Protección social en España Un sistema de …white.lim.ilo.org/spanish/260ameri/oitreg/activid/...Miguel Ángel García Díaz Gabinete Económico Confederal de CC.OO. España Protección

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO OFICINA REGIONAL PARA LAS AMERICAS Y EL CARIBE

OFICINA DE ACTIVIDADES CON LOS TRABAJADORES - ACTRAV

LOS SINDICATOS Y EL TRABAJO DECENTE EN LA ERA DE LA GLOBALIZACION EN AMERICA LATINA

Proyecto ACTRAV- RLA/01/M10/SPA

Seminario Subregional “PROTECCION SOCIAL PARA TODOS” Sao Paulo, 1 al 3 de setiembre de 2002

Elaboración: Miguel Angel García Díaz Responsable del Gabinete Económico Confederal

de Comisiones Obreras de España

Protección social en España

Un sistema de pensiones de amplia cobertura, prestaciones dignas y viabilidad financiera futura

Miguel Ángel García Díaz Gabinete Económico Confederal de CC.OO. España

Protección social en España. Un sistema de pensiones amplio, digno y viable 2

I N D I C E

1 Breve sumario de la evolución de la economía española (1977-2002) ......3

2 La Seguridad Social en España. Perspectiva general .................................8

3 Situación del sistema de pensiones español..............................................14

4 Ventajas e inconvenientes de los distintos sistemas de pensiones...........19

5 El futuro del sistema de pensiones español ...............................................25



1 Breve sumario de la evolución de la economía española

(1977-2002) La economía española mostraba un importante retraso en 1977, momento en que se restaura el sistema democrático después de cuarenta años de régimen dictatorial. En este momento, España estaba bastante aislada en el contexto internacional, disponía de un tejido productivo muy obsoleto y sus habitantes disfrutaban de un muy reducido nivel de protección social. A partir de aquí, se han producido significativos avances aunque todavía se mantienen algunas deficiencias para alcanzar los niveles de desarrollo de los países más avanzados de la Unión Europea. El objetivo central después de la restauración democrática fue la integración como país de pleno derecho en la Unión Europea en una senda de avanzar de manera sostenida en una convergencia con los socios comunitarios. Con este propósito, en síntesis se ha trabajado en cuatro líneas de actuación:

1. Lograr un espacio de integración regional que rompiera con el anterior aislamiento. En 1986 se produjo la entrada de España en la Unión Europea, un objetivo largamente deseado por los españoles logrando con la misma una serie de repercusiones positivas:

En el apartado político una consolidación de la incipiente democracia (en 1981 se había producido un intento militar de golpe de estado).

En el apartado económico se producía la integración en uno de los espacios más avanzados del mundo.

En el apartado social, la integración se realizaba en un espacio donde el Estado de Bienestar es una de las principales señas de identidad.

La posterior pertenencia a la moneda única desde su inicio (1999) ha permitido a la sociedad española participar en un hecho histórico, como es la cesión de soberanía de doce países al renunciar a su moneda para formar parte de otra con carácter supranacional. Adicionalmente, el euro ha concedido a la



economía española una desconocida hasta la fecha estabilidad monetaria (tipos de interés reducido y tipo de cambio estable).

2. Trabajar para construir un tejido productivo más dinámico con

posibilidades de competir en el futuro. En el primer periodo (1980-1986) se produjo una importante reestructuración industrial con cierre masivo de sectores de actividad que habían tenido una fuerte implantación en las décadas anteriores (siderurgia y construcción naval) pero con un futuro muy incierto. A la vez, en se articularon medidas para realizar una apertura del mercado español a los bienes y servicios comunitarios, posiblemente demasiado rápida e intensa. El resultado de esas dos medidas fue inicialmente una pérdida de la base productiva y un fuerte aumento del desempleo.

En paralelo, se articuló un marco de relaciones laborales en el que se incluye un sistema de negociación colectiva con objeto de preservar los derechos de los trabajadores en el nuevo contexto político y productivo (salarios y condiciones de trabajo). De manera recurrente se han introducido modificaciones en este ámbito, con resultados diferentes.

La adaptación del tejido productivo a las nuevas necesidades ha continuado con el paso del tiempo gracias a las inversiones públicas y privadas realizadas. No obstante, el todavía alto desempleo, la mayor inflación comparada con los socios europeos y el elevado déficit por cuenta corriente muestran el largo camino a recorrer en este capítulo para poder afrontar con mayores posibilidades un horizonte de crecimiento sostenido.

3. Construir un sistema de protección social comparable a los países

de la Unión Europea desde un punto de partida muy lejano. En esta dirección, se ha mejorado el sistema de pensiones, las prestaciones económicas por enfermedad y maternidad junto a las de asistencia sanitaria. A la vez, se han creado nuevas prestaciones por desempleo y de servicios sociales. El criterio seguido ha primado la cobertura en número de personas para posteriormente mejorar las cuantías de las prestaciones o el nivel de servicios. La legitimación de las mismas pasa por definir una estructura de prestaciones adecuada a las necesidades de la población, eludir los clientelismos en la definición de la prestación o en la gestión las mismas y combatir el fraude en su uso. La experiencia ha demostrado las ventajas de aplicar un seguimiento permanente convirtiéndolas en algo más que la expresión de un deseo, a la vez



que la sociedad toma conciencia de la necesidad de disponer de recursos económicos para afrontarlas y fuentes de financiación. En definitiva no se pagan solas y por tanto alguien deben asumir el esfuerzo.

4. Establecer las bases de un sistema tributario moderno (IRPF,

Impuesto de Sociedades, IVA e Impuestos Especiales) como elemento imprescindible para, junto a las cotizaciones sociales (salario diferido) poder realizar políticas públicas.

Ingresos por impuestos y cuotas sociales de las Administraciones Públicas ESPAÑA año 2002

Millones de euros nominales Impuestos Impuestos cuotas otros ingresos Total Indirectos directos sociales 1. Estado + Organismos Autónomos 35.959,00 56.534,00 6.221,00 8.551,00 107.265,002. Seguridad Social 87.161,00 3.033,00 90.194,00Administración Central (1+2) 35.959,00 56.534,00 93.382,00 11.584,00 197.459,00Comunidades Autónomas 30.311,00 13.914,00 3.857,00 48.082,00Corporaciones Locales 14.752,00 5.333,00 4.930,00 25.015,00Total Administraciones Públicas 81.022,00 75.781,00 93.382,00 20.371,00 270.556,00En % PIB Impuestos Impuestos cuotas otros ingresos Total Indirectos directos sociales 1. Estado + Organismos Autónomos 5,2% 8,1% 0,9% 1,2% 15,5%2. Seguridad Social 0,0% 0,0% 12,6% 0,4% 13,0%Administración Central (1+2) 5,2% 8,1% 13,5% 1,7% 28,5%Comunidades Autónomas 4,4% 2,0% 0,0% 0,6% 6,9%Corporaciones Locales 2,1% 0,8% 0,0% 0,7% 3,6%Total Administraciones Públicas 11,7% 10,9% 13,5% 2,9% 39,0%Estructura ingresos Impuestos Impuestos cuotas otros ingresos Total en cada Administración Indirectos directos sociales 1. Estado + Organismos Autónomos 33,5% 52,7% 5,8% 8,0% 100,0%2. Seguridad Social 0,0% 0,0% 96,6% 3,4% 100,0%Administración Central (1+2) 18,2% 28,6% 47,3% 5,9% 100,0%Comunidades Autónomas 63,0% 28,9% 0,0% 8,0% 100,0%Corporaciones Locales 59,0% 21,3% 0,0% 19,7% 100,0%Total Administraciones Públicas 29,9% 28,0% 34,5% 7,5% 100,0% Impuestos Impuestos cuotas otros ingresos Total Estructura por tipos de ingresos Indirectos directos sociales 1. Estado + Organismos Autónomos 44,4% 74,6% 6,7% 42,0% 39,6%2. Seguridad Social 0,0% 0,0% 93,3% 14,9% 33,3%Administración Central (1+2) 44,4% 74,6% 100,0% 56,9% 73,0%Comunidades Autónomas 37,4% 18,4% 0,0% 18,9% 17,8%Corporaciones Locales 18,2% 7,0% 0,0% 24,2% 9,2%Total Administraciones Públicas 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Fuente: IGAE Avance actuación presupuestaria

La presencia del sector público dentro del modelo social europeo se hace visible en las funciones tradicionales (defensa, seguridad, justicia y relaciones con el exterior), el suministro de infraestructuras físicas, tecnológicas y humanas, la búsqueda de la igualdad de oportunidades (educación y servicios de empleo) y las prestaciones sociales (vivienda, sanidad, pensiones, desempleo,



enfermedad y servicios sociales). Disponer de un sistema tributario suficiente y justo en la distribución de los esfuerzos permite garantizar el desarrollo de este amplio elenco de políticas necesarias para generar crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Después de superar una etapa muy difícil en términos políticos, sociales y económicos, la etapa 1985-1992 estuvo acompañada de un elevado ritmo de crecimiento económico, paralelo al buen ciclo económico disfrutado por la mayoría de las economías mundiales. En 1987 se produjo la entrada de la peseta en el SME en unas condiciones iniciales muy ventajosas pero a medio plazo negativas. La sobrevaloración de la moneda creó un falso clima de euforia en el que la mayoría vivía por encima de sus posibilidades. Desafortunadamente, la base de crecimiento en esta etapa estuvo apoyado en exceso en las operaciones especulativas (construcción y compra-venta de empresas) no aprovechando el tiempo para ampliar un tejido productivo autónomo con mayor base en las inversiones tecnológicas. La falta de una política económica dirigida a la potenciación del sistema productivo tuvo un fuerte impacto en el desempleo durante la crisis de 1991-1995 (en tres trimestres se perdieron más de un millón de empleo y la tasa de desempleo aumentó hasta el 24,17%). La última etapa 1996-2002 ha estado marcada por un ciclo económico muy expansivo (+3,8% anual de media), con creación de empleo (+2,7 millones de nuevos empleos) y en su mayor parte de calidad (el 80% es de tiempo indefinido). La tasa de desempleo se ha reducido hasta menos del 11%. Las variables que han influido en esta etapa positiva de crecimiento son múltiples aunque los Gobiernos del Partido Popular pretenda monopolizar el éxito de forma bastante pretenciosa:

Crecimiento de la economía de Estados Unidos (25% del consumo mundial total).

