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Amazon Cooperation
Treaty Organization
Global Environment
Facility
United Nations
Environment
Programme
PROJETO GESTÃO INTEGRADA E SUSTENTÁVEL DOS RECURSOS HÍDRICOS
TRANSFRONTEIRIÇOS NA BACIA DO RIO AMAZONAS, CONSIDERANDO A
VARIABILIDADE E MUDANÇA CLIMÁTICA OTCA/GEF/PNUMA
Foto: Raimundo Nonato Cunha Pinheiro- Rio Purus
CONSULTORA: FRANCIMARA SOUZA DA COSTA
COMPONENTE-III ESTRATÉGIAS DE RESPOSTA
SUBPROJETO-III.2 PRIORIDADES ESPECIAIS SOBRE ADAPTAÇÃO
Atividade III.2- Mudanças climáticas, adaptação Capacidade e governança risco na Sub-bacia
do projeto transfronteiriço Purus River "Gestão Integrada e Sustentável dos recursos
Hídricos transfronteiriços na Bacia do Rio Amazonas Considerando a Variabilidade do Clima e
mudanças climáticas"
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela
SUMÁRIO
1 APRESENTAÇÃO ............................................................................................................ 2
2 CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA GOVERNANÇA DE RISCO .................. 4
3 MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL PARA GOVERNANÇA DE RISCO ........... 6
4 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DOS MUNICÍPIOS PARA A GESTÃO E
REGULAÇÃO DA ÁGUA ............................................................................................. 10
5 EQUIPAMENTOS E INFRAESTRUTURA DOS MUNICÍPIOS ............................. 20
5.1 Evolução da população do município ............................................................................ 21
5.2 Disponibilidade do sistema de comunicação ................................................................. 23
5.3 Recursos humanos ........................................................................................................... 24
5.4 Recursos físicos ................................................................................................................ 28
6 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS PLANOS DIRETORES DOS
MUNICÍPIOS PARA A GOVERNANÇA DE RISCO ................................................ 31
6.1 Instrumentos existentes nos PDDM para gestão da água ............................................ 32
6.2 Instrumentos existentes nos PDDM para gestão ambiental ........................................ 34
6.3 Considerações gerais sobre os Planos diretores de desenvolvimento dos municípios
36
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................... 40
REFERÊNCIAS .............................................................................................................. 43
PRODUTO VI AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE DAS INSTITUIÇÕES
GOVERNAMENTAIS DOS MUNICÍPIOS DA BACIA DO RIO PURUS.
1 APRESENTAÇÃO
Este produto apresenta acapacidade das instituições governamentais dos municípios da
Bacia do Rio Purusa partir da análise da infraestrutura dos municípios, dos arranjos
institucionais para a gestão e regulação da água e das estruturas organizacionais dos planos
diretores dos municípios para a governança de risco, como entrada direta para implementação
de estratégias de adaptação a mudanças climáticas na governança de risco.
A gestão das águas está diretamente relacionada à capacidade institucional disponível
ao poder público, organizações envolvidas e à sociedade, para o planejamento e
implementação das políticas de forma que se obtenha sucesso em função dos objetivos
traçados. A análise da capacidade institucional reflete os recursos humanos, físicos e
financeiros, bem como, os instrumentos de gestão disponíveis nos municípios para elaboração
de estratégias concernentes à prevenção e mitigação nos riscos de desastres naturais.
A região analisada neste trabalho, a saber: os municípios de Beruri, Tapauá,
Canutama, Lábrea, Boca do Acre, Pauini e Humaitá, localizados no Estado do Amazonas, e
Santa Rosa do Purus, Sena Madureira e Manoel Urbano, no Estado do Acre, é propícia para
estudos e implantação de projetos piloto referentes aos impactos de mudanças climáticas e
governança de risco.Possui grande diversidade biológica intacta, representa diversas formas
de vida e uso dos recursos naturais, além da existência de arranjos institucionais diferenciados
e submissão às ordenações políticas relacionadas ao uso da terra (COSTA & RAVENA,
2014). Ao mesmo tempo, é alvo do interesse de grandes empreendimentos causadores de
impactos ambientais, como construção de hidrelétricas e rodovias, além de ser área de
intensos conflitos pelo uso dos recursos naturais, como atividades ilegais de pesca e uso de
produtos florestais madeireiros e não madeireiros.
O município de Humaitá foi incluído para estudo no projeto, devido à cheia histórica
ocorrida neste ano de 2014, uma vez que inicialmente somente seriam incluídos os municípios
localizados na calha do Rio Purus (Beruri, Tapauá, Canutama, Lábrea, Pauini e Boca do Acre,
pertencentes ao Estado do Amazonas, e Sena Madureira, Santa Rosa do Purus e Manuel
Urbano, no Estado do Acre). A cidade está localizada na calha do Rio Madeira (afluente do
Rio Amazonas) e situada na fronteira entre os Estados do Amazonas e Rondônia. A cheia do
Rio Madeira atingiu a marca aproximada de 20m em abril (sendo o nível do rio de 10m),
provocando calamidade pública em Humaitá e vários municípios de Rondônia, dentre eles
Porto Velho, capital do Estado (ANA, 2014). A inclusão de Humaitá como área de estudo,
permitiu uma visão mais abrangente e integrada de todo o interflúvio Purus – Madeira, dada
sua representatividade e influência sobre os demais municípios da região do Madeira, bem
como, sua ligação relacionada à importância econômica, social e de biodiversidade com os
municípios localizados à margem do Rio Purus.
As informações foram coletadas por meio de entrevistas aos coordenadores municipais
da defesa civil, análise de documentos junto aos órgãos governamentais envolvidos com a
gestão da água e defesa civil nos municípios, análise dos planos diretores dos municípios e
durante os Workshops realizados em Manaus nos dias 29 e 30 de maio de 2014, com os
municípios do Amazonas e nos dias 27 e 28 de agosto de 2014, com os municípios do acre,
tendo a participação de representantes das coordenadorias municipais da defesa e da
sociedade civil.
2 CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA GOVERNANÇA DE RISCO
De acordo com Capacity. Org (2003), capacidade1 institucional diz respeito ao
estabelecimento de regras adequadas ao funcionamento de organizações para o alcance de
objetivos previamente definidos, realização de tarefas, cumprimento de metas e adaptação
constante ao surgimento de problemas e enfrentamento de desafios.
Assim, a capacidade institucional envolve a capacidade de planejamento e
implementação de políticas, capacidade de administração e gestão de processos, negócios ou
recursos. Sagi (2009) afirma que a análise da capacidade institucional refere-se a uma análise
situacional do conjunto de habilidades existente em uma determinada instituição para
gerenciar ou prover o atendimento das necessidades da população, ou ainda solucionar os
problemas enfrentados pela sociedade.
O Banco Mundial (2004) apresenta quatro disposições necessárias às instituições para
adquirir capacidade institucional, quais seja a capacidade de: identificar problemas ou
caminhos, chegar ao equilíbrio dos interesses, implementação de políticas e adaptação aos
processos. Esses critérios podem ser utilizados então como avaliativos do nível de capacidade
das instituições.
Além de a capacidade institucional ser avaliada a nível interno, é importante uma
análise integrada de sua relação com outras instituições e o contexto no qual está inserida e
atua, ou seja, estabelecer uma visão holística das ações da instituição, conforme demonstra a
figura 01.
Figura 01: Visão holística da capacidade institucional.
1O termo capacidade é considerado neste trabalho segundo o Programa das Nações Unidades para o
Desenvolvimento – PNU, que conceitua capacidade como “a habilidade de indivíduos, instituições e sociedades
para desempenhar funções, solucionar problemas, definir e alcançar metas de forma sustentável” (PNUD, 2002).
Fonte: Segnestam, 2002; adaptado por Sagi, 2006.
Como mostra a figura acima, a visão holística da capacidade institucional relaciona-se
à observação de sua interação com os indivíduos, demais organizações com as quais se
relaciona (influencia e é influenciada), formas de governança pública e sua atuação no
contexto social (normas, valores e práticas).
Neste sentido, insere-se a necessidade do estabelecimento de sistemas de governança
capazes de desenvolver ações integradas nos diferentes níveis (local, regional, nacional e
internacional), incorporando todos os atores e múltiplos interesses envolvidos no sistema. A
Comissão para a Governança Global, criada para evidenciar estratégias para o
estabelecimento de uma comunidade global, considera o conceito de governança como:
“A totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivíduos e as instituições
públicas e privadas administram seus problemas comuns. É um processo contínuo
pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes ou difetentes e realizar ações
cooperativas. Governança diz respeito não apenas a instituições e regimes formais
autorizados para impor obediência, mas também a acordos informais que atendam
os interesses das pessoas e instituições” (Nossa Comunidade Global (1996) apud
Silva (2007) .
Para Silva (2007), a base para o estabelecimento de uma governança global,
direcionada a minimizar os problemas ocasionados pelas mudanças climáticas deve ser o
Princípio da precaução e não o Princípio da prevenção2, ou seja, as ações políticas
necessitam voltar-se aos riscos que permeiam as incertezas do presente e futuro da biosfera
agindo preventivamente, sem a necessidade de constatações científicas suficientes.
Para Ferreira et al (2010), um dos principais gargalos para o estabelecimento de
estratégias de governança de risco de mudanças climáticas é a deficiência de politicas
nacionais e internacionais que promovam a interação e regulação entre nações e grandes
2No direito ambiental, o Princípio da prevenção define que as ações devem ser realizadas para evitar ou reduzir
danos ambientais previstos, somente quando há evidencias científicas suficientes, enquanto que o Princípio da
precaução trabalha com incertezas, ou seja, as medidas devem ser tomadas sem a necessidade de evidências
científicas comprobatórias, podendo ser baseadas em indicativos empíricos.
empresas, destacando-se as questões socioambientais. Desta forma, a capacitação institucional
para governança de risco necessita ser um modelo de gerenciamento compartilhado, onde as
instituições precisam adequar-se à realidade das mudanças climáticas, centrando-se na gestão
participativa, democrática, transparente e realizada a partir de parcerias institucionais, com a
inclusão direta dos principais afetados nos riscos de desastres: o homem e a natureza. O
homem pode participar do planejamento e execução das ações preventivas, de adaptação e
resposta, enquanto a natureza, quando conservada, realiza seu papel no oferecimento de seus
serviços.
O desafio para capacitação institucional destinada à governança de risco exige a
construção de ferramentas que integre tanto a gestão do risco quanto a adaptação às
mudanças climáticas. De acordo com a Estratégia Internacional para Redução de Desastres da
Organização das Nações Unidas (EIRD/ONU), a adaptação às mudanças climáticas pode ser
compreendida como o ajustamento da conduta humana ou dos sistemas naturais às
modificações ou novos eventos relacionados ao clima (EIRD/ONU, 2009).
