Proyecto Principal de Educación en América Latina y el ...unesdoc.unesco.org/images/0010/001035/103537s.pdf · mente impresionantes, sea cual fuere la vara con que se los mida

BOLETIN 39Santiago, Chile, Abril 1996

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

Sumario

Presentación 2

Educación secundaria en el Caribe no hispanoparlanteErrol Miller 3

Coordinación de la asistencia externa para la educación en América Latina y el CaribeRobert McMeekin 20

Devaluación y privatización de la enseñanzaLuis Ratinoff 55

Una discusión sin fronteras: Los teleseminarios de la Oficina Regional de EducaciónArturo Matute 81

Publicaciones UNESCO/SANTIAGO

BOLETIN 30, ¿¿¿¿¿¿ 1993 / Proyecto Principal de Educación

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Presentación

El consenso en que la educación es un elemento fundamental en la consolidación de sociedadesdemocráticas, participativas y con un desarrollo económico estable y equitativo, genera presionespara pasar de una etapa de acuerdos a una de realizaciones.Esta tarea no es sólo responsabilidad de los Estados sino que –y como nunca antes– de la sociedadcivil que debe asegurar que el conocimiento no sea un privilegio de unos pocos, sino que el derechode todos los ciudadanos: No habrá posibilidad de desarrollo y progreso si no se logra que todas laspersonas tengan la posibilidad de alcanzar niveles aceptables de calificación.La calidad de la educación pasa a transformarse, en consecuencia, en el principal reto al finalizarel presente siglo. Para enfrentarlo, hay que intensificar el consenso político que garantice lacontinuidad de las estrategias, la intensificación de las experiencias de descentralización, mayorautonomía de la gestión y administración de los establecimientos y la profundización de los procesosde transformación curricular y su énfasis en los resultados del aprendizaje.El intercambio oportuno de información se transforma en una herramienta fundamental de estosprocesos. Y este Boletín incluye trabajos que ciertamente son un aporte en este sentido. Errol Millernos presenta la situación y desafíos que enfrenta la educación secundaria en los países nohispanoparlantes del Caribe, pero los educadores de América Latina compartirán muchos de suscomentarios. Junto con establecer los avances registrados en términos de cobertura, el autor destacala necesidad de revisar criterios para enfrentar los nuevos requerimientos de este nivel educativo.Robert McMeekin examina la Coordinación de la asistencia externa para la educación en AméricaLatina y el Caribe con información recolectada por la UNESCO-SANTIAGO. El estudio identificaproblemas de coordinación, considera experiencias que permitan mejorarla y efectúarecomendaciones que serán consideradas en la próxima reunión de Ministros de Educación enKingston, Jamaica.Bajo el título de “Devaluación y privatización de la enseñanza”, Luis Ratinoff reflexiona sobre unasituación paradójica: que mientras que el discurso público ensalza las grandes virtudes de laeducación, existirían indicadores que sugieren que las sociedades contemporáneas tienden adevaluar la enseñanza. Según el autor, esto ocurre no sólo en el ámbito público sino que también enel privado y no es un fenómeno exclusivo de los países en desarrollo.Finalmente, Arturo Matute describe la generación de los teleseminarios organizados por nuestraOficina y comenta la entusiasta acogida que este moderno instrumento de interacción ha despertadoen los centros educativos de nuestra región.Como siempre, informamos de las últimas publicaciones realizadas por la Oficina Regional deEducación.

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Educación secundaria en el Caribe no hispanoparlante. Logros y desafíos / Errol Miller

EDUCACION SECUNDARIA EN EL CARIBE NOHISPANOPARLANTE. LOGROS Y DESAFIOS

Errol Miller*

Para los propósitos de este trabajo, definiremos el Caribe como el conjunto depaíses de habla holandesa que comprenden a Aruba, las Antillas Neerlandesas ySurinam, Haití y las diecisiete colonias angloparlantes que se autoidentificancomo caribeñas.El nombre “Caribe” es el producto de una mezcla política, geográfica y culturaly, por ello, la definición de esta subregión es susceptible de sufrir cambios segúnla situación. Esto explica el hecho de que países como Guyana y Surinam enSudamérica y Belice en Centroamérica sean a menudo clasificados comocaribeños, al paso que Cuba y República Dominicana en numerosas ocasiones hansido designadas como latinoamericanas. Las fronteras culturales –demarcadas porlos distintos lenguajes– que dividen geográficamente a Centro y Sudamérica delárea del Caribe son vestigios históricos de nexos imperialistas que aún subsisten.

* Errol Miller. Especialista internacional en Educación.

Además de relaciones pretéritas identificadaspor el idioma, hay factores contemporáneos denaturaleza política que también son determi-nantes al considerar una definición práctica delCaribe. Martinica y Guadalupe pertenecen aFrancia, en tanto que Puerto Rico es un pro-tectorado de los Estados Unidos. Si bientodos están geográficamente ubicados en el MarCaribe, sus principales relaciones políticasson con potencias industriales fuera de lasubregión.

Esta es la combinación de factores cultura-les, geográficos y políticos que dan origen a lacuriosa definición del Caribe empleada en esteartículo. De paso, esta definición es muy si-milar a la que UNESCO emplea en su re-lación de trabajo con la subregión, si AméricaLatina y el Caribe se consideran toda la re-gión.

Los contenidos educacionales y sociales

La educación secundaria del Caribe no puedeser analizada como parte no integral del siste-ma educativo del resto de los países o de lasociedad en general, ni puede ser entendidasin hacer referencia a su período postindepen-dencia de un pasado reciente.

Sin embargo, no todos los países del Caribeson soberanos. Anguila, las Islas Vírgenes Bri-tánicas, las Islas Caimán, Montserrat, las Tur-cas y Caicos siguen siendo Dependencias Bri-tánicas, al paso que Aruba y las AntillasNeerlandesas pertenecen al Reino de los Paí-ses Bajos. Todos los países soberanos, a ex-cepción de Haití, se independizaron en los añoscomprendidos entre 1962 y 1981, de maneraque la expresión “período de la independen-cia” se utiliza en forma referencial para des-cribir la época que abarca entre 1950 a 1985,debido a que éste era el ánimo y tema prepon-derante de esta era.

En general, podría decirse que durante este

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BOLETIN 39, abril 1996 / Proyecto Principal de Educación

período de independencia la educación y lossistemas educativos se volcaron al servicio dela democracia representativa. El sufragio y lossistemas representativos de gobierno pusieronel control político en las manos de los repre-sentantes de la mayoría marginal en los diver-sos países. Por primera vez en su historia, lamayoría marginal a través de sus representan-tes ejercía el poder gubernamental. Este con-cepto se materializó antes que muchos paíseslograran su independencia política y prevale-ció en aquellos que nunca la obtuvieron. Evi-dentemente, la educación parecía estar respon-diendo a las prerrogativas de un autogobiernointerno, más que a los cambios externos que lasoberanía trae consigo.

Habiendo recibido el mandato popular dedemocratizar todos los senderos que conducena la movilidad social, eliminar la discrimina-ción particularmente en el acceso a espaciospúblicos, igualar la oportunidad, crear socie-dades justas y satisfacer las necesidades de losgrupos desventajados, los flamantes represen-tantes de la voluntad popular se abalanzaronsobre la educación y la escolaridad, con el cla-ro propósito de demostrar su devoción al man-dato y, quizás, alcanzar algunas de las metaspropuestas en estas áreas. Durante estos años,la educación secundaria se convertiría en elobjetivo estrella de las iniciativas de reforma ydesarrollo a través de toda la subregión.

Logros en el período de la Independencia

Las estrategias diseñadas para obtener equidade igualdad de oportunidad inspiradas en la re-tórica del nacionalismo pueden resumirse comosigue:– Expansión de la oferta educacional a todos los

niveles del sistema. Modificación de las regu-laciones que norman el acceso a la educaciónsecundaria, especialmente a nivel de enseñan-za primaria.

– Creación de nuevas instituciones a nivel ter-ciario asegurando la igualdad de acceso aellas.

– Reestructuración del currículo con el fin de

promover la identidad y la solidaridad nacio-nal y caribeña a través de la incorporación detemas literarios, históricos y geográficos, asícomo de imágenes positivas de todos quienescomponen la sociedad.

– Aplicación de medidas tendientes a mejorar lacalidad de la educación mediante el refor-zamiento de la capacidad nacional y regional,por ejemplo, capacitación de docentes, exá-menes e investigación educativa.

Hasta mediados de los años setenta prevale-cieron circunstancias económicas favorablespara el Caribe de postguerra que posibilitaron laimplementación de estas estrategias. En otraspalabras, no sólo hubo voluntad política parahacerlo sino además se contó con los medioseconómicos para materializarlas. Por consiguien-te, el período de la independencia se caracterizapor la infrecuente convergencia de demanda so-cial, voluntad política y medios económicos.

Los logros de este período son verdadera-mente impresionantes, sea cual fuere la varacon que se los mida.– Una vasta mayoría de niños, sobre el 80%,

matriculados en educación preescolar. Hacecuarenta años la cifra era menor al 30%.

– Acceso universal a la educación primaria, porprimera vez en la historia.

– Se logra un nivel masivo de educación secun-daria en todos los países de la región; diez deellos alcanzan la meta de la educación secun-daria universal. A finales de los años cuarenta,menos del 10% de la población tenía acceso aeducación secundaria.

– La mayoría de los niños con discapacidadesson atendidos en el sistema educacional públi-co, a diferencia de cuarenta años atrás, cuandoni siquiera existía dicho servicio.

– El establecimiento de todo tipo de institucio-nes de nivel terciario, facilitando como nuncaantes el acceso a éstos por estratos socio-económicos medios y bajos.

– La creación de universidades al servicio de lasnecesidades subregionales en las principalesáreas del saber y la investigación.

– Programas curriculares que reflejan a los pue-blos y culturas regionales.

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– Instituciones que cuentan con plantas profe-sionales conformadas casi enteramente pordocentes calificados de la región y que ade-más tienen la capacidad de entrenar a docentesindígenas, con el fin de mantener el nivelprofesional del maestro.

– Diagnóstico de escolares en base a un currículoapropiado para educación secundaria en lasubregión, realizado por institucionescaribeñas (como por ejemplo, el ConsejoCaribeño de Exámenes).

– Exitosos programas no formales de alfabeti-zación de adultos para jóvenes que se encuen-tran fuera del sistema.

– Un manejo más sofisticado de la gestión edu-cativa a través de los Ministerios de Educa-ción que reemplazaran a las estructuras másfragmentadas de otrora cuya supervisión esta-ba a cargo de los departamentos de educación.

– Las niñas han logrado el mismo nivel que losniños, al menos en los niveles preescolares, deprimaria y secundaria y, posiblemente, éstaslos hayan superado. En el nivel terciario, losvarones aún llevan la ventaja en materiasasociadas a la ingeniería, aunque la han perdi-do en prácticamente todas las demás áreas, sibien en el área científica la brecha es muy leve.

Logros específicos a nivel secundario

Dentro de un contexto generalizado de desa-rrollo educativo, es importante destacar que laeducación secundaria constituyó un objetivoprincipal de la elaboración de políticas y unade las mayores áreas de inversión. Si se anali-za en forma global el desarrollo educativo evi-denciado en el período postindependencia, sur-ge la educación secundaria como el área enque, sin lugar a dudas, se concentraron losmayores recursos. En este sentido, se puedenmencionar varias tendencias específicas de po-lítica y acontecimientos significativos:– Expansión masiva de escuelas secundarias.– Diversificación del currículo para incluir la

incorporación de materias técnicas y vocacio-nales. En el Caribe de presegunda guerramundial, las escuelas secundarias sólo ofre-

cían la modalidad académica o general deeducación. El Latín era una materia esencialen el programa de estudios y las ciencias, sibien se enseñaban, no se enfatizaban.

– La creciente popularidad de los estudios co-merciales especialmente en los últimos veinteaños y su vertiginoso ascenso en el currículo.

– En algunos países, la proliferación de distin-tos tipos de escuelas secundarias atendidas lasdiversas metas académicas y ocupacionalesde los estudiantes. Muchas de estas escuelasemulaban a tipos característicos de Europa oNorteamérica. Muchos de estos tipos estánilustrados en escuelas secundarias del CaribeHolandés y en algunos países angloparlantescomo Jamaica.

– La tendencia hacia escuelas mixtas, el aumen-to de la matrícula de niñas al punto que cons-tituyen mayoría en la escuela secundaria y sumejor desempeño académico comparado conel de estudiantes varones.

– Aumento del tamaño de la planta escolar físi-ca, como resultado de una acelerada expan-sión de la matrícula que no dio tiempo a laconstrucción de nuevos establecimientos.

– Transformación de la administración y direc-ción en las escuelas, de director/directora arector, dando énfasis a la creciente compleji-dad de la gestión escolar, a veces a costa delliderazgo instruccional.

– Matrícula libre en toda las modalidades deescuelas secundarias.

– Pruebas de selección y otros mecanismos detransferencia basados en el criterio doble delmérito y la elección de padres, como estrate-gia que busca asegurar la igualdad de accesoa algunos tipos de escuelas secundarias.

– Mayor dependencia de donantes externos parafinanciar programas de expansión y fortaleci-miento de la capacidad a nivel de educaciónsecundaria.

Logros y desencantos

En consecuencia, un análisis objetivo del pe-ríodo de independencia debe destacar logrosobtenidos a través de la movilización de con-

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siderables recursos financieros, significativoapoyo voluntario y remunerado y un alto nivelde participación social. Sin lugar a dudas, du-rante este período la invocación al nacionalis-mo trajo aparejado un masivo apoyo por partedel gobierno y una sorprendente participaciónpopular. Ambos factores ayudaron al sistemaeducacional a realizar un “cambio de para-digma” esencial y a dar una “zancada gigante”hacia la reforma. Naturalmente, esto incluyó ala educación secundaria.

La inquietante pregunta que surge de estediagnóstico es: dados los importantes logrosobtenidos, ¿por qué razón a finales de los añosochenta había tan poca causa para celebrar y,en cambio, tanta disatisfacción con el estadode la situación educativa?

A pesar de la obvia contradicción que encie-rra la pregunta, existen varios factores que po-drían, al menos parcialmente, ofrecer una res-puesta.– No obstante los avances materializados, los

objetivos de equidad e igualdad de oportuni-dad siguen muy distantes para la mayoría delos pueblos del Caribe. Si bien las barrerasétnicas, raciales y sociales se han reducido, nohan sido del todo eliminadas. A pesar dehaberse reformado las reglas de acceso, losniños pobres de origen negro, indio oriental oamericano, de áreas rurales, islas periféricas yáreas urbanas de pobreza, aún enfrentan seriasdificultades para acceder a los niveles delsistema educativo que ofrece la mejor posibi-lidad de escalar socialmente y poder permane-cer en ellos. Las promesas de equidad e igual-dad formuladas en nombre del nacionalismo yla creación de naciones aún no se han materia-lizado para la mayoría de estos grupos y laesperanza ha dado paso al desaliento y a ladesconfianza.

– Si bien el período de independencia cumplió amedias sus promesas, el costo fue inmenso.Fustigado por los imperativos de la demandasocial, el Estado se sobreextendió en sus gas-tos y procedió a endeudarse anticipando lacontinuación de un clima económico favora-ble. A mediados de los setenta, ya existían

claras indicaciones de que los años de creci-miento económico sostenido habían llegado asu fin. Los gobiernos optimistas interpretaronestas señales como dificultades temporales yse endeudaron aún más, alentados por unacomunidad donante ansiosa de reciclar petro-dólares. Por ende, llevó otros diez años paraque la esperanza de recuperación económicase tradujera en políticas de ajuste significati-vas. El costo y el sacrificio que acompañarona las medidas de ajuste, fue proporcionalmen-te mayor.

– El impacto que las medidas de ajuste tuvieronen la educación fue devastador. La magnitudde su efecto puede ser explicado en base acuatro consideraciones.

Primero, cuestionaron profundamente el costoy la accesibilidad financiera de los sistemaseducativos.

Segundo, llevaron a una disminución del gas-to público, dejando la impresión de que el Es-tado habría caído en el incumplimiento, o almenos se habría retraído de su compromisocon los ideales de igualdad y equidad.

Tercero, la reducción del gasto público ame-naza echar por tierra mucho de lo ganado du-rante el período de la independencia, llevandoel desencanto a muchos de aquellos que lucha-ron con este fin y un sentimiento de estanca-miento al resto.

Cuarto, en términos generales, los gobiernoshan perdido gran parte del control sobre sussistemas educacionales debido a elementoscondicionantes impuestos por las agencias do-nantes.

Lo anterior ha llevado a una percepción de“soberanía transada” en la que el Estado apa-rece en el papel del suplicante.– Al optar por la estrategia de expandir el siste-

ma educacional en lugar de reestructurar suorganización, muchos gobiernos postergaronla confrontación con muchos aspectosirracionales y anacrónicos del sistema colo-nial. Estos aspectos sencillamente crecieronparalelamente con la expansión. Si bien mu-chos de ellos apenas se toleraban en momen-tos que el nacionalismo lideraba la reforma

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educativa con avasalladora fuerza y promesasde cambio, ante un sistema que parece haberadoptado una rutina permanente se han torna-do intolerables.

– Los sucesos acontecidos durante el período deindependencia crearon nuevos problemas parala educación del Caribe. Por ejemplo, el acce-so universal o masivo a la educación primariay secundaria ha puesto énfasis en el problemade niños analfabetos promovidos del nivelprimario al secundario. Para la mayoría de lospueblos caribeños, una definición práctica deeducación secundaria es aquella etapa de laeducación que sigue al dominio del nivelprimario. La existencia de niños analfabetos anivel secundario representa una contradicciónfundamental. El problema nunca se presentódentro de un sistema educacional que no in-corporaba al cien por ciento de sus escolaresde primaria y que rigurosamente seleccionabaal contingente que ingresaría a secundariabasado en el rendimiento académico delpostulante. Quienes no dominaban las mate-rias básicas de primaria eran simplementeexcluidos del nivel secundario. El hecho deque actualmente se incorporen niños analfa-betos al nivel secundario, en lugar de quedarfuera de él, ha dado origen a nuevos problemasrelativos a la calidad y eficiencia de la ofertaeducacional que hoy se ofrece. Al parecer, losestándares se han venido al suelo.

– Los sucesos sociales, políticos y económicosde los años 50 y 60 favorecieron los interesesde la mayoría marginal en la subregión ydiluyeron la influencia y hasta las objecionesy críticas de las minorías dominantes. Lascircunstancias políticas y económicas de laúltima década son diametralmente distintas.Por primera vez en la segunda mitad del sigloXX las minorías dominantes tienen la oportu-nidad no sólo de criticar la agenda vigentedurante el período de independencia, sinotambién de modificarla. La depreciación,subvaloración y hasta denigración de los lo-gros obtenidos en este período, hasta ciertopunto han sido el resultado de ácidas críticas,por parte de estos sectores, a estrategias edu-

cacionales recientes. Un tema favorito esgri-mido por estos sectores es la crítica del siste-ma libre de educación secundario.

Si bien la influencia que estos seis factorespueda ejercer en el discurso educativo del Ca-ribe puede variar según el país, ellos confor-man los parámetros del descontento en mate-rias educativas que asola a los habitantes de lasubregión. Justifican en parte importante lasdecisiones que impulsan la reforma y un cam-bio de dirección.

Como post data a esta descripción del perío-do de independencia, habría que agregar queHaití logró su independencia aproximadamen-te ciento cincuenta años antes que los demáspaíses de la subregión. En el período 1950 a1985 el país fue escenario de grandes logroseducacionales, a pesar de que a menudo fue-ron interrumpidos, detenidos y, a veces, hastarevertidos por los traumáticos y trágicos resul-tados producto de la confrontación política queperduró hasta los años noventa. Nos asiste laesperanza de que al reasumir la democracia, elpaís retome la senda hacia un clima más esta-ble y propicio al desarrollo de la educación.

Imperativos de desarrollo de los años 90

Los imperativos de desarrollo de los años no-venta, sin embargo, van mucho más allá queuna mera desilusión con los resultados de lasreformas del período de independencia. Ellosdicen relación a cambios globales radicales quese han apoderado del Caribe, a pesar de losprogresos obtenidos por las reformas pro-na-cionalistas. En el presente artículo, sólo se in-cluirá un breve listado de estos cambiosglobales.– El colapso de las polaridades ideológicas –a

comienzos de los 90– que por más de cienaños dominaron al planeta dejó como conse-cuencia un mundo monopolar dominado porel capitalismo y las fuerzas del mercado. Todala responsabilidad de resolver los problemassociales, éticos y económicos del mundo des-cansa sobre sus hombros; sin dejar de lado lascrecientes inequidades dentro y entre los paí-

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ses. A pesar de la conocida debilidad ética delmercado y sus fracasos del siglo pasado, hayconfianza que éste logrará resolver estosgraves problemas. Las nuevas polaridadesideológicas se han consolidado en el Norte yen el Sur, una vez aceptado el hecho de quedentro de todo país del Sur existe algo deNorte y dentro de todo país del Norte hay algode Sur. Aunque por ahora se aprecia mássolidaridad y comunicación dentro del Norte,el potencial que se observa en el Sur paraexplotar ante el creciente peso de la inequidadno puede ser ignorado.

– Mientras la ideología mercantil reina supre-ma, los diversos mercados se globalizan a unritmo acelerado. Los mercados financieroslideran el grupo, destacándose algunos cen-tros dominantes en diversos lugares del mun-do y emergiendo otros mercados que en unfuturo cercano se unirán a estos centros. Apesar de que el crecimiento económico evi-denciado en numerosos países ha sido lento,donde se percibe más consolidado está susten-tado por las exportaciones, hecho que parece-ría sugerir que el camino hacia un bienestareconómico sostenido podría encontrarse en elcomercio. Gracias a la facilidad con que pue-den atravesar las fronteras y a la rapidez conque pueden concretarse las operaciones inter-nacionales, el capital ya ha adoptado unacaracterística transnacional. En este clima, elcapital es sensible a tasas de interés y diferen-cias entre divisas, lo que implica su enfoquecortoplacista. El resultado es que incluso laspoderosas naciones industrializadas no hanavanzado más allá de las transacciones espe-culativas en mercados de capital.

– Actualmente, la creación de riquezas no estanto el producto del exceso de capital o manode obra de bajo costo, sino más bien el resul-tado de la tecnología y la calidad de la fuerzalaboral. En la sociedad actual, donde la infor-mación impera y donde los servicios han re-emplazado la producción de bienes duraderoscomo la principal fuerza de crecimiento ygeneración de riquezas, los factores esencia-les de la ventaja competitiva son la ciencia y la

tecnología por una parte y el desarrollo derecursos humanos por la otra. Los países quehayan desarrollado ventajas en estas áreas, noestarán muy proclives a compartirlas con susmenos afortunados vecinos, a pesar de laretórica en contrario. Bajo tales circunstan-cias, el desarrollo tecnológico y de recursoshumanos debe materializarse como iniciati-vas endógenas entre países que aspiran a com-petir en el mercado internacional.

– Al igual que muchas poblaciones a nivel global,las poblaciones del Caribe están madurando.El número de niños de cinco a seis años queingresa a las escuelas es menor que la cantidadde jóvenes de quince a diecisiete años queegresan del sistema. Este es el resultado detasas de natalidad en declinación y la corres-pondiente reducción del número de nacidosvivos. La esperanza de vida también se haelevado en la subregión y hoy es comparablea la de muchos países desarrollados, con unamedia de 70 años para el hombre y 75 añospara la mujer. Este desplazamiento demográ-fico de los parámetros caribeños obliga aprestar mayor atención a la educación de adul-tos, ya que ellos ya están aquí y deberánenfrentar las exigencias de fluctuantes aconte-cimientos económicos dictados por las fuer-zas del mercado. Quienes no pudieron aprove-char las oportunidades educacionales que seofrecían durante la etapa de niñez y adoles-cencia, deben ser permitidos a recuperar loperdido aunque sea como adultos. Esto escrítico, ya que cada día habrá menos juventudque pueda recoger el desafío impuesto por lasnuevas demandas. En otras palabras, estascaracterísticas demográficas no permiten “de-jar de lado” al adulto y concentrarse en educara los niños.

– Entre las características demográficas de lasubregión se incluye una protuberancia en lacurva de natalidad que corresponde a la épocade auge de nacimientos (baby boom), aunqueesta generación es más joven que la norteame-ricana, de la cual se deriva la expresión. Dichageneración hoy tiene entre 25 y 30 años deedad, vale decir, está en la edad precisa para

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incorporarse a la fuerza laboral. Esta anomalíaen la estructura etaria de la población hallevado a los países a realizar enormes sacrifi-cios para identificar empleos rentables. Estasituación se vio inicialmente agravada pormedidas de reducción del aparato fiscal y detrabajadores del sector público y más recien-temente por una similar contracción en elsector privado. El resultado neto es un impor-tante aumento de los “jóvenes en situación deriesgo” que sigue a la generación nacida du-rante el período de auge de la natalidad (babyboom). El comportamiento abiertamentedestructivo, ilegal y violento entre los “varo-nes en situación de riesgo” y los altos nivelesde embarazo y prostitución entre las “mujeresen situación de riesgo” son característicaspreocupantes de la sociedad contemporánea yno pueden ser ignoradas. Aunque por unaparte la tendencia demográfica de la pobla-ción sugiere que la presente situación puedeconstituir una interrupción temporal, por otrala tendencia tecnológica que requiere cada vezde menos personal y las crecientes inequidadesentre los diversos sectores de la sociedad yentre los países, sugieren lo contrario. Si no seaborda el problema de los jóvenes en situaciónde riesgo ahora, éste podría convertirse en unacaracterística permanente de la sociedad mo-derna y seriamente amenazar el progreso al-canzado en otras áreas.

– Los rápidos cambios tecnológicos no sólo hantenido repercusiones económicas importan-tes, sino además dramáticas consecuenciassociales y éticas al profundizar las yapreocupantes grietas de la estructura social yla ambigüedad de sus valores. Muchos de losefectos han sido indirectos. Por ejemplo, alpermitir grandes cambios en la estructura di-rectiva de las empresas, muchos funcionariosde mandos medios fueron desplazados provo-cando efectos adversos en sus familias y ensus propios roles como padres y maridos.Además, el hecho de abrir nuevos canales decomunicación ha exacerbado el proceso quelleva a miniminizar las relaciones interperso-nales. A pesar de estar conscientes de la evo-

lución hacia el fraccionamiento de estructurastradicionales como la familia y el crecientecontacto entre personas a través de máquinas,la tecnología de la información ha acelerado yagravado esta tendencia. Se han formuladoserias preguntas respecto del carácter y conte-nido de la sociedad, sus instituciones y losindividuos que la conforman. El debate gira entorno a actitudes y cuestiones éticas, en tantolos valores tradicionales están siendo objetode reformulaciones. A pesar de que el regresoa la tradición cuenta con el apoyo de muchos,también hay sólidos argumentos que avalan lareconstrucción de sistemas de valores parahacer frente a la situación actual.

– En términos generales, la pedagogía escolarse percibe como incapaz de abordar los temaséticos y conductuales de estos tiempos yobsoleta en términos de su tecnologíainstruccional. La tecnología del aula de clases–en comparación con aquella existente enmuchas casas, oficina, y lugares de esparci-miento– aparece anticuada y totalmente endesacuerdo con estilos de aprendizaje de ni-ños que se encuentran muy cómodos en mediode la revolución informática y viajes al espa-cio cibernético. Hay cuestionamientos esen-ciales en relación a cómo deben las escuelastratar los temas valóricos generados por lostiempos modernos y las preguntas contempo-ráneas que los niños traen a la escuela. Existeun marcado aumento en el número de niñosque van a la escuela portando –incluso– armasde fuego. La implicación que esta prácticatiene en la disciplina escolar es trascendental.La situación se ve agravada por la cambiantepostura que asumen los padres respecto a lalatitud que las escuelas deberían tener paratratar estos temas. La posibilidad de recurrir ala litigación aparece como una alternativanunca antes considerada con tanta fuerza.

– Lo anterior ha traído insospechadas repercu-siones para los maestros. Además, los ajustesestructurales han contribuido en buena medi-da a reducir su estatura y status profesional.Sin embargo, sin contar a los estudiantes, losmaestros son la parte más importante de la

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ecuación educativa. Por una parte la tecnolo-gía tiende a forzar la redefinición de roles yrelaciones del docente; por otra, el mediosocial contemporáneo cuestiona su habilidaddirectiva y las nuevas cuestiones éticas ponena prueba su capacidad de ajustarse y respondera diferentes visiones del mundo. Paralela-mente, la calidad del magisterio es un factorcríticamente determinante de la calidad deeducación entregada. Junto con recibir la res-ponsabilidad de sus alumnos, el maestro debe-ría recibir la seguridad, apoyo y nivel deremuneración que mejore su rendimiento ygarantice su dedicación.

– Ha habido una fuerte demanda popular quepide la reforma educacional. Entre los facto-res que catalizan esta demanda se cuentan:jóvenes desempleados y los devastadores efec-tos asociados con el desempleo; cambios en lanaturaleza del trabajo producidos por la tecno-logía informática, dentro de la cual los traba-jos rutinarios y simplistas tienen más acepta-ción que el trabajo manual; la naturaleza uni-versal de las destrezas y competencias quehacen posible el comercio internacional; auto-empleo facilitado por la realidad virtual yotros elementos de la revolución informática;y la creciente selección de estudios comercia-les por parte de estudiantes. Lo que esta de-manda popular asegura es una intensa partici-pación en la implementación de reformas di-señadas para enfrentar los cambios funda-mentales que afectan a todas las sociedades,incluyendo las del Caribe.

Las reformas y políticas de los añosnoventa

En orden a tratar las políticas de reforma delos años noventa y describir las medidas adop-tadas, será necesario agrupar a los diversospaíses según el idioma hablado.

Haití

Los intensos esfuerzos tendientes a mejorar laeducación en este país se vieron frustrados a

finales de los años ochenta por las frecuentesagitaciones políticas que caracterizaron la dé-cada. Tras la elección de un gobierno demo-crático en febrero de 1991, se reanudaron lasiniciativas de reforma educacional. En septiem-bre de ese año, sin embargo, el gobierno demo-cráticamente elegido fue depuesto por un golpede estado que, además de enviar a su presiden-te al exilio, dejó el proceso de desarrollo edu-cacional en compás de espera y la operacióndel sistema educativo en franca declinación.

En octubre de 1994 y como resultado demedidas extraordinarias, el depuesto Presiden-te volvió al poder y al mes siguiente se nom-braba una nueva administración. Por consi-guiente, el proceso de desarrollo educacionales de data muy reciente y aún se encuentra enla etapa de planificación ya que tanto el apara-to burocrático como político están siendoreconstituidos.

La Mancomunidad Caribeña

Absolutamente todos los países que confor-man la mancomunidad caribeña han respondi-do a los imperativos de los noventa, aunqueno en igual forma. Las respuestas puedenclasificarse en dos grupos: aquellos que handesarrollado estrategias y planes de reformaintegral y los que han adoptado un enfoqueque toma su inspiración de un proyecto.

Al primer grupo pertenecen las Bahamas,Barbados, los países OECS y Trinidad yTabago que respondieron a través de la crea-ción de Comisiones Nacionales, Misiones Es-peciales o Grupos de Trabajo, con el objetivode desarrollar un enfoque integral. En Bahamasse estableció una Misión Nacional Especial queoperó prácticamente todo un año, al cabo delcual emitió un informe que el gobierno adoptócomo política nacional y que actualmente seencuentra en vías de implementación. Barba-dos creó una Comisión Nacional e incluyómuchas de sus recomendaciones en un PlanNacional de Educación para el Año 2000.

Trinidad y Tabago también nombró una Co-misión Nacional e incorporó sus recomenda-

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ciones en un Plan Educacional. Los paísesOECS establecieron Grupos de Trabajo, loscuales desarrollaron la Estrategia de ReformaEducacional OECS, Fundación para el Futuro,que posteriormente fuera adoptada por los Mi-nistros de Educación y los Primer Ministrosde dichos países como políticas de largo plazopara el desarrollo de la educación en lasubregión.

Un aspecto de estas iniciativas que merecedestacarse es su metodología. Todas ellas sebasaron en consultas a fondo y de gran ampli-tud dentro de la sociedad. Estas consultas in-cluyeron a personas y grupos relacionados conalguna actividad económica en ministerios yorganismos estatales del sector público; em-presas grandes y medianas del sector privado;asociaciones representativas de éstas y de em-presas menores, fabricantes, comerciantes, gru-pos de producción primaria, servicios finan-cieros, turismo, y organizaciones profesiona-les de áreas como leyes, medicina, ingeniería,periodismo, contabilidad, etc. También fueronincluidos grupos representativos de la socie-dad civil conformados por organismos religio-sos, asociaciones de ciudadanos, partidos polí-ticos de gobierno u oposición, sindicatos gre-miales y organizaciones no gubernamentalesactivas en proyectos sociales, económicos yfilantrópicos. También se incluyeron en estasconsultas a personas y grupos relacionados conescuelas, directores y maestros de todos losniveles, asociaciones de padres, sindicatos, or-ganizaciones de padres y padres y apoderados,estudiantes y asociaciones de estudiantes y jun-tas de directores donde las hubiese. Por últi-mo, las consultas incluyeron a líderes políticostanto de gobierno como de oposición.

En las Bahamas, la Misión Especial visitótodas las prácticamente deshabitadas FamilyIslands para asegurarse que su voz se escucha-ría y no solamente en los centros metropolita-nos como New Providence y Grand Bahamas.En Trinidad y Tabago la Comisión no satisfe-cha con visitar las islas gemelas Republic, con-sultaron a las poblaciones de comunidades ur-banas de bajos recursos y de áreas rurales. En

Barbados la Comisión realizó reuniones a lolargo y ancho de la isla y recibió propuestasescritas y verbales. La intención era rescataruna visión lo más amplia posible que incluye-ra a todos los actores y beneficiarios dentro dela sociedad y de los sistemas educacionales delos países involucrados. Adicionalmente, lasúltimas publicaciones de las respectivas disci-plinas se pusieron a disposición de todos losparticipantes a fin de brindarles la informa-ción más actualizada. También se utilizaronbases de datos de estadísticas actualizadas enlos diferentes aspectos de la vida nacional delos países.

Los Grupos de Trabajo de los países OECSse destacaron por dos razones. Primero, ochode estos países decidieron planificar su futuroeducacional en forma colectiva a nivelsusbregional en lugar de hacerlo individual-mente país por país. En términos de planifica-ción educativa esto constituye una opción muypoco usual y tal vez única, ya que la estrategiano estaba limitada a un sólo nivel educacional,sino que incluía todo el sistema. La decisiónse basaba en el principio de que una forma deasegurar una cooperación sostenida y a largoplazo dentro de la subregión es institucionalizarla integración a través del sistema educacio-nal. Segundo, fue la única estrategia que leabrió las puertas a la participación externa. Elpresidente, contrariamente a los miembros, apesar de ser caribeño no era ciudadano de nin-gún país de la OECS. Adicionalmente, los Gru-pos de Trabajo convocaron a expertos caribeñosy canadienses a exponer los últimos adelantosen una variedad de temas. En la reunión cono-cida como Colloquium, organizada por el Gru-po de Trabajo, contó con la activa participa-ción de respetados educadores caribeños y re-presentantes de organizaciones subregionalesde apoyo a la educación, donde distinguidosautores presentaron sus ponencias. El Grupode Trabajo, previo a elaborar una recomenda-ción, tomó en consideración los puntos de vis-ta expresados en las consultas, las conclusio-nes de las exposiciones de los expertos, la re-troalimentación generada por el Colloquium,

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información sobre los países OECS, comenta-rios emitidos por las ocho autoridades máxi-mas en educación de la subregión y su propiocriterio.

El segundo grupo está formado por Belice,Guyana, Jamaica y las Islas Turcas y Caicos.La estrategia utilizada se ciñe más estrecha-mente a un proyecto donde las intervencionesestán orientadas a un nivel educacional espe-cífico. A pesar de seguir una senda específica,los países participantes han sido consultadosen forma extensiva respecto a los proyectos aconcretar. Por otra parte, la base de participa-ción de las diversas iniciativas ha demostradotener un amplio rango.

Las reformas llevadas a cabo en Belice es-tán centradas en un proyecto del Banco Mun-dial sobre educación primaria. El sector priva-do ha tomado algunas iniciativas en el sentidode instalar computadores en escuelas secunda-rias y universidades y conectarlas por mediode una red de alto alcance. En Guyana y Ja-maica las reformas giran en torno a proyectosde educación primaria patrocinados por el Ban-co Interamericano de Desarrollo y proyectosde educación secundaria financiados por elBanco Mundial. En ambos países el sector pri-vado ha contribuido a incorporar tecnologíainformática en instituciones secundarias y ter-ciarias. En las Islas Turcas y Caicos las refor-mas se inspiran en recomendaciones genera-das por un diagnóstico de la educación prima-ria y secundaria realizado por el PNUD, ini-ciativas patrocinadas por la División de Desa-rrollo Británica, y acciones destinadas a la crea-ción de una Universidad Comunitaria con apo-yo del Fondo de la Mancomunidad para laCooperación Técnica.

A pesar de existir distintos enfoques, los ele-mentos y estrategias empleados en la reformaeducacional de los distintos países compartenmuchos intereses y similitudes. Sin entrar endetalles, los siguientes son algunos de los inte-reses en común:– Mejorar la calidad de la educación primaria.– Modernizar la escuela y el aula de clases a través

de una mayor utilización de la tecnología.

– Racionalizar la educación secundaria mediantereformas al currículo que consideren la rees-tructuración de los procedimientos de ingresoy promoción y una mayor orientación profe-sional.