Bajos tipos de interés consolidados con la puesta en marcha del euro.

Disponibilidad de materias primas baratas durante buena parte del periodo.

Clima de dialogo social muy fructífero (estabilidad social). Mejora moderada en la ganancia del poder adquisitivo de los

salarios.



Desde el cuarto trimestre de 2001), la economía española ha desacelerado su ritmo de crecimiento (2% en 2002 y 2003) a causa de las circunstancias internacionales (pinchazo de la burbuja especulativa en las bolsas de valores norteamericanas, elevación en el precio del petróleo, los terribles atentados del 11-S y la posterior invasión de Irak) pero también de la falta de solvencia del tejido productivo nacional para afrontar momentos de crisis y de la ausencia de una política comunitaria propia que aproveche sus propias ventajas propias (dimensión, moneda única, política fiscal). Una de las enseñanzas ha sido la falta de desarrollo de un proyecto económico europeo que limite su excesiva dependencia de la economía norteamericana. Como se puede apreciar, el proceso de avance de la sociedad española no ha estado exento de dificultades y aún quedan importantes deficiencias por superar. Como elemento destacado se debe mencionar el elevado nivel de consenso social vigente en buena parte de los últimos veinticinco años. Un amplio número de decisiones adoptadas hubieran sido imposibles sin contar con el mismo. En términos generales, los resultados para los intereses de los trabajadores fueron mejores cuando se alcanzaron acuerdos con participación de los sindicatos más representativos. Este hecho no implica la inexistencia de situaciones donde el consenso fue imposible por la posición de las partes, en especial la adopción unilateral de medidas muy desequilibradas por parte de algún gobierno, o para alcanzar el punto de consenso no fuera imprescindible aplicar medidas de presión. Los principales problemas de la economía española en este momento son los siguientes:

El tejido productivo español sigue siendo insuficiente en cantidad y calidad para competir en base al valor añadido de los bienes y servicios. A causa del mismo, la tasa de desempleo (11,5%) sigue siendo elevada (la mayor de la UE) y el trabajo temporal (menor salario y peores condiciones laborales) es excesivo (32% del total de los asalariados). En los últimos años se ha acrecentado la diferencia entre salarios dependiendo del valor añadido de los mismos (efecto composición). La importante incorporación de trabajadores emigrantes en los últimos cuatro años (un millón de cotizantes a la Seguridad Social en julio de 2003), habitualmente con una situación personal más precaria, ha estado acompañada de un empeoramiento de las condiciones de trabajo y una disminución



de los salarios percibidos en los puestos de trabajo de menor cualificación.

Evitar un posible problema demográfico de pérdida futura de

población si no se adoptan medidas para afrontarlo (combinación de tasa de natalidad y emigración).

Desarrollar una política de emigración equilibrada que permita la

plena integración de las personas llegadas de fuera de las fronteras comunitarias (método de acceso, vivienda, condiciones de trabajo, etc..) .

El nivel de prestaciones sociales es inferior a la media

comunitaria (seis puntos del PIB) repercutiendo en una peor calidad de vida de los ciudadanos y un menor empleo en sectores de actividad relacionados con prestaciones sociales o programas de inversión pública.

Se han acumulado diferenciales en inflación y en el saldo

comercial con el exterior que limitan la competitividad en el futuro. Los empresarios españoles están lejos de asumir sus obligaciones en el capítulo de estabilidad de precios y riesgos en inversiones.

La política tributaria aplicada desde 1996 ha perdido equidad en

la distribución de los esfuerzos y limita la posibilidad de aplicar una política con un peso de la iniciativa pública similar a la de los países de la Unión Europea aunque hay márgenes suficientes en presión tributaria. En el periodo 1996-2002 ha crecido la presión fiscal 2,8 puntos y aunque sigue siendo inferior 6,6 puntos del PIB a la media comunitaria, el protagonismo de los impuestos sobre el consumo ha crecido hasta convertirse en hegemónicos dentro del sistema tributario (52,4% del total).

2 La Seguridad Social en España. Perspectiva general Las prestaciones sociales son un elemento clave en el Estado del Bienestar, un modelo social y económico considerado como una de las principales señas de identidad de la Unión Europea que le distingue de los otros grandes bloques de poder en el mundo (Estados Unidos y Japón). Los beneficios de estas prestaciones, instrumentados bajo la forma de remuneración económica o como retribución especie ya sea de



forma gratuita o a menor precio del fijado por el mercado, acogen bajo un paraguas colectivo estados individuales de necesidad (desempleo, enfermedad, vejez, orfandad, dependencia ...). De ahí su importancia para avanzar en la cohesión social. Dentro de las contingencias cubiertas en el Estado del Bienestar, las pensiones tienen una naturaleza especial. La jubilación es una prestación que a diferencia de las otras clases de pensiones y de otras prestaciones, tiene como origen del derecho un riesgo no originado en el infortunio, la muerte, la incapacidad para el ejercicio del trabajo o la enfermedad. La jubilación se asocia a una prolongación de la vida después de muchos años de duro trabajo. Alcanzar y disfrutar de una pensión por jubilación digna, se asocia para la mayoría con un suceso feliz y agradable. El anhelo de su percepción junto a la preocupación por sobrevivir económicamente ante una contingencia indeseada originada por una situación sobrevenida, convierte el acceso y las condiciones de disfrute de las pensiones en motivo de preocupación para la mayoría de los trabajadores durante buena parte de su vida. Las pensiones cubren una función social básica al facilitar una renta de sustitución a las personas cuya carrera laboral remunerada ha finalizado. Una función protectora acompañada de ventajas en la estabilidad macroeconómica al mantener fuera de los ciclos propios de la actividad productiva una determinada capacidad de compra en un número importante de personas. La doble vertiente mencionada se amplía en otras repercusiones derivadas de la forma de instrumentar los sistemas de pensiones: reparto o capitalización, de gestión pública o privada. La existencia de legítimos intereses en organizaciones y empresas, en especial entidades financieras y aseguradoras, unidos al hecho que millones de personas sean actualmente receptoras de las prestaciones y otros millones de trabajadores ahora en activo aspiren a percibirlas en algún momento, con su consiguiente repercusión electoral, convierten las pensiones en centro permanente del debate tanto en la calle como en los medios de comunicación. Las prestaciones sociales en general y, las pensiones en particular por su amplia dimensión en afectados e importante volumen de recursos económicos manejados, deben estar en permanente seguimiento y observación. Pero este control no se debe limitar a la faceta financiera sino que debe estar acompañado de una cobertura digna de las necesidades de los ciudadanos. Se trataría, por tanto, de fijar la protección adecuada a los trabajadores en función de sus necesidades



adecuándose a las posibilidades marcadas por la capacidad de crear riqueza de la propia economía. En los últimos años se ha convertido en habitual escuchar comentarios, más o menos sesudos, sobre las ventajas e inconvenientes de disponer de uno u otro tipo de sistema de pensiones. Las opiniones están acompañadas de comentarios o análisis, también más o menos detallados y contrastados, sobre la situación financiera presente y futura de los sistemas de pensiones, sobre todo del segmento público. La evolución del sistema de Seguridad Social español desde su inicio a principios del siglo XX ha devenido, de forma similar a la mayoría de los países de la Unión Europea, en un sistema mixto con prestaciones contributivas y universales. La Seguridad Social española cumple con un nivel bastante digno los principios básicos clásicos asociados a la misma: solidaridad, universalidad, igualdad, suficiencia, participación y obligatoriedad. Las prestaciones sociales de carácter público más importantes en la actualidad son: pensiones, prestaciones económicas por enfermedad, maternidad, servicios sanitarios, desempleo, servicios sociales y protección a la familia (prestaciones económicas por hijo a cargo). Las prestaciones sociales en España han mantenido una evolución muy positiva en los últimos veinticinco años aumentado 6,1 puntos en el periodo 1977-2002 (de 9,8% a 15,9% del PIB) aunque todavía son inferiores a la media de la Unión Europea (seis puntos del PIB). Las principales causas del aumento en su protagonismo son las siguientes:

El crecimiento en el gasto de algunas ya existentes. Pensiones contributivas (cuatro puntos del PIB) y asistencia sanitaria (0,7 puntos del PIB).

