanowi mocny atut działań partnerskich. Niestety w

Polsce niewiele organizacji pozarządowych prowadzi w sposób stały programy kształcenia liderów a jednostki

samorządu terytorialnego nie podejmują takich inicjatyw wcale. Eksperci podkreślają szczególnie fakt, że bycie

liderem (organizacja lub osoba fizyczna) wyłącznie z powodu dysponowania większymi od pozostałych

partnerów środkami finansowymi, nie odpowiada pozycji lidera w rozumieniu partnerstwa.

Złożona historia Polski, tradycje kulturowe i funkcjonowanie wielu stereotypów społecznych, nadal

określają sposoby działania instytucji, organizacji i „szarych” obywateli, które mają częściej charakter

konfrontacyjny, niż społecznie solidarny. Pogłębiająca się atomizacja społeczeństwa, konfrontacyjność postaw,

brak wzajemnego zaufania i zrozumienia korzyści płynących z działania partnerskiego w sposób znaczący

hamują rozwój działalności partnerskiej, co niewątpliwie należy zaliczyć do deficytów;

• zasoby

41

Do największych zasobów partnerstwa należy kapitał ludzki, czyli mieszkańcy społeczności lokalnej i

wysoko wyspecjalizowana kadra, angażujący swoje umiejętności i czas w działania na jej rzecz. Chociaż zasoby

finansowe i dobra baza lokalowa ułatwiają funkcjonowanie partnerstwa, to gwarantem powodzenia partnerstwa

są odpowiedzialni ludzie, ze swoimi kwalifikacjami i umiejętnością aktywizowania społeczności lokalnej, bez

względu na to, czy wywodzą się z samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych czy samej społeczności

lokalnej.

Wspólne działanie w partnerstwie zwiększa skuteczność pozyskiwania funduszy na prowadzoną

działalność i gwarancje kontroli nad prawidłowym wykorzystaniem środków na rzecz całej społeczności

lokalnej. Wejście w partnerstwo małych, młodych organizacji pozarządowych umożliwia im partycypację w

funduszach, które dotąd były dla nich niedostępne. Działania partnerskie wynikające z kumulacji potencjału

ludzkiego stanowią często jedyną, realną możliwość skutecznego rozwiązywania ważnych problemów

społecznych, działań interwencyjnych w sytuacjach nadzwyczajnych, przede wszystkim jednak – wpływania na

zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy społeczności lokalnej. Podejmowanie w ramach partnerstwa

wspólnych działań przez różne podmioty, które reprezentują odmienne interesy wielu sektorów, sprzyja

niewątpliwie aktywizacji całej społeczności lokalnej i jej integracji. Tworzenie partnerstwa, organizacja jego

funkcjonowania, aktywność w pozyskiwaniu funduszy, konieczność znajomości uregulowań prawnych,

znakomicie edukuje zarówno beneficjentów działań podejmowanych przez partnerstwo jak i tworzących je

podmiotów. Postępującą w trakcie działalności partnerstwa profesjonalizację działań i struktur, autorzy tej

części diagnozy uznali za niewątpliwą „wartość dodaną” każdego działania partnerskiego a możliwość tworzenia

partnerstw lokalnych za ważny – zarówno w skali lokalnej jak i kraju - zasób „sam w sobie”.

Autorzy opracowania ujawniając deficyty i zasoby partnerstwa lokalnego, wskazali także na specyfikę

partnerstw wynikającą z poziomu, na którym działają. W dużych miastach funkcjonuje wiele potencjalnych

podmiotów, które mogą zawiązać partnerstwo, świadomość społeczności dużych aglomeracji oceniono jako

wyższą niż w małych gminach a organizacje pozarządowe za silniejsze i lepiej zorganizowane, co sprzyja

tworzeniu partnerstw wielosektorowych, obejmujących duży obszar, umożliwiając realizację zadań partnerskich

na poziomie regionalnym. Partnerstwo, którego członkami są samorządy i doświadczone we wsparciu

społecznym organizacje pozarządowe, mają też większe szanse pozyskania funduszy ze źródeł zewnętrznych,

także unijnych. Jednak wielkość partnerstwa (liczba skupionych w nim podmiotów) może komplikować

komunikację między partnerami i tempo podejmowania decyzji.

Partnerstwa powstające w małych miastach i gminach posiadają natomiast walory rzadko spotykane w

dużych miastach: możliwość bliższego poznania członków partnerstwa ( ważny atut współpracy wymagającej

wzajemnego zaufania), mniejszy problem stwarza identyfikacja problemów w małej społeczności, szybciej

można uzyskać jej akceptację, co w znaczący sposób ułatwia sformułowanie adekwatnego do potrzeb tej

społeczności programu działania i ułatwia jego upowszechnienie.

4. Rekomendacje i wnioski

42

Diagnoza zawiera także wypracowane przez ekspertów Grupy ds. Partnerstw Lokalnych stosowne

rekomendacje odnoszące się do partnerstw lokalnych w zakresie:

• regulacji prawnych:

- wprowadzenie zmian w Ustawie o działalności pożytku publicznego (wprowadzenie nowej, elastycznej,

ułatwiającej funkcjonowanie formuły prawnej dla partnerstw, sprzyjającej równorzędnemu udziałowi wszystkich

partnerów z wielu sektorów; wprowadzenie do ustawy zapisów dotyczących międzysektorowych partnerstw

lokalnych o trwałym charakterze, sprzyjających powoływaniu partnerstw bez konkursu, funkcjonujących

bezterminowo, realizujących szereg zadań prowadzących do założonego celu; rozszerzenie kompetencji Rad

Działalności Pożytku Publicznego wszystkich szczebli o konsultowanie celów, kierunków i działań w ramach

polityki społecznej realizowanej na danym obszarze);

- zmodyfikowanie obecnie obowiązujących regulacji prawnych w kierunku odstąpienia od traktowania obszarów

działania instytucji rynku pracy, pomocy społecznej, służby zdrowia, wymiaru sprawiedliwości itp. w sposób

odrębny, na rzecz wskazania wspólnego obszaru stymulacji do wspólnego działania;

• mechanizmów finansowych:

-wprowadzenie zmian w Ustawie o finansach publicznych (możliwość finansowania działań partnerskich przez

samorządy poza trybem konkursowym kontraktowania usług; wskazanie zasad tworzenia funduszy partnerstwa);

- w systemie dystrybucji funduszy unijnych i krajowych – promowanie projektów partnerstw lokalnych (nacisk

przy ocenie wniosków na rzeczywiste efekty , ich trwałość i kompleksowość zmian oraz utrwalanie

mechanizmów partnerskich na danym terenie);

- poszerzenie formuły Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, bądź powołanie specjalnego krajowego funduszu dla

partnerstw lokalnych (jak w Irlandii)który obejmowałby także projekty infrastrukturalne.

• promocji i edukacji:

- prowadzenie kampanii i akcji informacyjno-promocyjnych w środowiskach lokalnych,

- prowadzenie edukacji środowisk lokalnych w zakresie współpracy partnerskiej, integracji społecznej,

przeciwdziałania wykluczeniu, rozwiązywania problemów społecznych.

