Public Disclosure Authorized 69550 - World Bankdocuments.worldbank.org/curated/en/986591468006616401/pdf/695… · проекта ООУПЕЦА Отдел „Оперативни

Република България

Институционална доверителна

оценка (ИДО)

на Изпълнителна агенция „Пътища”

31 юли 2006 г.

Отдел „Оперативна политика и услуги”

Регион Европа и Централна Азия

Документ на Световна банка ДА НЕ СЕ РАЗПРОСТРАНЯВА БЕЗ ПРЕДВАРИТЕЛНОТО СЪГЛАСИЕ НА

СВЕТОВНА БАНК

69550

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Институционална доверителна оценка Абревиатури и съкращения

на българската Изпълнителна агенция „Пътища”

i

Обменни курсове

1 лв. (български лев) = (17 май 2006 г.)

1 лв. = 1.95 ЕВРО (17 май 2006 г.)

Финансова година

1 януари – 31 декември

АБРЕВИАТУРИ И СЪКРАЩЕНИЯ

ОФКОС Оценка на финансовия контрол и

отчетност на страната

ИТ Информационни технологии

СП Сметна палата (Държавна

одиторска институция)

МФ Министерство на финансите

ДОПВОПС Доклад за оценка на обществените

поръчки

МРРБ Министерство на регионалното

развитие и благоустройството

ЕЦА Регион Европа и Централна Азия,

Световна банка

МТ Министерство на транспорта

ОИРЕЦА Отдел „Инфраструктура”, Регион

Европа и Централна Азия,


ОКП Обобщение на концепцията на

проекта

ООУПЕЦА

Отдел „Оперативни услуги и

политика”, Регион Европа и

Централна Азия, Световна банка

УПФ Управление на публични финанси

ЕИБ Европейска инвестиционна банка АДВФК Агенция за държавен вътрешен

финансов контрол

ЕС Европейски съюз ЗОП Закон за обществените поръчки

ФГ Фискална / финансова година АОП Агенция по обществени поръчки

ЗВО Звено „Вътрешен одит” ИАП Изпълнителна агенция „Пътища”

МБВР Международна банка за

възстановяване и развитие (или

Световна банка)

ППУРЦИЕ Подкрепа за подобряване

управлението и ръководството в

Централна и Източна Европа

МФИ Международни финансови

институции

ТП Техническа помощ

МНОФО Междинни неодитирани финансови

отчети

СБ Световна банка

ИС Информационни системи

Регионален вицепрезидент: Шигео Кацу, Вицепрезидент ЕЦА

Директор за страната: Ананд Сет

Директор Сектор: Сунил Батачаря, ООУПЕЦА

Мениджър Сектор: Джон Хегарти, ООУПЕЦА

Ръководител на екипа за заданието: Мария Ваннари, ООУПЕЦА

Институционална доверителна оценка Съдържание


ii

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОВЕРИТЕЛНА ОЦЕНКА НА ИЗПЪЛНИТЕЛНА

АГЕНЦИЯ „ПЪТИЩА”

ЧАСТ I

Съдържание

АБРЕВИАТУРИ И СЪКРАЩЕНИЯ ............................................................................ I

ОБОБЩЕНИЕ ............................................................................................................... IV

Обща информация и цели на Институционалната доверителна оценка ....... iv

Обобщение на констатациите и препоръките ....................................................... v

1. ВЪВЕДЕНИЕ ....................................................................................................... 1

2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ И ОБХВАТ ............................................................. 2

2.1 Пътен сектор в България .................................................................................. 2

2.2 Институционална доверителна оценка (ИДО).............................................. 2

3. ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОВЕРИТЕЛНА ОЦЕНКА НА

ИЗПЪЛНИТЕЛНА АГЕНЦИЯ „ПЪТИЩА” (ИАП) ............................................... 4

3.1 Състояние на ИАП към момента и стратегически направления ............. 4

3.2 Законодателна и корпоративна управленска рамка ................................... 5

3.3 Планиране, формулиране и изпълнение на бюджета .................................. 7

3.4 Организация и управление на търговете ..................................................... 10

3.5 Практика на ИАП при провеждане на търгове за обществени поръчки

съгласно Закона за обществените поръчки ................................................. 13

3.6 Управление на паричните потоци ................................................................. 16

3.7 Счетоводство и финансови отчети ................................................................ 18

3.8 Информационни системи (ИС) ....................................................................... 20

3.9 Системи за вътрешен контрол и вътрешен одит ........................................ 22

3.10 Управление на активите ................................................................................. 27

3.11 Система за разрешаване на жалби ................................................................ 28

3.12 Управление на документацията (съхранение на документите по

тръжните процедури ) ...................................................................................... 28

3.13 Одити (финансов, на изпълнението, тръжни) ............................................. 29

3.14 Роля на ИАП при използването на следприсъединителните фондове ... 30

3.15 Изпълнителна агенция ИСПА към ИАП ..................................................... 30

4. СВЪРЗАНИ ВЪПРОСИ ЗА СТРАНАТА И СЕКТОРА ............................. 32

4.1 Бюджетиране ...................................................................................................... 32

4.2 Управление на паричните средства .............................................................. 33

Институционална доверителна оценка Съдържание


iii

4.3 Счетоводство ...................................................................................................... 34

4.4 Вътрешен одит – актуализация за страната ................................................ 34

4.5 Система за възлагане на обществени поръчки ........................................... 35

Анекси:

АНЕКС ОРГАНИЗАЦИОННА СХЕМА НА ИАП към юни г.

АНЕКС ПРОТИЧАНЕ НА ПЛАЩАНИЯТА В ИАП към юни г.

АНЕКС СПИСЪК НА РЕФЕРЕНТНИТЕ ДОКУМЕНТИ, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ИДО

АНЕКС СПИСЪК НА ЛИЦАТА, С КОИТО СА ПРОВЕДЕНИ СРЕЩИ

АНЕКС СПИСЪК НА ИНФОРМАЦИЯТА, ПОИСКАНА ОТ ИДО

Институционална доверителна оценка Обобщение


iv

ОБОБЩЕНИЕ

Обща информация и цели на Институционалната доверителна оценка

Правителствата използват публични средства, включително заеми от

международни финансови институции, за изпълнение на програми и провеждане на

реформи. Следователно, правителството носи отговорност пред гражданите и

данъкоплатците за икономичното и ефективно използване на публичните средства.

Стабилното управление на публичните средства е от изключителна важност за

изпълнение на отговорностите за финансовото управление.

Настоящата Институционална доверителна оценка 1 (ИДО) на Изпълнителна

агенция „Пътища” (ИАП) беше възложена от регионалното ръководство и от

сектор ”Инфраструктура” на Световна банка (СБ) във връзка с искането на

правителството за предоставяне на финансиране от Световна банка за нов Проект

за пътна инфраструктура (Проекта). ИДО беше използвана като средство за оценка

на резултатите от работата на ИАП по отношение на финансовото управление и

тръжните процедури, за да бъдат идентифицирани области в управлението на

публични финанси от страна на ИАП, които могат да бъдат допълнително

заздравени с цел подобряване използването на публични средства, независимо от

източника на финансиране. Правителството иска да подобри състоянието на 2-ри и

3-ти клас пътища с цел подобряване достъпа на населението до пазарите и

предприятията в малките градове и в селските райони и повишаване на

възможностите за бизнес в селските райони, очаквани след присъединяването към

ЕС. На второ място ИАП иска да подобри системата си за управление на пътищата,

за да бъде в състояние да изготвя програми за многогодишна поддръжка на

пътищата при условията на ограничени бюджетни средства. На трето място,

Правителството иска ИАП да укрепи техническия и управленския си капацитет с

цел ефективно изпълнение на текущи и бъдещи пътни проекти, особено такива,

които са финансирани частично с безвъзмездна помощ от ЕС.

Екипът за доверителната оценка (оценка на финансово управление и тръжни

процедури) на Световна банка работи в София от средата на май до началото на

юни 2006 г. Докладът за ИДО, изготвен в резултат на мисията, представя

препоръки за подобряване на политиката и практиката на ИАП в областта на

управлението на публични средства. Тези препоръки се базират на добрата

практика и приети международни стандарти и са приложими независимо от

източника на финансиране (държавен бюджет, вътрешни и външни заеми,

включително такива от Световна банка или безвъзмездни помощи от ЕС след

присъединяването). Екипът на Световна банка възнамерява да сподели този доклад

1 За целите на настоящия доклад „доверителна” включва финансово управление и тръжни

процедури



v

със съответните институции в страната (Министерство на финансите,

Министерство на транспорта, Министерство на регионалното развитие и

благоустройството и ИАП).

Обобщение на констатациите и препоръките

Настоящият раздел представя таблица с обобщение на въпросите, свързани с

финансовото управление и тръжните процедури, както и рисковете, свързани с тях,

във връзка с реорганизацията на ИАП в извънбюджетен фонд, отговарящ за

републиканската пътна мрежа, включително за изграждането на нови пътища и за

поддръжката им. Списъкът с въпросите, идентифицирани от екипа на Световна

банка за оценка на финансовото управление и тръжните процедури по време на

работата на място през май до началото на юни 2006 г., в никакъв случай не може

да се разглежда като изчерпателен. На екипа не беше осигурен пълен достъп до

цялата необходима информация и документи, което му даде възможност да оцени

рамката за вътрешен контрол на ИАП само на най-общо ниво без възможност за

проверка на приложението на контрола в практиката. Следователно докладът за

ИДО представя само ограничени наблюдения, констатации и препоръки, базирани

на разговори и срещи както в ИАП, така и в други свързани институции, които са

изброени в Анекс 4. Докладът не излага подробен план за действия, но

идентифицира областите, които следва да бъдат разгледани внимателно,

включително посредством допълнителна техническа помощ.

Първата част на таблицата включва въпросите и препоръките, които се отнасят

директно до общата система за финансово управление и тръжни процедури на

страната и следователно, не попадат под прякото влияние на ИАП. Те трябва да

бъдат адресирани чрез други канали, като се инициира диалог с Правителството на

макро ниво. Втората част на таблицата разглежда области, които представляват

пряка отговорност на ИАП, като по този начин представя основните препоръки за

подобрение в системата за управление на публичните финанси като цяло, което ще

има пряк ефект върху използването на каквито и да било средства, независимо от

източника на финансиране (следприсъединителни фондове на ЕС, държавен

бюджет, заеми от международни финансови институции като ЕИБ или МБВР).



vi

Таблица 1: Обобщение на констатациите и препоръките

Област Констатации / въпрос Препоръки за мерки за изграждане на капацитет, включително

чрез изпълнение на Проект за пътна инфраструктура

ЧАСТ I: НА НИВО ДЪРЖАВА

Планиране,

формулиране и

изпълнение на

бюджета

Множество източници на

финансиране за

рехабилитация и

поддръжка на пътищата,

управлявани от повече от

една институция.

В бюджета няма основни

показатели за изпълнение.

Правителството може да обмисли обединяването на управлението на

източниците за финансиране на поддръжка и рехабилитация на

пътищата в една институция.

Въвеждането на основни показатели за изпълнение по отношение на

бюджета ще бъде в съответствие с усилията на Правителството да

премине към програмно бюджетиране. В случая на ИАП

Правителството може да обмисли добавянето на основни показатели

за изпълнение, които да са свързани с бюджета, с цел оценяване на

годишното изпълнение на ИАП (вкл. областни поделения) и отчитане

използването на бюджетни средства.

Прозрачност и

финансова

отчетност пред

данъкоплатците

Ограничено публично

оповестяване на

одиторски доклади

Държавната одиторска институция (Сметната палата) може да

обмисли да последва примера на Върховните одиторски институции в

други страни (включително в ЕС) за представяне пред обществеността

на пълните одиторски доклади за бюджетни институции след тяхното

официално одобрение.

Законова и

регулаторна рамка

за тръжни

процедури за

След приемането на

новия Закон за

обществените поръчки

през 2006 г. (в сила от 1

Разработването на правилник за приложението, примерни тръжни

документи и обучението на кадри за възлагане на обществени поръчки

на национално ниво са необходими мерки за улесняване

приложението на новия закон. Препоръчително е и преработването и



vii



възлагане на

обществени поръчки

юли 2006 г.) България

приключи с

привеждането на

националното

законодателство в

съответствие с

директивите на ЕС.

Липсата на правилник за

приложението поражда

риск от погрешно

тълкуване на закона,

когато той се прилага от

различните институции,

възлагащи обществени

поръчки.

допълнителното разработване на норми за възлагането на обществени

поръчки под прага, определен в новия Закон за обществените

поръчки.

Въвеждането на база за съпоставка за оценяването на капацитета и

резултатите, постигнати от системата за обществени поръчки, може да

се препоръча на правителството и, в случай, че то проявява интерес,

може да бъде предоставена помощ от страна на Световна банка чрез

споделяне на разработения от ОИСР/ СБ набор от показатели и

методология за оценка и наблюдение/ мониторинг на резултатите от

системата за възлагане на обществени поръчки и основните възлагащи

институции, които са големи разпоредители с публични средства.

ЧАСТ II: НА НИВО ИНСТИТУЦИЯ (ИАП)

Законодателна и

корпоративна

управленска рамка

Фрагментирана

организационна структура

на ИАП: различни отдели

имат паралелна

организация на финансово

управление и тръжни

процедури и на отчитане.

За да се използва настоящата реорганизация на ИАП, е разумно да се

възложи функционален преглед на основните бизнес процеси, което

ще позволи на ИАП ефективно да управлява нарасналия обем

дейности и операции след предоставянето на разположение на

следприсъединителните фондове от ЕС.



viii



Все още няма решение за

изпълнително звено, което

да отговаря за

структурните и

кохезионните фондове.

Необходимо е да се

определи мандат на

институцията и

дългосрочна стратегия

след реорганизацията на

ИАП.

ИАП може да обмисли разработването на стратегия на институцията

и план за действие, за да се подготви за промените, които са

необходими за ефективното усвояване на структурните и

кохезионните фондове на ЕС. Най-добрите практики и процедури,

които вече съществуват в ИАП, могат да бъдат приети в цялата

агенция (например, по отношение на финансовото управление тези на

отдела в ИАП, който работи с фондове по ИСПА, т. нар.

Изпълнителна агенция ИСПА). Процедурите и системите за контрол,

които са създадени в този отдел, могат да се използват като пример,

като целесъобразна(и) част(и) от тях се приемат в цялата ИАП).

След реорганизацията на ИАП и изменението на Закона за пътищата

е разумно да се разработи мандат на институцията, определящ ролята

и разделянето на отговорностите между Централната администрация

на ИАП и нейните областни поделения.

В допълнение се препоръчва обмен на опит с и съпоставяне спрямо

агенциите за пътищата в други страни, за които се счита, че прилагат

най-добрите практики, особено използващите средства от ЕС.

Проектът за пътна инфраструктура може да се използва за

установяване на договорености за побратимяване (туининг) с друга

национална агенция за пътищата, както и за финансиране на

програми за обмен и посещения за обучение.

Бюджетиране Бюджетът съдържа само

финансова информация и

не е обвързан с резултати.

