Programa para los Pueblos de los Bosques Centro de Información sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo

INFORME DE UN TALLER SOBRE ‘PUEBLOS INDIGENAS, BOSQUES Y EL BANCO MUNDIAL:

POLITICAS Y PRACTICA'

Washington D.C., 9 y 10 Mayo de 2000 Delegates Room, Embassy Suites Hotel,

1250 22nd Street NW, Washington D.C., EE.UU.

Pueblos Indígenas, Bosques y el Banco Mundial: Políticas y Práctica

Agosto de 2000

Thomas Griffiths y Marcus Colchester Forest Peoples Programme

1c Fosseway Business Centre Stratford Road

Moreton-in-Marsh GL56 9NQ, Inglaterra

Patrocinado por: Programa para los Pueblos de los Bosques Centro de Información sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo Fundación Charles Stewart Mott Fondo Moriah Grupo Internacional de Trabajo para Asuntos Indígenas Defensa del Medio Ambiente Fundación del Bosque Tropical (Reino Unido y EE.UU.) Sociedad Sueca para la Conservación de la Naturaleza

Contenido Página Resumen ejecutivo 3 Siglas 5 Introducción 6 Antecedentes 8 Proceso actual de revisión 11 Anteriores Evaluaciones de la ejecución 14 Los estudios de casos 16 El desafío del cumplimiento de la DO 4.20 17 Lograr el cumplimiento 39 Implicaciones y recomendaciones de política 41 Propuestas para la revisión de la DO 4.20 44 Contenido sugerido de la OP4.10 44 Cuadro 1 Estudios de casos realizados como parte del examen 7 Cuadro 2 Respuesta oficial a las reclamaciones al Panel de Inspección 34 CAJA 1 La DO 4.20 y el punto de vista del Banco Mundial sobre los derechos indígenas territoriales 9 CAJA 2 El reto del cumplimiento: un problema de todo el Banco 15 CAJA 3 Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador' (PRODEPINE) 18 CAJA 4 Gasoducto Bolivia-Brasil 19 CAJA 5 Sistema de Areas Protegidas Nacionales de Guyana (NPAS) 20 CAJA 6 Proyecto Tierras Bajas del Este (PTBE), Santa Cruz, Bolivia 21 CAJA 7 Proyecto Forestal de Madhya Pradesh, India 22 CAJA 8 Ecodesarrollo: Parque Nacional de Nagarhole, India 23 CAJA 9 Conservación del Sistema de Areas Protegidas Prioritarias' (CPPAP), Bataan, Filipinas 24 CAJA 10 Proyectos I y II de Silvicultura Integrada, Ruanda 25 CAJA 11 Proyecto Oleoducto y Desarrollo Petrolero Chad-Camerún 26 CAJA 12 Conservación de los Parques Nacionales de Bwindi y Mgahinga, Uganda 27 CAJA 13 ¿Eludiendo la responsabilidad o creando flexibilidad? 36 Referencias 45 Anexo I Análisis por el Taller del cumplimiento de la DO 4.20 en seis proyectos financiados por el Banco Mundial 52

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Resumen ejecutivo

Durante muchos años ha existido una amplia preocupación por las repercusiones de los proyectos del Banco Mundial sobre los pueblos indígenas. Se ha comunicado y denunciado ampliamente los traslados forzosos de pueblos indígenas para dejar sitio para la construcción de grandes embalses y la apertura de minas, la invasión de las reservas territoriales indígenas por colonos sin tierras y madereros, la denegación de los derechos territoriales en la extensión de las plantaciones a gran escala y los programas agrícolas, y la contaminación y ocupación de tierras por la exploración petrolífera. En respuestas a las críticas y expresiones de preocupación, el Banco Mundial ha adoptado políticas especiales pensadas para mitigar estas repercusiones y asegurar la participación indígena en el desarrollo.

No obstante, las evaluaciones parciales del cumplimiento de estas políticas por parte del Banco, llevadas a cabo por personal del mismo, han revelado graves incumplimientos en la ejecución de las mismas. En los años ochenta, un examen de una pequeña muestra de 33 proyectos por el Banco que afectaban a pueblos indígenas mostró que menos de la mitad de los mismos se esforzó en respetar la política y sólo dos se atuvieron a todos los elementos clave de la misma. Un reciente examen de proyectos llevados a cabo en América Latina sugiere que una tercera parte de los proyectos que afectan a pueblos indígenas sigue aún sin aplicar una de las obligaciones centrales de la política: la elaboración de Planes para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PDPIs).

Actualmente, el Banco Mundial está revisando nuevamente tanto su política sobre Pueblos Indígenas así como su Política Forestal. Esta última ha sido sometida a un intenso evaluación de su ejecución. Los pueblos indígenas y las organizaciones no gubernamentales (ONGs) han instado a que se haga una evaluación similar de la política vigente sobre Pueblos Indígenas antes de que también dicha política sea modificada. Como en el caso de la Evaluación de Ejecución de la Política Forestal, se necesita una evaluación detallada para asegurar que cualquier política futura no sólo se adapte a los puntos de vista de los pueblos indígenas sino que también tenga presente las dificultades que el Banco ha sufrido para aplicar la política en la práctica.

La renuencia del Banco Mundial a llevar a cabo ese examen ha provocado este estudio. Invitamos a los pueblos indígenas a documentar sus propias experiencias con los proyectos del Banco Mundial en los bosques y luego organizamos un taller en Washington DC, en el mes de mayo de 2000 donde los pueblos indígenas y el personal del Banco Mundial pudieran discutir estos estudios de casos. La meta era contribuir a las revisiones de política del Banco Mundial y reforzar la participación indígena en los procesos elaboradores de políticas. La buena disposición del personal del Banco Mundial a participar en este taller contribuyó de modo substancial a la utilidad del resultado.

Los estudios de casos, seleccionados y preparados por pueblos indígenas, procedieron de Guyana, Bolivia, Camerún, Uganda, Ruanda, India y Filipinas, e incluyeron proyectos que afectan a bosques y que están financiados por los miembros principales del Grupo del Banco Mundial, incluyendo a la Corporación Financiera Internacional y al Fondo para el Medio Ambiente Mundial. Se incluyen estudios de casos examinados de las experiencias de los pueblos indígenas con una amplia gama de proyectos, incluyendo programas de desarrollo agrícola, proyectos forestales comunitarios, ecodesarrollo, áreas protegidas, oleoductos y gasoductos y desarrollo comunitario.

Este documento resume los estudios de casos y los debates del taller. Considera que la existencia de dicha política ha sido importante para promover un cambio positivo en algunos países y mitigar las peores repercusiones de los proyectos financiados por el Banco Mundial en otros países. No obstante, también considera que muy a menudo esa política no se respeta de modo estricto, a veces con graves consecuencias para los pueblos afectados.

Los obstáculos para el cumplimiento efectivo se hallan tanto dentro del Banco como en los países prestatarios. Los fallos comunes incluyen:

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No se hace intento alguno para que las políticas de los países prestatarios coincidan con las normas internacionales sobre derechos humanos ni con las políticas del Banco aplicables a los pueblos indígenas

No se han hecho estudios preliminares en la elaboración de proyectos Omisión de las reformas jurídicas requeridas Olvidos procedimentales en la evaluación Inexistencia de elementos requeridos para la creación de capacidad No aseguramiento de los derechos territoriales y sobre los recursos de los pueblos

indígenas Participación débil o ausente e información proporcionada tardíamente o en idiomas

inadecuados Rechazo de los puntos de vista y de los planes indígenas Omisión del 'Plan para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas' requerido Inadecuada compartición de los beneficios; Supervisión ineficaz No estar dispuesto de hacer cumplir los acuerdos sobre préstamos Empeoramiento de la situación de los pueblos indígenas por causa de los proyectos

El estudio resalta asimismo los obstáculos estructurales y financieros dentro del Banco

para atenerse a la política. El personal carece del tiempo y de los recursos necesarios para aplicar de modo eficaz la política, lo que provoca una inadecuada participación y estudios superficiales antes de la ejecución. El personal del Banco no es recompensado por sus gerentes por su estricto respeto a la política y los altos cargos del mismo animan al personal a no aplicar la política literalmente. En aquellos casos en que la política se aplicó de modo efectivo, esto ha sido el resultado de largos tiempos de gestación para la elaboración de los proyectos, intensas aportaciones del personal, la disposición a abonar 'costos de transacción' insólitamente altos, compromisos más serios del Gobierno prestatario para hacer reformas y la toma de decisiones genuinamente participativa, tanto en la preparación como en la aplicación. El examen resalta que si el Banco debe aplicar efectivamente su política sobre Pueblos Indígenas en el futuro, tendrá que llevar a cabo reformas en la estructura de incentivos dentro del Banco, de modo que el personal sea alentado y se le permita adherirse a ella.

El documento resume asimismo las recomendaciones detalladas anteriormente hechas al Banco por los pueblos indígenas. Los estudios de casos y el taller reforzaron estos puntos de vista y animaron nuevamente al Banco a realizar una evaluación participativa de la ejecución de la política vigente sobre Pueblos Indígenas. Un mejor cumplimiento también necesitará:

Mecanismos más fuertes de cumplimiento jurídico, incluyendo acuerdos jurídicos más claros y hechos cumplir como parte de las condiciones de los préstamos;

Mayor responsabilidad tanto del Banco Mundial como de los Gobiernos prestatarios ante los pueblos indígenas, con acuerdos que sean ejecutables en los tribunales nacionales;

Seguimiento y supervisión independientes, con indicadores acordados basados en la ejecución de los proyectos;

Orientación más clara del personal sobre la interpretación y aplicación de la política y sobre cómo tratar los desajustes entre las leyes del país prestatario y la práctica y las exigencias jurídicas internacionales;

Mecanismos más fuertes de participación, incluyendo la implicación directa de los pueblos indígenas en la elaboración y ejecución de proyectos y en la administración de los fondos;

Mejor acceso a la información en los idiomas y formatos adecuados; Aplicación de la política a los programas de ajuste estructural; Una política revisada sobre Pueblos Indígenas que se atenga al Derecho Internacional,

sigue el principio del consentimiento previo, reconoce y asegura los derechos consuetudinarios de los pueblos indígenas sobre las tierras y aporta mecanismos para resolución de conflictos.

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SIGLAS: AP Área Protegida AIF Asociación Internacional de Fomento BIC Centro de Información sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CE Comisión Europea CFA Comité Forestal de Aldea CFI Corporación Financiera Internacional CIDOB Confederación Indígena del Oriente de Bolivia CODE Comisión sobre Eficacia del Desarrollo CPFA Comité de Protección Forestal de Aldea DERN Departamento de Energía y Recursos Naturales DFMP Departamento Forestal de Madhya Pradesh DMO Documento del Manual de Operaciones DO Directriz Operacional EA Evaluación Ambiental EAP Estrategia de Asistencia para Países ES Evaluación Social ESSD Departamento de Desarrollo Sostenible Social y Medioambiental EUA Estados Unidos de América FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial FPP Programa para los Pueblos de los Bosques GPB Guías para la Práctica Bancaria IFI Institución Financiera Internacional INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria (Bolivia) KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco alemán para la Reconstrucción) MMBT Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales MRN Gestión de Recursos Naturales NPO Nota de Política Operacional OED Departamento de Evaluación de Operaciones OIT Organización Internacional del Trabajo OMGI Organización Multilateral de Garantía de Inversiones ONG Organización no Gubernamental OPI Organización de Pueblos Indígenas PAE Préstamo de Ajuste Estructural/Programa de Adjuste Estructural PAMA Plan de Acción Medio Ambiental PAMB Junta Directiva de Area Protegida (Filipinas) PANMA Plan de Acción Nacional Medio Ambiental PCAPP Proyecto para la Conservación de Areas Protegidas Prioritarias PDPI Plan para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PO Política Operacional QAG Grupo de Seguridad de Calidad RNA Regeneración Natural Asistida RU Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte SINAP Sistema Integrado Nacional de Áreas Protegidas SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas TES Trabajo Económico y del Sector USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos WCS Sociedad para la Conservación de la Naturaleza WWF Fondo Mundial para la Naturaleza

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Introducción

Este documento resume los hallazgos de un taller celebrado en Washington D. C., en el mes de mayo de 2000, sobre el tema ‘Pueblos Indígenas, Bosques y el Banco Mundial: Políticas y Práctica’. El taller se centró en la discusión de ocho estudios de casos, presentados por representantes indígenas, de las experiencias de sus comunidades con proyectos del Banco Mundial en los bosques. El taller tuvo cinco objetivos principales: •

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•

•

•

Aportar los puntos de vista de las comunidades sobre la eficacia de la política del Banco Mundial sobre los Pueblos Indígenas (Directriz Operacional 4.20); Promover un diálogo entre los pueblos indígenas y el Banco Mundial, tanto acerca de la aplicación de su política como sobre proyectos específicos; Fomentar un intercambio de experiencias, tanto entre organizaciones de los pueblos indígenas como con las ONGs de apoyo; Contribuir a los actuales procesos del Banco Mundial para la revisión de sus políticas sobre Pueblos Indígenas y sobre Bosques; Reforzar la capacidad de los pueblos indígenas para evaluar las políticas de las instituciones internacionales para el desarrollo que se refieran a aquéllos.

Los casos examinados proceden de Sudamérica, Africa Central, India y las Filipinas.

Unos quince pueblos indígenas participaron en el taller, que también contó con la asistencia de un funcionario gubernamental, quince representantes de ONGs y diecisiete miembros del personal y consultores del Banco Mundial. Los casos examinados proceden de un amplio espectro de proyectos del Banco Mundial que afectan a bosques, incluyendo silvicultura, ecodesarrollo, áreas protegidas, oleoductos y gasoductos y desarrollo comunitario. Los ejemplos proceden también de casi toda la panoplia de instituciones del Banco Mundial, incluyendo al propio Banco, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), 'la ventana de préstamos blandos' del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), el sistema de préstamos del Banco Mundial para el sector privado, la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el actual programa de financiación para el Convenio sobre Biodiversidad que es administrado por el Banco Mundial, y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). Los casos también se extienden sobre un decenio de actividad del Banco Mundial, ya que algunos de los proyectos se iniciaron a finales de los años ochenta, mientras que otros aún están en fase de elaboración.

Los casos fueron seleccionados después que el Programa para los Pueblos de los Bosques (FPP) lanzó un llamamiento para realizar estudios de casos a la red de organizaciones indígenas, eligiendo aquéllas con las que el FPP ya ha trabajado. Aunque se hizo un esfuerzo para invitarlas a presentar estudios de casos sobre un número de proyectos con pueblos indígenas de los que el Banco Mundial estaba especialmente orgulloso, en este caso, las organizaciones indígenas que decidieron presentar su experiencias al taller fueron los que tenían relatos menos agradables que contar.1 En ese sentido, los proyectos no son una selección al azar de los del Banco Mundial que han afectado a los pueblos indígenas; no obstante, incluyen una muestra representativa, a escala geográfica, institucional y sectorial. Por tanto, son ampliamente ilustrativos de los tipos de compromiso que el Banco Mundial ha tenido con los pueblos indígenas.

1 Por ejemplo, se hicieron esfuerzos para invitar a hacer estudios de casos sobre el Proyecto Corredor Biológico Mesoamericano del Atlántico Panameño, el Proyecto Silvicultura Comunitaria de México y el Proyecto Manejo de Recursos Naturales de Colombia.

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Cuadro 1: Estudios de casos realizados como parte del examen País Estudio de caso IFI PI BOLIVIA Proyecto 'Tierras Bajas del Este' BIRF Ayoreo y

Chiquitano GUYANA Proyecto de Areas Protegidas Nacionales FMAM, CE Patamona CAMERUN Proyecto 'Oleoducto Chad-Camerún' CFI Bagyéli UGANDA Proyecto 'Bosque Impenetrable de Bwindi' FMAM, AIF,

CE Twa

RUANDA Primer y Segundo Proyectos Forestales Integrados

AIF Twa

INDIA 1 Proyecto 'Ecodesarrollo en el Parque Nacional de Nagarhole'

AIF, BIRF FMAM

Adivasi

INDIA 2 Proyecto Forestal Madhya Pradesh AIF Adivasi FILIPINAS Proyecto 'Conservación de Areas

Protegidas Prioritarias' (Bataan) FMAM Aeta

Esta evaluación de la actuación del Banco Mundial surge en un momento en que el

Banco está siendo presionado, tanto desde dentro como desde fuera, para que reforme su modo de hacer negocios. Por supuesto, algunos movimientos sociales están solicitando que el Banco Mundial sea clausurado de todos modos. Incluso desde mediados de los años setenta, el Banco ha recibido críticas sostenidas por la repercusión social y medioambiental de sus proyectos. El Banco ha intentado responder aumentando el número de empleados con formación ambiental y social; adoptando directrices operacionales sobre temas que requieren un cuidado especial; creando un nuevo departamento entero sobre ‘Desarrollo medioambientalmente y socialmente sostenible" (ESSD); y abriéndose él mismo a más examen y escrutinio detallado, tanto mediante su propio Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) y creando un Panel de Inspección independiente para revisar los proyectos controvertidos. Pese a estos importantes progresos, no se han reducido las expresiones de preocupación de los grupos afectados.

Durante el año 2000, el Banco Mundial está llevando a cabo él mismo dos distintas revisiones de política referentes al tema de este documento. Se pretende llevar a término un proceso que ha estado largo tiempo en gestación: su reelaboración de su política sobre Pueblos Indígenas, con la finalidad de que la misma sea más realizable y flexible. También está dedicado a una revisión detallada de su Política Forestal, que aprobó en 1991, y que actualmente está considerada por el personal del Banco Mundial como desfasada y necesitada de revisión. Por ello, el taller fue programado con la intención explícita de contribuir a estos dos procesos orientando la atención del Banco hacia las personas afectadas por estas políticas: los pueblos indígenas habitantes de los bosques mismos.

Durante varios años, el FPP ha estado instando al Banco Maundial a realizar una revisión participativa de la aplicación de su política sobre los Pueblos Indígenas, creyendo que cualquier modificación de la directriz operacional debería estar basada en la experiencia concreta de los pueblos indígenas mismos a los que se destina la política. El taller no se consideró como un sustituto de tal examen de aplicación sino que se orientaba a demostrar por qué es necesario y en qué se deberá fijar tal revisión y cómo.

El taller, y sus preparativos, han sido posibles mediante el apoyo de muchas personas e instituciones. Nos gustaría aprovechar esta oportunidad para dar las gracias, en particular, a la Fundación Charles Stewart Mott, al Fondo Moriah, a Novib, a la Fundación W. Alton Jones, BIC, EDF, IWGIA, Sociedad Sueca para la Conservación de la Naturaleza, y a la Fundación para el Bosque Tropical (RU y EEUU). Nos gustaría agradecer a todos los participantes en el taller sus comentarios sobre este documento y sobre los estudios de casos aportados durante la celebración del taller y después del mismo.