El mantenimiento en el gasto de otras (prestaciones por

enfermedad y maternidad alrededor del un punto del PIB).

La aparición de nuevas prestaciones: desempleo (1,3 puntos aunque llegaron a ser 4,4% del PIB en 1993), PNC (0,3 décimas del PIB) y servicios sociales (0,3 décimas del PIB).

Durante el periodo marcado por 1977-2002 se ha producido un impulso de la protección social en España como combinación de una demanda de la sociedad española y las decisiones de los distintos partidos políticos que han gobernado desde ese momento. La presencia



sindical en el proceso de ampliación y consolidación ha sido determinante, en especial desde 1995.

En el proceso de deben destacar una serie de decisiones con elevada influencia en la actual configuración:

La etapa de gobierno entre 1977 y1982 contó con un fuerte impulso en las pensiones.

En la etapa de gobierno socialista entre 1982-1995 se amplió la

cobertura de las prestaciones ya existentes y la aparición de otras nuevas. Junto a la creación de un sistema tributario moderno necesario para disponer de recursos públicos.

El Pacto de Toledo (1995) suscrito por todos los partidos del

arco parlamentario apostó por el desarrollo de los sistemas de protección social.

Los posteriores Acuerdos con participación sindical y Patronal

(1996 y 20011) consolidaron el sistema de la Seguridad Social mediante el establecimiento de un sistema de financiación claro y estable, aumento en la contributividad de los trabajadores, ampliación de la cobertura y mejora de las prestaciones inferiores.

Desde 1995 han aparecido presiones desde distintos lugares buscando una privatización total o parcial de algunas de las prestaciones, en especial las pensiones y la asistencia sanitaria. Para justificar su pretensión argumentan una presunta quiebra de los actuales sistemas, una mejor gestión del sector privado frente al público y un excesivo coste empresarial en la financiación de las prestaciones que limita la competitividad de la economía española. Ninguna de las críticas tiene la consistencia suficiente para cuestionar estructuralmente el sistema de Seguridad Social.

a) El coste de gestión del sistema de pensiones y la asistencia

sanitaria es muy inferior a los modelos alternativos privados.

b) Los costes laborales españoles por hora trabajada (salario monetario y diferido + cuotas sociales) son el 70% de la media de la Unión Europea permitiendo todavía una importante ventaja comparativa. No es necesario afrontar una rebaja generalizada de

1 El de 1996 fue suscrito por CC.OO., UGT y Gobierno y el de 2001 fue suscrito por CC.OO., CEOE y Gobierno.



las cuotas para mejorar la competitividad ni siquiera desde la óptica de loa costes laborales.

c) La presunta confrontación entre eficacia y equidad no está

contrastada en la práctica. Las prestaciones sociales tienen efectos positivos también sobre el crecimiento económico (estabilidad de la demanda interna en términos sociales y macroeconómicos).

Coste laboral total en todos los conceptos. € por empleado y año (2000)

Todas las ramas (1)

Industria y servicios (excluidos

administración pública)

Industria (excluida

construcción) Construcción Servicios (excluidos

administración pública)

EU15 European Union (15 countries) 36.631,12 37.908,90 38.586,64 33.254,99 38.107,20

DK Denmark : 36.110,26 36.512,80 35.582,56 35.933,52

DE Federal Republic of Germany : 42.677,17 45.828,88 35.315,44 39.576,91

GR Greece 18.842,90 18.842,90 18.975,80 13.367,91 19.334,65 ES Spain 24.237,26 24.366,81 26.495,96 20.621,06 24.008,00 FR France : 39.300,25 37.579,43 34.351,21 41.477,97

IE Ireland : 33.148,95 33.533,09 35.654,49 32.623,53

IT Italy : 33.233,37 32.309,75 28.247,10 35.032,95

LU Luxembourg : 41.595,89 38.321,98 28.058,90 45.758,68

NL Netherlands 37.860,66 37.860,66 39.758,28 37.878,72 37.051,58

AT Austria : 41.387,75 43.690,22 38.676,26 40.297,22

PT Portugal : 14.269,94 12.267,02 12.422,11 16.747,69

FI Finland 36.760,41 36.760,41 35.981,82 34.213,92 37.955,94

SE Sweden : 48.568,77 48.333,49 43.874,05 49.554,07

UK United Kingdom 42.368,86 44.326,38 44.857,66 47.146,06 43.860,33

Candidatos a la entrada 6.037,17 6.236,00 5.840,21 5.410,62 6.960,66

% sobre media UE15

EU15 European Union (15 countries) 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

DK Denmark 95,3% 94,6% 107,0% 94,3%

DE Federal Republic of Germany 112,6% 118,8% 106,2% 103,9%

GR Greece 51,4% 49,7% 49,2% 40,2% 50,7%

ES Spain 66,2% 64,3% 68,7% 62,0% 63,0%

FR France 103,7% 97,4% 103,3% 108,8%

IE Ireland 87,4% 86,9% 107,2% 85,6%

IT Italy 87,7% 83,7% 84,9% 91,9%

LU Luxembourg 109,7% 99,3% 84,4% 120,1%

NL Netherlands 103,4% 99,9% 103,0% 113,9% 97,2%

AT Austria 109,2% 113,2% 116,3% 105,7%

PT Portugal 37,6% 31,8% 37,4% 43,9%

FI Finland 100,4% 97,0% 93,2% 102,9% 99,6%

SE Sweden 128,1% 125,3% 131,9% 130,0%

UK United Kingdom 115,7% 116,9% 116,3% 141,8% 115,1%

Candidatos a entrar 16,5% 16,4% 15,1% 16,3% 18,3%

Fuente EUROSTAT. Encuesta comunitaria de costes laborales (1) All branches except agriculture, fishing, public administration, private households and extra-territorial organizations



El futuro de la Seguridad Social será un importante termómetro del nivel de calidad de vida de los ciudadanos españoles. En este sentido se debería avanzar de forma progresiva en la consolidación y ampliación de las prestaciones sociales contando con la participación de los agentes sociales (sindicatos y patronal):

El actual sistema de pensiones español está gestionado por la Administración Central del Estado, tiene una amplia cobertura y unas prestaciones con unas cuantías reales, excluida la inflación, cada vez más dignas manteniendo un razonable ritmo de crecimiento de forma sostenida (gasto total del 9,6% del PIB en 2002). En los sucesivos capítulos se explica de forma detallada su estructura. El principal reto a futuro es consolidar el sistema público de reparto como fuente principal de riqueza para la mayoría de la población, acompañado de un segmento complementario de acceso voluntario. Para ayudar a este objetivo es preciso aplicar políticas que garanticen un crecimiento de la riqueza (valor añadido en el tejido productivo español, tasa de natalidad y políticas de inmigración) y adecuen las prestaciones a las necesidades de los ciudadanos asegurando la viabilidad financiera.

El sistema público incluye prestaciones económicas por

enfermedad común y profesional (percepción del salario hasta doce meses prorrogables a veinticuatro meses antes de acceder a la prestación por incapacidad permanente) y por maternidad (percepción del salario durante dieciséis semanas).

El sistema de asistencia sanitaria español funciona bajo el

modelo de seguro social con prestaciones facilitadas mayoritariamente en los centros públicos (asistencia primaria y hospitalaria) y está gestionado totalmente desde 2002 por los gobiernos autonómicos2. Este sistema parece conseguir mejores resultados con un menor número de actos médicos lo que repercute en un menor coste de la prestación. El gasto en 2002 fue equivalente al 5,5% del PIB y la relación calidad de los servicios con su coste es alabada por la mayoría de los expertos internacionales. La principal tarea en el futuro es mejorar la calidad en la atención, ampliar algunos cuidados en la actualidad fuera del mismo (psiquiatría y bucodentales), limitando el crecimiento del gasto farmacéutico.

2 En 2002 ha finalizado un proceso de transferencias iniciado en 1981.



El sistema de prestaciones por desempleo tuvo un gasto en

2002 equivalente al 2,25% del PIB derivado de 1,2 millones de pagos mensuales (percepción de 800 € mes en prestación contributiva y 330 € mensuales en subsidio asistencial y Régimen Agrario), con una tasa de cobertura aproximada del 60% de las personas registradas como paradas en el Instituto Nacional de Empleo3. El objetivo a corto plazo es consolidar su estructura actual ampliando la cobertura de su segmento asistencial a las personas sin rentas alternativas por debajo de una determinada cuantía.

Los servicios sociales son competencia de las Comunidades

Autónomas y su nivel de desarrollo es reducido (entre seis y siete décimas del PIB). Probablemente sea el segmento peor tratado dentro de las prestaciones sociales españolas. Conocida las importantes deficiencias y la intensa demanda de este tipo de prestaciones (prestaciones económicas por hijo a cargo, guarderías, cuidado y atención de personas mayores y minusválidos), el objetivo debe ser su ampliación para potenciar la integración de la mujer en el mercado de trabajo y crear empleo.