Годишният бюджет на ИАП може да включи целеви резултати

(физически мерки) или показатели за резултати, в съответствие с

програмния подход за бюджетиране на страната. Пилотното

използване на показатели за резултати в процеса на бюджетиране

може да се реализира на ниво институция без да се чакат съответните

промени на ниво държава.



ix



Финансова

прозрачност и

отчетност

Липса на обществено

достъпна информация

свързана с резултатите,

бюджета и изпълнението

от страна на ИАП.

Одобреният годишен бюджет на ИАП, включително целевите

резултати и постигнатото през годината / напредъка в резултатите,

могат да бъдат публично достъпни чрез Интернет. Публикуването на

годишния отчет на институцията, включително между другото на

описания на изпълнените през бюджетната година дейности и

проекти, финансови отчети, одиторско мнение, планове за бъдещи

години, в допълнение към предоставянето на годишния одиторски

доклад за ИАП на Интернет страницата на Агенцията, би било в

съответствие с най-добрата международна практика.

В допълнение, когато България стане член на ЕС, ИАП ще трябва да

спазва изискванията на ЕС за оповестяване на публична информация.

Процедури за



Различните поделения на

ИАП използват различни

процедури за възлагане на

обществени поръчки в

зависимост от правилата и

изискванията на

финансиращата

институция.

След членството в ЕС Законът за обществените поръчки ще е

приложим по отношение на договори за възлагане на обществени

поръчки, финансирани от държавния бюджет и от фондовете на ЕС.

Хармонизацията на процедурите за възлагане на обществени поръчки

в цялата ИАП ще й даде възможност да договаря използването на

системите на страната, независимо от източника на финансиране.

(Договори, финансирани със средства от ИСПА и ФАР, ще бъдат

изключение, тъй като те трябва да спазват разпоредбите на ЕС, в

частност Практическото ръководство)

Документи за



(стандартни тръжни

документи)

Различните звена на ИАП,

в съответствие със Закона

за обществените поръчки,

използват различни

формати / модели на

документи за възлагане на

обществени поръчки.

Препоръчително е да се разработят стандарти / примерни документи

за изпълнение на строителни работи, доставка на стоки и

консултантски услуги (проектиране и технически надзор), които да

бъдат използвани в съответствие с новия Закон за обществените

поръчки (в сила от 1 юли 2006 г.) в цялата ИАП, включително в

областните поделения. Такива примерни документи / формуляри

могат да бъдат публикувани във вътрешната Интернет мрежа, за да се

осигури лесен достъп до тях за експертите на ИАП. Това ще окаже



x



пряко влияние върху ефективността при възлагане на обществени

поръчки.

Управление на

документацията

(Система за

съхранение на

документация по

тръжни процедури)

Документите по

обществените поръчки се

съхраняват под формата

на хартиено копие в

различните звена,

отговорни за съответната

поръчка.

Очакваното увеличение на обема и броя дейности по възлагане на

обществени поръчки, когато през 2007 г. бъдат предоставени

структурни и кохезионни фондове от ЕС, налага разработването на

електронна система за архивиране за обществени поръчки, или като

минимум използването на софтуерния модул Инвеститор, който

позволява електронно съхранение на подписаните договори,

нарежданията за промени и измененията. Достъпът до и споделянето

на електронните файлове ще повиши ефективността на персонала,

работещ по възлагането на обществени поръчки, сключването на

договори и извършването на плащания, от гледна точка на време.

Управление на

паричните потоци

Нарастващо значение на

точността при

планирането на паричните

потоци за

първостепенните

разпоредители с

бюджетни средства.

След реорганизацията ИАП ще се превърне в първостепенен

разпоредител с бюджетни средства, на пряко подчинение на МФ.

Тази промяна ще окаже пряко влияние върху обема на операциите,

плащанията и значението на точността в прогнозираните парични

потоци. ИАП трябва да утвърди планирането на консолидираните

парични потоци за цялата дейност, включително областните

поделения.

Счетоводство и

финансови отчети

Недостатъчен контрол

върху въвеждането на

данни в счетоводната

система.

Същите счетоводители, които правят записите в журналите, не трябва

да имат правото да правят промени след приключването на деня. Ако

се налагат промени на записите в журналите, единствено главният

счетоводител или определен отговорник трябва да имат това право.

Препоръчва се подновяване на съществуващия счетоводен софтуер,

което ще даде възможност за приключване на всеки месец без

възможност за промени в данните. Ако бъдат установени грешки,

корекциите трябва да бъдат извършени през следващия месец чрез

корекция на записа в журнала.



xi



Информационни

системи (ИС)

Различните

информационни системи

не са интегрирани.

Средствата и разходите по

програма ИСПА не са

включени в счетоводната

документация на ИАП.

ИАП може да обмисли разработването на дългосрочна ИТ стратегия,

включително възможността за интегриране на съществуващите и

новите ИТ системи за основните бизнес процеси, включително

технически, финансови и физически резултати в интегрирана

управленска информационна система;

След като ИАП се превърне в извънбюджетен фонд се препоръчва

МФ да обедини цялата документация, свързана със средства,

управлявани в ИАП (включително програми по ИСПА и ФАР в

процес на изпълнение) в една счетоводна система.

Вътрешен одит и

контрол

Функцията за вътрешен

одит е на ранен етап от

развитието си.

За улесняване бързото развитие на функцията за вътрешен одит в

ИАП се препоръчва следното: (a) увеличаване броя на персонала за

вътрешен одит съгласно одобрената схема; (б) разработване на план

за обучение на членовете на персонала за вътрешен одит, за да

получат статут на сертифицирани вътрешни одитори; (в)

разработване на обобщено оперативно ръководство, съдържащо

вътрешни политика и процедури за контрол, бюджетиране,

счетоводно отчитане, възлагане на обществени поръчки, отчетност.

Външен одит Не е извършван редовен

ежегоден одит на ИАП с

изключение на годишния

одит на изпълнението на

бюджета.

Ежегоден финансов одит и одит на изпълнението следва да бъде

извършван (доколкото разбираме националната Сметна палата вече е

планирала това).

Институционална доверителна оценка Въведение


1

1. ВЪВЕДЕНИЕ

Работата по оценката беше извършена от съвместен екип за финансово управление

и тръжни процедури от Отдел "Оперативни услуги и процедури", Регион Европа и

Централна Азия на Световна банка, включващ Мария Ваннари (Старши специалист

търгове и Ръководител на екипа), Мирела Март (Специалист по финансово

управление), Ивона Варзеча (Старши специалист по финансово управление), Блага

Джорджин и Антония Виячка (Специалисти търгове), Валерия Николаева и Иляс

Бът (Сътрудници на екипа). Екипът за доверителната оценка би искал да изрази

благодарността си на експертите от Министерствата и ИАП, които се включиха в

срещите и разговорите2.

ИДО се ограничава в рамките на оценка на ИАП, която носи отговорността за

изпълнението на правителствената инвестиционна програма за рехабилитация и

поддръжка на пътищата и не обхваща целия пътен сектор. ИДО не представлява

одит, нито е предвидена да предостави сигурност за конкретното използване, което

е или може да бъде реализирано, по отношение на средства на Световна банка,

публични средства или средствата от ЕС.

2 Анекс 4

Институционална доверителна оценка Обща информация и обхват


2

2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ И ОБХВАТ

2.1 Пътен сектор в България

През януари 2007 г. предстои България да стане член на Европейския съюз (ЕС).

Процесът на присъединяване към ЕС оказва основно влияние върху

икономическите и социални реформи, провеждани в страната в момента. Опитът на

другите страни, които приключиха успешно процеса на присъединяване към ЕС,

показва ясно значението на структурните реформи в управлението на публичните

финанси с цел гарантиране на ефективното им използване и усвояването на

съществени суми безвъзмездни помощи от ЕС, които ще бъдат получени от

държавата след присъединяването.

Поради това Министерство на финансите (МФ) и Министерство на регионалното

развитие и благоустройството (МРРБ) поискаха помощ от Световна банка (СБ) за

изготвянето на програма за поддръжка на републиканската пътна мрежа, която ще

бъде подпомогната в рамките на две последователни инвестиционни операции

(съответно в размер на 90 млн. ЕВРО и 120 млн. ЕВРО), съвместно финансирани от

Световна банка, целящи подобрения в републиканската пътна мрежа. Подкрепата

на усилията на правителството за подобряване на републиканската пътна мрежа ще

позволи на България да стартира бързо подобряването на състоянието на 2-ри и 3-

ти клас пътища, както и безопасността по пътищата, като по този начин ще повиши

качеството на живот в селските райони. На второ място, тази подкрепа ще помогне

на Изпълнителна агенция „Пътища” (ИАП) да подобри управленския си капацитет,

включително управлението на публични финанси, за да бъде подготвена по

подходящ начин за новата си роля след 2007 г.

Отговорността за основната пътна мрежа (19,000 км) е поверена на Изпълнителна

агенция „Пътища” (ИАП), която доскоро функционираше под шапката на МРРБ и

която сега се преструктурира като полу-автономна държавна агенция, която ще

бъде ръководена от Съвет, представляващ Министерство на финансите (МФ),

Министерство на транспорта (МТ) и МРРБ. Независимо от дългогодишните си

традиции в областта на инженеринга, ИАП не е заздравила капацитета си в

степента, в която това е направено в агенциите за пътищата в други

присъединяващи се към ЕС страни. В частност, в България само частично са

въведени модерни системи за управление на пътищата и методи за изпълнение на

пътни работи, в резултат на което публичните средства не се използват толкова

ефикасно, колкото би трябвало, и съществуват опасения, че това може да се отрази

върху ефикасното усвояване на фондовете от ЕС, които ще са на разположение за

пътния сектор след датата на членството.

Предлаганият проект ще включва два основни компонента:

2.2 Институционална доверителна оценка (ИДО)

Рамка на институционалната доверителна оценка

Институционална доверителна оценка Обща информация и обхват


3

Обхватът на работата за оценка на капацитета на ИАП се базира на съществеността

на специфичните цикли на приходи и категории разходи, които са концентрирани в

следните области:

o Състояние на ИАП към момента и стратегически направления

o Законодателна и корпоративна управленска рамка

o Законови изисквания за надзор над управлението на публични средства

(надзорен механизъм)

o Планиране и бюджетиране

o Организация и управление на тръжните процедури

o Настояща практика на ИАП при провеждане на търгове за обществени

поръчки (вкл. идентифициране на разлики между практиката и документите

на Агенцията и тези, приемливи за Банката, с цел да се открият начини за

отстраняване на тези разлики)

o Управление на активите

o Управление на документацията

o Счетоводство и финансови отчети

o Управление на изпълнението на договорите (вкл. оплаквания от

изпълнители и/ или обществеността)

o Управление на паричните потоци

o Информационни системи (ИС)

o Системи за вътрешен контрол и вътрешен одит

o Одити (финансови, на изпълнението, тръжни)

o Прозрачност, публичен достъп до информация (вкл. бъдещи възможности за

кандидатстване и възлагане на договори).

ИДО не представлява одит, нито е предвидена да предостави сигурност за

конкретното използване, което е или може да бъде реализирано, по отношение на

средства на Световна банка, публичните средства или средствата от ЕС.

Информацията и данните бяха събрани основно по време на срещи и разговори без

да се осигури възможност за провеждане на произволен тест за цялостен преглед за

проследяване на процесите и документооборота и протичането на информацията

през пълния бизнес цикъл на ИАП. В следващата глава са изложени констатациите

и препоръките от ИДО, в степента, в която това беше възможно при

съществуващите обстоятелства.

Институционална доверителна оценка ИДО на ИАП


4

3. ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОВЕРИТЕЛНА ОЦЕНКА

НА ИЗПЪЛНИТЕЛНА АГЕНЦИЯ „ПЪТИЩА” (ИАП)

3.1 Състояние на ИАП към момента и стратегически направления

Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) отговаря за

държавната политика за планиране и развитие на пътната инфраструктура3.

Министерство на транспорта подпомага и развива международните дейности по

Пан-Европейските транспортни коридори. Отговорността за 1, 2 и 3 клас пътища

(19,000 км.) е поверена на Изпълнителна агенция „Пътища” (ИАП), която до

неотдавна е била второстепенен разпоредител с бюджетни средства в рамките на

администрацията на МРРБ. Общинските пътища се управляват от кметовете на

съответните общини, а частните пътища се управляват от техните собственици.

Общините и собствениците трябва да координират с ИАП проектите за изграждане

и включване на техните пътища към републиканската пътна мрежа.

През април 2006 г. правителството огласява план за изменение на Закона за

пътищата и за преструктуриране на ИАП в „полу-автономна” държавна агенция –

Инвестиционен фонд „Пътища” (Фонда), който ще се ръководи от Съвет,

представляващ Министерство на финансите, Министерство на транспорта и МРРБ.

Новата структура ще се финансира от няколко източника, като например

определени приходи от винетни такси, заеми, други пътни такси и вноски от

държавния бюджет и ще отговаря за новото строителство, рехабилитацията и

поддръжката на републиканската пътна мрежа.

Независимо от дългогодишните традиции в областта на инженеринга, датиращи от

повече от 100 години, ИАП не е толкова силна, колкото агенциите за пътища в

други присъединяващи се към ЕС страни. В частност, в България само частично са

въведени модерни системи за управление на пътищата и методи за изпълнение на

пътни работи, в резултат на което публичните средства не се използват ефикасно,

и съществуват опасения, че това може да се отрази върху ефикасното усвояване на

фондовете за безвъзмездна помощ от ЕС, които са на разположение за пътния

сектор. Правителството е наясно с тази ситуация, но то има нужда от помощ за

разработването и изпълнението на програма за институционално развитие за ИАП.

Други МФИ финансират изграждането и рехабилитацията на първокласни пътища,

но те рядко подпомагат институционално развитие. Поради причини, свързани с

ефективността, техните проекти също се изпълняват от „внедрени” звена, което

често налага наемане на допълнителен персонал и консултанти и могат да имат

само ограничен ефект за изграждане на капацитета на ИАП. В крайна сметка

съществуването на няколко паралелни системи и процедури намалява

ефективността от цялостното управление и увеличава административния апарат и

режийните разходи.

3 Закон за пътищата, 2000 г., изменен през 2000 г., 2002-2006 г. Правителството обсъжда нов проект

за изменение, което ще отрази преструктурирането на ИАП.



5

Предлаганите изменения в Закона за пътищата също ще бъдат предпоставка за

оптимално планиране и изпълнение на Оперативните транспортни програми и

Програмата за регионално развитие, както и за усвояване на Европейски

структурни фондове. Транспортната програма ще финансира изграждането,

рехабилитацията и модернизацията на съществуващите магистрали, първокласни

пътища с национално, европейско и транснационално значение. Програмата за

регионално развитие ще финансира останалите второ- и третокласни пътища.

Новосъздаденият Фонд ще поеме активите и пасивите, правата и задълженията на

ИАП.