A gestão do risco por sua vez, refere-se aos esforços para redução do risco de desastres
no âmbito do planejamento do desenvolvimento. Esta abordagem surgiu a partir de 1998 no
contexto dos prejuízos provocados pelo furacão Mitch que afetou Honduras, Nicarágua, El
Salvador, Guatemala, Flórida e EUA, com o prejuízo em torno de 6 bilhões de dólares e a
morte de cerca de 18.000 pessoas. A partir desse evento, as reflexões voltaram-se também
para o papel do desenvolvimento na mudança climática e como isso poderia ser evitado ou
reduzido (CAD, 2012).
A governança de risco deve então considerar a combinação entre a ameaça de um
evento extremo e as condições específicas de vulnerabilidade. Para Abdua&Taela (2005):
“a vulnerabilidade e o risco são socialmente construídos, e um evento extremo só se
transforma em calamidade ou desastre quanto atinge uma população exposta ao
risco e numa situação de vulnerabilidade, isto é, com reduzida capacidade de
resistência (estrutural, física, econômica, social, política e institucional) e resposta
a eventos extremos”.
As estruturas existentes e as alternativas propostas de capacitação institucional para
governança ambiental devem então contemplar a magnitude e a complexidade do problema.
Responder aos desafios impetrados pelos riscos de mudanças climáticas requer diálogo, troca
de experiências, negociações e alternativas capazes de responder as demandas de acordo com
a realidade vivenciada em cada lugar.
3 MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL PARA GOVERNANÇA DE RISCO
As mudanças climáticas tem sido alvo de intensos debates a nível mundial, o que tem
promovido algumas medidas políticas e regulamentais para minimização dos efeitos e riscos à
população e ao ambiente natural. Dentre elas, a Convenção “United Nations Framework
Convention on Climate Change” (UNFCCC) - Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças
Climáticas, cujo texto foi assinado em 1992 por 192 países, entrando em vigor em 1994. Os
signatários da UNFCC firmaram compromisso de compartilhar informações, elaborar
estratégias e cooperar para reduzir as emissões de gases na atmosfera. Para auxiliar o alcance
dos propósitos da UNFCC, como instrumento legal, o Protocolo de Kyoto foi assinado em
1997 e ratificado em 1999, onde os países signatários se comprometeram a reduzir 5,2% das
emissões de gases de efeito estufa.
No nível Nacional, a resposta às mudanças climáticas está assentada sobre medidas de
respostas e adaptação aos efeitos das transformações naturais e sociais provocadas pela
mudança do clima. Assim, a mudança climática é alvo mais direto dasações da defesa civil no
Brasil, regulamentadas pela Lei 12.608 de 10 de abril de 2012, que institui a Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC.
A criação da PNPDEC foi movida principalmente pelos desastres ocorridos devido ao
excesso de chuvas na região serrana do Rio de Janeiro. A política dispõe sobre o Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa
Civil – CONPDEC, autoriza a criação de Sistemas de Informações e Monitoramento de
Desastres, além de outras providências.
Os instrumentos institucionais determinados pela PNPDEC são estruturados em
órgãos geridos em todas as esferas federativas, além da integração de instituições privadas,
organizações não governamentais e sociais. A estrutura do SINPDEC é formada por:
Órgão Superior: Conselho Nacional de Defesa Civil – CONDEC, responsável pela
formulação e deliberação de políticas e diretrizes do sistema;
Órgão Central: Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsável pela articulação,
coordenação e supervisão técnica do sistema;
Órgãos Regionais: Coordenadorias Regionais de Defesa Civil – CORDEC,
responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível regional;
Órgãos Estaduais: Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil – CEDEC, responsáveis
pela articulação e coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Municipais: Coordenadorias Municipais de Defesa Civil – COMDECe
Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDEC, responsáveis pela articulação e
coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Setoriais: formados por representantes dos órgãos federal, estadual e municipal
para atuação sistêmica;
Órgãos de Apoio: organizações públicas ou privadas, associações, organizações não
governamentais e outros que apoiem os órgãos integrantes do Sistema.
Além da lei 12.608, a Instrução Normativa No. 01 de 24 de agosto de 2012estabelece
procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou estado de
calamidade pública pelos Municípios, Estados e pelo Distrito Federal, e para o
reconhecimento federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes federativos.
Neste sentido, a situação de emergência é reconhecida como asituação anormal, provocada
por desastres, causadora de danos e prejuízos que comprometam parcialmente a capacidade de
resposta do poder público do ente atingido, enquanto que o estado de calamidade pública
refere-se à situação anormal que provoque o comprometimento substancial da capacidade de
resposta do poder público do ente atingido.
A distribuição de recursos para atendimento dos municípios é regido pela Lei 12.340
de 01 de dezembro de 2010, quedispõe sobre as transferências de recursos da União aos
órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de
resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para
Calamidades Públicas.
Os critérios para o reconhecimento da situação de emergência ou calamidade pública
são determinados pelo Decreto 7.257 de 08 de agosto de 2010 que regulamenta a Medida
Provisória (MP) nº 494 de 2 de julho de 2010. Esta MP dispõe sobre o Sistema Nacional de
Defesa Civil - SINDEC, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência
às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por
desastre.
Os arranjos institucionais tem como marco a Portaria Interministerial nº 507, de 24 de
Novembro de 2011 que regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de
cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos
ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos
e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros
oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
O marco legal para governança de risco nos Estados do Amazonas e Acre pode ser
compreendido a partir da legislação que regulamenta as ações da defesa civil e às políticas
relacionadas às mudanças climáticas. Por defesa Civil, compreende-se o“conjunto de ações
preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar
seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social” (SUBCOMANDEC –
AM, 2014).
O Estado do Amazonas reveste-se de grande importância como cenário de estudos
voltados à elaboração de estratégias de prevenção e respostas às mudanças climáticas. Devido
a sua extensão territorial, condições climáticas e geográficas, associadas às atividades
econômicas baseadas no uso direto dos recursos naturais e ao processo de desenvolvimento
em curso, é vulnerável esporadicamente à ocorrência de desastres naturais e tecnológicos que
provocam significativos danos às propriedades, bens e serviços, bem como, provocam efeitos
e consequências desastrosas ao ambiente natural. As enchentes ocorridas no início deste ano e
os prejuízos advindos, com 13 municípios em estado de emergência e um em estado de
calamidade pública, demonstram a vulnerabilidade e o despreparo do Estado para situações de
desastres naturais.
No Estado do Amazonas, o principal marco legal é a Lei Estadual nº 3.331 de 23 de
dezembro de 2008, que criou o Sistema Estadual de Defesa Civil e a Lei n° 3.330/08, que
criou o Subcomandode Ações de Defesa Civil (SUBCOMANDEC)no âmbito do Estado. Este
Subcomando é o órgão central do Sistema Estadual, possui autonomia orçamentária e
financeira para gerir os recursos e a despesas específicas da Defesa Civil.
O SUBCOMANDEC tem por finalidade estabelecer medidas permanentes de proteção
da população, visando minimizar os efeitos de desastres, de forma a preservar a normalidade
da vida comunitária no Amazonas, além de coordenar, promover a articulação, administrar,
planejar, fiscalizar e controlar as atividades de Defesa Civil no Amazonas (Lei n° 3.330/08).
Em relação às políticas voltadas às ações de prevenção, o Estado do Amazonas é o
pioneiro na construção de políticas estaduais direcionadas a conciliar o uso de recursos
naturais com a conservação da floresta. A Política Estadual de mudanças climáticas,
Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (PEMC-AM) instituída
pela Lei 3.135 de 2007 e a criação do Sistema Estadual de Unidades de Conservação – SEUC
foi o primeiro modelo de gestão estadual do meio ambiente implantado no Brasil e serviu de
base para outros estados elaborar suas leis estaduais, destinadas a programas de conservação
ambiental e desenvolvimento sustentável.
Assim, a governança de risco no Amazonas pode ser baseada nos pressupostos da
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e da Política Estadual de mudanças
climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (PEMC-
AM), considerando que as diretrizes gerais necessitam ser adaptadas e adequadas à realidade
de cada município.
4 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DOS MUNICÍPIOS PARA A GESTÃO E
REGULAÇÃO DA ÁGUA
Por arranjo institucional neste trabalho compreende-se a estrutura de relações
existentes entre as instituições formais e informais, componentes do cenário formado pelas
ações concernentes àgestão e regulação da água, bem como à defesa civil, tanto no que se
refere à prevenção quanto à assistência. Esta compreensão decorre dos postulados de North
(1990), entendendo que as instituições facilitam as relações entre os indivíduos, resultando na
maior eficiência dos objetivos comuns traçados.
Por sua vez instituições são organizações ou dispositivos sociais que regulam o
funcionamento da sociedade e, portanto, dos indivíduos, a partir de regras, valores e normas
(North,1990; Levi, 1996). As instituições são então estruturas executoras das ações planejadas
pelo Estado para ordenar a ação coletiva. Para tanto, a efetividade institucional depende de
sua adequação ao sistema social e econômico ao qual estão inseridas e sua adaptação aos
aspectos culturais (valores e crenças) da sociedade correspondente (BRESSER-PEREIRA,
2004).
O estudo dos arranjos institucionais é um importante mecanismo para identificar os
níveis de interação entre esferas públicas, privadas e comunitárias, que coadunam na arena
dos processos de gestão e regulação da água, representando este último o resultado de acordos
estabelecidos nos interesses existentes nas lógicas coletivas. As instituições que regulam o
uso da água são arenas de ação coletiva, movidas por racionalidades e comportamentos
distintos, sendo necessário, portanto, a identificação das arenas institucionais (estruturas e
relações), onde os diferentes interesses e demandas são conhecidos, subisidiando-se assim
mecanismos regulatórios e de gestão mais aproximados das realidades amazônicas
(RAVENA, 2012).
Segundo Ravena (2012):
As instituições que regulam a ação humana sobre o meio ambiente são os loci onde
várias lógicas de ação coletiva interagem, promovendo resultados diferenciados, na
medida em que estratégias de ação dessas instituições seguem rationales distintas.
Dessa forma, a padronização de comportamentos por meio dos arcabouços
institucionais, depende, fundamentalmente, do escopo dessas instituições e da
interação que elas estabelecem entre si e entre as demais, promovendo resultados
regulatórios distintos (RAVENA, 2012, pg. 51).
Assim, o conhecimento das formas de interação entre as instituições envolvidas numa
determinada arena de ação, evidencia caminhos mais eficientes para elaboração de regulações
capazes de contemplar os interesses humanos, institucionais e contribuir para conservação dos
recursos naturais.