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Antecedentes

En 1982, el Banco Mundial adoptó sus primeras directrices de política sobre ‘Pueblos Tribales en los proyectos financiados por el Banco' como un documento interno, y en esa época, confidencial, editado sólo para el personal, con la referencia técnica 'Declaración del Manual Operacional Nº 2.34’ (DMO 2.34). El año anterior, el Banco Mundial había publicado un libro titulado ‘Tribal Peoples and Economic Development: Human Ecologic Considerations’ (Pueblos Tribales y Desarrollo Económico; Consideraciones Ecológicas y Humanas), que de modo ostensible exponía con más detalle la política del Banco hacia los 'pueblos tribales'. La publicación fue un documento progresista que obligaba al Banco a respetar el derecho de los pueblos tribales sobre sus territorios. Apoyaba el principio de autodeterminación y afirmaba que el Banco Mundial no apoyaría los proyectos rechazados por los pueblos mismos. No obstante, el documento interno DMO 2.34 editado para el personal, era notablemente más suave destinándose a 'mitigar' las peores repercusiones de los proyectos del Banco Mundial más que a afirmar el principio de autodeterminación. No ofrecía a los pueblos indígenas un derecho correspondiente de veto. Sin embargo, indicaba al personal operativo del Banco Mundial que hay que incorporar medidas para proteger los derechos territoriales, la salud y la integridad cultural de los pueblos afectados, y asegurar su participación en la elaboración y ejecución de los proyectos. La discrepancia entre ambas políticas no se aclaró hasta 1986, cuando el Banco Mundial se sintió obligado a revelar la existencia de la DMO 2.36 y a reconocer que la declaración de política publicada no se consideraba vinculante para el persona.2

Tanto la nueva política interna como la publicación estaban destinadas a contrarrestar las fuertes críticas contra el Banco Mundial por la grave repercusión de sus proyectos sobre los pueblos indígenas. En las Filipinas, el Banco Mundial había ofrecido apoyar la construcción de los embalses Chico, que habrían inundado las tierras de unos 80.000 habitantes de las etnias Kalinga y Bontoc expulsándoles de su territorio. La movilización tribal contra ese proyecto desencadenó la represión y la insurgencia. En India Central, el Banco Mundial había apoyado la creación de enormes plantaciones madereras en territorios tribales con efectos devastadores sobre la comunidad Muria desplazada. En Brasil, el apoyo del Banco Mundial a programas de desarrollo amazónico también provocó la invasión de tierras y una alta mortalidad entre los habitantes por las enfermedades introducidas.3

Pese a la adopción de la política de 1982, continuó la grave repercusión de los proyectos del Banco Mundial sobre los pueblos indígenas,4 pero el Banco Mundial negó los problemas principales hasta que, en el año 1987, el entonces presidente del Banco Mundial, Barber Conable, finalmente reconoció que muchos de los proyectos del Banco Mundial no habían logrado tener en cuenta los aspectos sociales y medioambientales. Se contrató a nuevo personal con formación en ciencias sociales y se emprendió un examen para fijar el grado de adhesión del personal a la política sobre 'pueblos tribales' (véase más adelante).

Como resultado de este examen interno y de amplias consultas dentro del BM se adoptó una nueva política en 1991. Con el título de 'Pueblos Indígenas' y mencionada como Directriz Operacional 4.20', la nueva política de seis páginas de extensión es una mejora sobre la DMO 2.34.5 La nueva política adopta un planteamiento amplio con respecto a qué categorías de pueblos deberían ser considerados como 'indígenas' para la finalidad de las actividades del Banco Mundial y, así, trata como pueblos indígenas a aquellos “grupos sociales con una identidad social y cultural distinta de la sociedad dominante, lo que hace vulnerables a estar en desventaja en el proceso de desarrollo”. 2 Colchester, 1992. 3 Bello et al., 1982; Drucker, 1984; Anderson and Huber, 1988; Goodland and Irwin, 1975; Davis, 1977; Price, 1989. 4 Colchester, 1986 a, b, c; Treece, 1987; Morse and Berger, 1992; Rich, 1986, 1994. 5 Gray, 1998.

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CAJA 1: LA DO 4.20 Y EL PUNTO DE VISTA DEL BANCO MUNDIAL SOBRE LOS DERECHOS INDIGENAS TERRITORIALES Durante finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, hubo una toma de conciencia creciente dentro del Banco Mundial de que los Gobiernos prestatarios no se atenían a respetar los territorios indígenas y, por ello, donde los proyectos del Banco Mundial podrían afectar a tales pueblos, había que adoptar medidas de precaución para asegurar sus derechos y salvaguardiar su futuro. La importancia de tales medidas para asegurar los derechos territoriales de los pueblos indígenas se incluyó en la política revisada sobre Pueblos Indígenas en 1991. La función fundamental de la tierra en el bienestar indígena se resaltó también en una serie de estudios realizados por el Banco Mundial como preparación para el Informe Mundial sobre Desarrollo de 1992. El informe resumido de estos estudios señalaba: ‘…los pueblos indígenas --por contraste con los economistas y los planificadores del desarrollo occidentales-- no ven el territorio como una 'mercancía' que pueda ser comprada y vendida en mercados impersonales; niven los árboles, plantas, animales y pesca que cohabitan el territorio como "recursos naturales" que producen beneficios o rentas. Por el contrario, el punto de vista indígena... es que la tierra es una sustancia provista de significados sagrados, y fundamental para la definición de la existencia y de la identidad de un pueblo. Este estrecho apego al territorio es la característica definitoria de los pueblos indígenas.... [Estudios del Banco Mundial] resaltan el bien documentado hecho de que los pueblos indígenas de todo el mundo se enfrentan a graves problemas para lograr el reconocimiento oficial de sus derechos consuetudinarios sobre la tierra y los territorios. En la mayoría de los países habitados por pueblos indígenas hay un reconocimiento jurídico muy limitado o ningún reconocimiento jurídico de tales derechos; o, cuando las leyes nacionales reconocen tales derechos, raramente son defendidos en la práctica, especialmente cuando entran en conflicto con los objetivos de desarrollo regional y nacional más amplios.” pp. i-ii en Davis S. (1991), “Indigenous Views of Land and the Environment” (Puntos de vista indígenas de la tierra y del medio ambiente), Background paper No. 10, World Development Report 1992, The World Bank, Washington D.C. (cursiva añadida).

Las características claves resaltadas en la DO 4.20 para ayudar al personal en la

identificación de tales pueblos incluyen: • Relación estrecha con los territorios ancestrales y recursos naturales de estas áreas; • Autoidentificación e identificación por los demás habitantes como miembros de un grupo

distinto; • Una lengua indígena, a menudo distinta de la lengua nacional; • Presencia de instituciones políticas y sociales consuetudinarias; • Producción primordialmente orientada a la subsistencia.

La nueva política presenta de un modo mucho más claro los pasos que el personal del Banco Mundial debe seguir para proteger a los pueblos indígenas dentro de la zona de un proyecto. Resalta la participación de pueblos afectados en la elaboración, ejecución y seguimiento de los proyectos. Los elementos claves que el personal debe observar en la aplicación de la política incluyen los siguientes:

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• hay un claro compromiso por parte del Gobierno prestatario para cumplir con la política del Banco Mundial;

• existen instrumentos aceptables creados para asegurar la participación indígena en todo el ciclo del proyecto;

• se desarrollará un componente para Pueblos Indígenas, el cual:

- evalúa el marco jurídico nacional con relación a los Pueblos Indígenas; - aporta datos básicos acerca de las poblaciones indígenas involucradas en el proyecto; - establece un mecanismo para el reconocimiento jurídico de los derechos de los

Pueblos Indígenas, especialmente los de tenencia de las tierras; - incluye subcomponentes en capacitación institucional, salud, educación y asistencia

jurídica; - aporta la capacitación del prestatario para tratar asuntos relacionados con los Pueblos

Indígenas; - establece un itinerario claro para acciones adecuadas relacionadas con los Pueblos

Indígenas en el proyecto global, con un presupuesto claro y adecuado. • Los contratos finales y los desembolsos están condicionados al cumplimiento de estas

medidas por el Gobierno.

El objetivo primordial y central de la actual política de salvaguardia sobre los pueblos indígenas es “asegurarse que el proceso de desarrollo promueva el respeto a su dignidad, derechos humanos y singularidad cultural” así como “asegurar que los pueblos indígenas no sean perjudicados durante el proceso de desarrollo...y que reciban los beneficios económicos y sociales que sean culturalmente apropiados” (DO 4.20, párrafo 6). De este modo, la política sigue dominada por el concepto de grandes proyectos que requieren medidas atenuantes pero añade requisitos para el reparto de los beneficios y la participación indígena. En resumen, la DO 4.20 pretende garantizar y promover: • • • •

•

la seguridad de acceso y el uso de la tierra y los recursos; la protección contra los efectos adversos surgidos durante el proceso de desarrollo; la participación indígena en la elaboración, ejecución y seguimiento de los proyectos; la acción positiva por parte del prestatario para asegurar que los pueblos indígenas reciban un apropiado desarrollo cultural y beneficio económico; el rechazo de los proyectos en los que las repercusiones negativas no puedan ser adecuadamente evitados o mitigados.

Más que por sus definiciones, pautas y objetivos, la política es importante porque exige el

cumplimiento de ciertos requisitos por parte de los prestatarios y del personal del Banco en las actividades que afectan a pueblos indígenas, estando vinculados la mayoría de dichos requisitos a fases específicas del ciclo del proyecto (véase Anexo I).

El FPP criticó al Banco Mundial cuando se lanzó la nueva política por no haber sido elaborada mediante un proceso participativo en consulta con los pueblos indígenas. También destacamos que la política no respetaba el derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas así como a rechazar proyectos, e igualmente no indicaba claramente en qué parte del ciclo del proyecto tendrían efecto los elementos críticos de participación y el saneamiento de tierras.6 Por supuesto, organizaciones indígenas tales como la COICA ya habían formulado recomendaciones claras en 1990 al Banco Mundial solicitando una política que incluyese:

6 Colchester, 1992.

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• •

•

•

•

El reconocimiento de los derechos indígenas según se expone en el Derecho Internacional; Consultas directas con los pueblos indígenas en la elaboración de la política; Ningún proyecto de desarrollo en áreas indígenas sin el consentimiento informado de los pueblos afectados; Participación de las organizaciones indígenas, que representan a los pueblos afectados, durante todo el ciclo del proyecto; Creación de comisiones tripartitas, incluyendo a Gobiernos, financiadores y a los pueblos afectados, para supervisar la ejecución del proyecto; Prioridad para las alternativas indígenas de desarrollo.7

La Alianza Mundial de Pueblos Indígenas y Tribales de los Bosques Tropicales, que en el

año 1992 llevó a cabo reuniones con el Banco Mundial para discutir la nueva política, también propuso un reconocimiento mucho más enérgico de los derechos de los pueblos indígenas. Dicha Alianza solicitó que:

Las Agencias internacionales o nacionales que estén considerando ofrecer fondos para proyectos de desarrollo que nos afecten deberán crear comisiones tripartitas --incluyendo a la agencia donante, a representantes del Gobierno y a nuestras propias comunidades representadas a través de nuestras organizaciones correspondientes -- para supervisar el planeamiento, ejecución, seguimiento, y evaluación de los proyectos.8

Tanto la política forestal como la política sobre los pueblos indígenas son ejemplos de

lo que el Banco Mundial llama ‘políticas de salvaguardia’: políticas que han sido adoptadas por parte del Banco Mundial para asegurar que los grupos sociales, así como los asuntos que han sido marginados frecuentemente dentro del planeamiento económico, se tomen en cuenta en sus proyectos actuales9. El personal del Banco Mundial está obligado a respetar estas políticas en todos sus proyectos que pueden tener un impacto sobre los pueblos indígenas o sus entornos, incluyendo los préstamos de ajuste sectorial (PAS), y también se les anima a tratar estos asuntos en la elaboración de Estrategias de Asistencia a los Países (CAS). No obstante, el respeto a las políticas de salvaguardia no es actualmente obligatorio para todos los préstamos de ajuste estructural aunque muchos pueblos indígenas y grupos de la sociedad civil creen que esto es necesario 10. Proceso de revisión actual

Desde 1996, el Banco Mundial ha venido revisando nuevamente su política sobre Pueblos Indígenas. Esto lo está llevando a cabo un Grupo de Trabajo 'ad hoc' dentro del Banco y pasó al dominio público en 1998 con la difusión de un "Documento de Tema de Discusión" para las organizaciones indígenas, Gobiernos y ONGs. Dicho documento conserva muchos de los objetivos de la DO 4.20 pero resalta un "autodesarrollo" más apropiado culturalmente y el alivio de la pobreza indígena.

7 Anuario IWGIA, 1990. 8 International Alliance, 1992: Artículo 25. 9 Las políticas de salvaguardia incluyen: Evaluación Medioambiental (DO 4.01), Habitats Naturales (DO4.04), Silvicultura (PO 4.36), Pueblos Indígenas (DO 4.20), Reasentamiento Involuntario (DO 4.30), Propiedad Cultural (NPO), Seguridad de Represas (PO 4.37), Vías Fluviales Internacionales (PO 7.50), Areas en Litigio (PO 7.60) y Control de Plagas (PO 4.09). 10 Según dispone la DO 8.60 sobre el ajuste, el cumplimiento de las ‘políticas de salvaguardia’ es obligatorio en el orden sectorial pero no en la concesión de préstamos de ajuste estructural. No obstante, se espera que el personal ‘tenga presente el medio ambiente’ en los préstamos de ajuste estructural. El Banco Mundial está actualmente en el proceso de crear grupos de tareas para elaborar propuestas para incluir la evaluación social y ambiental en sus programas de préstaos económicos y sectoriales. Las organizaciones de la sociedad civil destacan que, para ser eficaces, estas propuestas deberían basarse en la próxima revisión de la Política de Ajuste Estructural del Banco (cf. BIC, 2000:9).

11

La mayor parte del enfoque de la disertación se centra en redefinir las categorías y en la clarificación de definiciones y requisitos. La suposición fundamental es que el desarrollo de una política más clara mejorará su ejecución. La revisión propuesta intenta asegurar que se mantengan los "estándares mínimos" mediante: •

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•

•

• •

•

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La aclararación de lo que se entiende por "participación significativa" y estableciendo requisitos claros para la implicación indígena con criterios claros y puntos de referencia para la participación; La mejora de la formación del personal en los aspectos sociales y culturales de la elaboración del proyecto; La aclaración de las salvaguardias jurídicas y las medidas necesarias para proteger los derechos indígenas; El requisito de un "Plan de Acción para Pueblos Indígenas" global donde se prevean las repercusiones negativas; La promoción del ‘etnodesarrollo’ y la reducción de pobreza; El aumento de las inversiones del sector privado para ayudar a las comunidades indígenas; La aclaración de las funciones y responsabilidades del sector privado cuando sus actividades afecten a los pueblos indígenas y sus territorios; La afirmación de las obligaciones del prestatario para atenerse a la política según se indica en las condiciones y convenios de préstamos.

A finales de 1998, el Banco Mundial mantuvo una serie de consultas con organizaciones

indígenas y otras de Brasil, Costa Rica, Ecuador, Vietnam, Filipinas, India y Rusia. Cada reunión elaboró un breve informe de recomendaciones de la sociedad civil. Desde entonces, el Banco Mundial ha venido revisando su política sin consulta directa con los pueblos indígenas y sociedad civil. Se esperaba que el Banco Mundial publicase un 'informe cero' de su nueva política sobre Pueblos Indígenas (con el nombre de Política Operacional PO 4.10) en el mes de julio de 2000, con la intención expresa de obtener reacciones al texto provisional de los pueblos indígenas y de otras partes interesadas.

No obstante, de acuerdo con los actuales procedimientos del Banco Mundial, dicho texto tiene primero que ser evaluado y aprobado por el departamento jurídico del Banco Mundial y luego ser enviado y 'aligerado' por el Comité de Política Operacional del Banco Mundial antes de que se pueda difundir al público en general para un debate ulterior. Debido a la controversia existente actualmente en el Banco Mundial acerca de la categoría de todas sus 'políticas de salvaguardia', y a una serie de hallazgos muy críticos realizados por el Panel de Inspección del Banco Mundial, que ha documentado incumplimientos persistentes del personal del Banco Mundial sobre el respeto de estas políticas, el proceso de revisar las mismas ha quedado paralizado, al menos de modo temporal. En el momento de enviar a la imprenta el presente documento no se sabe aún con claridad cuándo se difundirá dicho 'informe cero' OP 4.10 sobre Pueblos Indígenas para consulta o si se publicará.

Organizaciones no gubernamentales como el FPP han aducido que, aunque pueda ser útil modificar las políticas, esto no mejorará necesariamente su ejecución sin hacer cambios más fundamentales en los procedimientos y las prácticas del Banco Mundial. De modo crucial, existe una necesidad para establecer incentivos concretos para que el personal respete la politica y afronte las repercusiones transectoriales de la concesión de préstamos del Banco Mundial. Las recomendaciones indígenas y de las ONGs para la revisión de la DO 4.20 se concentraron en seis temas centrales: identificación, gestión de recursos naturales y tierras, participación y consulta, compensación, autodeterminación, desarrollo indígena y cumplimiento. Algunas recomendaciones y observaciones incluyeron las siguientes11:

11 BIC, 1998 a, b; CIEL, 1998; Alto Comisionado para Derechos Humanos, 1998; Banco Mundial, 1998a.

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la política debería adoptar el derecho indígena a la “autoidentificación” de acuerdo a los principios expuestos en el proyecto de Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos para Pueblos Indígenas;

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las tierras indígenas y la seguridad de los recursos deberán especificarse más a fondo como una condición previa para la evaluación y aprobación del proyecto conteniendo cláusulas concretas para asegurar su cumplimiento; no deberá haber ninguna reasentamiento involuntario de pueblos indígenas. El traslado solamente puede llevarse a cabo mediante un consentimiento previo, total, libre e informado de las comunidades indígenas afectadas. Los participantes indígenas rechazaron la expresión que sugiere que ese traslado podría estar permitido en los casos en que se ‘haya demostrado que es inevitable’; los pueblos indígenas rechazan la idea contenida en el Documento de Tema de Discusión de “convertir” los derechos consuetudinarios en derechos jurídicos. Lo que ellos pretenden es el reconocimiento jurídico de sus derechos consuetudinarios sobre los territorios y los recursos, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT; la definición de las tierras y territorios indígenas debe ampliarse para incluir las tierras que tengan un significado espiritual y cultural para los Pueblos Indígenas. Tales tierras incluyen los lugares sagrados; los estudios preliminares deberán incluir una auditoría medioambiental que evalúe adecuadamente los recursos y los territorios de los Pueblos Indígenas; los estudios preliminares y los componentes de proyectos sobre la gestión de recursos naturales y tierras que utilicen conocimiento indígena deben incluir unas salvaguardias adecuadas del derecho de propiedad intelectual y mecanismos para compartir los beneficios; la política deberá reconocer el derecho indígena al “consentimiento previo, libre e informado” según se especifica en el Artículo 30 de la texto provisional de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; la política debe exigir la participación “efectiva” de los Pueblos Indígenas afectados por las actividades de préstamo del Banco a lo largo del ciclo del proyecto; las consultas deberán incluir a los dirigentes tradicionales así como a las organizaciones indígenas locales; los pueblos indígenas afectados deben participar en las negociaciones entre el Banco Mundial y el Gobierno cliente, ya que ésta es una fase crucial para asegurar la participación efectiva; se deberán activar redes indígenas a nivel nacional y regional para seguir las actividades del Banco Mundial durante todo el ciclo del proyecto; la política debe requerir la circulación proactiva de información en las lenguas locales para las organizaciones indígenas y las comunidades afectadas por las actividades de préstamo del Banco; debe aclararse la función de las ONGs en la nueva política; los pueblos indígenas afectados por el proyecto del Banco deben ser consultados totalmente respecto a sus puntos de vista sobre las medidas de compensación y mitigación “adecuadas”; deberá haber más preocupación por el género, ya que las mujeres indígenas se ven afectadas de modo frecuente y desproporcionado por los proyectos; deberá haber un requerimiento obligatorio para que los pueblos indígenas participen en el seguimiento y la evaluación; se deberán hacer provisiones para la financiación directa con el fin de asegurar que los beneficios lleguen a los pueblos indígenas en las comunidades de base; el desarrollo de iniciativas deberá acomodarse a las prioridades culturales y a la “cosmovisión” de los pueblos indígenas;

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el personal del Banco Mundial debe encontrar modos de fortalecer el respeto de los convenios jurídicos y los requisitos políticos por parte de los Gobiernos prestatarios y de las agencias ejecutivas; el proceso de revisión de la política debe garantizar que se actúe según las recomendaciones indígenas e incorporarlas en la política revisada del Banco sobre los pueblos indígenas.