3.2 Законодателна и корпоративна управленска рамка

Към датата на настоящия доклад ИАП е юридическо лице, финансирано от

държавния бюджет и от приходи от собствените дейности на Агенцията. ИАП се

оглавява от Изпълнителен директор, който се назначава от Министъра на

регионалното развитие и благоустройството. Работата, структурата, организацията

и съставът на Изпълнителната агенция са определени с Постановление № 143/2000

на Министерски съвет (Закон за пътищата). Наред с други задължения

Изпълнителният директор изпълнява политиката по отношение на пътищата и е

отговорен за основните пътни дейности в страната: проучвания, анализи и

прогнози за пътни превози, разработване на програми за развитие и подобряване на

пътната мрежа, изготвяне на предложения за промени в списъка на пътищата от

републиканската пътна мрежа, извършване на процедури за възлагане на

обществени поръчки за изграждане, рехабилитация, ремонт и поддръжка на

републиканската пътна мрежа и координиране на инвестиционни проекти4.

Експертният технико - икономически съвет е помощен орган на ИАП, който

разглежда, приема и предлага на Изпълнителния директор за утвърждаване

разработки и проекти за изграждане, ремонт и поддържане на републиканските

пътища.

ИАП извършва дейността си чрез Централна администрация (ЦУ), 27 областни

пътни управления (областни поделения), Централна лаборатория по пътищата и

мостовете и Управление „Такси и разрешителни”. ИАП е организирана по

дирекции, дирекциите са организирани по отдели, а отделите са организирани по

сектори. Организационната структура на ИАП е включена в Анекс 1 от настоящия

доклад.

Съществуващата организационна структура на ИАП е резултат от паралелни

договорености за изпълнение, определени за различни проекти, финансирани от

различни източници, включително от ЕС и международни финансови институции,

които имат различни изисквания за финансово управление, провеждане на тръжни

процедури и отчетност. Подобни договорености са били използвани успешно от

ИАП в миналото, но ще трябва да се променят след като България стане член на ЕС

и получи достъп до следприсъединителните безвъзмездните помощи от ЕС, ще

трябва да се спазва националния Закон за обществените поръчки и

4 Член 21, Закон за пътищата



6

международните стандарти за управление на публични средства. След

присъединяването ИАП ще се превърне в краен бенефициент както по структурни,

така и по кохезионни фондове на ЕС. Кохезионните фондове, предоставяни на

Министерство на транспорта по Оперативен приоритет "Транспорт“, ще съ-

финансират проекти за изграждане на магистрали и първокласни пътища,

изпълнявани от ИАП. Структурните фондове, предоставяни на МРРБ по

Оперативен приоритет "Регионално развитие“, ще финансират 2 и 3 клас пътища,

изпълнявани също от ИАП. Следователно е очевидно, че ще е налице значително

увеличение в обема на дейностите и операциите, които съществуващата структура

и капацитет на ИАП може да не е в състояние да обработи. Следователно

вътрешното организационно разпределение, интегрирането на функции и

хармонизирането на процедури и документи ще повиши административната и

управленска ефективност при управлението на публични средства и средства от

ЕС.

В ИАП съществуват отлични звена, които могат да бъдат използвани като най-

добра практика и да бъдат разпространени в цялата Агенция. Например,

Дирекцията, отговаряща за Програма ИСПА (Изпълнителна агенция ИСПА)

разполага с процедури за финансово управление и вътрешен контрол, които могат

да служат за пример, които са разработени следвайки изискванията на ЕС за

управление на предприсъединителни фондове. Не е ясно обаче, дали звеното по

ИСПА, което също е кандидатствало за акредитация по РСДИ (EDIS), ще отговаря

за изпълнението на проектите, финансирани от следприсъединителните фондове на

ЕС. Ако това не е така, акредитацията по РСДИ не може да допринесе за

готовността на ИАП за усвояване на средства от ЕС.

Разделянето на функциите по финансово управление и тръжни процедури в ИАП,

съсредоточаването на правомощията за вземане на решения в ръцете на висшия

ръководител на Агенцията представлява потенциален риск по отношение

възпрепятстване прозрачността на бизнес процесите и използването на средствата.

Функциите и процедурите по финансово управление и тръжни процедури могат и

трябва да бъдат рационализирани. ИАП може да обмисли възлагането на

функционален преглед на основните бизнес процеси, за да се вземе решение

относно най-ефективната организационна структура, за да се отговори на

променящите се потребности и нов мандат на Агенцията, както и да се предостави

конкретна препоръка по отношение разделянето на правомощията в Агенцията. В

допълнение, може да се наложи промяна в ролята на областните поделения, които

понастоящем отговарят основно за рутинната сезонна поддръжка и заздравяване на

техните капацитети за стартиране на поемането от тяхна страна на изпълнението на

рехабилитационните проекти (финансирани основно от структурните фондове),

докато Централната администрация на ИАП може да се фокусира върху големи

инфраструктурни проекти, финансирани от кохезионните фондове. Това е една от

възможностите, която ще повиши капацитета за усвояване в относително кратък

период от време.

Обобщение на препоръките:



7

За да се използва настоящата реорганизация на ИАП, е разумно да се

възложи функционален преглед на основните бизнес процеси с цел

създаване на ефикасна организационна структура и разделяне на

задълженията и правомощията за вземане на решения, което ще позволи на

ИАП ефективно да управлява нарасналия обем дейности и операции след

предоставянето на разположение на следприсъединителните фондове от ЕС.

ИАП може да обмисли разработването на стратегия на институцията и план

за действие, за да се подготви за промените, които са необходими за

ефективното усвояване на структурните и кохезионните фондове на ЕС.

Най-добрите практики и процедури, които вече съществуват в ИАП, могат

да бъдат разпространени в цялата агенция. (Например, по отношение на

финансовото управление тези на отдела в ИАП, който работи с фондове по

ИСПА, т. нар. Изпълнителна агенция ИСПА, представляват най-добра

практика. Процедурите и системите за контрол, които са създадени в този

отдел, могат да се възприемат в цялата ИАП).

След реорганизацията на ИАП и изменението на Закона за пътищата е

разумно да се разработи мандат на институцията, определящ ролята и

разделянето на отговорностите между Централната администрация на ИАП

и нейните областни поделения.

ИАП може да се възползва от практическия опит на други национални

агенции за пътищата, включително в „новите” страни-членки на ЕС или

„старите” страни-членки на ЕС, които успешно са усвоили средства от ЕС

(например, Испания). ИАП може да установи директни контакти с тези

агенции за пътищата. Алтернативно, Световна банка може да подпомогне

установяването на контакти с агенции за пътищата по избор на ИАП. В

допълнение се препоръчва обмен на опит с и съпоставяне спрямо агенциите

за пътищата в други страни, за които се счита, че прилагат най-добрите

практики, особено използващите средства от ЕС. Предлаганият проект за

рехабилитация на пътищата може да се използва за финансиране на

договорености за побратимяване (туининг) с друга национална агенция за

пътищата, в допълнение към финансирането на програми за обмен и

посещения за обучение

3.3 Планиране, формулиране и изпълнение на бюджета

В момента ИАП е второстепенен разпоредител с бюджетни средства в рамките на

МРРБ. Следователно годишният бюджет на Агенцията е включен в бюджета на

МРРБ. Също така, изпълнението на бюджета се наблюдава от МРРБ ежемесечно

чрез преглед на обобщените финансови отчети на ИАП, включително отделен

отчет за използването на средства от чужбина.



8

Процесът на планиране на бюджета е както следва: МРРБ изготвя предварителен

бюджет, включвайки подадената от ИАП информация и го представя в МФ за

допълнителен анализ и изготвяне на окончателен бюджет.

Следвайки усилията на правителството за преминаване към многогодишно

планиране на бюджета, базирано на програми, бюджетът на ИАП се изготвя за

тригодишен период и включва подробен годишен бюджет. След това той се

одобрява (като част от общия бюджет на МРРБ) в рамките на процеса на одобрение

на годишния държавен бюджет. Процесът на бюджетиране представлява баланс

между подход отгоре - надолу (тъй като ИАП получава целева сума от МРРБ

и подход отдолу - нагоре (при който техническите отдели на ИАП изготвят свои

предложения, които понякога изглеждат като списък с желания).

Бюджетът се изготвя в съответствие с бюджетните класификации съгласно Закона

за устройството на държавния бюджет. Малка е възможността за гъвкавост при

прехвърлянето на средства от един ред в бюджета в друг и това може да бъде

направено единствено с предварително одобрение от МФ. Бюджетът включва само

финансова информация. Няма изискване по закон за включване на информация за

материалните цели. Съществува и разпределение по месеци, в които средствата ще

са на разположение, но тази информация се използва единствено от счетоводния

отдел за целите на прогнозиране на паричните средства.

Инвестиционните проекти, съ-финансирани от източници в чужбина и съответните

изисквания за съ-финансиране, имат приоритет в процеса на планиране на

бюджета. Останалите суми се разпределят към отделите на база решение на

ръководството за приоритетите в работната програма. В допълнение, при

изготвянето на бюджета за следващата година се взема под внимание и

информацията от предходните години.

В обобщение времевият цикъл на бюджета на ИАП следва представения по-долу

модел:

(a) юни - юли: предложенията от техническите отдели се събират от отдел

„Икономически анализ и планиране” в ИАП;

(b) септември: проект на детайлен годишен бюджет се предава в МРРБ за

обсъждане с ръководството на ИАП и МФ;

(c) ноември – декември: държавният бюджет се обсъжда и одобрява от

Парламента;

(d) януари: МФ изпраща одобреният бюджет на ИАП чрез МРРБ;

(e) януари - февруари: ИАП прави корекции в бюджета като взема под

внимание дейностите, които вече са изпълнени;

(f) юни: предложение за промени в бюджета се предава от ИАП на МРРБ и МФ.

След изменението на Закона за пътищата и след като ИАП стане нов

Инвестиционен фонд за републиканските пътища, тя вече няма да функционира

като второстепенен разпоредител с бюджетни средства под шапката на МРРБ.



9

Проектът за изменение в Закона, който екипът на Банката прегледа през юли 2006

г., посочва, че новият фонд ще бъде извънбюджетен фонд и ще попада под

разпоредбите и наредбите на Закона за държавния бюджет, като ще се включва в

общия държавен бюджет. Източниците на финансиране на новата институция

включват: субсидии от държавния бюджет и трансфери, разпределяни ежегодно

съгласно Закона за държавния бюджет, пътни такси, плащания по лихви, дарения,

помощи и други средства, привлечени от местни и чуждестранни източници, други

средства, разпределени по закон или с акт на Министерски съвет.

Следователно новият фонд ще функционира като първостепенен разпоредител с

бюджетни средства по отношение планирането, формулирането и изпълнението на

бюджета, но ще представлява отделно юридическо лице, управлявано от

Управителен съвет, съгласно Правилника, който ще бъде изготвен от Министерски

съвет. Разпоредбите на Закона за администрацията няма да бъдат приложими за

новия Фонд.

В сравнение с това, което се счита за истински първостепенен разпоредител с

бюджетни средства, разликата в случая на ИАП ще бъде третирането на

превишението на приходите над разходите в края на бюджетната година. В случая

на ИАП то ще се третира като преносно салдо, което може да бъде прехвърлено и

използвано по предназначение в следващата бюджетна година.

Понастоящем в ИАП съществуват няколко „независими” звена, които отговарят за

изпълнение на инвестиционни проекти за изграждане и рехабилитация на пътища,

финансирани от ЕИБ, ИСПА, ФАР, а по-рано и МБВР. В резултат на това

бюджетът за републиканската пътна мрежа е разделен по източник на

финансиране, което размива цялостната отговорност за управлението на бюджета и

дублира административни функции, функции по финансово управление и тръжни

процедури и функции по отчетност.

Бюджетът се възприема като административно изискване и не се използва от

ръководството за целите на вземане на решения, с изключение на базисно

наблюдение / мониторинг на реалните разходи спрямо планираните. Въвеждането

на показатели за резултати ще повиши ролята на бюджета като активно средство за

наблюдение / мониторинг и оценка на постигнатите резултати, повишаване

отговорността на персонала за процесите, спрямо които той бива оценяван.

Въвеждането на карта за отчитане на резултатите с основни показатели за

дейността на ИАП може да представлява първата стъпка в оценяването на

резултатите от работата по един прост начин. Препоръчително е картата за

оценяване да съдържа както материални, така и финансови показатели.

Като следваща стъпка ИАП може да обмисли процес на регулярно представяне на

състоянието на основните постижения / срещнатите проблеми, обобщени от

ръководството, което да му позволи да взема по-информирани решения и да

предлага корективни мерки, ако това е необходимо.



10

Мисията на Световна банка за доверителна оценка (оценка на финансовото

управление и тръжните процедури) не получи необходимата информация за

годишния бюджет и годишния финансов отчет на ИАП. Следователно ИДО не

може да направи анализ на структурата на приходите и разходите на ИАП. Също

така не беше възможно да се оцени реалния процес на бюджетиране от изготвянето

до изпълнението, за да може да се анализира резултата по бюджета.


ИАП може да обмисли включването в бюджета на целеви резултати

(физически измерители) или показатели за резултати, за допълване на

финансовата информация и за постигане на съответствие с програмния

подход за бюджетиране, който се възприема в страната. Пилотното

използване на показатели за резултати в процеса на бюджетиране може да се

реализира на ниво институция без да се чакат съответните промени на ниво

държава. Въвеждането на основни показатели за резултати в бюджетирането

ще бъде в съответствие с усилията на Правителството за преминаване към

програмен подход в бюджетирането.

Одобреният годишен бюджет на ИАП, включително целевите резултати,

както и постигнатото през годината / напредъка в резултатите, могат да

бъдат публично достъпни и да бъдат оповестени на Интернет страницата на

ИАП. Публикуването на годишния отчет на институцията, включително

между другото на описания на изпълнените през бюджетната година

дейности и проекти, изпълнени през бюджетната година, финансови отчети,

одиторско мнение, планове за бъдещи години, както и предоставянето на

годишния одиторски доклад за ИАП на Интернет страницата на Агенцията,

би било в съответствие с най-добрата международна практика.

В допълнение, когато България стане член на ЕС, ИАП ще трябва да спазва

изискванията на ЕС за оповестяване на публична информация

3.4 Организация и управление на търговете

Функцията и отговорностите за възлагане на търгове са организирани според

източника на финансиране и няколко звена в ИАП администрират това възлагане

като използват различни процедури и примерни документи.

Възлагането на договори, финансирани от държавния бюджет или от Публични

инвестиционни проекти ЕАД (ПИП ЕАД)5 се извършва съгласно процедурите по

5 Публични инвестиционни проекти ЕАД (ПИП ЕАД) е финансов посредник, който предоставя

финансиране на ИАП за рехабилитация на договорени участъци от републиканската пътна мрежа,

както това се одобрява ежегодно от Министерски съвет. Съгласно договор за сътрудничество за

финансиране, сключен между ИАП и ПИП ЕАД, ИАП действа като институция, възлагаща

обществени поръчки и договаряща институция от името на ПИП.



11

Закона за обществените поръчки и се администрира от няколко отдела в ИАП в

зависимост от инвестиционния проект и разходите (например, изграждане на

магистрали и първокласни пътища, големи ремонти или рехабилитация,

рехабилитация чрез поддръжка, проектиране, технически надзор на обекта, ИТ и

компютърно оборудване и доставка на стоки). Всеки отдел / сектор използва свои

тръжни документи, разработени от самия отдел / сектор. Следователно, в ИАП

съществуват различия при приложението на Закона за обществените поръчки.