Wymienione w Raporcie z Fazy Diagnozy rekomendacje stanowią ich wstępny zarys, wymagający

ponownej analizy w fazie modelu, poprzez konfrontację doświadczeń polskich i stosowanych w innych krajach,

szczególnie w obrębie UE.

43

Diagnoza przeprowadzona w oparciu o analizę dostępnych materiałów, przepisów prawa oraz

doświadczenia autorów opracowania, uprawniają - ich zdaniem - do stwierdzenia, że bez względu na poziom, na

jakim funkcjonują partnerstwa, stopień zaawansowania działalności partnerskiej jest generalnie niski. W

przeważającej liczbie są to partnerstwa projektowe, co - nie umniejszając ich wartości – zdecydowanie nie

sprzyja ich trwałości, choć zdarzają się i takie, które trwają dłużej, choć w zmienionej formule prawnej. Brak

jednoznacznych zapisów prawnych i stabilnego finansowania (w przeciwieństwie do wielu krajów europejskich)

stanowi barierę dla pełnego wykorzystania lokalnego potencjału. Niezależnie jednak od deficytów w zakresie

uregulowań prawnych i finansowych, partnerskie działania na szczeblu lokalnym znajdują w Polsce coraz więcej

zwolenników. Pozostaje mieć nadzieję, że administracja państwowa i samorządowa zdecydują się – wzorem

innych, europejskich państw – na wsparcie tych działań w sposób systemowy.

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY

GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZDROWIA

Diagnoza zjawiska bezdomności nie jest możliwa bez uwzględnienia jego złożoności i

wielowątkowości, na co wskazuje także - wciąż niezbyt obszerna - literatura przedmiotu i szereg badań

empirycznych, najczęściej prowadzonych przez organizacje niosące pomoc osobom bezdomnym28

. W tej części

raportu eksperci grupy ds. zdrowia przedstawili diagnozę sytuacji osób bezdomnych w odniesieniu do

problematyki zdrowia i choroby w kontekście procedur i usług świadczonych w tym obszarze.

Autorzy opracowania poddali szczegółowej analizie regulacje prawno-systemowe, praktyki działania

instytucji niosących wsparcie w zakresie zdrowia i jakości życia osobom bezdomnym, dostępność

instytucjonalnej doraźnej pomocy medycznej (w kontekście deficytów kadrowych, finansowych i lokalowych)

oraz zasady i praktyki współpracy organizacji pozarządowych ze służbą zdrowia. Szczególną uwagę zwrócono

na problemy osób bezdomnych, związane z nadużywaniem substancji psychoaktywnych w kontekście

obowiązujących w Polsce regulacji prawnych odnoszących się do leczenia osób uzależnionych, oraz sytuacją

niepełnosprawnych osób bezdomnych.

Analiza materiałów i doświadczeń ekspertów przeprowadzona w tych obszarach diagnostycznych,

stanowi podstawę sformułowania stosownych wniosków i rekomendacji, mających na celu zmianę

28

Autorzy powołują się głównie na dorobek TPBA i PFWB: opracowania J. Śledzianowskiego i M. Dębskiego

44

funkcjonujących obecnie regulacji w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych i poprawę jakości

świadczonych usług.

1. Ramy systemowe i prawne

Osoby bezdomne, nieobjęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, mają mocą przepisów

Konstytucji RP prawo do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków NFOZ. Jest to uprawnienie osób

bezdomnych do otrzymania zasiłków na pokrycie kosztów leczenia a nie do bezpłatnego leczenia. Dostęp do

świadczeń zdrowotnych osobom bezdomnym zapewniają także przepisy: Ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie

lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857 z późn. zm.); Ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o

zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.); Ustawy o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Zgodnie z zapisami tej

ustawy wszystkie dzieci do 18 roku życia – obywatele polscy mają prawo do bezpłatnych usług medycznych bez

względu na to, czy są ubezpieczone. Nieubezpieczone osoby dorosłe mogą z nich korzystać przez 90 dni.

Przepisy Kodeksu Karnego wyznaczają także granicę dla obowiązku świadczenia medycznej pomocy drugiemu

człowiekowi (narażenie własnego życia), jednak nie dotyczy to pracowników medycznych w trakcie pełnienia

pracy.

Autorzy opracowania zwrócili szczególną uwagę na regulacje prawne w zakresie:

- zdrowia psychicznego: Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111,

poz. 535); Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r.

(tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku, Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.); Zarządzenie Nr 60/2009/DSOZ Prezesa

Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i

realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień; Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia

30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień

(Dz. U. z 2009 r., Nr140, poz.1146).

Prawo do ochrony zdrowia psychicznego traktowane jest jako prawo konstytucyjne, regulowane ustawą

z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 roku, Nr 111, poz. 535 z późn.

zm.). Głównymi zapisami ustawy są promocja zdrowia (czyli zapobieganie chorobom psychicznym), oraz

szczególna ochrona praw pacjenta (dobrowolność przyjęcia do szpitala psychiatrycznego, kontroli sądowej,

najmniejszej uciążliwości, swobody komunikacji i kontaktów, szczególnej ochrony tajemnicy dotyczącej

leczenia pacjenta). Szczególny przypadek odnosi się do osoby niezdolnej do wyrażania zgody, wtedy przyjęcie

następuje za zgodą przedstawiciela ustawowego lub sądu opiekuńczego29

;

29

Osoba zaburzona psychicznie to osoba: chora psychicznie, upośledzona umysłowo lub wykazująca inne

zakłócenia czynności psychicznych, zaliczanych do zaburzeń psychicznych, wymagająca pomocy lub

świadczeń zdrowotnych, potrzebująca stałej opieki i pielęgnacji.

45

- leczenia uzależnień: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 28

października 1982 roku (Dz. U. z 2002roku, Nr 147, poz.1231, z póżn. zm.); Rozporządzenie Ministra Zdrowia

w sprawie organizacji, kwalifikacji personelu, zasad funkcjonowania i rodzajów zakładów lecznictwa

odwykowego oraz udziału innych zakładów opieki zdrowotnej w sprawowaniu opieki nad osobami

uzależnionymi od alkoholu z dnia 31 grudnia 1999 r.; Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca

2005 roku (Dz. U. z 2005 roku, Nr 179, poz.1485, z późn.zm.)30

;

- opieki długoterminowej (zakłady: opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze, hospicja, opieka

pielęgniarska): Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn.

zm.); Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu

kierowania do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz szczegółowych zasad

ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. Nr 166 z 1998 poz.1265); Zarządzenie Nr

84/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie określenia

warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki

długoterminowej; Zarządzenie Nr 63/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada

2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna;

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu

świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U 2009 rok nr.140 poz.

1147);

- doraźnej pomocy medycznej: wobec braku definicji „doraźnej pomocy medycznej” eksperci dla potrzeb tej

diagnozy przyjęli, że są to „świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej udzielane

przez świadczeniodawców poza godzinami pracy określonymi w umowach o udzielanie świadczeń podstawowej

opieki zdrowotnej, w szczególności w dni wolne od pracy i w święta, oraz udzielane w przypadku nagłego

zachorowania lub nagłego pogorszenia stanu zdrowia świadczeniobiorcy, które nie jest stanem nagłym”31

.