Anteriores evaluaciones de la ejecución

En 1987, el Banco Mundial llevó a cabo una evaluación interna muy parcial de la ejecución de su política de 1982. Descubrió que, de una pequeña muestra de 33 proyectos que se pensaba que afectaban a pueblos indígenas desde que se adoptó la política, sólo quince habían respetado la política en absoluto: menos de la mitad. Además, de estos quince proyectos, sólo dos habían respetado los cuatro elementos claves de la política del Banco Mundial. Sólo seis de los 33 proyectos incluían medidas para proteger los derechos sobre las tierras de los pueblos afectados; sólo dos incluían las medidas de salud requeridas; sólo dos incluían medidas para proteger la integridad cultural de los pueblos afectados y únicamente tres incluyeron medidas para aumentar la participación de los pueblos en la elaboración y ejecución del proyecto. La revisión también encontró que los elementos de demarcación de tierras en los componentes de proyectos indígenas estaban "muy retrasados o desfasados con el progreso general del proyecto".12 Estos hallazgos animaron al Banco Mundial a reelaborar la política con el propósito de dar una orientación más clara al personal ejecutivo sobre cómo y en qué fase del ciclo del proyecto debería realizar acciones específicas. 13

Desde el estudio de 1988 y desde que el Banco Mundial adoptó su nueva política de

Pueblos Indígenas en 1991, no se ha llevado a cabo una evaluación de ejecución general. De todas formas, se han efectuado evaluaciones parciales de la aplicación de esta política en Latinoamérica. Una temprana evaluación interna sugirió que en las tierras bajas de Sudamérica, la nueva política estaba promoviendo la regularización de tierras pero existía la necesidad de un mayor fortalecimiento de instituciones en los gobiernos de los países prestatarios, de manera que se pudiesen poner en práctica reformas de la política nacional. La evaluación también aconsejaba un enfoque alternativo que se base en las fuerzas culturales y sociales de los pueblos indígenas.14

Un examen más reciente de 72 proyectos que afectan a comunidades indígenas de América Latina descubrió que la política tenía efectos con lentitud, en el período 1992-1997, pero que había mejorado después. De los 48 proyectos ya en marcha en 1997, sólo 19 habían intentado tratar las necesidades indígenas con un Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PDPI), mientras que otros 12 mostraban un "componente" indígena. Dicho de otro modo, más de un tercio de los proyectos no habían cumplido con incluir el componente requerido de los pueblos indígenas. Sólo la mitad de los proyectos implicaban la consulta activa con las autoridades indígenas respecto a la elaboración y ejecución del proyecto. Los mejores ejemplos de cumplimiento de la DO 4.20 se identificaron en proyectos piloto destinado específicamente a beneficiarios indígenas. El aparente grado de cumplimiento con la DO 4.20 era mucho mayor en los 24 proyectos aún en fase de preparación en 1997, cuando, según el Banco, "un buen número" planeaba incorporar un PDPI.15

12 Banco Mundial, 1987; Davis, 1993:16. 13 Colchester, 1992. 14 Wali and Davis, 1992. 15 Swartz and Uquillas, 1999:2. Véase también Fox 1997, para una evaluación independiente de la aplicación de la DO 4.20 en México.

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CAJA 2 : EL RETO DEL CUMPLIMIENTO: UN PROBLEMA DE TODO EL BANCO

La política de Pueblos Indígenas no es la única entre las ‘políticas de salvaguardia’ donde el Banco Mundial tiene problemas para acatarla. Lo mismo ocurre en otras políticas tales como las de Evaluación Medioambiental, Reasentamiento Involuntario y Silvicultura. La razón principal es que el personal ejecutivo se halla sometido a un alto grado de presión para mover el dinero rápidamente con la mínima cantidad de disputa. Los directores de país, que suelen ser economistas profesionales, tienen la labor de vigilar la actividad de préstamos del Banco Mundial a países clientes según las ‘Estrategias de Asistencia para el País’, que definen los requisitos del prestatario principalmente en términos macroeconómicos. Los objetivos anuales de la actividad de préstamo a los países para suavizar dificultades en la balanza de pagos también son impuestos por Grupos Consultores que incluyen a todas las principales agencias donantes. Alcanzar esos objetivos es la prioridad número uno para un Director de país y para el personal operativo, y por ello no se animan a dedicar mucho tiempo a proyectos con complicaciones sociales y medioambientales. Como resultado, las ‘políticas de salvaguardia’ son vistas como ‘mucha molestia y ninguna ganancia’. Por ello, es probable que el personal dedique el mínimo de tiempo a cumplir estas políticas, o simplemente evite, de todos modos, los proyectos controvertidos.

Como resultado directo, el problema de participación pública superficial y recortada es común. Como ha dejado claro un informe de 1992, del Grupo de Trabajo de Administración de Cartera del Banco Mundial, la “preocupación dominante por los nuevos préstamos” del Banco tiene prioridad sobre todas las demás consideraciones. Según ese Grupo, “un número de prácticas actuales -- con respecto al desarrollo de carreras, la retroalimentación del personal y las indicaciones de los administradores -- actúan contra el aumento de la atención a la calidad de la ejecución del proyecto.” En la subcultura que prevaleció en el Banco, los documentos internos evaluando los proyectos tendían a ser percibidas por sus autores “como instrumentos para asegurar la aprobación de préstamos (y lograr reconocimiento personal)”, resultando que “poco se ha hecho para determinar el flujo final de beneficios o para evaluar la sostenibilidad de los proyectos durante su fase operacional.” Las prioridades institucionales y las estructuras de gestión del Banco de este modo han forzado al personal a burlar las directivas políticas internas, y a los Gobiernos prestatarios, a ignorar las condiciones de préstamo. No sorprende que, la “credibilidad [de los contratos de préstamo] como documentos vinculantes se ha visto afectada” y “la evidencia del grave incumplimiento [de los convenios jurídicos del Banco] es abrumadora.” Cuando los prestatarios no hacen a las condiciones de préstamo, la respuesta típica de la gerencia del Banco ha sido mirar hacia el otro lado o renunciar al requisito relevante, a menos que la presión pública les obligue a actuar de otro modo.16

Desde que este informe salió a la luz pública, el Banco Mundial ha realizado esfuerzos para cambiar la cultura del personal. Se están haciendo intentos para evaluar los proyectos basándose en el desempeño práctico más que simplemente en si el personal respeta básicamente las políticas durante la evaluación y preparación del proyecto. Se han creado nuevas instituciones en el Banco para reforzar este cambio (QAG y CODE). Para intentar fomentar la participación y un mayor compromiso con los Gobiernos clientes, el Banco Mundial ha sido descentralizado dándose una mayor autonomía a los Vicepresidentes Regionales y Directores de País. Sin embargo, esto no ha supuesto un compromiso claramente mayor con la sociedad civil o con los pueblos indígenas dentro de los países prestatarios y ha aminorado la influencia del Departamento de Desarrollo Sostenible Ambiental y Socialmente (ESSD) [véase también Caja 13 abajo].

Los fracasos en el respeto del Banco Mundial a su política sobre Reasentamiento Involuntario ya tienen mala fama. Evaluaciones sucesivas han señalado los problemas realmente graves de las gentes, desproporcionadamente indígenas, obligadas a abandonar sus tierras por la construcción de grandes embalses. Los equipos de evaluación del Banco Mundial han sido muy presionados para encontrar cualesquiera proyectos en absoluto que al menos cumplan con los requisitos mínimos procurando que los desalojados por lo menos tengan el mismo nivel de vida después del traslado. Casi todos estaban peor, muchos en situación vergonzosa.17 Una reciente Revisión de la Ejecución de la Política Forestal por parte del Departamento de Evaluación de Operaciones, el cual ha revisado más de 600 proyectos llevados a cabo entre 1991 y 1999, ha documentado un fracaso de cumplimiento similar. Contrario a los requisitos, la política no fue incorporada en el planeamiento macro-económico o de prestación. Hubo un vínculo muy débil al alivio de pobreza, poca participación, asuntos de tenencia de tierras fue continuamente descuidada y consideraciones de género casi ignoradas por completo.18

Un problema principal es que el Banco Mundial destina fondos inadecuados a los que denomina ‘costos de transacción’ para preparar y supervisar los proyectos. Los fondos especiales para los mayores costos de dedicar tiempo a la planificación y participación cuidadosa de los proyectos son limitados y difíciles de conseguir. El hecho sigue siendo que el personal operativo recibe muy pocos incentivos reales para involucrarse de modo proactivo en sectores controvertidos del modo que exigen las ‘políticas de salvaguardia’ lo demandan. Su participación real está muy por detrás, y hasta ahora, el Banco Mundial se ha resistido a aceptar las sugerencias de que los pueblos afectados o las ONG independientes deberían llevar a cabo el seguimiento.

16 Banco Mundial, 1993: ii, iii, iv, 8, 14, 15. 17 Para conseguir un examen de la bibliografía llevado a cabo por la Comisión Mundial de Embalses, ver Colchester, 1999. 18 Banco Mundial, 2000a.

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La mejora en la actuación del Banco Mundial para atenerse a su propia política en América Latina se debe ampliamente a un incremento del número de miembros del personal con formación en ciencias sociales en el ESSD. No obstante, la actuación general sigue siendo inaceptable. Además, hasta donde sabemos, no se han hecho revisiones sobre el grado de cumplimiento con la política en los proyectos del Banco Mundial en Africa o Asia, donde la evidencia es que la política se aplica incluso con mayores deficiencias. Estudios de casos: documentación para el taller

Como preparación para el taller celebrado en Washington, los pueblos indígenas afectados por ocho proyectos del Banco Mundial han escrito sus experiencias en forma de estudios de casos. La mayoría de estos estudios se ha redactado basándose en amplias consultas de campo y entrevistas con las personas directamente afectadas por estos proyectos. En la mayor parte de los casos se celebraron seminarios locales para que las comunidades afectadas pudieran compartir sus opiniones acerca de los proyectos y revisar hasta qué punto respetaban la DO 4.20. Los informes han sido escritos por los propios pueblos indígenas, algunos con el apoyo de ONG que ellos invitaron para ayudarles a documentar su experiencia.

Los documentos escritos en su lengua original se repartieron a todos los participantes antes de la reunión para promover, hasta donde fuese posible, una información compartida en su totalidad. Además de estos ocho estudios de casos, se incluyeron también dos estudios de casos adicionales, que fueron llevados a cabo por el Programa para los Pueblos de los Bosques, de proyectos del Banco Mundial que afectan a pueblos indígenas de América Latina.

Los diez estudios de casos se resumen a continuación en cajas de página individual, que también se basaron en otros informes y evaluaciones cuando ello es pertinente. Se anima a los lectores a leer los estudios de casos originales para obtener más detalles. Los estudios de casos elegidos, por tanto, para esta revisión, son los siguientes: Estudios de casos, Africa: Estudio de Batwa del Sudoeste de Uganda: Política del Banco Mundial para los Pueblos Indígenas y para la Conservación de los Parques Nacionales de Bwindi y Mgahinga . Programa para los Pueblos de los Bosques y la Organización Unida Batwa para el Desarrollo en Uganda. Estudio del Impacto que Afecta a los Pueblos Indígenas por el Proyecto Nº 1039-RW, Financiación por parte del Banco Mundial dentro de la prefectura de Gisenyi-Rwanda.. Kalimba Zephyrin, Presidente, Comunidades Indígenas de Rwanda. Informe sobre el grado de participación de los pueblos indígenas en el Proyecto de Oleoducto Chad-Camerún. CODEBABIK , Planet Survey. Estudios de casos, Asia: Los Adivasis y el Proyecto Forestal Madhya Pradesh financiado por el Banco Mundial: Un estudio de caso de la experiencia indígena Gajanand Bramhane y Bijaya Kishore Panda, Adivasi Mukti Sangathan Sendhwa. Política del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas: Proyecto de Conservación de Áreas Protegidas Prioritarias (CPPAP) en Bataan, Filipinas. Raymundo D. Rovillos con Aida Cadiogan y Wilfredo Alangui, Fundación TebTebba. Nagarhole: Los derechos de los pueblos Adivasi y el Ecodesarrollo. Janara Budaattu Itakk Stapana Samithi.

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Estudios de casos, Sudamérica: Los Pueblos Indígenas y el Proyecto Tierras Bajas del Este (PTBE) – Bolivia: un informe del Taller Indígena. CIDOB, CANOB, CABI y TURUBO. Proyecto Nacional para los Sistemas de Areas Protegidas de Guyana (Fondo para el Medio Ambiente Mundial y Banco Mundial): un estudio de caso. Comunidad Patamona de Chenapou y la Asociación de Pueblos Amerindios de Guyana. Los proyectos del Banco Mundial y los Pueblos Indígenas en Ecuador y Bolivia. Thomas Griffiths. Programa para los Pueblos de los Bosques. Algunos estudios de caso hand sido revisados y modificados en vista de los comentarios en el taller y después de ello.19 El desafío del cumplimiento de la DO 4.20

Los estudios de caso demuestran lo difícil que es para el personal del Banco Mundial atenerse a la DO 4.20. De todas formas, pese a que la impresión general dada es el incumplimiento, existen notables excepciones. Algunos proyectos, como los de Uganda y Ecuador, aunque no sin problemas, son considerados como casos positivos por las partes involucradas. La existencia misma de la DO 4.20 y el hecho de que incluso se hayan hecho esfuerzos parciales para lograr el cumplimiento han mitigado sin duda algunos de los peores impactos vistos en otros proyectos, tales como el gasoducto Bolivia-Brasil. Antes de estudiar algunas de las lecciones de estos proyectos de más éxito, primero esbozaremos algunas de las dificultades comunes para la aplicación de la DO 4.20 utilizando un análisis comparativo de los estudios de casos que incluyen la información adicional surgida durante los debates del taller.

Se espera que este análisis del cumplimiento de la DO 4.20 fomente un diálogo renovado entre el personal del Banco Mundial y los grupos indígenas respecto a cómo mejorar el cumplimiento y cómo revisar la política, de manera que los derechos indígenas estén mejor protegidos y resaltados en las operaciones del Banco Mundial. También esperamos que esta atención sobre la aplicación de una política particular profundizará nuestra comprensión general acerca de los múltiples factores que afectan a la capacidad del Banco Mundial para cumplir efectivamente con sus otras políticas de salvaguardia.

Antes del taller celebrado en mayo de 2000, los participantes indígenas y de las ONGs emprendieron una evaluación colectiva de seis de los estudios de casos para identificar las distancias entre las exigencias de política de la OD 4.20 y la práctica por el personal del Banco Mundial, los consultores y las agencias ejecutivas. Los resultados de ese análisis se resumen en el Anexo I. El Cuadro del mismo se basa en el cumplimiento "de ejecución" basado en la propia experiencia y las percepciones de los pueblos indígenas sobre las operaciones de préstamo que afectan a sus comunidadas. El Cuadro expone un número de debilidades persistentes en la aplicación de la política del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas

19 Un caso de estudio presentado por una ONG indígena de Panama fue fuertemente criticado y rechazado por personal del Banco. Al investigar este estudio, el FPP encontró ciertos errores. Por lo tanto, el estudio no está incluido en este informe y no será publicado.

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CAJA 3 - PROYECTO DE DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS

Y NEGROS DEL ECUADOR (PRODEPINE)20

El objetivo principal de este proyecto es mejorar la calidad de vida de los pueblos indígenas y Afro-ecuatorianos mediante el aseguramiento de un mejor acceso a los recursos de tierra y agua. Representa la primera inversión independiente del Banco Mundial con el objetivo explícito de promover el ‘etnodesarrollo’ y por ende es un proyecto piloto para el Banco en su cambio de enfoque desde el ‘no hacer daño’ hacia ‘hacer el bien’ con relación a los pueblos indígenas. El proyecto fue diseñado para promover el ‘crecimiento que requiere mucho mano de obra', empleo y mayores ingresos para las personas rurales pobres, basado en los principios de fortalecimiento de la identidad, promoción de autodeterminación y territorialidad, y resaltando la autoadministración. El proyecto de cuatro años de duración y 50 millones de dólares (Banco Mundial, 25 millones de dólares; FIDA, 15 millones de dólares; contraparte ecuatoriana, 10 millones de dólares) se inició en 1998 después de una gestación de tres años.

El Banco señala que un número de condiciones contribuyó al desarrollo exitoso del proyecto. Un entorno apropiado para políticas, junto con un compromiso real por parte del Gobierno, fue crucial para asegurar la tenencia de tierras y auto-desarrollo indígena. Igualmente importante fue la existencia previa de fuertes organizaciones indígenas. Estos dos factores permitieron que el proyecto se haya elaborado a través de un genuino proceso de participación a nivel nacional y comunitario con las instituciones indígenas. El Banco fue capaz de usar su poder de enlace y ofreció beneficios financieros tangibles para superar las relaciones de enfrentamiento existentes desde hace mucho tiempo entre el Gobierno y las organizaciones indígenas, y de la misma forma, disminuir el sentimiento de rivalidad entre las comunidades indígenas en sí.

El proyecto se encuentra ahora en su primera fase de ejecución y ha tenido un comienzo prometedor. Los elementos claves del proyecto donde el personal del Banco ha destacado contribuyendo a su éxito son: la relativa autonomía del proyecto, la toma de decisiones compartidas, que significa que las comunidades y los representantes indígenas están genuinamente involucrados en la gestión del proyecto; procedimientos transparentes; y actividades flexibles. Una revisión de campo del proyecto llevada a cabo como parte de este estudio confirmó que el proyecto estaba aportando beneficios tangibles para las comunidades, centrados en salud, educación y proyectos comunitarios de regadío, donde los esfuerzos realizados por los administradores del proyecto han sido bienvenidos. El acercamiento del ‘etnodesarrollo’ y la ‘autoadministración’ se puede ver en la práctica.

Pese a estos logros importantes, no es sorprendente que el proyecto también haya encontrado problemas. Se han producido retrasos frustrantes en la regularización de tierras debido a complejos procesos jurídicos actualmente en tramitación y por causa de demoras en el desembolso de fondos para la compra de tierras por parte de la FIDA. También, se ha incrementado la oposición a la reforma agraria por parte de las clases propietarias. Debido a la galopante inflación y a una crisis nacional en la balanza de pagos, el proyecto no está aliviando la pobreza sino ayudando a atenuar el impacto sobre la gente pobre del programa de ajuste estructural que el país está soportando simultáneamente, en su intento de resolver la crisis económica. Mientras tanto, grupos indígenas de las tierras bajas, que no estaban incluidos en la primera fase, se quejan por haber sido excluidos. Nuevas disposiciones constitucionales que reconocen las 'nacionalidades' y los 'pueblos' indígenas han provocado desafíos muy politizados al funcionamiento en marcha del proyecto a través de las organizaciones indígenas y de las ONG preexistentes, contribuyendo a cismas crecientes en el movimiento indígenas.