Например, Законът за обществените поръчки предвижда като възможност

използването на точкова система за оценяване на предложенията. В зависимост от

това кой отдел / сектор на ИАП извършва възлагането, точкови системи могат да се

използват или не.

Персоналът на ИАП, работещ по възлагането на обществени поръчки, има основно

инженерен образование. Служителите са участвали в специално обучение по

възлагане на обществени поръчки, предоставено от Министерство на финансите

(МФ) и Агенцията по обществени поръчки (АОП) (основно след изменения в

Закона и приложимите нормативни разпоредби). Последното обучение с общ

преглед на измененията в новия Закон за обществените поръчки е предложено от

АОП на 30 – 31 май 2006 г. и на него са присъствали няколко специалисти от

персонала на ИАП.

Възлагането на договори, финансирани от фондовете на ЕС по Програмите ИСПА

и ФАР, се извършва съгласно процедурите на ЕС за възлагане на обществени

поръчки за предприсъединителните фондове (т. нар. Практическо ръководство) и

се администрира от отделни звена в отделите ФАР и ИСПА. Тръжните документи

се изготвят съгласно моделите / формулярите в Практическото ръководство на ЕС.

Възлагането на договори, финансирани от ЕИБ (а в миналото и от МБВР), се

администрира от отдел „Строителство, финансирано от МФИ” и се използват

тръжни документи, разработени от международна консултантска фирма

(Мениджър на проект и консултант по тръжни процедури). Тръжните документи,

изготвени за проектите на ЕИБ, ползват договори за възлагане на строителни

работи, базирани на МФИК (FIDIC) и не са в противоречие с разпоредбите на

Закона за обществените поръчки. Точковата система не се използва. Договори на

стойност над 5 млн. ЕВРО се възлагат въз основа на явни търгове с участие на

чуждестранни фирми. Тръжните документи се издават на английски език.

ИАП притежава богат опит при провеждането на явни търгове с участието на

чуждестранни фирми и в такива случаи обявите и тръжните документи са на

английски език. Въпреки че ИДО не беше в състояние да извърши преглед на

статистическите данни, интервютата и обявите за резултати от възлагане на

договори, които бяха намерени на Интернет страницата на ИАП и ПИП, показват,

че възлагането на договори на чуждестранни изпълнители не е рядко срещано

явление.



12

Основна област на опасения е изпълнението и администрирането на договорите.

Въпреки че на екипа на Банката не бяха предоставени статистически данни,

разговорите показаха, че всички възложени договори за изпълнение на строителни

работи са приключени със значителни превишения на бюджета. Практиката

прогнозите за разходите да се изготвят от проектантската фирма като част от

количествените сметки вече не се използва в България. Следователно, ИАП не

разполага с вътрешни експертни познания за приблизителна оценка на разходите

по планираните строителни или рехабилитационни работи. Оставя се на

участниците в търга да предлагат цена (без база за сравнение за кръстосана

проверка дали са налице случаи на незаконни договорености между участниците за

предлаганите цени) и на фирмата за технически надзор да одобрява увеличенията и

превишенията на разходите на етапа на администриране на договорите. В случая на

договори, финансирани от ЕИБ, консултантската фирма, управляваща проекта,

която изготвя тръжните документи, изготвя и приблизителната разбивка на

разходите въз основа на количествената сметка, изготвена от проектантската

фирма. След това същата консултантска фирма подпомага ИАП в тръжния процес

и за избор на изпълнител, а след това и при одобрението на увеличенията на

бюджета и подадените искания за плащане. Разумно е или да се развият вътрешни

експертни познания за определяне на разходите за планираните работи (въпреки че

вече това не е задължително по закон), или това изискване да се включи в

условията на заданията на външните фирми, които изготвят проектите и

количествените сметки.

Възлагане на обществени поръчки от областните поделения

Ограничен брой разходи се възлагат от областните поделения. Това се ограничава

основно до доставката на стоки и изпълнението на работи, необходими за

сезонната поддръжка на пътищата (например, пясък и сол за зимна поддръжка,

договори за услуги по рутинна поддръжка и т. н.). Тръжните документи се изготвят

от областните поделения и се представят в звено „Правна помощ” в отдел „Правно

обслужване (помощ), регистър и човешки ресурси” за преглед и одобрение.

Адвокатът от звено „Правна помощ” и инженерът от съответния технически отдел,

на който е възложено да наблюдава конкретната област, извършват преглед на

тръжната документация, включително на техническите спецификации, –

количествените сметки и т.н. и я одобряват. След приключване на тръжния процес,

докладът за оценката и проектът на договора отново се представят в Централната

администрация на ИАП за още един аналогичен преглед и одобрение. Това се

извършва за всички договори, независимо от тяхната стойност.


След членството в ЕС Законът за обществените поръчки ще е приложим

както по отношение на договори за възлагане на обществени поръчки,

финансирани от държавния бюджет, така и от фондовете на ЕС.

Хармонизацията на процедурите за възлагане на обществени поръчки в

цялата ИАП ще й осигури по-стабилна база за договаряне с международните



13

финансови институции, за да се позволи използването на системите на

страната, независимо от източника на финансиране. (Договори,

финансирани със средства от ИСПА, които ще продължат до 2011 г. и

средства по ФАР, ще бъдат изключение, тъй като те трябва да спазват

разпоредбите на ЕС, в частност Практическото ръководство).

Препоръчително е да се разработят стандартни примерни документи за

изпълнение на работи, доставка на стоки и консултантски услуги

(проектиране и технически надзор), които да бъдат използвани в

съответствие с новия Закон за обществените поръчки (в сила от 1 юли 2006

г.) в цялата ИАП, включително в областните поделения. Такива примерни

документи / формуляри могат да бъдат публикувани във вътрешната

Интернет мрежа, за да се осигури лесен достъп до тях за експертите на

ИАП. Това ще окаже пряко влияние върху ефективността на функцията по

възлагане на обществени поръчки.

Препоръчително е да се развият или вътрешни експертни познания за

определяне на разходите за планираните работи, или в условията на

заданията да се включи, че изготвянето на проекти и проекто - сметки се

извършва от външни фирми.

3.5 Практика на ИАП при провеждане на търгове за обществени поръчки

съгласно Закона за обществените поръчки

Практиката за провеждане на търгове за обществени поръчки и тръжните

документи, описани по-долу, подлежат на изменение, след влизането в сила на

новия Закон за обществените поръчки през юли 2006 г. Персоналът на ИАП

понастоящем преминава обучение, организирано от АОП, за запознаване с

измененията в новия Закон и съответните директиви на ЕС, с които Законът е

приведен в съответствие6.

Тръжни документи. Тръжните документи, разработени от съответните сектори на

ИАП, занимаващи се с конкретното възлагане на обществени поръчки, които са

предмет на Закона за обществените поръчки, включват условия за кандидатстване,

технически изисквания, технически спецификации, методология за пълна оценка на

предложенията, примерни формуляри (гаранции и т.н.), формуляр на предложение

и формуляр на примерен договор. Формулярът за кандидатстване (подобен на

Инструкциите на Банката към участниците в търга) включва условията за

участие в търга. В него се разглеждат изискванията за квалификация за участие,

като например брой години опит в строителството на пътища, опит в изпълнението

на договори със сходен характер и обхват и т.н. Минималните изисквания за опит,

6 (i) Директива 2004/18/EC на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. за

координиране на процедурите за възлагане на договори за извършване на публични работи,

договори за публични доставки и договори за публични услуги; (ii) Директива 2004/17/EC на

Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. за координиране на процедурите на

институциите, функциониращи във водния, енергийния, транспортния сектори и сектора за

пощенски услуги.



14

техническите и финансовите изисквания се обявяват предварително в тръжните

документи. Няма ограничение по отношение националността на участниците.

Съществува изискване, обаче, за опит в сходни договори за изпълнение на работи в

България. Чуждестранни компании могат да участват самостоятелно или като

съвместно предприятие с местни фирми (няма ограничения). Тръжните документи

за доставка на стоки, изпълнение на работи, технически и консултантски услуги се

продават на заинтересованите участници срещу номинална такса, която покрива

разходите за изготвяне на копията. Тръжните документи трябва да бъдат закупени

от ИАП, за да бъдат приети за оценка.

Гаранции. Сумата на гаранцията за участие (гаранция за предложението), която се

изисква (за стоки, работи, технически и консултантски услуги) е в размер до 1% от

очакваната стойност на договора. Гаранцията за участие може да бъде задържана,

ако даден участник реши да оттегли предложението си след крайния срок за

подаване на оферти в рамките на периода на неговата валидност. Валидността на

гаранцията за участие е идентична със срока на валидност на предложението.

Гаранцията за добро изпълнение е максимум 5 % от реалната стойност на договора

без ДДС. В случай на консултантски договори, гаранцията за добро изпълнение се

изчислява въз основа на сумата по договора без ДДС и се посочва, че тя е валидна

до изтичането на срока на договора. Формуляр с проект на договор не се прилага

към тръжните документи. В същото време формулярът на договора посочва, че

гаранцията за добро изпълнение ще бъде освободена в рамките на 10 дни след

изтичане срока на договора, което противоречи с информацията в инструкциите до

консултантите.

Предварително класиране обикновено се извършва за големи договори за

изпълнение на строителни работи (ново строителство или основна рехабилитация

на магистрали и първокласни пътища) въз основа на процедури за явен търг (т.е.

също няма ограничение в броя на компаниите, които ще бъдат поканени за

предварително класиране). След предварителното класиране се ползва ограничена

процедура. ИАП не ограничава броя на предварително класиралите се за участие

във втори етап фирми (въпреки че това е позволено съгласно Закона за

обществените поръчки).

Съвместни предприятия, подизпълнители и допустимост. Няма ограничения или

специфични изисквания за броя или националността на партньорите в съвместните

предприятия, включително такива, включващи само чуждестранни партньори.

Всички партньори в съвместни предприятия са съвместно и индивидуално

отговорни. В България няма държавни комунални или държавни строителни

компании. Не се допуска подаването на предложения от подизпълнители.

Подизпълнителите трябва да отговорят на същите изисквания както и основния

участник / изпълнител.

Възможно е удължаване на крайния срок за подаване на предложения.

Договарящата институция взема официално решение, придружавано от обосновка,



15

за необходимостта от удължаване на крайния срок. Решението да се удължи

крайния срок и за нова / ревизирана дата за подаване на предложения, се огласява в

Държавен вестник и на Интернет страницата на Агенцията по обществени поръчки.

Предаване на предложения (оферти). Всички предложения се предават в

Деловодството (Централна администрация на ИАП). Датата, часът на предаване и

цялата друга информация, която е съществена за процеса, се регистрира в регистър

на обществените поръчки, воден в този офис.

Публично отваряне на предложенията обикновено се извършва половин час след

крайния срок за подаване. Предложения, подадени след крайния срок, не се

приемат и незабавно се връщат без да бъдат отворени. На публичното отваряне

присъстват упълномощени представители на участниците и медии. Предложенията

се предават в два плика (един с техническо и един с финансово предложение),

които са запечатани в общ външен плик. Общите външни пликове се отварят по

реда на подаването. Използва се контролен лист за информацията, която следва да

бъде прочетена по време на публичното отваряне. Трима члена на Комисията по

отварянето на предложенията подписват всяка страница на техническото

предложение. Финансовите предложения се отварят след оценка (както това е

описано по-долу) и участниците, чиито технически предложения бъдат счетени за

отговарящи на техническите изисквания, се огласяват по време на отварянето на

финансовите предложения.

Оценка. Комисията за оценка, създавана за всеки търг, проверява предложенията,

за да определи дали те са пълни, дали са приложени всички изисквани документи и

дали те са надлежно подписани и дали като цяло предложенията са изрядни.

Непълни предложения (липсващи документи и т.н.) се отхвърлят и не се

разглеждат за по-нататъшна оценка. Предложения, преминали предварителната

проверка, се считат за приемливи и се оценяват съгласно критериите за оценка,

оповестени в тръжните документи. Приложими са критериите за икономически

най-изгодно предложение. Ако само един участник е предложил цена, която е 30%

по-ниска от следващото по размер предложение, Комисията за оценка има право да

поиска обосновка за такава ниска цена. Комисията за оценка има право да приеме

или отхвърли тази обосновка, а впоследствие и предложението. При избор на

консултанти Комисията за оценка има право да отхвърли предложенията с цени с

най-високи и най-ниски маржове.

Оценка на предложения (оферти) за изпълнение на строителни работи. Използва

се точковата система. Критериите и съответните тегла за комбинирана оценка на

техническите и финансовите предложения са както следва: (i) цена – 50% -

съгласно формула, базирана на средна тръжна цена; (ii) искане за авансово плащане

– 5%; (iii) техническа възможност за изпълнение на договора – 20% - формула; (iv)

опит– 10%; (v) квалификация на участника – 5%; (vi) ефективна система за контрол

върху качеството – 10%. За целите на окончателната оценка всеки участник

получава премийни точки, които се добавят към комбинирания резултат, ако този

участник предлага безлихвено финансиране за изпълнение на работите по договора



16

в рамките на до 6 месеца от датата на стартиране на договора. Точките, които се

добавят, са както следва: 6 месеца – 10 точки, 5 месеца – 8 точки, 4 месеца – 6

точки, 3 месеца - 4 точки. Такива оферти нямат право на авансово плащане.

Оценка на предложения от консултантски фирми. Формулата с относителните

тегла, която се използва за комбинирана оценка, представлява сбора от резултатите

при индивидуалната финансова и техническа оценка: ОО (окончателна оценка) =

ФП (финансово предложение) + ТП (техническо предложение) (теглата, давани за

финансовото и техническото предложение са съответно 35 и 65)7.

Критериите за техническа оценка включват (a) квалификация на ключовия

персонал (80 точки), и (б) организация, методология и план за работа (10 точки).

Възлагане на договор. След приключване на процеса на оценка, Комисията за

оценка изготвя протокол, който се подписва от всички нейни членове, като се

прави препоръка за възлагане на договора. Окончателното решение се взема от

Изпълнителния директор на ИАП. Договорът се подписва след като спечелилият

участник представи гаранция за добро изпълнение. Гаранцията за участие се

освобождава в рамките на 3 дни след представяне на гаранция за добро

изпълнение.

Публикуването на възложените договори се извършва на Интернет страницата на

ИАП след подписване на договорите с избраните участници. Публикува се

информация единствено за спечелилия договор.

Основни разпоредби на договори за строителни работи. (a) Съществува

разпоредба за корекция на цената независимо от продължителността на договора и

тя се прилага, когато инфлацията надвиши 5% годишно; (б) не са позволени

изменения в договора, което е голям проблем в договорите за строителни работи;

(в) ликвидационните щети обикновено се определят в размер на 0.2% на ден и до

20% от стойността на договора.