3 Situación del sistema de pensiones español El sistema de pensiones español ha evolucionado en los últimos veinticinco años, mucho y en dirección favorable a los ciudadanos, hasta alcanzar una estructura similar a la de la de los países de la Unión Europea. No obstante, algunas de sus prestaciones todavía no están a su altura, entre otros motivos al ser coherentes con la menor riqueza comparada producida por la economía española. En síntesis, el sistema está apoyado en una gran columna de adscripción obligatoria, carácter público y de reparto bajo un criterio central contributivo acompañado de algunos elementos de solidaridad entre cotizantes. El sistema público dispone junto a este componente de un segmento no contributivo, más reducido en tamaño4, dirigido a los trabajadores que no cumplen con las condiciones de acceso del

3 Este número es inferior al de la Encuesta de Población Activa (2,8 puntos sobre la población activa), la estadística homologada con el resto de los países de la Unión Europea. 4 Los beneficiarios son 634.899 personas y la percepción es de 262,99 € para un beneficiario y de 456,03 € para dos beneficiarios.



contributivo. Este gran pilar público del sistema de pensiones, el origen de la mayoría de las rentas de las personas jubiladas, tiene desde 1986 un complemento de acceso voluntario, carácter privado y funcionamiento bajo el principio de capitalización de las aportaciones definidas en cuentas individuales. Gasto en en pensiones sobre PIB

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000EU15 European Union (15 countries) 12.0 12.8 12.9 12.9 12,7 12,7 12,5EUROZONE12 12.2 13.0 13.1 13.2 13,0 12,9 12,8BE Belgium 11.9 12.1 12.1 11.8 11,7 11,4 11,1DK Denmark 9.6 11.5 11.5 11.2 11.1 10.8 10.5DE Germany (including ex-GDR from 1 12.0 12.8 12.9 13.0 12.9 13.0 13,0GR Greece 11.9 11.2 11.7 11.7 12.4 12.6 12,5ES Spain 9.2 10.3 10.5 10.3 10,1 9,9 10,0FR France 12.5 13.5 13.7 13.7 13.5 13.5 13,2IE Ireland 5.6 5.1 4.7 4.4 4.1 3.8 3.6IT Italy 13.4 14.5 14.8 15.3 14.8 1,5 14,7LU Luxembourg 11.8 12.7 12.5 11.9 11.2 10.8 10.0NL Netherlands 15.4 14.1 14.0 13.7 13.1 13.2 13,0AT Austria 13.7 14.4 14.6 14.2 14.0 14.0 14.0PT Portugal 7.7 10.2 10.4 10.4 10.6 10.6 11,1FI Finland 10.4 12.8 12.8 12.0 11.3 11.2 10,6SE Sweden : 13.2 13.2 13.0 12.7 12.4 11,9UK United Kingdom 10.2 11.9 11.9 12.0 11.5 11.6 11,9IS Iceland 4.5 5.7 5.7 5.7 5.8 6.0 6.3NO Norway 8.6 8.5 8.3 8.1 8.8 9.0 7.9CH Switzerland 9.1 11.4 11.7 12.1 12.4 12.7 12.9SI Slovenia : : 12.1 12.1 12.0 12.1 12.1SK Slovak Republic : 7.2 7.3 7.2 7.3 7.4 7,5Fuente EUROSTAT

Pensiones contributivas de la Seguridad Social (% PIB)

0,0%

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Las prestaciones del sistema público de pensiones se dirigen al diecinueve por ciento de la población española (los mayores de sesenta y



cinco años son el diecisiete por ciento) con un nivel de gasto por debajo del diez por ciento del PIB, un ratio bastante cómodo sobre la riqueza nacional (8,3% del PIB el segmento contributivo de la seguridad Social, 0,9% del PIB las prestaciones contributivas de los funcionarios y 0,3% del PIB de las no contributivas). Este porcentaje es inferior a la media de los países comunitarios y bastante menor al del grupo de países con niveles de gasto por encima de la misma (Italia, Francia, Alemania, Dinamarca y Austria). Las pensiones públicas españolas han aumentado su esfuerzo en el último cuarto de siglo (gasto adicional de cuatro puntos del PIB) gracias a la mejora en la cobertura y en las cuantías reales de las pensiones, sin haber dejado de aplicar en el camino reformas en las fórmulas de acceso y método de cálculo (medidas paramétricas) con objeto de moderar el ritmo de crecimiento del gasto total. De no haberse adoptado estas medidas y, por tanto, haber mantenido el ritmo de aumento en el gasto del periodo 1977-1985 (+6,62% real) el gasto en pensiones dentro de veinte años sería superior al 20% del PIB. Los bajos salarios iniciales exigían una mayor generosidad en el acceso y cálculo de la prestación como única posibilidad de obtener una prestación mínimamente digna. El progresivo aumento de los mismos ha necesitado de una adaptación en las condiciones para mantener un crecimiento controlado de las prestaciones reales adecuado a las posibilidades de financiación. Conviene recordar la importancia para la viabilidad financiera del sistema de la reforma aplicada en 1985, un momento bastante delicado en lo social y económico. Las directrices utilizadas, bastante discutidas en su momento por la falta de flexibilidad en su puesta en práctica y la ausencia de prestaciones complementarias en ese momento todavía no creadas, han servido de pauta de comportamiento en los procesos futuros. Las posteriores medidas adoptadas en una dirección similar han estado acompañadas, además, por un elevado grado de consenso político y social, concretado en el Pacto de Toledo suscrito por todos los partidos políticos (1993) y los dos acuerdos firmados más tarde por el Gobierno y distintos agentes sociales y económicos (en 1996 con los sindicatos CC.OO. y UGT y en 2001 con CC.OO. y la patronal empresarial CEOE). La aplicación del contenido de los Acuerdos sociales desarrollando las recomendaciones recogidas en el Pacto de Toledo han devenido en la adopción de un número importante de medidas con efectos en cinco grandes apartados: diseñar y aplicar un modelo de financiación más claro



y estable, fijar una mayor contributividad en el acceso y cálculo de la pensión, la mejora de las prestaciones con cuantías más bajas, la revaporización automática de las prestaciones según el IPC y la aparición de un nuevo concepto de jubilación flexible.

Recomendaciones del Pacto de Toledo: 1.- Separación de las fuentes de financiación. 2.- Constitución de Reservas. 3.- Mejora de las bases de cotización. 4.- Financiación de los Regímenes Especiales. 5.- Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la economía irregular. 6.- Simplificación e integración de Regímenes Especiales. 7.- Integración de la Gestión. 8.- Evolución de las cotizaciones. 9.- Equidad y carácter contributivo del Sistema. 10.- Edad de jubilación. 11.- Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones. 12.- Reforzar el principio de solidaridad. 13.- Mejora de la gestión. 14.- Sistema complementario de pensiones. 15.- Análisis y seguimiento de la evolución del sistema.

Como resultado de un largo proceso, se creó a principio de siglo, el sistema público de pensiones español tiene en la actualidad una cobertura muy amplia sobre la población potencialmente beneficiaria, el número de pensiones se ha duplicado desde 1977, con un ascenso sostenido en la cuantía real de las prestaciones, en similar proporción a la evolución del PIB desde 1977 (+71,6% real hasta los 528,8 € mensuales en 2002). No obstante, las pensiones siguen siendo bajas inferior, el 60% perciben una cuantía menor al Salario Mínimo Interprofesional si bien se observan rápidos avances (en 1990 eran el 89%), y tienen características bastante dispares dependiendo del régimen de cotización del beneficiario y la clase de prestación percibida. Los trabajadores cuyo origen es el régimen general de asalariados tienen habitualmente prestaciones más elevadas (740 € mes en la pensión de jubilación del régimen general de asalariados frente a 420 € jubilación trabajadores autónomos) consecuencia de sus mayores aportaciones en tiempo y, sobre todo, por haber pagado cuotas por bases de cotización más elevadas. De la misma forma, las pensiones de jubilación (603 €) e incapacidad permanente (616,8 €) suelen tener cuantías superiores en relación con las pensiones derivadas como las de viudedad (376 €), orfandad (224 €) y favor de familiares (285 €). En líneas generales, el ritmo de crecimiento del gasto en pensiones está muy controlado en este momento. La situación actual no puede ser