2. Procedury i usługi

W tej części diagnozy jej autorzy skoncentrowali się na dostępności usług w zakresie zdrowia,

świadczonych osobom bezdomnym we wspólnotach i placówkach pomocowych, relacjonując skomplikowaną

drogę prowadzącą od pierwszego kontaktu i formalności niezbędnych do przetransportowania do odpowiedniej

placówki, szpitala, urzędu, wszelkie bariery ograniczające niesienie skutecznej pomocy (długi czas

oczekiwania, wymóg posiadania ubezpieczenia i dochodu). Sytuację chorych osób bezdomnych analizowano

30

Mocą wymienionych przepisów prawa, leczenie odwykowe odbywa się w publicznych i niepublicznych

zakładach opieki zdrowotnej i jest bezpłatne także dla osób nieubezpieczonych (w tym bezdomnych) na podst.

art. 21 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Szczegółowo omówione zostały zasady leczenia osób

uzależnionych w p. 2 Diagnozy Grupy Eksperckiej ds. Zdrowia. 31

Jest to propozycja zawarta w projekcie nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej

ze środków publicznych oraz ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilom

niewidomym ofiarom działań wojennych (patrz. P. 2 Diagnozy).

46

poprzez sondaże prowadzone w 28 placówkach wsparcia dla osób bezdomnych w kontekście dostępności usług

w zakresie:

- doraźnej pomocy medycznej (zatrudnienie personelu medycznego, posiadanie gabinetów pielęgniarsko-

zabiegowych, usługi odwszawiania i utylizacji odpadów, posiadanie łaźni i apteczek),

- zdrowia psychicznego i uzależnień (dostęp do specjalistycznych placówek zdrowia oferujących leczenie chorób

psychicznych i terapii uzależnień, dostęp do specjalistycznych DPS zapewniających kontynuację leczenia),

- starości i niepełnosprawności (zakłady opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze),

- zakładów opiekuńczo-leczniczych (leczenie, pielęgnacja i rehabilitacja),

- hospicjów stacjonarnych (opieka nad nieuleczalnie chorymi w stanie terminalnym),

- pielęgniarskiej opieki długoterminowej (dla obłożnie i przewlekle chorych w domu),

- domów pomocy społecznej (całodobowa opieka z powodu wieku, niepełnosprawności i niesamodzielności)32

.

Analiza materiałów (sprawozdania, statystyki, wywiady z pracownikami placówek, raporty z badań)

ujawniła, jak niewiele jest w Polsce placówek opieki długoterminowej (ZOL, ZPO, hospicjum) dla osób

dotkniętych chorobami somatycznymi i psychicznymi33

. W wielu województwach znajduje się zaledwie jedna

taka placówka (np. w woj. pomorskim, lubuskim, podkarpackim, świętokrzyskim), brakuje też miejsc w

Domach Pomocy Społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi, co powoduje ich umieszczanie w

nieprzystosowanych do opieki nad nimi schroniskach i domach dla osób bezdomnych34

.

3. Analiza deficytów i zasobów

Autorzy diagnozy zwracają uwagę czytelnika na to, że pozostawanie w sytuacji bezdomności nie ma

wpływu na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej i osoby bezdomne zazwyczaj taką pomoc otrzymują.

Niestety, orientacja w dostępności takich usług dla osób bezdomnych, przebywających w miejscach

niemieszkalnych (dworce, altany, zsypy, tunele) jest utrudniona, ponieważ w Polsce nie jest prowadzona

profilaktyka wśród tej części populacji osób bezdomnych a one same niechętnie starają się o dostęp do takich

świadczeń. Eksperci uznali za wskazane wsparcie streetworkerów pomocą służb medycznych, co zwiększyłoby

dostępność usług medycznych wśród tej części populacji bezdomnych. Dużym problem stwarza też proces

32

Dostępność usług w aspekcie procedur korzystania z nich w konkretnych placówkach eksperci analizują

poprzez ich szczegółową prezentację w p. 3 Diagnozy. 33

Na dzień 12.06.2010 zanotowano 42 zakłady opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze dla osób z

zaburzeniami psychicznymi (24 publiczne i 18 niepublicznych). 34

Szczegółowy wykaz placówek ochrony zdrowia w Polsce wg rodzaju jednostki zawiera tab. nr 18 omawianej

Diagnozy.

47

porozumienia instytucji pomocowych odnośnie przydziału zasiłków na leczenie bezdomnych bez stałego miejsca

pobytu i dokumentów.

W tej części opracowania wskazano deficyty i zasoby w zakresie:

- ubezpieczenia zdrowotnego (zasoby: możliwość ubezpieczenie bezdomnego przez gminę w razie hospitalizacji;

deficyty: niedostateczna wiedza pracowników służby zdrowia o procedurze objęcia ubezpieczeniem i zwrotu

kosztów poniesionych z tytułu leczenia osoby nieubezpieczonej, brak w placówkach służby zdrowia

kompetentnych pracowników socjalnych),

- przewozu osób (zasoby: możliwość uzyskania od OPS zasiłku celowego na dowożenie osób bezdomnych do

placówek służby zdrowia , deficyty: lekarze niechętnie wystawiają zlecenie na przewóz, więc organizacje

wsparcia muszą pokrywać koszty z własnych budżetow);

- pochówku (zasoby: pochowanie osoby bezdomnej, bez dokumentów – obowiązkiem gminy, deficyty:

pochówki w bezimiennych grobach;

- doraźnej pomocy medycznej – (zasoby: gminy posiadają środki na świadczenia, deficyty: dotacje gmin nie

wystarczają na pokrycie kosztów placówek dla bezdomnych, słabe wyposażenie w środki farmaceutyczne i

sprzęt medyczny, „wypalenie” wyspecjalizowanej kadry i jej słaba orientacja w problematyce wykluczenia

społecznego, przeludnione sale noclegowe, mała dostępność łaźni, niewystarczająca utylizacja odpadów i in.);

- zdrowia psychicznego i uzależnień (zasoby: interdyscyplinarne zespoły terapeutyczne w części placówek,

deficyty: niewystarczająca liczba pracowników socjalnych, ograniczona profilaktyka stanu zdrowia

psychicznego pogłębiająca dysfunkcję osób bezdomnych, skromna sieć streetworkingu, na oddziałach

detoksykacyjnych nie można przyjąć pacjenta w ciągu alkoholowym, niewystarczająca liczba placówek

specjalistycznych ZOL i ZPO, brak dobrej współpracy między placówkami prowadzącymi różne formy

wsparcia),

- starości i niepełnosprawności ( zasoby: bezdomnym udzielana jest opieka zdrowotna w placówkach

medycznych w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia; deficyty: nieprzygotowanie placówek dla osób bezdomnych

do świadczenia profesjonalnych usług opiekuńczych, brak środków finansowych oraz zaplecza kadrowego i

technicznego wsparcia starszych, niepełnosprawnych i chorych osób bezdomnych, brak specjalistycznych,

profilowanych domów dla bezdomnych, świadczących usługi z pogranicza służby zdrowia i pomocy

społecznej).