Neste trabalho, a arena institucional relacionada à gestão e regulação da água foi
analisada por meio do número de instituições envolvidas e a estrutura das relações de apoio
existentes em torno das ações relacionadas à defesa civil, julgando-se esta arena como
representativa para avaliação da capacidade institucional dos municípios no que concerne à
execução futura de planos de governança de risco.
Desta forma, a tabela 01 apresenta as instituições que apoiam diretamentes às
coordenadorias municipais, a natureza da instituição e as relações estabelecidas entre as
instituições.
Tabela 01: Arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação das águas.
Municípi
o
Instituição Natureza
da
instituição
Tipo de apoio
Beruri Sec. de Assistência Social
Sec. de educação
Sec. de saúde
IDAM
Municipal
Municipal
Municipal
Estadual
Cadastro das famílias afetadas
Monitoramento dos abrigos nas escolas.
Atendimento médico e odontológico aos desabrigados.
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Canuta
ma
Sec. de Assistência Social
Sec. de obras
Sec. de esportes
Sec. de educação
Sec. de saúde
Secretaria de comunicação
Sec. de produção
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Cadastro e acompanhamento das famílias desabrigadas,
assistência psicológica.
Apoio no transporte –remoção das famílias e reformas.
Auxilia na comunicação.
Coordena os abrigos nas escolas e a remoção das famílias.
Palestras sobre doenças e distribuição de sopa.
Divulgação das informações.
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Tapauá SEMAB
Sec. de assistência social
Sec. de transporte
Guarda municipal
Polícia militar
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Pessoal e equipamento
Cadastro das famílias necessitadas.
Transporte
Segurança e organização (filas)
Resgate de feridos
Lábrea ICMBIO
FUNAI
Federal
Federal
Transporte
Trasnporte
SESAI
SEMED
Estadual
Municipal
Trasnporte
Recursos humanos e insumos (material de
expediente)
Humaitá 54o BIS
COHASB
IDAM
Diocese
Marinha do Brasil
Federal
Privada
Estadual
Religiosa
Federal
Apoio logístico (transporte e abrigos)
Abastecimento de água
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Apoio nos abrigos (distribuição de suprimentos)
Resgate das famílias afetadas.
Pauini Secretaria Mul. de
Obras, Transporte e
Serviços Urbanos
Departamento Mul de
Saneamento – DEMSA
Secretaria de produção
e abastecimento
Sec. Mul. do meio
ambiente e turismo.
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos
pelas enchentes.
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos
pelas enchentes.
Pessoal e equipamento
Resgate e controle das famílias.
Boca do
Acre
Guarda municipal
Sec. de saúde
Sec. de assistência Social
ICMBIO
Municipal
Municipal
Municipal
Federal
Resgate das famílias afetadas
Atendimento médico aos desabrigados
Assistência humanitária (distribuição de suprimentos)
Resgate das famílias afetadas
Sena
Madurei
ra
Secretaria de Produção
Familiar IBAMA e
ICMBIO Sindicato dos
Trabalhadores rurais
Secretaria de Educação
Secretaria de Produção
Secretaria de Obras
Secretaria de
Assistência Social
Eletroacre
DEPASA
Associação Arco Íris
Clube Maçonaria
Estadual
Federal
Organização
social
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Privada
Privada
Privada
Privada
Carros, levantamento de perdas, informações ao
SINDEC
Transporte das famílias
Transporte das famílias
Transporte das famílias
logística
Transporte (caminhão)
Transporte, resgate, construção de barracas
Assistência humanitária (mantimentos)
Manutenção dos abrigos, corte de energia e religação
Manutenção dos abrigos
Reconstrução
Ajuda humanitária
Santa
Rosa do
Purus
Secretaria de Educação
Secretaria de Obras
Secretaria de
Assistência Social
Secretaria de saúde
Secretaria de Ambiente
Secretaria de agricultura
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Federal
Abrigo às famílias nas escolas, pessoal para limpeza
transporte
Cadastro das famílias e ajuda humanitária
Cuida da saúde nos abrigos e prevenção
Auxilia no apoio aos indígenas, deslocamento
Cede caminhão e pessoal
Transporte
Exército
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Como pode ser observado na tabela 01, as coordenadorias da defesa civil nos
municípios estabelecem parcerias com outras instituições apenas nas ações de assistência às
famílias desabrigadas mediante à ocorrência de eventos extremos. As relações de parcerias
para ações preventivas não foram indicadas nos municípios. Entretanto, foi observada
iniciativas interinstitucionais da Secretaria Estadual de Defesa Civil no Amazonas, na
realização da 1ª Conferência Estadual de Proteção e Defesa, ocorrida em março de 2014 em
Manaus, com participação de coordenadores municipais e outras entidades governamentais do
Estado.
Além disso, recentemente o Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM) e a
Coordenadoria Estadual da Defesa Civil (CEDEC) uniram esforços para viabilizar um novo
mecanismo de proteção em situações de emergência e de calamidade pública. O
SIPAMdisponibilizou sua rede de telecomunicações via satélite ao Comando da Defesa Civil
em Manaus, permitindo sua interligação permanente com as Coordenadorias Municipais de
Defesa Civil. Segundo o SIPAM, isso permitirá o repasse imediato de informações sobre
situações de catástrofe ou de perigo para a população, assim como orientações sobre medidas
de prevenção a serem adotadas (SIPAM, 2014).
A tabela 01 demonstra que nos municípios, as relações instituicionais são
estabelecidas principalmente com órgãos governamentais da esfera municipal (61,36%),
sendo as principais as secretarias de assistência social, de educação, de saúde, de obras, de
esporte, de comunicação, de produção e de abastecimento. No âmbito municipal é observado
também o apoio da guarda municipal.
Em relação ao apoio de órgãos estaduais às ações das coordenadorias municipais, foi
citado apenas parcerias com o Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal
Sustentável do Estado do Amazonas – IDAM em Beruri e Tapauá, e a Secretaria de Produção
do Acre em Sena Madureira. O IDAM é o órgão estadual responsável pela prestação de
serviços de assistência técnica aos produtores rurais.
No âmbito federal foi citado o apoio do exército (54º Bis) e da Marinha do Brasil em
Humaitá,do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) em Boca do
Acre e do IBAMA e ICMBIO em Sena Madureira. O ICMBio é uma autarquia vinculada ao
Ministério do Meio Ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), responsável por executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), na implantação, gestão e fiscalização de Unidades de Conservação
instituídas pela União.
O apoio de empresas privadas foi identificado apenas em Humaitá entre os municípios
amazonenses, representado pela Companhia Humaitaense de Águas e Saneamento Básico –
COHASB, responsável pelo abastecimento de água da cidade, onde foi observada também a
importante atuação da Diocese de Humaitá, entidade religiosa que atua na coleta e
distribuição de suprimentos alimentares e de higiene. Entretanto, observa-se que o maior
número de empresas privadas que participam do apoio às ações da defesa civil está em Sena
Madureira, no Acre.
Conforme apresenta a tabela 01, as principais ações de parcerias entre as instituições
relacionadas à prestação de assistência às famílias afetadas são:
Cadastro e remoção das famílias afetadas;
Formação de abrigos temporários;
Atendimento médico, odontológico e psicológico nos abrigos;
Segurança pública
Assistência humanitária (coleta e distribuição de suprimentos)
Diante do cenário apresentado, observa-se que na elaboração de estratégias para
governança de risco, inseridas no contexto dos processos de gestão e regulação do uso da
água, os esforços devem ser voltados para o fortalecimento de ações preventivas, reforçando-
se e ampliando-se o estabelecimento de parcerias institucionais governamentais nas esferas
municipais, estaduais e federais, além da necessidade do maior envolvimento de empresas
privadas, organizações não governamentais e organizações comunitárias, ressaltando-se que
não foram observadas parcerias com estas duas últimas esferas em nenhum município.
Para Valêncio (2007), a insuficiência de instituições para agir de forma preventiva,
vulnerabiliza os municípios brasileiros para medidas diante dos desastres que se
intensificarão. A Política Nacional de Defesa Civil tem como uma das diretrizes: “Priorizar as
ações relacionadas à Prevenção de Desastres, através de avaliação eredução de riscos de
desastres”. Segundo a política, a prevenção compreende a avaliação e redução de riscos, não
tendo sido observadas medidas nas coordenadorias municipais analisadas, envolvendo outras
instituições,para estas finalidades.
Para Gonçalves (2013):
“Os desastres são a concretização dos riscos e estes são o encontro entre dados de
ameaça e o processo de vulnerabilização que ocorre num lugar, numa certa escala
temporal. Como tanto os desastres quanto os riscos são construídos socialmente, ou
seja, no interior da vida em sociedade, muito dificilmente as medidas técnicas de
proteção adotadas pelas autoridades constituídas conseguem ser mais abrangentes do
que aquelas que a complexa vida social constrói no sentido contrário”.
Desta forma, as medidas de prevenção a serem adotadas nos municípios necessitam
ser coadunadas à verificação da origem antropogênica e natural do desastre, mas também
precisam refletir uma construção coletiva das representações sociais acerca dos riscos dos
desastres (Valêncio, 2007), assegurando-se consensos relacionados aos critérios para
distribuição do recurso e fiscalização das ações, tanto referente às ações preventivas, quanto
nas estratégias de resposta. Associada às medidas preventivas, é necessário ampliar o nível de
interação entre as esferas federativas, outras instituições e as comunidades. O gráfico 01
apresenta o nível médio de interação entre as esferas federativas nos municípios analisados.
Gráfico 01: Interação entre as esferas federativas nas ações de defesa civil.
Fonte: Coleta de informações no workshop (2014).
Fonte: Coleta de informação no workshop (2014)
O nível de interação entre as esferas federativas apresentado no gráfico acima foi
indicado pelas coordenadorias municipais da defesa civil durante o workshop realizado por
este projeto. Neste quesito foi avaliada a relação das coordenadorias para com as demais
instituições e esferas federativas. As variáveis avaliadas foram: o acesso da coordenadoria
junto às prefeituras, à secretaria estadual da defesa civil e ao Ministério da Integração; o
esforço das instituições para identificação do risco, o grau de coordenação municipal, estadual
e federal, o nível de transparência municipal, estadual e federal e a relação das coordenadorias
junto às comunidades.