Los indígenas ecuatorianos señalan que los logros conseguidos por el proyecto han sido debilitados por la mala gestión gubernamental de la economía, junto con las reformas estructurales y macroeconómicas apoyadas por el Banco Mundial, que intensifican la presión sobre las tierras y los recursos indígenas, agravando la pobreza y reduciendo la capacidad del Gobierno para proporcionar servicios básicos. Aunque el proyecto, en sí mismo, ha tenido intenciones admirables y ha respetado mucho la política del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas, otras intervenciones del Banco en Ecuador han ignorado completamente la Directiva Operacional. Los cambios políticos nacionales también ha frustrado el logro de los objetivos del proyecto ya que algunas administraciones han demostrado menos compromiso que otras con el nuevo planteamiento del proyecto. En enero de 2000, la oposición pública a las reformas económicas y la crisis económica creciente derribaron al Gobierno de Mahuad. Las medidas drásticas, incluida la "dolarización", no han logrado reducir el costo creciente de la vida que sigue causando descontento entre la mayoría pobre del país. Las elecciones celebradas en el mes de mayo de 2000 han aportado importantes beneficios al partido indígena MUPP-NP a medida que la política ecuatoriana se vuelve cada vez más polarizada entre los partidarios de las reformas económicas y los movimientos populistas indígenas y sociales. Pese a esta creciente inestabilidad económica y política, Prodepine sigue actuando. Es probable que la fortaleza de este proyecto se deba en parte al grado de "propiedad" local de este proyecto innovador.

20 Griffiths, 1999; van Nieuwkoop and Uquillas, 1999; Montenegro, 2000. Véase también Grusky, 2000.

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CAJA 4 - GASODUCTO BOLIVIA-BRASIL21

El proyecto del gasoducto Bolivia-Brasil de 3.000 km. de longitud constituye uno de los proyectos más grandes de ingeniería en Latinoamérica. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo están contribuyendo con un préstamo a la empresa estatal brasileña Petrobras de 550 millones de dólares, para cubrir parte del costo del proyecto, el cual en su mayoría está financiado econ 3.000 millones de dólares por parte del sector privado. El gasoducto atraviesa varias áreas protegidas reconocidas internacionalmente en Brasil y Bolivia cruzando también por territorios de algunos grupos indígenas, en particular los del pueblo Guaraní del sur de Bolivia.

Solamente después de una intensa defensa por parte de las ONGs y las organizaciones indígenas, el Banco Mundial hizo cumplir la aplicación de sus procedimientos de asistencia medioambiental y su política sobre pueblos indígenas. En un tardío cumplimiento de la DO 4.20, un Plan para el Desarrollo de Pueblos Indígenas (PDPI) fue elaborado, a pesar de que consultas con el pueblo indígena acerca del plan fue superficial. Requirió de una acción directa por parte de los pueblos indígenas, los cuales bloquearon el acceso a caminos que conducían al área de construcción del gasoducto, para asegurar que fueran tomados en serio durante la ejecución del proyecto. Gran presión por parte de USAID, la cual también estaba financiando un plan de administración para el área protegida del Gran Chaco por donde pasa el gasoducto, fue también importante en asegurar el cumplimiento del Banco Mundial y del BID. Finalmente, a finales de 1997 se firmó un convenio entre las organizaciones indígenas, el Banco Mundial, el BID y las empresas del gasoducto, que dio una función definida a los pueblos indígenas en el seguimiento y vigilancia en la ejecución del proyecto.

La ejecución del PDPI en Bolivia no ha tenido un éxito notable, principalmente porque fue desarrollado como una idea tardía, en vez de un proyecto mayor previo, como la política del Banco Mundial actualmente lo requiere. De acuerdo a representantes indígenas entrevistados para esta revisión, el trabajo de construcción de escuelas y clínicas, contratadas a terceras partes bajo el proyecto han funcionado bajo el estándar y tardíamente. Falta de control sobre los fondos del proyecto ha difundido un sentimiento de impotencia y frustración. La regularización de tierras ha sido muy lenta, debido a los procesos extremadamente complicados llevados a cabo en Bolivia, los cuales el proyecto en general no busca revisar. La participación del PDPI es parcial y generalmente restringida a reuniones de aldea en donde los consultores ‘extraen’ información acerca de necesidades de desarrollo. Las compañías del gasoducto y oficiales del Gobierno se han sentido estar imponiendo sus ideas y repetidamente demorando la ejecución de acciones convenidas. Transparencia en el flujo de información no ha sido alcanzada, especialmente, en lo que tiene relación a todo ‘el contexto’ en donde los componentes del proyecto son plasmeados. A pesar de que hasta ahora los impactos directos del gasoducto no han sido muy serios existe una preocupación general de que vías de acceso y mejores comunicaciones intensificarán la explotación de recursos del área a largo plazo, mientras que la presión de colonos en tierras indígenas en Bolivia se mantiene como un gran problema. Las empresas constructoras del gasoducto admiten que en el Brasil, ya ha aumentado la caza furtiva de animales de monte a lo largo de la vía de construcción. El PDPI en Bolivia, de todas formas, está por concluir en el año 2000.

Las lecciones del proyecto asistido por el BID y el Banco Mundial no se han aplicado a la rama del gasoducto de Cuiabá que está siendo construida por Enron-Shell con apoyo de la Corporación de Inversiones Privadas de EEUU. Los intentos por parte de los pueblos indígenas para detener la construcción hasta que sus tierras recibiesen títulos de propiedad fueron infructuosos y los indígenas fueron obligados a aceptar un PDPI de dos millones de dólares USA. Los agrupos afectados critican el PDPI por su corta duración y su componente inadecuado de demarcación de tierras. El proyecto es ampliamente condenado por infringir las leyes medioambientales bolivianas y causar degradación medioambiental (contaminación, destrucción forestal, pistas ilegales, etc.). Las comunidades indígenas también han criticado el programa de conservación para el bosque seco Chiquitano (con un valor de 30 millones de dólares), el cual es manejado por Enron-Shell y ONGs extranjeras porque dicho programa no involucra de manera seria a los pueblos locales afectados.22

El Banco Mundial está actualmente preparando un proyecto de desarrollo indígena independiente en Bolivia, igual que su proyecto en Ecuador (véase Caja 3). Los pueblos indígenas de Bolivia señalan que, de todos modos, mientras tal proyecto sea bienvenido localmente, sería mejor si el Banco Mundial asegurara que los derechos e intereses de los pueblos indígenas fueran tomados en cuenta dentro de las Estrategias de Asistencia a los Países del Banco, planeamiento macroeconómico y programas de ajuste sectorial. Nuevas políticas, leyes e instituciones introducidas como parte de las reformas estructurales del Banco Mundial e iniciativas de liberalización y privatización, están limitando mucho más el control indígena sobre la tierra y agua y está intensificando la presión sobre estos recursos. Estos programas están desarrollados con una mínima participación pública, poca si es que nada de información a los pueblos indígenas y ningún intento por aplicar la DO 4.20. El Banco está deshaciendo con una mano lo que hace con la otra. Existe un sentimiento de que proyectos simbólicos con pueblos indígenas están diseñados más para apaciguar las críticas indígenas que para resolver problemas fundamentales ocasionados por la cartera general de proyectos del Banco Mundial.

21 Hammerschlag and Soltani, 1999; Griffiths, 1999; Hindery, 2000. 22 Soltani and Hindery, 1999; Probioma, 2000; CEADES 2000

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CAJA 5 - SISTEMA DE AREAS PROTEGIDAS NACIONALES (NPAS): GUYANA

Guyana es el único país del hemisferio occidental que carece de legislación e instituciones para las áreas

protegidas. Su única área protegida, el pequeño Parque Nacional de Kaieteur, de 11.600 hectáreas de extensión, fue originalmente creado como un sitio de belleza escénica y no para propósitos de conservación de su biodiversidad. El Proyecto del Sistema de Areas Protegidas Nacionales de Guyana fue originalmente concebido como parte de un programa de manejo de recursos naturales del Banco Mundial/BID. Está siendo ahora promovido como un proyecto independiente diseñado para establecer un sistema de áreas protegidas totalmente desarrollado con legislación y aportes institucionales así como para proveer apoyo infraestructural para un expandido Parque Nacional Kaieteur. De todas maneras, a seis años de su inicio, este programa de desarrollo conjunto, desarrollado con fondos del FMAM (6 millones de dólares), la Comisión Europea (1.300 millones de dólares) y la Agencia de Asistencia Financiera Alemana, KfW (2.400 millones de dólares), administrado por el Banco Mundial y el Gobierno de Guyana (100.000 dólares), aún languidece en inactividad. El Gobierno de Guyana ha planteado dificultades con relación a algunos aspectos claves del proyecto. Primero, rechazó el Proyecto de Gestión de Recursos Naturales más amplio del cual iba a formar parte. Luego solicitó una demora en la definición de cualquier área protegida hasta que sus recursos minerales sean evaluados primero. Luego rechazó la autorización de la creación de una agencia de áreas protegidas con autoridad independiente. Actualmente el Gobierno está rechazando reconocer los derechos indígenas o la creación de vías para la resolución de reclamaciones amerindias sobre tierras.23

Los derechos amerindios fueron garantizados en el tratado internacional que reconocía la independencia de Guyana en 1965. Los Amerindios plantearon reclamaciones por 43.000 millas cuadradas ante la Comisión de Tierras Amerindias, que emitió su informe en 1969. La Comisión recomendó el reconocimiento de 24.000 millas cuadradas para 128 comunidades. Hasta la fecha solamente se han otorgado títulos de propiedades para 6.000 millas cuadradas para 74 comunidades. Por otra parte, zonas del interior de Guyana han sido destinadas para compañías mineras y madereras internacionales. Dado que casi todas las propuestas áreas protegidas en Guyana estarán sobre tierras indígenas, una resolución de derechos sobre tierras Amerindias es una precondición esencial para el sistema de parques nacionales. De todos modos, aunque las tres agencias donantes tienen políticas claras hacia los pueblos indígenas, el Banco Mundial no ha dado a este asunto la prioridad necesaria para el desarrollo de este proyecto.24 El estudio de caso encuentra que, en contra de la DO 4.20, el proyecto propuesto en su condición actual no desembocará en las revisiones legislativas necesarias para asegurar los derechos Amerindios; establece disposiciones inadecuados para titular las tierras Amerindias; fue elaborado sin la participación adecuada; y no ha examinado la opción propuesta por los Amerindios de áreas protegidas co-administradas y de propiedad indígena. Los documentos del proyecto han pasado por alto o eliminado observaciones y recomendaciones clave hechas por los consultores del Banco Mundial respecto a la necesidad de aclarar y asegurar los derechos amerindios, y tampoco se ha desarrollado un Plan de Desarrollo para Pueblos Indígenas como parte del proyecto.

Cuando las organizaciones amerindias señalaron estas deficiencias, el Banco Mundial hizo unas propuestas de reformas en el proyecto. Estas fueron rechazadas por el Gobierno de Guyana como una intromisión inaceptable en la soberanía del país. Las propuestas para crear un instrumento mediador entre los Amerindios y el Gobierno fueron rechazadas por este último, que procedió unilateralmente a ampliar los límites del Parque de Kaieteur y a eliminar los derechos de todos los residentes, sin consultar al pueblo Patamona, en cuyo territorio ancestral está ubicado el parque, ni a los donantes para el proyecto propuesto. La acción causó un alboroto y el Gobierno de Guayana se vio obligado a hacer un compromiso público para modificar la ley del Parque para proteger los derechos anteriores de los Patamona. Ahora, después de un retraso de más de un año, una propuesta de modificación de la ley fue rechazada por los Patamona como insuficiente y presentaron una querella ante los tribunales para lograr que la orden de ampliación del Parque sea derogada como inconstitucional. Pese a que el caso está pendiente, el Gobierno de Guyana continuó con sus gestiones, promulgando la ley en julio de 2000. 25

El futuro del Proyecto NPAS está ahora en gran duda. Si bien el Gobierno ha demostrado ser el principal obstáculo para el proyecto, una tardía e insuficiente adhesión del personal del Banco Mundial a la DO 4.20 ha sido, en gran medida, una parte del problema. El personal del Banco Mundial rechaza esta acusación, creyendo que la DO 4.20 no debería interpretarse de modo tal literal. Por su lado, los pueblos indígenas repetidamente han dejado en claro que ellos acogen con agrado la protección adicional que las áreas protegidas podrían brindar a sus territorios, siempre y cuando sus derechos ancestrales sean primero adecuadamente asegurados. Por supuesto, en otras zonas del país, el pueblo amerindio está estudiando la manera de establecer 6.000 millas cuadradas de su territorio como áreas protegidas de propiedad y gestión indígena. Aunque las sospechas amerindias sobre el NPAS son ahora generalizadas, sus organizaciones aún buscan un diálogo mediado con el Gobierno para crear un medio aceptable para negociar acuerdos.

23 Colchester, 1997. 24 Patamona and APA, 2000. 25 La ley de ampliación anuló los derechos, libertades y privilegios amerindios. La enmienda sólo restableció los derechos de caza y pesca, dejando anulados los demás derechos, libertades y privilegios.

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CAJA 6.- PROYECTO 'TIERRAS BAJAS DEL ESTE', SANTA CRUZ , BOLIVIA26

Durante mediados de los años ochenta, los boyantes mercados internacionales de soja llevaron a la

agroindustria y los colonos de Santa Cruz, región oriental de Bolivia, a buscar fondos para aumentar su producción y exportación agrarias. El Banco Mundial surgió como un posible acreedor a finales de los años ochenta. Después de dos años de estudios preliminares, en 1990 se firmó un acuerdo de cuatro años y 56 millones de dólares por el Gobierno de Bolivia en (Banco Mundial (AIF) 35 millones; KfW, 6 millones; GOB y otros, 15 millones). El acuerdo reflejaba las obligaciones del Banco bajo sus revisadas políticas sociales y medioambientales para proteger los bosques y cubrir las necesidades de los pueblos indígenas de la región de Santa Cruz (PO 4.-01 y DMO 2.34). Consecuentemente, el objetivo establecido del proyecto era: incrementar la producción agraria y sus facilidades de exportación al mismo tiempo que mantener el medio ambiente y respetar la situación de los pueblos indígenas en la zona del proyecto. Tres componentes del proyecto se enfocaron hacia la expansión agraria: crédito, infraestructura e investigación, juntos sumaban el 75% del préstamo. Tres diferentes componentes enfocaban sustentabilidad medioambiental y desarrollo social: recursos naturales (Plan de Uso de Suelo), extensión y un componente de pueblos indígenas (CPI). En línea con la política de descentralización estatal, la ejecución era de ser manejada por una “Comisión Regional”, responsable de la ejecución del proyecto siguiendo las condiciones del préstamo. La organización indígena CIDOB fue designada oficialmente como el “ente ejecutor” para el CPI y debería vigilar los dos años de preparación del Plan par el Desarrollo de Pueblos Indígenas (PDPI), por ejecutarse durante 1991 y 1993. El PDPI en sí contenía componentes relacionados con la salud, defensa de tierras, agricultura, fortalecimiento institucional y comunicación.

Una vez iniciado en 1991, el proyecto se vio dominado por intereses del negocio agrario al interior de la Comisión Regional que rápidamente se transformó en un cuerpo cerrado y autocrático. El CIDOB estuvo involucrado en la elaboración del PDPI, pero pronto fue “satanizada” por grupos políticos poderosos de Santa Cruz, los cuales exigían que el CIDOB fuese descartado cuando consideraron “subversivas” las demandas indígenas por el derecho a tierras y a la autodeterminación. A pesar de las protestas ante el Banco Mundial y ulteriores misiones para investigar el problema, la CIDOB fue forzada a renunciar a finales del primer año y a aceptar un papel no ejecutivo dentro del nuevo “directorio” para el CPI que incluía al Gobierno local y a intereses del sector privado. El Banco ha permitido infracciones en el convenio del préstamo para poder sostener el proyecto. Mientras esto sucedía, se infringieron todas las normas medioambientales y sociales del Banco Mundial. Hacendados importantes y empresas agrarias se apropiaron del componente de crédito, aumentaron su producción y adquirieron títulos de propiedad de tierras. Algunos grandes terratenientes adquirieron títulos de tierras como parte del proyecto, mientras que los pueblos indígenas fueron ignorados. El resultado neto fue un aumento del 400% en la deforestación, infringiendo totalmente las políticas del Banco para la protección de bosques.

Las organizaciones y comunidades Ayoreo y Chiquitano evaluaron su experiencia acerca del Proyecto de Tierras Bajas en febrero del año 2000 como parte de su aportación para este examen. Coincidieron en que el proyecto ha sido un completo fracaso ya que los Pueblos Indígenas han sido sistemáticamente excluidos del proyecto desde el primer año de su ejecución. Se quejan de que el proyecto fomentó la expansión agrícola incontrolada y la construcción de carreteras que provocaron la destrucción de bosques con repercusiones negativas sobre los territorios indígenas y la calidad de vida. Aunque surgieron algunos beneficios, tales como equipos de radio, apoyo para reuniones de las OPI y la construcción de un centro comunal y cuatro edificios de escuela, el elemento más importante del PDPI relacionado con la seguridad territorial no había logrado obtener títulos de propiedad de tierras para las comunidades indígenas. El plan Ayoreo había solicitado títulos de propiedad sobre 25.000 hectáreas. Al final del proyecto en 1995, solamente se han asegurado 750 hectáreas.

En respuesta al estudio de caso indígena, el Banco Mundial admite que la regularización de tierras se produjo tarde en el ciclo del proyecto. Afirma que el caso demuestra cuán limitada es la influencia del Banco sobre los Prestatarios y cómo su función, en la práctica, se limita a asesoramiento y orientación. Aún así, el Banco sostiene que el proyecto: i) fue una importante experiencia de aprendizaje; ii) fue una importante lección para la elaboración de la DO 4.20; iii) aportó algunos beneficios a los pueblos indígenas pese a un entorno político difícil; iv) demarcó (sin dar títulos) 250.000 hectáreas de tierras y elaboró mapas útiles para la reclamación de tierras. El Banco añade que su Proyecto de Administración de Tierras Nacional (PNAT) ha ayudado a "aclarar jurídicamente" la situación de los territorios indígenas en Bolivia. Los grupos indígenas afectados afirman que no se dispone de mapas del proyecto y que el Gobierno afirma haber perdido la base de datos del PTBE. En consecuencia, los pueblos indígenas afirman que el PTBE no ha dejado "nada valioso". El PTBE ha sido una dolorsa experiencia para las comunidades indígenas afectadas que aún sufren sus graves repercusiones a largo plazo. Mientras tanto, la mayoría de las reclamaciones territoriales en las tierras bajas del este siguieron "paralizadas". En julio de 2000, grupos indígenas marcharon desde Santa Cruz a La paz en la Tercera Marcha de los Pueblos Indígenas por las Tierras, el Territorio y los Recursos Naturales en una campaña mantenida para resolver su crítica situación territorial. Durante ese mismo mes, la CIDOB persuadió al Gobierno boliviano para firmar un acuerdo con la finalidad de acelerar la concesión de títulos de propiedad de tierras indígenas.27

26 Heijdra, 1997; CIDOB, CANOB, CABI and TURUBO, 2000. 27 CIDOB, 2000; Amazon Watch, 2000; WRM, 2000.

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CAJA 7 - PROYECTO FORESTAL MADHYA PRADESH (MPFP): INDIA28

El Departamento Forestal de Madhya Pradesh (DFMP) inició este proyecto como parte de una estrategia de desarrollo forestal para todo el Estado y un programa nacional de manejo forestal participativo. El objetivo oficial era incrementar el suministro de madera para las industrias forestales y de productos forestales no-maderables y productos animales para la gente pobre rural. El componente financiado por el Banco (AIF, 58 millones de dólares), que afectaba a 2,541 poblados, 1.2 millones de personas -- de las que 900,000 eran residentes tribales -- y se centraba en las comunidades situadas en el borde de los bosques, comenzó an 1995 y terminó en el mes de diciembre de 1999. Fue pensado como la fase pilóto de un programa más grande. Los componentes de gestión y desarrollo del proyecto piloto pretendían; i) reforzar la capacidad del DFMP e introducir un cambio "de actitud" alejándose de la reglamentación y acercándose a la silvicultura participativa; ii) incrementar la cubierta forestal mediante la "regeneración natural asistida" (RNA); iii) fomentar la productividad en zonas con "cubierta forestal abierta" mediante un Programa de Desarrollo de Recursos de Aldea. La participación local en el MPFP estaba asegurada mediante la formación de nuevos Comités de Protección Forestal (CPF) de aldea, en el primer caso y de Comités Forestales de Aldea (CFA), en el segundo caso. El proyecto pretendía asegurar la biodiversidad en 24 áreas protegidas (AP), y al mismo tiempo proveer un ingreso alternativo para sus residentes a través de un “Ecodesarrollo”.