Problemy powyższe dotyczą większości placówek udzielających wsparcia medycznego i opiekuńczego

osobom bezdomnym, są jednak i takie, które – zdaniem ekspertów – stanowią przykład tzw. dobrych praktyk,

jak np. Stowarzyszenie na Rzecz Bezdomnych Dom Modlitwy „Agape” i Dom Socjalny „AGAPE” w Borowym

48

Młynie; prowadzony przez Tow. Pomocy im. Św. Brata Alberta Dom Inwalidy Bezdomnego w Sanoku;

prowadzony przez Stowarzyszenie MONAR Wielkopolskie Centrum Pomocy Bliźniemu w Rożnowicach35

.

4. Wnioski i rekomendacje

Analiza stanu prawnego, dostępności świadczonych osobom bezdomnym usług medycznych, zasobów i

deficytów w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych pozwoliła ekspertom na sformułowanie niezbędnych

rekomendacji w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych w zakresie:

- regulacji systemowych: rekomendowane prace nad stworzeniem Strategii Rozwiązywania Problemu

Bezdomności, systematyzującej wszystkie kwestie związane z bezdomnością, pomocą społeczną, kosztami

wsparcia itp.;

- dostępności do świadczeń zdrowotnych (w tym ubezpieczenia zdrowotnego, przewozu osób) oraz pochówku:

rekomendowane cykle szkoleń dla personelu medycznego w zakresie specyfiki pracy z osobami bezdomnymi;

- doraźnej pomocy medycznej: rekomendowany minimalny zakres usług medycznych świadczonych przez

schroniska i domy dla bezdomnych (aplikowanie leków przeciwgorączkowych i przeciwbiegunkowych

dostępnych bez recepty, stosowanie preparatów przeciwzapalnych, aplikowanie preparatów

przeciwgrzybicznych i przeciw wszawicy dostępnych bez recepty, stosowanie materiałów i środków

opatrunkowych, możliwość mierzenia parametrów życiowych (temperatura, ciśnienie), przekazywanie

informacji z zakresu promocji zdrowia, udzielanie porad w kwestii zdrowia, leczenia, kierowanie do konsultacji

lekarskiej); ze względu na skromne środki finansowe realizacji tych rekomendacji sprzyjać może zatrudniania w

placówkach dla osób bezdomnych studentów ostatnich lat studiów o profilu medycznym;

- zdrowia psychicznego i uzależnień: rekomendacja tworzenia interdyscyplinarnych zespołów (psychiatra,

psycholog, terapeuta uzależnień i in.), zwiększenia liczby placówek dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w

tym bezdomnych, tworzenia programów z zakresu profilaktyki wchodzenia w bezdomność, pracy nad

deficytami wynikającymi z bezdomności, tworzenia niejednorodnych grup terapeutycznych (rekrutujących nie

tylko osoby bezdomne), ścisłej współpracy między różnymi placówkami wsparcia medycznego, utworzenia

oddziałów przerywania ciągów alkoholowych umożliwiających późniejsze przekazanie pacjenta do właściwej

placówki służby zdrowia;

- starości i niepełnosprawności: rekomendacja zwiększenia liczby placówek długoterminowej opieki medycznej,

przekształcania istniejących placówek dla osób bezdomnych w placówki wyspecjalizowane w udzielaniu

świadczeń opiekuńczych dla osób niepełnosprawnych i starszych, upowszechniania samopomocy jako formy

integracji społecznej oraz pełniejszego wykorzystania formy wolontariatu

35

Wymienione instytucje stanowią przykład dobrej, innowacyjnej pracy z osobami bezdomnymi i właściwej

współpracy z instytucjami wsparcia – szczegółowo omówione zostały w p. 4 omawianej Diagnozy.

49

RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS.

ZATRUDNIENIA I EDUKACJI

Zjawisko bezdomności stanowi pochodną problemów, których rozwiązanie należy do kompetencji

polityki społecznej państwa. Niestety, liczne ograniczenia: utrzymujące się od wielu lat wysokie bezrobocie,

bierny charakter systemu pomocy społecznej, nieefektywny system edukacji i opieki zdrowotnej, niesprzyjające

prowadzeniu działalności gospodarczej warunki i opóźnienia w informatyzacji kraju, ujawniają skalę problemów

i bezradność programowo-strategiczną państwa.

Jeden z obszarów diagnozy polskiej „bezdomnej rzeczywistości” znalazł się w polu zainteresowania

grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i edukacji, która w swoim opracowaniu przedstawiła najważniejsze

zagadnienia związane z zatrudnianiem oraz kształceniem osób bezdomnych. Poprzez analizę form zatrudnienia

wspieranego i instrumentów aktywizacyjnych opartych na świadczeniu pracy, zorientowanych na osoby

najsłabsze na rynku pracy, ujawnili eksperci problemy determinujące stopień i jakość funkcjonowania na nim

osób bezdomnych. Szczególną uwagą obdarzyli inicjatywy podejmowane w obszarze ekonomii społecznej,

koncentrując ją w obszarze edukacji na analizie kształcenia ustawicznego oraz inicjatyw edukacyjnych w

zakresie znajomości problemów społecznych, skierowanych do całego społeczeństwa oraz kształcenia się i

dostępu do edukacji zawodowej i ogólnej.

Sporządzona przez ekspertów – praktyków aktywności pomocowej - diagnoza stanu usług

zorientowanych na realizację celów prozatrudnieniowych i rozwijających umiejętności zawodowe i osobiste

osób bezdomnych, powstała na bazie krytycznej ich analizy. Cel główny diagnozy, jakim jest analiza stanu usług

świadczonych w opisywanym obszarze, zrealizowano poprzez cele szczegółowe: uspójnienie/syntezę

diagnostyki w obszarze zatrudnienia i edukacji osób bezdomnych; prezentację katalogu dostępnych usług w obu

obszarach; identyfikację deficytów i wskazanie dobrych praktyk w procesach aktywizacji zawodowej oraz

50

kształcenia zorientowanego na osoby bezdomne; prezentację stosowanych standardów usług zatrudnieniowych i

odniesienie ich do sytuacji osób bezdomnych na rynku pracy w trzech wymiarach (prewencji, interwencji,

integracji); wypracowanie podstaw merytorycznych/ uzasadnienia dla opracowania nowego modelu

wychodzenia z bezdomności.

Autorzy omawianego opracowania analizowali zebrany w procesie diagnostycznym materiał w

przekonaniu, że diagnoza ta przyczyni się do większej skuteczności oddziaływania edukacyjnego na

profesjonalną kadrę wsparcia społecznego, osoby bezdomne oraz całe społeczeństwo w zakresie problematyki

zatrudnienia i edukacji w odniesieniu do osób i grup wykluczonych z rynku pracy i marginalizowanych również

poza nim.