3.6 Управление на паричните потоци

Управлението на паричните средства в ИАП (по отношение на получаване на

средства от Държавния трезор) е възложена на офиса на Главния счетоводител във

Финансово – счетоводен отдел. Месечните искания, базирани на разпределението

на бюджета, се изпращат в Трезора чрез МРРБ.

Функцията за управление на паричните средства е важна, тъй като месечните

лимити са строго определени за първостепенните разпоредители с бюджетни

средства, например МРРБ, на база прогноза за паричните средства, предадена в

7 Формула за оценка на финансовото предложение: ФП = Цмин X 35

Ц на оценяваното предложение / оферта

Формула за оценка на техническото предложение: ТП = A X 65 B



17

Държавния трезор. Този лимит не може да бъде превишен през месеца. Тъй като

ИАП е второстепенен разпоредител с бюджетни средства, тя може да изпрати

молба до МРРБ за намиране на възможност за разпределяне на допълнителни

средства, надвишаващи одобрения месечен таван, ако това е необходимо. В този

случай МРРБ има предупредителна роля.

След като ИАП бъде трансформирана във Фонд „Пътища” и се превърне в

първостепенен разпоредител с бюджетни средства, тя ще трябва да иска

разпределения от бюджета директно от единната бюджетна сметка чрез SEBRA.

Следователно, няма да има възможност за надвишаване на месечните лимити. В

допълнение ИАП ще трябва да представя регулярен анализ на събирането на

приходите и да упражнява пълен контрол върху разходите, независимо от

източника на финансиране, за да сведе до минимум риска от приключване при

наличие на недостатъчна ликвидност, гарантираща непрекъснатата работа.

В момента ИАП изпълнява проект на ЕИБ, по който се отпускат средства от заем

чрез Специална сметка, до която Агенцията има достъп. Специалната сметка е

открита с разрешението на МФ и на МРРБ в Българска народна банка (БНБ).

Опитът на ИАП с използването на Специалната сметка се счита за много

положителен.

ИАП ясно е изразила интереса си за използването на сходни договорености за

предлагания Проект за рехабилитация на пътища. Една Определена за целта сметка

може да бъде открита в Българска народна банка (БНБ) по искане на МРРБ,

одобрено от МФ. ИАП ще има достъп до Определената сметка за извършване на

плащания за допустими разходи. Съ-финансирането от бюджета ще бъде достъпно

за ИАП в съответствие със съществуващата бюджетна процедура.

Процедурите по управление на паричните средства изглеждат достатъчни за

бюджетното звено, работещо в рамките на годишния държавен бюджет. ИДО обаче

не беше в състояние да извърши преглед на реалното приложение на процесите,

свързани с паричните средства в ИАП.


След реорганизацията на ИАП в извънбюджетно звено, Агенцията ще се

превърне в еквивалент на първостепенен разпоредител с бюджетни

средства. Тази промяна ще окаже пряко влияние върху обема на операциите

и плащанията, както и значението на точността в прогнозираните парични

потоци. ИАП трябва да затвърди планирането на консолидираните парични

потоци за цялата дейност, включително областните поделения



18

3.7 Счетоводство и финансови отчети

Счетоводната отчетност се извършва от „Финансово – счетоводния” отдел,

оглавяван от Главен счетоводител. Понастоящем отделът има 16 щатни длъжности

(6 са незаети), на които е възложено да обработват всички счетоводни операции на

ИАП, изготвянето на финансовите отчети, отчитането пред МРРБ и МФ. Отделът

има две (сектора). Сектор „Счетоводство”, с персонал от 6 – 8 служители,

изпълнява всички дейности, свързани с осчетоводяването на фактурите,

плащанията и свързаните с тях записи в журналите. Сектор „Бюджет” отговаря за

обработването на платежните нареждания и операциите с парични средства в каса.

Всеки счетоводител е отговорен за извършването на счетоводните записвания,

свързани с определените му сметки.

Регионалните поделения нямат отговорности за счетоводно отчитане, тъй като

всички операции се отразяват (осчетоводяват) на централно ниво в Централната

администрация на ИАП8.

Счетоводното отчитане се извършва на парична база в съответствие със Закона за

счетоводството с модификациите, приложими за бюджетни организации.

Всички фактури и плащания се отразяват в счетоводната система единствено на

база попълнен и подписан „Контролен лист на Контрольора”. Контролният лист на

Контрольора се подписва от всички отговорни лица, включително техническите

сектори и началниците на отдели, Главния счетоводител и Финансовия инспектор

(контрольор)9, преди да се изпрати за окончателно одобрение и подписване от

Изпълнителния директор или негов упълномощен представител, който проверява

контролните листове и всички подкрепящи документи, приложени към платежното

нареждане / фактура. Диаграма за протичането на разплащанията е предоставена в

Анекс 2 от настоящия доклад. По време на изпълнението на работата за този

доклад на място, нямаше ясна индикация за това по какъв начин промяната в ИАП

ще се отрази на процеса на одобрение / плащане.

В случаите, когато плащанията надвишават 5,000 лв., съществува и статистически

формуляр за БНБ, който се попълва и прилага към плащането.

Всеки счетоводител има право да се върне и да направи промяна в счетоводните

записвания, когато бъдат допуснати и открити грешки. Счетоводният софтуер,

обаче, има възможности за проследяване и може да се разпечати отчет за

наблюдение, ако през деня са правени промени и кой ги е направил.

8 Тази информация се базира на разговори с Главния счетоводител и не е направена кръстосана

проверка с областните поделения 9 Вж. Организационна диаграма на ИАП, предоставена в Анекс 1



19

Дори в края на всеки месец, когато се прави приключване на счетоводните

документи в системата, съществува възможност за връщане и промяна на данните.

Единственият случай, в който счетоводните документи са наистина приключени и

не са възможни промени в счетоводните данни, е в края на бюджетната година.

Когато съществува необходимост да се направи промяна в предходни месеци, се

изисква специален доклад, документиращ и обосноваващ тези промени. След

одобрението му, се извършват промените в предходните месеци.

Главният счетоводител извършва прегледи на плащанията ежедневно и на

оборотната ведомост поне ежемесечно (в специален счетоводен отчет, показващ

подробен списък на сметките, използвани от институцията, включително: начално

салдо, движения през периода, крайно салдо. Въз основа на този преглед се изготвя

финансовия отчет).

Счетоводните операции се извършват като се използва счетоводен софтуер, който е

инсталиран съгласно препоръките на бившата АДВФК през 1997 г. Детайлната

оборотна ведомост се разпечатва от системата. Финансовите отчети се изготвят в

таблици на Excel и се предават на МРРБ и МФ.

Отчетите, представяни в МФ и МРРБ, включват:

(a) месечен отчет за изпълнението на бюджета, който включва както приходи и

източници на приходи, така и подробни разходи;

(b) тримесечна оборотна ведомост и баланс;

(c) годишен отчет за изпълнение на бюджета, оборотна ведомост и баланс.

Тъй като новият Фонд ще функционира съгласно разпоредбите на Закона за

държавния бюджет, се предполага, че той ще има същите права и задължения както

първостепенните разпоредители с бюджетни средства по отношение на отчетността

пред МФ. Изискванията за отчетност за второстепенните разпоредители с

бюджетни средства са същите. В допълнение, Управителният съвет на новия Фонд

ще отговаря за подаването на годишен доклад за резултатите от работата на Фонда

в Министерски съвет.

Освен бюджетните средства, средствата от заема от ЕИБ също се отразяват в

счетоводната система, което показва както средствата от ЕИБ, така и вноските за

съ-финансиране. ИАП би искала да използва същата процедура за предлагания

Проект за рехабилитация на пътищата.

Средствата по ИСПА се третират като извън-бюджетни и не се изисква да бъдат

отчитани в счетоводната система на ИАП. Вноските за съ-финансиране по

Програма ИСПА, се получават директно от МФ, а използването на средствата по

ИСПА се отчита директно обратно пред МФ. ИСПА използва система SAP, която е

напълно независима от счетоводството на ИАП.



20


Едни и същи лица (счетоводители), които правят записите в журналите, не

трябва да имат правото да правят промени след приключването на деня. Ако

се налагат промени в записите в журналите, единствено главният

счетоводител или определен супервайзор трябва да имат това право. Тъй

като съществува възможност счетоводителите да правят промени в записите

в журналите без предварително одобрение през месеца и дори след

приключването на месеца, счетоводната система се възприема като такава с

недостатъчен контрол и съществува значителен риск от манипулиране на

данните.

Препоръчва се подновяване на съществуващия счетоводен софтуер, което

ще даде възможност за приключване на всеки месец без възможност за

връщане и за промени в данните. Ако бъдат установени грешки, корекциите

трябва да бъдат извършени през следващия месец чрез корекция в записа в

журнала

3.8 Информационни системи (ИС)

Предполага се, че управленската информационна система е интегрирана и

поддържа целия бизнес цикъл от бюджета и планирането до възлагането на

обществени поръчки и счетоводното отчитане.

ИАП използва няколко софтуерни системи, които не са интегрирани. Това

означава, че данните, отразени в няколко системи, трябва да бъдат равнявани

регулярно, за да се гарантира последователност на данните в цялата управленска

система. Обединяването се извършва ръчно и оставя доста възможности за човешка

грешка, без да се отбелязва значителното време, отделяно от персонала за

изпълнението на тази задача.

За счетоводни цели ИАП използва софтуер АЖУР Л, който е внедрен през 1997 г.,

по препоръка на бившата АДВФК. Софтуерът е с интерфейс под DOS и е доста

остарял. Достъпът е защитен с парола и всеки потребител има зададени

специфични права. Не съществува план за закупуване на нов счетоводен софтуер в

близко бъдеще.

Софтуерът дава възможност за хронологично отразяване на счетоводните

операции, включително с интегриран модул за дълготрайни активи. По отношение

на възможностите за отчитане, системата може да изготвя подробно изброяване на

журнали, разпечатки на екрани, оборотна ведомост, хронологичен списък на

плащанията и равнението на сметките. Съществува и възможност за отразяване на

различни поделения и за създаване на аналитични сметки, ако това е необходимо,

за да се отразят подробни операции.

Изготвяните от софтуера отчети са единствено под формата на разпечатка. Всички

други изисквани отчети се изготвят ръчно в Excel като се използват данни от

счетоводната система.



21

Отдел „Бюджет” използва софтуер Инвеститор на МФ, за да отчита капиталовите

разходи на тримесечие. Софтуер Инвеститор е базиран на Интернет и основната

база данни се съхранява на сървъра на МФ. ИАП може единствено да въвежда

данните, свързани с плащанията по договорите за капиталови разходи. Отчетите,

които могат да бъдат извличани, са предварително зададени без възможност да се

правят други заявки на база съществуващата в софтуера информация.

МФ изисква всички капиталови разходи да бъдат отразявани за всеки проект.

Понастоящем в Инвеститор има 10 проекта с възможност да бъдат добавени още

пет. Софтуерът позволява начисление на разходите. Това се използва единствено в

началото на годината, преди да е получен окончателния бюджет за нея. Тъй като

ИАП изготвя финансови отчети на парична основа, възможността за начисление не

се използва през цялата година.

ИАП планира внедряването на нов софтуер за управление на договори, тъй като

Инвеститор не включва данни на ниво договор. Фирмата, разработваща софтуера, е

предоставила на ИАП тестова версия. Софтуерът ще позволи подробно отразяване

на договорите (референтен номер за всеки договор, данни за доставчика, плащания,

анекси, изменения, кратко описание на договора) и начална дата и дата на

приключване. Системата ще изпраща автоматично уведомление, когато до

приключването на даден договор остане един месец. Софтуерът също ще позволи

сканиране на подписаните договори и прилагането им към съответния файл по

договора в системата.

Освен данни за договора, съществува възможност за обхващане на данни, свързани

с аванси, плащания и фактури, отнасящи се за всеки договор. Няма да има

показатели за физически напредък и приключване – само писмени коментари.

Отчетите ще се разпечатват директно от системата. Не се предвижда връзка със

счетоводната система, което означава двойна работа по отношение отразяването на

счетоводните данни и регулярни равнения между двете системи.

Отчетите, извличани от системата, са предвидени за техническите отдели и

ръководството на ИАП, които имат неограничен он-лайн достъп до софтуера10

.

Изпълнителна агенция ИСПА в ИАП използва система SAP. Това се отнася за

всички Изпълнителни агенции ИСПА и те имат пряка връзка с националната

система SAP за средствата по ИСПА към Националното координационно звено

ИСПА (НКЗ).

10

От мисията на ИДО беше поискано да види и тества софтуера, но искането беше отхвърлено по

„причини, свързани с конфиденциалността”. Описанието на софтуера се базира единствено на

разговори с финансовия персонал на ИАП.



22

Препоръки:

ИАП може да обмисли разработването на дългосрочна ИТ стратегия,

включително интегриране на новите и съществуващите ИТ системи за

основните бизнес процеси, включително технически, финансови, физически

резултати (например, състояние на пътната мрежа, действия, свързани с

националните пътища, трафик, счетоводство, планиране на бюджета,

управление на договори, отчитане), за да се постигне интегрирана

Управленска информационна система. Тъй като това е сложна задача, ИАП

трябва да стартира идентифицирането на съществуващите системи и

техническите възможности за тяхното интегриране от ИТ специалист.

Основните ползи от консолидирането на различните ИТ системи могат да

включват както следва: избягване дублирането на работа (данните се

въвеждат в системата само веднъж, което спестява време при увеличението

на обемите операции), по-добър достъп до информация / отчети за целите на

управлението и контрола и по-малко възможности за грешки по време на

ръчното въвеждане на данни и ръчното изготвяне на отчети. Например,

ИАП може да обмисли следните възможности за интегрирана УИС

(управленска информационна система):

– промяна на счетоводната система под DOS с нова на същата

платформа със система за наблюдение / мониторинг на договори;

– оценка на възможността за създаване на връзка между двете системи

за намаляване дублирането на работата и необходимостта от

равнение на данни;

– интегриране на бюджетен модул в счетоводния софтуер, за да се

изготвят автоматични отчети за реалните разходи спрямо планирания

бюджет;

– включване на възможност за отчети в Еxcel, както за счетоводната

система, така и за системата за наблюдение / мониторинг на

договорите в техническите спецификации на софтуера, за да се

намали ръчното променяне на данни.

3.9 Системи за вътрешен контрол и вътрешен одит

Рамката за вътрешен контрол в ИАП има следните аспекти:

1) предварителен контрол, упражняван от финансов контрольор11

;

2) последващ контрол, упражняван от отдел „Вътрешен одит”;

3) в допълнение, съществува отдел „Вътрешен контрол”, който следи

резултатите от работата на областните поделения.

11

В организационната диаграма на ИАП, включена в Анекс1, финансовият контрольор се нарича

„Финансов инспектор”



23

Рамка за вътрешен контрол:

(a) Въпреки че в ИАП съществуват някои писмени политики по отношение на

вътрешния финансов контрол, процедурите и документооборота, не съществува

централизиран документ12

. Въз основа на разговори с персонала на ИАП изглежда,

че има индикация за разделение на задълженията в счетоводния отдел, например,

плащанията се отделят от осчетоводяването, лицата, които одобряват плащания и

фактури са различни от онези, които разрешават плащанията, а Главният

счетоводител извършва прегледи на всички счетоводни записи и подписва

Контролния лист на Контрольора.