– Expandir la educación terciaria, incluyendo eluso de la modalidad educación a distancia yasociar este nivel de enseñanza más estrecha-mente con las demandas de fuerza laboral, enforma especial en las actividades de mayorprioridad económica como el turismo, losservicios financieros, la fabricación de mate-rial ligero y la agroindustria.

– Incrementar y mejorar la enseñanza de idio-mas extranjeros en los niveles secundario yterciario y vincularlos al mercado global y alturismo.

– Mejorar la posición, remuneración y capacita-ción del docente.

– Reestructurar el financiamiento de la educa-ción, en orden a aumentar su costo-eficienciae incorporar mecanismos que incluyan la re-cuperación del costo, el gasto compartido, eimpuestos especiales para solventar el gastoeducacional.

– Introducir proyectos y materiales que pro-muevan los valores como influencia positivahacia la formación de carácter, la resoluciónde conflictos y el desarrollo de actitudes sa-nas.

– Mejorar la gestión escolar a través de unamayor participación de la comunidad y de lospadres y una mayor participación en la res-ponsabilidad por parte de maestros y escuelas.

– Fomentar una asociación más estrecha con elEstado en la prestación de educación.

El Caribe holandés

El Caribe holandés disfruta de un alto nivel dedesarrollo educacional que incluye acceso uni-versal a la educación primaria y secundaria.La enseñanza y aprendizaje de idiomas extran-jeros también se consideran puntos fuertes desu educación. Tanto el Estado como la Iglesiaintervienen como socios en la difusión de laeducación. Adicionalmente, el sistema educa-

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cional se caracteriza por contar con una granvariedad de tipos de escuelas según el destinoocupacional del estudiante o su deseo de con-tinuar su educación.

A finales de los años ochenta, en el Caribeholandés –al igual que en el resto de lasubregión– había gran preocupación por la ca-lidad de la educación. Las reformas se con-centraron en cuatro áreas prioritarias: Elcurrículo; desarrollo de materiales, incluyendotextos de estudio y otros materiales didácticos;capacitación de docentes y administración deeducación.

Tanto la brevedad del tiempo asignado a lapreparación de este documento como la esca-sez de información actualizada de fuentes re-gulares impidieron brindar una descripción másacabada de estas reformas.

Temas y políticas actuales de educaciónsecundaria

Los temas atingentes a la educación secunda-ria que los países del Caribe actualmente en-frentan no son idénticos, dadas las diferenciasobservadas en términos de desarrollo educa-cional, organización y postura que los gobier-nos habrían tomado respecto de varios temas.Por otra parte, muchos de los problemas y te-mas son compartidos por los diferentes países.Teniendo en cuenta esta caución, es factibleenumerar y comentar acerca de doce temas ydesafíos de trascendencia que afectan a lasubregión cuando se trata el tema de la educa-ción secundaria. La descripción de cada unode estos temas irá acompañada de un brevecomentario.

Información tecnológica y modernización delas escuelas

Existen fuertes corrientes en casi todos los paí-ses orientadas a modernizar la educación secun-daria a través de avances en tecnología informá-tica. Estas políticas y programas dicen relacióntanto a aspectos administrativos como instruccio-nales. La existencia de sistemas de información

de gestión que vinculen los Ministerios de Edu-cación con las escuelas es parte de un futuroprevisto por la mayoría de los países. Tambiénlo son, el uso de tecnología computacional en lainstrucción en el aula de clases y la creación delazos entre escuelas a través de redes locales yentre escuelas en otras partes del globo a travésde INTERNET. Los padres, la comunidad, elsector privado y las escuelas se han unido algobierno para lograr estos objetivos.

Dos temas que no parecen haber tenido sufi-ciente exposición son:– La infraestructura de apoyo técnico que debe

instalarse para asegurar un uso óptimo delequipo y de los programas computacionalesdestinados al logro de metas administrativas einstruccionales.

– La necesidad de crear capacidad a nivel localy subregional para verter materiales nuevos yya en uso a programas computacionales quereflejen tanto el medio como los objetivos dela educación caribeña. La modernización delequipo (hardware) en circunstancias que nose cuenta con programas (software) actualiza-dos propios, puede neutralizar el progresoalcanzado en el desarrollo de materialesdidácticos apropiados para el Caribe. Lo mis-mo puede ocurrir en el ámbito administrativo.

Articulación con el mundo laboral

Numerosos países ofrecen educación secunda-ria a través de varios tipos de institucionescreadas para satisfacer las inquietudes instruc-cionales de individuos con distintas destrezasy destinos ocupacionales y aspiraciones edu-cacionales. La línea divisoria normalmentese traza entre la educación general y la técni-co/profesional. En forma paralela, muchos paí-ses han recientemente incorporado esta últimamodalidad en sectores de bajos ingresos don-de los desertores escolares puedan encontrarocupaciones o autoempleo. Estos programashan sido organizados a través de agencias einstituciones creadas para este propósito quese caracterizan por sus fuertes lazos y conexio-nes laborales con el sector privado.

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Los temas que los países enfrentan en rela-ción a la educación general y técnico-vocacio-nal y su articulación con el mundo laboral pue-den resumirse como sigue:– El alto costo del capital y de los gastos recu-

rrentes que caracterizan a la educación técni-co-vocacional comparada con la educacióngeneral.

– Las conclusiones derivadas de varios estudiosde seguimiento de egresados en el sentido deque el estudiante que optó por un programatécnico-vocacional no percibe una mayor re-muneración que aquel que eligió una educa-ción general, además de estar empleado fueradel área de especialización estudiada en laescuela.

– El rápido cambio tecnológico, el readiestra-miento y la reorientación de habilidades quecaracterizan el ámbito laboral y la proyectadaprofundización de esta tendencia.

– La duplicación que significa ofrecer educa-ción técnico-vocacional en dos niveles distin-tos de educación formal y no formal y lamayor efectividad de la capacitación imparti-da por esta última modalidad, particularmenteen relación a oportunidades ocupacionales.

– La problemática que enfrentan las institucio-nes no formales de educación al impartir ins-trucción técnico-vocacional orientada al ám-bito laboral y comprobar el bajo nivel deeducación general que traen los alumnos delsistema formal.

– La creciente demanda del mundo laboral porestudiantes con mayores niveles de educacióngeneral, susceptibles a ser capacitados y queposean hábitos y actitudes sanas.

– La continua dificultad que significa reclutar yretener a individuos altamente calificados enel área de la educación técnica y vocacionalcuando dichas personas son altamente apete-cidas en la industria.

Racionalizar la estructura institucional

La equidad continúa siendo una de las princi-pales preocupaciones de la educación del Ca-ribe. En ninguna área se manifiesta esta situa-

ción con mayor claridad que en la estructurainstitucional de la educación secundaria. Lostemas relacionados con la equidad y la educa-ción secundaria pueden resumirse en tres gran-des interrogantes:– Dado que las escuelas dentro de una sociedad

democráticamente organizada desempeñan unpapel que va más allá de establecer una clasi-ficación económica, ¿debería estar la educa-ción secundaria diferenciada por tipos de es-cuela o deberían todos los estudiantes asistir aun tipo común de establecimiento que reflejecohesión social e identidad compartida?

– ¿Qué peso debería tener la ubicación geográ-fica, junto a la selección de padres y alumnos,en la asignación de estudiantes a las diferentesescuelas?

– Independiente del tipo de escuela o método deselección, ¿qué medidas deberían implemen-tarse como apoyo a estudiantes de sectores debajos ingresos, para maximizar los beneficiosque ellos puedan obtener de una educaciónsecundaria?

Las contradicciones de una educaciónsecundaria universal

Solamente en el siglo XIX emergió la educa-ción secundaria como un nivel educacional porderecho propio. La universalización de estenivel educacional es, en gran parte, un fenó-meno del siglo XX que caracterizó a los paí-ses industrializados y que éstos aún se encuen-tran en vías de perfeccionar. La educación se-cundaria ha sido definida como un nivel pre-paratorio, la antesala a estudios superiores o auna ocupación; un tipo de educación que dis-tingue a la clase media; y el marcador de unaetapa del desarrollo humano. Sin embargo, laeducación secundaria no puede ser las tres co-sas a la vez. La primera definición enfatiza sunaturaleza cognitiva, la segunda su estratifi-cación social y la tercera sus componentesafectivos. Si aceptamos que la meta de mante-ner a los jóvenes dentro de la escuela hasta losdiecisiete o dieciocho años es factible y desea-ble, la problemática se reduce a definir “se-

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cundaria” para los propósitos de formulaciónde políticas y la aceptación y comprensión porparte del público de dicha definición.

La pregunta es, ¿en qué definición se basarála política sobre educación secundaria? Si sebasa en el aspecto cognitivo, ¿se puede razo-nablemente esperar que todos los estudiantespuedan lograr los estándares previamente esta-blecidos para un subconjunto? Si se basa en lasegunda, ¿se puede esperar que todos se vuel-van clase media? Si se basa en la tercera defi-nición, y asumiendo que todos pueden ser ayu-dados a alcanzar los objetivos de desarrollo dela adolescencia, ¿cuáles deberían ser las metascognitivas y sociales de la educación secunda-ria? En el Caribe, estas preguntas aún no hansido respondidas. Por consiguiente, aún haymucha confusión con respecto a los resultadosesperados y a los mecanismos para obtenerlos.La educación secundaria universal plantea va-rios temas críticos de política con respecto alas tres concepciones.

La estandarización del currículo y lainstrucción

Los gobiernos han implementado políticas cu-rriculares comunes para el primer y segundociclo de educación secundaria, con la únicadiferencia que este último está a su vez diferen-ciado en base a diversas concentraciones dematerias y áreas de especialización. La estan-darización del currículo también establece losresultados cognitivos anticipados. Si esta estan-darización es aceptable tanto para niños en laescuela como para adultos fuera de ella, hayvarias consideraciones que deben analizarse.Una de las principales es la pregunta: ¿es posi-ble cumplir el currículo estándar y sus resul-tados cognitivos dentro de un marco instruc-cional estandarizado de cinco o seis años?

Desde el punto de vista del desarrollo losestudiantes exhiben ritmos distintos; algunosson precoces, otros normales, aun otros algolentos y una pequeña fracción cae dentro de laclasificación de niños discapacitados. La inte-ligencia también se demuestra en formas dife-

rentes. El resultado es que los estudiantes quellegan al final de la educación primaria pre-sentan distintos niveles de rendimiento en dis-tintas áreas del logro académico. Esta ampliavariación en términos de habilidades, aptitu-des y rendimientos se contrapone drásticamentea la estructura estandarizada del currículo deeducación secundaria. La pregunta que cabees, ¿cómo pueden compatibilizarse estas dosrealidades? ¿A través de políticas de transi-ción de primaria a secundaria, estrategias deaprendizaje a implementarse en la escuela se-cundaria, u otorgando flexibilidad en el tiem-po destinado a completar las metas estableci-das para la educación primaria y secundaria?

La cuestión de calidad

Una vez que el objetivo de contar con unaeducación secundaria masiva o universal sehubo logrado y que la eficiencia de la conti-nuidad quedara razonablemente establecida, losMinisterios de Educación del Caribe volcaronsu preocupación hacia políticas relativas a lacalidad. Algunas políticas han enfatizado losrecursos humanos, la provisión de textos deestudio, materiales didácticos y la nutrición.Otras se han concentrado en procesos de ins-trucción y entrega de la educación, particular-mente en el currículo, la agrupación por secto-res y las metodologías de enseñanza utiliza-das. Aun otras se han abocado a la produccióncognitiva como también a la conductual.

No importa cómo definamos “calidad”, lostemas claves giran en torno a su medición ysignificado. ¿Cuáles son los estándares razo-nables de aporte energético, contexto, procesoy resultados en un sistema masivo de educa-ción, dados los factores que operan en dichosistema? ¿Sería aconsejable medirlos en tér-minos de unidades absolutas o con valor agre-gado? ¿Qué marco cronológico debería em-plearse para medir efectos, corto, mediano olargo plazo? ¿Como puede identificarse, reco-nocerse y premiarse la interacción compensato-ria entre aporte energético, contexto, procesoy resultados?

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Si bien es necesario reconocer que práctica-mente todas estas preguntas son de naturalezatécnica y que la política es frecuentemente elresultado de concesiones recíprocas entre gru-pos sociales en pugna, el impacto a largo pla-zo de la educación secundaria debe sustentar-se en la solución práctica a muchas de estaspreguntas y en políticas perspicaces basadasen dichas soluciones.

La dimensión etica: valores y actitudes

La educación nunca ha poseído un valor neu-tral. Con frecuencia es más persuasiva cuandocomunica una orientación valórica asociada ala consolidación o el avance socioeconómico.Tiene su menor efectividad cuando la mayoríade los participantes se encuentra en una situa-ción de marginalidad y el sistema educa-cional intenta que este sector acepte esta con-dición. El primer caso enfatiza el aspecto libe-ral de la educación y su poder de persuasiónético en este contexto, mientras que el segun-do destaca el aspecto adoctrinante de la educa-ción a menudo empleado por grupos dominan-tes que intentan consolidar su hegemonía so-cial.

Numerosos intentos de formular políticas re-lativas a los valores y actitudes de los jóvenes–enseñarles lo que es correcto– se han realiza-do en contextos donde los derechos de los ni-ños de accesar oportunidades significativas seviolan en forma descarada. Por una parte, seexhorta a la juventud a que se comporten, querespeten tales o cuales convenciones y valorenciertos puntos de vista, y por otra, se les cierralas puertas a los más preciados tramos de edu-cación secundaria, el desempleo se vislumbracomo la única opción futura y las calles comoel principal centro de comunicación social. Enotras palabras, en un mundo materialista, sepide al joven que implícitamente observe unsistema de valores prescrito, sin darle el apoyomaterial a través del cual estos valores puedenser aprendidos en forma eficaz. Esta contra-dicción inherente e implícita en los primerosintentos de abordar políticas relacionadas con

valores y actitudes de la juventud, debe serreconocida y analizada en profundidad en unafutura formulación de políticas.

Aprendizaje de idiomas

La mayoría de los gobiernos que conforman elCaribe reconocen el aprendizaje de idiomascomo elemento esencial al desarrollo econó-mico. La globalización del mercado, la necesi-dad de comercializar a través de fronteras cul-turales e idiomáticas y la importancia del tu-rismo en la subregión han estimulado en granmedida la adopción de políticas en este senti-do. El sostenido crecimiento observado en laCuenca del Pacífico ha resultado en un mayorflujo de turistas provenientes de esta área, entanto que a raíz de la más lenta evolución delas economías de Norteamérica y Europa eltráfico de turistas de estos centros tradiciona-les se ha reducido considerablemente. Por ende,el interés por aprender idiomas orientales hacrecido notoriamente.

La enseñanza y el aprendizaje de idiomasconstituyen la fortaleza del Caribe holandés yla debilidad del Caribe angloparlante. Esta si-tuación sugiere iniciativas de cooperaciónsubregional en términos de elaboración de po-líticas y programas relevantes.

Financiamiento de la educación secundaria

Durante el período de la independencia, prác-ticamente todos los países del Caribe introdu-jeron una política de matrícula gratuita para laeducación secundaria. Existe una gran varia-ción entre los países con respecto a la provi-sión de textos y materiales de estudio sin car-go, el pago de la cuota de examen de admisióny otros gastos escolares. Por otra parte, losefectos adversos que la economía tambaleantey las severas iniciativas de ajuste han tenidoen la educación son bien conocidos. Por con-siguiente, los gobiernos han introducido medi-das adicionales tendientes a reforzar la finan-ciación de la educación. Estas han incluidoimpuestos especiales para la educación, medi-

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das diseñadas para recuperar costos, participa-ción de la comunidad y el sector privado en elquehacer educativo y la reintroducción de lamatrícula escolar bajo la calificación “partici-pación en el costo.”

Los diversos países han implementado dis-tintas combinaciones de estas medidas, mien-tras que otros han conservado las políticas an-teriores sin modificación alguna. Son de parti-cular trascendencia para este artículo las polí-ticas que han identificado específicamente a laeducación secundaria como un tipo o nivel deinstrucción por el cual se debe pagar. La fór-mula general es que el gobierno se hace cargode los costos salariales y los padres cancelanuna matrícula para cubrir los demás gastosoperacionales. Esto constituye un vuelco totalen materia de política educacional. La idea ge-neral es el compromiso del gobierno de pro-porcionar educación primaria y sólo contribuira la financiación de los demás niveles. Sinembargo, el cobro de matrícula en los nivelessecundarios y terciarios no se ha traducido enun efecto positivo en lo que respecta a la fi-nanciación del nivel primario.

Curiosamente, en aquellos países donde seha reincorporado el pago de matrículas la polí-tica educacional establece que ningún alumnopuede ser excluido de instrucción secundariapor el hecho de no poder pagar su matrícula.Evidentemente, se aprecia una contradiccióninherente en un mecanismo que establece elcobro de matrícula por parte de las institucio-nes educacionales y que al mismo tiempoprohíbe rechazar a alumnos que no estén encondiciones de solventar dicho gasto. Vale de-cir, el gobierno se tendría que hacer cargo deestudiantes en tal situación. Estas contradic-ciones se prestan para abusos por parte de al-gunos padres, tardanzas burocráticas en la de-terminación de pagos y la incapacidad de laescuela de cobrar a quienes el gobierno ha de-cretado estar exentos. Esta política implica quelas escuelas experimenten problemas en su flujode dinero derivado del no pago y la descoor-dinación entre las dos fuentes de pago.

Independiente de los problemas administra-

tivos que presenta este cambio de política, exis-ten interrogantes fundamentales que deben ana-lizarse.– A pesar de declaraciones en contrario, al intro-

ducir el pago de matrícula ¿no se privará a losniños de sectores desventajados de su derechoa una educación secundaria? Existe evidenciaempírica que señala que las políticas que im-ponen cargas financieras a personas de esca-sos recursos tienen por resultado neto el negara sus hijos el acceso a la educación.

– En un clima donde la educación secundaria sepercibe como un componente fundamental deuna sólida educación general que permitirá laplena participación del individuo en un campolaboral crecientemente más técnico, ¿este tipode políticas no reducirá la capacidad de capta-ción de talento que los países requieren paracompetir en la economía internacional?

– ¿Debe el ciudadano esperar que a través delpago de impuestos generales y especiales elEstado subvencione los costos de instrucciónpara educación primaria y secundaria?

– ¿En qué medida los mecanismos diseñadospara mejorar la oferta educativa –impuestos,recuperación de costos y la participación enellos de la comunidad, etc.– están siendo uti-lizados para el servicio de la deuda interna oexterna del país, en lugar de proporcionar laeducación que estos mecanismos se suponehagan posible y que el contribuyente estáfinanciando con ese fin?

– ¿Cómo pueden los Ministerios de Educaciónasegurar que los recursos públicos destinadosa la educación no sean canalizados hacia otrosobjetivos por Ministerios de Economía u otrossectores de gobierno?

Educación secundaria de adultos:Modalidades alternativas

Dado que la educación secundaria universalen el Caribe es un fenómeno de los últimosveinticinco años y tomando en consideraciónque sus logros han sido modestos, la educa-ción secundaria para adultos es una área enpleno crecimiento. Sus usuarios se encuentran

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mayoritariamente entre quienes han tenido ac-ceso a la educación secundaria, pero no cum-plieron satisfactoriamente los requisitos nece-sarios para optar a una ocupación o a estudiossuperiores. Los proveedores principales son lasescuelas secundarias en centros urbanos, queofrecen sesiones vespertinas financiadas por elmismo interesado.

Esta situación contribuye en forma impor-tante a profundizar las diferencias en oportu-nidad educacional entre las zonas urbanas yrurales, ya que los adultos que residen en lasúltimas deben trasladarse a centros urbanospara continuar su educación.

El desarrollo de los recursos humanos debeconstituir una parte importante de la estrategiade los gobiernos. La oferta de educación se-cundaria formal para quienes no tuvieron laoportunidad de utilizarla en edad escolar debeser parte importante de una política integral dedesarrollo de recursos humanos. La instruc-ción presencial a través de programas de tiem-po completo o de medio tiempo es sólo unamodalidad de entrega de dicha educación. Esnecesario utilizar modalidades alternativas deeducación.

La educación a distancia representa una deestas modalidades alternativas de educaciónparticularmente beneficiosa para residentes dezonas rurales o personas que viviendo en cen-tros urbanos tienen ocupaciones incompatiblescon clases programadas en horarios fijos. Lamayor dificultad que presenta la educación adistancia es el alto costo de desarrollo que im-plica la producción de material. El ProyectoOCOD/CIDA de Capacitación Integral paraDocentes, a través del cual se elaboró materialinstruccional apto para utilizar en educación adistancia en cuatro disciplinas básicas, ha per-feccionado un modelo de desarrollo para estetipo de material didáctico que actualmente seencuentra disponible a nivel subregional. Se-ría conveniente que los gobiernos que recibensubsidios de agencias donantes analizaran laposibilidad de desarrollar material similar parala totalidad de las materias de estudios secun-darios. Una vez masificada la producción, este

material se podría vender al detalle a todos losproveedores de educación para adultos, sobrela base del costo de recuperación. Esta estrate-gia sería bastante más efectiva si se enfocaracomo un gran proyecto subregional en lugarde plantearse como numerosos proyectos na-cionales de menor cuantía.

Acceso a la educación terciaria

Una de las características estructurales de laeducación del Caribe, con la excepción de unsolo país, consiste en ofrecer una amplia ins-trucción primaria y secundaria pero una limi-tada oportunidad a accesar educación superior.Uno de los principales motivos que alientan ala juventud a emigrar es la búsqueda de opor-tunidades para continuar sus estudios. Las me-didas de política que se diseñan para expandiry mejorar la educación secundaria deben con-siderar qué sucederá con aquellos alumnos quecumplan con éxito las metas académicas esta-blecidas para este nivel. El desarrollo educa-cional y la formulación de políticas deben abar-car todos los niveles si han de ser efectivas.

Si bien se enfatiza la necesidad de mejorarla educación primaria con el objeto de quesirva de fundación al nivel secundario, el ac-ceso a la educación terciaria –por el hecho deser la meta que se autoimpone una gran canti-dad de estudiantes secundarios– representa unfuerte incentivo al rendimiento académico. Lasrestringidas oportunidades de acceder a unaeducación superior debilitan el estímulo de so-bresalir a nivel secundario. Sin ánimo de for-mular políticas específicas para expandir laeducación terciaria, este artículo sólo intentasubrayar la importancia de la interrelación en-tre los dos niveles.

Cooperación regional y subregional

En los últimos treinta años, la cooperaciónsubregional ha sido en mayor o menor gradouna característica del desarrollo y de laformulación de políticas educacionales. Estoocurre principalmente con los grupos lingüís-

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ticos. Los distintos países han elaborado me-canismos que faciliten la acción corporativa alinterior de cada grupo. Entre los más recientesse encuentran UNESCO/CARNEID y CARI-FORUM que han logrado cierta medida de co-operación entre grupos de distintos idiomas queparticipan en un proyecto en conjunto. El Con-sejo de Exámenes del Caribe constituye unejemplo de cooperación programática entre gru-pos de distintos idiomas ya que normalmenteestudiantes de las Islas Holandesas, SanMarteen, Saba y Santa Eustacia forman partedel comité examinador.

Considerando los imperativos que imponeel NAFTA, la regionalización en el emergentemercado global y la recién formada Organiza-ción de Estados Caribeños, será imprescindi-ble establecer como materia de política nuevasiniciativas e instrumentos de cooperación edu-cacional a nivel subregional y regional. Unaimportante estrategia que requiere atención in-mediata es la de fomentar entre los habitantesde la subregión y la región la comprensión dellenguaje y la cultura de otros grupos. Tantolas metas como los mecanismos que se imple-menten deben ser largoplacistas ya que las ba-rreras que han existido por siglos no puedenser menoscabadas ni mucho menos derribadasen el corto plazo.

Comentario final

En los últimos cuarenta años, la educación se-cundaria ha sido el mayor objeto de preocupa-ción en la formulación de políticas educativas.También ha sido una área de considerables lo-gros nacionales y subregionales. Sin embargo,persisten algunas viejas preguntas sin resolverque se mezclan con los nuevos temas que seincorporan a la agenda. El desafío consiste enconsolidar los avances del pasado reciente ysimultáneamente enfrentar los imperativos delos años noventa y del siglo venidero.

Los componentes de esta mezcla son:– Problemas técnicos y tecnológicos cuya solución

es el continuo afán de educadores y profesionales.– Concesiones que los políticos están obligados

a hacer cuando renegocian acuerdos socialesen la medida que el poder cambia de manosentre los grupos dominantes.

– Análisis comparativos entre la escuela y elhogar, el trabajo, la iglesia, y la diversión en elCaribe, y todas ellas a su vez comparadas conlas de otras regiones del mundo.

– Tradiciones que deben ser conservadas, mo-dificadas radicalmente o cambiadas.Sólo los astutos sabrán mezclar en la debida

proporción y sólo el tiempo comprobará si hansido certeros.

WWW Y NUEVAS DIRECCIONES DEL CORREO ELECTRONICO

1. Se encuentra disponible nuestro servicio WWW (World Wide Web) para acceso a informacióndistribuida por la UNESCO a través de la dirección

http://www.unesco.org/

la cual es posible accesar mediante software Netscape, MOSAIC u otros similares.

2. La UNESCO/SANTIAGO. Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe,Santiago de Chile y sus Redes (REPLAD, REDALF, PICPEMCE, SIRI), puede ser accesadamediante el correo electrónico a través de dos casilleros electrónicos INTERNET. El primero seencuentra conectado con la sede en la oficina de la UNESCO en París. Su dirección es:

[email protected]

El segundo casillero electrónico es a través de la Universidad Católica de Chile. Su dirección es

[email protected]

A través de estos casilleros se pueden enviar tanto comunicaciones como documentos.

http://www.unesco.org

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

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COORDINACION DE LA ASISTENCIA EXTERNA PARA LAEDUCACION EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE1

Robert McMeekin*

El Informe Final de la quinta Reunión Regional de Ministros de Educación paraAmérica Latina y el Caribe de la UNESCO (PROMEDLAC V), celebrada enSantiago en junio de 1993, incluye en su Recomendación la siguiente frase: “Lacooperación internacional tiene un papel importante que asumir en la puesta enpráctica de esta Recomendación y en particular en las áreas de financiamiento,asistencia técnica, investigación, intercambio de información y procesos deintegración”.2

En este contexto, el Comité Regional Intergubernamental de la UNESCO formulóla recomendación explícita de: “Fomentar la acción coordinada entre los países,ONGs y agencias de asistencia externa, con el fin de optimizar la asistenciafinanciera y técnica proveniente de las distintas fuentes”. El Comité recomendó larealización de un informe que presentara recomendaciones a su próxima reunión.Este informe, preparado bajo la dirección de la Oficina Regional de Educaciónpara América Latina y el Caribe de la UNESCO (UNESCO/SANTIAGO), pretendeimplementar dicha recomendación.

* Robert McMeekin: Consultor UNESCO.1 Este artículo está basado en un estudio más largo con el

mismo título, publicado por UNESCO/Santiago enmayo de 1996. El estudio contó con el apoyo conjun-to del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), laOficina Regional para la Educación en América Lati-na y el Caribe de la UNESCO (UNESCO/Santiago), laOficina Regional para América Latina de la UNICEFen Bogotá y el Banco Mundial.Se extienden agradecimientos especiales a ErnestoSchiefelbein y Ana María Corvalán de UNESCO-San-tiago, como asimismo a Donald Winkler del BancoMundial, por su aliento y su activa participación en el

Objetivos del estudio

El estudio pretende ser de interés tanto paralos organismos asistenciales como para los paí-ses receptores de asistencia en sus esfuerzos

por mejorar la educación en América Latina yel Caribe. Específicamente, los objetivos delestudio son: proporcionar información sobreel estado actual de la coordinación de la asis-tencia para la educación en América Latina yel Caribe; considerar experiencias tanto dentrocomo fuera de la región que contribuyan a es-

estudio desde las fases de diseño y recolección de da-tos hasta su completación. Se agradece también a SoniaPeruzzi y Katrin Boege de la Oficina Regional de Edu-cación, y la cooperación de los interlocutores de orga-nismos asistenciales y países a través de la región quegentilmente proporcionaron información, comentariosy sugerencias.

2 UNESCO, Informe Final del Comité RegionalIntergubernamental del Proyecto Principal en la Esfe-ra de la Educación en América Latina y el Caribe,Santiago: junio de 1993, p. 34.

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Coordinación de la asistencia externa para la educación en América Latina y el Caribe / Robert McMeekin

clarecer cómo podría lograrse la coordinacióny cuáles serían los beneficios (y los costos) deuna mayor coordinación; y en base a la infor-mación recogida, efectuar recomendacionesrespecto a cómo una mejor coordinación po-dría hacer más efectiva la ayuda externa parala educación.

Metodología

Se enviaron cartas tanto a los ministerios deeducación de todos los países de la región comoa organizaciones que proporcionan asistenciaexterna para la educación, solicitándoles in-formación respecto a sus experiencias y opi-niones sobre la coordinación de la asistencia;las respuestas a estas cartas constituyen la fuen-te de mucha de la información que se entregaa continuación. El presente informe sintetizala información recibida de los ministerios deeducación y los organismos asistenciales, ade-más de información sobre experiencias de co-ordinación en otras regiones y comentarios res-pecto a los primeros borradores efectuados porobservadores conocedores del tema, a fin detener una visión sobre los puntos a favor y encontra de los esfuerzos para mejorar la coordi-nación. Sobre la base de lo anterior, se presen-tan conclusiones y recomendaciones en rela-ción con posibles medidas para mejorar la efec-tividad de los esfuerzos de asistencia para laeducación a través de la coordinación. Esteinforme fue discutido en una reunión de orga-nizaciones que proveen asistencia externa parala educación en la región latinoamericana, rea-lizada en Washington durante los días 16 y 17de enero de 1996, que dio lugar a las reco-mendaciones específicas que se presentan másadelante en el subcapítulo Reunión de organi-zaciones asistenciales.

Definición de términos y conceptos claves

Tal vez sea útil clarificar algunos términos cla-ves desde el principio. “Coordinación” es unconcepto que al parecer gozaría de una acogi-da universal, pero la experiencia indica que

existe resistencia por parte de los organismosy los países a participar en actividades de co-ordinación si ello implica renunciar a la liber-tad de acción o incurrir en un mayor expendiode tiempo y recursos. El texto de la Recomen-dación del PROMEDLAC V en este sentidoes cauteloso, haciendo referencia a “coopera-ción internacional” y “acción coordinada entrelos países, ONGs y agencias de asistencia ex-terna”, evitando cualquier presunción de quela coordinación sea necesaria o aun factible enmuchos casos. Este estudio toma en cuenta lasdificultades prácticas para lograr la coordina-ción.

La Recomendación alude a “cooperación in-ternacional”, lo que implica un acuerdo entredos o más partes –incluyendo organismosasistenciales además de países– en que las par-tes no sólo contribuyen a la actividad coopera-tiva sino también derivan beneficio de ella.Tiene la connotación de una relación volunta-ria entre pares. Un informante señaló que, enespañol, la palabra “cooperar” significa “ope-rar conjuntamente”. La coordinación de la asis-tencia externa, por otra parte, se refiere a flu-jos unilaterales de asistencia desde los orga-nismos internacionales hacia los países recep-tores (aunque posiblemente sea el país recep-tor el que asuma el rol principal en la coordi-nación). La coordinación tiene connotacionesde poder y control; en español la palabra “co-ordinar” puede significar trabajar conjuntamen-te para lograr un orden (en el sentido de orga-nizar o armonizar), o bien ordenar o mandar.Es importante aclarar que el término coordina-ción según se utiliza en este informe tiene elprimer sentido: el de trabajar conjuntamentepara lograr un orden y promover la efectividadde los esfuerzos para mejorar la educación enla región.

Otros encuestados hicieron una distinciónentre la coordinación a nivel de países indivi-duales, en que el propio país debe asumir elpapel protagónico, y la coordinación de activi-dades a nivel regional, que es una esfera apro-piada para que asuman el liderazgo los orga-

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nismos internacionales que cuentan con unaperspectiva multirregional.

Las áreas donde la coordinación puede des-empeñar un rol están estipuladas explícitamenteen la Recomendación: “financiamiento, asis-tencia técnica, investigación, intercambio deinformación y procesos de integración”.

La frase “coordinación de donantes” apare-ce frecuentemente como una forma taquigráfi-ca para expresar la coordinación de la asisten-cia externa, aun cuando los mayores flujos deasistencia financiera para la educación en laregión no son donaciones sino más bien prés-tamos de organismos multilaterales y bilatera-les. En las ocasiones que este estudio utiliza laconveniente frase “coordinación de donantes”,es en el sentido amplio que pretende la Reco-mendación e incluye actividades coordinadasentre las instituciones multilaterales que otor-gan préstamos para el desarrollo y la asisten-cia técnica, los organismos bilaterales que pro-porcionan préstamos y subsidios para la edu-cación en la región, las ONG y, tal vez másimportante, los países mismos.

En lo que respecta a la coordinación entrelos organismos asistenciales mismos, la frase“coordinación de políticas” se usa en ocasio-nes para denotar el establecimiento de acuer-dos entre los organismos respecto a las políti-cas que recomiendan que adopten los recepto-res de la asistencia. El propósito de la coordi-nación de políticas es en parte para clarificar ylograr un acuerdo sobre las políticas recomen-dadas a nivel de los organismos mismos y enparte para presentar un marco normativo claroy consistente a los beneficiarios, evitando asílas confusiones y los malentendidos.

Otro término, “coordinación de la asisten-cia”, tiene un significado específico que debeser aclarado. Esta es una forma de coordina-ción límite en que los organismos asistencialesy los países beneficiarios específicos llegan aun acuerdo respecto al contenido específicodel programa de asistencia sectorial (présta-mos, subsidios, asistencia técnica y de otra ín-dole) en el país en cuestión. El objetivo de lacoordinación de la asistencia es evitar la

duplicación y la confusión y asegurar que elpaís se beneficie de toda la ayuda potencial enla forma más completa y eficiente posible. Estacoordinación límite se ha logrado en algunospaíses, pero requiere absolutamente que el pro-pio país y en particular sus organismos finan-cieros y de planificación, asuman el papelprotagónico. Este estudio reconoce que la co-ordinación de la asistencia en este sentido estal vez la forma más extrema de coordinación.No se pretende que sea la mejor forma de co-ordinación, ni tampoco que sería factible o con-veniente en todos los países.

El término “organismos asistenciales” se re-fiere a la gama completa de instituciones deasistencia técnica y financiera, desde los ban-cos multilaterales más grandes hasta las ONGmás pequeñas. “Educación” se refiere a todaforma de educación, desde la educación prees-colar hasta la universitaria, tanto pública comoprivada, formal como no formal.

Magnitud de la asistencia para laeducación en América Latina y el Caribe

El flujo promedio de asistencia externa para laeducación en la región de América Latina y elCaribe superó los US$ 1.1 mil millones anua-les durante el período 1990-94. A pesar deeste gran flujo de asistencia y aun cuando hayun número de mecanismos que podrían pro-porcionar algún grado de coordinación, existeconsenso entre los encuestados de este estudioque es muy poca la coordinación que efectiva-mente tiene lugar.

La información sobre flujos promedio deasistencia presentada en el cuadro 1 está basa-da en los datos recibidos de los países y orga-nismos que respondieron a la solicitud de in-formación del estudio. Aunque el cuadro cu-bre una gran parte de los flujos totales de asis-tencia, no está completo, como se discute másadelante. El cuadro muestra la asistencia ex-terna promedio para la educación por año, parael período 1990-1994.

Con mucho, la mayor parte de asistencia fi-nanciera estuvo constituida por préstamos más

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Coordinación de la asistencia externa para la educación en A

mérica L

atina y el Caribe / R

obert McM

eekin

Cuadro 1PROMEDIO ANUAL DE LOS FLUJOS DE ASISTENCIA A EDUCACION SEGUN AGENCIA DE COOPERACION Y PAIS, 1990-1994 (En miles de dólares)

Ar- Co- Costa El Sal- Gua- Hon- Ja- Nica- Pa- Para- Rep. Uru- Vene-Agencia gentina Bolivia Brasil Chile lombia Rica Ecuador vador temala duras maica México ragua namá guay Perú Dom guay zuela Caribe Otros Total

Banco Mundial 38 000 8 000 211 900 34 000 22 800 4 600 17 800 – – – 6 400 251 400 – – – – 3 000 6 300 29 500 8 200 1 400 643 300

BID 109 590 16 000 20 400 26 773 – 5 600 197 2 880 – – 5 600 113 938 – – 14 709 – 5 868 12 670 37 400 17 720 – 389 345

Japón 858 1 744 5 084 902 507 919 188 94 1 064 1 928 152 1 218 104 716 2 355 1 204 801 150 247 86 26 20 346

USAID – 263 – 527 – 2 510 – 2 818 2 859 2 749 534 – 1 007 – – – 571 – – 1 634 380 15 852

Gran Bretaña – 230 1 65 218 119 544 – 57 16 576 306 193 – 18 879 – – 8 3 726 – 6 956

UNESCO 227 200 313 92 100 300 100 100 100 1 033 300 300 1 237 176 200 200 100 215 200 400 45 5 938

Alemania – – – 4 940 – – 7 – 0 1 – – – – – 4 – 946 – – 2 5 899

PNUD 1 594 – – 2 – – – – 1 262 24 189 – – 120 – 329 9 – 139 – 217 3 885

Unión Europea – – – 1 665 – – – – – 182 – – 2 000 7 – – – – – – – 3 854

OEA 352 88 138 234 248 171 96 93 102 101 123 337 94 174 121 111 – 92 301 607 105 3 687

España – – – 3 452 – 12 – – – – – – – 16 – – – – – – – 3 480Suecia – – – 2 795 – – – – – – – – – – – – – – – – – 2 795

FNUAP – 200 150 – 125 100 120 400 150 150 – 500 100 88 – – 125 – 175 – 300 2 682

Holanda – – – 277 – 574 – – – 1 466 – – 47 – – – – – – – – 2 364

World Food – – – – – – – 2 220 – – – – 100 – – – – – – – – 2 320

Francia – – – 1 988 – – – – – – – – – – – – – – – – – 1 988

Canadá – – – 1 738 – 3 – – – 137 – – – – – – – – – – – 1 878

Dinamarca – – – 1 655 – – – – – – – – – – – – – – – – – 1 655

UNICEF 27 – – 39 – 110 – – – 271 – – 195 90 – – – 60 – – – 792

Luxemburgo – – – – – – – – – – – – 500 – – – – – – – – 500

Austria – – 129 – – – – – – – – – – – – – – – – – – 129

Bélgica/CIFRAN – – – 93 – – – – – – – – – – – – – – – – – 93

Israel – – – 68 – – – – – – – – – – – – – 1 – – – 69Italia – – – – – – – – – 62 – – – – – – – – – – – 62

Noruega – – – 36 – – – – – – – – – – – – – – – – – 36

Fundación Van Leer – – – 8 – – – – – – – – – – – – – – – – – 8

Otras agencias – – – – – 189 – 288 – – – – – 56 – – – 8 – – – 540

Total 150 648 26 724 238 115 81 347 23 998 15 206 19 052 8 893 5 593 8 119 13 875 367 999 5 577 1 442 17 402 2 727 10 475 20 442 67 970 32 373 2 474 1 120 452

Fuente: Robert McMeekin. “Estudio de la coordinación de la asistencia externa a la educación en América Latina y el Caribe”. UNESCO/BM/BID/UNICEF. Documento para discusión.Nota: Cifras preliminares. Las notas explicativas del cuadro están en la fuente.