1. Ramy systemowe i prawne oraz instrumenty i narzędzia edukacyjno -zatrudnieniowe

Wsparcie społeczne w obszarze zatrudnienia i edukacji regulowane jest znaczącą ilością aktów

prawnych na wielu poziomach ( Konstytucja RP, ustawy, rozporządzenia) oraz dokumentów o charakterze

strategii i programów, które nie zawsze wymagają umocowania prawnego (np. rządowy dokument „Polska

2030”). Dokumenty z obu wymienionych obszarów mają duże znaczenie dla dokonania analizy problemów

związanych z dostępem do rynku pracy i kształceniem osób bezdomnych oraz dla prognozowania kierunków

adekwatnych regulacji prawnych i zmian w dystrybucji środków publicznych. Eksperci w formie tabelarycznej

ujęli skomplikowany system regulacji prawnych i systemowych w obszarze zatrudnienia i edukacji36

.

Ponieważ system regulacji prawnych w obszarze edukacji okazał się niezwykle obszerny, analizie

poddano wyłącznie podstawowe dokumenty, regulujące organizację systemu szkolnego:

− ustawy regulujące edukację na poziomie podstawowym i średnim: Ustawa z 7 września 1991 r. (z

późn,zm.) o systemie oświaty; Ustawa z 8 stycznia 1999r. (z późn.zm.). Przepisy wprowadzające

reformę ustroju szkolnego; Ustawa z 26 stycznia 1982 r. (z późn,zm.) Karta Nauczyciela

− ustawy regulujące edukację na poziomie wyższym: Ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie

Wyższym; Ustawa z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i

tytule w zakresie sztuki; Ustawa z 17 lipca 1998 r. (z późn.zm.) o pożyczkach i kredytach studenckich

Analizę polskiego prawa przeprowadzono pod kątem zapisów regulujących działania w obszarze edukacji i

zatrudnienia, skierowane do osób bezdomnych w trzech wymiarach (prewencji, interwencji, integracji) i wg

dwóch kryteriów: indywidualizacji wsparcia i realizowanej pracy na rzecz osób bezdomnych w obszarze

36

Szczegółowo zaprezentowano ramy prawne i strategiczne w obszarze zatrudnienia w tab.19 a podstawy

prawne polskiego systemu oświatowego w tab. 20 Raportu z Fazy Diagnozy grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i

edukacji.

51

zatrudnienia i edukacji oraz źródła finansowania przedsiębiorstw społecznych w różnych aktach prawnych.

Szczegółowej analizie poddano dokumenty dotyczące:

• indywidualizacji wsparcia i realizowanej pracy na rzecz osób bezdomnych w obszarze zatrudnienia i

edukacji: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143, z późn. zm.),

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.),

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69,

poz. 415, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie

udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 6,

poz. 45), a w szczególności w podziale na narzędzia i instrumenty edukacyjno-zatrudnieniowe; W ramach tych

regulacji:

− instrumentów edukacyjno-zatrudnieniowych w zakresie obejmującym: - zatrudnienie socjalne i

zatrudnienia wspierane (ustawa z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym); prace społecznie

użyteczne (Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy);

− narzędzi edukacyjno - zatrudnieniowych w zakresie obejmującym: kontrakt socjalny (Ustawa z 12

marca 2004 r. o pomocy społecznej); Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (Ustawa z dnia

13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym); Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności

(Ustwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej); Lokalne Programy Pomocy Społecznej (Ustawa

z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej); Indywidualny Program Usamodzielnienia

(rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy

na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie); Indywidualny Plan Działania

(Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy);

− źródeł finansowania przedsiębiorstw społecznych w różnych aktach prawnych: zgodnie z praktyką

nadawania szczególnego znaczenia podmiotom ekonomii społecznej w reintegracji osób wykluczonych,

w tym bezdomnych, eksperci analizę stanu przeprowadzili w sposób maksymalnie praktyczny, w

kontekście źródeł finansowania działań w obszarze diagnostycznym, poddając ocenie: źródła

finansowania działalności Centrum Integracji Społecznej; źródeł finansowania działalności Klubów

Integracji Społecznej (Ustawa z dnia 13 czerwca 2003); zasady finansowania spółdzielni socjalnych

(Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych); zasady finansowania działalności

gospodarczej prowadzonej przez organizacje, spółki non profit (Ustawa z 6 kwietnia 1983 r. o

fundacjach, Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach).

Analiza powyższych regulacji prawnych i systemowych skłoniła ekspertów do konkluzji, że mimo iż

polskie ustawodawstwo umożliwia realizację zadań z zakresu zwalczania bezdomności poprzez wsparcie dla

tworzenia i funkcjonowania podmiotów społecznych, to jednak analiza aktów prawnych w kontekście źródeł

finansowania takich działań budzi uzasadniony niepokój. Wskazanie bowiem wielu, alternatywnych źródeł

finansowania, w praktyce przyczynia się do rozmycia odpowiedzialności finansowej za realizację wskazanych w

określonym akcie prawnym zadań. Regulacje prawne wprawdzie dopuszczają określone możliwości ale nie

52

nakładają jasnego, czytelnego obowiązku powiązanego ze źródłem finansowania, co powoduje, że znacząca

liczba społecznych przedsięwzięć nie zostaje podjęta. W toku realizowanej diagnozy systemu wsparcia osób

bezdomnych w obszarze edukacji i zatrudnienia, eksperci zwrócili uwagę na deficyt zarówno spójnego systemu

finansowania, sprzyjającego trwałości podmiotów społecznych jak też spójnego systemu wsparcia,

zorientowanego na indywidualne potrzeby osób jego potrzebujących.

2. Katalog usług i instytucji

Analiza usług aktywizujących37

, dostępnych w obszarze edukacji i zatrudnienia wykazała, że różnorodne

formy wsparcia, chociaż zorientowane na działania w wymiarze integracji społecznej i aktywizacji zawodowej,

nie są adresowane wyłącznie do osób bezdomnych. Eksperci w uporządkowanym katalogu zaprezentowali te

usługi i świadczące je instytucje, które zawierają propozycje i działania adekwatne dedukacyjneo specyfiki

potrzeb osób bezdomnych. Należą do nich usługi w obrębie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia, działania

edukacyjne w obszarze bezdomności, instytucje działające w zakresie promocji zatrudnienia lub edukacji

(dedykowane osobom bezdomnym lub dla tych osób dostępne) oraz programy rządowe MPiPS oraz Program

Operacyjny Kapitał Ludzki):

− usługi w obrębie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia: poradnictwo zawodowe; terapia uzależnień;

treningi umiejętności społecznych; staże, szkolenia i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy,

warsztaty zawodowe; pośrednictwo pracy; prace interwencyjne i roboty publiczne; praca na rzecz

placówki; wolontariat;