Рискът от липсата на ясни писмени процедури, които да са на разположение на

целия персонал на ИАП, увеличава възможността от грешки и дублиране на

работата в случай на идентифициране и корекция на грешки. Също така

съществува риск правилата да бъдат тълкувани по различен начин или да бъдат

прилагани само частично.

Наличието на ясен набор от процедури, документирани по подходящ начин и

одобрени от висшето ръководство, допринася за недвусмислеността на

документооборота и протичането на процесите, намаляването на несигурностите и

изключенията от вътрешните правила. На свой ред това допринася за

институционалната история в случай на текучество на персонала и

новоназначените служители ще имат ясна и пълна картина за това какви са техните

отговорности. Отдел „Вътрешен одит” ще е в състояние да наблюдава

приложимостта на политиката и процедурите на практика, да идентифицира

недостатъците и да ги коригира.

Най-добрата практика в областта на системата за вътрешен контрол вече

съществува в отдел „Изпълнителна агенция ИСПА” на ИАП. Агенцията може да

последва набора от процедури и контроли, които вече съществуват в Агенция

ИСПА и да ги приеме в цялата ИАП след необходимото прецизиране и корекции.

(б) Контролът върху одобрението на разходите се базира основно на контролния

лист на контрольора, които се подписва от целия отговорен персонал, включително

техническите секции и мениджърите на отдели, Главния счетоводител и

Финансовия инспектор (контрольор)13

преди да се изпрати за окончателно

одобрение и подпис от Изпълнителния директор или негов упълномощен

представител. Множеството нива на контрол и шестте – седемте подписа създават

фалшиво усещане за финансов контрол, тъй като хората, които подписват

контролния лист, са склонни да разчитат на всички други значително повече,

отколкото на проверката на всички данни преди да се подпишат.

12

Тъй като на ИДО не беше предоставен достъп до документи, не може да се направи преценка

относно съдържанието и изчерпателността на съществуващата писмена политика. 13

Вж. Организационна диаграма на ИАП, предоставена в Анекс 1



24

Основният риск, възникващ от това, че твърде много хора се подписват върху

документите, които следва да бъдат одобрени, е размиването на отговорността за

одобрението на финансовите документи (договор, фактури и плащания). Това се

отразява на вътрешния процес за предотвратяване и разкриване на измами /

неправилно възлагане на обществени поръчки. Също така, да се товари

Изпълнителният директор или негов заместник с одобрението на всяко едно

плащане не гарантира, че той ще е в състояние да упражнява надзорен контрол

върху процеса на одобрение. Препоръчва се на практика да се определят различни

нива на правомощия в зависимост от съществеността на плащанията, с по-малко

хора, отговорни за подписване на контролните листове на контрольора.

(в) По отношение на рамката за вътрешен контрол на счетоводната система,

описана по-горе в раздела за счетоводство на настоящия доклад, контролите могат

да бъдат заздравени, за да се ограничи достъпа до промяна на счетоводните

записвания и да се дефинира ясна процедура за счетоводно приключване в края на

всеки месец. Основният риск, възникващ в резултат на този недостатък, е

възможността да се променят счетоводни данни без подходящо одобрение или

умишлено (в случай на измама) или неумишлено (т.е. при човешка грешка).

(г) Съществуват ежедневни банкови равнения и чести равнения (по няколко в

месеца) между данните, изготвяни в счетоводния софтуер Ажур-Л и данните в

Инвеститор, както и предварителни проверки спрямо разпределението на бюджета

преди всяко плащане. Ако плащанията надвишават разпределението на бюджета за

конкретен договор или проект, отдел „Бюджет” изпраща уведомление до

ръководството, което взема окончателно решение за това дали проекта да се забави

или да се преразпределят средства от други проекти.

1. Финансов контрольор

Въз основа на изискванията на Закона за държавния вътрешен финансов

контрол първостепенните разпоредители с бюджетни средства по централния

държавен бюджет и бюджетите на общините, звената усвояващи средства по

програми, финансирани от Европейския съюз и ръководителите на подлежащи

на одит институции имат задължението да назначат финансови контрольори,

чиято основна роля е да упражняват предварителен контрол.

Предварителният контрол се фокусира върху законността на всички документи

и дейности, свързани с финансови операции. Той се упражнява чрез проверки

преди да се вземе решение дали да се поеме дадено задължение и да се извърши

определен разход. Финансовият контрольор носи отговорността да одобрява

договорите, ангажиментите, платежните нареждания и фактурите, както и

правото да одобрява или отхвърля предлаган ангажименти или разход и да иска

допълнителни разяснения и / или подкрепящи документи. Неговите

отговорности обаче, включват само проверки за спазването на закона, а не

проверки, свързани с финансите, които остават отговорност на счетоводния

отдел и отдела за вътрешен одит.



25

Структурата на функцията за финансов контрол в ИАП включва:

– един човек в Централната администрация със заместник, назначени

от Изпълнителния директор;

– един човек във всяко областно поделение.

Финансовият контрольор на ИАП докладва пряко пред Изпълнителния

директор и поставя последен подпис върху счетоводния контролен лист преди

подписа на Изпълнителния директор. Той има правото да извършва физическа

проверка на пътищата, но поради липса на ресурси ИАП е изнесла тази задача

за изпълнение от сертифицирани независими местни консултанти.

2. Отдел „Вътрешен одит”

Отдел „Вътрешен одит” е създаден в ИАП през октомври 2005 г. по същото

време, по което такъв е създаден и в други разпоредители с бюджетни средства,

в резултат на децентрализацията на АДВФК14

съгласно изискванията на

измененията в Закона за държавен вътрешен финансов контрол, обнародван в

ДВ, бр.105/29.12.2005 г., в сила от 01.01.2006 г.

Понастоящем отделът разполага само с двама одитори: началник и друг одитор,

отговарящ за средствата по ИСПА. В одобрената за ИАП схема има 10

одобрени позиции. ИАП планира стартиране на процеса на подбор на персонал

в близко бъдеще.

Отдел „Вътрешен одит” е изцяло заложен в ИАП. Началникът на отдела

докладва директно на Изпълнителния директор. По-рано, тя е била служител на

АДВФК (понастоящем Държавна финансова инспекция) и притежава

необходимата квалификация и опит.

Всички дейности по вътрешния одит се извършват на база план за вътрешен

одит. Отделът е изготвил първия си 3-годишен стратегически план. Той изготвя

и годишен оперативен план. И двата се одобряват от ръководството на ИАП.

Например, има два одита на средства по ИСПА и три одита на ИАП с

фокусиране върху използването на средствата за справяне с последиците от

наводненията, инфраструктурните фондове и разходите за командировки в

чужбина, включени в оперативния план за 2006 г.

Проектите с финансиране от ЕИБ и Световна банка ще бъдат част от годишните

оперативни планове от 2007 г.

Отделът е разработил и анализ на риска. Най-високо рисковите области,

идентифицирани от екипа, обхващат (a) капиталови инвестиции, поради

съществеността на изразходваните средства; (б) ремонти и поддръжка,

14

АДВФК – Агенция за държавен вътрешен финансов контрол



26

включително рехабилитация на пътища; (в) възлагане на обществени поръчки,

основно поради броя на договорите, изготвяни от ИАП всяка година, с

различни правила и процедури за възлагане, прилагани в зависимост от

източника на финансиране.

Обхватът на работата на вътрешния одит включва (a) законност на събирането,

съхранението, разходването и отчитането на имуществото на ИАП; (б)

организация, законност и точност на счетоводното отчитане; (в) неизпълнение

на задълженията по държавния бюджет, общинските бюджети и

извънбюджетните сметки и средства.

Резултатът от одиторската работа е доклад с констатации и заключения,

подкрепен от документирани доказателства. Докладът е споделя с одитираните

отдели и се представя на Изпълнителния директор, за да се издаде окончателно

мнение и окончателни препоръки. Окончателният доклад се споделя с

Държавната финансова инспекция.

Отдел „Вътрешен одит” няма право да налага административни санкции. Това

може да се прави единствено от Държавната финансова инспекция. Всички

отклонения и нарушения, установени по време на одита, се докладват както на

Държавната финансова инспекция, така и на ръководството на ИАП. Ако тези

отклонения са съществени, вътрешният одитор е задължен да информира в

писмена форма както ръководството на ИАП, така и Държавната финансова

инспекция.

Тъй като отдел „Вътрешен одит” все още е в начален етап на развитие, е

нереалистично да се очаква той да бъде напълно развит и функциониращ в

рамките на период по-кратък от 3 до 5 години.

3. Отдел „Вътрешен контрол”

Организационната структура на ИАП включва и отдел „Вътрешен контрол”,

който няма взаимоотношения с финансовия отдел. Единственото

взаимодействие, което този отдел има с отдел „Вътрешен одит” е споделянето

на докладите и резултатите от извършената работа. Основната роля на отдел

„Вътрешен контрол” е да извършва проверка на дейностите, изпълнявани от

областните поделения. Контролът се фокусира върху спазването на

приложимите закони и нормативни документи, като прави проверка дали

заповедите на Изпълнителния директор на ИАП са надлежно изпълнени и

проследяване по какъв начин надлежно се прилага Закона за обществените

поръчки, когато областните поделения извършват възлагане на обществени

поръчки.

Също така, този отдел получава оплаквания и жалби от клиенти и има правото

да извършва разследване, когато съществува подозрение за измама или

злоупотреба със средства.



27

Отдел „Вътрешен контрол” функционира на база двугодишни планове, които

включват основно проверка на едно областно поделение на месец и

разглеждане на искания / оплаквания, сигнали и жалби, които са изпратени в

ИАП.

Отделът има петима служители. Началникът на отдела докладва директно на

Изпълнителния директор.

Докладът за резултатите от проверките на областните поделения, описващ

констатираните факти и прилагащ поддържащата документация, се предава на

Изпълнителния директор на ИАП. След проучване на доклада и представените

факти, Изпълнителният директор взема окончателно решение и издава своите

препоръки.

Видовете недостатъци включват лошо управление на активите, използване на

по-малко количество материали от изискваните в проекта, неподходящо

отразяване на използваните материали (отразяване на количества по-големи от

реално използваните по договорите за поддръжка на пътищата). На екипа за

ИДО, обаче, беше казано, че няма сериозни случаи на лошо управление,

разкрити през последните няколко години.


За да се улесни бързото развитие на вътрешния контрол и одиторската функция в

ИАП се препоръчва следното:

(a) Разработване на обобщено оперативно ръководство, съдържащо политика и

процедури за вътрешен контрол, бюджетиране, счетоводство, възлагане на

обществени поръчки, политики и процедури за отчетност.

(b) Увеличаване броя на вътрешните одитори съгласно одобрената схема;

(c) Разработване на план за обучение на вътрешните одитори, за да придобият

квалификация на сертифицирани вътрешни одитори.

3.10 Управление на активите

В счетоводната система съществува интегриран регистър на дълготрайните активи,

от който се подава информация в сметките в оборотната ведомост. Освен

обичайните дълготрайни активи (като сгради, превозни средства, офис оборудване,

компютри), в списъка на дълготрайните активи са включени и пътищата.

Дълготрайните активи са маркирани и са предмет на редовна инвентаризация всяка

година или веднъж на две години в зависимост от законовите изисквания.

Пътищата подлежат на преоценка и корекции. Върху дълготрайните активи не се



28

начислява амортизация, което е в съответствие със счетоводните правила за

бюджетни организации.

Инвентаризацията на активите се извършва от комисия по инвентаризацията, която

извършва физическото им преброяване. Ако съществуват разлики, последващите

действия са различни: при неотразени „излишъци”, установени по време на

инвентаризацията, тези допълнителни обекти се отразяват в счетоводната система

въз основа на доклада от инвентаризацията без каквото и да било предварително

одобрение. В случаите, когато липсват каквито и да било активи, Изпълнителният

директор назначава друга комисия, която да извърши втора инвентаризация.

Окончателният резултат се одобрява от председателя на комисията. Въз основа на

одобрения доклад се извършват промените в регистъра на дълготрайните активи.

3.11 Система за разрешаване на жалби

В случай на жалби ИАП следва разпоредбите на Закона за обществените поръчки.

Всички жалби срещу решение на договарящата институция се представят в

регионалните съдилища в рамките на седем дни след обявяване на решението за

възлагане. Решението на регионалния съд може да се обжалва на първа инстанция

пред областния съд. Новият Закон за обществените поръчки, който влезе в сила на

1 юли 2006 г., променя досегашната практика в значителна степен като определя

независима Комисия за защита на конкуренцията, която да обработва жалбите по

обществени поръчки. Жалбите трябва да бъдат представени в Комисията в срок от

10 дни след уведомлението за възлагане. Ако не се издава уведомление, то

периодът се счита от датата, на която подаващият жалбата участник в търга за

първи път е разбрал за възлагането или от датата, на която изтече крайния срок за

конкретната дейност. Иск не може да бъде представян след подписването на

договора и той не преустановява временно процеса на възлагане на договора, освен

ако Комисията не наложи такова временно преустановяване. Възложеният договор

може да бъде обявен за недействителен и невалиден, ако Комисията определи, че е

сключен в нарушение на Закона, ако фактът за нарушението бъде доказан. Копие

от жалбите, представяни пред Комисията, се изпраща на договарящата институция.

Обжалващият участник заплаща такса за подаване на жалба пред Комисията.

Решението на Комисията може да бъде обжалвано и разгледано от 3-членен състав

на Върховния административен съд (в срок от 14 дни от съобщаването на

решението на Комисията на страните). Решението на Върховния административен

съд е окончателно. В случаите, когато договорът включва клауза за арбитраж,

споразумение, което участникът подписва и предава заедно с предложението

(офертата), той определя арбитражен съд. След подаването на тези спорове в

арбитражния съд, те се съобразяват с правилата на Закона за международен

търговски арбитраж или Правилника на съответния арбитражен съд.

3.12 Управление на документацията (съхранение на документите по

тръжните процедури )



29

Досиетата за обществени поръчки се съхраняват от съответните отдели и секции,

които администрират конкретната обществена поръчка. Например, документация,

свързана с избора на проектантски фирми, е изготвена и се съхранява в Дирекция

„Планиране, проектиране и технически норми”. Тръжните документи за

договорите за изпълнение на строителни работи се съхраняват или от Отдел

„Предварителен контрол и обществени поръчки”, който отговаря за възлагането на

поръчки по Закона за обществените поръчки, или от Отдел „Строителство,

финансирано МФИ”, който отговаря за възлагане на поръчки, финансирани от

ЕИБ. Отдели „ИСПА” и „ФАР” съхраняват собствените си досиета за обществени

поръчки.

Досиетата се съхраняват под формата на копия на хартия (мисията не беше в

състояние да оцени пълнотата и надеждността на управлението на документацията,

тъй като ни беше отказан достъп до архивите на ИАП). Няма електронна система за

архивиране.