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que subsidios. El Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo fueron las fuen-tes de financiamiento de préstamos más im-portantes, con el Banco Mundial por sí solodando cuenta de US$ 1.132 millones en 1994(cuadro 2).

Es posible estimar los flujos totales de laasistencia externa para la educación incluso enausencia de información completa. Tomandouna muestra de cuatro de los países para losque se recibieron informes bastante completos–Costa Rica, Chile, El Salvador y Uruguay–es posible calcular la participación de los dosgrandes bancos en la asistencia total que reci-bieron para la educación. Sobre esta base, elBanco Mundial y el BID contribuyeron 74 por

ciento de la asistencia total en los países de lamuestra. Los datos disponibles para todos lospaíses indican que los dos bancos contribuyeronun porcentaje mucho más alto del total(US$ 1.033 millones ó 92 por ciento). En otraspalabras, el rol de los bancos parece ser mayorporque la información sobre la asistencia pro-veniente de otras fuentes está incompleta. Sise generaliza el porcentaje en los países de lamuestra al total de la asistencia externa para laeducación que proporcionaron los dos bancosen todos los países de América Latina y el Cari-be, esto implicaría que la asistencia externa totalpromedió los US$ 1.395 millones al año duran-te el período 1990-1994. Esto podría conside-rarse una estimación de límite superior. La asis-

Cuadro 2ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL SEGUN PAIS Y AÑO CALENDARIO(En millones de dólares)

País 1990 1991 1992 1993 1994 Total Promedio

Argentina ... ... ... ... 190.0 190.0 38.0Barbados ... ... ... 7.8 ... 7.8 1.6Belice ... 7.1 ... ... ... 7.1 1.4Bolivia ... ... ... ... 40.0 40.0 8.0Brasil 150.0 245.0 ... 206.6 458.0 1 059.6 211.9Colombia 24.0 ... ... 90.0 ... 114.0 22.8Costa Rica ... 23.0 ... ... ... 23.0 4.6Chile ... 170.0 ... ... ... 170.0 34.0Ecuador ... 89.0 ... ... ... 89.0 17.8El Salvador ... ... ... ... ... 0.0 0.0Guatemala ... ... ... ... ... 0.0 0.0Guyana ... ... ... ... ... 0.0 0.0Haití ... 12.6 ... ... ... 12.6 2.5Honduras ... ... ... ... ... 0.0 0.0Jamaica ... ... ... 32.0 ... 32.0 6.4México ... 402.0 443.0 ... 412.0 1 257.0 251.4Nicaragua ... ... ... ... ... 0.0 0.0Panamá ... ... ... ... ... 0.0 0.0Paraguay ... ... ... ... ... 0.0 0.0Perú ... ... ... ... ... 0.0 0.0República Dominicana ... 15.0 ... ... ... 15.0 3.0Trinidad y Tabago ... 20.7 ... ... ... 20.7 4.1Uruguay ... ... ... ... 31.5 31.5 6.3Venezuela ... ... 58.0 89.4 ... 147.4 29.5

Total 174.0 984.4 501.0 425.8 1 131.5 3 216.7 643.3

Fuente: Datos del Banco Mundial. analizados para este estudio.

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tencia total señalada en el cuadro 1 es efecti-vamente una estimación de límite inferior.

El Banco Mundial fue el mayor contribu-yente individual a los flujos de asistencia ex-terna para la educación. El cuadro 2 indica lospréstamos que financió el Banco Mundial du-rante el período 1990-1994 por país para cadaaño por separado; el cuadro 3 muestra la asis-tencia financiera para la educación prestadapor el BID, por país receptor, por año. La asis-tencia proporcionada por la Agencia de Co-operación Internacional Japonesa (JICA) seseñala en el cuadro 4; las cifras para la Agen-cia para el Desarrollo Internacional (EstadosUnidos) (USAID) aparecen en el cuadro 5.

La asistencia externa indicada en los cua-dros en su mayor parte es proporcionada pororganismos asistenciales a organismos guber-namentales oficiales, habitualmente los minis-terios de educación. Falta en este panorama laasistencia entregada a las organizaciones nogubernamentales, desde las fundaciones y otrasONG relacionadas con la educación hasta lasescuelas individuales; esta asistencia, si bienes pequeña en términos de magnitud absoluta,puede ser altamente importante en algunos paí-ses. Los pequeños donantes, que tienen mayorflexibilidad y con frecuencia hacen un uso muyeficiente de recursos limitados, pueden des-empeñar roles importantes a través de proyec-

Cuadro 3ASISTENCIA DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO POR PAIS Y AÑO CALENDARIO(En millones de dólares)


Argentina ... ... ... 95.7 452.3 548.0 109.6Barbados ... ... 11.6 ... ... 11.6 2.3Belice ... ... ... ... ... 0.0 0.0Bolivia ... ... ... ... 80.0 80.0 16.0Brasil ... 102.0 ... ... ... 102.0 20.4Caribe ... ... 56.0 ... 21.0 77.0 15.4Costa Rica ... 28.0 ... ... ... 28.0 5.6Colombia ... ... ... ... ... 0.0 0.0Chile ... ... 133.9 ... ... 133.9 26.8Ecuador ... ... ... 1.0 ... 1.0 0.2El Salvador 14.4 ... ... ... ... 14.4 2.9Guatemala ... ... ... ... ... 0.0 0.0Guyana ... ... ... ... ... 0.0 0.0Haití ... ... ... ... ... 0.0 0.0Honduras ... ... ... ... ... 0.0 0.0Jamaica ... ... 28.0 ... ... 28.0 5.6México ... ... ... 176.7 393.0 569.7 113.9Nicaragua ... ... ... ... ... 0.0 0.0Panamá ... ... ... ... ... 0.0 0.0Paraguay ... ... ... 52.8 20.7 73.5 14.7Perú ... ... ... ... ... 0.0 0.0República Dominicana ... 29.3 ... ... ... 29.3 5.9Trinidad y Tabago ... ... ... ... ... 0.0 0.0Uruguay ... 35.0 ... 28.0 0.4 63.4 12.7Venezuela 47.0 ... ... 140.0 ... 187.0 37.4

Total 61.4 194.3 229.5 494.2 967.4 1.946.8 389.4

Fuente: Datos del Banco Interamericano de Desarrollo, analizados para este estudio.

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Cuadro 4ASISTENCIA DE LA AGENCIA DE COOPERACION INTERNACIONAL JAPONESA (JICA)POR PAIS Y AÑO CALENDARIO(En miles de Yenes)a

Total PromedioPaís 1990 1991 1992 1993 1994 periodo 1990-94

Argentina 47 242 86 025 113 822 117 073 64 990 429 152 858.3Bolivia 76 131 92 430 126 897 210 401 365 875 871 734 1 743.5Brasil 255 626 391 047 792 568 630 112 472 884 2 542 237 5 084.5Colombia 53 869 50 799 71 871 36 399 40 676 253 614 507.2Costa Rica 30 232 86 246 72 524 186 911 83 550 459 463 918.9Chile 114 420 81 822 27 073 21 464 206 116 450 895 901.8Ecuador 2 140 89 3 306 24 009 64 593 94 137 188.3El Salvador … 19 240 5 194 5 904 16 819 47 157 94.3Guatemala 45 004 79 484 100 537 103 272 203 600 531 897 1 063.8Honduras 115 016 132 205 194 689 252 244 269 710 963 864 1 927.7Jamaica 2 179 4 202 5 478 20 048 44 210 76 117 152.2México 126 848 70 061 78 905 87 963 245 162 608 939 1 217.9Nicaragua … … 3 191 12 029 36 863 52 083 104.2Panamá 85 962 59 777 134 319 52 690 25 158 357 906 715.8Paraguay 242 504 230 720 267 181 277 021 159 968 1 177 394 2 354.8Perú 119 750 99 963 100 706 32 386 249 248 602 053 1 204.1República Dominicana 36 989 15 286 47 944 53 239 247 050 400 508 801.0Uruguay 15 850 15 077 16 583 4 640 22 630 74 780 149.6Venezuela 11 801 12 818 11 317 2 609 84 887 123 432 246.9Caribe … 15 598 … 7 259 20 168 43 025 86.0Otros … 5 668 1 923 1 826 3 315 12 732 25.5

Total 1 381 563 1 527 291 2 174 105 2 130 414 2 903 989 10 117 362 20 346.2

Fuente: Datos de JICA, analizados para este estudio.Nota: “Caribe” incluye: Dominica, Grenada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente; “Otros” incluye Cuba y

Guyana.a En miles de Yenes, excepto para la última columna, que presenta el promedio aproximado de créditos, por país, 1990-

94, en miles de dólares.

tos de demostración, campañas de informaciónpública y actividades similares fuera del áreade los flujos masivos de capital.

Los niveles de asistencia son fluctuantes; porejemplo, los préstamos del Banco Mundial parala educación ascendieron a un total de US$1,3 mil millones en 1994, representando unbrusco aumento con respecto a los US$ 425millones que prestó en 1993 (Ver cuadro 2) yla cifra esperada para 1995 es del orden de losUS$ 550 millones. Estas fluctuaciones son in-cluso más grandes a nivel de los países en sí,donde los grandes proyectos individuales tie-nen un gran impacto en la cantidad de asisten-

cia externa que el país recibe en un año dado.Con toda la importancia que tiene la asisten-

cia financiera externa, ésta habitualmente re-presenta sólo una pequeña fracción del gastototal que incurre un país en educación. El cua-dro 6 presenta información sobre la asistenciaproveniente de una entidad importante –el Ban-co Mundial– que indica que los préstamos delBanco frecuentemente representan sólo entreun uno y dos por ciento del gasto público anualdel país en educación, aunque el porcentajepuede ser bastante sustancial en países máspobres (por ejemplo, 8,4% en Nicaragua;11,8% en Paraguay). Es importante recordar,

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Cuadro 5ASISTENCIA DE LA AGENCIA DE ESTADOS UNIDOS PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL (USAID)POR PAIS Y AÑO CALENDARIO(En millones de dólares)


Argentina ... ... ... ... ... ... ...Barbados ... ... ... ... ... ... ...Belice ... ... ... ... ... ... ...Bolivia 625 570 59 60 99 1 413 282.6Brasil ... ... ... ... ... ... ...Caribe ... ... ... ... ... ... ...Costa Rica ... ... ... ... ... ... ...Colombia ... ... ... ... ... ... ...Chile ... ... ... ... ... ... ...Ecuador ... ... ... ... ... ... ...El Salvador ... 134 738 5 034 8 184 14 090 2 818.0Guatemala 475 1 013 3 722 6 238 2 845 14 293 2 858.6Guyana ... ... ... ... ... ... ...Haití 2 853 2 167 1 360 916 892 8 188 1 637.6Honduras 2 800 985 1 658 4 238 4 062 13 743 2 748.6Jamaica ... 43 432 1 115 1 082 2 672 534.4México ... ... ... ... ... ... ...Nicaragua ... ... 405 1 252 3 376 5 033 1 006.6Panamá ... ... ... ... ... ... ...Paraguay ... ... ... ... ... ... ...Perú ... ... ... ... ... ... ...República Dominicana ... 659 302 1 060 836 2 857 571.4Trinidad y Tabago ... ... ... ... ... ... ...Uruguay ... ... ... ... ... ... ...Venezuela ... ... ... ... ... ... ...

Total 6 753 5 571 8 676 19 913 21 376 62 289 12 457.8

Fuente: Datos de USAID, analizados para este estudio.

sin embargo, que muchos gastos educaciona-les son fijos –especialmente ítemes tales comoremuneraciones de docentes– y escapan delcontrol de los responsables de elaborar las po-líticas del sector. La magnitud de los présta-mos y subsidios internacionales, aunque bas-tante pequeña en relación con los presupues-tos totales del sector, puede ser muy grande sise compara con los fondos discrecionales quehay disponibles para ser asignados a usos dis-tintos. La asistencia internacional podría cons-tituir la principal fuente de fondos libres paraser destinados a emprender una reforma secto-rial o hacer un cambio estratégico, por ejemplo.

Mecanismos de coordinación existentes

Cuando surgió el tema de la coordinación dela asistencia externa en la reunión PROME-DLAC V en 1993, se comentó que ya existenalgunos mecanismos que –efectiva o poten-cialmente– proveen instancias de coordinaciónentre los países y los organismos asistenciales.Esta sección revisa algunos de los mecanis-mos más importantes.

Reuniones de Ministros de Educación

Uno de los medios potenciales para promover

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Cuadro 6ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION EN PAISES DE AMERICA LATINACOMO PORCENTAJE DE SUS GASTOS EN EDUCACION

Promedio anual de préstamos BMpara proyectos de recursos humanos Préstamos de Banco Mundial

(Años fiscales ’91-’97) como porcentaje del gastoPaís (Millones de dólares) público en educación

Argentina 128.6 2.1Barbados 1.1 ...Belice 2.4 ...Bolivia 24.3 7.0Brasil 285.2 1.3Caribe 2.9 ...Costa Rica 10.7 2.6Colombia 28.6 1.7Chile 78.1 5.1Ecuador 22.7 ...El Salvador 8.0 ...Guatemala 18.6 4.2Guyana 9.4 ...Haití 1.8 ...Honduras 17.4 4.1Jamaica 7.4 ...México 391.0 2.1Nicaragua 8.6 8.4Panamá 10.0 1.6Paraguay 14.3 11.8Perú 54.9 2.9República Dominicana 9.3 5.6Trinidad y Tabago 8.7 4.2Uruguay 7.4 1.3Venezuela 109.1 2.2

Fuente: Banco Mundial, LAC Technical Department Advisory Group, “LAC human resources lending, fiscal years ’91-’97”.Washington, USA. 1994.

la coordinación de la asistencia externa es através de una o más reuniones periódicas delos ministros de educación de la región. Lasmismas reuniones de PROMEDLAC, cuyo pro-pósito es revisar los avances logrados en vir-tud del Proyecto Principal en la Esfera de laEducación en América Latina y el Caribe dela UNESCO, ofrecerían una tal oportunidad,ya que a ellas asisten no sólo los ministros yfuncionarios claves nacionales sino tambiénrepresentantes de la mayoría de los principalesorganismos asistenciales. Sin embargo, hay ra-

zones que apuntan a que las reunionesPROMEDLAC tal vez no constituirían el foroóptimo para las actividades de coordinación.El período entre reuniones es demasiado pro-longado; desde la reunión PROMEDLAC Ven junio de 1993, se acordó que esta serie dereuniones se celebraría cada tres años en lugarde cada dos, como antes. Por otra parte, elBanco Interamericano de Desarrollo no ha ten-dido a ser un participante activo en las reunio-nes de PROMEDLAC; esto supuestamentepodría ser rectificado de alguna manera.

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Otras reuniones periódicas de los ministrosde educación o sus representantes incluyenaquellas patrocinadas por la Organización deEstados Americanos y la Organización de Es-tados Iberoamericanos para la Educación, laCiencia y la Cultura. Las reuniones regionalesde ministros ofrecen grandes ventajas comoinstancias para promover la coordinación, yaque atraen a las máximas figuras políticas delsector de cada país. Por otra parte, podría ha-ber dificultades asociadas con un tal foro. Enprimer lugar, estas reuniones ya exigen quelos ministros se ausenten de sus países porperíodos considerables; el extenderlos para in-cluir discusiones sobre la coordinación podríaocasionar dificultades y objeciones. Segundo,estas series de reuniones generalmente no cuen-tan con capacidades ejecutivas permanentespara llevar a cabo el seguimiento y la promo-ción de políticas y decisiones acordadas du-rante las reuniones. La oficina de la UNESCOen Santiago actúa como organismo ejecutivopara las reuniones de PROMEDLAC yMINEDLAC y también opera varias de las re-des regionales discutidas a continuación. El quepudiera actuar como centro o secretaría de co-ordinación dependería de las decisiones de laUNESCO y de los ministros mismos. En ter-cer lugar, aunque sería conveniente involucrara los ministros de educación en discusionessobre políticas y coordinación en algunas oca-siones, hay ventajas y desventajas asociadascon la presencia de participantes de tan altonivel. Un problema es que el ritmo de “rota-ción” de los ministros tiende a ser muy alto,por lo que existiría poca continuidad en lasdiscusiones sobre políticas y coordinación. Poreste motivo, sería tal vez útil que también par-ticiparan altos funcionarios técnicos en las re-uniones de coordinación. Finalmente, para dis-cusiones serias sobre la coordinación, sería muyconveniente que los representantes de los prin-cipales organismos encargados de la asigna-ción de recursos –los ministerios de hacienday planificación– participaran también en lasdiscusiones.

Redes de comunicaciones y mecanismosafines

El establecimiento de redes conformadas pordistintas personas y entidades interesadas entemas comunes es una forma de promover lacoordinación, en el sentido de intercambiar in-formación relativa a temas específicos y pro-mover opiniones compartidas y entendimien-tos en relación con políticas, resultados de in-vestigaciones y buenas prácticas. La región deAmérica Latina y el Caribe cuenta con diver-sas redes que han estado operando durante bas-tantes años.

Red Latinoamericana de Información y Do-cumentación en Educación (REDUC): Esta redde larga trayectoria recopila y resume docu-mentos de investigación en educación de todala región, los mantiene en su base de informa-ción y documentación localizada en el Centrode Investigación y Desarrollo de la Educación(CIDE) en Santiago, difunde información so-bre documentos recibidos y responde a solici-tudes de extractos de documentos o documen-tos completos. Existen 23 centros a través dela región –ubicados en instituciones de inves-tigación en educación que frecuentemente es-tán ligadas a las facultades universitarias co-rrespondientes– que están vinculados conREDUC y entre sí por medio del Internet yotros medios de telecomunicación. Estos cen-tros hacen uso de la base informativa deREDUC y contribuyen a ella. Un importantesubsidio reciente del Banco Interamericano deDesarrollo ha servido para vigorizar elREDUC, especialmente en términos de aumen-tar la capacidad de los centros nacionales paracomunicar información sobre políticas y pla-nes. El proyecto proporciona hardware y soft-ware tecnológico, enlaces comunicacionales,capacitación y la conducción de diversos se-minarios subregionales.

Al igual que la mayoría de los sistemas dedocumentación, REDUC tenía poco controlsobre el flujo de material que recibía, ya seaen términos de obtener todos o la mayoría de

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los documentos importantes producidos, o biende efectuar una evaluación y selección cualita-tiva de los documentos recibidos. Con el im-pulso del subsidio del BID, la red se ha trans-formado en una entidad más vital y activa,realizando esfuerzos positivos para entregarinformación a los planificadores y los respon-sables de adoptar decisiones en momentos yen formas que sean comprensibles y útiles. Suscanales de comunicación ofrecen modelos so-bre cómo puede funcionar la tecnologíacomunicacional en el sector educativo y losmedios potenciales de comunicación entre paí-ses y organismos. Sin embargo, su énfasis prin-cipal es en el área de la investigación en edu-cación y sus centros no están muy bienposicionados para vincular a los ministeriosdel sector, los ministerios de hacienda y plani-ficación, o los organismos asistenciales.

Programa de Innovación y Cambio en laPreparación de Educadores para Mejorar laCalidad de la Educación (PICPEMCE): Estared, que opera en el área de la capacitacióndocente y la promoción de buenas prácticasdocentes, está ubicada en la oficina de laUNESCO en Santiago. Establece enlaces en-tre instituciones de capacitación docente se-leccionadas y promueve la innovación y la di-fusión de información sobre formas de mejo-rar la calidad de la educación en general y lasprácticas docentes en particular. Su forma deoperar es en gran parte a través de seminarios,talleres y conferencias organizados en torno atemas específicos relacionadas con su misión.Ha efectuado competencias en áreas sustantivastales como la enseñanza de la lectura y la es-critura, ha probado nuevos materiales y pro-gramas innovadores y ha realizado una diver-sidad de actividades de difusión.

PICPEMCE obtiene cofinanciamiento deotras entidades asistenciales que le permite lle-var a cabo algunas de sus actividades. Pro-mueve la coordinación en su área de especiali-dad y potencialmente podría ser aun más útil,pero las limitaciones de su esfera de acción

hacen que no sea idónea para actuar como unagente de coordinación a nivel sectorial.

Red Regional de Capacitación de Personaly de Apoyos Específicos a los Programas deAlfabetización y Educación de Adultos(REDALF): Ubicada también en UNESCO/Santiago, la REDALF trata de promover acti-vidades de educación y alfabetización de adul-tos a través de la capacitación de personal,apoyo a la investigación, publicaciones e in-novaciones en áreas relevantes.

La REDALF promueve la cooperación y lacomunicación entre las instituciones que con-forman la red. Estas incluyen organizacionespúblicas y privadas que se especializan en laalfabetización y educación de adultos a nivelde los países individuales. Dado el enfoqueoriginal sobre el alfabetismo del Proyecto Prin-cipal en la Esfera de la Educación en AméricaLatina y el Caribe de la UNESCO, la REDALFfue una de las primeras de las diversas redesexaminadas en ser constituida. La institucióntambién genera cooperación y cofinanciamientoen su área y, al igual que otras redes, se centraen un solo subsector; en este caso, el complejode temas relacionados con la educación y laalfabetización de adultos.

Red Regional para la Capacitación, la In-novación y la Investigación en los Campos dela Planificación y la Administración de la Edu-cación Básica y de los Programas de Alfabeti-zación (REPLAD): El aspecto medular de lasactividades de la REPLAD es la realización decursos y seminarios sobre planificación y ad-ministración de los sistemas educativos, cuyofin es capacitar a capacitadores que luego pue-den regresar a sus respectivas organizacionesy difundir técnicas y enfoques para mejorar laplanificación y la administración del sector.Un taller regional anual sobre planificación yadministración, habitualmente celebrado enSantiago, reúne a participantes de 15 a 20 paí-ses miembros junto con especialistas de orga-nizaciones internacionales y organismosasistenciales de capacitación en áreas priorita-

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rias. En los últimos años los temas principaleshan sido la preparación de proyectos (1991),nuevas herramientas de planificación y técni-cas aplicables en sistemas descentralizados(1992) y el vínculo entre los programas deestudio y la descentralización (1993). Los se-minarios y talleres a nivel regional y nacionalhan servido para difundir información ymetodologías, para mejorar la comunicaciónentre los planificadores y administradores delsector en los países de la región y además ac-tuar de instancias para que los funcionarios delos organismos asistenciales puedan dar a co-nocer algunos de los puntos de vista de susorganizaciones sobre políticas y prioridades alos profesionales del país. Como resultado delas actividades de la REPLAD, actualmentehay una red de planificadores y administrado-res a través de la región que han sido familia-rizados con y capacitados en técnicas,metodologías de planificación y políticas entorno a temas comunes tales como la descen-tralización.

Sistema Regional de Información (SIRI):Conforme a lo ordenado por los ministros deeducación regionales, UNESCO/Santiago hacolaborado con países individuales para pro-ducir una recopilación regional de estadísticase indicadores de educación. Esto llevó a lapublicación del volumen “Situación Educativaen América Latina y el Caribe, 1980-1989”,que constituye la visión estadística más com-pleta del sector educativo en los países deAmérica Latina y el Caribe publicado hastaahora.3 Una segunda versión, que cubre el pe-ríodo 1980-1991, está en preparación en estosmomentos.

Además de recopilar y publicar datos sobreuna base consistente e integrada, el SIRI pro-porciona capacitación para especialistas nacio-nales en estadísticas educacionales, asistenciatécnica a los ministerios de educación sobre eldiseño y manejo de estadísticas y sistemas deinformación, como asimismo el procesamien-

to y análisis de algunos datos relacionados conestudios y programas específicos.

El tema de las estadísticas educacionales sediscute en mayor profundidad más adelante. Apesar de los esfuerzos y las actividades del SIRI,los sistemas de estadísticas educacionales siguensiendo débiles en muchos países de la región.La tarea de mejorarlos va más allá del mandatodel SIRI o los recursos con los que cuenta ac-tualmente. Si se decidiera montar un programapara fortalecer las capacidades nacionales en estaárea, como uno de los posibles campos en quelos organismos de asistencia externa pudieranproporcionar una ayuda coordinada, el SIRI ysu red de contactos podría representar un impor-tante primer paso en esa dirección.

En el Caribe hay una red subregional para elintercambio de información sobre innovacio-nes educacionales, la Caribbean Network ofEducational Innovation and Development(CARNEID - Red Caribeña de Innovación yDesarrollo Educacional), que es financiada porla UNESCO y tiene su sede en Bridgetown,Barbados.

Dada la consistente solidez de sus operacio-nes, las redes antes descritas han probado quedesempeñan una función útil. Sin duda contri-buyen a mejorar los flujos de información en-tre los países y los profesionales en cada unade sus respectivas áreas de interés. En lo querespecta a la coordinación de la asistencia ex-terna, sus seminarios y conferencias constitu-yen instancias para el intercambio de opinio-nes entre los países representados y, en algu-nos casos, los representantes de los organis-mos asistenciales. Su enfoque específico sobreun subsector (capacitación docente, educaciónde adultos) o aspecto del desarrollo educativo(planificación y administración; investigación;información y estadísticas) limita el alcancede su rol actual o potencial en la promoción dela coordinación. En el caso que se produjeraun movimiento hacia el fortalecimiento de lacoordinación de la asistencia externa, las redesnaturalmente serían participantes y contribu-yentes, pero no estarían en condiciones de asu-mir papeles protagónicos.3 UNESCO, Santiago: 1992.

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Otros mecanismos de coordinación

La UNICEF y otros organismos patrocinan unComité de Coordinación Interinstitucional (ICC- Interagency Coordinating Committee) que sepreocupa de todos los sectores dedicados amejorar el bienestar de los niños, lo que inclu-ye no sólo la educación sino también la salud,la nutrición y esferas conexas, en la región deAmérica Latina y el Caribe. El ICC fue creadocon posterioridad a la Cumbre Mundial para laInfancia y la Segunda Reunión Americana so-bre la Infancia y la Política Social, para actuarcomo secretaría para la implementación delAcuerdo Nariño, un acuerdo regional para po-ner en práctica las recomendaciones de la Cum-bre, firmado por 28 países de América Latinay el Caribe en abril de 1994. Entre sus miem-bros se encuentran la mayoría de los organis-mos que proporcionan asistencia para la edu-cación, más otros tales como la OrganizaciónPanamericana de la Salud, que se preocupa deotros aspectos del bienestar infantil. Este es unejemplo de coordinación que traspasa las lí-neas sectoriales en torno a un tema especial,orientado a la consecución de metas específi-cas surgidas de la Cumbre. Su modo de operares a través de la recolección y el intercambiode informacion sobre los avances logrados ha-cia el cumplimiento de las metas establecidasa través del Acuerdo Nariño. Sus actividadesestán respaldadas por la UNICEF y otros or-ganismos. Su Secretaría Ejecutiva rota entrelas instituciones y actualmente está situada enla Oficina Regional para América Latina y elCaribe de la UNICEF en Bogotá.

La Organización de Estados Americanos(OEA), a través de su Departamento de Asun-tos Educacionales, cumple un papel principalen tres actividades de coordinación: Programade Educación para la Prevención de Drogas,Programa de Desarrollo de la Primera Infan-cia/Lactancia y Programa de Educación Cien-tífica. La OEA también participa en redes re-gionales para la cooperación interinstitucionalen la educación a distancia y, junto conUNESCO/CRESALD en Caracas, en enlaces

comunicacionales entre las universidades de laregión.

En el área de la educación vocacional y téc-nica, la Oficina Internacional del Trabajo ope-ra un Centro regional, CINTERFOR, en Mon-tevideo, que proporciona asistencia para la in-vestigación y asistencia técnica, además de fa-cilitar el intercambio de información entre lospaíses respecto a programas vocacionales y decapacitación técnica, políticas y prácticas yexperiencias exitosas.

Iniciativas para establecer la coordinación

Ya en el pasado se hicieron esfuerzos por es-tablecer distintas formas de coordinación de laasistencia externa, que habitualmente estuvie-ron centrados en la coordinación en torno aalgún aspecto específico de la educación.

Investigación en educación: A mediados delos años 80 hubo una iniciativa para establecerun programa para apoyar la investigación eneducación. La idea era que los organismosasistenciales financiaran algunas actividades deinvestigación en educación de modo coordina-do, en forma similar al Grupo Consultivo parala Investigación Agrícola Internacional. Inicial-mente el programa tenía proyectado extenderla Evaluación Internacional de RendimientoEscolar (IEA - International Assessment ofEducational Achievement) a otros países endesarrollo a través del mundo, dejando el aná-lisis y la interpretación de los resultados obte-nidos por la IEA a cargo de las institucionesde investigación regionales y nacionales. Aun-que algunas organizaciones donantes se mos-traron interesadas en esta idea, no obtuvo elamplio respaldo que hubiera sido necesario paraasegurar su éxito. Un comentarista expresó quela oposición a la idea estaba basada en unapreocupación de que gran parte del escasofinanciamiento para la investigación en educa-ción fuera canalizado hacia el programa coor-dinado y dedicado al análisis de los datos de laIEA, dejando muy pocos fondos disponiblespara otras investigaciones.

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Base de datos de proyectos: En 1990-91 laAgencia para el Desarrollo Internacional (Es-tados Unidos) (USAID) inició gestiones paraestablecer un Comité de Donantes para la Edu-cación (CODE) en la región de América Lati-na y el Caribe, cuyos miembros claves hubie-ran sido la USAID, el Banco Mundial y elBID. La participación se habría ampliado paraincluir otros organismos de asistencia multila-teral y bilateral y posiblemente también losministerios de educación de la región. Un pro-yecto de propuesta expresaba que “En la ac-tualidad no existe ningún mecanismo formalpara asegurar que los donantes que trabajan enla región de América Latina y el Caribe cola-boren en sus esfuerzos por mejorar los siste-mas educativos en la región”. Los objetivos deuna tal organización debían ser “institucio-nalizar el intercambio de información entre losdonantes y los gobiernos anfitriones para fo-mentar el desarrollo educacional en la región”.La idea de una entidad de coordinación e in-tercambio de información surgió a raíz del éxitoobtenido por el programa que en ese entoncesse llamaba Donantes para la Educación Afri-cana, liderada por el Banco Mundial y con laparticipación de otras quince organizacionesasistenciales, más los gobiernos africanos alsur del Sahara (ver subcapítulo Experienciasde coordinación en otras regiones).

La actividad central propuesta inicialmentepor el CODE habría sido operar “una base dedatos de información sobre la actividad de losdonantes en todas las áreas de la educación enla región de América Latina y el Caribe, ade-más de investigaciones afines”. Aunque se lle-varon a cabo reuniones, el CODE nunca fuefinanciado y establecido.

Estadísticas educacionales: Más reciente-mente ha habido una expresión de interés enesfuerzos conjuntos por parte de los donantespara mejorar las estadísticas educacionales enlos países de la región. Reunidos en un Semi-nario/Taller sobre indicadores educacionalescelebrado en Quito en enero de 1995, los re-presentantes de UNESCO/París, UNESCO/

Santiago, el Banco Mundial y el BID conside-raron la posibilidad de emprender un esfuerzoconjunto para mejorar la calidad y la disponi-bilidad oportuna de estadísticas e informaciónsobre la educación en los países de la región.La reunión propuso la preparación de docu-mentos con antecedentes sobre el rol de lasestadísticas en el mejoramiento de las políti-cas y programas nacionales, una serie de se-minarios regionales sobre el tema y semina-rios nacionales en países que hubieran tenidoexperiencias significativas en el desarrollo yuso de estadísticas e información, a fin de di-fundir dichas experiencias. Hasta ahora no sehan tomado decisiones sobre esta iniciativa, quepodría constituir una importante dimensión dela coordinación, como se discute más adelante.

Una actividad similar fue patrocinada porUNESCO/Santiago en junio de 1994, al re-unirse en Santiago representantes de ocho paí-ses y cinco instituciones, más la UNESCO, enun Taller sobre la Recopilación de Informa-ción sobre Educación y Desarrollo Humano.La reunión se centró en encuestas domicilia-rias de varios tipos y metodologías, que entre-gan datos sobre la educación junto con mu-chas otras variables sociales y económicas. Estetaller produjo recomendaciones sobre cómopodrían fortalecerse dichas encuestas de modode representar valiosas fuentes de informaciónrelevantes para la educación, pero también sehizo notar que las encuestas existentes consti-tuyen ricas fuentes de datos que ya están dis-ponibles y no han sido analizados.

Actividades de Coordinación Conexas: Hayotras iniciativas para la coordinación de la asis-tencia externa que incluyen no sólo la asisten-cia para al educación sino también para otrossectores sociales, o toda la asistencia para eldesarrollo. Un ejemplo interesante de coordi-nación voluntaria en el área del desarrollo dela primera infancia (incluyendo pero sin limi-tarse a la educación preescolar) es una organi-zación mundial llamada el Grupo Consultivosobre Cuidado y Desarrollo en la Primera In-fancia (ECCD - Consultative Group on Early

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Childhood Care and Development). El ECCDfue creado en 1984 como un mecanismo inter-nacional dedicado a mejorar la condición deniños pequeños en situación de riesgo. Susmetas son: promover la investigación y la di-fusión de información; aumentar la concienciasobre los problemas, necesidades y estrategias;fomentar redes entre instituciones e individuoscon preocupaciones comunes por los niños ensituación de riesgo y servir de caja de resonan-cia para nuevas ideas, propuestas y políticasrelacionadas con atención de salud, nutricióny educación infantil y temas conexos. El gru-po nuclear de esta iniciativa está constituido por19 organizaciones internacionales respaldadaspor una Secretaría establecida en Cuernavaca,México, y un grupo de representantes en terrenoen distintas regiones del mundo.

El Grupo Consultivo incluye una red siem-pre creciente de 1.800 instituciones e indivi-duos en 120 países. El High/Scope Foundationen Michigan proporciona apoyo administrati-vo. Publica libros y un boletín informativo. Através de su Secretaría o sus participantes, elECCD organiza al menos dos reuniones al añosobre temas claves relacionados con el desa-rrollo infantil. A través de su patrocinio, elECCD ha logrado que se dé mayor prioridad alos asuntos de bienestar infantil en las agendasde las políticas nacionales, ha contribuido aaumentar el conocimiento sobre problemas re-lativos a la primera infancia y a enriquecer eldebate sobre cómo abordarlos. Es un “meca-nismo independiente, informal ... no una enti-dad coordinadora” (en el sentido de imponerórdenes para forzar la toma de decisiones o laparticipación). Su Director atribuye su funcio-namiento exitoso a varios factores claves: suenfoque sobre un tema y un área programáticaoportunos, una serie de metas claras acordadasque están en constante evolución, la entregade conocimientos concretos y útiles, una acti-va red de comunicaciones incluyendo el con-tacto personal, su naturaleza no institucional,una base relativamente amplia de apoyo finan-ciero (evitando su “dominio” por una sola or-ganización) y respaldo administrativo y

logístico de la High/Scope Foundation y laUNICEF sin condicionantes.

Ha habido tendencias dentro del sistema glo-bal de las Naciones Unidas para mejorar laplanificación y la implementación de activida-des de asistencia para el desarrollo dentro dela familia de organizaciones de las NacionesUnidas, en conformidad con las recomenda-ciones de la Asamblea General en sus resolu-ciones 44/211 y 47/199. Un aspecto clave delas iniciativas propuestas sería la preparaciónde programas de asistencia a nivel de país queintegraran las actividades de diversas institu-ciones donantes y ministerios gubernamenta-les en países receptores individuales. Bajo ladirección de las autoridades nacionales, los or-ganismos de asistencia externa prepararíanNotas de Estrategia a Nivel de País identifi-cando los sectores prioritarios y proporcionan-do pautas generales para la asistencia. Sus me-tas son: promover una programación coheren-te de la asistencia por parte de los propiospaíses, evitar la superposición de actividades yaumentar su complementariedad y mejorar lapredictibilidad de los flujos de financiamiento.Los procesos en cada país incluirían no sóloorganizaciones de las Naciones Unidas sinotambién otros donantes externos. El Coordina-dor Residente del PNUD en cada país catalizay supervisa los esfuerzos. Hasta el momentode elaborar este estudio sólo se habían prepa-rado Notas de Estrategia a Nivel de País paraun número limitado de países.