A interação é analisada por meio dos intervalos quantitativos de 0 a 5, onde nas
variáveis acesso à prefeitura, acesso à defesa civil estadual, acesso ao Ministério da
Integração e esforço para identificação do risco, os valores de 0 a 0,9 representam muito
difícil, 1 a 1,9 é igual a difícil, 2 a 2,9 é igual a mais ou menos difícil, 3 a 3,9 é igual a mais
ou menos fácil, 4 a 4,9 é igual a fácil e 5 é igual a muito fácil. Nas demais variáveis, os
valores de 0 a 0,9 representam péssimo, 1 a 1,9 é igual a ruim, 2 a 2,9 é igual a mais ou menos
ruim, 3 a 3,9 é igual a mais ou menos bom, 4 a 4,9 é igual a bom e 5 é igual a ótimo.
Nota-se que os resultados mais satisfatórios são observados na esfera municipal,
representado pelo acesso das coordenadorias junto às prefeituras, considerado “fácil” pelos
coordenadores (4,5) e a transparência das prefeituras nas atividades relacionadas à gestão da
água e à defesa civil, considerada “boa” (4,0), especialmente devido à emissão de relatórios e
informações válidas. A interação com a secretaria estadual, considerada “mais ou menos
difícil” (2,8) é pior na visão dos coordenadores quando comparada à interação junto ao
Ministério da Integração, que foi considerada “mais ou menos fácil” (3,25).
O esforço para identificação do risco representa a eficiência das coordenadorias
juntamente com os demais órgãos envolvidos para planejar e executar ações preventivas. Este
esforço foi reconhecido como “mais ou menos difícil” (2,5), reforçando mais uma vez a
fragilidade das ações de prevenção nos municípios.
O grau de coordenação, relacionado à atuação das instituições nas ações de forma
planejada e eficiente, também é mais satisfatória no âmbito municipal na opinião dos
coordenadores, reconhecida como “mais ou menos boa” (3,25), enquanto nos âmbitos
estadual e federal foram indicadas como “mais ou menos ruim” (2,25 e 2,75 respectivamente).
O nível de transparência na esfera estadual foi apontada como “ruim” (1,75), sendo
pior que a esfera federal, reconhecida como “mais ou menos ruim” (2,0). Segundo as
coordenadorias, o acesso a relatórios e prestação de contas para acompanhamento dos
recursos distribuídos e resultados alcançados não é facilitado pelas instituições responsáveis
(secretaria estadual e ministério).
A interação das coordenadorias municipais junto às comunidades, especialmente
àquelas afetadas por eventos climáticos extremos foi considerada “mais ou menos boa” (3,6).
Isso quer dizer que a comunidade tem acesso facilitado junto à coordenadoria para solicitação
de auxílio, entretanto, a insuficiência de recursos financeiros, humanos e materiais disponíveis
limita o atendimento das demandas da população. Além disso, não foi observado o
envolvimento direto da sociedade nas ações das coordenadorias e demais instituições.
Sem o envolvimento da população nas ações de planejamento das estratégias de
governança de risco e de gestão da água, um trabalho de conscientização social sobre as
previsões relacionadas às mudanças climáticas, associada à apresentação dos possíveis
prejuízos de todas as ordens, e a garantia da participação social nas tomadas de decisões, os
planos de governança de risco estarão comprometidos.
A participação direta da sociedade civil na elaboração dos planos de governança
poderá ser incluída no âmbito dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDECs,
previstos no Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC. Os municípios analisados não
possuem NUDEC, o que poderá ser viabilizado para incluir nos planejamentos, o
conhecimento e o saber prático da população, relacionado a formas de adaptação já realizadas.
Ressalta-se ainda a importância do maior envolvimento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, citado apenas em Tapauá e Boca do Acre. Christyan (2014) adverte:
“A participação do poder de polícia pode ser fundamental como fator de incentivo à
mobilização de órgãos e da comunidade em sistemas locais de autodefesa, gerando
uma estrutura mais eficiente de combate às adversidades sociais. Na visão
abrangente da segurança global da população, a estruturação adequada de recursos
locais e a organização de ações integradas por diversos órgãos e comunidades
podem ser extremamente oportunas, quando geram um sistema de caráter preventivo
e reativo às adversidades que possam abalar a ordem pública. O trabalho da
segurança pública torna-se menos oneroso e facilitado com a existência de uma
cultura de prevenção e participação social organizada nas ações de autodefesa”.
A inclusão mais direta da segurança pública nas ações preventivas da defesa civil
poderá suscitar esta cultura de prevenção relacionada à autodefesa e mobilizar a população
para uma participação mais efetiva nas estratégias preventivas e adaptativas aos riscos de
desastres promovidos pela mudança climática.
A institucionalização da defesa civil como ferramenta operacional de ação na
ocorrência de desastres não tem sido suficiente para executar atividades preventivas e
minimizar as perdas em ações de resposta nos municípios da Bacia do Purus e interflúvio
Purus-Madeira. As principais causas apontadas para esta ineficiência durante os workshops
foram:
a) Inadequação do SINDEC e falta de conhecimento dos reguladores e gestores a
respeito da realidade amazônica
Foi apontado o desconhecimento do Ministério da Integração sobre a realidade dos
rios amazônicos, o que ocasiona a elaboração de políticas inadequadas, com critérios para
liberação de recursos destinados às ações da defesa civil, muitas vezes impossíveis de serem
atendidos pelos municípios, ou insuficientes para um atendimento satisfatório das
necessidades da população. Como exemplo, um dos participantes do workshop comentou a
fala de representantes do ministro da integração durante o estado de emergência e calamidade
do município de Humaitá neste ano de 2014, quando disseram que Humaitá necessitava
apenas da construção de “pinguelas”3 para minimizar os efeitos da cheia, evidenciando o
desconhecimento sobre a força e os estragos que o volume de água dos rios amazônicos pode
ocasionar durante uma cheia severa, como pode ser observado nas figuras 02 e 03.
Figura 03:Pinguelas construídas no Rio Madeira. AM (2014)
Figura 02: Cheia do Rio Madeira no município de Humaitá-AM
Figura 03:Pinguelas construídas no Rio Madeira. AM (2014)
Foto: Elias Pereira (Prefeitura de Humaitá)
3Pinguelas são pontes estreitas, construídas pelos ribeirinhos de forma improvisada com troncos ou tábuas sem
proteção, para passagem sobre o rio em períodos de cheias.
b) Insuficiência de recursos para as ações das coordenadorias
A maioria das coordenadorias não possui infraestrutura e equipamentos próprios4. As
salas onde funcionam as coordenadorias, computadores, veículos e outros instrumentos
necessários para viabilização das ações, são geralmente cedidas pelas secretarias municipais
de forma temporária, o que dificulta o estabelecimento de um núcleo permanente. Além disso,
o sistema de comunicação com outros municípios, e secretarias estadual e nacional, bem
como, a comunicação entre áreas urbanas e rurais, também é insuficiente e precário. Os
serviços de telefonia, Internet e radiocomunicação permanecem praticamente ausentes em
período de chuvas fortes, o que dificulta inclusive o preenchimento das informações dos
municípios no sistema (SINDEC) para comunicar o risco ou o desastre, e desta forma adquirir
os recursos necessários. Para Valêncio (2007), a ausência de condições estruturais para
agilmente coletar, sistematizar e transmitir informações, retarda a formação de um quadro
completo da situação dos municípios pelas instâncias superiores, sendo este processo
indispensável para o delineamento de prioridades de atendimento, implicando
consequentemente sobre a agilidade e viabilização da distribuição de recursos.
c) Insuficiência de capacitação e habilitação dos envolvidos nas atividades da
defesa civil no âmbito municipal
Nos municípios, os envolvidos na defesa civil são servidores cedidos por outras
secretarias municipais. Foi indicado pelos participantes do workshop um despreparo destes
servidores para atuação tanto nas atividades da defesa civil, quanto em outras atividades
relacionadas à gestão da água. Os servidores não recebem cursos de capacitação e associado
ao baixo nível de escolaridade, a execução das tarefas solicitadas pelos gestores ou
coordenadores, especialmente relacionadas à coleta e registro de informações é
comprometida. Essa deficiência perpetua o despreparo e baixa capacitação do pessoal
envolvido nos processos de decisão local e demais atividades de gestão do poder público
municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em
função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas
indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo os
entrevistados, geracomodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de proteção
e assistência à sociedade.
4 A infraestrutura e disponibilidade de equipamentos para defesa civil nos municípios é apresentado mais
detalhadamente na sessão abaixo.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos nas
ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como periculosa. Os
agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras secretarias, designados para
colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas atividades sem prejuízos das funções que
ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie de gratificação ou remuneração especial. A falta
de gratificação deve-se à consideração dos serviços como “prestação de serviços relevantes”,
sendo o coordenador indicado pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar
as atividades. Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de
incentivos funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria
maior envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por
exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios para
a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não foi
implementada nesta região. Os NUDECs previstos como parte integrante do SINDEC
inexistem nos municípios; o baixo nível de integração institucional entre as diferentes esferas
(municipal, estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas ações preventivas quanto
assistenciais, representa a ausência de investimentos para o desenvolvimento dos projetos
determinados na PNDC, o que neste caso específico poderia ser amenizado com os “Projetos
de Desenvolvimento Institucional” que preveem a integração vertical, horizontal e setorial das
instituições relacionadas à defesa civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das populações
amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o cumprimento dos
critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo limitado inclusive pelo
baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais envolvidos na gestão da água e
defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas caso houvesse o cumprimento da
implantação de “Programas de Preparação Operacional e de Modernização do Sistema” no
primeiro caso, e “Programas de preparação técnica e institucional” no segundo, ambos
previstos na PNDC.
5 EQUIPAMENTOS E INFRAESTRUTURA DOS MUNICÍPIOS
A análise dos equipamentos e infraestrutura disponíveis nos municípios para
viabilização de ações relacionadas a respostas e adaptação aos riscos de desastres ambientais é
um importante instrumento para melhoria ou criação de um ambiente favorável nos
municípios para operacionalização tanto dos planos diretores, quanto dos planos de defesa
civil.
As condições de infraestrutura dos municípios para gestão da água e governança de
risco foram avaliadas por meio da: evolução da população, densidade demográfica, sistemas
de comunicação disponíveis, recursos humanos e recursos físicos.
5.1 Evolução da população do município
A relação da evolução populacional com os riscos de desastres ambientais ocorre
quando o aumento populacional reflete em uma maior pressão sobre o ambiente natural, com
o aumento de construções habitacionais e comerciais, consumo de água, energia, quantidade
de resíduos, dentre outros aspectos.
O gráfico 02 apresenta a evolução do número populacional dos municípios no período
de 2000 a 2013.
Gráfico 02: Evolução da população dos municípios entre 2000 e 2013
Fonte: IBGE (2000, 2007, 2010 e 2013).