considerada peligrosa en términos financieros, mientras se mantiene la preocupación por mejorar una todavía insuficiente cuantía en la pensión para un número elevado de beneficiarios. La viabilidad financiera del sistema público de pensiones ha sido cuestionada sistemáticamente por algunos autores y organizaciones desde 1993, anunciando severos déficits para fechas próximas, cuando no su quiebra. Las tajantes afirmaciones de marcado carácter catastrofista, construidas en muchos casos adoleciendo del necesario rigor en el análisis, se han demostrado falsas. La situación financiera del segmento contributivo del sistema de pensiones es muy solvente (superávit del 1,3% del PIB en 2002 excluidos los pagos en concepto de complemento a mínimos) gracias a las decisiones adoptadas y, la ayuda del muy positivo ciclo económico encadenado desde 1995 (∆PIB = +3,4% anual acumulativa). La economía española ha sido capacidad de generar más riqueza y, por tanto, es capaz de asumir más y mejores obligaciones sociales manteniendo un esfuerzo razonable en relación a la riqueza nacional. En paralelo, la coyuntura ha permitido llevar a la práctica la propuesta recogida en los Acuerdos sociales de constituir un Fondo de Reserva, que en este momento equivale al 1,2% del PIB. Este fondo, tal como recoge la filosofía de los Acuerdos no es la garantía futura del sistema, de otra forma el sistema sería totalmente contributivo, pero permite disponer de márgenes para afrontar problemas de liquidez en momentos puntuales. La conclusión sobre el excelente estado de salud financiera del sistema de pensiones no proviene sólo del excedente financiero del sistema contributivo, las decisiones sobre pensiones no se deben adoptar en base a la coyuntura, sino también por observar la todavía ventajosa posición comparada de los costes laborales en España (salario + cotizaciones sociales son aproximadamente equivalentes al 70% de la media de la Unión Europea) y una presión tributaria inferior en siete puntos del PIB a la media del resto de los países comunitarios. Unos márgenes que permiten sostener a medio plazo una aportación por cotizaciones sociales en relación al PIB similar a la actual y disponer de márgenes para hacer frente a las necesidades de la sociedad, entre otras, las creadas por el envejecimiento de la población. La experiencia del pasado reciente hace explícitas dos reflexiones relacionadas con el Estado del Bienestar en general y, con las pensiones en particular. La primera, la influencia decisiva del crecimiento de la riqueza, siempre y cuando vaya acompañada de una distribución equilibrada de la misma, para aliviar tensiones financieras en



cualquier apartado del gasto público y, una segunda, la necesidad de introducir continuas reformas para acomodar las políticas públicas a los cambios culturales y necesidades de la sociedad. Se puede añadir una tercera: exigir una mayor responsabilidad a todos aquellos, tanto personas como organizaciones, que realizan predicciones alarmistas sin fundamento suficiente. 4 Ventajas e inconvenientes de los distintos sistemas de

pensiones El presente del sistema público de pensiones es bastante solvente habiéndose logrado además, un consenso amplio sobre su viabilidad financiera hasta 2020. Las divergencias en las predicciones se han postergado hasta después del año mencionado cuando aparece una de las preguntas más frecuentes ¿Llegaré a cobrar la pensión?. Una pregunta acompañada de otra adicional, ¿tengo que hacerme un plan de pensiones?, impulsada por el miedo provocado en buena parte por las noticias y la frecuente publicidad aparecida en los medios de comunicación. Lograr una pensión suficiente es el objetivo de cualquier sistema de pensiones. La primera cuestión sería definir que se entiende por suficiente, una cuestión espinosa que permite distintas interpretaciones. Ante el propósito de alcanzar una prestación sustitutiva a la renta salarial lograda en situación de activo que permita acceder a un determinado estándar de vida, surge la pregunta sobre quién puede cumplir mejor esta función, un sistema de reparto (pay as you go) o de cuentas individuales de capitalización. La prestación final recibida de un sistema de capitalización depende de la capacidad de sus gestores de obtener una determinada rentabilidad de los capitales previamente aportados por los participes durante su vida laboral activa. Las posibilidades de un sistema público de reparto depende del crecimiento económico del país y de la parte de la riqueza creada que los gobiernos consideren oportuno recaudar mediante cuotas e impuestos, entre parte o toda la sociedad, para posteriormente distribuirla entre los ciudadanos a partir de unas condiciones fijadas para el acceso y percepción de la prestación. Ambos sistemas están afectados por el grado del envejecimiento de la población, un fenómeno extendido con diferentes matices a todos los actuales países miembros de la Unión Europea.



La combinación de una reducida natalidad, en España una de las más bajas del mundo, con una mejora en la esperanza de vida puede derivar en un aumento del peso de las personas mayores sobre la población total, unida a una disminución en el número de personas en edad de trabajar (15-65 años). Precisamente, la pérdida de población en este último grupo sirve a algunos analistas como argumento central para prever un escaso crecimiento de la economía en los próximos cincuenta años (1,5% a 1,7% anual según las fuentes para el periodo 2002-2050 cuando ha sido superior al 3,5% en los últimos cuarenta años y del 2,78% en los últimos veintidós años). La fatal combinación de menor riqueza disponible por la nación con mayores obligaciones de gasto, provocará, según estos autores, un aumento de la relación gasto en pensiones y PIB hasta llegar en la mitad del siglo XXI a porcentajes inasumibles incluso por economías desarrolladas (superior al 17%). Ante esta perspectiva, recomiendan potenciar los sistemas de pensiones de capitalización de adscripción obligatoria recortando a su vez la presencia, en mayor o menor medida, del actual sistema público de reparto. El análisis utilizado por estos autores y organizaciones5, tiene su base casi única en considerar irremediable e irreversible un escenario de escaso crecimiento en la actividad económica. Por tanto, un fallo en su previsión de bajo crecimiento del PIB en los próximos cincuenta años provoca el inmediato desplome del resto de su 5 Resultados de gasto en pensiones sobre PIB en 2050 en los siguientes informes :

Budgetary challenges posed by ageing populations, elaborado por el Comité de Política Económica del Consejo de la Unión Europea (ECOFIN) en octubre de 2001 gasto en pensiones del 17,3% del PIB.

“Situación y perspectivas del sistema de pensiones en España”. Servicio de estudios del Banco de España (Diciembre 2000). El informe fue presentado por José Luis Malo de Molina en su comparecencia ante la Comisión Permanente del Pacto de Toledo del Congreso de los Diputados. gasto en pensiones del 15,30% del PIB.

“El sistema de pensiones contributivas en España: cuestiones básicas y perspectivas a medio plazo”. J. F. Jimeno. FEDEA (Mayo 2000) gasto en pensiones del 16,8% al 32% del PIB dependiendo de la evolución de la productividad. Causa curiosidad que para alcanzar el ratio de gasto en pensiones del 32% en 2050 el autor utilice una tasa de crecimiento del PIB del 1,5% anual y de la pensión del 3,22% anual hasta 2050, dos ritmos de crecimiento (riqueza creada y crecimiento de la productividad) incompatibles para cualquier distribución funcional de la renta entre remuneración de asalariados y excedente empresarial incluso en un escenario de pérdida de población en edad de trabajar.

“La reforma de las pensiones ante la revisión del Pacto de Toledo”. J. A. Herce y J. Alonso Messeguer (2000). La Caixa colección estudios económicos 19. 13,4% del PIB (pero limita la posibilidad de ingresos en 2050 al 7,2% del PIB creándose un déficit de 6,15% del PIB en ese año.

En el artículo publicado en el diario EL PAIS (22 de enero de 2001) titulado Por un nuevo Pacto de Toledo firmado por Herce, J. A., Sebastián M. y varias personas más entre las que se encuentra Jimeno, J. A., se contiene una previsión de gasto en pensiones sobre el PIB en el 15% para el año 2050. Este porcentaje es, sin exponer las causas, superior en 1,6 puntos del PIB al establecido por HERCE en su trabajo presentado tan solo seis meses antes (desviación es de 5,1 billones de pesetas de 2000, aproximadamente el 60% del gasto real el 2000). En el caso de. JIMENO implica una disminución de su previsión más baja de gasto en 1,8 puntos del PIB (24.000 millones de euros de 2000) y la más alta en 17 puntos (102.000 millones de euros constantes de 2000).



argumentación como un castillo de naipes. Una fragilidad ya perceptible en las cifras del reciente censo de población española para 2001 que contiene una población superior a la esperada, alejando la posibilidad de incurrir en una elevada pérdida de millones de personas dentro de veinticinco años y, por tanto, diluyendo el escenario de falta de mano de obra para conseguir una superior tasa de crecimiento económico. Como ejemplo de la debilidad argumental de los estudios elaborados bajo esos parámetros, un crecimiento del PIB español del +2,5% anual durante los próximos cincuenta años permitiría asumir el gasto nominal en pensiones previsto por el informe del Consejo de Política Económica de la Unión Europea (ECOFIN), limitando el esfuerzo al 12,33% del PIB en 2050. Alcanzar este nivel de gasto implica un esfuerzo importante para la sociedad española, pero sin duda muy inferior al manejado por los autores del informe cuya conclusión, de cumplirse, sería dramática. Una reflexión extensible para el resto de los países de la Unión Europea donde el panorama expuesto por una de sus principales instituciones (PIB: +1,6% anual hasta 2050) aventura un futuro con muchos problemas, donde el pago de las pensiones no sería precisamente el más importante. Ante una situación tan grave como la descrita por los autores de los informes con conclusiones tan dramáticas, causa sorpresa la ausencia de soluciones para resolver la anunciada pérdida de población en edad de trabajar, elemento señalado como origen del problema, aún disponiendo de un periodo tan largo de tiempo por delante. Por otra parte, su propuesta se limita a predecir graves dificultades para el sistema público de reparto, olvidando las deficiencias y puntos frágiles de los sistemas de capitalización propuestos como solución alternativa:

Los sistemas de capitalización son como mínimo igual de sensibles al envejecimiento de la población, incluso pueden enfrentarse a mayores problemas para garantizar la renta vitalicia ante una inadecuada previsión de esperanza de vida.