Casos y ejemplos de coordinación enAmérica Latina y el Caribe

Ha habido diversos casos útiles de coordina-ción de la asistencia externa en la región deAmérica Latina y el Caribe en los últimos años.Las siguientes secciones presentan sólo unospocos ejemplos y estudios de casos que hansido documentados en estudios y publicacio-nes recientes. Un estudio de caso sobre la co-ordinación de la asistencia para la educaciónen Jamaica, presentado en una reunión del Gru-po de Trabajo Internacional sobre Educación

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en abril de 1993, encontró que el Programa deDesarrollo de Recursos Humanos –una inicia-tiva de coordinación de alto nivel que abarca-ba numerosos proyectos e instituciones– tuvoéxito en establecer un marco normativo globalpara los proyectos, estimular la asistencia parala educación y promover el diálogo entre re-presentantes de organismos asistenciales y al-tos funcionarios gubernamentales, no sólo enel sector de la educación sino también en otrossectores. Un caso basado en una experienciaen Ecuador, preparado para este estudio, en-contró que dos organismos crediticios estable-cieron un mecanismo informal pero satisfacto-rio para proporcionar asistencia para la educa-ción primaria a través del desarrollo de pro-yectos paralelos y complementarios en áreasrurales y áreas urbanas de bajos recursos. Fi-nalmente, el capítulo considera la Unidad Re-gional para la Asistencia Técnica en los Secto-res Sociales (RUTA Social) que opera enCentroamérica y proporciona asistencia técni-ca coordinada para el desarrollo de proyectossociales con el respaldo de cuatro organismosde asistencia internacional.

Estudio de caso de coordinación de laasistencia para la educación en Jamaica

Una reunión plenaria del Grupo de TrabajoInternacional sobre Educación (IWGE -International Working Group on Education)celebrada en Niza en abril de 1993, eligió comotema central la coordinación de la cooperacióninternacional en la educación. Con el fin deaterrizar la discusión lo más posible en la rea-lidad práctica, se prepararon varios estudiosde casos concretos de “participación y coordi-nación de donantes”. Uno de éstos, preparadopor Marlaine Lockheed y otros del Banco Mun-dial, se refiere a Jamaica.4 (También se discu-

tirán otros dos casos del IWGE en relacióncon experiencias de coordinación en otras re-giones).

El estudio se centra en la coordinación enrelación con el Programa de Desarrollo de Re-cursos Humanos (HRDP - Human ResourcesDevelopment Program) de Jamaica, creado en1990 con el apoyo del Banco Mundial y otrosdonantes. El HRDP incluye 19 proyectos, delos cuales 7 están en el sector de la educación.Cuatro organizaciones asistenciales participanformalmente en el HRDP y sus procesos decoordinación, en tanto que otras cinco agen-cias que proveen asistencia a la educación noparticipan o están involucradas sólo informal-mente. La estructura de las entidades que par-ticipan en el HRDP es compleja y está descri-ta más claramente en el estudio de caso en sí.Entre sus características más destacables pue-den mencionarse las siguientes: la Secretaríadel HRDP, que está localizada en el Institutode Planificación de Jamaica (PIOJ - PlanningInstitute of Jamaica) afuera del Ministerio deEducación; la Unidad de Implementación deProyectos (PIU - Project Implementation Unit)bajo la División de Administración de Proyec-tos del Ministerio de Educación y Cultura; yactividades de administración de proyectos bajocada uno de los siete proyectos del HRDP fi-nanciados por cuatro donantes.

El Gobierno de Jamaica pidió al Banco Mun-dial participar en el financiamiento del HRDP“y asumir el liderazgo para obtener apoyo ex-terno adicional”.5 El Banco y representantesdel gobierno se reunieron con otros donantespotenciales durante 1989. Inicialmente onceinstituciones bilaterales y multilaterales fue-ron comprometidas a tomar parte en el HRDP,aunque sólo cuatro organismos externos ha-bían participado formalmente cuando se pre-paró el estudio de caso en 1993.

Los proyectos apoyados al amparo del HRDPdan mayor énfasis a la educación primaria perotambién afectan a otros niveles, e incluyen una

4 Lockheed, Marlaine, Linda Larach y Theresa Moran,Donor Coordination for Education: The Case of Ja-maica, Departamento de Educación y Política Social,Banco Mundial, 1993. 5 Ibid. párrafo 14.

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función de supervisión y evaluación y el forta-lecimiento de la administración del sector. Losproyectos financian textos de estudio y mate-riales docentes, pruebas y evaluaciones, capa-citación de docentes, desarrollo curricular y ad-ministración, planificación y política del sector,además de obras civiles y de construcción mástradicionales. También hay componentes que fi-nancian la nutrición, créditos estudiantiles, con-ciencia pública, “subsidios de reconocimiento”para escuelas primarias nuevas y el fortaleci-miento de la universidad regional de West Indies.

El HRDP actúa de tres maneras para lograrla coordinación. Primero existe un programaglobal (el HRDP en sí) que se ocupa de lasestrategias y objetivos que trascienden las lí-neas sectoriales. Se preocupa de los cambiosde política, expresados a través de una “Ma-triz de Políticas” que se actualiza periódica-mente. En segundo lugar el HRDP organiza elfinanciamiento paralelo de proyectos, todosdentro del marco normativo general, con elapoyo de múltiples organismos asistenciales.También provee cierto grado de coordinacióncon otras actividades que están fuera del pro-grama global del HRDP pero que se relacio-nan con estrategias generales destinadas a lo-grar el fortalecimiento del sector. Finalmente,el HRDP mantiene un sistema de informacióny supervisión y lleva a cabo revisiones anualessobre el progreso logrado en proyectos especí-ficos y en la consecución de las metas globales.Los donantes eligieron apoyar programas quecaben dentro de la estructura o “Matriz” depolíticas. El estudio de caso encuentra que estemecanismo de coordinación ha tenido dos im-pactos positivos: ha dado un impulso general ala asistencia externa para la educación y unaestructura normativa global a la que se ajustanlos proyectos receptores de asistencia; y pro-vee una ocasión anual para reunir a todos losorganismos asistenciales, además de altos fun-cionarios tanto dentro como fuera del sectoreducacional, en Jamaica.6 Además se le atri-

buye el haber estimulado la coordinación in-formal fuera del HRDP mismo, entregando unpanorama más claro de las políticas sectorialesy reduciendo la duplicación en el financiamiento.

El informe concluye que la coordinación hatendido a evitar la duplicación entre progra-mas y proyectos, a maximizar los recursos dis-ponibles para la educación y a promover suuso eficiente y a aumentar la confianza y lacooperación tanto entre donantes como entrelos donantes y el gobierno. Varias característi-cas de este caso aparecen como importantes:– El gobierno asumió un papel protagónico en el

establecimiento del mecanismo de coordina-ción;

– Una organización dentro del gobierno perofuera del ministerio del sector (el PIOJ) asu-mió un rol activo y constituye la sede de laSecretaría responsable de la coordinación;

– Un organismo asistencial desempeñó un pa-pel principal en el establecimiento de la coor-dinación y asumió una parte considerable desu costo;

– Las actividades coordinadas son limitadas encuanto a su alcance y cubren sólo una parte delos proyectos ayudados por organismos do-nantes en el sector;

– Gran parte de lo medular de la coordinaciónconsiste en una estructura normativa acorda-da, el intercambio de información y consultaspermanentes a través de las revisiones anualesde los avances logrados (en las que participantodos los donantes y no sólo los cuatro oficial-mente adscritos al HRDP, junto con represen-tantes de gobierno);

– Los organismos asistenciales participan enaquellas áreas donde han estado involucradostradicionalmente o donde tienen ventajas com-parativas;

– La coordinación formal bajo el HRDP haestimulado la coordinación informal.

Estudio de caso de la coordinación de laasistencia para la educación en Ecuador

Un caso interesante de coordinación informalentre organismos donantes se encuentra en6 Ibid. párrafos 18-19.

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Ecuador. En un momento de cambios en laadministración política, el gobierno trató deimplementar una reforma educacional paramejorar la calidad de la enseñanza básica enlas escuelas en las regiones más pobres delpaís. En esencia, la reforma consistía en unaversión modificada del concepto de “escuelasnucleares”, donde una escuela central (llama-da Centro Educativo Matriz o CEM) actúa delocus para el mejoramiento de la calidad enuna red o “matriz” de escuelas-satélite. Apren-diendo de los inexitosos proyectos de escuelasnucleares del pasado, la reforma fue diseñadapara atender a las necesidades de los docentesy a los problemas cualitativos de las escuelasque operan en las áreas pobres. Esto dio tantoa los CEM centrales como a las distintas es-cuelas dentro de las redes un cierto grado deautonomía, incluyendo el control sobre mo-destos presupuestos para resolver los proble-mas más urgentes de las escuelas insertas enlas redes.7

Tanto el BID, que había financiado variosproyectos educacionales en el pasado, como elBanco Mundial se encontraban desarrollandoproyectos nuevos en esos momentos. La ofici-na de la UNESCO en Quito proporcionó unaimportante coordinación informal y asesoríatécnica durante este período de identificacióny preparación. En este caso, el BID comenzócon un proyecto para implementar la reformaen áreas rurales pobres del país (excluyendolas provincias orientales de la cuenca del Ama-zonas). El proyecto se restringió a las áreasrurales debido a los límites sobre los montosque el BID estaba dispuesto a prestar para unsolo proyecto. A través de un proceso de co-municación informal entre funcionarios guber-namentales y funcionarios a nivel de proyectodel BID y del Banco Mundial, se acordó que

el Banco Mundial prepararía un proyecto pa-ralelo para atender a las necesidades de losbarrios pobres en las áreas urbanas y sectoresaledaños.8 De este modo, los proyectos combi-nados cubrirían la mayor parte de las áreaspobres del Ecuador, pero serían preparados enforma totalmente independiente e implemen-tados de acuerdo con las normas y procedi-mientos de cada Banco.

Durante el período en que ambos proyectosestaban cumpliendo condiciones de efectivi-dad, la UNICEF financió la implementaciónde dos CEM pilotos, que entregó informaciónútil respecto a cómo funcionaría la reforma enla práctica y cuánto significaría en términos decostos, además de demostraciones visibles delos distintos elementos en marcha. La UNICEFtambién financió un CEM piloto en un árearural en la provincia amazónica de Napo, don-de las escuelas de la red están unidas con elCEM por vía fluvial.

Hay varios factores interesantes en el casoecuatoriano. El gobierno –en especial un equi-po de asesores del Ministro de Educación– fueel iniciador de la reforma; los dos proyectosbancarios fueron adaptados a la reforma. ElMinistro de Educación se interesó personal-mente en los proyectos y la reforma y propor-cionó un activo respaldo político durante lasfases de diseño y puesta en marcha de los pro-yectos. Los ministros sucesivos han respetadoy apoyado la reforma y los proyectos y haexistido una continuidad inusual de personasclaves durante su preparación e implementa-ción. La coordinación surgió en forma espon-tánea e informal en este contexto. Los dos pro-yectos son independientes pero complementa-rios; por ejemplo, el proyecto del BID incluíacomponentes de reforma curricular y capacita-ción previa de docentes, en tanto que el pro-yecto del Banco Mundial financiaba compo-nentes para un sistema de evaluación nacional

7 Para una información más detallada sobre el proyectodel Banco Mundial, ver Susana Araujo de Solís, “Edu-cación Básica: Proyecto de Desarrollo, Eficiencia yCalidad (EB/PRODEC), Ecuador”, en Cooperación In-ternacional y Desarrollo de la Educación. Santiago:Agencia de Cooperación Internacional, pp. 299-320.

8 El proyecto del Banco Mundial incluía un componenteseparado sobre educación técnica, pero éste no impli-có la coordinación de la asistencia.

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y el desarrollo y provisión de textos de estu-dio. Las dos grandes organizaciones definanciamiento se mantuvieron en contactodurante la preparación e implementación pero,en esencia, desarrollaron y supervisaron pro-yectos separados. UNESCO y UNICEF hicie-ron contribuciones oportunas en la forma deasistencia técnica y el expedito financiamientode pequeños proyectos de demostración, res-pectivamente, durante las etapas iniciales de lareforma. A nivel nacional, los directores delos proyectos del BID y del Banco Mundial semantienen en contacto y forman parte del “Equi-po Estratégico” del Ministerio de Educación quedesarrolla políticas y fiscaliza el sistema educa-cional, incluyendo los dos grandes proyectos.

En un trabajo preparado para este estudio,Susana Araujo de Solís, actualmente Directoradel proyecto de escuelas urbanas del BancoMundial, identifica varias lecciones que con-vendría aprender. Ella favorece una modali-dad de coordinación informal o ad hoc, que hafuncionado bien en el caso de Ecuador. En suopinión, no conviene crear organizaciones se-paradas para efectos de coordinación. Lasorganizaciones internacionales deben alentar alos gobiernos a desempeñar un papel protagó-nico en la coordinación, especialmente en tér-minos de la toma de decisiones sobre políticasy la fiscalización de su implementación. Esnecesario contar con un liderazgo y apoyo po-lítico positivo si se pretende que el país asumala coordinación. Los planes y acuerdos de losproyectos deben contener condiciones relati-vas a la coordinación. Deben evitarse situacio-nes en que las acciones de un proyecto depen-den del logro de ciertos objetivos en otro; deotro modo las demoras en uno de ellos puedentraspasarse y afectar al otro.

Otros ejemplos seleccionados

Diversos países han descrito actividades coor-dinadas tanto grandes como pequeñas. Algu-nos de los casos más interesantes se resumen acontinuación.

Brasil ofrece un ejemplo de coordinación a

nivel de un solo estado. En este caso el BID yel Banco Mundial están financiando actualmen-te actividades complementarias en el estadode Paraná: un proyecto del Banco Mundial parael Mejoramiento de la Calidad de la Educa-ción Básica y actividades del BID para mejo-rar el nivel secundario. Las dos institucionesiniciaron discusiones para asegurar que sus res-pectivos proyectos en el Paraná fueran comple-mentarios y se mantienen en contacto respectoa los avances logrados en sus respectivas áreas.Los estudios financiados bajo el proyecto deEducación Básica proveerán parte de la infor-mación requerida para preparar el proyecto se-cundario. Esto es un ejemplo de lo que unobservador ha llamado “coordinación vertical”,abarcando actividades de asistencia externa enmás de un nivel de la pirámide educativa.

Bolivia está abocada a un programa de refor-ma educacional muy grande y complejo en queha habido amplia coordinación entre un grupode donantes interesados. Entre éstos están elBanco Mundial, el BID y organismos de asis-tencia bilateral holandeses, suizos y suecos.

Chile cuenta con su propia Agencia de Co-operación Internacional (AGCI), con sede enel Ministerio de Planificación, que sirve paracoordinar la asistencia externa en todos los sec-tores. Un ejemplo de coordinación en torno ala educación se produjo en relación con unproyecto piloto para mejorar la calidad de laeducación en el diez por ciento de escuelasmás necesitadas. Llamado el “Proyecto de las900 Escuelas” ó “P-900”, esta actividad fuerespaldada por subsidios combinados de laAgencia Sueca para el Desarrollo Internacio-nal (SIDA) y el organismo asistencial danésDANIDA, además de las propias contribucio-nes chilenas a través del Ministerio de Educa-ción.9 Las dos instituciones internacionales

9 Para referencia, ver Marcela Gajardo (ed.), Coopera-ción Internacional y Desarrollo de la Educación. San-tiago: AGCI, 1994; y Filp, Johana, The 900 SchoolsProgramme: Improving the Quality of Primary Schoolsin Impoverished Areas in Chile. París: IIEP, Researchand Studies Series Nº 9, 1993.

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comprometieron un total de aproximadamenteUS$ 15 millones a ser desembolsado en eltranscurso de tres años. La AGCI coordinó laasistencia internacional; la unidad de imple-mentación se instaló en el Ministerio de Edu-cación, que contribuyó US$ 6,7 millones adi-cionales. El proyecto ha sido ampliamente ci-tado como ejemplar; la evaluación basada enpuntajes obtenidos en las pruebas de rendi-miento escolar del SIMCE chileno muestra quelas escuelas dentro del proyecto lograronpuntajes significativamente más altos que an-tes, disminuyendo la brecha entre los puntajespromedio de las 900 escuelas adscritas al pro-yecto y el promedio general de las escuelaspúblicas. Los conceptos desarrollados y eva-luados durante este novedoso proyecto fueronincorporados con posterioridad a un proyectode mucho mayor escala del Banco Mundial.

Costa Rica cuenta con un proyecto de mejo-ramiento de la Calidad de la Educación Básicafinanciada conjuntamente por el Banco Mun-dial y el BID. La gran cantidad de capital re-querido para el proyecto llevó a las dos or-ganizaciones a acordar un financiamiento con-junto. Ambos bancos participaron en misionespreparatorias conjuntas a contar de octubre de1990 y ambos proporcionaron asistencia alequipo nacional encargado de la preparacióndel proyecto. Hay una sola Unidad Coordina-dora del Proyecto bajo el Ministerio de Educa-ción Pública que trabaja con ambos bancos. Elproyecto de US$ 61,5 millones está divididopor componentes y por regiones de modo quelas operaciones puedan ajustarse a los proce-dimientos y requerimientos de cada banco. ElBanco Mundial financia componentes de ca-pacitación y desarrollo profesional de docen-tes, evaluación de la educación e informacióneducacional, además de inversiones en infra-estructura en tres regiones del país. Por su par-te, el BID financia componentes de mejora-miento curricular, fortalecimiento institucionaly recursos de aprendizaje, además de infraes-tructura en tres regiones distintas.

En la República Dominicana, la UNESCOorganizó una “Mesa Redonda de Donantes” a

comienzos de los años 90. Asimismo, en Gua-temala el PNUD y la UNESCO llevaron a caboun proyecto coordinado sobre “Adaptación ymejoramiento curricular” que contó con la co-operación efectiva de organismos multilateralesy bilaterales (especialmente holandeses). Hahabido numerosos otros casos de cooperacióny coordinación entre dos o más institucionesen otros países.

La Unidad Regional Centroamericana parala Asistencia Técnica en los Sectores Sociales(RUTA Social)

Un ejemplo interesante de coordinación entreorganismos asistenciales y países en unasubregión lo constituye la RUTA Social deAmérica Central. Aquí un número de organis-mos asistenciales con intereses en los sectoressociales –el Banco Mundial, el Banco Intera-mericano de Desarrollo, el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo y la Orga-nización Panamericana de la Salud– financianconjuntamente el programa para ayudar a lossiete países10 a preparar y administrar proyec-tos del sector social. Aunque los países deCentroamérica son distintos en muchas formasimportantes, tienen diversos problemas comu-nes en términos de la pobreza y las deficien-cias en los sectores de la salud y la educación.Por distintas razones, muchos de ellos tambiéntienen una capacidad limitada para preparar eimplementar proyectos. Así, buscaron la ayu-da de organizaciones internacionales en la for-ma de una “Unidad de Asistencia Técnica” ogrupo de especialistas y asesores basados en laregión, que guían y supervisan a los ministe-rios y organizaciones del sector de los distin-tos países en el desarrollo y la administraciónde proyectos. La RUTA Social tiene su sedeen Tegucigalpa, Honduras, y cuenta con Uni-dades Técnicas Nacionales en seis de los sietepaíses miembros.

10 Guatemala, Belice, Honduras, El Salvador, Nicaragua,Costa Rica y Panamá.

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Los objetivos de la RUTA Social son ayu-dar a los gobiernos a lograr mayor eficienciaen el financiamiento y provisión de serviciossociales y mayor equidad en la asignación derecursos y beneficios en los sectores sociales,y canalizar los gastos públicos hacia lamitigación de la pobreza. El Banco Mundiales el organismo ejecutor de este programainnovador, que inicialmente está proyectadopara durar cuatro años. El personal incluye seisespecialistas internacionales en educación, sa-lud pública, nutrición, economía del sector so-cial, administración del sector público y prepa-ración de proyectos, además de personal nacio-nal de las Unidades Técnicas localizadas en cadapaís y consultores contratados a corto plazo.

Una gran cantidad de operaciones son reali-zadas por las Unidades Técnicas Nacionales(UTN), que realizan trabajos analíticos sobreel sector, diseñan y supervisan políticas delsector social y preparan proyectos de inver-sión para ser presentados a las institucionesfinancieras internacionales, incluyendo pero sinlimitarse al Banco Mundial y el BID. Las uni-dades nacionales están ubicadas en los minis-terios de planificación o de hacienda, lo quesignifica que sus actividades están estrecha-mente vinculadas con estas instituciones“asignadoras de recursos”, cuya aprobación esesencial para cualquier proyecto del sector so-cial. También trabajan estrechamente con losministerios de salud, de educación y otras en-tidades que trabajan en la esfera de lamitigación de la pobreza en cada país y reci-ben apoyo y orientación técnica por parte deespecialistas relevantes que circulan a travésde la región. Cada UTN mantiene un inventa-rio actualizado de proyectos del sector socialde su país y proporciona pautas generales, asis-tencia técnica, manuales sobre preparación yadministración de proyectos y apoyo similar alos ministerios nacionales.

La RUTA Social es un ejemplo importantede coordinación. Por diversas razones es uncaso especial de coordinación de la asistenciaexterna: su enfoque va más allá del sector edu-cativo (abarcando además la salud y la

mitigación de la pobreza); su ámbito geográfi-co se limita a siete países bastante pequeñoscon serios problemas de pobreza y una dota-ción inadecuada de servicios sociales; y susactividades se centran en la asistencia técnicapara la preparación y administración de pro-yectos. Aun así, representa un esfuerzo con-junto por parte de cuatro importantes organis-mos internacionales, que han adquirido com-promisos a nivel de recursos y de personal y lacreación de una entidad operativa en la región.Los países involucrados desempeñaron un rolcrucial al haber reconocido una necesidad co-mún y buscado la ayuda de los donantes. Lasunidades nacionales están ubicadas dentro deinstituciones encargadas de asignar recursos (unfactor importante, dado que estas institucionesdeben aprobar todas las propuestas de asisten-cia externa); y el enfoque sobre la asistenciatécnica para la preparación de proyectos signi-fica que los resultados de las actividades de laRUTA Social son observables en términos dela movilización efectiva de la asistencia exter-na.

Experiencias de coordinación en otrasregiones

La Asociación para el Desarrollo de la Edu-cación Africana (DAE) (antes llamada “Do-nantes para la Educación Africana”)

Un ejemplo sobresaliente de coordinación anivel regional de la asistencia externa para laeducación es un consorcio de organismosasistenciales y representantes de países africa-nos, constituido en 1988 y llamado original-mente “Donantes para la Educación Africana”(DAE). La ocasión para su constitución fueuna serie de consultas sobre cómo implementarlas recomendaciones de un estudio de políticadel Banco Mundial, “Educación en el Africaal Sur del Sahara: Políticas para el Ajuste, laRevitalización y la Expansión”. Se encontróque estas reuniones de consulta, a las que asis-tieron donantes y representantes de los paísesafricanos, eran útiles y se acordó que debíaformarse algún grupo de consulta permanente.

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El Banco Mundial asumió el liderazgo en lacreación de la institución que hoy en día es laAsociación para el Desarrollo de la EducaciónAfricana (DAE).

Los objetivos de la DAE son hacer más efec-tivas las contribuciones de los donantes a laeducación en términos de entregar una mejoreducación a todos los niños de la región a tra-vés de:– proporcionar una mayor colaboración entre

los donantes a nivel internacional y dentro delos distintos países;

– ayudar a los ministerios de educación a travésde la región a beneficiarse mutuamente delconocimiento y la experiencia de cada cual; e

– identificar y respaldar respuestas creativas alos problemas de la educación en la regiónafricana.

La DAE está conformada por cuatro elemen-tos organizacionales. El Grupo de Estudio, queincluye a todos sus miembros, es la autoridadmáxima. Se reúne cada dos años en una Re-unión Plenaria Bienal. El Comité Ejecutivo sereúne anualmente y consta de tres represen-tantes de dieciséis instituciones donantes quehacen contribuciones a la DAE y representan-tes de los ministerios de educación africanos(seleccionados por los ministros de educaciónde todos los países). Este Comité planifica ydirige las diversas actividades de la DAE yaprueba su presupuesto. El Organismo Anfi-trión, el Instituto Internacional de Planifica-ción Educacional de la UNESCO, es la sedede la Secretaría y provee apoyo logístico parasus operaciones. La Secretaría está conforma-da por tres funcionarios; administra los pro-gramas en curso de la DAE y proporciona ser-vicios a los miembros y a un número de Gru-pos de Trabajo centrados en temas focales. Esla única parte de la DAE que cuenta confinanciamiento regular. La Secretaría recoge ydivulga información sobre las actividades delos donantes en el sector educacional en todala región africana al sur del Sahara, mantieneuna base de datos sobre las actividades de losproyectos y publica un Boletín Informativo tri-mestral. Facilita el diálogo entre los organis-

mos donantes, como asimismo entre los do-nantes y los ministerios de educación, organi-zando las reuniones plenarias periódicas delGrupo de Estudio y sirviendo de enlace entretodos los Grupos de Trabajo. Finalmente, laSecretaría entrega apoyo técnico y operacionala los Grupos de Trabajo y promueve la parti-cipación activa de altos funcionarios educa-cionales y especialistas africanos en las activi-dades de los Grupos de Trabajo.

Uno de los aspectos más interesantes de laDAE es su sistema de Grupos de Trabajo cen-trados en temas focales. Los temas para losGrupos de Trabajo son acordados en las re-uniones del Grupo de Estudio. Organizacioneso consorcios donantes específicos se compro-meten a patrocinar a un Grupo de Trabajo,proporcionar apoyo parcial a sus operacionesy buscar cofinanciamiento adicional. Los Gru-pos de Trabajo también obtienen financia-miento parcial a partir de un pequeño presu-puesto de fondos básicos contribuidos por losmiembros donantes. Los Grupos de Trabajooriginales y las instituciones que se ofrecieronpara patrocinarlos son los siguientes:– Working Group on School Examinations (Gru-

po de Trabajo sobre Exámenes Escolares) -HEDCO-Irlanda

– Working Group on Vocational Education andTraining (Grupo de Trabajo sobre Educacióny Capacitación Vocacional) - OIT

– Books Sector Working Group (Grupo de Tra-bajo para el Sector Libros) - la ADU británica,con financiamiento de la CEE, el Banco Mun-dial, la CIDA canadiense, la SIDA sueca y elGobierno de Quebec.

– Higher Education Working Group (Grupo deTrabajo para la Educación Superior) - BancoMundial con financiamiento de la FundaciónFord y otros.

– Working Group on Education Statistics (Gru-po de Trabajo sobre Estadísticas Educaciona-les) - SIDA sueca, con la cooperación de laDivisión de Estadísticas de la UNESCO.

– Working Group on the Teaching Profession(Grupo de Trabajo sobre la Profesión Docen-te) - Secretaría del Commonwealth.

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– Working Group on Educational Research andPolicy Analysis (Grupo de Trabajo sobre In-vestigación y Análisis de Políticas en Educa-ción) - CIID.

– Working Group on Female Participation (Gru-po de Trabajo sobre Participación de la Mujer)- Fundación Rockefeller.

– Action Group on the Donors’ InformationSystem (Grupo de Acción sobre el Sistema deInformación de los Donantes) - Secretaría dela DAE, con financiamiento de la FundaciónRockefeller).

– Action Group on Exchange of Sector Studies(Grupo de Acción sobre el Intercambio deEstudios Sectoriales) - UNESCO.

Los Grupos de Trabajo realizan una variedadde actividades en relación con sus temas, in-cluyendo el patrocinio de estudios comparati-vos entre países de la región y estudios de casosrelacionados con sus temas, la celebración dereuniones, seminarios y talleres; la recopila-ción y divulgación de información; la creaciónde bases de datos y colecciones de documen-tos; la conducción de actividades de capacita-ción y asistencia relacionadas con sus temas; yel desarrollo de programas y proyectos regio-nales para obtener el apoyo de donantes.

La DAE ha evolucionado de un programabastante informal a una serie cada vez másformal y permanente de actividades y funcio-nes. Sus miembros han evaluado periódicamen-te sus operaciones y han encontrado que éstasson útiles y merecen contar con apoyo perma-nente. Una importante evaluación efectuada en1994 sugirió direcciones futuras alternativaspara la DAE. La alternativa elegida fue la deuna “sociedad compartida”, dando igual statusy responsabilidades a los ministros de educa-ción africanos que a las instituciones donan-tes. Esto a su vez llevó al cambio de nombre yde los estatutos de la organización. Hay unaserie de características de la DAE que ameritanuna consideración especial:– La organización surgió a raíz de una serie de

consultas centradas en una importante decla-ración de política que un organismo donante— el Banco Mundial — buscaba difundir.

– Uno de sus principios fundamentales es que“la responsabilidad del desarrollo educacio-nal corresponde a los gobiernos nacionales”.

– La organización contó inicialmente con elinterés y apoyo financiero de un importanteorganismo asistencial. Desde sus comienzosrelativamente informales, la DAE ha evolu-cionado (y sigue haciéndolo) con el respaldovoluntario de numerosos organismos nacio-nales y donantes. A través de su apoyo perma-nente, estos participantes están expresandoque consideran que la DAE cumple una fun-ción útil.

– Una de las funciones principales que cumplela DAE es el intercambio de información. Paraestos efectos su Secretaría mantiene una basede datos, prepara un compendio regional deestadísticas educacionales y publica un bole-tín informativo.

– La institución de Grupos de Trabajo es unaramificación interesante del mecanismo decoordinación de la DAE. En primer lugar lostemas claves fueron identificados por el Gru-po de Estudio; a continuación se desarrollaronconjuntos de actividades en torno a cada unode los temas. Donantes individuales acorda-ron asumir el liderazgo en algún Grupo deTrabajo, pero también buscaron el cofinancia-miento y la participación conjunta de otrosdonantes. Se alienta a los países a participar enestudios y otras actividades y su participaciónes subsidiada. Los resultados de las activida-des de los Grupos de Trabajo se ponen adisposición de todos los miembros de la DAE,tanto países como donantes.

– La institución comenzó como un esfuerzo decoordinación liderado por un donante; ha evo-lucionado a una sociedad en que tanto losdonantes como los ministerios de educaciónde los países receptores comparten las respon-sabilidades.

Estudio de caso de coordinaciónen Bangladesh

Uno de los estudios de casos preparados parael Grupo de Trabajo Internacional sobre la

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Educación (IWGE - International WorkingGroup on Educación) en 1993 examina la his-toria del Proyecto de Educación General (GEP- General Education Project) en Bangladesh,un programa diseñado principalmente paramejorar la educación primaria.11 Ocho institu-ciones de asistencia externa más el gobiernode Bangladesh financiaron conjuntamente loscuatro componentes principales de este pro-yecto de US$ 330 millones.

El Banco Mundial, a través de su subsidiariaAsociación Internacional de Fomento (AIF),había financiado dos proyectos en los años 80para mejorar el acceso a y la calidad de laeducación primaria en Bangladesh; estos pri-meros proyectos contaron luego con elcofinanciamiento del PNUD, la UNICEF y laSIDA sueca. Los proyectos habían logrado susobjetivos cuantitativos en términos de un au-mento de la matriculación en la enseñanza pri-maria, especialmente de niñas, pero no habíantenido pleno éxito en mejorar la calidad de laeducación ofrecida en las escuelas. El Proyec-to de Educación General (1991-95) fue dise-ñado para dar mayor énfasis al mejoramientode la calidad de la educación primaria. Tam-bién incluyó financiamiento, por un totalaproximado del cinco por ciento del costo to-tal del proyecto, para mejorar el acceso a laeducación secundaria, los programas de estu-dio, los libros de texto y los exámenes, comoasimismo para fortalecer la administración delsector.

Los organismos que habían cofinanciado losdos primeros proyectos –AIF, PNUD, UNICEFy SIDA– tenían considerable experiencia tantoen cuanto al sector educativo de Bangladeshcomo en el establecimiento de relaciones decolaboración para el financiamiento e imple-mentación de proyectos. El concepto de coor-

dinación entre donantes no era, entonces, nadanuevo. Sin embargo, dados el tamaño y la com-plejidad del GEP, el gobierno y los donantesconvinieron en que se requeriría de medidasespeciales para promover una implementacióncoordinada y efectiva.

El estudio de caso encontró que los donan-tes tenían una fuerte influencia en las políticassectoriales de Bangladesh, aun cuando existíaun importante diálogo sustantivo entre las au-toridades gubernamentales y los donantes.12 Lasrelaciones entre los representantes del gobier-no y los donantes eran en general buenas, aun-que los donantes “tenían la iniciativa en cuan-to a la identificación, preparación y evalua-ción de proyectos”. El contexto de los proyec-tos se caracterizaba por procedimentos estata-les complejos, una capacidad de implemen-tación bastante débil y serias dificultades fi-nancieras que amenazaban las posibilidades delgobierno de cumplir con su parte del finan-ciamiento de los proyectos. Existía activo in-terés por parte de los donantes de configurarpolíticas y lograr mejoramientos duraderos enla educación primaria, especialmente en tér-minos de su calidad, como asimismo de incor-porar componentes innovadores que contribu-yeran a esos fines. El proceso de preparaciónde proyectos, incluyendo el establecimiento deacuerdos entre las instituciones donantes quese unieron para financiar el GEP, tardó más dedos años e implicó extensas negociaciones conel gobierno respecto al diseño del proyecto ylas disposiciones y condiciones para su admi-nistración.

No resulta sorprendente, entonces, dadas laescala y la complejidad del proyecto, que hayahabido problemas en su implementación. Eldesembolso de asistencia financiera ha demo-rado en algunos casos y el gobierno ha tenidodificultades para cumplir con sus responsabili-dades de financiamiento. Por otra parte, ha ha-bido considerable cooperación entre los do-nantes y el estudio de caso señala que “Pro-11 André Magnen, Donor Coordination in Education: A

case study on Bangladesh. París: Instituto Internacio-nal de Planificación Educacional/UNICEF, 1994. Es-tudio de caso presentado ante la reunión de la IWGE,Niza, abril de 1993. 12 Ibid. pp 15 y 21.

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yectos separados financiados por donantes in-dividuales sin duda serían mucho menos bene-ficiosos para el país”.13

Entre los factores positivos citados por elestudio de caso están los siguientes:– El proyecto coordinado alentó y permitió al

gobierno experimentar con innovaciones yexplorar posibles reformas fundamentales.

– El énfasis conjunto de los donantes sobre laequidad y la calidad fue lo suficientementefuerte como para contrarrestar la inercia delsector y su tendencia a centrarse en la infraes-tructura física y permitir el logro de cambios(por ejemplo, la provisión de textos de estudioa todos los niños de la enseñanza básica).

– La supervisión y fiscalización coordinada delproyecto simplificó la labor del gobierno al notener que responder ante múltiples misiones ydistintas presiones de los donantes.

– Algunos aportes adicionales al proyecto sur-gieron a raíz de la actividad coordinada.

– Los donantes individuales pueden participaren áreas donde tienen ventajas comparativas.Por detrás del proyecto GEP mismo existe unefectivo mecanismo para la coordinación de laasistencia externa en todos los sectores, en laforma de un Grupo Consultivo Local, patroci-nado por el Ministerio de Hacienda, dondeparticipan los donantes y el gobierno. Se pro-dujo cierto conflicto entre el Banco Asiáticode Desarrollo (BAsD), que ha sido la mayorfuente de asistencia externa a Bangladesh (entodos los sectores) y el Banco Mundial/AIF,que tenía la posición de “Organismo Director”para el GEP. Después de un período conalgunas dificultades, los dos organismos acor-daron una fórmula mediante la cual la AIFcontinuará siendo el organismo director parala asistencia a la educación primaria, en tantoque el BAsD asumirá el liderazgo en el área dela educación secundaria. El estudio de casomenciona que la fiscalización del proyectotenía un efecto positivo sobre el éxito delmismo; también hace mención de la habilidad

y la buena voluntad de personas claves in-volucradas en diversos aspectos del proyecto.

A pesar de existir un buen espíritu de coopera-ción en términos generales, la coordinación en-tre los donantes presentaba algunas insuficien-cias. El gran número de donantes, cada unocon prioridades y deseos distintos, resultabaen un complejo proyecto tipo “árbol de Navi-dad”, produciéndose algunas superposicionesy dificultades en la coordinación. Las comple-jas exigencias de gestión del proyecto llevarona los donantes a establecer una fuerte Unidadde Coordinación del Proyecto, que tiende a obraren contra de la meta reconocida de fortalecer lacapacidad de gestión de las instancias ejecutorasdentro del gobierno. La coordinación es másestrecha entre la AIF y los cofinanciadores SIDA(Suecia) y DGIS (Países Bajos) que con loscofinanciadores paralelos. Algunos participan-tes en el proceso de coordinación se quejan dela “proliferación de proyectos de educación nocoordinados” y abogan por la formulación con-venida de una estrategia a largo plazo más claraentre los donantes y el gobierno. El estudio decaso menciona que “las diferencias entre los ob-jetivos y/o procedimientos de los donantes ge-neraban importantes dificultades en la entregaoportuna de algunos insumos”.

El estudio de caso concluye que “La coordi-nación de las donaciones, tanto entre los do-nantes y el gobierno como entre los donantesmismos, en general ha funcionado razonable-mente bien”. Esto a pesar de tratarse de unproyecto extremadamente grande y complejoy del difícil contexto del sistema administrati-vo de Bangladesh. El estudio encuentra que elproyecto ha sido impulsado más por los do-nantes que por el gobierno, que es muy depen-diente de la asistencia financiera y tiene unadébil capacidad de gestión. El GEP es un ejem-plo difícil de actividad coordinada y uno queofrece una cantidad de lecciones e ideas.

Estudio de caso de coordinación en Benin

Otro de los casos de la IWGE examina unproyecto coordinado orientado a estudiar el13 Ibid. p. 35.