Como pode ser observado no gráfico acima, dentre os municípios amazonenses,
Humaitá é o mais populoso, com 49.137 habitantes em 2013. Em seguida a maior população é
observada em Lábrea com 41.600 habitantes e Boca do Acre com 32.792 habitantes. O menor
número populacional aparece entre Pauini com 19.149 habitantes, Tapauá com 18.383
habitantes, Beruri com 17.332 habitantes e Canutama com 14.754 habitantes. Dentre os
municípios do Acre, observa-se a maior população em Sena Madureira, com 41.036
habitantes em 2013, e a menor, é de Santa Rosa do Purus, com 5.593 habitantes.
O maior incremento populacional no período é observado no município de Beruri,
tendo a população aumentado 57,02% de 2000 a 2013. O segundo maior incremento ocorreu
em Humaitá de 49,82%, o terceiro em Lábrea de 43,66% e os demais em ordem decrescente
foram Canutama de 37,41%, Boca do Acre de 21,63% e Pauini, tendo este último o menor
incremento populacional positivo quando comparado aos demais (12,03%). No caso de
Tapauá, diferentemente dos outros municípios houve uma redução da população de 10,74%,
pois em 2000 a população era de 20.595 habitantes e em 2013 foi registrado um total de
18.383 habitantes.
Nos municípios do Acre, é observado um incremento populacional mais expressivo
quando comparado ao Amazonas. Em Sena Madureira, a população aumentou 139,4% de
2000 a 2013, Santa Rosa do Purus aumentou 40,15% e Manoel Urbano, teve um aumento
populacional de 74,86%.
A pressão do número populacional sobre os recursos naturais também pode ser
observado pela densidade demográfica (número de habitantes por quilômetro quadrado –
hab/km2). O gráfico 03 apresenta a densidade demográfica dos municípios.
Gráfico 03: Densidade demográfica (habitantes/km2) dos municípios.
Fonte: IBGE (2013).
O gráfico 03 apresenta que Boca do Acre é o município do Amazonas com maior
densidade demográfica (1,4 hab/Km2) quando comparado aos demais, seguido de Humaitá
que possui densidade de 1,34 hab/Km2e Beruri com 0,9 hab/Km2. Lábrea, Pauini e Canutama
possuem densidade aproximada de 0,55, 0,44 e 0, 43 hab/Km2 respectivamente. A menor
densidade é observada para Tapauá com 0,21 hab/Km2. No Acre, a maior densidade
demográfica é observada em Sena Madureira, tendo Santa Rosa e Manoel Urbanos,
densidades aproximadas (0,76 e 0,75 hab/Km2 respectivamente).
Essas informações permitem inferir que Sena Madureira, Boca do Acre, Humaitá e
Beruri recebem maior pressão sobre o uso dos recursos naturais, necessitando esses
municípios de maior observação em torno dos riscos de desastres ocasionados pela ação
antrópica.
5.2 Disponibilidade do sistema de comunicação
A disponibilidade de meios de comunicação para governança de risco é essencial para
implantação de sistemas de monitorização, alerta e alarme em casos de ocorrência de
desastres ambientais. A comunicação deve permitir a prestação de informações em nível
local, regional e nacional em tempo real em situações de emergência ou calamidade, além de
permitir a interação entre as instituições envolvidas para execução dos planejamentos de
prevenção e redução dos riscos.
A tabela 02 apresenta a disponibilidade dos principais meios de comunicação nos
municípios.
Tabela 02: Meios de comunicação existentes nos municípios.
Municípios
Correio Fax Jornais
impressos Internet
Telefone
convencional e
móvel
Beruri Não Sim Não Sim Sim
Boca do Acre Não Não Não Sim Sim
Canutama Não Não Não Sim Sim
Lábrea Não Não Não Sim Sim
Pauini Sim Sim Não Sim Sim
Tapauá Não Sim Não Sim Sim
Humaitá Sim Sim Sim Sim Sim
Sena Madureira Não Sim Não Sim Sim
Santa Rosa Não Sim Não Sim Sim
Manoel Urbano Sim Sim Não Sim Sim
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta a tabela acima, os principais meios de comunicação disponíveis
nos municípios são agências de correio, serviços de telefonia e fax, jornais impressos e acesso
a Internet. Entretanto, apenas Pauini, Humaitá e Manoel Urbano dispõem de agência de
correio. O serviço de fax não está disponível em Boca do acre, Canutama e Lábrea, e jornais
impressos são encontrados apenas em Humaitá. O serviço de telefonia e Internet estão
disponíveis em todos os municípios.
Estas informações permitem inferir que o município de Humaitá possui a melhor
infraestrutura em relação à disponibilidade de meios de comunicação, uma vez que apresenta
os principais veículos. A pior infraestrutura de comunicação é observada em Boca do Acre,
Canutama e Lábrea, pois não disponibilizam de agências de correio, serviços de fax e jornais.
Apesar da existência dos meios de comunicação nos municípios, existe uma grande
dificuldade de comunicação entre os municípios a nível local, regional e nacional. Os serviços
de telefonia e Internet constantemente são interrompidos e o acesso à Internet não atende os
critérios de agilidade e eficiência de comunicação. Em períodos de chuvas estes serviços
permanecem praticamente inoperantes.
A dificuldade de comunicação afeta diretamente estratégias de governança de risco,
pois a falta de contato entre as coordenadorias municipais, secretaria estadual de defesa civil e
ministério da integração implica em demora na liberação dos recursos, o que compromete
consideravelmente o atendimento das famílias em situações de emergência.
Outro ponto a ser destacado é a dificuldade que os municípios enfrentam para
comunicação entre as áreas rurais e a cidade. Um número reduzido de comunidades rurais
dispõe de telefonia ou comunicação por rádio amador, sendo o principal meio de
comunicação bilhetes ou recados enviados pelos barcos que transitam pelas comunidades.
Este fato, associado à dificuldade de logística em função da distância ou acesso em períodos
de seca, resultam no comprometimento do atendimento às famílias, assim como são os
trabalhos de prevenção de riscos são dificultados.
5.3 Recursos humanos
Os recursos humanos são importantes fatores a serem considerados na construção de
planos de governança, cuja estrutura reflete diretamente sobre a capacidade institucional para
sua implementação. O capital humano das instituições pode ser avaliado pelo treinamento
profissional, o que permite aos prestadores de serviço a execução de suas funções e atividades
com maior eficiência.
Para o sucesso de planos de governança de risco, as instituições necessitam
disponibilizar da participação de profissionais interessados no desenvolvimento de um bom
trabalho, interessados em obter o melhor desempenho possível, e conscientes do seu papel
para prevenir e evitar a concretização dos riscos de desastres naturais iminentes no planeta. A
disponibilidade de um corpo técnico capacitado e comprometido com a causa é primordial
para o fortalecimento da capacidade institucional, compreendendo-se que as instituições não
tem “vida” sem as pessoas.
Os planos de defesa civil no Estado do Amazonas poderão contar mais diretamente
para sua execução com os recursos humanos existentes nas coordenadorias municipais de
defesa civil, geralmente servidores designados pelo poder público municipal. Entretanto, estes
servidores poderão ser os responsáveis pela integração da instituição com as demais
instituições locais, podendo, portanto, contar com todo o efetivo municipal, tanto para
execução de atividades voltadas à prevenção do risco, quanto nas medidas de respostas.
A tabela 03 apresenta o número de funcionários ativos na administração municipal e
nas coordenadorias municipais de defesa civil, bem como, a proporção do número de
funcionários existentes em função do número populacional (funcionários/pessoas).
Município
No de funcionários da
administração direta
Proporção de funcionários
em função da população
(funcionários/pessoas)
Número de servidores nas
coordenadorias
municipais
Beruri 764 1/22 5
Boca do Acre 1554 1/21 2
Canutama 691 1/21 6
Lábrea 1107 1/41 6
Pauini 616 1/16 5
Tapauá 1180 1/15 7
Humaitá 1406 1/34 8
Sena Madureira 851
1/48
4
Tabe
la
03:
Núm
ero
de funcionários ativos da administração direta e das coordenadorias municipais.
Fonte: IBGE (2008) e pesquisa de campo (2014).
Conforme pode ser observado na tabela acima, o município em pior situação em
relação ao número de funcionários da administração direta disponível para atendimento da
população (número de funcionários/pessoas) no Estado do Amazonas é Lábrea, com a
proporção de 1 funcionário para atender 41 pessoas (1/41), seguido em ordem de dificuldade
por Humaitá, com proporção de 1/34, Beruri com 1/22, Boca do Acre e Canutama com 1/21,
Pauini de 1/16 e o município em melhor situação em relação aos demais é Tapauá, que possui
a proporção de 1 funcionário para 15 pessoas (1/15). No Estado do Acre a situação é crítica
no município de Sena Madureira, com a proporção de 1/48, destacando-se Manoel Urbano
que não possui coordenadoria municipal, e portanto, não disponibiliza de recursos humanos
específicos às ações da defesa civil.
O número de servidores disponíveis para as atividades das coordenadorias municipais
é variável, sendo 5 em Beruri, 2 em Boca do Acre, 6 em Canutama, 6 em Lábrea, 5 em Pauini,
Santa Rosa 689 1/8 1
Manoel Urbano 424
1/20
0
Total 9282 - 44
7 em Tapauá, 8 em Humaitá, 4 em Sena Madureira, 1 em Santa Rosa do Purus e 0 em Manoel
Urbano. As principais funções destes servidores é o cadastramento das famílias nas situações
de emergência e calamidade.
Nos municípios do Amazonas, os envolvidos na defesa civil são servidores cedidos
por outras secretarias municipais e a maioria possui baixa escolaridade formal, como mostra o
gráfico 04.
Gráfico 04: Nível de escolaridade dos servidores das coordenadorias municipais
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme demonstra o gráfico acima, a maioria dos servidores possui o nível médio
como escolaridade formal (91,66%) e apenas 8,34% possui ensino superior (conforme indica
o gráfico 04), sendo estes últimos observados somente no município de Humaitá.