− działania edukacyjne w obszarze bezdomności: działania nakierowane na przeciwdziałanie

marginalizacji osoby bezdomnej; działania przywracające osobę bezdomną na poziom drabiny

społecznej z której zeszła w bezdomność; działania prowadzące do rozwoju osoby i jej pełnego

uczestnictwa w społeczeństwie; działania edukujące społeczeństwo w zakresie zjawiska bezdomności i

potrzeb osób bezdomnych, zorientowane na profilaktykę w zakresie bezdomności oraz kształcenie

specjalistyczne kadr pracujących z osobami bezdomnymi (zakres działań edukacyjnych); działania w

ramach istniejącego systemu edukacji (edukacja ogólna, zawodowa i specjalistyczna) Zaprezentowano

też metody („drabinka”, „paleta”, „głęboka woda”) i formy działań edukacyjnych (medialne akcje i

kampanie społeczne, konferencje, fora i wymiana doświadczeń międzyresortowych, szkolenie kadry,

projektowanie działań pomocowych, gromadzenie danych związanych z problematyką) w stosunku do

osób bezdomnych 38

;

− instytucje działające w zakresie promocji zatrudnienia lub edukacji (dedykowane osobom bezdomnym,

lub dla tych osób dostępne: urzędy pracy (UP),;Ochotnicze Hufce Pracy (OHP); Agencje zatrudnienia

(AZ); organizacje pozarządowe; Ośrodki Pomocy Społecznej (OPS); Centra Integracji Społecznej

(CIS); placówki wykonujące działalność podobną do CIS ale nie posiadającą takiego statusu; Kluby

37

Aktywizację badanej grupy społecznej pojmują eksperci jako wzmocnienie pozycji na rynku pracy oraz

włączenie w życie społeczne poprzez przywracanie na rynek pracy. 38

Szczegółowo omówione zostały usługi, zakres działań i rodzaje edukacji oraz metody i działania edukacyjne

zorientowane na osoby bezdomne w p. 3 Diagnozy grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i edukacji

53

Integracji Społecznej (KIS); Podmioty Ekonomii Społecznej (PES). Ponieważ prezentowane w katalogu

instrumenty i narzędzia wymagają współpracy między instytucjami rynku pracy i pomocy społecznej,

szczególną uwagę zwrócili eksperci na zawartą w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy konieczność harmonizowania działań PUP i OPS;

− programy rządowe MPiS oraz Program Operacyjny Kapitał Ludzki: „Aktywne formy przeciwdziałania

wykluczeniu społecznemu” (priorytet nr 3 Krajowego Planu Działania na Integracji Społecznej na lata

2004-2006, wytyczna nr 3 Rady Europy dla polityk społecznych krajów UE, priorytet Narodowej

Strategii Zatrudnienia na lata 2000-2006); „Powrót bezdomnych do społeczności”; „Program

Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” (inspirowanie podmiotów ujętych w ustawie

o pomocy społecznej do stosowania innowacyjnych metod pomocy i zwalczania zjawiska bezdomności

w 3 wymiarach (prewencji, interwencji, integracji); Program Operacyjny Kapitał Ludzki (konstrukcja

POKL wynika z założeń Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 i jest elementem

realizacji Strategii Lizbońskiej, program składa się z komponentu realizowanego centralnie: priorytety

I-V oraz realizowanego regionalnie: priorytety VI-IX)39

.

Zebrany i przeanalizowany w toku diagnozowania materiał ujawnił, że w Polsce najbardziej powszechnym

standardem wsparcia jest takie, zgodnie z którym urzędy pracy odpowiadają za zawodową aktywizację a

organizacje pozarządowe i w mniejszym zakresie ośrodki pomocy społecznej, zajmują się reintegracją

społeczną. Jednak osoby bezdomne rzadko korzystają z tego wsparcia i to najczęściej przy okazji uczestnictwa w

projektach realizowanych przez organizacje pozarządowe we współpracy z urzędami pracy. Tego rodzaju

działania reintegracyjne nie wydają się specjalnie skuteczne ze względu na częste ich niedostosowanie do

specyfiki osób bezdomnych, choć sprawozdania z osiągnięcia założonych rezultatów wydają się niejednokrotnie

przeczyć temu podejrzeniu. Eksperci posiadający praktykę w działaniach pomocowych, niejednokrotnie w toku

diagnozowania stanu wsparcia udzielanego osobom bezdomnym w omawianym obszarze spotkali się z

rozbieżnymi informacjami, w kwestii osiągniętych rezultatów (między np. „papierową” a „faktyczną” realizacją

projektu).

W Polsce nie realizuje się zbyt wielu inicjatyw w zakresie promocji zatrudnienia i rozwoju edukacji

skierowanych do osób bezdomnych, wiele inicjatyw w tym obszarze powstaje przy okazji innej działalności w

obszarze wykluczenia społecznego. Rzetelna ocena wpływu ogólnodostępnych form wsparcia na poprawę

sytuacji osób bezdomnych nie jest możliwa, ponieważ nie prowadzi się stosownych statystyk. Sytuacja

bezdomności to zjawisko wieloaspektowe, wymagające współdziałania specjalistów wielu dziedzin w zakresie

prewencji, interwencji i integracji. Przeanalizowany przez ekspertów materiał pozwala na stwierdzenie o

znaczącym potencjale zawodowym osób bezdomnych, który winien być zagospodarowany na rynku pracy, pod

warunkiem dostosowania kwalifikacji do kierunku rozwoju polskiej gospodarki. Zatrudnienie znajduje zaledwie

niewielka część osób bezdomnych, z reguły zresztą pracując „na czarno”. Brak formalnego zatrudnienia nie

39

Interesujące ekspertów w aspekcie bezdomności działania w obszarze zatrudnienia i edukacji zostały

uwzględnione do dofinansowania z EFS w ramach priorytetów I, VI, VII, IX. Zstawienie celów szczegółowych z

zamierzonymi efektami zawiera tab. 21 w p. 3 omawianej diagnozy.

54

zawsze wiąże się z niskimi lub nieadekwatnymi do potrzeb rynku pracy kwalifikacjami. Wiele przyczyn

składających się na sytuację osoby bezdomnej (utrata mieszkania, bezrobocie, przemoc w rodzinie, uzależnienie

od alkoholu i środków psychoaktywnych, utrata więzi rodzinnych i in.) sprawia, że aktywizacja zawodowa tej

grupy społecznej wymaga kompleksowego podejścia.

W omawianym opracowaniu eksperci zaprezentowali też tzw. dobre praktyki, jako przykłady

skutecznego, często innowacyjnego wsparcia udzielanego osobom bezdomnych:

− „Nieobojętni” (projekt edukacyjny dotyczący problematyki bezdomności zrealizowany przez TPBA

Koło Gdańskie we współpracy Gimnazjum nr 3 im. JPII w Gdańsku);

− „Druga Szansa” – Wolski Program Reintegracji Społecznej i Zawodowej;

− Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenia Dla Ludzi i Środowiska Kwilcz-Pniewy40

.