Los sistemas de reparto y capitalización son cada uno a su manera sensibles a los escenarios de bajo crecimiento. Los de reparto al disponer de menor riqueza y los de capitalización al obtener un menor precio por la venta de los activos necesarios para afrontar sus obligaciones. Como elemento diferenciador, el sistema de reaparto cuenta con una ventaja de control democrático para



definir la distribución de los esfuerzos sin perder el componente de contributividad.

La tasa de rentabilidad de los sistemas de capitalización no es superior, de forma obligada y general, a la de los sistemas de reparto. Menos aún, en un escenario de bajo crecimiento donde se multiplican los problemas para las gestoras de los fondos para vender los activos necesarios para asumir las obligaciones con los beneficiarios. La actual crisis mundial iniciada en 2001 ha convertido en negativas las tasas de rentabilidad de los planes de pensiones españoles (hasta el –30% de pérdida sobre las aportaciones en los de renta variable).

Los sistemas de capitalización incorporan un nivel de riesgo nada desdeñable. Las pérdidas acumuladas por los mismos en los últimos cuatro años al coincidir con una etapa de crisis es una muestra. Esta cuestión se convierte en un elemento muy grave para quienes se jubilen en estos periodos bajistas del ciclo para los que no tiene sentido la rentabilidad media a largo plazo de los fondos al no poder beneficiarse de la misma. Conviene la reflexión sobre que hubiera pasado a las personas que han accedido a la jubilación en los últimos cuatro años de no disponer del sistema de reparto como suministrador del componente principal de su renta, deberían haber elegido entre seguir trabajando o renunciar a una parte significativa de sus aportaciones.

Rentabilidad planes de pensiones privados ESPAÑA Rentabilidades medias anuales ponderadas al 31 de diciembre de 2002 13 años 8 años 5 años 3 años 1 año

Renta fija 7,8 6,3 3,8 3,8 3,8Renta fija mixta (hasta 15% variable) 7,6 6,1 2,2 0,3 -0,9Renta fija mixta II (15-30% variable) 7,8 6,1 1,3 -3,1 -5,1

Renta variable mixta (30-75%) 6,7 5,0 -0,7 -9,3 -17,2Renta variable mixta (máximo 75% variable) 7,2 -3,0 -19,2 -30,2

total planes individuales 7,7 6,1 1,7 -2,7 -4,8inflación media (deflactor consumo) 3,8 2,9 3,2 3,4 3,1rentabilidad real planes individuales 3,9 3,2 -1,5 -6,1 -7,9

∆ PIB real ................................................... 2,7 3,3 3,5 3,0 2,0

sistema empleo 9,9 7,3 3,4 -0,8 -3,7sistema asociado 8,9 7,1 3,0 -4,1 -3,8

rentabilidad real sistema empleo 5,8 4,3 0,2 -4,0 -6,6total planes 7,8 6,5 2,2 -2,1 -4,4

inflación media (deflactor del consumo) 3,8 2,9 3,2 3,4 3,1rentabilidad real total planes 3,8 3,5 -0,9 -5,3 -7,3

∆ PIB real .................................................... 3,1 3,4 3,9 4,2 2,8



El riesgo para los partícipes asociado a los ciclos de la economía está acompañado de otro proveniente de una búsqueda de tasas de rentabilidad superiores con inversiones realizadas en países con mayores expectativas de crecimiento, pero también con un menor nivel de seguridad derivada de la volatilidad en diferentes temas (tipos de cambio de la moneda inestables, estabilidad política, etc...). Valga como ejemplo las crisis del sudeste asiático en 2000 o la más reciente de Argentina y Uruguay en 2002. Por último, hay una cuota adicional de riesgo derivada de una posible gestión ineficaz o, peor aún, fraudulenta de las aportaciones de los partícipes.

La experiencia no evidencia una superior capacidad de los sistemas de capitalización para crear más riqueza agregada a la demostrada por los sistemas de reparto. Más al contrario, de existir alguna prueba se inclina hacia éstos últimos. En esta línea, si se considera irresoluble el problema de la pérdida de población en un futuro próximo, su propuesta de ampliar el campo de actuación de las cuentas individuales de capitalización en detrimento del actual sistema de reparto no soluciona tampoco el problema de crecimiento económico.

Los sistemas de aportación definida son muy sensibles a la inflación al no poder actualizar habitualmente las prestaciones asignadas inicialmente, salvo aumento sensible en las aportaciones exigidas a los partícipes. Los sistemas de prestación definida limitan el riesgo pero a cambio de aumentar sensiblemente las aportaciones.

Los sistemas de capitalización tienen costes de gestión (por encima del 2% anual sobre los rendimientos) muy superiores a los de reparto (0,7% del capital manejado). Los costes de gestión parecen aún superiores en los países latinoamericanos donde son en media el 27% de la aportación bruta6.

La propuesta de sustitución total del sistema de reparto por uno de capitalización ha sido abandonada por casi todos sus defensores, no sólo por las dudosas ventajas comparativas, sino sobre todo por la convicción de su imposible puesta en práctica debido a su excesivo coste (varias veces el PIB anual). Pero, con el paso de los años ha aparecido una posición intermedia de consistente en desdoblar el sistema público

6 Una visión sobre la Seguridad Social en América Latina. Equipo de representación de los trabajadores en el BPS de Uruguay. Agosto 2002.



reduciendo la dimensión del actual segmento de reparto, a la vez que se crea uno nuevo de capitalización, de adscripción obligatoria, gestión privada y garantía pública. Según este modelo, la cotización al sistema de reparto estaría acompañada de una cuenta individual para cada titular/cotizante. Los argumentos de la propuesta se apoyan en atribuir una posible falta de viabilidad financiera al sistema de reparto para asumir las obligaciones de gasto provocados por el mayor envejecimiento asignando esa solvencia a los de capitalización. La novedad estriba en incardinar el segmento dentro del sistema público en un intento de reforzar su solvencia frente a terceros. Esta propuesta sugiere algunas preguntas. Considerando la contribución exigida a los trabajadores para abrir sus cuentas individuales como obligatoria y adicional a la existente al sistema de reparto, la nueva fórmula produciría un incremento de los costes laborales para los empresarios por el uso de la fuerza de trabajo, una opción no deseable desde el objetivo comunitario de reducir los costes indirectos para fomentar el empleo. Por tanto, el resultado en este aspecto sería el mismo que aumentar la contribución actual al sistema de reparto si fuera necesario aumentar la recaudación para asumir mayores obligaciones. Rechazada esta explicación, la causa principal debe estribar en atribuir mayores ventajas al sistema de capitalización sobre el de reparto, ya sea a titulo individual al disponer de una mayor rentabilidad del sistema, o colectiva al colaborar a lograr un crecimiento económico superior. Como se ha mencionado, esta consideración no está avalada por la experiencia. La tasa de rentabilidad de los sistemas de capitalización a largo plazo es difícil que supere al crecimiento del PIB, a menos que se incurra en un riesgo no deseable realizando inversiones en países con potenciales posibilidades de crecimiento, habitualmente aquellos con menor estabilidad económica y política. La experiencia en los países latinoamericanos donde se han instrumentado sus propuestas camina en sentido contrario. La cobertura de la población en número y cuantía de la prestación es menor, la solvencia financiera de las gestoras es dudosa en varios países y los costes de gestión desmesurados. Una situación no tan preocupante pero si a tener en cuenta es extensible la de las principales empresas del Reino Unido, donde las caídas bursátiles y el reducido crecimiento de las principales economías del planeta han provocado importantes déficits en sus sistemas privados de previsión social. Esta información debería hacer reflexionar a quienes proponen soluciones de estas características en cualquier parte del mundo, con especial recordatorio por su cercanía, para quienes aconsejan este sistema a los países del este de Europa candidatos a la ampliación. La



defensa de los intereses de la mayoría de los ciudadanos no justifican la propuesta defendida por algunos organismos comunitarios de apostar por los sistemas individuales de pensiones como elemento central de su sistema de protección. Tampoco está demostrada empíricamente la superioridad de los sistemas de capitalización, si la falta de crecimiento económico futuro es su preocupación. Por último, se abre la pregunta sobre cuales son las ventajas de conceder garantía pública a un sistema de capitalización gestionado de forma privada. Así, si el nuevo sistema no reduce los costes laborales totales, tienen costes de explotación mayores, no garantiza mayor rentabilidad, ni colabora más al crecimiento económico, cabe la pregunta de porqué la Seguridad Social debe garantizar con su prestigio y en el peor de los casos con su patrimonio, una gestión desarrollada por terceros, sin la posibilidad de aplicar los controles necesarios. La experiencia reciente en donde los planes y fondos de pensiones de capitalización acumulan pérdidas multimillonarias permiten sugerir cual sería la conducta de los cotizantes-partícipes que pretendieran jubilarse en ese momento. ¿Quién sería objeto de su reclamación?. La cuestión presenta una contestación aún más difícil si las pérdidas aparecieran por una gestión incompetente o fraudulenta. 5 El futuro del sistema de pensiones español Conocer las debilidades de los sistemas de capitalización no implica olvidar los problemas asociados a un escenario con la población más envejecida, baja natalidad y una insuficiente tasa de actividad y de ocupación. Las proyecciones oficiales de población realizadas a partir del censo de población de 1991 muestran un panorama preocupante. A partir del año 2025 el peso de la población mayor de sesenta y cinco años será muy elevado superando el 25% de la población total, mientras el número de personas en edad de trabajar disminuirá, incluso en términos absolutos. Las cifras del último censo (2001) reflejan un aumento en el número de habitantes junto a un repunte en la tasa de natalidad, elementos ambos que casi con toda seguridad mejorarán las nuevas proyecciones para los próximos cincuenta años, limitando el grado de envejecimiento. No obstante, estos factores de corrección no son suficientes para rechazar la aparición de una situación de progresivo envejecimiento de la sociedad española aunque su grado pueda ser inferior a la determinada por los analistas más pesimistas7. 7 En algunos informes la población mayor de sesenta y cinco años alcanza hasta el 40% del total de la población..