Outro problema apontado é o acúmulo de funções, uma vez que os servidores que
prestam serviço à defesa civil não saem de suas funções nas secretarias ou outras instituições
às quais pertençam originalmente. Além disso, foi indicado pelos participantes do workshop
um despreparo destes servidores para atuação tanto nas atividades da defesa civil, quanto em
outras atividades relacionadas à gestão da água. Os servidores não recebem cursos de
capacitação e associado ao baixo nível de escolaridade, a execução das tarefas solicitadas
pelos gestores ou coordenadores, especialmente relacionadas à coleta e registro de
informações é comprometida. Essa deficiência perpetua o despreparo e baixa capacitação do
pessoal envolvido nos processos de decisão local e demais atividades de gestão do poder
público municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em
função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas
indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo os
entrevistados, geracomodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de proteção
e assistência à sociedade.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos nas
ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como periculosa. Os
agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras secretarias, designados para
colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas atividades sem prejuízos das funções que
ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie de gratificação ou remuneração especial. A falta
de gratificação deve-se à consideração dos serviços como “prestação de serviços relevantes”,
sendo o coordenador indicado pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar
as atividades. Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de
incentivos funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria
maior envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por
exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios para
a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não foi
implementada. Os NUDECs previstos como parte integrante do SINDEC inexistem nos
municípios; o baixo nível de integração institucional entre as diferentes esferas (municipal,
estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas ações preventivas quanto
assistenciais, representa a ausência de investimentos para o desenvolvimento dos projetos
determinados na PNDC, o que neste caso específico poderia ser amenizado com os “Projetos
de Desenvolvimento Institucional” que preveem a integração vertical, horizontal e setorial das
instituições relacionadas à defesa civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das populações
amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o cumprimento dos
critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo limitado inclusive pelo
baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais envolvidos na gestão da água e
defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas caso houvesse o cumprimento da
implantação de “Programas de Preparação Operacional e de Modernização do Sistema” no
primeiro caso, e “Programas de preparação técnica e institucional” no segundo, ambos
previstos na PNDC.
5.4 Recursos físicos
A disponibilidade de recursos físicos foi analisada em função dos equipamentos e
infraestrutura disponíveis nas coordenadorias municipais, tanto de propriedade própria,
quanto disponibilizados por outras instituições que prestam apoio às atividades da defesa
civil.
Nos municípios, as coordenadorias não possuem sala ou prédio próprio, como pode ser
observado no quadro 01.
Quadro 01: Local de funcionamento das coordenadorias municipais.
Municípios Local de funcionamento
Beruri Sala alugada pela prefeitura
Boca do Acre Sala no prédio da ação social
Canutama Sala na prefeitura
Lábrea Auditório da prefeitura
Pauini Sala na Secretaria de Assistência Social
Tapauá Sala na Secretaria de abastecimento
Humaitá Sala alugada pela prefeitura
Sena Madureira Sala no prédio do corpo de bombeiros
Santa Rosa Sala na Secretaria de saúde
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta o quadro acima, as coordenadorias municipais funcionam
juntamente com outros setores das prefeituras ou em prédios públicos destinados às
secretarias municipais, tais como, secretaria municipal de assistência social, de abastecimento
e de saúde.
Em relação aos equipamentos disponíveis para o trabalho, conforme indica o gráfico
04, as coordenadorias possuem apenas computador, impressora, GPS, roteador de Internet,
data show e rádio amador.
Gráfico 04: Nível de escolaridade dos servidores das coordenadorias municipais
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Como pode ser observado no gráfico acima, em relação aos equipamentos disponíveis
para o trabalho, o município que possui melhor estrutura é Humaitá, possuindo todos os
equipamentos apresentados no gráfico. Pauini é o município em pior situação, pois não
disponibiliza de equipamentos. Quando os servidores deste município necessitam de
computador, impressora, acesso à internet e demais equipamentos, utilizam a estrutura da
secretaria municipal de assistência social.
Deste modo, é possível observar uma precariedade no oferecimento de equipamentos
para as ações da defesa civil, o que prejudica diretamente o sucesso das ações preventivas,
como também das atividades executadas em situações de emergências. Esta situação
representa ainda uma baixa capacidade institucional em relação aos recursos físicos, bem
como, reflete uma vulnerabilidade dos municípios para atendimento das famílias.
A disponibilidade de veículos para realização das atividades da defesa civil é outro
fator de infraestrutura limitante. Como demonstra o gráfico 05 , os principais veículos
utilizados para deslocamento na cidade são caminhão, carro, motocicleta e triciclos, enquanto
o deslocamento entre a cidade e as áreas rurais ocorre por voadeiras5 ou embarcações de
maior porte.
Gráfico 05: Disponibilidade de veículos nos municípios.
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Nenhuma coordenadoria entre os municípios analisados possui veículo próprio.
Geralmente, quando ocorre necessidade de deslocamento, as coordenadorias solicitam veículo
de outras instituições. Conforme demonstra o gráfico 05, Humaitá dispõe de um maior
número de veículos que podem ser utilizados para atividades da defesa civil, sendo 5
5 Voadeira é o nome dado pela população do Estado para pequenas embarcações movidas por motores com
potência de 40 ou 60 HP.
caminhões, 10 carros e 5 voadeiras. Lábrea e Pauini são os municípios que possuem a menor
frota de veículos, disponibilizando apenas de 1 carro para a execução do trabalho. Quando há
necessidade de deslocamento via fluvial, as coordenadorias solicitam aluguel de voadeiras
que são pagas pelas prefeituras.
Diante do cenário observado em torno da infraestrutura e disponibilidade de
equipamentos nos municípios para gestão da água e estratégias de governança de risco, é
possível inferir que existe uma insuficiência tanto de recursos físicos, humanos e financeiros
nos municípios. Apesar das parcerias institucionais que disponibilizam o uso de
computadores, impressoras, acesso à internet ou veículos para o trabalho das coordenadorias,
os recursos disponíveis são insuficientes para implementação de futuros planos de governança
e ações da defesa civil;
6 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS PLANOS DIRETORES DOS
MUNICÍPIOS PARA A GOVERNANÇA DE RISCO
O artigo 182 da Constituição Federal brasileira de 1988 determina que “a política de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus ambientes” e no parágrafo 1º indica: “O plano diretor,
aprovado pela câmara municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é
o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.
Por sua vez, a Política Nacional da Defesa Civil embasando-se no parágrafo acima
citado, prevê como meta: “Promover em todos os municípios com mais de 20.000 habitantes,
estudos de riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com vistas à
elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal (PDDM)”. Além disso,
determina a elaboração de Planos Diretores de Defesa Civil (PDDC) a serem ordenados
considerando estratégias de prevenção de desastres, preparação para emergências e
desastres, resposta aos desastres e reconstrução.
Nesta sessão, a estrutura organizacional dos planos diretores dos municípios para a
governança de risco é analisada (quando existem) segundo os mecanismos disponíveis para
implementação da política sobre esses quatro aspectos, focando-se na importância do
planejamento para a eficiência das ações de governança.
Entretanto, como não há menção em nenhum plano diretor sobre ações relacionadas à
defesa civil, concernentes ao planejamento de ações relacionadas à preparação para
emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução, os planos são avaliados
apenas quanto à presença de instrumentos para prevenção de desastres.
Os municípios analisados neste trabalho não possuem Planos Diretores de Defesa
Civil elaborados, mesmo naqueles com mais de 20.000 habitantes, como determina a
legislação. A tabela 04 apresenta o número de habitantes dos municípios e a existência de
PDDM e PDDC.
Tabela 04: Existência de Planos Diretores nos municípios.
Município No. de habitantes PDDM PDDC
Beruri 17.332 Não Não
Tapauá 18.383 Sim Não
Canutama 14.754 Não Não
Lábrea 41.600 Sim Não
Humaitá 49.137 Sim Não
Boca do Acre 32.792 Sim Não
Pauini 19.149 Não Não
Sena Madureira 41.036 Sim Não
Santa Rosa 5.593 Não Não
Manoel Urbano 8.514 Não Não
Fonte: IBGE (2013).
Como pode ser observado na tabela acima, dos onze municípios, apenas Lábrea,
Humaitá e Boca do Acre no Amazonas e Sena Madureira, no Acre, possuem mais de 20.000
habitantes, sendo estes e mais Tapauá os únicos a possuírem Plano Diretor de
Desenvolvimento Municipal, destacando-se Tapauá que tendo apenas 18.383 habitantes,
possui PDDM.
Assim, os instrumentos existentes nos municípios para governança de risco são
analisados a partir dos instrumentos observados nos planos diretores para gestão da água e do
meio ambiente, uma vez que não há instrumentos específicos voltados à defesa civil. Como os
planos diretores dos municípios são extremamente semelhantes, a análise dos instrumentos
foram enquadradas de forma unificada por categoria (água e ambiente), englobando-se os
aspectos comuns entre os municípios e destacando-se as diferenças nos planos quando
ocorrem.
6.1 Instrumentos existentes nos PDDM para gestão da água
A rede hidrográfica e as reservas subterrâneas de água são reconhecidas nos planos
diretores como patrimônio natural. Dentre as principais diretrizes para a gestão deste
patrimônio, segundo os planos,estão a:
* Preservação das matas ciliares, igarapés e áreas de várzeas;
* Adequação da ocupação urbana à proteção de igarapés e dos locais de captação
superficial de água.
* Elaboração de um programa de proteção dos recursos hídricos: mapeamento das
nascentes e cursos d´água permanentes e temporários; delimitação das faixas de
proteção dos rios e igarapés; identificação dos usuários da bacia e proteção das
matas ciliares.
A ocupação do solo nas áreas rurais é tratada de forma separada do planejamento
urbano. Segundo os planos, a diretriz específica para o uso e a ocupação do solo na área rural,
relacionada ao uso dos recursos hídricos, é a “compatibilização do uso e a ocupação rural
com a proteção ambiental, especialmente quanto à preservação das áreas de mananciais
destinadas à captação para abastecimento de água”. Na área urbana, a ocupação deve ser
“restrita nas áreas de mananciais, de captação de água para abastecimento da cidade e de
recarga dos aquíferos, bem como, a ocupação deve ser controlada nas áreas não servidas
por redes de abastecimento de água evitando a alta densidade populacional”.
Os sistemas de drenagem urbana, que evitam alagações em caso de enchentes
extremas, têm como diretrizes principais nos planos diretores:
* Definição de mecanismos para usos do solo compatíveis com áreas de interesse
para drenagem, principalmente: hortas comunitárias, áreas de vegetação nativa e
áreas de recreação e lazer;
* Implementação da fiscalização do solo nas faixas sanitárias, várzeas e fundos de
vale;
* Desenvolvimento de projetos de drenagem adequados a paisagem urbana, ao
uso e a mobilidade de pedestres e portadores de deficiência física;
* Implantação de medidas de controle de erosão, principalmente quando
relacionadas as ações de despejo de resíduos, desmatamento e ocupações
irregulares;
* Exigência de estudos para implantação de empreendimentos de médio e grande
porte relativos à permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo
A menção na política em relação à conservação dos rios principais (Purus e Madeira) é
observada apenas sobre à: Conservação, recuperação e adequação das áreas de sensibilidade
ambiental: nascentes e foz dos rios e igarapés; Recarga dos aquíferos e margens do Rio
Purus. As demais observâncias são relacionadas à exploração produtiva: estudo das
potencialidades econômicas; Implantação de polos interativos de pesca, agroindústria e
turismo; Estabelecimento de consórcios e associações direcionados ao turismo para realizar
eventos de lazer e esportivos.