El estudio del caso descubrió que, a pesar de los objetivos de participación local y desarrollo social declarados, el proyecto generalmente excluía de la toma de decisiones a los pueblos locales y producía múltiples impactos adversos en el bienestar de los pueblos Adivasi y de otras comunidades dependientes del bosque. Desde un principio, los grupos tribales y rurales se quejaron de no haber sido consultados antes del acuerdo del préstamo y que únicamente supieron del proyecto una vez que su ejecución había comenzado. Desde entonces, los nuevos comités de aldea no han conseguido facilitar la participación local en la gestión forestal. En los poblados de castas mezcladas, los comités están dominados por personas no-tribales que no reflejan los intereses de las familias indígenas que utilizan el bosque como medio de vida. Consecuentemente, los CPFs y CFAs han impuesto reglamentaciones inviables de uso de recursos que han generado serios conflictos internos entre aldeas y también han exacerbado los roces entre los habitantes locales y las autoridades del parque y de los bosques. Desde el inicio del MPFP, se fijaron crecientes restricciones al uso de los recursos del bosque por los residentes y los habitantes de los bosques, que se vieron sujetos a extorsión, intimidación y violencia por el personal del DFMP. Las actividades de RNA cerraron algunas zonas forestales y también crearon plantaciones en tierras antes utilizadas para el cultivo sostenible o el forrajeo. En las zonas protegidas, los programas de ecodesarrollo no han logrado compensar a los habitantes locales por la pérdida de su medio de vida basado en el bosque. Los autores critican el proyecto por favorecer a las empresas y a las agencias estatales y discriminar a los moradores de los bosques.

Las protestas ante funcionarios del Banco Mundial acerca del impacto del proyecto sobre las comunidades indígenas lograron finalmente la creación de una Misión Conjunta Banco Mundial-Departamento Forestal Indígena en marzo de 1999. La misión se reunió con un gran número de habitantes del bosque que quejaron que el Banco no había respetado su propia política hacia los pueblos indígenas. No se habían redactado estudios preliminares sobre los derechos indígenas y el acceso a recursos forestales antes de que el proyecto fuese ejecutado. El diseño de proyecto se basó en presunciones sin fundamento sobre las repercusiones negativas del uso indigena de los recursos naturales sobre los bosques y la vida silvestre. El proyecto no logró asegurar los derechos consuetudinarios sobre los recursos y, en su lugar, aceptó la legislación nacional y las reglamentaciones locales vigentes que recortan los derechos indígenas.

En respuesta al estudio del caso, el personal del Banco Mundial pone en duda hasta qué grado los autores y las organizaciones con las que los mismos están vinculados pueden hablar de los habitantes tribales como un todo. El Banco Mundial insiste en que el proyecto ha aportado beneficios a los poblados que viven del bosque y ha ayudado a iniciar una forma más participatoria de gestión forestal. Los conflictos localizados entre los habitantes tribales y el DFMP eran anteriores al proyecto y las leyes nacionales que niegan la propiedad, el uso y los derechos de acceso tribales no se podían modificar mediante un solo proyecto piloto. Los informes de traslado forzoso y otros abusos no estaban localizados en los poblados elegidos por el componente de financiación del Banco Mundial.No obstante, el Bando reconoce que: hubo una participación inadecuada en la elaboración del proyecto; no se recopilaron datos preliminares; y se descartó un borrador de plan de desarrollo tribal, que pretendía tratar los derechos jurídicos limitados de los habitantes tribales y los previsibles conflictos, basándose en que ello podrían haber agravado el conflicto entre los pueblos tribales y los no tribales29. Tal componente se deberían haber incluido para asegurar instrumentos más fuertes para la responsabilidad y la supervisión, así como un convenio jurídico que reforzase los derechos consuetudinarios. También se debería haber incluido instrumentos para resolución de conflictos. El proyecto había afectado también de modo negativo a las castas subalternas (los intocables) y había excluido a las mujeres de la toma de decisiones. El Banco terminó en proyecto en el mes de diciembre de 1999 y decidió no emprender la segunda fase.

28 Bramhane and Kishore Panda, 2000. Véase también Kumar, 2000, y Sarin, 1998. 29 Banco Mundial, 2000c, 2000d, 2000e, 2000f; MPFD, 2000; Sibloon, 2000.

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CAJA 8 - PROYECTO DE ECODESARROLLO: PARQUE NACIONAL DE NAGARAHOLE, INDIA30

Este proyecto llevado a cabo en India pretende apoyar la conservación de la biodiversidad mediante el

implemento de una estrategia de desarrollo ecológico para siete áreas protegidas (APs) y permitir la colaboración entre administradores de áreas protegidas y los pueblos locales que viven o habitan en las APs y alrededor de las mismas. Los donantes incluyen a la AIF (28 millones de dólares) y el FMAM (20 millones de dólares). Su identificación y preparación comenzó en 1993, su ejecución se inició en 1996 afectando a 427.000 pobladores, de los que 89.000 habitan dentro de las áreas protegidas en seis estados regionales boscosos. Una clave para la estrategia de conservación es el traslado "voluntario" de las personas que viven dentro de las APs a "zonas intermedias" y el suministro de apoyo para los modos de vida alternativos (es decir, no basados en el bosque). Se preve asegurar la participación mediante comités de ecodesarrollo de aldea (CEA) que supervisan la elaboración de "microplanes", donde los gerentes de las APs y los habitantes locales anoten las repercusiones de las interacciones humano-ecológica y señalar modos de extremar las repercusiones positivas, reduciendo al mínimo las negativas. La política nacional para pueblos tribales se desvía significativamente de la DO 4.20 y teóricamente promueve la “integración” más que la ‘participación’. Los derechos consuetudinarios reciben poco reconocimiento. En las reservas forestales y áreas protegidas, los derechos se limitan aún más y podrían ser eliminados por “interés nacional”. Unos 650.000 habitantes tribales han sido obligados a abandonar por la fuerza 450 áreas protegidas del país.

Una de las áreas protegidas del Proyecto de Ecodesarrollo es el Parque Nacional de Nagarahole (PNN), ubicado en el Estado de Karnataka. Unos 32.000 residentes tribales viven en las cercanías, y 7.200 dentro de dicho Parque. La oposición local al PNN ha sido constante a causa del modo en que se demarcó la zona sin respetar los derechos de los pueblos tribales. Las organizaciones de pueblos indígenas (OPI) y las ONG locales han planteado preocupaciones acerca del proyecto desde 1994. Señalan que el Banco Mundial no respetó la DO 4.20 durante la elaboración del proyecto: Los pueblos indígenas y las OPI de la zona afectada no fueron consultados con detalle; no había suficientes estudios preliminares; la situación jurídica de los pueblos indígenas no se investigó adecuadamente y no se elaboró ninguna estructura jurídica para proteger los derechos de los pueblos tribales. De modo crucial, no se elaboró ningún PDPI previa a la evaluación y por ello los pueblos indígenas fueron excluidos de hacer aportaciones efectivas en la redacción del proyecto. Los grupos locales presentaron un "Plan de Desarrollo de los Pueblos" al Banco Mundial en 1996, solicitando apoyo para el desarrollo indígena basado en los bosques. Se quejan de que el Departamento Forestal del Estado de Karnatak (KSFD) sigue reprimiendo a las comunidades forestales y les niega cualquier opción de vivir en el parque. Pese a estas protestas, el Banco procedió a ejecutar el proyecto.

Se confirmaron los temores locales una vez que comenzó el proyecto. Pese a la existencia de acuerdos jurídicos que garantizan los beneficios del proyecto a quienes deseen seguir en las áreas protegidas, en realidad, los beneficios generados por el “ecodesarrollo” no han estado disponibles para los 58 asentamientos tribales ubicados dentro del parque nacional. Además, el personal del KSFD ha restringido el acceso a los recursos forestales y ha intimidado a los habitantes de las áreas protegidas en un esfuerzo para obligarles a marcharse de sus tierras. En 1998, los que protestaban pidieron al Panel de Inspección del Banco una revisión del proyecto. Los gerentes de l Banco adujeron que habían cumplido totalmente con la DO 4.20. Los derechos indígenas se salvagardarían aplicando un planteamiento de "proceso" durante la ejecución mediante microplanes que constituyen PDPI de aldea. El Panel rechazó esta respuesta y descubrió que el personal del Banco Mundial no había respetado la DO 4.20. El Gobierno de Karnataka (GOK) hizo un duro ataque contra el informe del Panel y alegó que el "Plan de Pueblos" de las OPI y de las ONG era un documento "fundamentalista" que negaba a los habitantes tribales los medios de educación y bienestar social en los poblados situados fuera del parque31.

Un estudio de caso de las OPI y de las ONG para este examen, emprendido en abril de 2000, confirma las quejas presentadas al Panel de Inspección y señala que el proyecto siguió afectando de modo adverso a las comunidades tribales durante todo el año 1999.32 Mientras tanto, los habitantes locales siguieron sin enterarse de cualesquiera cambios previstos después de la investigación hecha por el Panel, ya que los informes redactados se mantuvieron secretos por el Banco Mundial. En mayo de 2000, El personal del Banco Mundial lamentó que las organizaciones de las comunidades forestales no se hubiesen reunido con los gestores del proyecto durante una revisión de medio plazo. Aún así, el personal reconoce que el estudio de caso indígena aporta información útil y confirma que atenderá las preocupaciones locales. En particular, la gerencia ha expresado un compromiso de dar prioridad a las necesidades de las comunidades locales residentes dentro del parque en la ronda final de microplanificación en el mes de septiembre de 2000. Las comunidades locales están a la espera de ver si las agentes ejecutivas locales cumplirán las recomendaciones del Banco Mundial. Las primeras indicaciones no son prometedoras: El 23 de julio de 2000, personal del KSFD intentó expulsar por la fuerza a otros treinta residentes tribales del asentamiento de Kolengere a una zona de "rehabilitación" en Veeranahosahalli. La evidencia de esta atrocidad ha sido presentada a los gestores de proyecto del Banco Mundial y queda por ver qué acción se emprenderá para asegurar que las agentes ejecutivas obstinadas de Karnataka cumplan las condiciones acordadas para el proyecto asistido por el FMAM.

30 NJBHSS, 2000; Banco Mundial, 1998b; Panel de Inspección, 1998. 31 Gobierno de Karnataka, 1998. 32 Véase también una película sobre Nagarhole y el FMAM realizada en 1999 por Conscious Cinema Productions (2000).

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CAJA 9 - CONSERVACIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS PRIORITARIAS (CPPAP), BATAAN, FILIPINAS33

En 1994 el Banco Mundial asignó una ayuda de 20 millones de dólares USA del FMAM a las Filipinas,

destinado a un proyecto de siete años de duración para conservar la "megadiversidad” de la flora y fauna del país. El proyecto promueve asociaciones entre organizaciones no gubernamentales (ONG) y agencias del Gobierno para la administración de áreas protegidas (APs). La donación se comparte entre redes de ONG medioambientales en Filipinas y el Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales del estado (DENR). Los objetivos principales del proyecto son brindar apoyo para la conservación, gestión y desarrollo de diez áreas protegidas prioritarias bajo el nuevo Sistema Integrado Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) del Gobierno; y dar poderes a las comunidades indígenas y locales involucrándoles en la administración de las áreas protegidas. La iniciativa tiene cuatro componentes: gestión de recursos, modos de vida sostenibles, desarrollo de la zona, y coordinación y seguimiento. El instrumento para la participación indígena en la gestión de áreas protegidas implica la inclusión de representantes indígenas en las Juntas Directivas para Áreas Protegidas (PAMBs). Estas Juntas son entidades locales relativamente poderosas, encargadas de la administración de las áreas protegidas y la regulación del uso de recursos.

En febrero del año 2000, la Fundación Tebtebba de Filipinas llevó a cabo una evaluación independiente del CPPAP mediante un estudio de caso en colaboración con las comunidades Aeta establecidas dentro de la zona intermedia del Parque Nacional de Bataan. El estudio examinó las perspectivas indígenas dentro del proyecto y cómo se adhería a la política sobre pueblos indígenas del Banco Mundial. El estudio encontró que las comunidades indígenas no habían sido involucradas durante la elaboración del proyecto. De hecho, el proyecto había sido generado por ONG locales quienes incluyeron un componente indígena como parte clave de su propuesta. El proyecto fue entonces diseñado “para” los pueblos indígenas más que "con" los mismos. De todos modos, la participación indígena tuvo lugar durante su ejecución. Primero, dos representantes indígenas se ubicaron en la junta del PAMB. Estos consideraron esta experiencia como fortalecedora y comunicaron que otras personas dentro de la junta les incluyeron y escucharon sus intereses. Segundo, los dos miembros indígenas de la junta lograron movilizar a sus comunidades para patrullar, luchar contra incendios y ayudar a la conservación del área de modo voluntario. Esta actividad ha ayudado a reducir las actividades ilegales en el parque. El interés por su territorio ha recuperado rituales para la protección de recursos y ha fortalecido un sentido de orgullo étnico.

Cuando el proyecto comienza sus últimos dos años, los logros positivos en la gestión participativa de las áreas protegidas corren el riesgo de desaparecer. La comunidad Aeta está comenzando a sentirse frustrada y desilusionada por la demora en la entrega de fondos para el componente de subsistencia y microproyectos que está por ser implementado. Se queja de que el proyecto restringe su uso tradicional de los recursos forestales sin proveer ninguna alternativa viable. Añade que restringir su uso habitual de los recursos es injusto porque sus actividades de subsistencia son sostenibles. Según la comunidad Aeta, son colonos no nativos y gente de fuera quienes realizan actividades destructivas tales como la pesca con dinamita. En consecuencia, las ONGs están perdiendo apoyo para la administración de áreas protegidas a medida que los habitantes locales se vuelven descontentos.

Los pueblos indígenas se sienten cada vez más utilizados por las ONGs a quienes consideran que les utilizan para “atraer” fondos de donantes sin asegurar que las familias indígenas reciban beneficios concretos o ingresos viables. En respuesta a las críticas, las ONGs han venido presionando al Banco desde 1996 para la entrega de fondos de subsistencia y sustento alternativo. En diciembre de 1999, una misión conjunta del Banco explicó a las comunidades locales que las demoras se debieron a problemas administrativos y a dificultades en encontrar instituciones financieras locales que desembolsen los fondos. La misión recomendó que se realicen esfuerzos renovados para la creación de fondos para un modo de vida sostenible. Tal acción correctora es tardía y los pueblos indígenas sienten que han cooperado con el proyecto pero que éste no ha asegurado, hasta ahora, beneficios concretos para ellos (según exige la DO 4.20). Otra crítica del proyecto es que no pretende resolver ciertas reclamaciones de la comunidad Aeta sobre sus territorios ancestrales. La experiencia de este proyecto hace ahora a los "beneficiarios" Aeta cuestionarse seriamente si la conservación de la biodiversidad es para beneficio de ellos o para el único beneficio de gente de afuera.

Es lamentable que, desde el taller celebrado en el mes de mayo pasado, algunos miembros del personal del Banco Mundial implicados en el CPPAP han procurado desacretitar el estudio de Tetebba sugiriendo que se basa en entrevistas preparadas, investigación errónea y citas incorrectas. Dicha fundación rechaza esas acusaciones y señala que tiene transcripciones de campo, grabaciones en cinta y pruebas en video del material de entrevistas utilizado en el informe presentado al taller. Mientras tanto, cuando el proyecto llega a su final, el Banco Mundial no niega que muchos residentes Aeta implicados en el CPPAP en Bataan no han recibido aún los beneficios de los modos de vida alternativos. Por ello, queda por ver sómo el Banco Mundial y los gestores del proyecto asegurarán que las comunidades Aeta no se vean afectadas aún más por el proyecto de CPPAP.

33 Rovillos, Cadiogan and Alangui, 2000; Castro, 2000; Rovillos, 2000.

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CAJA 10.- PRIMER Y SEGUNDO PROYECTOS DE SILVICULTURA INTEGRADA, RUANDA

El primer Proyecto Forestal Integrado (PFI I) se ejecutó desde 1980 hasta 1987, y el segundo (PFI II),

desde 1987 hasta 1994. Ambos proyectos pretendían proteger el bosque natural restante en el noroeste de Ruanda aliviando la presión humana sobre los bosques mediante el incremento del suministro de productos madereros a través de plantaciones industriales; realzando el valor de las zonas forestales protegidas y desarrollando una industria ganadera y láctea de alta productividad utilizando los productivos pastos de Gishwati en las zonas forestales degradadas. La ejecución fue muy deficiente ya que los convenios jurídicos no se respetaron y los fondos se utilizaron para fomentar la destrucción de bosques para dejar paso a pastos y plantaciones. El personal forestan causó un "gran resentimiento" entre los habitantes locales porque les excluían de sus planes y expropiaba sus tierras para plantaciones. El proyecto también hizo que la comunidad indígena Impunyu Batwa fuese trasladada de modo involuntario fuera del bosque de Gishwati. El Banco Mundial reconoce que "no se previó ningún programa de traslado con arreglo al proyecto y los Batwa se convirtieron en personas desplazadas interiormente"34. Este trágico despiste se debió probablemente a la inexperiencia del Banco con las cuestiones sociales y a que su primera política de salvaguardia para 'pueblos tribales', conocida como DMO 2.34 sólo entró en vigor en 1982.

Se suponía que el PFI II arreglaría las deficiencias del PFI I mediante la protección forestal; la

silvicultura y la reforestación rural; la silvicultura integrada, la agricultura y el uso de la tierra para criar ganado; y el mantenimiento de las plantaciones de leña creadas bajo el primer proyecto. Pese a las exigencias de la DMO 2.34, se ignoraron nuevamente las preocupaciones sociales y no se dictó disposición alguna para proteger a los "pueblos tribales" vulnerables afectados por el proyecto. El segundo proyecto siguió causando una amplia destrucción forestal y la AIF finalmente retiró el apoyo para el componente de ganadería en 1989. No obstante, la pérdida de bosque continuó, y para 1994, dos tercios del bosque de Gishwati se habían convertido en pastos. La guerra civil de 1990-1994 agravó aún más la degradación forestal cuando los refugiados interiores llegaron a la región para utilizar los recursos forestales para su supervivencia. Al final de los proyectos, el Banco Mundial confirmó que ambos habían fracasado y que el tratamiento de los pueblos indígenas había sido "muy insatisfactorio".

En marzo de 2000, la organización indígena Communauté des Autochones du Rwanda (CAURWA) estudió la repercusión de estos proyectos forestales y de ganadería financiados por el Banco Mundial spobre los Impunyu Twa de Gihswati. Los Impnyu describen cómo habían vivido anteriormente como cazadores y recolectores logrando alimentos y materiales del bosque y comerciando con productos forestales con los pueblos agrícolas vecinos. Se quejan de que, como resultado de los proyecto, fueron obligados a abandonar sus territorios contra su voluntad y a reinstalarse en los bordes del bosque. La destrucción del bosque significó que no podían ya practicar el modo de vida basado en el bosque que respaldaba su sociedad y cultura tradicional. Ahora deben comprar sus alimentos, mientras que los residentes sin trabajo ni ingresos deben mendigar alimento de los vecinos no Batwa. Los Batwa que no tienen huertos no pueden siquiera permitirse comprar parcelas para cultivarlas y se han visto obligados a vender sus tierras a granjeros hutu o tutsi por poco dinero para comprar alimentos para sobrevivir (por ejemplo, media hectárea se vende por 8 dólares).