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sector educativo de Benin y sus necesidades,para luego entregar una base analítica para laelaboración de políticas y proyectos de inver-sión acertados.14 El gobierno de Benin buscóasistencia financiera y técnica internacionalpara realizar un estudio de su sistema educati-vo, que se encontraba en un estado de “deca-dencia institucional” y recibir asesoría sobrecómo reorientarlo y revitalizarlo. El proyectofue llevado a cabo por la División de Análisisde Políticas de la UNESCO con financiamientodel PNUD.

Benin había sido objeto de una tentativa dereforma educativa ambiciosa pero en generalinexitosa comenzada en 1975. El advenimien-to de una nueva administración política demo-crática en 1990/91 dio la ocasión para llevar acabo un profundo análisis del sector educati-vo, sus problemas y necesidades. La meta delproyecto de estudio del sector era dotar al go-bierno de Benin con un sólido marco normati-vo dentro del cual pudiera atraer considerableasistencia externa para el sector educativo. Unobjetivo adicional era desarrollar las capacida-des propias del país en las áreas de planifica-ción, fiscalización y análisis de políticas edu-cacionales. El proyecto también incluía proce-sos de consulta pública cuyo objetivo era pro-mover un consenso nacional sobre cuestioneseducativas.

La primera fase del proyecto incluyó un nú-mero de estudios empíricos y actividades derecolección de datos que produjeron la infor-mación necesaria para guiar las deliberacionespara la elaboración de políticas. Los resulta-dos de esta fase sentaron las bases para unafase consultiva consistente en alrededor de 20seminarios y talleres a través del país, a losque asistieron funcionarios responsables de laelaboración de políticas y otras personasinvolucradas e interesadas en el sistema edu-

cativo. Los representantes de los organismosdonantes participaron en estas reuniones. Latercera fase, basada en las dos anteriores, im-plicó el desarrollo de políticas para la reformadel sector y planes de acción basados en infor-mación acertada y amplio respaldo público.

La información proveniente de los análisisde política guió el establecimiento de un mar-co normativo para la educación. Usando da-tos, recomendaciones y herramientas analíti-cas (p.ej. un modelo de simulación financiero)desarrollados para fines del proyecto, los téc-nicos del Ministerio de Educación y los Mi-nisterios de Hacienda y Planificación deBenin desarrollaron planes que se constituye-ron en la base para el financiamiento del Ban-co Mundial, el gobierno de Francia y la Agen-cia para el Desarrollo Internacional (EstadosUnidos) (USAID).

Dado que este proyecto “río arriba” comen-zó a producir sus resultados antes que el go-bierno reformulara su política educativa y an-tes que se establecieran las pautas de los pro-yectos de asistencia externa, su contribuciónoportuna a la base informativa, políticas, es-trategias y planes específicos permitieron algobierno y a los donantes formar un programaasistencial coherente. Los donantes se hicie-ron presentes en diversas etapas, incluyendo elcofinanciamiento de algunos de los estudios ysu participación en el proceso consultivo pos-terior. Los donantes mantuvieron diálogos conel gobierno y entre sí antes y durante el desa-rrollo de los programas y proyectos definanciamiento.

Durante el transcurso del proyecto se produ-jeron algunas dificultades y fricciones. Con laemergencia del marco normativo, las institu-ciones donantes comenzaron a desarrollar suspropios proyectos educativos. En este puntocomenzaron a hacerse evidentes las diferen-cias entre los donantes en términos de políti-cas, prioridades y procedimientos. Surgieronalgunas fricciones sobre lo que se considerabaaceptable en términos del enunciado de políti-cas y estrategias y sus correspondientes planesde acción. Se produjeron desacuerdos sobre si

14 Richard Sack, Donor Coordination at the CountryLevel: Experience from an “Upstream” EducationPolicy Analysis Project. Contribución de la UNESCOa la reunión del IWGE en Niza, abril de 1993. París:texto mecanografiado no publicado, 1993.

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tratar de modificar el sistema educativo exis-tente o si repensar el rol de la educación enBenin y lanzar una reforma fundamental. Amedida que los donantes avanzaban hacia lafinalización de sus respectivos proyectos, “supersonal en terreno comenzó a responder cadavez más a una ‘lógica de la sede’ que a una‘lógica del país’”. El procedimiento de coordi-nación del PNUD utilizaba reuniones de mesaredonda, que tienen la ventaja de la transpa-rencia pero requieren un grado bastante altode consenso previo tanto entre los donantescomo entre los donantes y el gobierno. El es-tudio de caso sugiere que las mesas redondasno fueron siempre exitosas. Es posible que elgran estudio sectorial PNUD/UNESCO hayaimpedido la realización de algunos estudiosque los donantes individuales hubieran desea-do desarrollar. Y el extenso proceso de estu-dio y consulta hizo que resultara “difícil quealgún donante particular se atribuyera elliderazgo en la coordinación de las actividadesde los donantes”. No obstante, el estudio decaso encontró que “Actualmente hay acuerdogeneral respecto a la estructura normativa delgobierno y existe amplia colaboración entrelos donantes y el gobierno en lo referente a laproducción de planes de acción detallados ....Aunque ha tardado casi un año producir pla-nes de acción aceptables, se espera que elloresulte en planes viables, aceptables para losbancos, a los cuales se adhieran tanto el go-bierno como los donantes”.15

El estudio de caso cita un proyecto de edu-cación primaria de US$ 57,5 millones de laUSAID que expresa que:

Sin el [proyecto de análisis de políticas educa-tivas UNESCO-PNUD, los beninenses] nohabrían podido avanzar tan rápidamente en suprograma de reforma educativa… Sin la baseanalítica proporcionada por este proyecto, nohabría sido posible la iniciación de un impor-tante programa de asistencia de la AID enBenin en 1991… Este esfuerzo… permitió

15 Ibid. pp. 11-12.

16 Citado en Sack, op cit. p. 10.17 Kenneth King, Aid and Education in the Developing

World, Burnt Mill, Harlow, Inglaterra: Longman, 1991.Ver en especial pp. 12-16.

que Benin pudiera acceder al financiamiento[de la USAID].16

Este caso se centra en el rol de la informa-ción y el análisis en la generación de la coor-dinación. Hubo cierto grado de colaboracióndurante el proceso de recolección, análisis ydivulgación de información. Pero el autor haceuna distinción entre ‘coordinación’ y lo que élllama ‘efecto coordinador’. En su opinión, lalibre disponibilidad de un acervo de informa-ción y análisis proporciona, de por sí, una fuer-za que contribuye a la coordinación. “La fun-ción coordinadora fue asumida por la informa-ción y el conocimiento, más que por institu-ciones e individuos”. Esta es una instancia enque la información proporciona un efecto coor-dinador a nivel de un país individual. KennethKing ha descrito un efecto similar a nivel in-ternacional en Aid and Education in theDeveloping World.17

La coordinación desde el punto de vista delos organismos asistenciales

Ventajas y desventajas de la coordinación

Clarificar y mejorar la programación. Desdeel punto de vista de los organismos que pro-porcionan asistencia externa para la educación,las preguntas más importantes en relación conla coordinación son si acaso les resulta útil enla ejecución de sus mandatos y si contribuye ala meta superior de mejorar la educación. Ensíntesis, pareciera existir un consenso de quela coordinación entre los organismos puede fa-cilitar las labores de identificación y prepara-ción de proyectos y hacerlas más efectivas.Ejemplos exitosos de lo anterior incluyen es-fuerzos en las etapas iniciales para construiruna base informativa y analítica de la cual pue-dan emerger una o más prioridades claras para

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los proyectos. En algunos casos la coordina-ción puede ayudar a los organismos asisten-ciales a apoyarse y complementarse mutuamen-te, con cada organismo participando en el áreadonde cuente con ventajas comparativas. Enotros casos los organismos simplemente se di-viden el territorio –a veces informalmente– ydesarrollan e implementan proyectos paralelos(para distintos niveles de educación, o en dis-tintas regiones geográficas de un mismo país).

Observadores conocedores del comporta-miento institucional comentan que puede ha-ber resistencia a la coordinación porque losorganismos asistenciales la perciben como unalimitante a sus oportunidades para desarrollarproyectos. Como comentó un alto funcionariode un organismo, no es posible que cada orga-nismo pueda financiar el proyecto prioritariomás importante. A medida que las necesidadesurgentes de mayor acceso a la educación o deinsumos básicos van siendo satisfechas a tra-vés de sucesivos proyectos en un país, se hacemás difícil identificar buenos proyectos, aun-que el sistema educativo del país pueda adole-cer de serias deficiencias. En tales circunstan-cias es cada vez más oportuno que los orga-nismos (y los representantes gubernamentales)trabajen en forma coordinada para identificarestrategias y programas sectoriales acertadospara el país.

Los organismos asistenciales están presio-nados para mejorar la eficiencia de sus opera-ciones y modernizar y acelerar el ciclo de iden-tificación de proyectos y su prepararación paraser sometidos a aprobación. Algunas formasde coordinación, especialmente aquellas quecontribuyen a generar una base de informa-ción empírica y analítica y a promover un mar-co normativo sólido y coherente, pueden ace-lerar el ciclo de procesamiento de los proyec-tos. Cualquier forma de coordinación que im-plicara un mayor número de pasos o revisio-nes en el ciclo del proyecto tendería a ser re-sistida.

Proporcionar orientación clara y consisten-te respecto a las políticas. Un área donde po-

dría ser útil la coordinación es para aclarar alos representantes de los países receptores cuá-les son las políticas que recomiendan los orga-nismos asistenciales y la base lógica que haydetrás de dichas políticas. Existe una tenden-cia por parte de los representantes de organi-zaciones asistenciales internacionales, muy ver-sados en el tema de los estudios de investiga-ción y los documentos de política, de comuni-carse en una especie de taquigrafía y suponerque sus contrapartes en los países anfitrionesestán entendiendo y aceptan lo que quierendecir y por qué están formulando sus reco-mendaciones. (Tomemos el concepto de “re-cuperación de costos”, por ejemplo). Por di-versas razones, incluyendo una alta rotacióndel personal de contrapartida y la falta de fa-miliaridad con conceptos claves, las diferen-cias de perspectiva culturales e históricas (porejemplo, en lo que respecta a los cobros paraestudios universitarios) o simples desacuerdosintelectuales, este supuesto puede estar seria-mente equivocado. Un segundo factor es quelas diferentes instituciones internacionales sim-plemente puedan tener posiciones algo distin-tas respecto a las políticas, lo que crea confu-siones. En tales circunstancias sería útil paratodas las partes, tanto donantes como recepto-res, hacer un esfuerzo concertado para clarifi-car las recomendaciones de política y dejar enclaro el razonamiento que las fundamenta.

Construir un acervo de trabajo analítico dealta calidad. Como lo demuestra el caso deBenin, la generación de información y análisisen un país puede facilitar el desarrollo de pro-yectos asistenciales por parte de los organis-mos y permitirles trabajar en forma coordina-da. Otra área mencionada por los encuestadoses el de los estudios a nivel regional. Algunosinterlocutores manifestaron que es difícil fi-nanciar estudios comparativos y que la coordi-nación podría posibilitar la realización de es-tudios intrarregionales útiles. Una advertenciaen este contexto es que los organismos puedanno “confiar” en el trabajo sectorial de los de-más, o puedan querer realizar estudios sobretemas de su propia elección.

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Coordinar esfuerzos para realizar tareas degran envergadura. Las necesidades educativasde algunos países parecen ser abrumadoras.Donde hay gran pobreza, una grave crisis eco-nómica, o en los casos en que los países estánemergiendo de un período de inestabilidad po-lítica o militar, las necesidades de asistenciapueden ser gigantescas. Asimismo, cuando losgobiernos emprenden importantes reformassectoriales, la magnitud y complejidad de di-chos esfuerzos requiere coordinar la asisten-cia. Cuando las demandas de asistencia exter-na son muy grandes, los organismos indivi-duales (hasta los más grandes) no pueden abar-carlas todas, por razones de limitaciones a losprogramas de préstamos o preocupación porevitar proyectos excesivamente complejos. Lacoordinación puede posibilitar que más de unorganismo contribuya a responder a las nece-sidades. Esto puede lograrse a través de medi-das de coordinación ya sea formales o infor-males.

Surge una advertencia con respecto a pro-yectos muy grandes y complejos: los esfuer-zos por resolver un número de problemas com-plicados y difíciles al mismo tiempo a travésde un solo proyecto muy ambicioso que impli-que coordinación tienden a tropezar con pro-blemas. Podría parecer que casos tales comoimportantes iniciativas de reforma nacionalexigen esfuerzos a gran escala, que requierenuna coordinación. La experiencia parece indi-car que es preferible que los organismos indi-viduales o pequeños consorcios lleven a cabosus propios proyectos dentro de un marco nor-mativo general, óptimamente con algún gradode intercambio o fiscalización de la informa-ción y una coordinación de la implementacióna alto nivel, más que a tratar de vincular susactividades operacionales.

Las actividades conjuntas entre múltiples or-ganismos pueden dar lugar a problemas de dis-tintos estándares y procedimientos, o bien dedistintos requisitos previos o prácticasoperacionales relacionadas con las adquisicio-nes y los desembolsos. Los observadores ad-vierten contra caer en tales situaciones. Los

voceros tanto de los organismos como de lospaíses enfatizan que la coordinación de las ac-tividades asistenciales no debe llevar a un au-mento de la burocracia.

Reducción de conflictos, confusión y dupli-cación. El tema del conflicto entre organismosasistenciales es delicado y pocos informantesestán dispuestos a abordar estos problemas. Esfácil decir que sería conveniente reducir la con-fusión y la duplicación entre actividadesasistenciales y es posible recomendar medidastales como la implementación de sistemas deintercambio de información que contribuiríana lograrlo. Pero los conflictos directos, la com-petencia, los celos y el “pirateo” son realida-des en el mundo de la asistencia externa. Estosson temas bastante más difíciles de resolver.No sería realista esperar que algún mecanismode coordinación eliminara estos problemas. Porotra parte, si los organismos llegaran a unacuerdo sobre las políticas y se comunicaran ycooperaran entre sí en algunas esferas, estopodría tender a crear un mejor entendimientoy algo próximo a una cultura de coordinación.Esto a su vez podría tender a reducir los con-flictos.

Mejoramiento del proceso de supervisión yfiscalización de los proyectos. Una vez quelos proyectos han sido aprobados, comienza lafase de supervisión y fiscalización, que traeconsigo sus propias necesidades para un gradode coordinación de la asistencia externa. Dosejemplos servirán para ilustrar este punto. Enprimer lugar, cuando hay un cambio de go-bierno (o en algunos casos, un cambio en elliderazgo sectorial durante una misma admi-nistración política), los nuevos funcionariospolíticos y sus asesores pueden quedar algoperplejos con los numerosos proyectos de asis-tencia extranjera, cada uno con su nombre ysigla particular y sus requerimientos y proce-dimientos específicos. En esas ocasiones seríaespecialmente útil que los representantes delos organismos internacionales, junto con losfuncionarios del país anfitrión que contara con

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“memoria institucional” sobre los proyectos encurso, informaran a los funcionarios recién lle-gados sobre el estado de la asistencia externa.Otro ejemplo es la situación frecuente en que unpaís experimenta dificultades para cumplir consus obligaciones de cofinanciamiento. En estoscasos, la realización de reuniones entre un gru-po de organismos asistenciales claves, el ministe-rio del sector y los ministerios de hacienda y pla-nificación podría ayudar a aclarar la situación,identificar prioridades y buscar soluciones.

La coordinación desde el punto de vista delos organismos más grandes

Existen diferencias entre las posiciones man-tenidas por los organismos grandes y los pe-queños con respecto a la coordinación. Las or-ganizaciones asistenciales más grandes, prin-cipalmente los bancos, cuentan con procedi-mientos y ciclos de procesamiento de proyec-tos arraigados que ofrecen escasa flexibilidad.Su personal también está bajo gran presión paraacelerar el proceso de procesamiento y simpli-ficar los proyectos. A veces les resulta difícilresponder a situaciones o necesidades especia-les, o incorporar asignaciones para componen-tes innovadores o “riesgosos” (porque no hansido probados) en sus grandes proyectos. Lasinstituciones más pequeñas, como ser los or-ganismos bilaterales más pequeños o las ONG,están en condiciones de actuar en forma másrápida y flexible y pueden intervenir con acti-vidades complementarias que redunden en be-neficio tanto de los países como de las gran-des organizaciones. Estas pueden incluir estu-dios y otras contribuciones previas al diseñode programas asistenciales de gran envergadu-ra, asistencia técnica oportuna, asistencia al paísen la preparación de un proyecto completo oparte del mismo, actividades piloto y de de-mostración y asistencia en relación con la in-vestigación y la evaluación.

Existe una tendencia por parte de los orga-nismos más grandes a querer adjudicarse el rolde líder en cualquier actividad coordinada. Amenos que el país receptor adopte una postura

firme en términos de coordinar la asistenciapor sí misma, puede producirse un conflictoentre los organismos por el liderazgo. (El casode Bangladesh menciona un tal conflicto entreel Banco Mundial y el Banco Asiático de De-sarrollo).

La coordinación desde el punto de vista delos organismos más pequeños

Las actividades coordinadas pueden ofrecer alos organismos más pequeños la oportunidadde participar en discusiones para la elabora-ción de estructuras normativas sectoriales y laformulación de programas a gran escala en lasque de otro modo no tendrían voz. Por otraparte, no quieren ser dominados por sus sociosmás grandes. Los organismos más pequeñoscon restricciones de capital se ajustan bien altipo de intervenciones oportunas mencionadasen la sección precedente. De este modo pue-den cumplir roles de facilitación importantes.

Los programas coordinados ofrecen a cadaorganización participante una oportunidad paraoperar en el área donde cuenta con ventajascomparativas.

Los organismos más pequeños a veces estánmejor posicionados para trabajar con las ONGlocales; por ejemplo, para financiar innovacio-nes o demostraciones a pequeña escala queproporcionen información valiosa para la ela-boración de proyectos de mayor envergadura.

A algunos organismos de asistencia bilateralse les requiere promover “ayuda condiciona-da”, o la procuración de algunas categorías deinsumos provenientes del país donante. Estaexigencia puede estar reñida con los reglamen-tos y procedimientos de otros socios en unprograma coordinado, a menos que se encuen-tre alguna forma de evitar los conflictos entrelos reglamentos y los procedimientos.

Posibles áreas para iniciar o mejorar lacoordinación

Los organismos asistenciales y otros observa-dores conocedores consultados en el curso del

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estudio sugirieron varias áreas en las que lasactividades coordinadas pudieran ser útiles.

Promover el mejoramiento de las estadísti-cas educacionales a través de la región. Me-jorar la calidad y la disponibilidad de estadís-ticas educacionales es un área en la que lacoordinación podría desempeñar un papel in-mediato. Como ha documentado claramenteJeffrey Puryear, existen serias deficiencias enlas estadísticas educacionales recolectadas ypublicadas en la mayoría de los países en víasde desarrollo.18 En opinión de Puryear, los pro-blemas incluyen falta de confiabilidad, limita-ción y deficiente diseño del “régimen estadís-tico” y mala calidad general de los datos. Lasrazones citadas son que la educación en sí escompleja y no es fácil de medir o evaluar, lacapacidad nacional para mantener estadísticassobre la educación con frecuencia es débil oinexistente, la mayoría de los países no tiene“mentalidad evaluadora” cuando se trata de laeducación y evita activamente establecer siste-mas de pruebas y evaluaciones por razonespolíticas.

Entre los factores que Puryear cita como cau-sas de los deficientes sistemas estadísticos es-tán los siguientes: los países tienden a no darimportancia o prioridad a la mantención debuenas estadísticas y existe una falta de“liderazgo global”. Un esfuerzo coordinado porparte de los organismos donantes para promo-ver el desarrollo de funciones estadísticas fi-dedignas podría constituir un medio efectivopara superar ambos problemas. Hay dos ejem-plos de esfuerzos coordinados para mejorar lasestadísticas educacionales dentro de regionesgeográficas. En primer lugar, la OCDE haimplementado un proyecto de Indicadores Edu-cacionales Internacionales (INES) que podríaservir de modelo, tanto en cuanto al diseñotécnico de sistemas estadísticos e indicadores

educacionales como en términos de la coope-ración entre países y organismos internaciona-les, dentro del grupo de países miembros de laOCDE (que ahora incluye a México). En se-gundo lugar, entre los Grupos de Trabajo de laDAE, existe un Grupo de Trabajo sobre Esta-dísticas Educacionales, liderado por la Agen-cia Sueca para el Desarrollo Internacional(SIDA) en cooperación con la División de Es-tadísticas de la UNESCO. La DAE publica un“Perfil Estadístico de la Educación en el Afri-ca al Sur del Sahara” que entrega indicadoreseducacionales para todos los países de esa re-gión.

En la región de América Latina y el Caribe,el sistema informativo SIRI de la UNESCO hahecho una importante contribución al mejora-miento de las estadísticas educacionales, perola necesidad de tomar acción para fortalecerlos sistemas estadísticos educacionales a tra-vés de la región de América Latina y el Caribeparece ser muy clara y existen precedentes yejemplos útiles sobre cómo podría llevarse acabo.

Ayudar y estimular a los países a asumir elliderazgo en la coordinación. Desde el puntode vista de los organismos asistenciales, esimportante que los países receptores asumanun rol protagónico en la coordinación de pro-yectos y los flujos de asistencia hacia sus pro-pios países. Aunque a veces esto resulta difí-cil, muchos donantes estiman que es esencialpara poder lograr una verdadera coordinación.La coordinación impuesta desde afuera puedeser útil en el plazo corto o incluso intermedio,pero en algún momento es necesario que lospaíses se hagan cargo. La RUTA Social tratade ayudar a los países a avanzar en esta direc-ción. Algunos observadores recalcaron que lacoordinación liderada por los países necesitacomenzar desde fuera del sector educativo, anivel de las instituciones encargadas de la asig-nación de recursos tales como los ministeriosde hacienda o de planificación, ya que son es-tas instituciones las que deben eventualmenteinvolucrarse en las actividades que implican

18 Puryear, Jeffrey M. “International Education Statisticsand Research”, International Journal of EducationalDevelopment, 15, No. 1, pp. 79-91.

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préstamos o grandes flujos de capital. Entrelas barreras al desarrollo de las capacidades decoordinación de los países están una debilidadgeneral de las capacidades administrativas, jun-to con un alto nivel de rotación del personalnacional.

Proporcionar comunicaciones coordinadasen momentos de transición política. Uno delos problemas perennes que enfrentan los or-ganismos asistenciales es la alta rotación desus contrapartes en cada país. Cada vez quehay un cambio en la administración política –o incluso un cambio de ministros dentro de lamisma administración– cambia no sólo el lí-der político sino también el equipo de asesoresy administradores de alto nivel. El resultadoes un período de confusión durante el cual elnuevo equipo se familiariza con el sector y susproblemas y con los diversos programas deasistencia externa que están en curso o en lasfases preparatorias. Pueden surgir malen-tendidos; los proyectos pueden verse demora-dos o descarrilados. Por el lado del gobierno,la gama de organismos de asistencia externa –cada uno con sus propias políticas, priorida-des, procedimientos y terminología– es confu-sa. Sería útil que las organizaciones asis-tenciales realizaran reuniones o talleres con-juntos para ayudar al nuevo equipo a familia-rizarse con el marco normativo que fue acor-dado con sus predecesores, los proyectos queestán en curso y las acciones que puedan sernecesarias en torno a los mismos, como asi-mismo los programas de asistencia que las di-versas organizaciones proponen para el sectoren el futuro.

Otros puntos

– Proporcionar una base de datos sobre pro-yectos de asistencia externa. Esto ya ha sidoobjeto de un esfuerzo para lograr cierto gradode coordinación en el pasado. Se entiende quela USAID tiene una base de datos operante.Los aspectos críticos en relación con las basesde datos son: su disponibilidad para los usua-

rios potenciales y la mantención de informa-ción actualizada sobre los proyectos.

– Coordinación de la investigación. Hay dosformas en que la coordinación pudiera resultarútil. Primero, los organismos asistencialesencuentran difícil realizar investigación entrepaíses o regiones, ya que su enfoque principalestá orientado a la asistencia a países indivi-duales. Segundo, a veces los grandes organis-mos que están financiando proyectos de granenvergadura no tienen el tiempo ni el incenti-vo para incluir una asignación para una inves-tigación en profundidad dentro del proyecto,excepto para la evaluación del proyecto mis-mo o la preparación de proyectos posteriores.Los organismos más pequeños más orienta-dos hacia los estudios y la investigación po-drían proveer una valiosa asistencia a travésdel financiamiento de investigaciones biendiseñadas sobre algunas de las “situacionesexperimentales” generadas por los proyectosde inversión.

La coordinación desde el punto de vista delos países

Al considerar los puntos de vista de los paísesreceptores es esencial tener presente su grandiversidad. Los grandes países federales talescomo Brasil, México y Argentina pueden te-ner relaciones muy distintas con los organis-mos de asistencia externa que los países máspequeños. Con la tendencia hacia la descentra-lización, estos países tienden cada vez más atratar la coordinación como algo que tiene lu-gar a nivel de los estados o provincias, con elgobierno central encargándose de la coordina-ción general. También hay grandes diferenciasen el grado en que los países reconocen lanecesidad de asumir el liderazgo de la coordi-nación por sí mismos y en su capacidad parahacerlo. Algunos países con un fuerte sistemaadministrativo ya cuentan con alguna institu-ción que coordina la asistencia externa a tra-vés de los sectores (el Planning Institute deJamaica, o la Agencia de Cooperación Inter-nacional de Chile, por ejemplo). A nivel de

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sector, algunos países están más conscientesque otros de la necesidad de asumir el controlde la asistencia externa para el sector educativo.

Entre las respuestas de los países, las actitu-des expresadas en torno a la coordinación eranen general bastante favorables, aunque habíauna gran variación entre aquellos (relativamentepocos) que piensan en términos de desempe-ñar un rol activo en la coordinación de la asis-tencia y otros que tienen una postura muchomás pasiva. Los países que están recibiendoasistencia externa de muchos donantes (comoBolivia o Paraguay, por ejemplo) tienden a sen-tirse abrumados por la multiplicidad de orga-nismos, recomendaciones de políticas y pro-yectos. Algunos países más grandes (Argenti-na, por ejemplo) prefieren tratar con los orga-nismos internacionales sobre una base indivi-dual más que coordinada. A pesar de las dife-rencias entre los países en términos de su ta-maño, la cantidad de iniciativa que demues-tran para establecer sus propios mecanismosde coordinación y la complejidad de las activi-dades de asistencia internacional, de todosmodos existe cierto grado de consenso sobrealgunos puntos relacionados con la coordina-ción, que se resumen a continuación.

Mejorar la comprensión de la asistencia ex-terna. Un número de respuestas señalaron quela coordinación de la asistencia puede ayudara los países a tener una idea más clara de loque los organismos asistenciales están tratan-do de comunicar, las políticas y condicionesque recomiendan y lo que requieren sus proce-dimientos. Esto por sí solo podría ser muy útilpara los administradores del sector educativo,en especial aquellos que recién han llegado alsector por motivo de un cambio en la adminis-tración política. En contraste con esta opiniónexiste algún grado de resistencia a que los do-nantes impongan sus políticas a los países yuna preocupación de que si los donantes ad-quieren un mayor nivel de coordinación, tam-bién podrían adquirir mayor dominio.

Evitar la confusión y la duplicación. El quehaya muchos organismos asistenciales operan-do en forma independiente puede dar lugar a

cierto grado de confusión y duplicación. Algu-nos países opinaron que la coordinación po-dría contribuir a lograr mayor orden y claridaden este sentido. Por otra parte, los países másgrandes y seguros de sí mismos podrían sentirque es conveniente que haya algún grado de“competencia” entre los donantes. Existe cier-ta ingenuidad en torno a la posibilidad de po-der negociar un mejor trato (p.ej. en términosde tasas de interés) con los donantes. Las res-puestas indican que sería útil que los donantesinformaran más claramente a los receptoresrespecto a las características de cada organis-mo, sus términos, condiciones, procedimien-tos y requerimientos, las políticas que buscanpromover, e incluso la terminología que utili-zan.

Dar mejor acceso a la información. Muchasrespuestas expresaron de un modo u otro eldeseo de tener mejor acceso a la información:sobre resultados de investigaciones y la mejorforma de proceder, sobre proyectos y procedi-mientos exitosos (y mecanismos de coordina-ción) en otros países, sobre posibilidades deasistencia externa y así sucesivamente. El ni-vel de conocimiento en los distintos países so-bre las fuentes de información –bases de da-tos, redes, etc.– que ya hay disponibles es fluc-tuante. En general, sin embargo, parece existiruna necesidad para una mejor difusión respec-to a las fuentes de información.

Mejorar la comunicación entre los países/ministerios. Algunas respuestas mencionaronla necesidad de contar con una mejor coordi-nación horizontal entre ministerios de educa-ción en los distintos países y el intercambio deinformación en relación con programas y pro-yectos exitosos.

Maximizar la cantidad de asistencia exter-na. Algunos países pensaban que una mayorcoordinación les permitiría obtener más asis-tencia externa. Los estudios de casos y losejemplos de coordinación apoyan esta conclu-sión. Los primeros donantes que empiezan apreparar un proyecto pueden ayudar a movili-zar respaldo adicional. La presencia de un do-nante respetado puede alentar a otros a partici-

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par. Un caso bien institucionalizado de ello esla relación entre el Banco Mundial y la asis-tencia del Japanese Trust Fund (Fondo de Fi-deicomiso Japonés), que con frecuencia puedeofrecerse sobe una base no reembolsable paraayudar a los países a enfrentar los gastos de lapreparación de proyectos. En otros casos losdonantes más pequeños pueden incorporarse(muchas veces con considerable flexibilidad yrapidez) y financiar actividades complementa-rias a los proyectos más grandes (proyectospiloto o de demostración, por ejemplo). Tam-bién hay ejemplos en que ciertos donantes de-sean apoyar partes de proyectos donde tienenuna fuerte capacidad o “ventaja comparativa”.Esto puede incluir la asistencia británica a paí-ses caribeños anglófonos en las áreas de capa-citación y supervisión de docentes, la asisten-cia de los países germanos y escandinavos a laeducación técnica y vocacional y casos pun-tuales como la CIDA canadiense, que proveepapel para la producción de textos en Jamaica.En palabras de un representante de un organis-mo donante, la idea es que “No hay que dejardinero sobre la mesa”; hay que aprovechar todala asistencia disponible del modo más efectivoposible.

Otras opiniones. Surgieron una variedad depuntos breves pero interesantes en las respues-tas y en la comunicación con observadores bieninformados a nivel de los países. La participa-ción de los organismos donantes, en especialcuando ponen a los administradores del sectoreducativo en contacto con “asignadores de re-cursos” en los ministerios de hacienda o deplanificación, puede servir para centrar másatención en el sector y ayudar a elevar su nivelde prioridad. También puede mejorar el diálo-go entre las entidades educativas y financierasdentro del mismo país.

Por otra parte, un encuestado mencionó quepuede existir un conflicto entre los ministrosencargados de la asignación de recursos y elsector educativo.

Algunos encuestados estaban preocupadospor la tendencia de la administración coordi-nada –a través de unidades especiales de coor-

dinación de proyectos– de debilitar la capaci-dad administrativa de las organizaciones eje-cutivas del ministerio de educación. Los estu-dios de casos también resaltaron las ventajas ydesventajas comparativas entre los mecanis-mos administrativos que facilitan la imple-mentación y aquellos que robustecen las capa-cidades administrativas del sector a más largoplazo.

Se señaló que la asistencia externa en el áreade la investigación y la tecnología, habitual-mente enfocada al nivel universitario y a orga-nismos nacionales que financian la investiga-ción, normalmente es independiente de y noestá coordinada con la asistencia a otrossubsectores.

Recomendaciones del estudio

Entre las recomendaciones que emergen delestudio pueden mencionarse las siguientes:– Sería conveniente hacer un esfuerzo para

mejorar la coordinación entre los organismosque proporcionan asistencia para la educa-ción. Esto debiera operar sobre la base de la“demanda”, es decir, sobre las oportunidadespara hacer que los procesos de diseño y otor-gamiento de la asistencia funcionen más efec-tivamente.

– Esto incluiría el establecimiento de una pe-queña secretaría con mandato para promoverel intercambio de información relevante yaumentar la conciencia respecto al tema de lacoordinación.

– También sería conveniente establecer Gruposde Trabajo para coordinar actividades centra-das en un subsector o tema específico. Lasinstituciones se adherirían y contribuirían aestos Grupos de Trabajo sobre una base adhoc.

– Uno de los temas para Grupos de Trabajo querecibió amplio apoyo de diversos organismosfue el de las estadísticas educacionales.

– Podrían desarrollarse otros Grupos de Trabajosobre la base de intereses prioritarios tanto delas organizaciones donantes como de los mi-nisterios de educación de los países. Algunos

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podrían robustecer las actividades de las redeso actividades coordinadas existentes.

– Sería útil aumentar la conciencia de los paísesrespecto a la necesidad de hacerse cargo de lacoordinación de la asistencia para sus propiossectores educacionales. Un primer paso enesta dirección podría ser tomado en la reuniónMINEDLAC VII.

Reunión de organizaciones asistenciales

Este informe fue presentado a una reunión deorganizaciones que proveen asistencia externapara la educación en la región latinoamerica-na, realizada en Washington durante los días16 y 17 de enero de 1996. Los participantes enla reunión escucharon una presentación suma-ria del informe, seguida por una discusión desus resultados. Varios participantes expresa-ron interés en los datos sobre flujos de asisten-cia externa para la educación en América Lati-na y el Caribe, señalando que dicha informa-ción no había estado disponible con anteriori-dad y sugirieron información adicional quepodría ser recopilada en el futuro. Esta incluyedesglosar la asistencia total entre préstamos ysubsidios y entre distintos subsectores educati-vos, además de mejorar la información respec-to a las tendencias de los flujos de asistenciapara la región.

Se efectuaron presentaciones sobre modelosde coordinación, incluyendo el Comité de Co-ordinación Internacional (ICC) que supervisala implementación del Acuerdo Nariño; el Gru-po Consultivo sobre el Cuidado y Desarrollode la Primera Infancia (ECCD); la RUTA So-cial en América Central y la Asociación parael Desarrollo de la Educación Africana (DAE).También se informó a la reunión sobre el próxi-mo Programa de Revitalización de la Educa-ción en las Américas (PERA) patrocinado porla Agencia para el Desarrollo Internacional(Estados Unidos) (USAID), como asimismosobre un proyecto del Diálogo Interamericanopara generar apoyo público para el mejora-

miento y reforma de la educación en seis paí-ses piloto en América Latina.

La reunión también incluyó una presenta-ción sobre el mejoramiento de las estadísticaseducacionales seguida por una discusión enprofundidad sobre el tema. Los participantesdiscutieron acerca de formas de robustecer lascapacidades nacionales para generar estadísti-cas y modelos de sistemas estadísticos que seestán poniendo en práctica en otras regiones,tales como los Indicadores Educacionales dela OCDE.

Los representantes de las organizacionesasistenciales consideraron posibles acciones aimplementar en el futuro, tomando en cuentalas recomendaciones del estudio señaladas enel subcapítulo anterior. Concluyeron que lasáreas de acción de máxima prioridad son lassiguientes:– apoyo coordinado para actividades destinadas

a mejorar las estadísticas educacionales;– coordinación en el área de la evaluación de la

educación y las pruebas de rendimiento esco-lar;

–actividades para mejorar el intercambio deinformación entre las organizaciones asisten-ciales que trabajan en el sector educativo enAmérica Latina y en el Caribe, entre estasorganizaciones y los países de la región y lacomunicación lateral entre los países mismos.Para implementar estas conclusiones, sería

conveniente buscar un financiamiento de me-diano o largo plazo para cada una de ellas.Inicialmente las organizaciones claves repre-sentadas en la reunión se comprometieron afinanciar la evaluación de las necesidades y“demandas” de acción coordinada en cada área,la factibilidad de tomar acción y la prepara-ción de propuestas para el financiamiento.También se acordó que las conclusiones de lareunión de las organizaciones asistenciales de-ben ser presentadas, junto con el presente in-forme, a los Ministros de Educación en la re-unión MINEDLAC VII que se celebrará próxi-mamente en Kingston, Jamaica.

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Devaluación y privatización de la enseñanza en América Latina / Luis Ratinoff

DEVALUACION Y PRIVATIZACION DE LA ENSEÑANZA ENAMERICA LATINA

Luis Ratinoff*

Tras un siglo de retóricas que han intentado persuadir a la población de que laescolarización es esencial para la integración nacional, para el pluralismopolítico, para la viabilidad de sistemas sociales de selección basados en el méritoy para el progreso económico, se ha producido una situación paradójica. Mientrasel discurso público continúa ensalzando las grandes virtudes de la educación, haydiversos indicadores que sugieren que las sociedades contemporáneas tienden asubvaluar la enseñanza. Esto parece ocurrir tanto en el ámbito público como en elprivado y el fenómeno no es exclusivo del subdesarrollo, menos aún de la región.En muchos países se observan resistencias crecientes en cuanto a asignar recursosadicionales para esta actividad, aun cuando al mismo tiempo existe conciencia delos problemas que generan esas restricciones y del deterioro que afecta a losprocesos docentes. Pareciera ser una cuestión de voluntad política más que defalta de información. El fenómeno tampoco puede atribuirse sólo a restriccionesfiscales, ocurre tanto donde escasean los recursos como donde parece haber ciertaholgura relativa. Además, hay indicios que sugieren que la voluntad privada parahacer estos sacrificios ha disminuido, sobre todo en los estratos en que el gastoeducativo afecta el nivel de vida de las familias. La verdad es que el idealismoeducacional ha sido reemplazado por una considerable dosis de cálculo y derealismo. En comparación con el pasado reciente, en el mundo de hoy laspreferencias sociales manifiestas parecen ser menos favorables a la educación.