Segundo a lei que institui os planos diretores, o sistema de gerenciamento dos recursos
hídricos dos municípios deverá “adotar sistemas mistos de captação de águas superficiais e
subterrâneas para equilibrar as ofertas e buscar a universalização do acesso ao uso da água,
como medida específica para a gestão do sistema de abastecimento de água” (art. 35).
Como pode ser observado nos instrumentos acima descritos, pode-se inferir que a
prevenção de desastresnos municípios no âmbito da gestão da água, é tratada mediante a
indicação da necessidade de preservação dos recursos hídricos e adequação da ocupação
humana às fontes de captação de água de forma a facilitar os sistemas de abastecimento.
6.2 Instrumentos existentes nos PDDM para gestão ambiental
O ordenamento ambiental consta como um dos objetivos dos planos diretores:
“Considerar os condicionantes ambientais para determinar critérios e parâmetros de
ordenamento, uso e ocupação do solo, principalmente em áreas de nascentes,
reflorestamento, recuperação de áreas degradadas, expansão dos serviços de saneamento
básico, implantação e melhoramento de espaços públicos”.
Para cumprimento deste objetivo, os municípios preveem a implantação de um sistema
ambiental, cujos principais instrumentos são (Plano diretor de Tapauá):
Art. 42. A organização do território municipal deve ser disciplinada na forma de sistema
ambiental de modo a assegurar o equilíbrio ambiental e contribuir para o desenvolvimento
sustentável.
Art. 43. O sistema ambiental no Município deve ser articulado com as políticas públicas de gestão
e proteção ambiental, de saneamento básico, recursos hídricos, coleta e destinação de resíduos
sólidos, áreas verdes e drenagem urbana.
Art. 44. São objetivos do sistema ambiental:
I – implementar as diretrizes contidas na Política Nacional de Meio Ambiente, Política Nacional de
Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Plano Nacional de Recursos Hídricos, Plano
Nacional de Combate a Queimadas e Desmatamento, Lei Orgânica do Município e demais
legislações ambientais aplicáveis, no que couber;
II – conservar ou proteger os recursos naturais e o cenário ambiental;
III – prevenir, controlar ou reduzir a poluição e a degradação ambiental em quaisquer de suas
formas;
IV – estimular a adoção de práticas e costumes que visem à conservação e a recuperação do meio
ambiente;
V – assegurar a produção e a divulgação de materiais para informação e promoção da
sensibilização ambiental;
VI – incentivar pesquisas e tecnologias direcionadas a uso racional e a conservação ambiental.
Art. 45. São diretrizes do sistema ambiental municipal:
I – aplicar os instrumentos de gestão ambiental, estabelecidos nas legislações federais, estaduais e
municipal;
II – priorizar a implantação de ações mitigadoras de processos de degradação ambiental
decorrentes de usos e ocupações desordenadas;
III – controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de risco já existentes;
IV – Impedir a formação de novas ocupações em locais inadequados;
V – realizar o zoneamento ambiental em conformidade com as diretrizes para ocupação do solo;
VI – prevenir e controlar a poluição da água, do ar e do solo para evitar suas respectivas
contaminações.
VII – orientar e controlar o manejo do solo nas áreas agrícolas;
VIII – estimular a participação da população na definição e execução das ações para proteção
ambiental;
IX – incluir a educação ambiental nas medidas e ações direcionadas à proteção do meio ambiente.
Art. 46. São ações estratégicas para a gestão do sistema municipal;
I – controlar as possíveis fontes de poluição;
II – observar o disposto na Lei Federal no. 9.605/98 de Crimes ambientais;
III – criar e implementar mecanismos de controle e licenciamento ambiental para implantação e
operacionalização de empreendimentos potencialmente poluidores.
Art. 50. O sistema de abastecimento de água, esgotamento sanitário, a rede de drenagem de águas
pluviais, a gestão integrada de resíduos sólidos e o controle e monitoramento da poluição
ambiental são elementos referenciais para o saneamento ambiental de modo a melhorar as
condições de vida da população no Município e prevenir a degradação dos seus recursos naturais.
Art. 51. Todo projeto e empreendimento público ou privado a ser implantado no Município deve
obedecer às disposições e aos parâmetros urbanísticos e ambientais estabelecidos na legislação
municipal.
Complementando as diretrizes do sistema ambiental, o saneamento básico define
ações preventivas de degradação dos recursos naturais, com a implantação de sistemas de
abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais, gestão integrada
de resíduos sólidos, controle e monitoramento da poluição ambiental.
As principais medidas observadas em torno do saneamento básico são:
* Reservar áreas de implantação de sistemas de tratamento de esgotos;
* Conservar os igarapés, restringindo o uso e a ocupação urbana.
* Compatibilizar o uso e a ocupação rural com a proteção ambiental, especialmente
à preservação das áreas de mananciais destinados à captação para abastecimento
de água;
* Controlar a ocupação nas áreas não servidas por redes de abastecimento de água
e esgotamento sanitário, evitando altas densidades populacionais;
* Promover o envolvimento da população na definição e execução das ações para
proteção ambiental;
* Incluir a educação ambiental nas medidas e ações voltadas à proteção do meio
ambiente.
As diretrizes identificadas nos planos relacionadas à governança de risco referem-se a:
*Intervenção em áreas degradadas e de risco, de modo a assegurar a integridade
física, o direito à moradia e a recuperação da qualidade ambiental destas áreas;
* Definição e execução de programas e projetos habitacionais que reduzam ou
eliminem riscos na moradia e favoreçam melhorias habitacionais conforme as
necessidades dos cenários diagnosticados;
* Construção de moradias para substituição de residências precárias que abriguem
famílias em situação de miséria, residentes em áreas de risco ou sem condições de
habitabilidade.
* Retirar as famílias em situação de risco localizadas em terrenos inadequados
para construção ou em proximidades da disposição final de resíduos sólidos.
* Controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de risco já existentes;
* Desenvolver programas e ações de saúde baseados nos principais riscos;
Como pode ser observado nos instrumentos acima descritos, o sistema ambiental
proposto pelos municípios como ferramenta de gestão,apresenta objetivos e diretrizes
voltados à manutenção e conservação dos recursos naturais, ao controle ambiental e a
medidas de mitigação. No primeiro caso, é indicada, por exemplo, a prevenção e redução da
poluição e degradação ambiental, incentivo à educação ambiental e ao desenvolvimento de
pesquisas e tecnologias direcionadas ao uso racional dos recursos naturais.
As diretrizes concernentes aos aspectos de controle da degradação ambiental têm
como mecanismo principal o licenciamento ambiental, no caso da implantação de
empreendimentos, e o controle ocupacional em áreas de risco. Os instrumentos para mitigação
da degradação já existente restringe-se à retirada das famílias de áreas de risco.
Apesar dos indicativos no sistema ambiental referentes à prevenção, controle e
mitigação dos efeitos da ação antrópica sobre o meio ambiente e suas consequências sobre os
riscos de desastres, o sistema ambiental não oferece base operacional e institucional para o
alcance dos objetivos propostos. Existe o reconhecimento da necessidade de adoção de
medidas para reduzir os efeitos e os riscos dos desastres sobre a população, bens materiais e
recursos naturais, porém, não são definidas estratégias, ações, indicadores ou metas para sua
operacionalização.
6.3 Considerações gerais sobre os Planos diretores de desenvolvimento dos municípios
O plano diretor de desenvolvimento dos municípios oferece diretrizes que podem
contribuir como ferramentas operacionais para elaboração dos planos de defesa civil,
especialmente nas ações voltadas para prevenção e reparação da degradação ambiental. O
reconhecimento nos planos da necessidade de preservação dos mananciais, áreas de várzea,
controle da ocupação e a determinação de um sistema ambiental, representam mecanismos
úteis para elaboração do plano de defesa civil.
Entretanto, nos planos diretores não são definidos instrumentos e mecanismos
específicos para operacionalização das diretrizes, como indicativos de programas, instituições
responsáveis pelas ações ou definição de prazos para cumprimento das metas, pressupostos
essenciais para viabilização da aplicabilidade da lei. Convém a indicação nos planos, do
caminho a ser percorrido para o alcance das diretrizes, estabelecendo-se também
metodologias para avaliação, reformulação e adequação das atividades mediante necessidade.
Segundo a Política Nacional da Defesa Civil, a Prevenção de Desastres compreende a
Avaliação de Riscos de Desastres e a Redução dos Riscos de Desastres. A avaliação deve ser
realizada pelo estudo das ameaças, do grau de vulnerabilidade do sistema e dos corpos
receptores e da hierarquização dos riscos, definindo-se as áreas de maior risco. Já a redução
dos riscos envolve medidas não-estruturais: planejamento da ocupação e/ou da utilização do
espaço geográfico, em função da definição das áreas de risco e aperfeiçoamento da legislação
de segurança contra desastres; e medidas estruturais: obras de engenharia de qualquer
especialidade.
Nos planos diretores não há indicativos da obrigatoriedade da realização de estudos
para avaliações desta natureza. A determinação de estudos é observada apenas para
licenciamento de grandes empreendimentos nos municípios, exigindo-se estudos relativos à
permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo. Convém a realização de diagnósticos
para composição das estratégias de avaliação e redução dos riscos de desastres.
Em relação a atividades direcionadas especificamente à redução dos riscos, é indicado
o controle da ocupação em áreas de risco, deslocando-se as famílias já instaladas nestes
espaços e a viabilização de programas habitacionais. Porém, não há descrição das formas
como estes programas serão executados, o que inviabiliza operacionalmente esta diretriz.
Nos planos diretores, são ainda observadas indicações acerca da participação da
população nos processos de elaboração e execução das ações voltadas à proteção ambiental.
Entretanto, a ausência de diagnósticos e processos de mobilização da população na própria
elaboração do plano diretor, demonstra o desconhecimento e a ausência de comprometimento
dos gestores em torno da inclusão da participação popular nas tomadas de decisões. Assim,
percebe-se que as demandas sociais e ambientais são apontadas nos planos diretores mais para
cumprimento das determinações legislativas, do que para o atendimento real das necessidades
da população.