Los Impunyu no fueron consultados durante la ejecución o preparación del proyecto. Tampoco

participaron en las consultas durante el seguimiento del proyecto. Ni han sido beneficiados por cualquier modo de empleo generado por el proyecto, que había comprometido a otros miles de trabajadores de la región. Por el contrario, el proyecto les ha empobrecido. Han perdido su alimentación rica en frutas, miel y carne. Sus niños están enfermos y desnutridos. Tienen pocas tierras o ninguna para mantener su propia modo de vida. Además, ahora viven dependiendo del ingreso de dinero, el cual llega muy dificultosamente. En 1992 el apoyo de la Iglesia y de ONG locales finalmente logró el reparto de unas 359 has. de tierra para 420 familias Batwa. Esta tierra fue bienvenida, pero los Impunyu aseguran que es una “migaja” comparada con los extensos territorios forestales que perdieron bajo los proyectos financiados por el Banco Mundial.35 Los Impunyu, por ello, piden una indemnización por la destrucción de su forma de vida. Desean saber por qué el proyecto no respetó la DMO 2.34, que requería “estudios previos a la inversión” y declaraba que los “pueblos tribales” no deberían sufrir una asimilación acelerada; y que debería haber una “adjudicación y compensación por perjuicios” para los pueblos tribales adversamente afectados por las actividades de préstamo (párrafos 6 y 7).

La lección principal por aprender acerca de este desastroso proyecto es que los préstamos del Banco a

países prestatarios con profundos e intrincados sistemas jerárquicos sociales y políticos pueden afectar gravemente a pueblos indígenas si no existe un respeto adecuado a las salvaguardias sociales. El reto es encontrar mecanismos para asegurar el respeto a la política por parte del Banco y de sus clientes. El CAURWA argumenta que una fase clave, en este sentido, debería ser la formación y las iniciativas educativas para reforzar los derechos de pueblos indígenas como los Batwa y modificar las actitudes sociales en los países prestatarios.

34 Banco Mundial, 1996. 35 Zéphyrin, 2000.

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CAJA 11 - PROYECTO DE OLEODUCTO Y DESARROLLO PETROLERO CHAD-CAMERÚN36

El controvertido proyecto tiene un costo total de 3,500 millones de dólares, de los que 1,600 millones se

destinarán a la creación de un campo petrolero en Chad y 1,900 millones para la construcción de un oleoducto que atravesará Camerún, e instalaciones portuarias en la costa. El proyecto se ejecutará mediante un consorcio entre Exxon, Chevron, Petrofina of Malaysia y los dos Gobiernos respectivos (Las compañías Elf y Shell, que fueron miembros del consorcio, parece que se han retirado). El Banco Mundial propone apoyar el proyecto con 90 millones de dólares del BIRF para las contribuciones de ambos Gobiernos y por medio de una inversión de la CFI de 150 millones de dólares. El apoyo del Banco Mundial a este proyecto se considera fundamental para su aseguramiento contra el riesgo político.

Muchos aspectos del proyecto han sido motivo de controversia. Las ONGs han alegado la infracción de un mínimo de cinco de las políticas del Banco Mundial, incluyendo la de pueblos indígenas. Se ha señalado una falta persistente de consulta y participación durante la preparación del proyecto. Entre las mayores preocupaciones acerca del proyecto expuestas por las ONG está la constante represión e intimidación de las ONG de Chad y de las comunidades locales afectadas por el proyecto; existe la probabilidad de que todos los beneficios se desvíen por causa de la corrupción existente, la indemnización inadecuada y los planes inapropiados de reubicación de comunidades, el poder excesivo dado al consorcio para la construcción de la vía y las medidas inadecuadas para mitigar el impacto medioambiental. La conducción cruzará las áreas forestales del Sudoeste de Camerún y, cerca de Kribi, atravesará el territorio tradicional de los Bagyéli, uno de los llamados pueblos 'pigmeos', quienes sobreviven principalmente de la caza y de la recolección, así como de trabajos ocasionales realizados en los poblados Bantú. Un inicial ‘Plan para Pueblos Indígenas’ implantado en conformidad con la DO 4.20 fue deficiente y sólo proponía medios para atenuar problemas educativos y de salud. No trataba asuntos fundamentales como el reconocimiento jurídico de los derechos Bagyéli, la política camerunesa sobre pueblos indígenas y el fortalecimiento institucional. El plan subestimaba el probable impacto asociado sobre los bosques y la fauna. La pérdida de bosques probablemente socavaría el modo de vida Bagyéli. La estructura gubernamental de un fondo propuesto de dotación, que se crearía según el proyecto para compensar a los grupos de habitantes Bantú y Bagyéli afectados, no hace las previsiones adecuadas para su participación o su formación educativa. La probabilidad es que los beneficios aumenten de modo desproporcionado para los grupos dominantes.

El estudio elaborado como parte de este examen, basado en entrevistas a comunidades residentes a lo largo del trayecto de la conducción, revela que el pueblo Bagyéli es, en efecto, un grupo muy marginado y vulnerable.37 No son reconocidos como ciudadanos de Camerún, no tienen documentos de identidad, nunca participan en las elecciones locales, no tienen derechos territoriales según la legislación nacional o las leyes consuetudinarias Bantúes; de la misma manera, no tienen derechos de propiedad reconocidos. Están, por tanto, marginados en toda la toma de decisiones locales. No han sido bien informados acerca de las implicaciones del proyecto para su futuro. No se ha establecido un mecanismo efectivo para la participación Bagyelí en la toma de decisiones y no hay agencias estatales que protejan de modo activo sus intereses o promuevan su bienestar. Los Bagyéli se sienten ajenos al proyecto, que considerán que causará una degradación y pérdida de sus recursos forestales, así como un daño inmediato a sus chozas y ls sus pequeñas zonas cultivadas. El estudio del caso recomienda la creación de instrumentos eficaces para la participación culturalmente adecuada de la comunidad Bagyéli, la aclaración de sus derechos, especialmente los territoriales y la disposición de una indemnización adecuada para quienes se verán afectados de modo adverso por el proyecto.

Los gerentes de la CFI responsables del componente indígena del proyecto han reaccionado al estudio de Planet Survey-CODEBABIK afirmando que los estudios de la CFI y las consultas con los Bagyéli han sido exhaustivos. No obstante, merece la pena señalar que el Banco Mundial admite que el PDPI fue elaborado como un plan preliminar y que la consulta total con los Bagyéli comenzará sólo durante el primer año de aplicación del PDPI. En el taller FPP-BIC celebrado en mayo de 2000, se supo que el Banco Mundial pretende aplicar un planteamiento de capacitación en el PDPI con el fin de dar a los Bagyéli una "palanca" para que muevan su propia agenda a largo plazo38. Las OPIs y las ONGs aducen que este planteamiento solo es insuficiente ya que el PDPI debe también promover estructuras institucionales y jurídicas adecuadas para salvaguardar los derechos territoriales y sobre los recursos y también superar la discriminación. Pese a la oposición pública internacional concertada al proyecto, la junta directiva del Banco Mundial aprobó el préstamo el día 6 de junio de 2000. No obstante, la junta reconoció que había altos riesgos relacionados con el proyecto y aceptó las propuestas de la sociedad civil para crear un Grupo Asesor Independiente (GAI) que informe de modo regular a la junta directiva sobre la ejecución del proyecto. Hay señales de que también se redactará un PDPI revisado. Los grupos activistas están presionando al Banco Mundial para asegurar que el GAI sea creado como un instrumento independiente, responsable y transparente eficaz para controlar la inversión y detectar infracciones de derechos humanos y las directrices operacionales del Banco.

36 ASTPDDHC, CED and EDF, 1999; Biesbrouk and Dkamela, 1998; WRM, 1999; Downing, 1999. 37 CODEBABIK and Planet Survey, 2000. 38 Brusberg, 2000.

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CAJA 12 - CONSERVACION DE LOS PARQUES NACIONALES DE BWINDI Y MGAHINGA, UGANDA39

En mayo de 1991, el Banco Mundial adjudicó una ayuda de 4.89 millones de dólares con arreglo al FMAM para los bosques de Bwindi y Mgahinga, situados en el suroeste de Uganda, con el fin de establecer un fondo fiduciario que cubra los gastos por la gestión de recursos y conservación de la biodiversidad en ambos parques nacionales. La ayuda se otorga jurídicamente al Fideicomiso del Bosque Impenetrable de Mgahinga y Bwindi, el cual inició su actividad en julio de 1995. Los ingresos del fondo se han complementado con fondos de USAID (1995-1998) y del gobierno holandés (1998-2003). El objetivo general es proteger los parques forestales. La junta del Fideicomiso está pensado para representar a las comunidades locales, las ONGs y al gobierno, y tiene la función de distribuir los ingresos netos a la gestión del parque (20%), la investigación (20%) y el desarrollo comunitario (60%).

Ambos parques de bosque húmedo tropical comprenden una extensión de 355 km² y constituyen islas

dentro de una región densamente cultivada. La jurisdicción del Fideicomiso abarca los parques mismos y su área circundante que incluye a unas 250,000 personas, en su mayoría comunidades agrícolas, y unos 1,771 Batwa. Los Batwa eran cazadores-recolectores, a quienes se ha prohibido "oficialmente" el acceso a sus recursos forestales desde la creación de las reservas forestales por parte de la administración colonial británica en los años treinta. Esta designación de los bosques probablemente sirvió para protegerlos de su total destrucción por los cultivadores. En la práctica, los Batwa siguieron considerando que los bosques eran suyos, y los utilizaron como su medio de vida. No obstante, la creación de los parques nacionales en 1991 provocó la expulsión completa de la comunidad Batwa de sus territorios forestales. La ulterior aportación de fondos internacionales (incluyendo el FMAM) ha reforzado la capacidad de las autoridades del parque para excluir a los Batwa, destruyendo su economía basada en el bosque y dejándoles muy empobrecidos. Hoy día, los Batwa temen a las autoridades del parque y afirman que ellos no entran en el bosque. Las autoridades del parque reconocen que "no se pidieron los puntos de vista de los Batwa sobre indemnización” y que las expulsiones les han convertido en mendigos y agricultores sin tierras, dependientes de los escasos pagos en alimentos de sus vecinos más poderosos. Los Batwa recurren al Fideicomiso para que les asegure tierras y una indemnización adicional por la pérdida de sus territorios y de su forma de vida tradicional.

Como parte de un enfoque de "proceso", el proyecto asistido por el FMAM encargó un informe

socioeconómico como un primer paso para aplicar un PDPI. Este informe de 1996 señaló que sin una adecuada redistribución de tierras, acceso a los bosques, creación de capacidad e indemnización, el trabajo de Fideicomiso serviría simplemente para asegurar la eliminación de los Batwa del bosque. También crearía proyectos comunitarios de los que los Batwa serían efectivamente excluidos por la discriminación de sus vecinos. En consecuencia, el Fideicomiso desarrolló con retraso un PDPI que se centraba en adquirir tierras para las familias Batwa y en apoyar proyectos educativos. Se suponía que el acceso de los Batwa al bosque era asunto de CARE.

Los Batwa acogieron con agrado las recomendaciones del informe. No obstante, han soportado obstáculos institucionales para la aplicación del componente Batwa. Hay una resistencia a la redistribución de tierras en el nivel medio de gestión del Fideicomiso, mientras que hay resistencia dentro de CARE para permitir el acceso de los Batwa al bosque. La aplicación con retraso probablemente se deba también al temor de la gerencia de que aliviar la situación de los Batwa enajenará a otras comunidades locales que se benefician de explotarles y, así, provocará reciminación contra los Batwa. Después de varios años, se nombró finalmente a un oficial Batwa que ayudó a facilitar la compra de 28.2 hectáreas de tierras para 38 familias Batwa en diciembre de 1999 (un 10%). Los Batwa se sintieron afectados cuando este oficial fue despedido a comienzos del año 2000 sin consultarles. Desde entonces, el componente de tierras no ha progresado y los Batwa sigue siendo excluidos de sus bosques y explotados como mano de obra barata por sus vecinos.

El personal del Banco Mundial niega que la aplicación del componente Batwa haya sido lenta. Resalta

que la compra de tierras en la región es un proceso largo y complicado que no se puede acelerar. Aún así, el personal admite que el PDPI no asigna fondos separados para la compra de tierras para los Batwa. Más bien, se comprarán de modo gradual cada año cuando lo permitan los ingresos sobrantes del Fideicomiso y a medida que ello se produzca. El Banco Mundial también afirma que el uso de los recursos por los Batwa era dañino para las áreas protegidas y que cualquier tratamiento especial de los Batwa sería inaceptable para los pueblos agrícolas vecinos a los que también se les ha impedido utilizar los recursos forestales. En una reunión con personal del Banco Mundial y representantes del Fideicomiso celebrada en el mes de junio de 2000, se dijo a los participantes Batwa que no esperasen una rápida redistribución de tierras. Muchos Batwa se sienten ahora descorazonados y siente que el componente de tierras está siendo retrasado injustamente. Si el proyecto no puede aportar una adecuada indemnización en tierras de un modo oportuno, entonces los Batwa y sus partidarios se verán obligados a recusar jurídicamente su expulsión de sus territorios en 1991 en un esfuerzo para asegurar la devolución de sus territorios forestales o de fondos asignados para compras compensatorias de tierras para las familias Batwa desplazadas.

39 FPP and UOBDU, 2000; Khiss and Johnson, 2000.

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Ningún intento se ha hecho para retar las políticas del prestatario

Durante los años ochenta, las ONGs señalaron que un problema persistente con los proyectos del Banco Mundial que afectan a los pueblos indígenas era que no se habían hecho esfuerzos para tratar las políticas sociales discriminatorias o destructivas de los gobiernos prestatarios. En Indonesia, por ejemplo, el Banco Mundial brindó apoyo para proyectos de 'transmigración' (colonización de bosques) aunque el gobierno tuvo una política explícita de negar los derechos de los pueblos indígenas y asimilarlas forzosamente dentro del sistema nacional40. El Banco Mundial tardó casi diez años en reconocer que los pueblos indígenas estaban gravemente afectados por los proyectos de transmigración, por causa de las políticas prestatarias incompatibles.41 Se observó que una brecha similar entre la política del Banco Mundial sobre ‘pueblos tribales’ y la política del Gobierno de India era un problema principal en el controvertido proyecto del embalse de Sardar Sarovar. El incumplimiento por el gobierno prestatario de reconocer los derechos consuetudinarios de los ‘pueblos tribales’ sobre sus tierras causó graves sufrimientos para las 100,000 personas que afrontaron una reasentamiento forzado.42

Pese a que la DO 4.20 indica con claridad que el gobierno prestatario debería adoptar políticas para los pueblos indígenas que respeten las propias políticas del Banco para acceder al apoyo, estos estudios de caso muestran que esa disposición no se ha aplicado en India, Guyana y Camerún. La discriminación institucionalizada puede no ser sólo parte de la política del gobierno sino también puede estar presente en las instituciones nacionales y locales y, por supuesto, en la cultura nacional, como lo demuestran las experiencias de los Batwa y los Baygéli en Uganda, Ruanda y Camerún.43 El no haber tratado esta discriminación en la preparación del proyecto conlleva muchos problemas ulteriores.

Aún así, la necesidad de tratar estos asuntos fundamentales plantea al Banco Mundial un grave dilema ya que intenta respetar las normas internacionales sobre derechos humanos pero también respetar a sus clientes (los gobiernos prestatarios). Este doble vínculo se relaciona con que, por un lado, el Banco procura promover la mejor práctica progresista en el desarrollo pero, por otro lado, quiere mantener y aumentar su cartera como una institución financiera internacional. Cuando los clientes no están dispuesto a aceptar o pagar por el respeto de las políticas de salvaguardia, los gerentes tienden a pasar por alto las salvaguardias y aplicarlas de un modo flexible con el fin de adaptarse a las "condiciones locales" del país prestatario (y véase Caja 13)44

Los participantes indígenas y de las ONGs en el taller expresaron su preocupación porque este incumplimiento de armonizar las políticas del prestatario con las normas internacionales sobre derechos humanos, de acuerdo con el objetivo primordial de la DO 4.20 en su párrafo 6, está llevando a crear una brecha siempre en aumento entre las leyes y normas internacionales y las políticas del prestatario. A medida que los derechos de los pueblos indígenas se reconocen de modo creciente a escala internacional (por ejemplo, por los organismos internacionales sobre derechos humanos y sobre conservación), la brecha entre las políticas de los prestatarios y las expectativas indígenas está aumentando. La sociedad civil y las organizaciones indígenas, por ello, se preguntan: ¿cuán malas tienen que ser las leyes y la política del país prestatario antes de que el Banco decida que no debería financiar proyectos en ese país? Estudios preliminares endebles

Una deficiencia repetida en el cumplimiento de la DO 4.20 en la fase de identificación del proyecto es el hecho de no realizar estudios preliminares adecuados para identificar los asuntos y las preocupaciones indígenas claves. Los estudios preliminares son

40 Colchester, 1986 a, b, c. Véase también Roff, 1986. 41 Banco Mundial, 1994 a, b. 42 Morse and Berguer, 1986 a, b. 43 Véase también Lewis an Knight, 1995. 44 Por ejemplo, véase Panel de Inspección, 2000.

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frecuentemente evaluaciones superficiales burocráticas preparadas para ser incluidas en los Resúmenes Iniciales del Proyecto (IEPS) y en los Documentos de Evaluación del Proyecto (PADs). Donde se llevan a cabo estudios de campo, los pueblos indígenas se quejan que únicamente se visita a una minoría de comunidades afectadas y que las OPI, las ONG y los investigadores con una comprensión especial de los asuntos y las “preferencias” de los pueblos indígenas son, algunas veces, dejados de lado o no consultados en absoluto. Las críticas indígenas de los estudios preliminares endebles se vinculan a cinco de los seis proyectos. Criticas similares se refieren a la obligación de evaluar el estatus jurídico de los pueblos indígenas en los países prestatarios durante las etapas de identificación y preparación del ciclo del proyecto (Anexo I). Reformas jurídicas inadecuadas u obsoletas

Los estudios jurídicos generalmente no logran exponer o reconocer las graves contradicciones entre los objetivos del proyecto y los factores negativos externos insertos en las leyes del país prestatario. Incluso allí donde los consultores y el personal de campo logran identificar los obstáculos jurídicos para alcanzar los resultados deseados por el proyecto, éstos son frecuentemente descartados o eliminados durante la etapa de evaluación (por ejemplo, el caso del NPAS en Guyana). Consecuentemente, los proyectos son aprobados sin los componentes para reformas jurídicas subvencionados por el Banco requeridas por la DO 4.20.

El descuido en asegurar los cambios jurídicos necesarios para proteger los derechos indígenas ha hecho que las actividades y procesos posteriores en el proceso sean distorsionados por parte de las agencias ejecutivas (por ejemplo, Proyecto 'Ecodesarrollo de Nagarhole'). Tales agencias, con frecuencia departamentos gubernamentales, aplican las leyes vigentes que discriminan a los pueblos indígenas y socavan cualquier componente indígena progresista en la elaboración del proyecto. El proyecto forestal Madhya Pradesh es un ejemplo claro en donde la ley de Protección para la Naturaleza de 1972 y 1991, así como la Ley de Conservación de Bosques de 1980, formó la (aunque muy discutida) base jurídica para las restricciones en el acceso a los recursos que debilitaron las salvaguardias para la seguridad territorial y los recursos indígenas. En su evaluación del proyecto, el personal del Banco Mundial admite que la legislación vigente que niega los derechos consuetudinarios hizo difícil aplicar la OD 4.20 con eficacia.