С очакваното увеличение на обема и броя дейности по възлагане на обществени

поръчки, когато през 2007 г. бъдат предоставени структурни и кохезионни фондове

от ЕС, се препоръчва разработването на електронна система за архивиране за

обществени поръчки, или като минимум използването на софтуерен модул

Инвеститор, който позволява електронно съхранение на подписаните договори,

нарежданията за промени и измененията. Това ще позволи споделянето на

електронните файлове и ще повиши ефективността на персонала, работещ по

възлагането на обществени поръчки, сключването на договори и извършването на

плащания, от гледна точка на време.

3.13 Одити (финансов, на изпълнението, тръжни)

В ролята си на българска Върховна одиторска институция, Сметната палата (СП)

извършва ежегодни одити на държавния бюджет, което включва и средствата,

ползвани от МРРБ като първостепенен разпоредител с бюджетни средства, а също

и разходите на ИАП, която представлява второстепенен разпоредител с бюджетни

средства под МРРБ.

Досега ИАП не е била предмет на редовен външен одит, извършван от СП. Имайки

предвид обема на средствата, управлявани от институцията, обаче, СП включва

одит на ИАП в работната си програма. В резултат на това последните одиторски

доклади се фокусират върху (a) извършването на одит през 2003 г., с фокус върху

средствата по ИСПА; и (б) финансов одит, извършен през 2005 г., свързан с 2004

ФГ. В момента СП е в процес на изпълнение на друг финансов одит и одит за

съответствие, свързан със системата за финансово управление и вътрешен контрол,

обхващащ периода на цялата 2005 ФГ и първата половина на 2006 ФГ.



30

По време на срещата на мисията за ИДО със СП беше изразено цялостно

положително мнение за резултатите от работата на ИАП в миналото.

Идентифицираните за подобрение области от СП не бяха критични или от

съществено значение. СП предостави на мисията за ИДО одиторски доклад,

издаден през 2003 г., свързан със средствата по ИСПА. Докладът, отнасящ се за

финансовия одит за 2005 г., все още не е окончателно одобрен и следователно, все

още не е на разположение. Следователно, мисията за ИДО нямаше възможност

да направи преглед на извадка от одиторски доклади за спазване на финансовите

изисквания, изготвени от СП и не е в състояние да формира мнение относно това

дали такъв одит би могъл да бъде приемлив за целите на одита на финансовите

отчети за предложения Проект за рехабилитация на пътищата.

С превръщането на ИАП в първостепенен разпоредител с бюджетни средства, СП

ще трябва да се фокусира върху всички дейности на ИАП, както в момента това се

прави за всяко министерство. Следователно, всички проекти, финансирани от

МФИ, включително Световна банка, ще бъдат включени в обхвата на одита.

На СП бяха предоставени примерни Условия на задание за одит на проект.

Решението за това дали одит на проект може да бъде извършен от СП е предмет на

решение на Съвета на СП. В същото време Световна банка трябва да вземе

решение дали одит на проект от СП ще бъде приемлив.

3.14 Роля на ИАП при използването на следприсъединителните фондове

Няма ясна информация дали ИА ИСПА ще бъде използвана за усвояване на

структурните и кохезионните фондове. Ако тя бъде акредитирана по РСДИ (EDIS),

тя ще има конкурентно предимство по отношение на капацитета за управление на

програми, ползващи след присъединителни фондове. Причината за това е, че

изискванията за финансово управление за ползване на след присъединителни

фондове, са сходни с тези за предприсъединителните фондове. Основната разлика е

по отношение на правилата за възлагане на обществени поръчки, които следва да

се прилагат (за предприсъединителните се използва Практическото ръководство

(PRAG), докато за следприсъединителните се използва националния Закон за

обществените поръчки, приведен в съответствие с Европейското законодателство

(acqui communautaire)).

3.15 Изпълнителна агенция ИСПА към ИАП

В ИАП съществува втора ИА ИСПА, свързана с транспортния сектор. Другата е в

МРРБ. Всички ИА ИСПА са в процес на получаване на акредитация по РСДИ.

Всички препоръки в доклада на ИСПА за 2005 г. са били адресирани и ИА е подала

искане за акредитиране по РСДИ през май 2006 г. Европейската комисия ще

извърши друг одит, за да прецени практическото приложение на политиката и

процедурите, описани в оперативното ръководство. През август – септември 2006 г.

от Европейската комисия се очаква да изготви отговор. Независимо от това, трябва

да бъде ясно, че акредитацията по РСДИ няма да допринесе за готовността на ИАП



31

да ползва следприсъединителни фондове от ЕС, ако управлението на тези фондове

бъде зададено като отговорност на който и да било друг отдел в ИАП.

Акредитацията по РСДИ няма автоматично да е приложима за цялата ИАП, а само

за отдел ИСПА.

Неотдавна ИА ИСПА са завършили две вътрешни ръководства, изисквани по

ИСПА:

(a) РИП – Ръководство за изпълнение на програми, което съдържа: правни

документи, национални законодателни актове, важни документи, регламенти на ЕС

за Програма ИСПА, споразумения между Република България и ЕС, стратегически

документи;

(б) ОРП – Оперативно ръководство по програми, което съдържа политика и

процедури, регламентиращи дейността на ИА; вътрешен контрол и оценка на

риска, тръжни процедури и възлагане на договори, наблюдение / мониторинг на

напредъка, включително инструкции за това как да се изготвят доклади, финансово

управление, отпускане на средства, отчетност, процедура за разрешаване на

нередности, административни въпроси и ИТ системи.

Съществува малко взаимодействие между ИА ИСПА на ИАП и другите отдели на

Агенцията по отношение на вътрешния одит и контрол. Отдел „Вътрешен одит” на

ИАП е определил един служител, който отговаря за вътрешния одит за средствата

по ИСПА, докато договорите, плащанията, фактурите, изготвяни по ИСПА, са

предмет на същата процедура за одобрение от финансовия контрольор, както и

другите обичайни дейности на ИАП.

Препоръки и изисквания за изпълнение на

предлагания Проект за рехабилитация на пътища

32

4. СВЪРЗАНИ ВЪПРОСИ ЗА СТРАНАТА И СЕКТОРА

4.1 Бюджетиране

Бюджетът се изготвя въз основа на класификацията по икономически елементи на

бюджета, в съответствие със Закона за устройство на държавния бюджет.

Съществува възможност за преразпределение на средства от един ред в бюджета в

друг, но това може да се извършва единствено с предварително одобрение от МФ.

Няма конкретен времеви график за това и то не е свързано с процеса на одобрение

на бюджета. Съществува и възможност за прехвърляне на средства в бюджета за

следващата година поради забавяне на работи, особено за инвестиционните

програми. Това може да бъде включено в бюджета за следващата година, но е

необходима сериозна обосновка. Въпреки че съществува такава възможност, това

не е желателно поради конкуренцията между министерствата.

По отношение на разходите, бюджетирани за заеми от чужбина, единствено МФ

може да преведе средства, разпределени от проекти, по които има икономии, към

проекти, които се нуждаят от повече средства. Това може да бъде направено

единствено по време на процеса на одобрение на бюджета.

Законът за устройството на държавния бюджет определя краен срок за подаване на

проект на държавния бюджет в Парламента, който е в края на октомври

предходната година.

Въпреки че Законът за пътищата възлага пряка отговорност за управлението на

всички републикански пътища на ИАП, бюджетът за рехабилитация и поддръжка

на пътищата е разделен между различни институции, включително Фонд

„Републиканска пътна инфраструктура” (чл. 44 a – Закон за пътищата), който се

оглавява от Министъра на регионалното развитие и благоустройството. Фонд

„Републиканска пътна инфраструктура” е второстепенен разпоредител с бюджетни

средства, който финансира поддръжката, ремонта и реконструкциите на

републиканските пътища, които са предмет на винетни такси. Финансирането за

тези цели се осигурява чрез определени приходи, събирани от винетни такси като

част от бюджета на Фонд „Републиканска пътна инфраструктура”.

В резултат на това изглежда, че бюджетът за републиканските пътища е разделен

между източника на финансиране и отделните институции, което води до

фрагментирането му със следните възможни последици: размиване на цялостната

отговорност за управлението по отношение на републиканските пътища и

ефективното използване на целия бюджет за тях, трудно разпределение на капитала

и определяне на приоритет за разходите, чрез ползване на икономически анализ и

припокриване на организационни структури и процеси в различните институции.



33

Последици на ниво сектор:

Правителството трябва да се възползва от измененията в Закона за пътищата

и да създаде законова основа за обединяване на всички различни източници

на финансиране в едно звено, което да носи отговорност за управлението на

републиканските пътища, без да се създават отделни бюджети за сходни

видове разходи (програми). В същото време Правителството трябва да

обърне внимание, че създаването на нов Фонд под формата на

извънбюджетен такъв, може да подкопае усилията в миналото за

обединяване на общия държавен бюджет и елиминиране на извънбюджетни

фондове (вж. Оценка на финансовия контрол и отчетност на страната,

септември 2003 г.). Създаването на нов Фонд, регистриран като юридическо

лице, не се препоръчва поради факта, че такива лица, въпреки че зависят от

субсидии от бюджета, дори не се признават като извънбюджетни фондове, и

техните годишни бюджети не се одобряват от Народното събрание, нито се

одитират от СП.

Правителството трябва да договори с ИАП или нейния правоприемник, че

годишните бюджети ще включват и споразумение за резултати от ИАП и

нейните поделения.

4.2 Управление на паричните средства

Дирекция „Бюджет и трезор (финансово управление)” в Министерство на

финансите носи отговорност за управлението на паричните средства, което

включва определяне на парични лимити за първостепенните разпоредители с

бюджетни средства (например, отговорните министерства или извънбюджетните

фондове (например Фонд „Земеделие”, Фонд „Приватизация”, национални фондове

на ЕС – който обаче все още попада под правомощията на Министерство на

финансите. Извънбюджетните фондове също се обединяват във финансовия

бюджет. Бюджетните фондове се поддържат в единна бюджетна сметка в

Българска народна банка (БНБ). Първостепенните разпоредители с бюджетни

средства разпределят общите си лимити чрез SEBRA (средство за контрол,

базирано на Интернет Система за електронна бюджетна операция) към

последващите нива на разпоредители с бюджетни средства, които са под техния

надзор. ИАП, като второстепенен разпоредител с бюджетни средства, представя

исканията си за парични средства пред МРРБ ежемесечно (в съответствие с

годишния бюджет) и на тази основа ИАП може да има достъп до средства чрез

мрежа от търговски банки. Първостепенният разпоредител с бюджетни средства,

чрез SEBRA, одобрява исканията за плащане, подадени от подчиненото му звено.

МРРБ предоставя отчети в МФ ежемесечно, на тримесечие и за годината, което

включва и финансовите отчети на ИАП. Министерство на финансите планира

въвеждането на допълнителни възможности, включително банкиране от „дома” и

SEBRA II.

За заеми от чужбина в БНБ са открити специални сметки с разрешение на МФ, по

искане на отговарящото министерство. Специална сметка може да бъде открита във



34

валутата на заема и може да се използва за разплащания. Министерство на

финансите трябва да бъде информирано за закриването на такава специална сметка.

Операциите по специалните сметки се включват в отчетите за бюджетните парични

средства. Сметната палата (СП) заверява отчета за паричните средства ежегодно.

4.3 Счетоводство

Законът за счетоводството беше актуализиран, като актуализацията влезе в сила от

януари 2005 г. Един и същи Закон за счетоводството е приложим както за частния,

така и за публичния сектор, разликата е в условията на сметкоплана, методологията

и прилаганите стандарти. Актуализацията в Закона за счетоводството е предвидена

с цел хармонизацията му с изискванията на Европейското законодателство (acqui

communautaire).

4.4 Вътрешен одит – актуализация за страната

Въз основа на измененията в Закона за държавния вътрешен финансов контрол,

обнародвани в ДВ, бр.105/29.12.2005 г., в сила от 01.01.2006 г., държавният

вътрешен финансов контрол ще се ръководи и упражнява от Държавна финансова

инспекция (бившата АДВФК), наричана по-долу Агенцията.

Принципите, въз основа на които е организиран държавният вътрешен финансов

контрол, включват:

(a) Легитимност: извършване на контролни дейности въз основа на

Конституцията, законите и международните споразумения, по които

Република България е страна

(б) Независимост: при планирането, възлагането, извършването и отчитането

на контролната дейност, от институции, органи и лица, чиито дейности се

контролират

(в) Обективност и служебен принцип: установяване, обективно и по

инициатива на контролните органи, на всички факти и обстоятелства,

отнасящи се за контролираните дейности;

(г) Конфиденциалност по отношение на служебната тайна: неоповестяване и

непредоставяне на каквато и да било информация, получена при изпълнение

на служебните задължения, освен като по закон не е предвидено друго.

Под обхвата на изменения Закон за държавния вътрешен финансов контрол

попадат следните: разпоредители с бюджетни средства, органи, администриращи

приходи от централния държавен бюджет, звена, разпореждащи се с

извънбюджетни сметки, звена, разпореждащи се със средства по международни

споразумения, договори, конвенции и други международни средства и, ако им са

дадени правомощия да управляват тези средства, дейностите на институциите,



35

финансирани със средства от централния бюджет и общинските бюджети и по

програми на Европейския съюз.

Агенцията е под администрацията на МФ, тя е юридическо лице, финансирано от

държавния бюджет и има следните разнородни функции:

1. Орган, изготвящ стандарти, отговорен за интегрираната политика в областта

на държавния вътрешен контрол, определяща функциите на вътрешните

одитори, създаваща стандарти и методология, които да бъдат използвани

при работата по вътрешни одити, даващи увереност, че се прилагат

последователни стандарти и предоставяща насоки и препоръки за

създаването на отдели за вътрешен одит в организациите, за които това се

изисква по силата на посочения по-горе закон.

2. Централизиране на всички вътрешни одиторски доклади по места и

ежегодно отчитане за констатациите пред Министерски съвет.

3. Одит на функционалните звена, отговарящи за изразходването на средствата

и програмите на Европейския съюз, обобщение и доклад пред Европейската

комисия за резултатите от тези одити.

4. Упражняване на контрол върху процедурите за възлагане на обществени

поръчки и постъпленията от приватизацията.

5. Сътрудничество със Сметната палата и други агенции на МФ.

6. Извършване на специални одити, както това се възлага от МФ и / или

Министерски съвет.

Законът за вътрешния финансов контрол упоменава, че вътрешният одит трябва да

се извършва от квалифициран персонал, който притежава подходящи познания по

отношение процедурите за вътрешен и външен одит. Понастоящем не съществуват

разпоредби в Закона по отношение правилата за акредитация на държавните

вътрешни одитори. Тази година МФ планира да регулира процедури за

сертифициране на одитори и да проведе тестове за сертифицирани одитори. Кой ще

бъде предмет на тези изисквания се разработва.

От всеки вътрешен одитор ще се изисква да получи сертификат за вътрешен одитор

в рамките на двегодишен период.

МФ планира да децентрализира допълнително задълженията и отговорностите на

Държавния финансов инспекторат, така че за него да остане мандата за

разработване на стандарти. Няма индикация относно момента на възникване на

такива промени.