El anticipo de carencias futuras, como es un posible envejecimiento de la población, que de no corregirse pueden crear problemas a medio y largo plazo, es un útil instrumento de trabajo para intentar solucionar los problemas futuros. Pero, la presentación de análisis a largo plazo con conclusiones irrevocables construidos bajo premisas bastante inflexibles crea una injustificada alarma social concentrada en los sistemas públicos de pensiones, aún a sabiendas de disponer de tiempo suficiente para articular propuestas que subsanen o, como mínimo mejoren la situación a largo plazo. No parece lógico renunciar a buscar solución a las causas principales origen del problema cuando se tienen treinta años por delante y, sin embargo, limitar la propuesta a tan grave problema a la constitución de sistemas privados de pensiones La mejora de la esperanza de vida se debe saludar como un hecho positivo, siempre y cuando venga acompañada de la suficiente calidad de la misma. Asumiendo este planteamiento, la opción más ventajosa para la mayoría señala es la de poner en práctica de manera inmediata una política económica dirigida a solucionar o, como mínimo paliar los problemas demográficos: evitar la pérdida de población y corregir la pirámide de edad limitando la caída del grupo de personas en edad de trabajar. Así, la primera y más importante decisión para consolidar cualquier sistema de pensiones es actuar en la doble vertiente de recomponer la tasa de natalidad alcanzando parámetros más favorables y, en paralelo, definir una política de emigración más adecuada a las necesidades sociales y económicas. La muy reducida tasa de natalidad española ha venido determinada en parte por el papel más activo de la mujer dentro de la sociedad incluyendo su mayor presencia en el trabajo remunerado. Pero este cambio cultural necesario para mejor los parámetros de igualdad de géneros ha estado, además, acompañado por un fuerte aumento en los gastos asociados con los hijos, en especial por la ausencia de servicios básicos. La mejora de la tasa de natalidad sin poner en riesgo los necesarios avances inigualdad para la mujer, se vería ayudada con la puesta en practica de algunas medidas:

Una prestación económica por hijo a cargo aplicada con carácter general, mínimo de 150 € mensuales, rompería una de las principales barreras para aumentar la tasa de natalidad.

La ampliación hasta niveles suficientes del servicio de guardería con un precio razonable mejoraría sensiblemente el acceso de la mujer al trabajo remunerado en el doble aspecto de disponer de un



servicio básico para buscar trabajo y limitar el coste de custodia. Una opción podría ser la escolarización gratuita de los hijos a partir de un año.

La creación de servicios de dependencia mejoraría la calidad de vida de las personas mayores y minusválidos y, a la vez, liberaría a la mujer de un servicio casi siempre asignado a ellas en el entorno familiar sin remuneración alguna. De forma adicional, disponer de estos servicios de dependencia ayudaría a crear empleo.

Una política activa sobre la vivienda, en especial sobre el segmento del alquiler, reduciría su disparatado precio ayudando a los jóvenes a independizarse abandonado la casa de sus padres y permitiéndoles la formación de nuevas unidades familiares

La conciliación de la vida laboral y familiar tiene que dejar se ser un eufemismo para llenar el concepto de contenido.

Un contrato a tiempo parcial con condiciones necesarias para que los usuarios realmente lo utilicen como una renta complementaria a los ingresos familiares y no como un mal menor con remuneración insuficiente ante la incapacidad de encontrar un empleo a tiempo completo.

Todas las políticas públicas mencionadas están muy poco desarrolladas en España y, su ampliación modificaría sin duda las decisiones sobre la dimensión de las unidades familiares aumentando la tasa de natalidad en menos de una década. El objetivo demográfico es prioritario para la sociedad española frente a rebajas en el Impuesto sobre la Renta, de dudoso interés para la mayoría por su renuncia a ingresos y su fuerte componente redistributivo a favor de los más ricos o, lograr el equilibrio presupuestario a cualquier precio en un escenario de presión fiscal española inferior en siete puntos del PIB a la media de la Unión Europea. Estas decisiones de apoyo a las unidades familiares deben estar acompañadas de una política de inmigración diseñada con los parámetros adecuados y aplicada con la necesaria flexibilidad. La sociedad española debe ser consciente de la importancia de disponer en un futuro de una población suficiente y equilibrada, por lo que debe dejar de percibir la inmigración como un hecho coyuntural para asumir su carácter estructural y necesario para sus propios intereses. Esta perspectiva debe planificar en lo posible los flujos migratorios primando la integración en la



sociedad española de los inmigrantes, con especial atención en la segunda generación. En esta dirección, se debe buscar un equilibrio entre la bienintencionada posición de quienes defienden fronteras abiertas y papeles para todos, una opción amable en apariencia pero imposible de sostener sin graves conflictos de convivencia, y la de aquellos otros que se parapetan en la xenofobia para negar su entrada o, en el mejor de los casos, exigir un trato de segunda categoría para los recién llegados. La emigración debe dejar de ser un problema para la sociedad española para considerarla una parte de la solución y, en este sentido debe ser un compendio de derechos para las personas que llegan pero también de obligaciones con el lugar y la sociedad que les recibe. La suma de acciones de ayuda a las unidades familiares y de inmigración ayudarán a evitar una caída de la población total, en especial del grupo en edad de trabajar, reduciendo el envejecimiento de la sociedad española y, limitando, cuando no evitando, buena parte de los problemas futuros no sólo del sistema público de pensiones sino de otros múltiples ámbitos de la vida de los españoles. En paralelo, la economía española mantiene diferenciales todavía muy amplios con el resto de los países de la Unión Europea en tasa de actividad (incorporación de la mujer al mercado laboral) y de ocupación (desempleo). Cerrar estas diferencias ayudará en el medio plazo a crear riqueza y mantener, e incluso aumentar, el número de cotizantes aunque también los posibles beneficiarios futuros, configurando una base más amplia y firme para afrontar el futuro. Después de superar una periodo donde la viabilidad financiera del sistema era cuestionada a diario, de forma injustificada como ha quedado demostrado con el paso del tiempo, la posición actual del sistema público de pensiones es muy desahogada. Las decisiones adoptadas y el paso del tiempo han permitido aportar tranquilidad a los actuales beneficiarios y a los potenciales preceptores en el futuro. El sistema de pensiones público es una opción asumida y valorada positivamente por la inmensa mayoría de la población, aunque no compartida por aquellos que en defensa legítima de sus intereses, pretenden introducir modificaciones, más o menos estructurales, con objeto de conseguir determinados beneficios. Aún conociendo la necesidad de tomar las decisiones con anticipación, la actual situación y las perspectivas futuras no muestran urgencias para adoptar de forma rápida medidas estructurales. El sistema de pensiones español, público y de reparto, puede funcionar de forma correcta durante



los próximos cincuenta años bajo hipótesis bastante razonables, como mínimo tan creíbles como las utilizadas por sus detractores para criticarlo. Las pensiones tienen como objetivo fundamental reducir la incertidumbre de los ciudadanos asegurando la percepción de una renta de sustitución durante un periodo de su vida marcado por la finalización de la vida laboral remunerada. Esta percepción tiene que ser compatible con un correcto funcionamiento del sistema productivo y una viabilidad financiera del propio sistema de pensiones dentro de la riqueza nacional. Con estas premisas puede ser es útil definir como puede ser el sistema español de pensiones en el futuro. El sistema de pensiones de reparto tiene un fuerte elemento contributivo no contradictorio con un acentuado carácter solidario, una característica no presente en las cuentas individuales de los sistemas de capitalización. Una solidaridad percibida entre generaciones, al beneficiarse los preceptores de los crecimientos futuros de la riqueza de un estado. Entre personas, al contar con elementos redistributivos concretados en una pensión y una base de cotización mínima y máxima. Entre regímenes, al asumir las actividades más pujantes las obligaciones de otros sectores que han perdido protagonismo con el paso del tiempo. Entre territorios, gracias a la caja única que permite pagar las prestaciones en lugares donde no se obtiene la suficiente recaudación. Adicionalmente, el sistema público de reparto cuenta con un elevado nivel de seguridad en los cobros directamente relacionados con la riqueza creada, y un fuerte control democrático en su definición que le permite tomar decisiones en cualquier momento para ajustar el reparto de la riqueza sin quebrantar el principio de contributividad. Estas virtudes están reforzadas por su colaboración a lograr una mayor estabilidad gracias a la limitación de los efectos negativos de los ciclos económicos al sostener unos determinados niveles de demanda interna. Este planteamiento era hasta hace poco muy cuestionado desde diferentes ópticas, sin embargo en un breve plazo de tiempo la moda está cambiando. Un ejemplo de este significativo cambio, son las opiniones vertidas por ORSZAG y STIGLITZ en el artículo titulado Rethinking pension reform: Ten myths about Social Security8 incluido en un libro publicado por el Banco Mundial donde se modifican de forma sensible importantes aseveraciones sostenidas durante muchos años por el Banco Mundial en la línea de reconsiderar las ventajas de sustituir los sistemas públicos de reparto por otros de capitalización.