La incapacidad de afrontar las tensiones entre los objetivos del proyecto y los obstáculos jurídicos está relacionada con la renuencia aparente del Banco para asegurar que los prestatarios emprendan una “acción especial” para garantizar los derechos indígenas durante la preparación del proyecto. Los estudios de campo realizados en Ecuador y Bolivia demuestran que el Banco puede ejercer presión (y lo hace) para que se hagan cambios en la legislación sobre tierras como parte de sus operaciones de préstamo en el desarrollo social, infraestructura y conservación de la biodiversidad.45 Dicha acción proactiva por parte del Banco es requerida según los páraffos 15a, 15c y 18 de la DO 4.20. No obstante, los estudios de caso indígenas en Guyana, Africa, India y las Filipinas reportan que no se ha tomado ninguna acción especial por parte del gobierno y agencias ejecutivas para defender a las tierras indígenas y sus derechos sobre recursos forestales.

El personal del Banco explica que, más que exigir reformas jurídicas e institucionales, ahora aplican un enfoque de incremento para las reformas basadas en la creación de capacidad, formación y asistencia técnica a los prestatarios. Los casos del Proyecto Forestal de Madhya Pradesh y del “ecodesarrollo” en Nagarhole revelan también que, en lugar de reformas jurídicas en la elaboración del proyecto, el Banco emplea ahora cláusulas excepcionales de "no hacer eso" en los contratos de préstamo para proteger los derechos de los pueblos indígenas. Este enfoque se utiliza porque el personal del Banco considera el diálogo sobre política con un cliente como una opción impracticable y que consume tiempo. Además, los gerentes de proyecto consideran las reformas más fundamentales como particularmente difíciles o imposibles cuando están tratando con Gobiernos clientes dificiles

45 Griffiths, 1999.

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que interpretan las condiciones jurídicas como una "interferencia extranjera". Algunos miembros del personal del Banco Mundial incluso afirman que la Carta del Banco no les permite promover reformar jurídicas nacionales en sus actividades ya que la intervención político-jurídica está fuera del mandato y del alcance de aplicación de la DO 4.20, una opinión claramente contradicha por la evidencia de otros proyectos del Banco.46

Parece que el enfoque prohibicionista para garantizar el cumplimiento está sustituyendo a la exigencia más progresista de salvaguardia para establecer reformas duraderas de protección como parte de un proceso de desarrollo holístico. Por ejemplo, en el taller mencionado, el Banco Mundial reconoció que no había entrado en diálogo político con el Gobierno de India respecto a los derechos indígenas, pese a que se ha reconocido un evidente desajuste entre las políticas del Banco Mundial y las leyes de India durante muchos años.47 Incumplimiento de dar prioridad a los asuntos de tierras y recursos

Una consecuencia fundamental de la resistencia del Banco Mundial a promover reformar jurídicas es que el asunto crucial de las tierras no se trata como una prioridad durante la elaboración e identificación del proyecto. Los estudios de casos de Nagarhole, Madhya Pradesh, Guyana, Bolivia, Uganda y Ruanda demuestra todos que los derechos sobre tierras y recursos deben tratarse en primer lugar en el diseño del proyecto para proteger a los pueblos indígenas de graves repercusiones negativas. El no hacerlo en Guyana ha llevado a graves conflictos locales y al probable fracaso del proyecto mismo. En los demás casos, las claúsulas "no hacer eso" en los contratos de préstamo no han sido eficaces y los pueblos indígenas han sufrido la pérdida de sus territorios, han empeorado o perdido sus medios de vida y han sufrido el traslado no voluntario. La evidencia basada en la experiencia, por ello, confirma que la regularización de tierras debe ejecutarse como una condición previa para la aplicación del proyecto o, al menos, en la primera fase de aplicación.

Por ejemplo, en el caso del controvertido proyecto de oleoducto Chad-Camerún, las organizaciones indígenas y los grupos de apoyo aducen que lo que se necesita al inicio del proyecto son estructuras institucionales y jurídicas adecuadas para salvaguardar los derechos sobre tierras y recursos de los Bagyéli y superar la discriminación. Estos grupos afirman que el enfoque del fortalecimiento institucional es bien acogido y necesario, pero no es suficiente por sí mismo para proteger a este grupo vulnerable de las repercusiones que pronto sentirán por la fase de construcción, y no por las repercusiones de la inversión a largo plazo. Insuficiente capacitación

Existen asimismo defectos en los componentes de capacitación subvencionados por el Banco para las agencias ejecutivas. Aunque los requisitos de capacitación son respetados algunas veces en la elaboración del proyecto y en las asignaciones presupuestarias, parecen ser endebles e ineficaces en países con un largo historia de discriminación contra los pueblos indígenas y las minorías étnicas. La incapacidad del proyecto de Nagarhole para cambiar la manera de pensar del personal del departamento forestal, de un modo de vigilancia a un modo cooperativo y participativo, pone en duda la eficacia de las estrategias actuales utilizadas para preparar a las agencias ejecutivas. Aunque la alta gerencia y la gerencia mediana puede aceptar las ideas progresistas, las infracciones habituales de los convenios jurídicos creados para proteger a los pueblos indígenas sugieren que el personal local no es informado adecuadamente sobre derechos indígenas ni sobre la base ética de las políticas de salvaguardia del Banco. El caso de Nagarhole demuestra cómo el personal ejecutivo local comprende, en ocasiones, los objetivos y las prioridades del proyecto de un modo radicalmente distinto de los donantes. Esto sugiere que no se les advierte de modo adecuado (en su caso) sobre cómo las políticas de salvaguardia se relacionan de manera directa con los contratos jurídicamente 46 Las reformas jurídicas e institucionales son fundamentales para el diseño de las operaciones económicas, sectoriales y de ajuste del Banco Mundial. 47 El Banco Mundial planea comenzar un diálogo sobre derechos indígenas con cuatro estados regionales de India (aún no identificados, hasta ahora) durante los años 2000-2001.

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vinculantes entre el Banco y el prestatario. Ni está claro que estas agencias locales comprendan que deben atenerse a tales contratos. El personal del Banco señala de modo correcto que las infracciones de dichas políticas están arraigadas en profundos problemas históricos de discriminación que son difíciles de cambiar. No obstante, los partidarios de los derechos indígenas aducen que es simplemente inaceptable seguir culpando al pasado por la mala práctica en el presente, en particular cuando los convenios legales pueden tratar estos asuntos. Instrumentos endebles de participación

La ausencia de un instrumento adecuado para una “participación informada” durante la preparación del proyecto constituye otra brecha fundamental en la aplicación de la DO 4.20. En muchos casos, las comunidades indígenas locales únicamente se enteran de los proyectos financiados por el Banco una vez que su ejecución ha empezado. La participación se logra frecuentemente después de una actividad persistente de cabildeo por las comunidades afectadas junto con el apoyo de las ONGs del Norte y Sur (como, por ejemplo: el Gasoducto Bolivia-Brasil y el proyecto NPAS de Guyana).

La evidencia indica que, una y otra vez, los grupos indígenas no están al corriente ni preparados para las actividades subvencionadas por el Banco porque han sido planeadas y diseñadas sin su conocimiento. Ninguna de las evaluaciones de proyectos del Banco incluidas en el Anexo I juzgaron que había existido una participación adecuada y “significativa” durante la identificación y preparación del proyecto.48 Pese a que la DO 4.20 dice claramente que debe existir un "instrumento" para la implicación de los pueblos indígenas en la planificación y ejecución del proyecto, tales instrumentos se consideraron como ausentes o inadecuados en los proyectos estudiados de Guyana, Camerún, India y las Filipinas.

Sin una verdadera participación, las comunidades indígenas y sus organizaciones políticas se ven marginadas como respuesta a los planes y actividades del proyecto que afectan a sus habitantes y sus territorios. Como resultado, las comunidades indígenas sobre el terreno son constantemente limitados a una función reactiva durante la ejecución del proyecto, en vez de asumir su derecho a una legítima participación proactiva en el planeamiento y ejecución del proyecto según exige la DO 4.20. Una lección primordial del taller es que si los pueblos indígenas no están implicados en el inicio del proyecto, entonces la marginación que existía antes seguirá existiendo después, y los residentes pueden hallarse peor después de la inversión. Flujo de información obstaculizado

Cuando las organizaciones indígenas y las ONG consiguen enterarse de las propuestas del proyecto y presionan al Banco para obtener información, los documentos usualmente se entregan con retraso y están generalmente en inglés. En algunos casos, tales como el de Nagarhole, las peticiones de información y las cartas de protesta posiblemente no reciban respuesta alguna. La discusión entre los participantes indígenas en el taller reveló que pocas personas habían conocido casos de difusión de información proactiva por el Banco Mundial o las agencias ejecutivas. El estudio del caso de Chad-Camerún demuestra que cuando el Banco Mundial difunde los documentos, en general sólo están disponibles en los centros de información en ciudades muy lejos de las comunidades indígenas afectadas. Del mismo modo, las reuniones de consulta pública pensadas para lograr aportaciones de la sociedad civil se celebran con frecuencia en villas y ciudades.

El caso de las Filipinas muestra cómo la carencia de difusión de la información por los donantes y los gestores de proyecto puede causar malentendidos y resentimiento entre las comunidades indígenas que se sienten burladas cuando no llegan los beneficios por causa de retrasos en los desembolsos. El debate de estos casos en el taller reveló que la "camino del

48 Los Batwa de Uganda apreciaron el nivel de participación en la primera fase del PDPI relacionado con el Fideicomiso del Bosque Impenetrable de Mgahinga y Bwindi apoyado por el FMAM. No obstante, estas consultas sólo comenzaron durante la ejecución del proyecto en 1996.

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dinero" es imposible de comprender desde el nivel local, donde los valores presupuestarios declarados parecen estar drásticamente en pugna con las actividades sobre el terreno. El caso también muestra cómo la ejecución diferenciada a través de las regiones geográficas o las comunidades genera sentimientos mixtos hacia un proyecto entre los beneficiarios indígenas. De modo comprensión, quienes no han recibido beneficios adoptarán una actitud crítica. El estudio del caso de Madhya Pradesh revela cómo la identificación de los donantes y los organismos ejecutivos puede volverse confusa sobre el terreno. Esta falta de claridad puede significar que la conducta inadecuada se pueda atribuir a los donantes y actores erróneos.49

El personal del Banco Mundial aduce que las críticas indígenas se basan con frecuencia en el mal entendimiento local que considera el desarrollo como un "paquete" que suministra un conjunto de beneficios concretos instantáneos. Los gestores de proyecto señalan que el desarrollo se debe ver como un proceso gradual social e institucional que necesita tiempo para aportar resultados. Tales expresiones son útiles, pero todos estos casos nos enseñan que la crítica local de las actividades del Banco Mundial está provocada a menudo por los incumplimientos en la difusión de información. El mensaje es claro: la falta de información clara alimenta la crítica indígena y los roces locales se podrían evitar si, en primer lugar, se explicasen adecuadamente los instrumentos del proyecto, los flujos de dinero, presupuestos y calendarios de un modo transparente. Cuando se producen retrasos, se deberían comunicar rápidamente a los beneficiarios con explicaciones correctas que los mismos puedan verificar mediante cotejo. El argumento de que los habitantes locales son infelices porque no entienden el desarrollo apoya la acusación hecha por la sociedad civil de que el Banco Mundial no está cumpliendo con la tarea de explicar su actividad por el desarrollo de modo eficaz a las poblaciones que pretende ayudar. Aportación inadecuada en la toma de decisiones

Como muestran los casos de estudio de Nagarhole, Guyana y Bolivia-Brasil, incluso si el Banco realiza misiones y lleva a cabo reuniones para “escuchar” las preocupaciones locales acerca de proyectos apoyados por el Banco, las recomendaciones indígenas son rara vez incorporadas al diseño del proyecto y en los acuerdos de préstamo. En algunos casos, después que los pueblos indígenas han sido informados sobre las propuestas del proyecto, hay escaso o ningún seguimiento después de las reuniones iniciales celebradas por el Banco Mundial. Incluso cuando los proyectos contienen un "componente indígena" para garantizar la participación, los grupos indígenas protestan porque la consulta es, a menudo, superficial. Dichos grupos informan que la "consulta" se limita normalmente a breves visitas de campo por los consultores del Banco a quienes se considera que "extraen" información sobre necesidades del desarrollo para incluirla en los documentos del PDPI.

Los comentaristas indígenas destacan que los PDPI tienden a carecer del largo plazo de tiempo necesario para establecer relaciones de confianza y entendimiento mutuos entre los pueblos indígenas y los agentes de desarrollo. Resalta que las consultas breves son inadecuadas porque son contrarias a los procesos graduales y consensuales de toma de decisiones colectiva comunes a las culturas indígenas. Esto se resaltó durante el debate celebrado en el taller sobre el oleoducto Chad-Camerún, donde las OPIs y las ONGs solicitaron a los gerentes del proyecto que estableciesen consultas culturalmente adecuadas con las comunidades Bagyéli afectadas para lograr el cumplimiento (retroactivo) de la DO 4.20. Desprecio por los puntos de vista indígenas y locales

Tanto los debates del taller como los comentarios escritos ulteriores sobre los estudios de casos por parte del personal del Banco Mundial revelan una aparente renuencia institucional a aceptar las evaluaciones críticas alternativas de las actividades del Banco. 49 El borrador de informe sobre el MPFP comprendió que las expulsiones forzosas en algunos poblados formaban parte de la actividad forestal financiada por el Banco Mundial. No obstante, ulteriormente el Banco Mundial aclaró que estos poblados se hallan fuera de la zona del proyecto y forman parte de otro proyecto forestal similar apoyado por un donante distinto (véase Caja 7).

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Como indican los resúmenes de textos de las cajas, el personal del Banco cuestiona los hallazgos de los estudios de casos de Chad-Camerún, Uganda, Madhya Pradesh, las Filipinas y Guyana. Los gerentes de proyectos y los consultores empleados por el Banco critican estos estudios por contener uno o todos los siguientes aspectos: i) no ser representativos de los puntos de vista indígenas; ii) tender a formular observaciones negativas; iii) basarse en compresiones sesgadas; iv) basarse en expectativas no realistas; v) proceder de una evidencia mal informada y distorsionada. La tendencia del Banco a negar los errores y rechazar las acusaciones de escaso cumplimiento se confirma por el modelo de respuestas de la gerencia a las investigaciones del Panel de Inspección esbozadas en el Cuadro 2.

Los participantes en el taller cuestionaron cómo la renuencia a aceptar los puntos de vista alternativos choca con el compromiso declarado del Banco Mundial con un enfoque de "aprendizaje" para el desarrollo. También preguntaron: si los estudios locales no son representativos, ¿quién tiene la perspectiva indígena "legítima" sobre la ejecución del proyecto? Más que descartar los estudios críticos indígenas y locales, el personal del Banco Mundial debería esforzarse en comprender la "desconexión" entre sus puntos de vista y los de las personas que consideran que se han visto afectadas de modo adverso por las actividades del Banco o tratadas de modos que son inconsecuentes con sus políticas operacionales. Ningún Plan de Desarrollo para Pueblos Indígenas (PDPI)

El análisis del Anexo I confirma que no siempre se incluye un PDPI o un componente indígena en la preparación de las operaciones de préstamo que afectan a las comunidades indígenas. El personal del Banco Mundial afirma que omiten los PDPI de acuerdo con el párrafo 13 de la DO 4.20, que declara que cuando se considera que las inversiones afectaan a una población ampliamente indígena, las disposiciones de la política se aplican “al proyecto en su totalidad”. En algunos casos, los gerentes afirman que un proyecto entero constituye un PDPI (Madhya Pradesh FP, Nagarhole). Durante el taller, el personal del Banco Mundial responsable de ciertos proyectos y de la revisión de la DO 4.20 también resaltó que, según el párrafo 13 mencionado, los gerentes de proyecto y los prestatarios no tienen que elaborar un PDPI o adoptar una "acción especial", a menos que se prevean repercusiones negativas durante la identificación del proyecto.

De hecho, estos argumentos e interpretaciones de la DO 4.20 formulados por los gerentes de proyecto son dudosos. Como descubrió una reciente investigación del Panel de Inspección:

"La DO 4.20 es bastante clara respecto a la política del Banco Mundial en relación con la preparación de un Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas. El párrafo 13 declara que, para un proyecto que afecte a pueblos indígenas, 'el prestatario deberá elaborar un PDPI que sea consecuente con la política del Banco. Se espera que cualquier proyecto que afecte a pueblos indígenas incluya componentes o disposiciones que incorporen tal plan..." (cursiva original) Panel de Inspección, 2000, xxvi.

El Panel considera que utilizar la última frase del párrafo 13 como una claúsula de exención de responsabilidad es inconsecuente con el objetivo primordial de la DO 4.20, que es asegurar que los pueblos indígenas no sufran repercusiones negativas y reciban los beneficios culturalmente adecuados.

Incluso si el argumento de "exención" fuese consecuente con una política escrita, las organizaciones indígenas y las ONGs advierten que tal enfoque del PDPI está gravemente sesgado porque depende de la capacidad de los planificadores del proyecto para prever las repercusiones negativas del desarrollo. Los estudios de caso muestran que los planificadores consideran la conservación de la biodiversidad o las actividades de desarrollo social como intervenciones "inocuas" que no pueden tener repercusiones negativas sobre el pueblo indígena. El personal del Banco Mundial alberga la concepción errónea de que las repercusiones negativas del desarrollo están sólo relacionadas con los efectos físicos de las grandes inversiones en infraestructura.

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Cuadro 2: Respuestas oficiales a las reclamaciones del Panel de Inspeccióna

Reclamaciones del Panel de Inspección

Respuesta de la gerencia del

Banco Mundial

El Panel recomienda

la investigación

El Consejo aprueba la

investigación. Resultado

1. Proyecto Hidroeléctrico

Arun 3, Nepal: 10/94

Niega las infracciones

Sí

Sí

Proyecto anulado

2. Expropiación, Etiopía, 4/95

- Petición inadmisible

- -

3. Energía de Emergencia VI, Tanzania: 6/98

- Petición inadmisible

- -

4. Recursos Naturales de Rondonia, Barzil 19-6-1995

Reconoce algunos incumplimientos

Sí

No, se ejecutó el Plan de Acción

del Banco Mundial

Concesiones parciales a los pueblos afectados

5. Embalse de Pangue, IF, Chile, 11/95

- Petición inadmisible

- El Presidente Wolfensohn designa al

investigador independiente

6. Proyecto Hidroeléctrico de

Yacyreta, Argentina y Paraguay, 9/96

Niega las infracciones

Sí

No, pero permite un "examen y una

evaluación" limitados.

El Informe del Panel halla infracciones

significativas; algunos cambios en la ejecución

del proyecto 7. Puente de Jamuna, Bangladesh, 8/96

Niega las infracciones

No

- Plan de Acción elaborado

8. Sector del Yute, Bangladesh, 11/96

Niega las infracciones

No

- Otorgado un Préstamo para terminar en 6/97

9. Traslado de Población de

Itaparica, Brasil, 3/97

Niega las infracciones

Sí

No, el Gobierno propuso un Plan

de Acción.