3. Analiza deficytów i barier

Osoby bezdomne postrzegane są w społeczeństwie najczęściej poprzez ugruntowane stereotypy (niechlujny

wygląd, odstająca od normy postawa, pozostawanie na marginesie życia społecznego), najczęściej traktowane

przez innych członków danej społeczności jako jej „deficyt”. Prócz funkcjonującego stereotypu, poważną

przeszkodę w społecznej reintegracji stanowią deficyty z zakresu edukacji i zatrudnienia, do których należą:

bariery tkwiące w osobach bezdomnych (uzależnienia; zły stan zdrowia i niepełnosprawność; niska samoocena,

motywacja i brak wiary w możliwość trwałej poprawy sytuacji; niskie lub nieodpowiednie kwalifikacje

zawodowe i osobiste; karalność, obciążenia alimentacyjne i inne zadłużenia; niestabilna sytuacja socjalno-

bytowa; bierność); zdrowie i sprawność (słaba kondycja zdrowotna osób bezdomnych, wynikająca z uzależnień i

niepełnosprawności); niska skuteczność instytucji (mała elastyczność form i treści usług, niedostosowanych do

specyficznych potrzeb osób bezdomnych); społeczność lokalna(brak skutecznej edukacji społecznej, mała oferta

wsparcia po uzyskaniu zatrudnienia, niski rozwój systemu edukacji i wsparcia kadry pracującej z osobami

bezdomnymi); rynek pracy (niewielka ilość inicjatyw wsparcia, niewystarczający wachlarz usług

zaadresowanych do osób bezdomnych, nieregularna oferta usług, mało inicjatyw ogólnopolskich a lokalne nie

we wszystkich obszarów kraju realizowane, brak współpracy instytucji świadczących usługi dla osób

bezdomnych i koordynacji działań, brak strategii działań zorientowanych na potrzeby osób bezdomnych,

lekceważenie wymiaru profilaktyki, mała elastyczność publicznych instytucji zatrudnienia).

Autorzy opracowania wskazali też deficyty o charakterze systemowym: brak sieci powiązań między

elementami systemu, brak spójnego systemu monitorowania i oceny, niespójność systemu prawa, brak

stabilnego źródła finansowania (wsparcia programów), brak katalogowania dobrych praktyk. Wymienione

deficyty określili eksperci jako braki i dysfunkcje istotnie oddziałujące na kwestie zatrudniania i edukacji w

odniesieniu do osób bezdomnych, co obrazuje tabela nr 23 (Systematyczne ujęcie barier w podziale na osobę i

40

„Dobre praktyki” opisane zostały szczegółowo w p. 5 omawianej diagnozy

55

system z uwzględnieniem analizowanych obszarów wsparcia: profilaktyki, interwencji i reintegracji, w ramach

problematyki zatrudnienia i edukacji osób bezdomnych)41

.

Do zasobów w obszarze zatrudnienia i edukacji eksperci zaliczyli: fakt istnienia podmiotów podejmujących

działania na rzec wsparcia osób bezdomnych; potencjał ludzki zaangażowany w projekty finansowane z

funduszy unijnych, kontraktacja zadań w zakresie pomocy psychologicznej udzielanej osobom poszukującym

pracy, w tym bezdomnym przez Urzędy Pracy; kompleksowe diagnozowanie zjawiska bezdomności w wielu

obszarach w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; zróżnicowanie ośrodków wsparcia działających na

rzecz osób bezdomnych; dostępność i różnorodność form aktywności i aktywizacji zorientowanych na specyfikę

tej grupy obywateli.

Wskazane deficyty, bariery i zasoby skłoniły autorów analizy do rekomendacji stworzenia optymalnego

modelu pracy socjalnej z osobą bezdomną, który byłby dostatecznie skuteczny i elastyczny w odpowiedzi na

specyficzne potrzeby osoby bezdomnej i zagrożonej bezdomnością.

4. Wnioski i rekomendacje

Zgromadzony przez ekspertów materiał potwierdził główne założenia omawianego projektu:

− bezdomność jest stanem / okolicznością, która powoduje wyłączenie z pełnego uczestnictwa w życiu

społecznym (w skrajnych jej formach powoduje wyłączenie całkowite ze społeczności);

− warunki życia w społeczeństwie (pewnego rodzaju wymogi co do umiejętności, wiedzy, promowanych

cech charakteru) są zmienne/ dynamiczne;

− wyłączenie z życia społecznego powoduje brak możliwości aktualizowania doświadczenia, wiedzy i

umiejętności względem zmieniających się warunków życia społecznego;

− osoba, chcąc żyć w sposób harmonijny w danej społeczności, musi dysponować adekwatną i aktualną

wiedzą/ umiejętnościami/ doświadczeniem. Aby utrzymać się w głównym nurcie społecznym musi

systematycznie aktualizować swoje doświadczenie;

− instytucje publiczne istnieją po to, by służyć społeczeństwu, tym samym zobligowane są do rozwijania

programów i usług, które powinny stanowić adekwatną odpowiedź na ciągle zmieniające się potrzeby i

interesy społeczne;

Sporządzona przez ekspertów diagnoza w obszarze aktywizacji i aktywności zawodowej osób

bezdomnych oraz w zakresie skierowanej do tej grupy oferty edukacyjnej, ujawniła rzeczywistość, która –

zdaniem ekspertów – wymaga korekty i dostosowania do potrzeb osób bezdomnych i społeczności, w której

żyją. Autorzy opracowania rekomendują zmiany:

41

Patrz: tab. Nr 23 w p. 6 omawianej diagnozy

56

− uznając za jedną z najskuteczniejszych form reintegracji podmioty ekonomii społecznej (PES), należy

przeprowadzić kampanię informacyjną promującą PES jako wykonawcę usług, oraz przeanalizować

możliwości i wprowadzić rozwiązania, które wzmocnią odpowiedzialność samorządów za PES;

− program aktywizacji jest na tyle istotną kwestią, że powinien być obowiązkowym elementem w

katalogu zobowiązań gminy względem osób bezdomnych – obok zapewnienia dachu nad głową,

odzieży i wyżywienia;

− badania potwierdzają niewielkie zainteresowanie korzystaniem z oferowanych form aktywności wśród

osób bezdomnych oraz niską motywację. Oferty szkoleniowe (także te realizowane w ramach

projektów finansowanych ze środków UE) mają ograniczony wpływ na zatrudnienie i edukację osób

bezdomnych, mimo ich udziału w tych projektach. Szkolenia zawodowe i inne kursy, bez połączenia z

indywidualną pracą o charakterze psychologicznym, niewiele zmieniają w kondycji osoby bezdomnej.