* Luis Ratinoff. Especialista internacional en educación,asesor del BID.

Esta evolución es significativa, porque de unasituación inicial en que el nivel de escolaridadde la población estaba condicionado en granmedida por la expansión de la oferta del servi-cio, se ha pasado a una situación en que lademanda predomina sin contrapeso como fac-tor dinámico. No hay que olvidar, sin embar-go, que esto ocurre en un escenario en que lascircunstancias y el efecto de las políticas eco-nómicas y sociales parecen contribuir a

deflacionar los factores que condicionan la de-manda educativa.

La experiencia reciente de muchos países queatraviesan una crisis fiscal y sufren las conse-cuencias de tendencias y de políticas econó-micas, que a corto y mediano plazo dan indi-cios de influir más en la regresividad que en laprogresividad de la distribución de los ingre-sos, sugiere que a igualdad de condicionescuando el factor dinámico es la demanda deeducación y al mismo tiempo no mejora o qui-zás se deteriora el bienestar de sectores ampliosde la población, cabe esperar una alta dosis decautela pública y privada para asumir el riesgode comprometer recursos en beneficios incier-tos que maduran a mediano y largo plazo.

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Las realidades de la demanda son bien co-nocidas. La afirmación general de que los pa-dres están “naturalmente” dispuestos a hacercualquier sacrificio económico por la educa-ción de los hijos es popular, porque reconfirmanuestras expectativas acerca de la generosidadde los padres, pero no es necesariamente ver-dadera en todas las circunstancias. Tiene mássentido postular que esta disposición, cualquie-ra que ella sea, ocurre dentro de los límitesque permiten las posibilidades económicas delas familias y que, además, decrece en la me-dida que los sacrificios se acercan a ese límite.Por eso donde no hay subsidios públicos, lademanda por educación debería reflejar muyde cerca las diferencias en los ingresos, es de-cir, la estratificación de la sociedad. Aun su-poniendo que hubiese una campaña pública demovilización de las familias de pocos recursosen favor de la educación, es probable que estoresultaría en presiones para obtener más subsi-dios públicos y sólo muy marginalmente, enun incremento de la voluntad para ampliar elmargen de los sacrificios familiares.

Algunos antecedentes históricos apuntan ala conveniencia de proceder con cautela en estecampo. En el Siglo XIX no fue fácil instaurarla práctica de la escolarización prolongada dela población y no lo es todavía. Hubo menosdificultades en los estratos altos y medios al-tos, para quienes “poseer una cultura” era unacondición del status. En el resto de las clasesmedias, las preferencias por la escuela aumen-taron en la medida que otras vías más directasy menos costosas de status y ascenso perdie-ron su eficacia; sólo entonces la educación for-mal comenzó a ser percibida como una venta-ja adicional. No hay que olvidar además queen las capas bajas fue indispensable fomentarla demanda por escolaridad a través de la difu-sión de ideologías civiles y convicciones reli-giosas y con frecuencia del principio de la obli-gatoriedad legal de un mínimo de educación.Aun hoy día los indicadores de cobertura, repe-tición y deserción escolar reflejan tanto las res-tricciones económicas de las familias como tam-bién muchas de estas preferencias sociales.

Signos ostensibles

El poder de la demanda está limitado por losfactores que la condicionan. Para que la de-manda privada sustituya gradualmente la ofer-ta pública de educación, es indispensable quehayan signos ostensibles y expectativas de pros-peridad y, además, que una proporción eleva-da de las familias experimenten algún bienes-tar adicional. El idealismo social que logra tra-ducir los grandes fines en programas de ac-ción, con su énfasis en los objetivos de largoplazo, no florece al parecer donde no hay al-gún progreso económico acompañado de cier-to bienestar colectivo. Sólo entonces tiene sen-tido comprometer, por lo menos, un margende recursos en actividades cuyos frutos estánen el futuro. Lo contrario ocurre cuando lascondiciones de atrición afectan la continuidadentre los propósitos y los medios disponibles;en estos casos se observa que los seres huma-nos reaccionan dislocando el marco integradorde la acción en función de dos lógicas alterna-tivas: la de los recursos y la de los objetivos.En el corto plazo, no hay otra posibilidad quehacer lo que las circunstancias y los recursosmandan, en lo posible optimizando los me-dios, pero sin preocuparse demasiado de lasconsecuencias; en el largo plazo las proyec-ciones de la brecha entre lo que se hace y loque debería hacerse indica en qué medida losproblemas del presente tenderán a reproducir-se en el futuro.

Cuando la gente percibe que el mundo enque viven es una realidad de segunda claseque tiende a perpetuar sus males y, a su vez,que ellos son impotentes para corregirlos, tien-den a dislocar sus perspectivas legitimando dosplanos paralelos de acción, el de las solucio-nes expeditivas, que aun reformando en el me-jor de los casos, sólo mejoran la administra-ción de las cosas y el de los grandes propósi-tos que otorgan sentido a los intentos para re-orientar las tendencias. Las filosofías de la ac-ción que destacan la importancia del pragma-tismo en la producción y reproducción de larealidad social reconocen esta brecha y acen-

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túan el valor de conciliar las prácticas con losideales, a través de compromisos progresivos.Las experiencias latinoamericanas en el cam-po de la educación ilustran cómo a lo largo deeste siglo las acciones han tendido a disasociar-se crecientemente de los objetivos últimos quelas justificaban. Esto refleja antes una profun-da crisis del pragmatismo educativo que unidealismo exagerado.

El fenómeno de la devaluación contemporá-nea de la educación no es caprichoso ni aisla-do. Si bien las expresiones nacionales de estatendencia varían entre sí, todas reflejan la in-cidencia de factores de naturaleza global queinfluyen en el empobrecimiento de la nociónde educación y en la creciente ambigüedad delas expectativas en cuanto a su función social.La transformación de los sistemas escolaresdurante este siglo, el desmembramiento de loscompromisos colectivos y de las ideas domi-nantes acerca de los objetivos de la enseñanza,no son explicables ni por la mayor escala delos servicios, ni por el incremento de la diver-sidad, ni por las limitaciones de recursos, me-nos aun por el imperativo de optimizar el usode los medios. Es significativo apuntar que estapérdida de valor no ha sido tampoco el resul-tado de propósitos deliberados. El hilo con-ductor del proceso lo constituyó la sobrepo-sición de soluciones realistas para resolver demanera expeditiva la sucesión de crisis parcia-les que sufrieron las instituciones escolares alo largo del período.1 Quienes estuvieron a car-go de administrar y orientar la evolución delsector, navegaron en la cresta de una ola queprobablemente terminó en la ribera opuesta dedonde muchos de ellos habrían querido llegarsi las condiciones lo hubieran permitido.

Las informaciones provenientes de la regiónsugieren que la declinación del valor social dela educación dependió de la evolución de lasrelaciones entre la oferta y la demanda de

escolaridad. En efecto, es significativo el pa-ralelismo entre la pérdida de poder de los pro-ductores de educación y la reducción de laprioridad relativa acordada a estas actividades,del mismo modo que el paralelismo entre lamonopolización creciente de las oportunida-des de la enseñanza formal por parte del círcu-lo de sus principales beneficiarios sociales conla gradual erosión de los contenidos noinstrumentales de la educación.

Estos antecedentes sugieren que en la medi-da que el modelo de sistema educativo domi-nado por la extensión del servicio hacia la co-munidad de acuerdo a propósitos de beneficiopúblico perdió validez, aumentó el énfasis enel valor de la demanda privada de acreditacio-nes y de los contenidos instrumentales de ladocencia concebida como inversión reproduc-tiva, por lo tanto vinculada a la tasa de retornoy lo que es más importante, a las percepcionesfamiliares e individuales sobre la productivi-dad y riesgo de esas inversiones.

Los modelos basados en la oferta: laeducación como espacio público

En la primera mitad de este siglo muy pocosdudaban que la provisión de educación era unservicio público, si bien a veces la entrega deestos bienes era implementada a través de ca-nales privados. Quienes participaban entoncesy aún lo hacen de esa visión, piensan que laeducación formal no es una actividad subsi-diaria, sino que persigue fines de beneficio ge-neral que tienen importancia estratégica en laformación y mantenimiento de compromisoscomunitarios básicos y en la habilitación cul-tural de la población, por lo tanto adoptan mo-delos institucionales basados en el dinamismode la oferta de educación que facilita una “ex-periencia cívica” compartida.

Esta es una perspectiva que privilegia la ex-tensión de la escuela hacia toda la sociedad,traspasando las barreras culturales, las desigual-dades y el aislamiento geográfico. Desde elpunto de vista de la oferta, los propósitos pú-blicos valen para cualquier situación:

1 Un análisis más pormenorizado de estos procesos, en:L. Ratinoff, “Reforma de la Educación: Institucionesy Necesidades”, en Pensamiento Educativo, Nº 17, Uni-versidad Católica de Chile.

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– en los países atrasados es imperativo que laextensión de la enseñanza sea parte del esfuer-zo público para estructurar la diversidad enfunción de vínculos culturales que fomentanidentidades solidarias y habilitan para lainteracción;

– mientras que en los países más avanzados, sibien estas tareas de construcción tienen menosimportancia, la escuela sirve para mantener yrestaurar los compromisos comunitarios y esun instrumento útil que facilita la continuamodernización de las habilitaciones.En ambos escenarios, los múltiples benefi-

cios privados que produce la educación cons-tituyen subproductos que refuerzan su funciónpública, ya que la oferta incide tanto en laautodisciplina de los individuos y corporacio-nes como expresión de un marco ético com-partido, como también en los efectos difusospero significativos que tiene la acumulaciónnacional de talento, inteligencia y creatividad.

Es importante señalar que los sistemas edu-cativos organizados en torno al dinamismo dela oferta demandan un espacio institucional conlímites definidos que asegure la autonomía dela función, para poder concentrar así el totalde los factores y recursos en las metas de laenseñanza. La justificación pública para creareste campo de acción protegido es doble: lafunción es social y políticamente prioritaria yel éxito del aprendizaje requiere de condicio-nes especiales. Implícito está el argumento eco-nómico de la optimización de recursos esca-sos.

El concepto de prioridad de la función edu-cativa incide en la autoridad de las institucio-nes para asignar premios y castigos que con-tribuyen a interiorizar pautas específicas deconducta, sin tener que sufrir las consecuen-cias distorsionadoras que produce la influen-cia de factores externos. Los productores deeducación piensan que el logro de los objeti-vos docentes depende de la extensión y de laeficiencia del servicio, vale decir, de la capa-cidad para ampliar el reclutamiento hacia to-dos los rincones de la sociedad y para retenery promover a los estudiantes. En consecuen-

cia, el efecto de la escuela sobre la comunidaddepende del grado de exposición de la pobla-ción a la enseñanza, de quiénes se benefician,de cuánta educación reciben y del éxito de losprocedimientos pedagógicos. Si bien todo estose expresa corrientemente en cantidades, elsupuesto de los cálculos es que los númerosmiden en qué medida la población ha interiori-zado los contenidos docentes. Los índices ano-tados constituyen apenas un “proxi” cuya prue-ba de significación son las pautas postescolaresde comportamiento; las acciones de una po-blación escolarizada deberían reflejar en un altogrado los valores e instrumentos culturales im-partidos por la enseñanza formal. Desde estepunto de vista la escuela tiene dos efectos queal reforzarse entre ellos multiplican el éxito dela enseñanza: primero sobre los estudiantes yluego indirectamente sobre las generacionesanteriores que fueron beneficiarios de la edu-cación y que confluyen para multiplicar el efec-to social de la escolarización.

De los condicionamientos internos y exter-nos de este paradigma institucional, se des-prenden los siguientes corolarios:

Universalidad del “Mérito Escolar”

El concepto de mérito escolar es el principioorganizador de cualquier modelo orientado adifundir la educación.2 En tanto que el propó-sito principal es extender los beneficios de laenseñanza hacia todos los grupos de la socie-dad, es indispensable definir los parámetrosdel éxito del sistema. Si bien los contenidosdel mérito escolar varían de acuerdo a las con-diciones de cada país y además en función dela evolución histórica, hay dos variables queunifican esa diversidad: la lógica que imponeel proceso de aprendizaje y la pretensión deuniversalidad del concepto. En efecto, el méri-to escolar es el criterio institucional que refle-

2 En las prácticas de los modelos de escolarización do-minados por la demanda definen el mérito escolar enfunción de categoría de calidad.

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ja el imperativo ético de difundir la enseñanzatranscendiendo las diferencias económicas ysociales que predominan fuera de la escuela.

La educación como oferta supone que losideales del aprendizaje son válidos por igualpara la comunidad en su conjunto y para cadauno de sus miembros. La intención del méritoescolar es igualar primero de acuerdo a crite-rios universales, para luego diferenciar segúnel logro individual de esos valores. La metáfo-ra integradora supone que a los sistemas esco-lares que intentan proyectarse hacia la comu-nidad concurren individuos provenientes declases y razas distintas, de modo que el papelde la escuela es convertir esa heterogeneidadde origen en homogeneidad de valores cívicosy oportunidades culturales, circunscribiendo lasopciones pero a la vez optimizando la inclusi-vidad. El proceso pedagógico demanda que laescuela sea el ambiente para una experienciade vida que incentiva el aprendizaje mediantetrabajos, recompensas y juegos, clasificando ydiferenciando a los estudiantes como estrategiapara inculcar los valores de la escolarización.

Estos objetivos requieren que los sistemassean capaces de diferenciar a los estudiantesexclusivamente en función del nivel delaprendizaje y del rendimiento. Desde el puntode vista de la oferta, el ambiente interno de lasinstituciones docentes, los procedimientos y lasestrategias pedagógicas tienen el propósito deneutralizar en todo o en parte los efectos re-gresivos de las inequidades externas que tantoafectan las motivaciones y los rendimientosindividuales.

En la práctica, la tensión entre las desigual-dades sociales y los programas de la escuelaorigina dificultades que los sistemas de ense-ñanza resuelven con realismo, pero que produ-cen rigideces que obstaculizan la libertad parahacer transferencias y promociones internas.Mientras mayores son las diferencias entre laestratificación social y la escolar, hay más po-sibilidades que los expedientes que se adoptanpara resolver este conflicto obliguen a reduciren la práctica las aspiraciones universalistasde la oferta de enseñanza.

Progresividad de la oferta

Las realidades externas condicionan la exten-sión de la enseñanza. Desde el punto de vistade la implementación, la extensión de la ofertahacia medios con valores y culturas heterogé-neas, sólo puede realizarse a través de secuen-cias históricamente progresivas; por lo tanto eléxito externo de la escuela se mide como eta-pas de un proceso, como “escolarización” dela población. La escolarización induce en elmedio valores e instrumentalidades que apo-yan la continuidad del proceso de extender laoferta de educación en la generación siguien-te. Hay una teoría social de la escolarizaciónque supone que la enseñanza incide en los ob-jetivos individuales, condiciona la organizaciónde la conducta y los instrumentos y códigosque determinan el éxito en la interacción hu-mana, de modo que las poblaciones escolari-zadas facilitan otras transformaciones parale-las que no sólo contribuyen a mejorar la canti-dad de bienestar y la calidad de la vida, sinoque además incentivan la demanda adicionalde educación. Desde esta perspectiva, la in-fluencia progresiva de la escuela en la comu-nidad es el resultado de procesos lineales queuna vez iniciados se autoalimentan.

En la realidad, la linealidad de la escolariza-ción origina discontinuidades, porque penetramás en las áreas de menos resistencia. Laretroalimentación favorece que los gruposculturalmente privilegiados tiendan a monopoli-zar los beneficios de la educación en desmedrode los sectores excluidos. El balance entre laextensión y la intensidad de la influencia de laenseñanza en la comunidad expresa las diversi-dades sociales que fomenta la propia escolariza-ción. De no mediar estrategias para morigerareste efecto discriminador, el proceso se convierteen un círculo vicioso que por un largo periodotiende más a la concentración que a la difusión.

Tridimensionalidad del campo educativo

Si el propósito es extender la enseñanza haciamedios culturalmente heterogéneos, las insti-

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tuciones docentes deben ser suficientementediversas como para facilitar la incorporaciónde estudiantes que provienen de ambientes enque predominan valores y aspiraciones dife-rentes. Esta inclusividad tiene consecuenciasen la organización del sector, ya que obliga areproducir en su estructura elementos de la di-ferenciación social externa. Los distintos tiposde educación, los ciclos especiales, la distribu-ción geográfica y los énfasis curriculares ayu-dan sin duda a reclutar en medios heterogéneos,pero introducen factores de complejidad queobstaculizan la fluidez interna de los sistemasde enseñanza.

Para evitar que la complejidad interna repro-duzca completamente las desigualdades exter-nas que frustran el logro de los objetivosuniversalistas de la educación, es indispensa-ble redimensionar el campo de acuerdo a nor-mas y criterios que restauren la homogeneidadperdida. Esto generalmente se logra definien-do equivalencias y procedimientos para facili-tar las transferencias horizontales de los estu-diantes, cualquiera sea el punto de ingreso den-tro del sistema. Si las diferencias puedentraducirse en equivalencias, existe la posibili-dad teórica de crear una homogeneidad opera-tiva que ayude a reducir el efecto de las inequi-dades sociales en la implementación del méri-to escolar.

Finalmente, el logro de los objetivos de laeducación depende de la duración del periodoy de la intensidad de la exposición de los indi-viduos a la enseñanza, así como también de laintercalación de oportunidades para motivar elaprendizaje. Las instituciones deben ser capa-ces de retener a los estudiantes durante perio-dos prolongados y los sistemas a su vez ofre-cer oportunidades para recompensar el esfuer-zo mediante promociones hacia niveles másavanzados. Esta dimensión vertical del campoeducativo es esencial para fomentar capacida-des en los grupos que tienen un precario acce-so a los beneficios del servicio, la influenciasocializadora de la escuela en todos los estra-tos y grupos depende de la capacidad de losambientes docentes para hacer vivir los valo-

res del proceso educativo a través de una su-cesión de promociones y recompensas.

Estas tres dimensiones del espacio educati-vo: la diversidad institucional para extender laescuela hacia la comunidad, la integración delos sistemas para facilitar las transferenciasentre alternativas vocacionales y la promociónpara recompensar el mérito escolar, crean uncampo de fuerzas y de posibilidades cuyo equi-librio depende de la manera como se aplicanlas normas:– Para que la diversidad sea un factor de atrac-

ción y no de discriminación, es esencial quelas alternativas tengan una proporción signifi-cativa de contenidos docentes homogéneos;es esencial también que las calidades de lasenseñanzas que se imparten sean compara-bles. De otro modo, el espacio educativo tien-de a reproducir los criterios externos de segre-gación social. Por regla general, los sistemasorganizados en redes complejas de especiali-dades en los niveles bajos y medios tienenmenos probabilidad de superar las barrerascreadas por la diversidad institucional.

– En la medida que hay baja densidad de trans-ferencias entre las distintas enseñanzas, elpunto de entrada al sistema determina el des-tino de los estudiantes y las equivalenciasformales tienen poca significación; cuandoesto ocurre, hay dos alternativas: reducir lasespecialidades o adicionar niveles superiorespara promover creando homogeneidad de ex-pectativas de ascenso y niveles de superación“equivalentes”.

– Donde las tasas de abandono escolar y derepetición son elevadas, la población estu-diantil tiende a dividirse en un sector de altapromoción frente a amplios grupos de baja ymediana promoción. Esta radical desintegra-ción del espacio educativo refleja la influenciade factores extraescolares en la distribuciónde las recompensas al mérito.

La integridad del campo educativo condicionala universalización de los beneficios de la en-señanza entre todos los grupos reclutados.

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Límites de la oferta de educación: laexperiencia regional

La evolución de los sistemas latinoamericanosbasados en la oferta de educación proporcionaalgunos indicios acerca del proceso de cons-trucción primero y luego de desintegración delespacio educativo y además del significado delos problemas que plantea la masificación dela enseñanza.

Fase de construcción del espacio educativo

Los antecedentes regionales sugieren que elciclo de construcción de un espacio educativointegrado comienza cuando la escuela comien-za a extenderse en la comunidad, incorporan-do nuevos grupos sociales que tienen las capa-cidades para permanecer dentro de los siste-mas durante periodos significativos.

Este balance positivo está representado porreducciones apreciables de las tasas de repeti-ción y deserción escolar; lo cual sucede gene-ralmente cuando la capacidad de retención ypromoción de la escuela se asocia a procesosexternos de mejoramiento económico y social,que se difunden más allá de los sectores paraquienes las acreditaciones formales represen-tan una confirmación del status. En estos es-cenarios hay dos aspectos que ayudan a enten-der la naturaleza de los factores sociales queinfluyen en la integración del espacio educati-vo. En primer lugar, la continuidad permiteestratificar de acuerdo al mérito escolar, porencima de los niveles culturales de origen enel caso de los nuevos grupos incorporados. Ensegundo lugar, es probable que durante estafase el efecto habilitante sea igual o superioral efecto legitimador de la educación. Si bienlas más de las veces es muy difícil evaluar enqué medida las calificaciones formales son cau-sa de la adquisición de status o más bien legi-timan las posiciones logradas mediante la con-fluencia de otros factores concomitantes, esprobable que en un ambiente dominado porfactores favorables a la movilidad ascendentelas acreditaciones tengan una incidencia mayor.

Es interesante observar que los nuevos cua-dros que hoy comienzan a escalar las edadesde retiro y que protagonizaron a distintos ni-veles la evolución histórica latinoamericana apartir de los años cuarenta, son el producto delintento inicial para introducir los valoresuniversalistas de la escuela en la comunidadmediante la ampliación de la oferta. Es evi-dente que estas generaciones fueron un factoren los procesos de apertura política y repre-sentaron una significativa ampliación de la basede reclutamiento de los cuadros medios y su-periores de la sociedad.

Esto apunta a algunos rasgos típicos de es-tas primeras fases de integración del espacioeducativo. Si bien aumenta la diversidad delos grupos reclutados por la escuela, es posi-ble conservar un razonable grado de homoge-neidad cultural, la educación impartida es unpoderoso factor de homogeneización. Quienesegresan de las aulas tienden a autoidentificarsecomo productos de la escuela.

Etapa de desintegración del espacioeducativo

La experiencia regional hace posible distin-guir una segunda etapa del proceso con menosconvergencias de factores y mayor densidadde conflictos y disonancias. Mientras en lasfases de construcción del espacio educativotodo parece indicar que el crecimiento de laeconomía mantiene una oferta ampliada deposiciones mejor remuneradas y facilita un au-mento sostenido de los recursos para educa-ción, la extensión de la escuela no se hace alcosto de absorber una excesiva diversidad cul-tural; en cambio en la nueva fase la multipli-cación de las acreditaciones “diluye” las ven-tajas monopólicas iniciales, de modo que losgrupos con aspiraciones elevadas reacciona-ron prolongando significativamente el periodoescolar, para adquirir así acreditaciones quemejoraran su competitividad. A su vez, las nue-vas fronteras sociales de la escolarización im-plican absorber una creciente diversidad cultu-ral.

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El que en estas circunstancias los procesosde movilidad ascendentes asociados a la edu-cación se hagan más lentos y la penetración dela escuela en medios culturalmente heterogé-neos plantee dificultades para las cuales lossistemas no están bien preparados, contribuyea una mayor divergencia de intereses. Los sec-tores sociales móviles tienden a monopolizarla oferta para adquirir mejores calificaciones,al costo de absorber muchos de los recursosque se necesitan para extender la escuela. Estodetermina que la oferta se oriente hacia dosobjetivos no siempre compatibles, satisfacer lasdemandas crecientes de los sectores con aspi-raciones de movilidad y al mismo tiempo decrear una comunidad de ciudadanos que inclu-ya a toda la sociedad. En la medida que laextensión de la cultura escolar hacia nuevosgrupos afecta negativamente las expectativasde los sectores móviles, se produce una pro-funda trizadura del espacio educativo.

Las informaciones muestran que desde me-diados de los años sesenta las consecuenciasde esta fragmentación condicionaron la evolu-ción de la oferta de educación en América La-tina. Las diversas experiencias regionales soncoincidentes y arrojan luz sobre las implicacio-nes de especializar una parte del sistema deenseñanza para satisfacer la demanda de losgrupos móviles. En tanto la oferta social deposiciones relativamente mejor remuneradastendió a ser saturada por la oferta de califica-ciones formales, es natural que al cabo del tiem-po la misma escolaridad tuviera rendimientosdecrecientes y los vínculos entre educación ymovilidad se hicieran más tenues en los nive-les medios y altos. En cambio en las capasbajas en que había una relación suma-cero, laeducación básica continuó siendo un efectohabilitante neto, si bien esta ventaja sólo ase-guraba una mejor preferencia en el mercadode trabajo.

La masificación hizo cada vez más difícilatender simultáneamente estas dos prioridades,los sistemas de enseñanza entraron en una ter-cera fase de crecimiento dominada por la de-manda de los grupos móviles. La transforma-

ción de las prioridades y de las prácticas querequirió este ajuste tuvo consecuencias en laorganización del sector. De hecho, las institu-ciones docentes fueron funcionalmente adap-tadas para responder a dos clientelas, una for-mada por grupos interesados en escalar hacialos grados altos como una manera de obteneracreditaciones legitimadoras de un mejor sta-tus, frente a un sector muy amplio de bajamovilidad educativa, con índices elevados derepetición y abandono escolar. Es importantedestacar algunos problemas estructurales deeste escenario institucional. La lenta elevaciónde la escolaridad media del sector inmóvil sehizo con significativas pérdidas de calidad, pri-mero en los grados básicos y luego en los me-dios. A su vez, el éxito de quienes lograronmaximizar su movilidad educativa se hizo alcosto de una gran masa de arrastre que tendíaa repetir y a abandonar la escuela a distintosniveles.

Es evidente que a lo largo de estas tres fasescambió la función de la oferta de educación.Las prioridades se desplazaron desde la habili-tación cultural de nuevos grupos hacia laacreditación de los individuos. En la medidaque las oportunidades se mantuvieron a la zagade las aspiraciones, las acreditaciones sirvie-ron para legitimar el status más que para faci-litar procesos de movilidad; la escolarizaciónque en un comienzo había contribuido a crearun piso cultural relativamente homogéneo ten-dió a incorporar las diversidades culturales dela estratificación; finalmente, la escolarizaciónque se había iniciado como un proyecto conobjetivos nacionales se convirtió en un proble-ma de eficiencia sectorial.

Esta evolución sugiere que la oferta de edu-cación tendió a agotarse antes de intentar tras-pasar algunas de las fronteras de la desigual-dad social. Frente al desafío de la heterogenei-dad cultural, los sistemas terminaron porcompatibilizar su funcionamiento con criteriosexternos de segregación. En tanto que la ofer-ta de oportunidades de promoción fue copadapor los grupos que buscaban legitimar su sta-tus, las normas y señales de las instituciones

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respondieron principalmente a las necesidadesde esos sectores. En esta tercera fase, las dife-rencias sociales tendieron a alimentar las dis-criminaciones educativas y éstas a su vez alegitimar esas diferencias.

La crisis del idealismo y las propuestasconservadoras

Las prácticas de los sistemas basados en lafunción social de la oferta sugieren algunasreflexiones acerca de las condiciones que faci-litan la extensión de la educación en distintoscontextos. Donde hubo la posibilidad de ex-pandir la influencia de la escuela de manerasostenida durante periodos prolongados y, a suvez, las desigualdades sociales tendieron a dis-minuir, la consecuencia natural parece habersido la consolidación de un espacio institucio-nal protegido y razonablemente integrado. Porel contrario, donde la evolución social no con-tribuyó a sostener el esfuerzo educativo ni re-dujo las desigualdades, la extensión de la es-cuela encontró límites muy próximos.

Es lógico que la relación entre las compleji-dades del desafío y las capacidades institucio-nales sea una dimensión crítica en el éxito delproceso de escolarización. Las informacionesapuntan a la importancia de ambos factores, sibien por regla general los síntomas más cono-cidos se manifiestan como insuficiencia de lascapacidades. En este sentido, no hay que olvi-dar que la conciencia pública de las dificulta-des de la tarea surge en los ambientes queorigina la rápida masificación de la enseñan-za; es decir, de hecho la percepción del pro-blema parece plantearse en función de la pre-caria calidad del servicio que se presta másque respecto de la relación entre los recursosque se destinan y la magnitud y complejidadde las brechas. Esta es una reacción naturalcuando los ciclos de rápida expansión alcan-zan límites, tras los cuales se desencadenanconflictos de intereses que predominan por en-cima del logro de objetivos y los esfuerzossectoriales tienden a consumirse en resolveresa crisis interna.

En América Latina, la masificación de laenseñanza puso en el primer plano el proble-ma de la limitación de las capacidades, tantode los medios económicos como de la efecti-vidad de las prácticas institucionales y peda-gógicas, lo cual desvió la atención de los obje-tivos de la escolarización y precipitó ademásun conflicto abierto acerca del monto y sobretodo del uso de los recursos. Las percepcionespúblicas atribuyeron una relación de causalidada los conflictos por la apropiación y control delos recursos sobre el deterioro de los sistemasy su incapacidad para conquistar metas. Todoindica que las sociedades latinoamericanas in-terpretaron la crisis como una cuestión estric-tamente sectorial, no como la frustración delproyecto político de extender la influenciauniversalista de la escuela a toda la comuni-dad. Esta perspectiva permitió caracterizar elproblema como una situación en que los dis-tintos intereses sectoriales militaban contra lasfinalidades estrictamente técnicas de los pro-cedimientos pedagógicos. Es evidente que laimagen de un sector contra sí mismo fue fun-cional para limitar los compromisos societarioscon esas prácticas educativas.

Hay que recordar, sin embargo, que el des-encanto social acerca de los propósitosuniversalistas de la oferta de educación no fueun fenómeno exclusivo de la región. Hacia losaños setenta aumentaron las expresiones pú-blicas de disconformidad con la operación ylos resultados de la enseñanza formal. La in-tensidad del cuestionamiento fue mayor en lospaíses donde los sistemas escolares no habíanlogrado integrarse consolidando un espacioinstitucional protegido. Tras una fachada queprofesaba de manera ritual el valor de la edu-cación había manifestaciones:– De desencanto popular respecto de la utilidad

de la escolarización como avenida de ascenso,en algunos grupos además con las frustracio-nes que originaba la falta de medios paraadquirir un quantum de educación significati-vo que hiciera una verdadera diferencia.

– Que expresaban resistencias políticas genera-lizadas para comprometer recursos públicos

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adicionales en programas sociales con objeti-vos universalistas de largo plazo.

Es probable que estas reacciones reflejaran losproblemas que planteaba la evolución econó-mica y social de algunos países industriales. Amediados de los años setenta, claramente con-fluían cuatro tendencias paralelas:– Las aspiraciones de ascenso social parecían

exceder la oferta de buenas oportunidades.Las bases económicas que habían sustentadola cultura de movilidad típica del mundo de lapostguerra habían hecho crisis. Esto se expre-saba a través de diversas manifestaciones derechazo hacia los valores dominantes y en labúsqueda de estilos de vida alternativos.

– En efecto, se observaba un aumento del des-empleo, expectativas de inestabilidad laboraly un gradual pero significativo estancamientode los salarios reales de baja calificación acom-pañado de un aumento sostenido de los sala-rios mejor calificados.

– Un horizonte de amenazas inflacionarias quecontribuían a crear conciencia pública que laestabilidad debía ser el propósito principal dela política económica, de modo que el progre-so en el largo plazo estaba subordinado almantenimiento de una sucesión de equilibriosde corto plazo. Esto significó abandonar elconcepto de equilibrio dinámico en que sehabía apoyado el optimismo social anterior.

– En un ambiente de oportunidades relativasdecrecientes, dominado por la lógica de pla-zos más cortos, las aspiraciones tendieron aprivilegiar las condiciones externas del status,a través de la elevación de las expectativas deconsumo.

Estas tendencias generaron un ambiente de incer-tidumbre que rompió la tradición de confianzaen el futuro que había caracterizado la prolon-gada prosperidad de la Segunda Postguerra.La idea del progreso como principio organiza-dor de la gestión pública fue reemplazada porla imagen de un proceso de creciente desarti-culación de los componentes del colectivo so-cial y de pérdida de los valores unificadores.

Es importante recordar que los gobiernosconservadores que interpretaron estas ansieda-

des y gradualmente se hicieron cargo de lasituación, propusieron superar la incertidum-bre adoptando políticas radicales que elimi-naran los programas progresivos en que se ha-bía apoyado la larga prosperidad de la post-guerra. Desde este punto de vista, la respuestapública fue reducir los compromisos comuni-tarios adquiridos, promover el individualismoético y comprimir la duración de los periodosutilizados en los cálculos personales y socia-les.

Las nuevas orientaciones intentaron integrarla diversidad social dando prioridad colectivaal logro individual de objetivos de bienestarmaterial. Esta revolución conservadora tuvoalgunas consecuencias indirectas. En aquelloslugares en que las propuestas resultaron entransformaciones profundas, la erosión de losintangibles éticos colectivos contribuyó a in-tensificar algunas trizaduras culturales; las pre-ferencias por el enriquecimiento rápido, la caí-da del ahorro y la exacerbación del consumo,el problema de la falta de parámetros cultura-les legítimos frente al surgimiento de estilosde vida alternativos, las simplificaciones su-puestamente ordenadoras de los fundamentalis-mos, han sido todas expresiones que adquirie-ron vigencia estratégica en escenarios de diso-lución de los compromisos societarios del pe-riodo liberal.

Tal como se ha mencionado, es innegableque las interpretaciones tecnocráticas de estasvisiones conservadoras que cristalizaron en lamayoría de los países industriales influyeronpoderosamente en la periferia subdesarrollada.Las ideologías y retóricas económicas que ex-presaban estos sentimientos intentaron consti-tuirse en un punto de vista universal capaz dereorientar racionalmente cualquier escenarioeconómico y social, en especial los que sur-gían de la crisis de los años ochenta. Las vul-nerabilidades de los países atrasados facilitóque estas soluciones tuvieran a corto plazo másimpacto en ofertas más consolidadas en estosambientes que en los países avanzados que lashabían originado, donde existían intereses me-jor estructurados, sistemas políticos de partici-

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pación más amplia y situaciones sociales me-nos represivas.

Desde estas perspectivas, los desafíos edu-cativos se plantearon como una cuestión deeficiencia sectorial, lo que puso en el centromismo de la atención el problema de los inte-reses de las burocracias que administraban laoferta de educación y llevó a la conclusión deque las orientaciones “rentistas” y el autismode esos grupos contribuían a que la enseñanzatuviera costos excesivos, se volviera irrelevan-te y no conquistara metas. Tras esta primeralínea de ataque contra quienes estaban encar-gados del proyecto universalista había una se-gunda línea que apuntaba al alto costo de fo-mentar mayor homogeneidad cultural median-te experiencias educativas compartidas por todolos sectores de la comunidad. A partir de estossupuestos, las prescripciones optimizadoras quese propusieron sólo podían ser radicales einstitucionalizar la desprotección del espacioeducativo:– Para lograr eficiencia formal en el uso de los

recursos, los conservadores propusieron reco-nocer las realidades y fragmentar la oferta ensubsistemas paralelos que discriminaran se-gún la capacidad de pago de las diversasclientelas;

– Con esto, las oportunidades para extraer “ren-tas” para financiar la movilidad ascendente dealgunos sectores, típicas de los sistemas cen-tralizados, eran eliminadas; y finalmente

– Se reconoció que el ideal del campo educativointegrado ya no era compatible con los recur-sos que las comunidades estaban dispuestas acomprometer, a la vez que la desintegraciónde ese espacio institucional permitía aliviar lacarga fiscal que pesaba sobre el sector públi-co.

Lo que estas soluciones de la crisis pusieronen evidencia es que la voluntad política parasostener el proyecto universalista se había de-bilitado significativamente. Desde los años se-tenta, los partidarios de la extensión de la es-cuela en América Latina se vieron obligados acomprometer y reducir sus objetivos priorita-rios. Esto es, sin duda, un indicio de que los

problemas de la enseñanza formaban parte deuna crisis más amplia que cuestionaba la vali-dez de los objetivos políticos liberales. La ver-dad es que en la medida que los sistemas do-centes entraron en una fase de masificación, lavoluntad para consolidar un espacio educativounificado comenzó a debilitarse. Las nuevasexpresiones de la desigualdad social no eranfuncionales para los ideales de universalizarlos valores de la escuela y fomentar una co-munidad de ciudadanos unidos por una culturacívica compartida, de modo que las tensionesy conflictos afectaron la extensión y eficienciade las instituciones y procesos, sin que fueraposible reconstruir la capacidad de respuestasde los sistemas basados en la oferta.

El modelo de la demanda: La metáfora delmercado educativo

Las visiones conservadoras de la educaciónsuponen que sólo una radical reestructuraciónde las instituciones docentes permite respon-der a los desafíos de cobertura, calidad y adap-tabilidad de los contenidos y sistemas docen-tes. Proponen que para superar las tendenciasautistas implícitas en la soberanía de oferta yresponder a las necesidades de la sociedad, hayque transformar las burocracias monopólicasen redes amorfas sensibles a las presiones delas demandas mediante competencia de unavariedad de productores de bienes educativos.Este espacio desprotegido, consecuencia de lasdemandas particulares que genera el orden so-cial y de concurrencia de ofertas competitivas,debería producir un progreso basado en el di-namismo de la diversidad que facilita una re-lación funcional entre los productos y las ne-cesidades. El supuesto principal de este esque-ma institucional es que la mayoría de las fami-lias poseen un nivel de información razonableacerca de las demandas que plantea el merca-do de las calificaciones, al punto que estándispuestas a asumir el riesgo de sus decisio-nes; además, cualquiera sean los vacíos de in-formación pueden resolverse mediante expe-dientes públicos o privados de bajo costo que

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facilitan comparaciones y ayudan a detectartendencias y valores. En el caso especial delos grupos de bajos ingresos que sufren lasconsecuencias de barreras estructurales que li-mitan su acceso a la información, el uso desubsidios públicos puede suplir esas deficien-cias incentivando y orientando la demanda.