4.5 Система за възлагане на обществени поръчки

България е приела нов Закон за обществените поръчки (в сила от 1 юли 2006 г.), за

който се твърди, че е изцяло в съответствие със законодателството на ЕС.

Необходимо е разработването на правилници за приложение, примерни тръжни

документи и обучение националните кадри, които се занимават с обществени



36

поръчки, за да се улесни приложението на новия Закон в практиката.

Препоръчително е преработването и допълнителното разработване на нормативни

разпоредби, ръководещи обществени поръчки, под прага, установен от новия Закон

за обществените поръчки.

4. 6 Обществени поръчки в пътния сектор

Търговете за обществени поръчки, реализирани в пътния сектор, могат да се

групират както следва:

1. Предварително планирани работи и включени в плана за изграждане,

подкрепени с необходимите средства, съответстващи на одобрения бюджет.

Секторът участва от планирането на процедурата за възлагане до

възлагането на договора за обществената поръчка. Обикновено възлагането

на договори за извършване на работи и технически надзор се прави

успоредно. Процесът на възлагане на обществена поръчка е съобразен с

изискванията на ЗОП. Времето между огласяването на търга и срока за

подаване на предложения е 20 дни.

2. Непредвидени работи. Този процес отнема по-дълго време, тъй като е

необходима обосновка за работите. Най-общо времето между обявяването

на търга и срока за подаване на предложения е 52 дни.

3. Спешни работи – крайните срокове за такива работи обикновено са много

кратки и договорите се възлагат чрез договорна процедура без обява.

През 2006 г. не се предвиждат работи за ново строителство, поради липса на

средства. Съществува, обаче, план за ново строителство през 2007 г. Планираните

за 2006 г. работи включват основно реконструкция. Средствата са осигурени чрез

Фонд „Републиканска пътна мрежа” и от държавния бюджет. Общата сума,

планирана за основна рехабилитация за 2006 г., възлиза на 57 млн. лв.

Публичен достъп до информация (включително бъдещи възможности за

кандидатстване и възлагане на договори)

По време на ИДО забелязахме, че СП оповестява само съкратени версии на

одиторски доклади на своята Интернет страница, включително просто одиторско

мнение. Пълният доклад не се публикува на Интернет страницата. СП може да

поиска да оповести резултатите от одита по пълен, прозрачен начин в съответствие

с мандата си за проверка на използването на публични средства. Това може да

помогне за мотивиране на одитираните звена да запазят или да подобрят

резултатите си и осигурява възможност за публичен надзор.

СП е посъветвана да прави публично достъпни окончателните и пълни

одиторски доклади в пълен формат от извършените одити – за предпочитане

като използва Интернет страницата си – както това се прави от Върховните

одиторски институции в други държави.

Анекс 1: Организационна структура на Изпълнителна агенция „Пътища”

(към датата на Доклада за ИДО)

1 от 1

Анекс 1: Организационна структура на Изпълнителна агенция „Пътища”

(към датата на доклада за ИДО)

Анекс 2: Протичане на плащанията в ИАП

1 от 1

Анекс 2: Протичане на плащанията в ИАП (преди преструктурирането)

Проектът за изменение в Закона за пътищата (към юли 2006 г.) предполага, че

преструктурирането на ИАП в нов фонд няма да се отрази върху протичането на

плащанията. Окончателна схема за това, обаче, може да бъде изготвена едва след

одобрение на изменението в Закона за пътищата.

Плащания, свързани с договори в ИАП

= информация и данни за договора СНД = система за наблюдение на договорите = платежно нареждане / информация = реално плащане

Технически отдел

Счетоводен отдел Отдел Планиране

и бюджетиране

Финансов контрольор

Доставчик договор

Инвеститор

отговаря ли на бюджета?

да

не

решение на ръководството

управленско одобрение на плащането

Ажур Л СНД

Съкровищна сметка

Анекс 3: Списък на референтните документи, използвани за изготвянето на ИДО

1 от 1

АНЕКС 3: Списък на референтните документи, използвани за ИДО

Закон за обществените поръчки, 2004 г., изменен ДВ, бр.105/29.12.2005 г. (в

сила от 1 юли 2006 г.)

Наредба за приложение на Закона за обществените поръчки (в сила от

19.07.2005 г.)

Закон за държавния вътрешен финансов контрол, ДВ, бр.105/29.12.2005 г.

Доклад за оценка на бществените поръчки, Отдел „Оперативна политика и

услуги”, Регион Европа и Централна Азия, Световна банка, декември 2004 г.

Доклад за оценка на финансовия контрол и отчетност на страната (ОФКОС),

Отдел „Оперативна политика и услуги”, Регион Европа и Централна Азия,

Световна банка, септември 2003 г.

България: Мониторингов доклад май 2006 г., Работен документ на Комисията,

Комисия на Европейската общност, Брюксел, 16/05/2006 г.;

Антикорупционните реформи в България на прага на членството в ЕС, Център

за изследване на демокрацията, 2006 г.

Годишен доклад, Раздел 9 от Анекс III.4 относно Меморандум за финансиране

по ИСПА, Министерство на финансите, Република България, юни 2005 г.

Програма за развитие на републиканската пътна инфраструктура. Бюлетин

„Пътища”, публикуван от Изпълнителна агенция „Пътища”, България, брой

2/2006.

Финансови и тръжни условия за SWAPs (секторни проекти) (22 ноември 2002

г.), издаден от Бордoвете за финансово управление и тръжни процедури към


Анекс 4: Списък на основните служители и институции,

с които бяха проведени консултации

1 от 3

Анекс 4: Списък на основните служители и институции, с които бяха

проведени консултации

Изпълнителна агенция „Пътища”

Г-н Веселин Георгиев, Изпълнителен

директор

Г-н Пирин Пенчев, Зам. Изпълнителен

директор

Г-н Стефан Карчев, Директор Дирекция ”

Инвестиции и строителни програми”

Г-жа Нина Танева, Директор Дирекция

„Планиране, проектиране и нормативна

уредба”

Г-жа Мария Димитрова, Директор,

Дирекция “Финанси и управление на

собствеността”

Г-жа Боряна Долапчиева, Началник отдел

„Строителство със средства от МФИ”

Г-Н Христо Дурев, Начални отдел

„Икономически анализи и планиране”

Г-н Георги Георгиев, Началник отдел

„Вътрешен контрол”

Г-н Кирил Филипов, Финансов контрольор

Г-жа Надка Христова, Началник отдел

„Вътрешен одит”

Г-жа Ваня Стефанова, Началник отдел

„Тръжни процедури”

Г-жа Емилия Петрова, Главен счетоводител

Г-жа Василка Костадинова, Началник

Изпълнителна агенция по ИСПА

Г-Н Стефан Попов, Началник отдел

„Международни отношения, Европейска

интеграция и информационно обслужване”

Министерство на регионалното развитие и

благоустройството

Г-н Димчо Михалевски, Зам. министър

Г-жа Мария Сапунджиева, Директор,

Дирекция „Финансова политика, счетоводна

отчетност и управление на собствеността”

Г-н Владимир Пеневски, Началник отдел

„Икономическо и социално сближаване”,

Дирекция „ Програмиране на регионалното

развитие”

Сметна палата

Проф. Валери Димитров , Президент

Г-н Коста Костов, Член

МотМакДоналд (България) ЕООД

Г-н Юлиян Тюфекчиев, Изпълнителен

директор

Делегация на Европейската комисия в

София

Г-жа Паулина Станоева

Министерство на финансите

Г-жа Боряна Пенчева, Директор,

Дирекция ‘Управление на европейски

фондове”

Г-н Стефан Кацаров, Началник отдел

„Публично-частно партньорство”,

Дирекция „Управление на средствата от

Европейския съюз”

Г-жа Яна Пальова, Директор Дирекция

„Държавно съкровище”

Публични инвестиционни проекти

ЕООД

Г-Н Наско Михов, Изпълнителен

директор

Г-н Боян Терзиев, Главен юридически

съветник

Анекс 5: Списък на необходимата информация и документи

1 от 3


Подкрепящи документи, изискани на 20 април 2006 г., преди пристигането на

мисията на Световна банка за Институционална доверителна оценка, с цел

започване на доверителната оценка на Изпълнителна агенция „Пътища” на 8 май

2006 г.:

ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ

1. Документи, потвърждаващи правният статут на ИАП – документ за съдебна

регистрация, устав или закон, ако същият представлява правната основа за

създаването на ИАП, история на ИАП (ако такава информация съществува,

например от годишните отчети) (до момента само частична информация е

налична от уеб страницата на ИАП (съдебната регистрация и устав не са

получени още))

2. Правна рамка – закони и наредби, отнасящи се до ИАП; друга информация

за сектора, икономическата и законодателната среда, в която функционира

агенцията;(получена информация от интервюта със служители на ИАП и

МРРБ, закона за пътищата и други нормативни документи бяха намерени в

интернет)

3. Организационна структура на ИАП – графика на организационната

структура, включваща клоновете и отделите, както и длъжностите и имената

на началниците на отдели; вътрешни разпоредби, свързани с организацията

на ИАП; (до момента е получена органиграмата на ИАП, но не са получени

копия от вътрешните разпоредби;)

4. Адрес на интернет страницата – получен;

ФИНАНСОВО УПРАВЛЕНИЕ

1. Финансови наредби, стандарти или решения, използвани от ИАП –

вътрешни разпоредби относно документооборота; процедури за вътрешен

контрол, свързани с цялостния инвестиционен процес (включително

плановите, техническите и счетоводните звена), счетоводна политика,

наръчник за финансова отчетност, политика по отношение конфликтите на

интереси и др. (Частично получена информация въз основа на проведените

интервюта; )

2. Финансова функция – длъжност и име на изпълняващия основната

финансова функция, структура на финансовия отдел (с приложена

организационна структура на отдела), кои други отдели отговарят за

изпълнението на различни елементи на финансовата функция (напр.,

планиране и бюджетиране, техническо звено, счетоводство и др.) (Частична

информация е събрана от интервюта. Подробна схема на организацията на

ниво отдели беше предоставена само за отдел „Изпълнителна агенция по

ИСПА;)

3. Вътрешен одит – процедури за вътрешен одит в ИАП. Списък/ обобщение

на вътрешните одити, извършени през 2004 и 2005 год. и план за одитите

през 2006 год. (Не са получени копия от вътрешен одит като причината за


2 от 3

това е, че са конфиденциални; по време на интервютата беше дискутирано

вътрешния план за одит, матрицата на риска и вътрешната организация; )

4. Финансова отчетност – моля, представете финансовите отчети, съставени

от ИАП за 2004 и 2005 год., сред които балансов отчет, паричен поток/

позиция, отчет за приходите и разходите, други бюджетни отчетни

документи. Също така, моля, представете бюджет за 2006 год., включващ

информация за програмата за планова поддръжка и рехабилитация, както и

прогнозен паричен поток за 2006 год., съставен в разбивка по месеци за

програмата за поддръжка и рехабилитация.( Не бяха предоставени копия от

отчети на мисията на Световна банка. По време на срещите бяха

представени форматите на стандартните отчети за Министерство на

Финансите; )

5. Други отчетни документи – копие от годишния отчет или други отчети,

описващи дейностите на ИАП, ако такива съществуват. (Не беше

представен. Изглежда, че няма годишен отчет.)

6. Сметкоплан – представете сметкоплана, използван от ИАП. Моля, посочете

дали сметкопланът следва единствено бюджетната класификация, или

позволява друга класификация на разходите.(Не беше представена

информация по този въпрос.)

7. Външни одити – Копия от най-скорошните доклади от одити (за

последните три години и управленски писма), съставени от сметни палати

или частни одитори за ИАП като цяло или за конкретни проекти (напр.,

европейски проекти, ИСПА, ЕДИС акредитация и др.) Моля, представете

план за действие на ИАП, свързан с акредитацията в ЕС. (Само един доклад

за използване на средствата по програма ИСПА е получен от Сметната

палата)

8. Личен състав – Моля, представете подробна организационна структура на

всички поделения, участващи в програмата за рехабилитация и поддръжка

на пътната мрежа, както и броят на служителите от всеки отдел, работещи

по нея, автобиографии и длъжностни характеристики на ключовите

служители във всеки отдел.( Не е получена информация поради

конфиденциалност)

9. ИТ функция – информационни системи – моля, представете основната ИТ

длъжност, структурата на ИТ отдела, броят на служителите, обхватът на

отговорностите на ИТ отдела. Освен това, моля, представете списък на

значимите бизнес приложения (ИТ системи), като например: общо

счетоводство, система за управление на работните заплати, регистър на

материалните активи, модули за банкови трансфери, кредитори, наблюдение

на договори, управленска информационна система и др. Приложете

диаграма на ИТ системите. (Частична информация бе получена по време на

срещите. На мисията не бе предоставено копие от проектодоговора за

система за мониторинг под предлог, че е конфиденциален)

10. Движение на средствата – моля, приложете диаграма (ако разполагате с

такава), показваща движението на бюджетните средства за програмата за

строителство, рехабилитация и поддръжка на пътната мрежа, или свързани с


3 от 3

нея закони и разпоредби. (Информация бе получена по време на

интервютата със служителите и ръководството на ИАП. Проверка на тази

информация не бе направена тъй като проследяване на целия цикъл не бе

позволено да бъде извършено.)

ВЪЗЛАГАНЕ НА ПОРЪЧКИ

1. Функция за възлагане на поръчки – имена, длъжности и кратки

длъжностни характеристики на служителите, участващи във възлагането на

поръчки: (а) за вътрешни/ административни нужди на ИАП (ИТ оборудване,

мебели, ремонт на офис сгради, консумативи, наемане на служители,

консултанти) и (б) за нуждите на сектора (строителство и поддръжка на

пътища, друго) (Информация не бе предоставена. Частична информация за

отделни отдели бе получена по време на срещите със служителите и

ръководството на ИАП. В резултат информацията относно функцията на

възлагане на поръчки в ИАП като цяло е непълна. )

2. Процедури за възлагане на поръчки – съществуват ли писмени правила за

начина на възлагане на поръчки (т.е., инструкции за прилагането на

разпоредбите на ЗОП от ИАП) (Частична информация бе събрана чрез

интернет, уеб страниците на ИАП и МРРБ, срещите със служители и

ръководството на ИАП)

3. Документи за възлагане на поръчки – примерни формуляри, шаблони,

използвани от ИАП при възлагането на договори на голяма стойност

(инженерни дейности, оборудване). В случай, че такива не съществуват, а се

разработват индивидуално за всеки проект – примери за скорошни проекти

(реклами, покани за участие в търгове, тръжни документи, примерни

договори). Сумите и имената на фирмите могат да бъдат изтрити.

Интересуваме се единствено от контекста на клаузите и условията на

търговете. (Частично получени (за договори за строителни работи

финансирани от ЕИБ и договори за ремонт на пътища финансирани от

бюджета). Няма информация относно документите, които се използват за

снабдяване със стоки и консултантски услуги. )

3. Request

for

aggregated

payments

4. Approval

Documents

Public Disclosure Authorized 69550 - World Bankdocuments.worldbank.org/curated/en/986591468006616401/pdf/695… · проекта ООУПЕЦА Отдел „Оперативни