Należy więc wzmocnić programowo moduł psychologiczny, w tym szczególnie motywacyjny, w

ofercie działań kierowanych do tej grupy społecznej, przy jednoczesnym zapewnieniu adekwatnej

formy przekazania informacji dotyczących edukacji i zatrudnienia;

− osoby nie posiadające podstawowych zdolności do uczenia się, lub pozostające długi czas bez pracy,

mają trudności z korzystaniem z podstawowych szkoleń czy świadczeń przewidzianych w ramach

polityki przywracania do rynku pracy. Brakuje im informacji na temat podstawowych procesów

społeczno-gospodarczych, co potęguje ich izolację. Dlatego też należy zwrócić uwagę na to, aby:

rozbudować w zakresie edukacji nieformalnej ofertę edukacyjną dla osób bezdomnych, zapewnić

profesjonalne przygotowanie kadry pracującej z osobami bezdomnymi, wspierać tworzenie grup

samopomocy, w których mogliby uzyskać wsparcie emocjonalne, wymienić się informacjami na temat

możliwości zmiany lub podwyższania kwalifikacji zawodowych, a także zatrudnienia oraz skutecznymi

sposobami szukania, znajdowania i utrzymywania pracy;

− punktem wyjścia do pracy z osobami bezdomnymi powinna być ich kompleksowa diagnoza (stan

zdrowia fizycznego i psychicznego, samoocena, struktura potrzeb, cechy osobowości i charakteru,

predyspozycje zawodowe oraz poziom funkcjonowania). Osoba powinna uzyskać w trakcie

indywidualnego kontaktu informację o tym, co sama może zrobić oraz o ofercie instytucji

odpowiedzialnych za pomoc. Dlatego też wskazane byłyby zwiększenie liczby działań doradczych,

psychologicznych i coaching’owych zapewniających indywidualne podejście do osób bezdomnych i

pomoc im w wyznaczeniu ścieżki rozwoju zawodowego;

− stosowanie instrumentów rynku pracy w odniesieniu do osób bezdomnych

jest ograniczone ze względu na schematyzm i ograniczenia biurokratyczne, a także brak adekwatnych

kompetencji doradców zawodowych, pośredników pracy, psychologów i pracowników socjalnych. W

programach aktywizacji zawodowej dla osób bezdomnych praktycznie nie uwzględnia się kwestii

niepełnosprawności, która ogranicza możliwości pracy co najmniej połowy osób bezdomnych.

Opracowania wymaga więc katalog kompetencji doradcy / pracownika PUP wyspecjalizowanego w

zakresie pomocy osobom zmarginalizowanym i zagrożonym marginalizacją, w tym także osobom

bezdomnym. Należy także poddać pogłębionej refleksji możliwość wsparcia funkcjonowania i

wzmocnienia sieci współpracy specjalistycznych placówek realizujących program reintegracji

57

społecznej i zawodowej dla osób bezdomnych, którego celem szczegółowym jest powrót na otwarty

rynek pracy;

− osoby bezdomne realizują różnego rodzaju aktywności, które można uznać za pracę,

i są to działania, które: wynikają na ogół z regulaminu placówki dla osób bezdomnych i wiążą się z

wykonywaniem określonej pracy na rzecz ośrodka i/lub jego mieszkańców, są skutkiem chęci lub

potrzeby podjęcia działań pożytecznych i przyjmują formę samodzielnego lub zorganizowanego

wolontariatu, na celu uzyskanie dochodu i na ogół są realizowane poprzez pracę nierejestrowaną,

zbieractwo i żebractwo; w związku z tym przy projektowaniu programu wychodzenia z bezdomności,

czy kontraktu socjalnego realizowanego z osobą bezdomną, należy uwzględnić konieczność

maksymalizacji poziomu wykorzystania potencjału osób objętych wsparciem, poprzez uwzględnienie w

planie nie tylko zawodowej czy edukacyjnej aktywności, ale także objęcia obszaru „czasu wolnego”;

− osoby bezdomne podejmują aktywność w formie wolontariatu, jednak jest to kwestia, która wymaga

szerszej analizy w odniesieniu do pracy socjalnej. Wolontariat jest traktowany czasem jako forma

aktywizacji zawodowej, jednak w opinii ekspertów Grupy tego rodzaju praca dobrowolna jest raczej

formą socjoterapii (z elementami preorientacji zawodowej i przyswajania etosu pracy), a nie etapem na

drodze do uzyskania zatrudnienia. Ze względu na pojawiające się kontrowersje w ocenie tej formy

aktywności należy przeprowadzić kompleksowe badania w tym zakresie;

− istotnym czynnikiem demotywującym do podejmowania legalnej aktywności zawodowej wśród osób

bezdomnych są zadłużenia alimentacyjne oraz innego rodzaju zobowiązania finansowe. Należy więc

rozważyć możliwości dostosowania obowiązujących regulacji, w tym ustawowych, tak, aby system

egzekucji finansowej nie powodował całkowitej degradacji aspiracji zawodowych i motywacji do

„legalnego życia”;

− podmioty działające na rzecz osób bezdomnych uczestniczą w niewystarczającym stopniu w tworzeniu

obowiązujących praw i planów działań. Należy systematycznie monitorować proces legislacyjny i

maksymalnie wykorzystać możliwości partycypacji organizacji działających na rzecz bezdomnych oraz

samych bezdomnych w kreowaniu założeń dokumentów prawnych i strategicznych;

− wśród systemowych rozwiązań brakuje przede wszystkim sieci współpracy pomiędzy instytucjami,

samorządem i organizacjami pozarządowymi oraz spójnego ustawodawstwa, co w konsekwencji

skutkuje m.in. brakiem stabilnego źródła finansowania inicjatyw na rzecz osób bezdomnych.

Należałoby więc opracować spójny program, monitorujący działania i uwzględniający wnioski z

ewaluacji, oparty na współpracy podmiotów i instytucji zapewniając mu jednocześnie finansowe

wsparcie oraz przestrzeń dla innowacji, szczególnie w odniesieniu do programów aktywizacji

zawodowej;

− w opinii ekspertów ocena skuteczności programów unijnych i rządowych, realizowanych na rzecz osób

bezdomnych wymaga dokonania odrębnej analizy. Zadanie to wykracza poza ramy czasowe

przewidziane na wykonanie diagnozy w obszarze zatrudnienia i edukacji.

58

Przygotowany przez grupę ekspercką ds. zatrudnienia i edukacji pod przewodnictwem Stowarzyszenia

„Otwarte Drzwi” raport stanowi diagnozę stanu inicjatyw i działań podejmowanych w obszarze zatrudnienia i

edukacji przez różnorodne podmioty w kontekście specyficznych potrzeb osób bezdomnych. Autorzy

opracowania opisali i zanalizowali arbitralnie wybrane, uznane za najważniejsze dla diagnozy kwestie, zdając

sobie sprawę z tego, że zmiana perspektywy oceny pociąga za sobą zmianę sposobu i zakresu analizy tych

działań. Eksperci zwrócili uwagę na szczególny związek między zatrudnieniem i aktywizacją zawodową osób

bezdomnych a edukacją, podkreślając rolę pracy jako instrumentu socjalizacji, umożliwiającej reintegrację

społeczną osoby bezdomnej lub zagrożonej bezdomnością. Brak pracy pogłębia poczucie marginalizacji,

ogranicza aktywność, utrudniając powrót na rynek pracy a w konsekwencji pogłębia izolację osób bezdomnych.

W przekonaniu, że rozwiązanie problemów społecznych wymaga współpracy wielu podmiotów (gminy,

powiatu, społeczności lokalnej) i podjęcia próby modelowego usystematyzowania roli i zasad współpracy

wszystkich podmiotów w pracy na rzecz walki z wykluczeniem najsłabszych grup społecznych, swoje

propozycje rekomendują eksperci jako punkt wyjścia dla pracy nad modelem kompleksowego wsparcia osób

bezdomnych w kolejnej fazie projektu.