8 New ideas about old age security. Toward sustainable pension systems in the 21st century. Edited by Robert Holzmann and Joseph E. Stiglitz. The World Bank.



Los motivos enumerados permiten explicitar un modelo donde las pensiones públicas contributivas con funcionamiento bajo el principio de reparto deben constituir el principal pilar del sistema de pensiones dando cobertura a la mayoría de la población constituyendo su principal fuente de renta. Un crecimiento anual del PIB del +2,5% en media permitiría asumir en 2040 un sistema de amplía cobertura para los trabajadores (12,5 millones de perceptores; +61,3% sobre 2002) y con una cuantía media muy superior a la actual (1.155,73 € constantes de 2002; +2,18 veces en términos reales) manteniendo el actual ratio entre pensión media y salario neto medio. Una hipótesis con estas características, construida con un importante ratio de crecimiento de los salarios medios reales (+2,08% anual)9, derivaría en un gasto en pensiones sobre el PIB del 11,45% del PIB en 2040, algo menos de tres puntos del PIB superior al de 2002. El objetivo de esta simulación no es realizar un ejercicio de adivinación, menos aún de previsión, de lo que va suceder dentro de cuarenta o cincuenta años, sino demostrar que escenarios con parámetros de cobertura y calidad de vida suficientes son asequibles financieramente disponiendo de un ritmo de crecimiento de la riqueza no disparatado. Por otra parte, no se debe olvidar que menores tasas de aumento en el PIB comprometen la cuantía de la pensión en un sistema de reparto pero también las de los sistemas de capitalización quienes disponen del mecanismo de control democrático de reparto de las ventajas e inconvenientes. En definitiva, el porcentaje sobre el PIB del gasto en pensiones podría ser un posible criterio de consenso sobre una transferencia razonable de recursos de los trabajadores activos a aquellos cuya vida laboral remunerada ha finalizado, compatible con una calidad de vida digna para la mayoría de la población y un correcto funcionamiento de la economía. La clave de la fortaleza de un sistema de pensiones de reparto es la riqueza para poder distribuirla primando la contributividad de los afiliados, de hecho las cuotas forman parte del salario diferido, pero sin olvidar incorporar un cierto grado de equidad. El seguimiento del sistema de pensiones debe establecer un control en la evolución de los distintos parámetros con influencia en las prestaciones para mediante la adecuación de los mecanismos de acceso y cálculo de la prestación, acomodarlas al ritmo deseado de crecimiento del gasto en relación al PIB. Este camino permite garantizar la viabilidad financiera del sistema mejorando de forma continua pero controlada las prestaciones reales de los beneficiarios. La acción política se debe combinar con las posibilidades

9 La evolución más lógica es un número mayor de ocupados y un inferior crecimiento anual de los salarios, una simulación posible a partir de las nuevas proyecciones de población a realizar con el Censo de 2001.



económicas. El continuo análisis del sistema y de las necesidades de los ciudadanos debe desembocar en las reformas necesarias para conseguir estos objetivos buscando el consenso social y político. Las posibles medidas de tipo paramétrico se concentran en el método de cálculo de la prestación (años cotizados, bases de cotización utilizados y edad de acceso) y la intensidad en su uso dependerá del objetivo considerado. Las consecuencias de una modificación en las fórmulas de cálculo no deben ser una comparación con el resultado obtenido con sistemas anteriores sino por la evolución de las nuevas pensiones medidas en términos reales y, en todo caso, con su relación con los salarios vigentes en cada momento. Los sistemas de pensiones tienen un proceso de maduración durante el cual cumplen con su objetivo de suministrar una pensión suficiente de diversas formas. Cuando los salarios son muy reducidos la tasa de reposición debe ser lo más generosa posible para garantizar un mínimo de calidad de vida. A medida que los salarios aumentan el grado de reposición puede ser inferior sin poner en peligro un crecimiento sostenido de la pensión real que permita mejorar progresivamente la calidad de vida de los preceptores. En el proceso de reformas paramétricas del sistema español, se debe tener en cuenta la existencia de una normativa muy interesante sobre jubilación flexible (antes y después de sesenta y cinco años con coeficientes correctores) con grandes y amplias posibilidades de desarrollo en el futuro. Su estructura permite adecuar la vida laboral del trabajador a distintas circunstancias y contextos. Actualmente, la temprana incorporación a la vida laboral remunerada de los trabajadores hace atractivo su retirada antes de la edad ordinaria, sin embargo esta conducta puede cambiar en el futuro si los procesos de aprendizaje se alargan o la ampliación de la esperanza de vida y una mejora de las condiciones laborales de determinadas actividades hace más atractivo continuar en la vida laboral activa. Las reformas, siempre necesarias dentro de un sistema de pensiones, deben por tanto equilibrar los efectos mencionados para lograr el objetivo mencionado: crecimiento controlado del gasto total debido a un mayor número de beneficiarios y mejores pensiones medidas en términos reales. Estas reformas no deben estar guiadas tan solo por la viabilidad financiera, también deben ajustarse a las necesidades sociales existentes en cada momento. La consolidación de un modelo de estas características con un pilar público y de reparto, fuente de renta central y suficiente para la mayoría



de los trabajadores (amplia cobertura y mejores prestaciones), puede y debe estar complementado por un sistema privado de capitalización de acceso voluntario al que accedan de forma individual o colectiva (planes de empleo) quienes lo consideren oportuno. La opción complementaria es recomendable y necesaria en determinadas ocasiones, en especial para los trabajadores con rentas más elevadas, pero no debería ser promocionado con el miedo a la quiebra del sistema público, como tampoco debe ser presentada obviando la condición de riesgo inherente a las cuentas individuales. El volumen final del segmento complementario depende de varios factores. Las pensiones públicas, como tampoco las privadas salvo pago de una prima desmesurada, nunca han alcanzado el total del último salario percibido, por lo que todo aquel que quiera disponer de ese máximo de sustitución deberá realizar aportaciones adicionales a este tipo de sistemas. En todo caso, su elección de ahorro frente al consumo es una opción complementaria siempre disponible. Por otra parte, los legisladores han establecido una cantidad máxima para la base de cotización y la pensión pública (2.574,90 € en doce veces y 1.995,00 € en catorce pagas respectivamente en 2002) limitándose en los últimos años a su mera actualización monetaria, una conducta que de mantenerse podría alejar progresivamente su relación con el salario medio percibido. De no modificarse, los trabajadores con ingresos superiores a la pensión máxima deberán realizar aportaciones complementarias a planes o fondos de pensiones, si pretenden mantener una renta de sustitución similar a la obtenida en activo. Desde un punto de vista de sindical, el mecanismo más adecuado para hacerlo es desarrollar sistemas complementarios de empleo de cobertura universal dotados en la negociación colectiva al arbitrar un salario diferido. Su carácter complementario no debería ser obstáculo para no intentar una amplia difusión, sin embargo, hay serias dificultades para llevar a cabo esta idea. La experiencia limita los planes de pensiones a las empresas de gran dimensión, como consecuencia de la modernización de acuerdos ya existentes en el pasado. Los avances son mínimos en las pequeñas y medianas empresas. La postura empresarial supone un fuerte impedimento al no reconocer las aportaciones como parte del salario, tal y como se reconoce en la Contabilidad Nacional, y, en coherencia, asumir que los propietarios de las mismas deben jugar un papel preeminente en su control. Las decisiones adoptadas recientemente por el Gobierno sin contar con el consenso sindical no ayudan a desarrollar este instrumento



complementario de los sistemas de pensiones. La concesión a los empresarios de un papel desproporcionado en la gestión de los mismos desincentiva severamente el desarrollo en la negociación colectiva. Bajo este criterio, la perspectiva de ampliación a medio plazo no es muy optimista. Por otra parte, las experiencias conocidas de funcionamiento en otros países apuntan a la necesidad de articular normas claras y seguras para los participes que limiten el excesivo riesgo de los ahorros de los trabajadores situados en fondos de previsión social. El fenómeno del envejecimiento de la población puede ser limitado parcialmente con las medidas propuestas hasta alcanzar un punto que permita su adecuada atención. Pero incluso en esa hipótesis, la ampliación de la esperanza de vida de las personas creará nuevas necesidades no cubiertas solamente con mejores pensiones. El fenómeno del envejecimiento, sobre todo la llamada cuarta edad, genera necesidades distintas cuya cobertura puede provenir de servicios de dependencia y socio-sanitarios de carácter público o mixto. La suma de prestaciones son las que marcarán el grado de calidad de vida de las personas y, por tanto, los avances en el Estado del Bienestar.

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