Dentro de esta visión, preocupa más la cali-dad de la enseñanza impartida que la cobertu-ra de los sistemas, ya que carece de sentidoextender una educación que no logra sus obje-tivos: lo cual es, sin duda, un prerrequisitopara el uso adecuado de medios escasos. Mien-tras las doctrinas de la oferta enfatizan el efec-to difuso de la gradual acumulación, las doc-trinas de la demanda acentúan la importanciadel aprendizaje de cada individuo. La escola-rización no es un proceso histórico de lentapenetración de los valores universalistas de laescuela en la sociedad, sino de agregación depersonas poseedoras de un conjunto definidode habilidades y destrezas. En ambos enfo-ques los compromisos societarios de la escue-la son distintos, en un caso el socio es la na-ción con sus normas integradoras y en el otroson las familias con sus aspiraciones.

Al acentuar la primacía de la demanda, estassoluciones intentan alcanzar metas de calidadutilizando las oportunidades que brinda el “or-den” de la sociedad, tal como éste se revela enlas preferencias de las familias y de los indivi-duos. Es natural que la perspectiva de la de-manda enfoca estos problemas proponiendoprivatizar las decisiones; propone que para re-solver los cuatro desafíos clásicos que definenla calidad –relevancia de la enseñanza impar-tida, eficiencia en el uso de los medios, efica-cia de los procesos docentes y equidad en losresultados– hay que disolver el espacio educa-tivo protegido. Desde este ángulo, los princi-pales obstáculos son las distorsiones que creael monopolio, ya que:– La libertad del mercado facilita que las de-

mandas sociales incentiven la competenciaentre los productores de educación, esta con-currencia contribuye a que los contenidos seajusten a las necesidades, tal como éstas se

manifiestan en las preferencias sociales; enuna situación de mercado hay una alta proba-bilidad de que las ofertas persistentemente au-tistas de los monopolios no logren sobrevivir.

– Una demanda vigorosa que expresa las volun-tades para adquirir educación; dondequieralos productos son aceptables y los costos com-petitivos, se produce un control impersonaldel sector que favorece la optimización de losrecursos escasos.

– La especialización de las ofertas redunda enmayor flexibilidad adaptativa de las institu-ciones, permitiendo adoptar los procedimien-tos docentes que son más idóneos para resol-ver los desafíos que plantea cada situaciónsocial.

– Las circunstancias limitantes que resultan delas desigualdades sociales son apenas un datodel problema, toda vez que la libre concurren-cia de quienes pueden adquirir educaciónincentiva una oferta abundante, diversa y des-centralizada, que contribuye al máximo deequidad posible, dadas las circunstancias. Losrecursos públicos que se liberan con laprivatización permiten que los subsidios pue-dan aplicarse de manera transparente a sub-vencionar e incentivar la demanda de los másnecesitados y, al mismo tiempo, a que una redde productores de bienes educativos compitapara proporcionar un mejor servicio.

Esta visión sustituye las doctrinas del espacioinstitucional protegido por las doctrinas del li-bre mercado educativo, el papel estratégico dela burocracia central que administra la produc-ción, difusión de la cultura formal y la distri-bución equitativa de las acreditaciones, por losmecanismos impersonales que resultan de lasdemandas de las familias y de la competenciade los productores. Proponen el paradigma deuna “industria educativa”, que al igual que enlas doctrinas de la oferta, encuentran su prue-ba de fuego en las consecuencias culturales dela desigualdades sociales, las cuales interfie-ren en la racionalidad de las transacciones en-tre los productores y los consumidores de edu-cación.

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La formación de la demanda

La metáfora del mercado educativo es com-pleja, toda vez que su fundamento es laracionalidad de las decisiones de los indivi-duos. Si bien la utilidad social de la escolaridades concebida como el resultado de la agrega-ción de las utilidades marginales individuales,nadie duda que la demanda por educación noaparece en el vacío. Explicar cómo se generanpreferencias educativas racionales en contex-tos tradicionales requiere de un conjunto demicroteorías acerca de los condicionantes dela formación de la demanda, de los valoresimplícitos de los inversionistas y de los consu-midores de educación y, finalmente, de las re-laciones dinámicas entre las expectativasutilitarias y el mercado de las calificaciones.

Condicionantes de la demanda

Las ideas corrientes acerca de lo que constitu-ye una educación aceptable tienen una etiologíacompleja, sintetizan compromisos ambiguosentre ideales abstractos de formación humanay apreciaciones específicas acerca del valorutilitario de las acreditaciones formales; apo-yándose en conceptos genéricos, estas nocio-nes reflejan, sin embargo, reacciones específi-cas a situaciones diversas y heterogéneas. Enla medida que las expectativas autogeneradaspor la oferta de educación pierden significa-ción como factor de homogeneización, aumentala incidencia de la diversidad que origina laestratificación y las diferencias culturales yétnicas. Como consecuencia, se produce una“privatización” radical de los horizontes pú-blicos que los individuos utilizan para definirlos objetivos de la enseñanza. Las teorías de lademanda suponen que la libre concurrenciadebería facilitar que cada uno obtuviera pro-ductos educativos hechos “a la medida” de susrequerimientos, pero las restricciones de acce-so a la información empobrecen las opcionesy, a su vez, el mercado de las calificacionesimpone marcos de referencia acotados.

En efecto, la demanda está condicionada por

las expectativas, por los tipos de educaciónque los distintos grupos están dispuestos a ad-quirir de acuerdo a su información y por losmontos liberables para estos propósitos que lasfamilias poseen o tienen acceso.

Utilidades y desutilidades

En este campo, las expectativas sólo por ex-cepción son completamente utilitarias. Por re-gla general, la gente informada espera que laeducación contribuya al desarrollo personal, alespíritu analítico y crítico, a la formación decompromisos societarios y, en general, al lo-gro de diversos objetivos éticos y altruistas.Quienes piensan que la libre demanda privadaes un factor de racionalidad en el uso de losrecursos no niegan la importancia de estas pre-ferencias en la medida que existe conciencia ydisposición para hacerse cargo de sus implica-ciones. Esta visión supone, sin embargo, quesi los individuos responden al llamado de “vo-caciones” generosas o están influidos por va-lores y tradiciones de desprendimiento, alguiendebe pagar el costo neto del servicio y en loposible suplir en parte el diferencial de las uti-lidades no generadas.

Las teorías de la demanda educativa no ex-cluyen tampoco que los objetivos altruistaspuedan tener algunas consecuencias utilitariasindirectas, si bien éstas son difusas, por lo tan-to difíciles de identificar, de atribuirlas exclu-sivamente a la educación y de estimar su con-tribución económica; en el mejor de los casossu valor es residual para los individuos. El quemuchas de las preferencias altruistas sean ana-lizadas como desutilidades apunta a lacentralidad que el cálculo de las utilidades dela educación tiene en la noción de racionalidadde la demanda social. Sólo en la medida quelos individuos se ven forzados a optar respectode los usos alternativos de recursos finitos esposible estimar el valor que tienen las utilida-des y las desutilidades que están implícitas enlas preferencias culturales.

Nuestro entendimiento de cómo los indivi-duos ponderan los distintos objetivos cuando

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calculan el valor de la educación es todavíamuy primitivo. Los antecedentes sugieren quedesde el punto de vista de la formación de lademanda, los propósitos no utilitarios son porregla general algunos valores e ideales com-partidos, en gran medida expectativas autogene-radas por las diversas ofertas de educación; encambio, los objetivos utilitarios están más con-dicionados por el acicate de las circunstanciasque rodean a los individuos y éstas son com-plejas, variadas y cambiantes.

No hay duda que donde las desigualdades setraducen en profundos contrastes culturales, lasacreditaciones formales son antes que nadacomunicadores de status; en estos contextos,las destrezas específicas no tienen un alto va-lor relativo salvo en el caso de ciertas especia-lizaciones que gozan de significativo presti-gio. En cambio, en medios culturalmente ho-mogéneos, la educación formal aparece menosasociada al status, de modo que en condicio-nes económicas favorables, las especializacio-nes tienden a ser más apreciadas en los merca-dos de trabajo. Del mismo modo, en escena-rios de rápido cambio, la adaptabilidad de losindividuos constituye una ventaja y las califi-caciones rígidas tienden a la obsolescencia.

Incertidumbre e información

Este es un campo en que las señales de lo queocurre y de las tendencias no son claras. Elproblema de cómo se genera la información yde cómo ésta es interpretada, sugieren que lasexpectativas se forman en base a la proyec-ción lineal de impresiones inconsistentes, se-lectivas e incompletas acerca de las tendenciaspresentes. Dadas las limitaciones individualespara procesar e interpretar información abun-dante, es probable que algunos de los sínto-mas de saturación informática, contribuyan aaumentar la confusión y forzar a los indivi-duos a reducir la incertidumbre, aferrándose aunas pocas nociones tradicionales que puedenllegar a ser tanto o más rígidas que las queresultan del autismo de la oferta. Si las expec-tativas son de hecho apuestas privadas acerca

de un futuro incierto, la funcionalidad de lasdemandas depende principalmente de la con-currencia de los productores de bienes educa-tivos, pero esto implica que hay grupos quedeben pagar el costo de apuestas equivocadas.

Mejorar la adaptabilidad de los individuoses una estrategia que permite reducir en parteese costo, pero requiere de un difícil balanceentre los propósitos formativos y los instrumen-tales de la enseñanza. Sobre esto, algunos co-mentarios: la formación general y el desarro-llo personal contribuyen a la organización dela conducta a través de visiones generales y dela formación de compromisos con orientacio-nes y conceptualizaciones universalistas de larealidad. En este sentido, es un condicionantepara la creación de valor. Las instrumentali-dades se refieren a la dotación de medios queincentivan las motivaciones y las capacidadespara actuar sobre el medio con el propósito deextraer valor. Desde el punto de vista de quiéninvierte en seguridad futura basado en las se-ñales del presente, el cálculo del dinamismode las transformaciones sociales y tecnológi-cas constituye una derivada compleja que exi-ge más información y sofisticación que la quetiene la mayoría de los individuos. Por eso, aigualdad de condiciones, la gente resuelve estedilema apostando a que más escolarización esmejor, son las limitaciones de recursos y tiem-po lo que obliga a pronunciarse sobre cuál esla combinación óptima que permite alcanzaruna relación adecuada entre formación generaly capacidades específicas.

Generalistas y especialistas

Esas combinaciones aluden a objetivos y con-tenidos docentes específicos. Cabe recordar quees muy difícil trazar la línea divisoria entre laenseñanza instrumental y la general, toda vezque no todos los instrumentos son inteligiblescon los mismos niveles de formación general;además las instrumentalidades del curriculumpueden o ser meramente habilitantes o consti-tuir técnicas y rutinas destinadas a mejorar al-gunos desempeños específicos. Las teorías pe-

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dagógicas suponen que las primeras contribu-yen a la adaptabilidad y las segundas a la pro-ductividad; ambas sin embargo, se basan en laformación general que organiza la conducta yproporciona códigos culturales que incentivanel desarrollo de la inteligencia. En principio,la proporción de instrumentalidades que con-tiene cada paquete educativo determina cuántodel aprendizaje es susceptible de ser canjeadopor utilidades.3

La hipótesis de sentido común es que la en-señanza general es esencial para aprender aser, en tanto que los instrumentos facilitan elhacer, por lo tanto es más fácil canjearlo porbeneficios económicos. Paradojalmente, las ci-fras muestran que quienes poseen una prolon-gada formación general tienen ingresos máselevados, en cambio aquellos con una educa-ción más densa en instrumentos tienen entra-das más modestas.4 Los grandes promediossugieren a su vez que hasta ahora la tasa deretorno es inversamente proporcional al montode la inversión, si bien parece haber una aso-ciación positiva con el manejo de instrumen-tos. Es natural que la gente tienda a pensarque más educación asegura mejores niveles deingresos y sólo se preocupe de la rentabilidad,cuando las sumas que pueden destinar a estospropósitos son limitantes.

El financiamiento de la demanda

Los recursos que las familias y los individuospueden destinar a educación provienen princi-palmente de los ingresos directos, de los cré-ditos contra utilidades futuras y de algunos sub-

sidios. Si bien puede afirmarse de una manerageneral que quienes poseen bienestar econó-mico tienen mayor holgura para financiar laeducación de sus hijos, las fuentes influyentambién en las capacidades y en las decisio-nes. El uso de ingresos directos tiene, con fre-cuencia, un efecto de sustitución, ya que com-promete recursos que de otro modo se destina-rían a inversiones y consumos alternativos.Entre la gente afluente, esto puede tener pocasignificación, pero para la gran mayoría el efec-to de sustitución implica sacrificios que afec-tan el bienestar presente y futuro. Son muchoslos que deben pesar cuidadosamente las capa-cidades y calcular los riesgos, sobre todo cuan-do los costos son elevados. Este es un podero-so factor de preselección que alivia en parte lapresión social sobre las instituciones docentes,pero que tiende a reproducir los patrones dedesigualdad cultural a través de las generacio-nes.

Por regla general, el uso del crédito dependedel nivel de las remuneraciones corrientes, don-de éstas son bajas el servicio de la deuda pue-de significar una carga intolerable. Por estarazón, muchos de los sistemas de crédito edu-cativo contienen subvenciones implícitas paraendulzar las perspectivas futuras y extender suuso en la población. Los antecedentes sugie-ren que hay más probabilidades que el créditosea usado como un complemento en los estra-tos con recursos insuficientes que entre quienescarecen de medios. De cualquier modo, cuandolos cálculos realistas acerca de la futura capaci-dad de pago son reemplazados por el optimismode quienes otorgan y de quienes se beneficiande los préstamos, se observa que aumenta latasa de incumplimiento por imposibilidad depago y los créditos se convierten, de hecho, ensubvenciones que facilitan la educación de al-gunos sectores con ingresos intermedios.

Finalmente, el subsidio es un instrumentoque permite asumir riesgos mayores sin que seproduzcan los efectos negativos de sustitución,ayuda directamente a superar las limitacioneseconómicas que afectan a los grupos benefi-ciados. De aquí se infiere, sin embargo, que en

3 Los así llamados “analistas simbólicos” que se requie-ren para coordinar en situaciones de gran complejidad,no son una excepción. Deben poseer una avanzadaformación general que les permita especializarse en eluso de instrumentos muy sofisticados y en la interpre-tación de informaciones en varias especialidades dealto nivel.

4 En los ciclos iniciales de escolarización breve, la espe-cialización está asociada a mejores ingresos cuandohay escasez de esas calificaciones y las demandas delos mercados de trabajo son elevadas.

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los sectores con medios suficientes para ad-quirir educación, los subsidios aumentan lacapacidad privada para colocar recursos en usosalternativos.

El financiamiento con ingresos propios o concrédito tiende a regular la demanda de educa-ción en tanto que los subsidios constituyen unestímulo. Las teorías de la demanda suponenque la racionalidad de las decisiones se origi-na en el proceso de calcular las sustituciones yde imputar a esas cantidades riesgos y benefi-cios futuros. Esto hace posible que los padrestiendan a ser selectivos en cuanto al productoy a ajustar sus expectativas a las posibilidadesque ofrecen mejores tasas de retorno. Desdeeste ángulo formal, la demanda es el más efi-caz regulador de la oferta, si bien desde unpunto de vista sustantivo, este factor de con-trol está profundamente anclado en las des-igualdades sociales y económicas.

Heterogeneidad de los objetivos

Desde la perspectiva de la optimización de losrecursos, mientras más elevados son los sacrifi-cios presentes mayores deberían ser las expecta-tivas acerca de los retornos futuros de la educa-ción adquirida. Pero tal como se señaló, las in-versiones educativas parecen tener utilidadesmarginales decrecientes. Suponer que los distin-tos grupos cometen de manera persistente el mis-mo error de cálculo, pareciera ser inconsistentecon la racionalidad de la demanda. Los datossugieren que las tasas de retorno no son el crite-rio predominante de utilidad en medios socialesorganizados jerárquicamente. El cálculo de lasventajas de la certidumbre futura puede signifi-car que es realista incurrir en deseconomías paraasegurar niveles de ingresos más elevados, esdecir, pagar el premio que exige superar unabarrera social o a veces el mantenerla.5

En sistemas sociales estratificados, la eco-nomía real está condicionada por la persisten-cia de niveles y de barreras; los actores noharían cálculos racionales si no incluyeran es-tos factores en sus estimaciones. Para aquellasfamilias en que la inversión en educación tie-ne efectos sustitutivos respecto de otras adqui-siciones, esas desutilidades se justifican si elnivel futuro de ingreso depende del status, cual-quiera sea la tasa de retorno, sobre todo por-que ésta es una inversión crítica que por reglageneral se hace una sola vez en la vida. En lamedida que no hay efectos sustitutivos, las op-ciones son distintas. En los grupos que gozande holgura interesa más adquirir una educa-ción que esté asociada al status: prefieren re-forzar la seguridad y les preocupa poco la ren-tabilidad de esas inversiones.

Dado que el valor calculable de estas opcio-nes son niveles potenciales de ingresos relacio-nados con estilos de vida, sería un error atribuira las familias pudientes una preocupación obse-siva con la tasa de retorno de estas inversiones.Por el contrario, pagar el precio que demanda lacontinuidad del status adquirido interpreta me-jor sus preferencias, incluyendo la adquisiciónde productos educativos para el desarrollo per-sonal y para la adaptación a un estilo de vida,aspectos ambos que no son directamenteutilitarios. Para quienes están en esos niveles,éstos son “consumos” culturales indispensablesque garantizan la seguridad futura, concebidacomo un status socioeconómico habilitante queabre el acceso a las oportunidades.6

5 Los cálculos sobre el valor presente de los distintosniveles de educación parecen confirmar que para losindividuos es realista invertir en más escolarización apesar de las tasas de retorno declinantes.

6 Estas notas reiteran la importancia de la estratificaciónen el mercado de los bienes culturales. Desde unaperspectiva utilitaria, estas anticipaciones “ineficientes”valen en la medida que son eficaces para alcanzar losobjetivos de los individuos. El argumento utilitariopropone el paradigma de un aumento de la competen-cia debido a la multiplicación de esas calificaciones,lo cual obliga a optimizar los contenidos utilitarios delos bienes educativos. Esta es una probabilidad. Silos monopolios no-culturales continúan siendo viables,como ocurre a menudo, las orientaciones puramenteutilitarias son ineficaces como barreras para preservarel status.

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Resumiendo, en la formación de la demandapor educación concurren tres grupos: quienestienen recursos muy precarios están interesa-dos en adquirir un quantum de educación queofrezca retornos razonables e implique el me-nor riesgo posible; quienes responden a moti-vaciones altruistas y están dispuestos a asumirlos costos de las desutilidades de sus orienta-ciones; y los consumidores de seguridad quebuscan una educación que esté asociada a unstatus, a pesar de los rendimientos privadosdecrecientes que puede tener una carrera edu-cativa de alto costo.

Existe además un amplio sector de la pobla-ción que carece de recursos para adquirir edu-cación, cuyos compromisos culturales con laescolarización son poco intensos. Donde nohay demanda efectiva pero la inversión puedeproducir en teoría sus más altos rendimientos,la sociedad adopta por regla general un papeltutelar, define un marco legal y proporcionasubsidios para incentivar a esos sectores conel propósito de generar externalidades y redu-cir los costos sociales agregados que origina elmantenimiento de clases pasivas. Por esosubsidiar la educación básica es consistente conlos fundamentos utilitarios de la teoría, en cam-bio en la medida que las subvencionesincentivan la movilidad vertical, la racionalidadde esas acciones está vinculada a objetivospolíticos para conquistar niveles sociales y parasuperar barreras y segregaciones.

En sociedades en que la estratificación es unfactor central de diferenciación, los criteriosque orientan la demanda son por definiciónheterogéneos y a veces inconsistentes. Se ob-serva que la inversión en educación de altorendimiento está subsidiada en una significati-va proporción con recursos públicos y sólo entanto hay recursos abundantes y mandatos po-líticos, este financiamiento se usa también paraapoyar la movilidad social de algunos sectoresestratégicos. Paralelamente, el consumo mar-ginal de educación con propósitos de conser-var status tiende a estar financiado con recur-sos privados. Sin embargo, es importante ano-tar que sin la concurrencia de estos “consumi-

dores” de bienes culturales cuyas aspiracionesdefinen los modelos finales de escolarización,algunas importantes externalidades no se pro-ducirían, ya que los rendimientos privados ha-cen difícil justificar los riesgos que implica elgasto en formación y desarrollo personal, enadaptabilidad y sobre todo expandir los cua-dros humanos altamente calificados. Es evi-dente que la ausencia de subsidios para movi-lidad es funcional para la reproducción de lasdesigualdades y constituye un factor que regu-la la demanda efectiva en los niveles post-primarios.

Los valores implícitos de la demandautilitaria

La demanda privada es siempre una fuenteimportante de valores educativos. Esto se apre-cia de manera nítida cuando se examinan laspreferencias de quienes para adquirir educa-ción postbásica están obligados a incurrir ensignificativos sacrificios. Si bien las teorías dela demanda sugieren que las opciones sustituti-vas son reales, para quienes están dispuestos afinanciar la educación de sus hijos, éste es ungasto inescapable que forma parte del nivel devida, de modo que el problema que deben re-solver se circunscribe a cómo reducir las in-certidumbres que envuelven esas decisiones.Por regla general, las estrategias para minimi-zar el riesgo son simples y directas. Primero,el quantum absoluto de educación parece serun factor de seguridad adicional; son muchoslos que piensan que la adquisición de acredita-ciones que envuelven un periodo prolongadoy aseguran posiciones de virtual monopolioevita los peligros de las situaciones en que laabundancia de calificaciones de menor niveltienden a saturar las oportunidades. Segundo,apostar a calificaciones ganadoras de recono-cido prestigio es un factor que agrega seguri-dad y facilita el ejercicio de optar entre diver-sos monopolios. Tercero, la reputación de lasinstituciones docentes que a menudo está aso-ciada al éxito económico-social ulterior de losegresados es una información que fomenta la

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preferencia por establecimientos que asegurenesos resultados.

El uso extendido de estos tres criterios queintentan reducir la ambigüedad que reina en larelación de la escolaridad con los mercados detrabajo, ilustra la naturaleza de algunos objeti-vos que orientan la demanda privada. La pre-ferencia por los resultados apunta principal-mente al mayor valor que se atribuye a la efi-cacia social de la enseñanza. Quienes adquie-ren educación son partidarios de institucionesselectivas, representativas de un nivel de cali-dad que reduce la competencia proveniente delas calificaciones que producen los sistemaseducacionales masivos. Tienden a comprarescolaridad en establecimientos en que la ma-yoría de los estudiantes prosiguen rutas defini-das que evitan la experimentación vocacionalindividual, al tiempo que desembocan en fun-ciones y especialidades que gozan de alto re-conocimiento.

Estas instituciones escolares que venden edu-cación de calidad familiarizan con los códigosde mantenimiento del status, refuerzan la for-mación de las redes primarias informales quevinculan la reputación de la enseñanza con lasbuenas oportunidades en el mercado de lasacreditaciones. Las orientaciones típicas de es-tos establecimientos acentúan la importanciade las capacidades que facilitan la extracciónde valor, si bien incluyen el desarrollo de al-gunos contenidos característicos de la forma-ción general, que en parte contribuyen a fo-mentar la creación de valor; pero estas inver-siones son de alto riesgo y parecieran ser másbien un subproducto no anticipado. En efecto,si se examinan los temas típicos que definenel aporte de la enseñanza formal a la creativi-dad, no hay duda que suponen subsidios parahacerse cargo de esos riesgos y para compen-sar las dificultades que plantea luego la apro-piación individual de los beneficios de la crea-tividad individual. El desarrollo de las capaci-dades personales y el fomento de las vocacio-nes humanas, la experimentación de nuevoshorizontes y la extensión de la cultura, creanenormes externalidades, pero desde el puntode vista de las teorías de la demanda utilitaria,sus beneficios difusos carecen de prioridad. De

no mediar la concurrencia de “consumidores”de cultura, de subsidios públicos o de lafilantropía privada sería muy difícil financiaresas finalidades.

Efecto de la educación en los ingresospersonales

La demanda social de educación como factorde optimización de la oferta se basa en la hi-pótesis que hay una relación causal entre laadquisición de escolaridad y los mayores in-gresos. Las evidencias sugieren, sin embargo,que la varianza es significativa y que el senti-do de esa causalidad es ambiguo. Si bien elquantum de educación pareciera estar asocia-do al nivel de los ingresos, se observa, sinembargo, que la rentabilidad es mayor dondela inversión en educación es más baja. Estosugiere que donde existe una clara ventajamonopólica, la educación es, en efecto, un fac-tor. Algo semejante sucede cuando las creden-ciales educativas son esenciales para desem-peñar ciertas ocupaciones y profesiones.

En cambio, la situación general es distinta,como lo sugieren las rigideces que originanlos diversos intentos de sobreextender elcredencialismo. Si bien las evidencias confir-man que las calificaciones educativas habili-tan para desempeñarse en ocupaciones más pro-ductivas, la verdad es que la idea moderna deuna relación causal entre educación e ingresopersonal se origina en una experiencia pecu-liar de movilidad: la posibilidad de aumentarel empleo de individuos con mejores califica-ciones formales debido a la rápida multiplica-ción de las posiciones de trabajo bien remune-radas. En la medida que esto ocurrió en mu-chos países entre 1950 y 1970, las capas me-dias y sus economistas tendieron a evaluar po-sitivamente el valor económico privado de ad-quirir educación.

Esta proposición es difícil de sostener cuan-do las calificaciones escolares dejan de ser unaventaja individual y/o se restringe la oferta deposiciones de trabajo, sobre todo de aquellasrelativamente mejor remuneradas.

Si bien desde el punto de vista social, haybuenas razones para pensar que el capital hu-

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mano que representa una fuerza de trabajo biencalificada contribuye a la racionalidad agrega-da de invertir en modernización tecnológica,desde el punto de vista de la utilidad indivi-dual, la hipótesis que concibe a lasacreditaciones formales como ventajasmonopólicas parece ser más fecunda que lasimple causalidad entre educación e ingresos.Esto no sólo es consistente con el comporta-miento de los factores dentro de la teoría eco-nómica, sino que permite entender mejor lasdinámicas del funcionamiento del mercado delas calificaciones. Además, abre la posibilidadde analizar la relación de la escuela con laestratificación y con las pautas de segregaciónde la sociedad.

Formulada de la manera más simple, estahipótesis sugiere:– Que los individuos tienen mejores posibilida-

des de apropiarse de una parte significativadel excedente que genera su mayor producti-vidad cuando poseen calificaciones exclusi-vas y no pueden ser sustituidos.

– Que en la medida que aumenta la concurren-cia en el mercado de las acreditaciones dismi-nuye esta ventaja; la saturación de las oportu-nidades elimina el monopolio y entonces esosingresos tienden a disminuir.

Esto ayuda a entender: por qué el concepto deeducación básica (en cuanto habilitación deentrada para la participación económica) es di-námico y en un alto grado función del progre-so tecnológico; cómo en la concurrencia deacreditaciones, las desigualdades contribuyena que la educación pueda ser usada como fac-tor de discriminación; y las variaciones en lastasas de retorno de los distintos tipos y nivelesde educación.

Es probable que la erosión del valor socialde la educación durante los últimos veinte añosen los países que no tenían subsidios universa-les o que tendieron a restringirlos o eliminar-los del todo, se deba en parte a que la relaciónentre los costos y la experiencia de los resulta-dos utilitarios individualmente apropiables dela enseñanza no fue persuasiva.

En los escenarios con subsidios focalizados,el énfasis retórico en la utilidad privada de laescolaridad puede ser contraproducente. La in-

flación de expectativas puede sobrepasar la di-námica de las oportunidades y en la medidaque hay un cuestionamiento radical de la vali-dez universal del espacio de las preocupacio-nes públicas, se plantean dilemas que no tie-nen respuestas desde el punto de vista de lautilidad individual directa. Es difícil argumen-tar en función de este marco conceptual queun sector de la población deba pagar por laeducación de sus hijos y que a la vez tenga laobligación de contribuir a proveer por los máspobres. La resistencia social a cargar con elfinanciamiento de subsidios adecuados para laenseñanza de quienes carecen de medios, quese observa hoy día en los países que han pri-vatizado gran parte de la obligación educativa,podría explicarse por las expectativas raciona-les que crea esta situación: al tiempo que noreciben beneficios inmediatos y directos sonresponsables del costo de una educación queno sólo no los beneficia, sino que de teneréxito contribuye a aumentar la empleabilidadde los sectores subsidiados, cuya concurrenciapotencial en los mercados de trabajo puedereducir la tasa futura de retorno de la educa-ción que ellos adquieren para sus propios hi-jos.

La metáfora del mercado: Privatización dela oferta

Quienes usan la metáfora del mercado educa-tivo para imaginar el funcionamiento del sec-tor suponen que para optimizar el uso de losfactores, la oferta institucional debe competirpor la demanda social. Esto plantea la necesi-dad de eliminar los monopolios y privatizar laoferta. Al igual que en otras áreas de activi-dad, el éxito de la privatización depende de laracionalidad del proceso de transferir respon-sabilidades y capacidades de la esfera públicaa la esfera privada, de modo que esta últimapueda asumir el papel que el modelo institucio-nal atribuye a los productores descentraliza-dos. El desafío es que no basta con crear con-diciones iniciales favorables, también es nece-sario fomentar las capacidades. Es evidente quela justificación teórica e ideológica de laprivatización da consistencia formal y retórica

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a esas acciones, pero sus resultados dependende que al final de esas reformas haya un siste-ma de enseñanza descentralizado que seaadaptativo y capaz de alcanzar los objetivos,que de manera tan ostensible el sistema públi-co pareciera no lograr.

Cabe recordar que el proceso de privatizaciónse inicia en América Latina cuando el dete-rioro del sistema público obliga a que la am-plia mayoría de las gentes con alguna capaci-dad económica adquieran educación de mejorcalidad de los productores privados, rechazan-do por lo tanto la idea que la escuela es esen-cialmente un “aula” o espacio público al queconcurren personas de distinto origen social yque esa interacción de actores de diverso ori-gen es parte esencial de la formación. La se-gunda etapa de esta evolución refleja los apre-mios de una profunda crisis fiscal y ocurrecuando el deterioro se encuentra ya en fasesavanzadas, de modo que los establecimientospúblicos enfrentan carencias y sufren presio-nes que hacen inviable el proyecto de univer-salizar un nivel razonable de enseñanza. Estapérdida de los objetivos primarios fuerza unproceso de ajuste de los fines intermedios alas realidades de la situación. De aquí se deri-va el propósito secundario de concentrar al sec-tor público en redistribuir sus recursos y pro-ductos educativos entre quienes no tienen losmedios propios para adquirirlos de los produc-tores privados. La tercera etapa ha sido un pasomucho más radical, ya que intenta transferirresponsabilidades a una multiplicidad de agen-tes descentralizados dejando a las institucio-nes docentes del sector público con un papelresidual.

Esta evolución sugiere que las realidades so-ciales tendieron a socavar el ideal de propor-cionar a todos una habilitación cultural seme-jante, validando el principio que la segmenta-ción del sistema de educación para respondera las distintas demandas constituía una vía in-directa que permitía alcanzar metas de equi-dad, siempre que hubiese mayor transparenciade los subsidios y se lograra incentivar la con-currencia de los productores de educación.

Para que esta estrategia basada en la acepta-ción de la desigualdad contribuya a la equidad

es indispensable que se cumplan dos condicio-nes: proporcionar una enseñanza básica de ca-lidad equivalente a todos los sectores y abrirlas oportunidades para que la poblaciónsubsidiada puedan obtener educación adicio-nal con propósitos de movilidad en funcióndel mérito escolar. De otro modo es difícil de-terminar en qué medida las instituciones do-centes son un factor en la superación o en laconfirmación de las segregaciones sociales. Dehecho la segmentación de las instituciones yprocesos docentes de acuerdo al origen socialde los estudiantes es un principio de organiza-ción que tiende a estratificar la calidad de laenseñanza. Aun suponiendo que hubiese con-diciones y recursos suficientes como para am-pliar la cobertura escolar a toda la población,las diferencias de calidad constituyen el pro-blema estratégico que hay que resolver paraque la solución privatizadora produzca másequidad.

La metáfora organizativa del mercado edu-cativo supone que existe o que es posible pro-mover una oferta institucional capaz de res-ponder eficientemente a los incentivos quecrean las distintas demandas. La elasticidad dela oferta es un factor esencial, dado que eléxito del modelo depende de que la rigidez delos burócratas centralizadores sea sustituida porla adaptabilidad de los empresarios educati-vos. Es dentro de este nuevo contexto que seplantea el problema de la calidad de la ense-ñanza. En teoría, el reto de la competenciadebería facilitar una mejor asignación de losrecursos, por lo tanto significativos mejora-mientos de cobertura y calidad, a través de laintroducción de economías e innovaciones.Pero de hecho, como ya se ha señalado, eldesafío es convertir las condiciones que creala apertura en capacidades.

Al igual que en otros campos, la formaciónde una oferta dinámica está limitada por lapropia naturaleza de la demanda que en estecaso refleja muy de cerca el perfil de laestratificación. No hay duda que la desconcen-tración de la producción de educación abreposibilidades que estaban cerradas en los sis-temas centralizados, pero no hay que olvidarque hay que satisfacer una demanda rígida-

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mente segmentada. De una parte, un sector dela sociedad que tiene los medios que se nece-sitan para adquirir una prolongada escolaridad,cuyos criterios de excelencia académica estánclaramente asociados con ese propósito; de-manda que se expresa sin embargo en formaatomizada, ya que sólo grupos muy reducidosde familia tienen la holgura económica parapagar el costo de la excelencia y están intere-sados en evitar la concurrencia. De otra parte,un sector subsidiado, con expectativas signifi-cativamente más modestas, en que la calidadde la educación está determinada en gran me-dida por el nivel de los subsidios.

El primero de estos sectores se asemeja a unmercado en que los compradores adquieren lascalidades que sus capacidades les permite, deproductores que compiten limitadamente y tie-nen un área de significativa autonomía paradefinir ellos mismos los criterios reales de laexcelencia académica. Es una competenciaheterogénea entre productos distintos.7 En elsector subsidiado es más difícil hablar de laformación de un mercado: una parte significa-tiva de la demanda es incentivada por la sub-vención, en la mayoría de los casos la situa-ción fiscal restringe el monto de los recursosaplicables a estos propósitos, finalmente exis-ten además de las limitaciones de financia-miento, problemas reales que inciden en lainstitucionalización de normas de calidad y quecontribuyen a reducir la efectividad de los pro-cesos pedagógicos en ambientes socialmenteadversos.

El problema de la calidad de la educaciónestá asociada a la institucionalización de nor-mas y a la provisión de medios; sin estos fac-tores es muy difícil que la competencia redun-de en un mejor producto. Para entender la con-currencia que se asocia a los recursos y a lasnormas en los países en que la privatizaciónde las responsabilidades educativas ha sido con-sumada, hay que distinguir dos sistemas para-lelos de educación que responden a propósitos

y factores diferentes. El sector no subsidiadoen que, como ya se ha dicho, la demanda deeducación está atomizada y la oferta es gene-rada por un número limitado de institucionesque mantienen su calidad reclutando selectiva-mente sus clientelas, frente al sector subsidiadoque responde a una demanda social pero en quela producción y en parte la compra de educa-ción está centralizada en el sector público.

La competencia y calidad en el mercadoeducativo

La calidad de la enseñanza no subsidiada res-ponde a una variedad de factores: deben con-currir familias con capacidad económica parapagar el precio de esa educación, empresarioseducativos lo suficientemente altruistas comopara destinar parte de sus utilidades a ese pro-pósito y, al mismo tiempo, deben existir en lacomunidad expectativas elevadas en cuanto ala educación que es más adecuada a las nece-sidades. La complejidad de estas condicionessugiere que la relación entre la competenciaen el “mercado educativo” y la calidad de susproductos es ambigua. No todos los que ad-quieren la educación tienen medios suficientescomo para optar libremente por el mejor pro-ducto, la información es escasa, difícil de uti-lizar y afecta poco las decisiones que hay quetomar en el corto plazo. De hecho, los padresdeciden seguir sus preferencias culturales ysociales y sus percepciones de la “reputación”de las instituciones docentes.

El problema de la información es significa-tivo. Por regla general varía en función de losniveles de la enseñanza. En la enseñanza bási-ca se refiere fundamentalmente al ambientesocial y cultural y al mantenimiento de nor-mas mínimas. La preocupación por rendimien-tos máximos afecta más bien a los niveles me-dios y superiores. Toda esta información esespecializada, hay que producirla, tener acce-so y ser capaz de entenderla. En muchos paí-ses se han establecido sistemas públicos o pri-vados que se ocupan de esta tarea e inclusopublicaciones que difunden los resultados. Sinembargo, son indicadores difíciles de interpre-tar y su uso no institucional es limitado.

7 De hecho, ofrecen bienes culturales de calidades muyvariadas, lo cual restringe el ámbito y la intensidad dela competencia.

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Además, hay que señalar que la concurren-cia de los productores en el lado de la ofertaestá limitada por la capacidad que tienen algu-nas de estas instituciones docentes para selec-cionar los estudiantes que admiten. Nuestroconocimiento del problema indica que si elmedio no asegura candidatos poseedores deun mínimo de calificaciones, la selección esuna estrategia económica efectiva para mante-ner normas internas de excelencia. Paradojal-mente, éste parece ser un mercado en que lasinstituciones de mayor prestigio definen nor-mas de admisión para que compitan entre sí.Si los criterios que usan los establecimientosson demasiado laxos y cualquiera puede ingre-sar, corren el peligro de perder su reputación.