Desta forma, é necessário capacitar os gestores públicos para o reconhecimento e uso
do plano diretor para fins operacionais e como instrumento de gestão, ao invés do uso
exclusivamente técnico e burocrático para obtenção de recursos públicos. Considerando que o
planejamento é uma fase preparatória e imprescindível da gestão pública (SOUZA, 2006), o
plano diretor pode ser um importante instrumento para promoção de uma gestão democrática
e eficiente, no que concerne ao atendimento das demandas físicas (proteção do ambiente) e
humanas.
Para elaboração do plano de defesa civil dos municípios é necessário um trabalho de
envolvimento da população em todas as fases, por meio de fóruns de debate e diagnósticos
das ameaças e vulnerabilidades de risco, aproveitando-se a experiência da comunidade quanto
às estratégias de resposta e adaptação já utilizadas. O envolvimento da população na
elaboração do plano poderá não apenas suscitar uma cultura de participação social e gestão
democrática, mas também uma conscientização dos níveis de riscos e consequentemente da
necessidade de contribuição para minimização dos mesmos, enfocando-se neste sentido as
premissas da educação ambiental. A população necessita, portanto, compreender a
importância da governança de risco como estratégia de alcance de interesses coletivos,
evidenciando os riscos de desastres como nocivos à manutenção da vida e ao ambiente onde
residem, lembrando Tenan (1974, p 32):
A defesa comunitária está fundamentada no princípio de que nenhum governo tem
capacidade para solucionar todos os problemas que possam afetar a comunidade.
Sendo assim, torna-se imprescindível que o povo coopere com as autoridades
governamentais para que, no seu próprio interesse, sejam resolvidos os diferentes
problemas que possam afetar a comunidade.
Outro aspecto a ser considerado, é que apesar de a constituição federal determinar a
obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes e que este deve
ser utilizado como instrumento de planejamento voltado ao desenvolvimento urbano, os
preceitos da gestão territorial apontam a necessidade do desenvolvimento de ações voltadas às
populações moradoras de áreas rurais de forma integrada ao urbano, especialmente nas
cidades amazônicas, onde não existe uma divisão estanque entre a cidade e o espaço rural.
Além disso, considerando a determinação do Estatuto da Cidade, regulamentado pela
lei 10.257 de 2001, que estende a obrigatoriedade do plano diretor às cidades localizadas em
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; propriedades privadas enquadradas no
parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição Federal 6; cidades de interesse turístico e cidades
sujeitas à influência de grandes empreendimentos ou atividades de significativo impacto
ambiental de abrangência regional ou nacional, pode-se afirmar que os municípios localizados
na calha dos rios Purus e Madeira no Estado do Amazonas, poderiam ser enquadrados na
obrigatoriedade de elaboração do plano diretor, assim como de defesa civil, uma vez que
estão sob influência da construção de hidrelétricas e rodovias (BR 319), além de serem
municípios amazônicos que sofrem efeitos significativos de desmatamento, grilagem de
terras, uso intensivo e ilegal da pesca e de produtos florestais madeireiros e não madeireiros
(COSTA & RAVENA, 2014).
No cenário de ausência de plano diretor municipal e plano de defesa civil, é
dificultado o acompanhamento do uso dos recursos naturais e sua consequência sobre os
riscos de desastres ou de mudanças climáticas extremas, uma vez que não são
disponibilizados instrumentos para fiscalização e controle, contribuindo assim para ampliação
das pressões sobre os aspectos sociais e naturais.
Considerando as condições de habitação e saneamento básico dos municípios, pode-se
afirmar que muitas diretrizes elencadas nos planos diretores, referentes ao ordenamento
urbano, ainda não saíram do papel. No município de Boca do Acre, por exemplo, em período
de enchentes e alagamentos da área urbana, é possível visualizar dejetos fecais nas áreas
alagadas, devido à ausência de saneamento básico (fala da representante de Boca do Acre que
participou no workshop em Manaus). Há relatos também da péssima qualidade da água, sendo
possível sentir o gosto de argila caso não seja filtrada antes de ser consumida. As péssimas
condições de habitação e saneamento são observadas em todos os municípios.
A precariedade das condições de habitação no espaço urbano reflete a ineficiência dos
planos diretores para ordenação da cidade e atendimento dos anseios e demandas da
população mais carente, refletindo a ausência de estratégias para mitigação e solução dos
problemas enfrentados, especialmente àqueles voltados à conciliação da manutenção das
moradias com o uso dos recursos naturais, como o solo e a água.
6O parágrafo 4º do artigo 182 da constituição federal brasileira diz que: “É facultado ao Poder Público municipal, mediante
lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsória;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais”.
Ressalta-se a importância também do envolvimento de uma equipe de profissionais
multidisciplinar na elaboração dos planos de defesa civil, uma vez que devem ser integradas
atividades de naturezas diversas, tais como abordagens sociais, econômicas, ambientais e
institucionais.
Outro fator deficiente nos planos diretores é a definição de integração institucional
para minimização de esforços e maximização do aproveitamento dos equipamentos,
infraestrutura e recursos humanos disponíveis nos municípios. A integração institucional é
importante também para o desenvolvimento de atividades de abrangência local, regional e
nacional, atendendo-se a concepção de uma gestão integrada tanto do desenvolvimento
urbano, quanto da governança de risco.
Por fim, existindo uma relação direta entre a precariedade das condições de moradias e
demais necessidades da população com a vulnerabilidade e riscos de desastres, os planos
diretores podem ser utilizados como base para formulação dos planos de defesa civil,
entretanto necessitam serem preenchidas diversas lacunas, tanto de informações em nível de
diagnóstico das situações de risco, como metodologias operacionais para execução das ações.
A integração dos programas voltados à melhoria da qualidade de vida da população às
estratégias de governança de risco pode ocorrer, por exemplo, por meio de medidas estruturais
(obras de engenharia) e a redução da vulnerabilidade, pode ser viabilizada por meio de
planejamentos que envolvam os diversos níveis institucionais, organizacionais e
especialmente, a comunidade.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A avaliaçãoda capacidade das instituições governamentais dos municípios da Bacia do
Rio Purus a partir da análise da infraestrutura dos municípios, dos arranjos institucionais para
a gestão e regulação da água e das estruturas organizacionais dos planos diretores dos
municípios, como entrada direta para implementação de estratégias de adaptação a mudanças
climáticas na governança de risco, aponta que os mecanismos regulatórios e institucionais
existentes no Amazonas e no Acre são ainda incipientes.
A coleta de dados neste ano de 2014 foi bastante propícia e ilustrativa das ações
governamentais e dos danos ocasionados por eventos climáticos extremos, devido à grande
cheia registrada no Amazonas que atingiu principalmente os municípios da região do Madeira
e do Purus. Este evento refletiu a limitação da capacidade preventiva e a ausência de
ferramentas eficientes para minimizar os danos promovidos por eventos climáticos extremos.
A vulnerabilidade dos municípios, associada à ausência de planos de prevenção e medidas de
adaptação levou cerca de 50% dos municípios ao estado de emergência ou calamidade
pública.
Por outro lado, apesar das dificuldades enfrentadas pelas populações ribeirinhas em
situações de secas ou cheias extremas, foi observado que estas pessoas manifestam estratégias
para contornar os problemas que surgem nestes eventos. As alternativas podem ser
observadas em todas as atividades, desde o uso de canoas para colheitas nas áreas alagadas até
a elevação dos assoalhos das casas, construindo-se as chamadas marombas.
Durante as entrevistas e a realização do workshop, como os municípios estavam
vivenciando a situação de cheia extrema no momento, as respostas foram claras e
contundentes. Os participantes manifestaram suas ideias a respeito das causas do evento e
puderam sugerir “saídas” para prevenção e resposta aos desastres naturais, baseados em
estratégias já adotadas pelos moradores afetados nos municípios. As informações permitiram
um embasamento mais realístico para elaboração do diagnóstico institucional e de
infraestrutura dos municípios, o que permitirá a construção de um modelo de governança de
risco adequado à realidade vivenciada na região e consequentemente o embasamento de
políticas públicas mais eficazes.
Pelo observado, a gestão ocorre mais no âmbito do desastre do que do risco do
desastre. Apesar da Política Nacional de Defesa Civil reconhecer em suas diretrizes e metas a
necessidade de ações voltadas ao risco, na prática o que é observado são esforços mais
voltados às respostas, com o socorro e assistência às populações afetadas nos eventos
extremos.
Entretanto, embora sejam observadas deficiências na implementação da política a
nível local, as ferramentas operacionais previstas na PNDC são importantes mecanismos de
viabilização das estratégias de governança de risco, especialmente no que se refere à
infraestrutura física, material e pessoal, bem como, na integração institucional e inclusão da
comunidade na elaboração dos planos e tomada de decisões. É necessário também iniciativas
de inclusão de empresas em estratégias de redução dos riscos de desastres, principalmente as
hidrelétricas instaladas no Estado.
Diante do cenário observado, os investimentos para governança de risco na região
podem ser então voltados à:
Inclusão das experiências locais, evidenciando sua capacidade de
adaptação e resistência;
A integração das instituições nas diferentes esferas;
A adequação da política à realidade amazônica;
Inclusão da gestão do risco, com investimentos em estudos de
vulnerabilidade e riscos de calamidades, associar de forma mais direta a
política de defesa civil às demais políticas, especialmente a ambiental.
Estas iniciativas possibilitarão a saída das diretrizes politicas do papel, reduzindo-se o
distanciamento entre as metas elaboradas e a execução das ações. Autilização, por exemplo,
dos planos diretores pelo poder público municipal como norteador do planejamento de suas
ações e ferramenta da gestão, possibilita a adequação da governança de risco de mudanças
climáticas às potencialidades e alternativas evidenciadas em cada município. O investimento
em ações voltadas à governança de risco em detrimento do atendimento de resposta reduzirá
os danos causados ao ambiente e os transtornos à população.
Outro ponto a ser destacado, é a necessidade de integrar os municípios nos sistemas de
governança. Esta integração minimizará as dificuldades enfrentadas em torno dos setores
financeiros, administrativos e organizacionais. A integração dos municípios em torno de
demandas e objetivos comuns fortalecerátambém a região para apresentação das propostas nas
conferências estaduais e nacionais, possibilitando maior poder mobilizador e a adequação das
diretrizes e sistemas à realidade vivenciada na região Norte.
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![GESTÃO DE PROJECTOS: OS PROCESSOS DE GESTÃO DO TEMPO · 2019. 6. 2. · GESTÃO DE PROJECTOS: OS PROCESSOS DE GESTÃO DO TEMPO Gonçalo Mexia Leitão de Almeida e Sousa [2] RESUMO](https://img.dokumen.tips/doc/110x75/5fde4086dc39c27f1814dbb1/gestfo-de-projectos-os-processos-de-gestfo-do-tempo-2019-6-2-gestfo-de.jpg)