Esta capacidad para seleccionar la clientelaparece un factor esencial del prestigio. Las ins-tituciones que pueden controlar el ingreso deestudiantes tienen mejores posibilidades de al-canzar o mantener su reputación. En la medi-da que se invierten los papeles y son los estu-diantes o los padres quienes seleccionan, esnatural que la sobrevivencia de las escuelasdepende de su capacidad para ofrecer produc-tos apetecibles para el promedio de la deman-da; no es de extrañar que la excelencia acadé-mica esté anclada en los factores que condi-cionan la oferta.

Si bien la reputación de las instituciones do-centes refleja siempre un conjunto heterogéneode expectativas de corto plazo que tienen quever con el status social de la clientela, no hayque olvidar que en el mediano y largo plazo esnecesario mantener niveles de excelencia, sinlos cuales ninguna reputación académica essostenible. Para invertir en excelencia, las ins-tituciones requieren de una buena dosis de sol-vencia económica. Las empresas educativasque dependen críticamente del pago de la ma-trícula y deben optimizar las utilidades del ca-pital, no están en condiciones de liberar recur-sos para propósitos altruistas y además sonvulnerables a las fluctuaciones de la demanda.La ventaja inicial de las asociaciones y funda-ciones que no persiguen fines de lucro es evi-dente, pueden subsidiar la operación y ajustar-se mejor a los malos tiempos. La excelencia esun sobrecosto que hay que financiar de alguna

manera sin poner en peligro la viabilidad eco-nómica de la empresa. Las donaciones y losingresos que generan los recursos propios sondos importantes fuentes de ingresos adiciona-les sin las cuales a muchos establecimientosles serían muy difícil solventar el precio de laexcelencia.

Si no todos los que concurren a adquirir edu-cación están en condiciones de pagar el preciode la calidad, es de la lógica de la situaciónque los establecimientos que gozan de alta re-putación puedan mantener cupos limitados yseleccionar su clientela, reduciendo de estemodo el riesgo de incurrir en los costos queimplica absorber factores disfuncionales queprovienen de la heterogeneidad cultural de losestudiantes. Esta es una ventaja inicial respec-to de los establecimientos que no tienen másalternativa que hacerse cargo de esos costosexternos. En este escenario, los efectos positi-vos de la competencia se haría sentir si au-mentara la oferta de los productores de exce-lencia y los estudiantes seleccionaran a los es-tablecimientos. Las informaciones sugieren quesi esto ocurriera, disminuiría la importancia dela reputación en la selección, no sabemos si alintensificarse la concurrencia y desaparecer lasventajas monopólicas, esto no tenga algunosefectos negativos sobre los factores que con-tribuyen a la autonomía de la oferta, algunosde los cuales son esenciales en calidad. Este esun campo en que la soberanía de la demandano asegura que las aspiraciones sociales y losrequerimientos culturales de corto plazo resul-ten en el mediano y largo plazo en el manteni-miento y mejoramiento de la calidad; es másprobable que esas presiones tiendan a regularmás bien el precio de esa educación, sobretodo en la medida que se reducen los rendi-mientos.

Estas reflexiones plantean el problema de sila calidad de la oferta en el sector de libreconcurrencia depende de la competencia entreproductores o de la emulación de modelos.Hasta ahora el apoyo a la emulación parecehaber sido una estrategia más eficaz, pero estoimplica aceptar que hay ventajas en la consti-tución de algunos monopolios en el lado de laoferta.

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El desafío de la educación subsidiada

La privatización de la enseñanza libera al Es-tado de algunas responsabilidades; esto permi-te adicionar recursos para algunos objetivosprioritarios, pero no resuelve los problemas defondo del sector público de la educación. Enprincipio parece razonable pensar que esta so-lución económica contribuye a aliviar la pre-sión fiscal y en teoría permite un uso más equi-tativo de los subsidios. En tanto las cantidadesque se liberan son significativas, es indiscuti-ble que se abren nuevas posibilidades para ex-tender la cobertura y mejorar la calidad de losservicios en el área pública. El desafío en elsector subsidiado de la educación depende desi el nivel de las subvenciones es suficiente,de la amplitud de las brechas de cobertura, delos costos que origina la heterogeneidad cultu-ral de los grupos marginados, finalmente, dela eficacia de los sistemas de enseñanza.

Mientras persisten amplias brechas de co-bertura parece difícil alcanzar al mismo tiem-po metas de calidad. Si bien no tiene sentidoseparar ambas dimensiones, ya que las tasasde deserción y repetición limitan la extensiónde los servicios, intentar atacar todos estos pro-blemas a la vez es una tarea compleja, aun sise dispusiera de recursos abundantes. Los re-querimientos que originan las diferencias cul-turales no se resuelven sólo con recursos; laverdad es que sin una adaptación de las estra-tegias de enseñanza y relaciones más funcio-nales de la escuela con la comunidad, es difí-cil alcanzar metas. Estas condiciones no seimprovisan, tienen una logística compleja ydemandan un periodo de maduración. A su vez,la falta de recursos es, sin duda, un serio im-pedimento, ya que las presiones que estas si-tuaciones tienden a acumularse como una ba-rrera de conflictos sectoriales que impiden en-frentar los problemas funcionales de extenderla escuela hacia los grupos de baja demanda.

Además, el sector subsidiado tiene dos obje-tivos no siempre compatibles: universalizar elacceso a la educación y lograr que la calidadde esa enseñanza sea competitiva en los mer-cados de credenciales. Cabe recordar que aunen medios menos diversos, como los que atien-

de el sector no subsidiado, uno de loscondicionantes de la excelencia es el recluta-miento selectivo de los estudiantes. La com-plejidad de la tarea educativa en el área públi-ca es lograr un producto homogéneo y equiva-lente en calidad con el área privada, pero tra-tando de extender la cobertura hacia capasculturalmente muy heterogéneas. Quizás lamejor definición de la naturaleza de la respon-sabilidad pública es destacar su doble tarea deincorporación y promoción.

El desafío de la diversidad cultural exigeadaptación. Mientras en el sector privado lasescuelas compiten por adquirir reputación ylos estudiantes por ingresar a ellas, en el sec-tor público el problema estratégico es difundirla cultura escolar en medios que responden aotros valores alternativos. En estas condicio-nes la preparación cultural para la vida moder-na se transforma en la tarea de extender lainfluencia de los valores de la escuela haciasectores en que las culturas dominantes pene-tran muy difícilmente.

La adaptación de la escuela a los requeri-mientos de estos ambientes tiene dos compo-nentes principales. El éxito de su función “ci-vilizadora” depende de la capacidad de las es-cuelas para llenar “vacíos” de origen social,motivar a los estudiantes para que se compro-metan con las tareas del aprendizaje y poderretenerlos por periodos prolongados de modoque aumente su exposición a la nueva cultura.Pensada en estos términos, la escuela es uninstrumento estratégico de las políticas que in-tentan reducir las segregaciones. Sin embargo,los resultados de la educación están condicio-nados por la “fricción” con el medio social enque opera, sobre el cual, por lo demás, la acti-vidad docente tiene poco o ninguna influenciadirecta. Las informaciones sugieren que el efec-to de disminuir las segregaciones sólo se acu-mula en el mediano y largo plazo, pero en elcorto plazo éstas en cambio reducen signifi-cativamente la efectividad de la escolarización.El efecto progresivo de la enseñanza es fun-ción del balance positivo entre su eficacia ylas resistencias del medio. La eficacia de laescuela parece depender en un alto grado delapoyo que recibe de la comunidad, del impac-

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to habilitante que tienen las políticas socialesy de la influencia de factores contextuales fa-vorables.

La adaptación de la enseñanza para reme-diar las consecuencias de diversidades cultura-les adversas afecta, sin duda, la calidad delproducto final de los costos. Las adaptacionesespontáneas resultan en un deterioro significa-tivo de los sistemas, en un uso deplorable delos recursos y en calidades muy bajas. Lasadaptaciones que son diseñadas para controlarlos aspectos negativos de la diversidad evitancaer en estos extremos pero, a su vez, no pro-ducen calidades educativas capaces de compe-tir. La movilidad escolar ascendente que pro-viene de estos establecimientos es insignifi-cante, a la falta de medios económicos de lasfamilias se unen la calidad inadecuada del pro-ducto y la baja reputación de las credenciales.

No es de extrañar que en el sector subsidiadoabunden las expresiones públicas de malestar.Hay insatisfacción con los resultados, con laprecariedad de los recursos y con las dificulta-des de trabajar en medios adversos. Es difícilmantener la moral dentro del sistema y las li-mitaciones económicas tampoco permitenpriorizar esa tarea. Tal como ya se señaló, es-tas situaciones originan intereses internos cuyadinámica de conflicto tiende a mediatizar ellogro de los objetivos primarios de los siste-mas educativos.

Factores estructurales que influyen en ladevaluación de la educación

A todo lo anterior, hay que agregar que el te-lón de fondo de la devaluación de la educa-ción, en cuanto factor en los procesos de crea-ción de valor, son algunas tendencias contem-poráneas que afectan el papel de la escuela.Desde hace más de veinte años se observa quela relación entre educación y movilidad esmenos favorable que lo que era en el pasado,que el credencialismo se ha convertido en unelemento formal de las rutinas del reclutamien-to, que algunas instituciones sociales que com-plementaban a la escuela se han debilitado yque la enseñanza tiene una influencia decre-ciente en la socialización. Esto se expresa ge-

neralmente en cuatro hipótesis interpretativas:– La expansión de la escolarización tiende a

devaluar los beneficios económicos de la edu-cación que son apropiables por los individuos.En efecto, la experiencia intergeneracionalindica que para obtener beneficios semejantesse requieren inversiones educacionales cadavez más elevadas. Si a esto se agrega la reduc-ción o eliminación de los subsidios públicos,se entiende que aumente la ambivalencia paracolocar recursos que muchas veces no puedenasegurar el status, menos aun la movilidad.Sin subsidios públicos, disminuye la voluntadpara asumir riesgos cuyos beneficios poten-ciales son cada vez menos privatizables, esdecir, no sólo esto afecta el prestigio de laeducación sino además el de la preparaciónpara la creación de valor, que por regla generalorigina principalmente externalidades.

– Los sistemas modernos de reclutamiento tien-den a utilizar las credenciales educativas comocriterios de selección. Cuando éstas constitu-yen un monopolio que efectivamente discri-mina, tienen alto prestigio, ya que condicio-nan el acceso. En estos casos los sistemaseducativos tienden a ser percibidos como bu-rocracias que administran el status de la po-blación otorgando acreditaciones.En escenarios en que la oferta de empleo bienremunerado aumenta con marcada parsimo-nia respecto de la demanda agregada, el creci-miento de la oferta de mejores acreditacionestiende a deprimir el ingreso promedio de esosgrupos, de modo que esas credenciales niaseguran acceso a esas posiciones ni ventajasfuturas equivalentes. Si esta situación es unacondición estructural de los mercados de tra-bajo, las instituciones escolares no tienen otraalternativa que acentuar sus funciones selecti-vas “enfriando” las aspiraciones. En el mundoreal, el prestigio social de la educación depen-de de sus funciones positivas, como factor enla creación de valor y en la movilidad ascen-dente.

– En las ciudades modernas, las familias estánsometidas a presiones que aumentan la inesta-bilidad del grupo, reduciendo sus funciones yafectando su unidad. Esto incide profunda-

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mente en la efectividad de la escuela, cuyastareas suponen que las familias no sólo tienencapacidad de socialización sino que los valo-res que imparten son complementarios.A los problemas tradicionales de discon-tinuidad entre la cultura de las familias y losvalores de la escuela, hoy día se agrega unasituación nueva creada por la inestabilidad delgrupo. Si la familia no puede producir unasocialización coherente, las instituciones do-centes enfrentan el complejo desafío de cana-lizar las inseguridades, la desorientación yfalta de disciplina interior de sus nuevas clien-telas. Donde la familia deja de ser el granhomogenizador inicial, una parte importantedel tiempo y de los recursos de la escueladeben emplearse en reducir la excesiva diver-sidad y en absorber problemas de inestabili-dad emocional. Las informaciones sugierenque hasta ahora la escuela ha sido un instru-mento poco idóneo en cuanto a sustituir lasocialización familiar. Sus éxitos en este cam-po son más bien compensatorios, por reglageneral implican aumentar los costos de laoperación y castigar los resultados.El problema de la “educabilidad” de la pobla-ción ha aumentado significativamente, pero eldesarrollo de las capacidades para enfrentareste desafío es hasta ahora fragmentario yexperimental. De una parte la sociedad presio-na a la escuela para que se haga cargo de estasnuevas funciones, pero a la vez restringe losrecursos y mantiene las mismas expectativas.

– La educación formal tiene una incidencia de-creciente en la socialización, debido a la in-fluencia de otros factores ubicuos y masivos,que reducen la efectividad de la escolarizacióne incluso transmiten orientaciones y conoci-mientos disonantes. Este ambiente compitecon la escuela y consolida culturas alternati-vas cuyo dinamismo se retroalimenta de lacomercialización de los valores populares.Los análisis de estas modernas culturas urba-nas apuntan a la creación de lenguajes, códi-gos, valores y expectativas que penetran di-rectamente y subliminalmente en la conducta,lo cual contrasta con el aprendizaje en laescuela que está mediatizado por factores de

atención, motivación, persuasión e interio-rización de instrumentos y nociones abstractas.

Reflexiones finales

Los sistemas basados en el dinamismo de lademanda de escolaridad, suponen que las con-diciones sociales y económicas permiten la for-mación de una industria cultural competitiva,especializada en la producción de bienes edu-cativos, capaz de mejorar los métodos, abara-tar los costos y alcanzar metas de calidad. Lasexperiencias de este modelo sugieren que es-tos logros no son compatibles con las realida-des de las segregaciones sociales y con el per-fil regresivo de la distribución de los ingresos.

Las soluciones estructurales que se inspiranen la metáfora del mercado tienen la ventajade disminuir la presión sobre los recursos fis-cales y en tanto reducen el monopolio, hacenmás manejables los conflictos de intereses. Con-tribuyen sin duda a la mayor transparencia delos subsidios, pero no aseguran que éstos seanproporcionales a las necesidades y problemas.

Si en escenarios socialmente regresivos, lamayor eficiencia en el uso de recursos limita-do es un factor necesario pero insuficiente parasuperar las barreras, los efectos progresivos dela enseñanza dependen de la definición de me-tas públicas. Es probable que un aparatoinstitucional menos centralizado tenga virtu-des, pero para que las condiciones creadas seconviertan en capacidades es indispensable quehayan incentivos especiales que favorezcan eldesarrollo de algunas áreas estratégicas para elprogreso de la enseñanza.

En efecto, la respuesta pedagógico-institucio-nal a los desincentivos culturales de ladeprivación y el retraso son establecimientoscapaces de producir ambientes internos de altaintensidad docente, pero nadie puede preten-der alcanzar este resultado exclusivamente através del uso de subsidios transparentes y dela competencia entre productores. Es evidenteque para lograr metas de calidad en mediosadversos, las escuelas deben operar como ver-daderos “invernaderos” educativos. La expe-riencia de la “escuela nueva” en Colombia fueun esfuerzo en esa dirección, pero las frustra-

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ciones y compromisos que la difusión de estosexperimentos plantea apunta a la complejidadque envuelve promover ambientes escolares dealta intensidad.

Sabemos todavía poco acerca de los incenti-vos específicos y de los sistemas de apoyo querequieren los “invernaderos” educativos. Pordesgracia hay algunos aspectos que oscurecenla discusión y el análisis. La percepción que eldesafío se reduce a la implantación de “tecno-logías livianas” que aumentan los rendimien-tos sin elevar los costos, es un argumentoretórico que coloca en un segundo plano elproblema institucional que está detrás de laabsorción de estrategias que demandan unamayor coordinación de los factores y de acto-res. Existe también la idea que la involucraciónde las comunidades en este proceso es un es-fuerzo que no siempre produce rendimientos,de modo que la tarea de la escuela se reduce auna suerte de “colonización” cultural en que elenclave civilizador cuenta con suficiente apo-yo externo como para absorber la totalidad delas deseconomías que origina un medio adver-so. Sin perjuicio que es esencial tener ese apo-yo externo, la movilización de grupos e intere-ses comunitarios parece ser un importante fac-tor en la consolidación de ambientes docentesde alta intensidad. Esto último alude a la rela-ción de la enseñanza con programas socialesque intentan promover sistemas locales deautogobierno, fortalecer las unidades familia-res, habilitar para la participación y para otrasactividades semejantes.

Finalmente, la transferencia de “metáforas”explicativas desde otros campos del conoci-miento tiene la ventaja de poner al descubiertola importancia de algunas variables estratégi-cas, pero tiene también la desventaja de intro-ducir simplificaciones que distorsionan las prio-ridades y las soluciones. La metáfora del mer-cado ilumina el papel insustituible que tienenlas motivaciones y el uso de los recursos; sinembargo, esperar que la competencia de losproductores de bienes educativos reduzca loscostos, incentive la innovación y abra el acce-so de quienes están marginados, parece ser másbien una hipérbole retórica que contradice lospropios aportes hechos por este enfoque analí-

tico. En efecto, ni los bienes educativos soncomparables, ni la información contribuye ahacer transparente el vínculo entre las calida-des y los precios, ni quienes en teoría tienen elmayor potencial de beneficiarse de la adquisi-ción de una cultura escolar habilitante poseenlas motivaciones y los medios para participaren el “mercado” de las calificaciones. Todoindica que la economía política de la educa-ción es considerablemente más compleja.

En este contexto, una breve digresión. Larelación entre la innovación y la concurrenciade una multiplicidad de productores no es unaprimera derivada. Si los innovadores pudiesenpatentar sus soluciones y extraer beneficioseconómicos, como ya en algunos casos se hace,es probable que esto incentive la formación deempresas de innovación con capital de riesgo.Por ahora, el problema que enfrenta esta estra-tegia es que los recursos que pueden extraersedel sector son todavía muy limitados; además,la adaptación de las innovaciones a contextosinstitucionales y culturales específicos tienencostos y demanda tiempo. En estas condicio-nes, las experiencias muestran que la cadenade la innovación pareciera ser viable en la me-dida que intervienen algunos agentes altruistas.

Se necesitan buenos estudios que iluminencómo se originan las distintas innovacionespedagógicas. En muchas oportunidades, apa-recen experiencias y modelos exitosos segui-dos de procesos de emulación que tropiezanen el camino con sistemas institucionales rígi-dos y con intereses adversos. Sabemos quecuando no logran desarrollar una infraestruc-tura social de apoyo tienen efectos limitados.

Para concluir: no hay duda que los proble-mas de la enseñanza en las sociedades alta-mente estratificadas de la región no tienen so-luciones “mágicas” o ideológicas. Los siste-mas existentes y los modelos de difusión quese adoptan, deben operar a contrapelo de unambiente adverso. De ahí la importancia dedefinir metas públicas. Esto exige, sin embar-go, coaliciones políticas interesadas en la for-mación de una masa de ciudadanos poseedo-res de compromisos semejantes. ¿Pero en lascircunstancias actuales, es posible constituiresas coaliciones?

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Una discución sin fronteras: Los teleseminarios de la Oficina Regional de Educación / Arturo Matute

Dialogando a la distancia

Al terminar un artículo interesante, que haabierto muchas vetas de pensamiento en el es-píritu, cuando se hace necesario comentar loleído ¿podría darse una situación más estimu-lante que tener al alcance de nuestra posibili-dad comunicativa, en forma coloquial, al autorde ese maravilloso artículo? ¿y qué decir si,además del autor estuviesen en esa ágora virtualpara participar en el diálogo –cada uno desdesu país– un buen número de reconocidos espe-cialistas?

Ese sueño del estudioso, siempre necesitadode diálogo, instala una necesidad nueva de edu-cación a distancia bajo un concepto diferente.En este nivel, al contrario de lo tradicional, laentrega de información sólo juega un papelgatillador para iniciar el diálogo. Y es éste –el

UNA DISCUSION SIN FRONTERAS:Los teleseminarios de la Oficina Regional de Educación

Arturo Matute*

La Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y elCaribe ha iniciado una nueva práctica de educación interactiva a distancia, losteleseminarios, que permiten la discusión de temas importantes en este campo enIberoamérica.Hasta ahora ha invitando a tomar parte en ellos a las facultades de educación,ministerios e instituciones de investigación, pero espera ampliar al máximo laparticipación.Los teleseminarios se realizan mediante la televisión por satélite, los documentosescritos y las discusiones por Internet. Es una nueva forma de encuentro entreacadémicos que permite superar las barreras geográficas e instalar un anchoespacio propio para quienes participan de las mismas inquietudes.

* Arturo Matute. Especialista regional en tecnología edu-cativa. Oficina Regional de Educación de la UNESCO.

diálogo– el elemento protagónico de la accióneducativa, es el Principio Activo del procesode crecimiento hacia nuevos niveles de cono-cimiento y de vinculación emotiva con el mis-mo.

La forma dialógica de la educación a distan-cia puede ser un camino fecundo hacia el me-joramiento de la calidad de la educación, sisirve para la superación de algunos de los prin-cipales problemas que aquejan a la formaciónde los nuevos educadores.

Las primeras experiencias

A la fecha se tiene ya la experiencia de dos te-leseminarios; el primero realizado en el pri-mer semestre del año 95 sobre el tema de laEducación Ambiental y el segundo desarrolla-do en dos bloques (nov-dic 95 y mar-abr 96)sobre Calidad de la Educación. En el primerohubo siete instituciones de cinco países comoponentes y 10 países participantes mediante18 instituciones. En el segundo se presentaron

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diez ponentes y diez comentaristas de nuevepaíses y participaron 38 instituciones de 11países.

El sistema permite a un gran número de aca-démicos ubicados en distintos lugares de unaamplísima geografía, participar en discusionescon distinguidos especialistas (ponentes, co-mentaristas y otros participantes) sobre temasactuales de interés común y sin moverse de sulugar de trabajo.

El primer teleseminario presentó las ponen-cias en forma de programas televisivos delgénero documental, los que –con el comple-mento de la ponencia escrita– constituyeron labase para las discusiones por E-mail. Sin em-bargo, la producción de esos programasconstituyó un esfuerzo demasiado grande paralas universidades que no tenían implementaciónadecuada y un gran desgaste para la Coordina-ción ejercida por la Oficina de UNESCO-SAN-TIAGO.

El segundo teleseminario partió con brevespresentaciones en cámara de los ponentes y dequienes eran los comentaristas, con un nexode continuidad (presentador y entrevistadora)que permitieron hacer un programa sobrio, di-rigido a graduados universitarios altamente in-teresados en el tema. La producción televisivaha sido asumida por la Oficina de UNESCO-SANTIAGO y, como en el caso anterior, lostextos de las ponencias fueron enviados conantelación suficiente a las instituciones parti-cipantes para su estudio. El resultado ha sidopositivo, puesto que se superó la gran dificul-tad de la producción televisiva por parte de lasuniversidades-ponentes, obteniéndose el mis-mo resultado de estímulo al diálogo y la dis-cusión.

La necesidad de los teleseminarios

Las autoridades educativas de los países hanmanifestado la necesidad del diálogo entre losmejores especialistas de la región a fin de queanimen los diversos núcleos de acción o re-

flexión (universidades, ministerios, centros deinvestigación y ONG’s).

Para quien participa en un proyecto es siem-pre necesaria la revisión periódica de sus mar-cos conceptuales. La opinión externa informa-da e imparcial se percibe como un valioso apor-te. Por otra parte, sabemos que la confronta-ción de ideas marca el camino ascendente (enforma de espiral sugieren algunos especialis-tas) hacia el crecimiento y expansión del pen-samiento. Es por eso que el intercambio deexperiencias y aún el simple diálogo que per-mite mantener el contacto, se perciben comola gran necesidad en todos los grupos que de-sarrollan alguna actividad intelectual.

Esa necesidad, muy a menudo, no se satisfa-ce al interior de las universidades por diversasrazones y sólo logra momentos lúcidos en lasreuniones o encuentros entre pares que, comoactividad esporádica, abren espacios para lapresentación de ideas, de experiencias y –so-bre todo– para su debate.

Los encuentros de especialistas son caros yrequieren resolver problemas de disponibilida-des coincidentes de tiempo, de desplazamien-tos, etc., por lo tanto son actividades de cortaduración, con programas intensos en los quelos temas nunca llegan a profundizarse en lamedida de lo deseable por todos los partici-pantes.

La tecnología y el intercambio deopiniones

En el pasado reciente, cuando se empezaron arevelar algunas posibilidades inéditas de la tec-nología de las comunicaciones, se tuvo los ele-mentos para ver la proximidad de la AldeaGlobal imaginada por Marshall McLuhan y conella la realidad de un orden comunicacionalnuevo. Esa percepción está en la base de laidea de los teleseminarios.

Acercándose la fecha de conmemoración delos 500 años del descubrimiento de América,España –entre un paquete grande de actos sig-

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nificativos– estableció el sistema satelital decomunicaciones para el mundo iberoamerica-no HISPASAT, el cual se puso a disposiciónde los países de la región mediante un canalde televisión educativa que podría ser usadogratuitamente durante un período determina-do.

A instancias de España se formó en el mesde octubre de 1992, en Badajoz, la Asociaciónde Televisión Educativa Iberoamericana ATEI,la cual tendría a su cargo la operación de laprogramación educativa transmitida porHispasat y se otorgó a la UNESCO la calidadde organismo de consulta para la ATEI.

La Oficina Regional de Educación(UNESCO-SANTIAGO) fue invitada a parti-cipar de esta oferta para estimular la produc-ción de programas en los países de la región,ya que el canal necesitaría un aporte copiosode materiales, a la vez que creara, ella misma,algún tipo de programación útil para sus pro-pios objetivos de apoyo educativo a los paíseslatinoamericanos y del Caribe.

Antes de cualquier iniciativa que nos com-prometiera en un esfuerzo no programado, huboque hacer un balance frente a lo que significa-ba este nuevo panorama. Una reflexión inicialobligó a la prudente y necesaria actitud del“abogado del diablo”: ninguno de los grandesobjetivos del Proyecto Principal, que constitu-ye el marco fundamental del trabajo de la Ofi-cina Regional de Educación (UNESCO-SAN-TIAGO), requiere de un satélite para el cum-plimiento de sus logros.

Por otra parte y una vez más después detanto camino recorrido desde los años setenta,nos debíamos enfrentar a la paradoja clásicade la tecnología educativa de aquel tiempo:partir de una solución para encontrarle un pro-blema.

Sin embargo, ni el argumento de la falta denecesidad del satélite, ni la aparente paradoja,fueron suficientes como para ocultar el men-saje de futuro que nos llegaba con la oferta deEspaña. Las potentes tecnologías de la comu-

nicación forman parte de nuestra intuición delnuevo paradigma educativo en el siglo que seavecina. Por lo tanto, el aprendizaje de la utili-zación inteligente de tecnologías nuevas al ser-vicio de la educación era un desafío irrenun-ciable.

La necesidad de la interactividad

El uso de un instrumento con el alcance y lascondiciones de un satélite para hacer educa-ción, implica una reflexión. Si aquella empre-sa no fue posible al inicio de la década delsetenta, cuando un grupo de países deSudamérica con el apoyo de la UNESCO in-tentó llevar a la realidad el Proyecto SERLA(Sistema Educativo Regional Latinoamerica-no) que tenía como eje el uso de un satélitepara educación, fue porque algunas de las con-diciones no estaban a punto todavía. Pero enlos noventa, los avances tecnológicos, la con-solidación de los regímenes democráticos, laspolíticas de apertura y la solución económicadada por la oferta de España, crean situacio-nes adecuadas. Es decir, ahora sí es posibleusar un satélite para hacer educación y no so-lamente en un grupo de países sino en toda laregión incluyendo a España.

Pero ¿qué educación?, ¿para quién?, ¿cómo?Todas esas preguntas se agigantan cuando elinstrumento de llegada de los mensajes es unsatélite que alcanza dos continentes y millonesde personas.

La educación no puede asimilarse a la lluviaque llega indiscriminadamente del cielo paramojarlo todo por parejo. Estamos claros, a es-tas alturas del siglo, que la educación es unproceso de construcción cuyas claves decisoriasestán en el espíritu de cada sujeto y, por lotanto, la poderosa acción tecnológica de co-municación –tarea a que estábamos abocados–tendría que servir no solamente para entregarinformación, sino para despertar inquietudes,generar desequilibrios cognitivos, abrir espa-cios, etc. Esto quiere decir que las grandes

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posibilidades educativas de la televisión porsatélite exigen, para ser tales, el recurso de lainteractividad. Una interactividad de múltiplesdirecciones y diferentes niveles.

El modelo del teleseminario

Había entonces que imaginar un modelo quepudiera permitir el interactuar con otros en unágora de dimensiones intercontinentales. Elesquema del “seminario” resultó ideal, puestoque en él se convoca a participantes del mis-mo nivel alrededor de un tema de interés co-mún; su esencia educativa está mucho más enla riqueza del diálogo y la fuerza creativa de lacontroversia que en la entrega de información,la cual llega con los aportes de los participan-tes desde todos los puntos y puede generardiscusiones en diferentes grupos y niveles.

El correo electrónico, como complementotecnológico, permitió la concepción acabadadel modelo: puesto un tema a discusión me-diante un documento escrito y un programa detelevisión –que es visto en forma colectiva porlos participantes de una institución determina-da– se realiza un primer debate a nivel delaula por cada grupo de interesados. De esadiscusión deben salir comunicaciones, vía co-rreo electrónico, dirigidas al ponente y/o a loscomentaristas, las que se comparten con todosmediante un listado de direcciones(Nicknames).

Ponente y comentaristas deberán responderdesde sus países de la misma manera, a fin deque las respuestas lleguen a todos y se inicieun diálogo que debería durar una semana, hastaque el próximo programa aparezca en panta-lla.

El nuevo programa abre nuevas discusionesy refuerza lo que viene de atrás, ya que latemática general es la misma. Lo ideal es queel diálogo rebase el intercambio inicial de pre-guntas y respuestas y se convierta efectiva-mente en debate. Empezamos a llegar a elloen nuestra práctica, junto con la difusión de

informaciones pertinentes sobre eventos, inves-tigaciones en marcha e incluso envío de docu-mentos a través del medio electrónico.

La participación y sus debilidades

La Oficina Regional de Educación de laUNESCO hizo una convocatoria abierta a tra-vés de la red PICPEMCE y otros medios paralos centros de formación de maestros y minis-terios que quisieran participar en losteleseminarioss. Los requisitos que se pidenpara dicha participación son los siguientes:– Tener acceso al canal educativo de Televisión

Española, ya sea por antena de recepcióndirecta del satélite (miembros de la ATEI) opor el cable.

– Tener disponibilidad de uso de correo electró-nico a través de Internet.

– Estar dispuestos a organizar un grupo establepara seguir el teleseminario.

– Tener algo que decir frente a los temas ex-puestos.

La Oficina Regional de Educación de laUNESCO ofrece a las instituciones que se ins-criben el juego completo de los textos de lasponencias y la información pertinente para esta-blecer las comunicaciones por correo electró-nico. Para la participación en los dos primerosteleseminarios no se ha exigido ningún pago.

Aún cuando el esquema es muy simple, que-da todavía un cierto número de barreras inter-nas en muchas de las instituciones participan-tes para poder lograr una actividad plena.

El bloqueo mental inicial que hubo que su-perar, durante la fase de organización del pri-mer teleseminario, fue la fijación de algunasuniversidades en el esquema de curso (comoentrega de información) frente a la propuestainteractiva del seminario. Y ya instalados enel desarrollo de los teleseminarios, confronta-mos la carencia de una cultura informática enlas universidades que permita abrir con facili-dad el gran espacio de discusión que les ponea su disposición de este medio.

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Hay universidades que a pesar de tener todala facilidad técnica, han trabajado el telesemi-nario (y lo han disfrutado según su propio tes-timonio) hasta el nivel de la discusión de aula,informando a la Coordinación del gran interésque los programas y los textos de la ponenciashan despertado en sus académicos, pero sinhacer presencia en el nivel de la discusión elec-trónica de amplios horizontes. Esa inhibiciónobedece a muchas causas puntuales, pero en labase de la misma está la distancia entre el mun-do tradicional de la academia y la práctica in-formática.

Incluso en aquellas instituciones presentessiempre en la discusión del correo electrónico,sabemos de la existencia de un núcleo minori-tario que es el que se atreve a entrar por Interneten el gran diálogo. Sin embargo hay algunasuniversidades que se han equipado y organiza-do a conciencia, para poner el correo electró-nico a la libre disposición de los participantes:profesores, investigadores y estudiantes, logran-do así un nivel de participación mucho másenriquecedor.

Las proyecciones al futuro inmediato

A partir de los nuevos compromisos que laOficina Regional de Educación de la UNESCOtomará para ampliar y desarrollar el sistemade teleseminarios y sobre la base que la expe-riencia de la participación está creando en mu-chas instituciones, se puede prever una activi-dad creciente de utilización de las tecnologíasde punta accesibles económica y técnicamentea las instituciones vinculadas al mundo de laeducación. La combinación de un teleseminariocon una cátedra UNESCO es, desde la pers-

pectiva presente, una de la iniciativas más fe-cundas para potenciar ambas al servicio de laacademia.

Nuevas experiencias dirigidas exclusivamen-te a estudiantes de la carrera de educación,mediante las cuales pudieran tomar contactodirecto con los autores de los textos que estánestudiando, nos pueden dar una nueva dimen-sión del acercamiento que estas tecnologíasbien usadas pueden lograr para el mundo dehoy. Y luego habrá que iniciar una experien-cia con estudiantes secundarios.

En estos niveles, estamos seguros, no habráproblemas con la participación y más bien ha-brá que organizarla muy bien para prever elexceso de demanda por participar.

Por otra parte, la expansión inusitada delcorreo electrónico, que comienza a formar partede las instalaciones del hogar de muchos inte-lectuales y académicos, promete para el futurocercano el funcionamiento de redes de discu-sión informales nacidas de la iniciativa de losteleseminarios.

Dada la amplísima posibilidad de temasabordables para la discusión en un esquema deteleseminarios, podemos estar seguros de queotras instituciones dedicadas a diferentes dis-ciplinas, al conocer nuestras experiencias, esta-rán interesadas en llevar a cabo su propia expe-riencia sobre el modelo que estamos trabajan-do.

Creemos que la idea propuesta y experimen-tada por la Oficina Regional de Educación dela UNESCO con el apoyo de la ATEI, usandoel Hispasat, tiene potencia y proyección de fu-turo. Todo depende del interés que institucio-nes y profesionales tengan en vincularse a lanueva cultura que está naciendo.

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Serie Libros49. Necesidades básicas de aprendizaje. Estrategias de acción. UNESCO/IDRC. 1993. 343 pp.50 La educación de adultos en América Latina ante el próximo siglo. UNESCO/UNICEF 1994, 270 pp.51. Mujer y educación de niños en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/Convenio Andrés Bello. 1995.

91 pp.52. Educación en población. UNESCO/OREALC-IEU. 1994. 142 pp.53. Innovaciones en la gestión educativa. UNESCO, 1995. 166 pp.54. Hacia una nueva institucionalidad en educación de jóvenes y adultos. Luis Oscar Londoño. UNESCO-

Convenio Andrés Bello. 1995. 180 pp.55. Vamos creciendo juntas. Alfabetización de la mujer campesina indígena en Perú. Gonzalo Portocarrero.

UNESCO. 1995. 65 pp.56. Analfabetismo femenino en Chile de los ‘90. María E. Letelier. UNESCO/UNICEF. 1996. 172 pp.57. Construyendo desde lo cotidiano. Pedagogía de la lectoescritura. María Domínguez, Mabel Farfán.

UNESCO-Convenio Andrés Bello. 1996. 146 pp.58. Perspectiva educativa del desarrollo humano en América Latina. UNESCO-PNUD. 1996. 176 pp.59. Situación educativa de América Latina y el Caribe. 1980-1994. UNESCO. 1996. 702 pp.60. The state of education in Latin America and the Caribbean. 1980-1994. UNESCO. 1996. 700 pp.

Serie Estudios26. Género, educación y desarrollo. G. Messina. 1994. 96 pp.27. Medición de la calidad de la educación: ¿Por qué, cómo y para qué? Vol. I. 1994. 90 pp.28. Medición de la calidad de la educación: instrumentos. Vol. II. 1994. 196 pp.29 Medición de la calidad de la educación: resultados. Vol. III. 1994, 92 pp.30. Modelo de gestión GESEDUCA. 1994. 162 pp.31. VI Reunión Técnica de REPLAD. Los desafíos de la descentralización, la calidad y el financiamiento

de la educación. 24 UNESCO. 1994. 100 pp.32. Innovaciones en educación básica de adultos. Sistematización de 6 experiencias. UNESCO. 1995.

106 pp.33. Los materiales de autoaprendizaje. Mario Kaplún. UNESCO. 1995. 166 pp.

Serie UNESCO/UNICEF4. La educación preescolar y básica en América Latina y el Caribe. 1993. 80 pp.5. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993. 80 pp.6. Guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert. 1993.

120 pp.7. Nuevas guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo. 1993. 115 pp.8. Guías de aprendizaje para iniciación a la lectoescritura. 1º y 2º grados. UNESCO/UNICEF. 162 pp.

Serie resúmenes analíticos monotemáticos4. Factores determinantes del rendimiento y de la repetición. 1993. 116 pp.5. Formación, perfeccionamiento y desempeño de los docentes de educación primaria y secundaria.

1994. 244 pp.6. Valores en educación. 1994 168 pp.

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