Plan de Acción; ningún progreso significativo

sobre el terreno

10. Carbón de Singrauli, India, 5/97

Reconocimiento parcial de las

infracciones

Sí

Sí, pero permite sólo una revisión

limitada

Un panel de seguimiento local; persisten las

infracciones 11. Ecodesarrollo,

FMAM, India, 4/98 Reconoce algunos

incumplimientos

Sí

No, el Consejo acepta revisar en 6

meses.

Ningún progreso significativo sobre el

terreno

12. Tierras altas de Lesotho, 4/99

Niega las infracciones

No

- -

13. Drenaje de Lagos, Nigeria, 6/98

Niega las infracciones

No

- -

14. Cedula da Terra, Reforma Agraria, Brasil, 1/99

Niega el fundamento del

reclamo

No

- -

15. Reducción de la Pobreza en el oeste, China, 6/99

Reconoce algunos

incumplimiento.

Sí

Sí

Pendiente

16. Préstamo de Ajuste Estructural, Argentina, 7/99

Niega las infracciones

No

- La gerencia del Banco Mundial y Gobierno de Argentina llegaron a un

acuerdo. El gobierno complementó la

asignación con otra adicional..

34

17. Reforma agraria, Brasil, 14-9-1999 (2ª reclamación)

Niega las infracciones

No

- El Panel estima que los Solicitantes no

cumplieron con todos los criterios de elegibilidad,

por lo que niega la inspección..

18. Proyecto de Gestión Medioambiental del LagoVictoria,

Kenya, 27-9-1999

Pendiente Sí

Sí

Pendiente

19. PRODEMINCA Ecuador, 17-12-1999

Pendiente Sí

- -

a - Cuadro reproducido por cortesía de Kay Treakle, Bank Information Center

Tales supuestos son incorrectos. Los casos pasados y presentes de Ruanda, Uganda y Nagarhole muestran todos que la calidad de vida de los pueblos indígenas pueden empeorar por culpa de proyectos de conservación mal diseñados. Esta incapacidad para prever las potenciales repercusiones negativas se relaciona de modo directo con el incumplimiento fundamental ya señalado: la carencia de adecuados estudios preliminares con las comunidades afectadas durante la identificación del proyecto.

Incluso si no hay probabilidad de repercusiones negativas, los grupos indígenas aducen que cuando hay poblaciones indígenas involucradas, ya sea como mayoría o como minoría, entonces la elaboración de un PDPI debe ser una prioridad para los planificadores y los gestores del proyecto. Señalan dichos grupos que la exigencia de un PDPI se incluyó claramente en la DO 4.20 para centrar la atención de los gestores del proyecto sobre los asuntos de los pueblos indígenas en la fase inicial del ciclo del proyecto. Los casos de Guyana, Nagarhole, Madhya Preadesh y las Filipinas muestran cómo el no incluir un PDPI puede marginar las preocupaciones indígenas dado que los gestores se retrasan en afrontar los asuntos de los pueblos indígenas hasta una fase tardía del ciclo del proyecto.

Otro hecho crucial que surgió durante el taller fue la reciente práctica del Banco Mundial de preparar los PDPI como "planes indicativos" (Uganda, Oleoducto de Chad-Camerún). En estos casos, los gestores del proyecto redactaron un plan de boceto que puede implicar alguna consulta inicial con los prestatarios y con las principales OPIs y ONGs. No obstante, estos planes no se desarrollan en consultan detallada con las comunidades afectadas sobre el terreno, según exige la DO 4.20. En su lugar, la consulta a nivel local se retrasa hasta la primera fase de ejecución después que el proyecto ha sido aprobado. En estos casos, la primera fase del PDPI se dedica a estudios preliminares y evaluaciones participativas de las necesidades locales que se emplean para modificar y plasmar el plan indicativo.

Este método es parte de lo que el Banco denomina su nuevo enfoque del "proceso" para el desarrollo, donde el diseño del proyecto se modifica durante la ejecución para mejorar la eficacia del desarrollo. La lógica aquí es afrontar las dificultades y los obstáculos durante la ejecución, no durante la elaboración. Se dice que este método de "proceso" es consecuente con el alejamiento del Banco Mundial de un estilo de desarrollo "de programa" obligatorio, para acercarse a una forma más flexible y participativa de intervención dentro de un "entorno de aprendizaje" (Caja 13). Esta lógica se está utilizando ahora para sostener la legitimación de la gerencia para su uso de los PDPI indicativos y para la omisión de los PDPI en la elaboración de los proyectos (por ejemplo, Nagarhole).

Los grupos indígenas resaltan que cualesquiera que sean los argumentos planteados por el personal del Banco, el pasar por alto un PDPI completo siempre socavará su función como un instrumento esencial de salvaguardia para la participación indígena total durante la elaboración del proyecto. Los denominados "proyectos de proceso" que excluyan tales planes, por ello, suscitan dudas sobre la responsabilidad del donante (ver Caja 13). Son una causa especial de preocupación porque el método iterativo que utilizan puede pasar por alto graves obstáculos para la ejecución del proyecto que se deberían eliminar o reducir antes de la ejecución.

35

Falta de rigor en la evaluación A pesar de estas fallas cruciales durante la identificación y preparación, el Banco

todavía evalúa y aprueba préstamos pese a las deficiencias del personal en acatar la DO 4.20. En el Anexo I se muestra el incumplimiento de las políticas de salvaguardia en la etapa de evaluación. Desde el punto de vista de los diferentes pueblos indígenas afectados por los seis proyectos del cuadro, se consideró que ninguno había creado un instrumento de participación apropiado en la etapa inicial del ciclo del proyecto. No obstante, las críticas indígenas no fueron consideradas por el personal del Banco, con la excepción de Ruanda, como que se debían incluir según el Párrafo 18 de la DO 4.20, que estipula que “los equipos de evaluación deberán asegurarse que las poblaciones indígenas hayan participado de una manera significativa” en la preparación del proyecto.

CAJA 13 - REVISANDO LAS POLÍTICAS DE SALVAGUARDIA: ¿ELUDIENDO LA RESPONSABILIDAD O CREANDO FLEXIBILIDAD?50

El Banco Mundial está actualmente en el proceso de revisar sus políticas de salvaguardia con el fin de

aclarar al personal ejecutivo qué aspectos de las políticas son obligatorios, cómo se debería interpretar el cumplimiento, quién es responsable de asegurar el mismo y cómo se pagarán los 'costos de transacción'. Las ONGs han observado este proceso de rationalizar dichas políticas con creciente preocupación, señalando que la atención sobre la flexibilidad en el proceso de revisión corre el riesgo de debilitar las normas vinculantes de las políticas operacionales del Banco Mundial. Cualquier debilidad de ese tipo limitaría aún más los ya limitados y únicos instrumentos disponibles para la sociedad civil para asegurar que el Banco Mundial y sus clientes se hagan responsables de sus actividades.

La tendencia a adoptar un enfoque más 'flexible' para asegurar el cumplimiento de la política se articula

parcialmente hacia la reducción de la 'sobrecarga de política' percibida sobre el personal del Banco y los prestatarios. También significa facilitar el proceso en marcha de descentralizar las actividades del Banco. Para intentar afrontar las acusaciones de que el Banco Mundial impone los proyectos y las condiciones de préstamo desde "arriba" con poco compromiso político, el Banco ha regionalizado su gestión, dando a los Directores de País y a los Vicepresidentes Regionales el control de la mayoría del presupuesto del Banco. La alta gerencia habla ahora sobre el 'país como una unidad contable'. Se dice al personal que evite ser prescriptivo y participe en un diálogo más cercano con los prestatarios para fomentar la 'propiedad' del país y un 'planteamiento de aprendizaje' para el desarrollo. En un intento de adaptarse a las prioridades nacionales, las diferencias y los cambios locales, el personal del Banco Mundial habla ahora sobre los 'proyectos del proceso' en sustitución de los 'proyectos sobre plano'. Este planteamiento desalienta la definición inicial de planes detallados para los componentes del proyecto, tales como los PDPI, y en su lugar fomenta el uso de 'planes indicativos' durante la elaboración, y de 'microplanes' durante la ejecución. El personal del Banco se ve atrapado en una doble trampa ya que se espera que se atenga a las normas internacionales tales como se exponen en las políticas de salvaguardia y, aún así, al mismo tiempo se ve obligado a adaptarse a las circunstancias nacionales, incluso si esto significa poner en peligro las normas. El nuevo planteamiento "flexible" ha llevado a generar una sensación dominante entre el personal ejecutivo del Banco Mundial de que dichas políticas no hay que interpretarlas de modo literal. En su reciente examen del Proyecto 'Reducción de la pobreza en el oeste de China', el Panel de Inspección descubrió que:

“....las entrevistas del Panel revelaron una amplia gama insólita y trastornadoramente amplia de puntos

de vista divergentes y a menudo opuestos [acerca de cómo se deberían aplicar las políticas y los procedimientos operacionales]. Estas grandes diferencias dominan todas las categorías del personal, desde la alta gerencia hasta los profesionales de primera línea, y se aplican a casi todas las decisiones importantes exigidas por las políticas. [No hay modo alguno de que las políticas se puedan aplicar con una consistencia razonable ante tan amplias divergencias de opinión. Por ejemplo, un número de miembros del personal consideraba que las Directrices Operacionales del Banco y otras políticas eran simplemente declaraciones idealizadas de política, y se deberían ver ampliamente como un conjunto de objetivos por los que esforzarse después. Otros miembros de igual o superior categoría no estaban de acuerdo con este punto de vista. Consideraban que esta interpretación podía hacer que las políticas se volviesen casi absurdas y ciertamente incapaces de ser utilizadas como puntos de referencia con los que medir el cumplimiento.” 51

50 BIC, 1999; OED, 1999; Banco Mundial, 2000g; Wolfensohn, 2000. 51 Panel de Inspección, 2000.

36

El Panel encontró una reclamación persistente de que “en China, las cosas se hacen de otro modo” y, por supuesto, incluso después de publicar el informe, James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, objetó que las POs no estaban pensadas para interpretarse literalmente. Aún así, el Panel no encontró fundamentos para el punto de vista de que los "sistemas sociales y políticos" de un país particular puedan, en modo alguno, determinar lo que exigen las políticas.52 De modo alentador, parece que los abogados y los Directores Ejecutivos del Banco coinciden en que las políticas de salvaguardia están pensadas para ser vinculantes. No obstante, las ONGs temen ahora que, como consecuencia, las políticas se vean debilitadas ahora y se haga 'a preuba de las criticas del panel' (o sea, se vuelven tan flexibles que el personal nunca pueda ser acusado de haberlas infringido). El dilema entre la necesidad de unas normas internacionales estrictas y para la 'propiedad' local es real. Sólo se puede superar si el Banco Mundial crea instrumentos adicionales de responsabilidad de modo que las personas afectadas por el proyecto dispongan de medios concretos de resarcimiento para sus quejas cuando los proyectos comienzan a ir por mal camino. Hasta que se disponga de tales instrumentos, y a menos que así sea, las políticas de salvaguardia enérgicas y las condiciones de préstamo bien cumplidas aportan la única base sobre la que se pueden exigir acciones correctoras. El actual debilitamiento de las políticas está socavando la confianza pública en el Banco como una consecuencia directa de que el Banco Mundial elude su responsabilidad ante el público.

Los proyectos mencionados fueron aprobados en su totalidad aunque no respetaron la política sobre pueblos indígenas. Además, los estudios indígenas sugieren que, en al menos cuatro de los estudios de caso, el Banco no aseguró que el prestatario hubiese presentado detalles de las medidas adecuadas para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas. Esto es una clara infracción del párrafo 9 de la OD 4.20, que señala: "el Banco no evaluará los proyectos hasta que el prestatario elabore planes apropiados y sean revisados por el Banco".

¿Quién se beneficia realmente de la "compartición de beneficios"?

La compartición de beneficios mediante un componente indígena o un PDPI puede ser deficiente durante la ejecución del proyecto. El Proyecto Tierras Bajas del Este en Bolivia y el gasoducto Bolivia-Brasil demuestran cómo el PDPI se puede llevar a cabo por las agencias ejecutivas de un modo superficial para cumplir con los requisitos formales. Las actividades de desarrollo se pueden realizar sin una consulta previa adecuada con los beneficiarios indígenas mientras no se tratan las intervenciones solicitadas. En otros casos, los PDPI pueden sufrir la gestión defectuosa de fondos por la que recursos mínimos llegan a los lugares de destino para realizar trabajos que aportan beneficios mezquinos. Los beneficiarios indígenas también destacan que la financiación de los PDPI carece de transparencia y que los planes de ejecución son insuficientes y, por ello, bloquean el seguimiento y el control de calidad eficaces. Además, los pueblos indígenas comunican que hay una necesidad de más seguimiento para asegurar que los PDPIs tengan un beneficio duradero sobre las comunidades indígenas de destino. Las comunidades Ayoreo y Chiquitano comunican que el PDPI del Proyecto Tierras Bajas del Este no logró aportar beneficios duraderos porque había insuficientes fondos para proveer a los centros de salud con medicamentos y material. Del mismo modo, el componente indígena no hizo provisión alguna para formar a miembros de la comunidad como personal paramédico ni preparó a los residentes para mantener y reparar el material de radio suministrado con arreglo al PDPI. Supervisión ineficaz

Ciertas imperfecciones en el cumplimiento de la DO 4.20 que han sido resaltadas por este examen se refieren a los instrumentos de retroalimentación y de control en el seguimiento y la evaluación del proyecto. Los habitantes sufren a menudo las repercusiones negativas de las actividades apoyadas por el Banco porque no se adoptan medidas correctoras eficaces para eliminar o mitigar los problemas previsible. Cuando se adopta una acción remediadora, a menudo es tardía o parcial. En este contexto, los participantes en el taller señalaron que, aunque el Panel de Inspección ha logrado resaltar el incumplimiento de las políticas de salvaguardia por el Banco, no ha conseguido obligar a los gestores de proyecto para adoptar acciones de remedio a tiempo (por ejemplo, Nagarhole).

52 Ibid.

37

Pueblos indígenas afectados gravemente por los proyectos La ausencia de un control efectivo sobre la ejecución significa que, una vez que los

proyectos están en marcha, los administradores y las agencias ejecutivas no alcanzan habitualmente el objetivo central de la DO 4.20, que pretende asegurar que los pueblos indígenas no sufran efectos adversos y que reciban los beneficios apropiados. Según las comunidades afectadas, conco de los seis proyectos que han sido terminados o que están en ejecución, han provocado una repercusión negativa sobre el bienestar indígena. Este examen revela que diferentes tipos de proyecto causan a menudo un conjunto particular de tales repercusiones. En las actividades para la conservación de la biodiversidad, merece destacarse que la mayoría de tales repercusiones es una disminución o una denegación en el acceso a los recursos de subsistencia y medios de vida, un debilitamiento de la seguridad territorial y la reubicación involuntaria. Inversiones para infraestructura y agricultura han provocado la degradación de la base de recursos y la apertura de los territorios indígenas a una ulterior explotación contra los deseos de las comunidades residentes, con repercusiones negativas sobre los medios de vida, la salud y el bienestar indígena (por ejemplo: el PTBE, Bolivia). Varios de los estudios de casos tratados en el taller resaltaron el problema general del Banco de instrumentos deficientes para indemnizaciones. Los proyectos de "ecodesarrollo" en India y las Filipinas demuestran que las iniciativas alternativas de generación de ingresos no pueden sustituir totalmente los beneficios anteriormente disfrutados por los pueblos indígenas como parte de sus modos de vida basados en el bosque, antes de los proyectos de conservación y desarrollo (alimentos, medicinas, materiales de construcción, materiales de artesanía y leña para uso doméstico y comercio de pequeño escala). El caso del Proyecto Tierras Bajas del Este de Bolivia y el proyecto agro-forestal de Ruanda muestran cómo los habitantes han perdido sus territorios y medios de vida tradicionales, pero hasta ahora no han logrado recibir ninguna indemnización adecuada del Banco Mundial o de los Gobiernos prestatarios.

En el taller, los participantes indígenas de Ruanda se descorazonaron a saber que el Banco no tiene obligación jurídica alguna de entregarles indemnizaciones por quejas una vez que se ha terminado un proyecto. Los participantes se enteraron de que corresponde al gobierno atender las quejas tomando en préstamo dinero adicional del Banco Mundial para crear un programa de indemnización. Como muestran los casos de Ruanda y el Proyecto Tierras Bajas de Bolivia, los gobiernos no están dispuestos a solicitar de modo proactivo una ayuda adicional para reparar los daños causados por los préstamos anteriores. Tanto los pueblos indígenas como los grupos de la sociedad civil, por ello, se preguntan por qué el Banco Mundial no puede crear fondos directos para indemnizaciones. Claramente, el asunto de la indemnización corresponde al Banco y plantea preguntas fundamentales sobre quién es jurídicamente responsable de los daños causados por las actividades del Banco Mundial. Resistencia a hacer cumplir los acuerdos de préstamo

La incapacidad para lograr un alivio aceptable en las repercursiones y una aceptable distribución de los beneficios refleja un patrón general de ruptura en la aplicación de la DO 4.20 entre la preparación y la ejecución del proyecto. De modo crucial, los prestatarios y las agencias ejecutivas pueden expresar formalmente un compromiso para adherirse y atenerse a la DO 4.20 pero hacen caso omiso de sus disposiciones, una vez recibidos los fondos del Banco e iniciado el proyecto. El Proyecto Tierras Bajas del Este en Bolivia y el Proyecto de Ecodesarrollo de Nagarhole en India muestran cómo los proyectos pueden quedar fuera de control sobre el terreno y causar graves repercusiones negativas para los pueblos indígenas, en infracción total de la DO 4.20. Las protestas públicas indígenas pueden lograr que misiones del Banco investigen los problemas. No obstante, tales misiones han resultado ser relativamente ineficaces para recomendar acciones correctoras y asegurar que los prestatarios cumplan con la DO 4.20.

Durante el taller, el personal del Banco resaltó que su influencia sobre los gobiernos prestatarios es exagerada por la sociedad civil. El personal aduce que su influencia sobre los gobiernos se limita a la orientación y asesoramiento sobre cómo cumplir con las políticas de

38

salvaguardia sociales y medioambientales. Aún así, en los casos de grave infracción de los contratos de préstamo, el Banco Mundial suspende los préstamos o los desembolsos para componentes específicos (por ejemplo, Ruanda). No obstante, la utilidad de esta sanción aislada es limitada porque no se puede utilizar fácilmente para combatir infracciones localizadas o intermitentes de los contratos de préstamo. Dicho de otro modo, los contratos jurídicos adjuntos a los préstamos incluyen pocas claúsulas intermediarias par penalizar a los clientes por incumplimiento de contrato53 Integración desigual en las carteras

Los estudios nacionales de Ecuador y Bolivia preparados para el taller revelan que el cumplimiento de la DO 4.20 es muy variable a través de las carteras de país. El cumplimiento es generalmente bueno en los proyectos de desarrollo social que afectan a comunidades indígenas, mientras que los proyectos de inversión muestran un aceptable grado de cumplimiento. No obstante, otras operaciones de préstamo muestran un cumplimiento muy limitado de la DO 4.20. De modo crucial, los grupos indígenas y las organizaciones de la sociedad civil son excluidas de los préstamos sectoriales, de reforma económica y de asistencia técnica.54

Las organizaciones indígenas consideran estas operaciones económicas, técnicas y jurídicas apoyadas por el Banco Mundial como cerradas e irresponsables. Resaltan que estas actividades implican la elaboración de legislación referente a la reforma del Estado, las políticas económicas, el uso de los recursos naturales, la explotación mineral y la explotación de hidrocarburos que afectan a los territorios, los medios de vida y el bienestar indígenas de un modo directo. En Bolivia, por ejemplo, los dirigentes indígenas comunican que el apoyo del Banco al ajuste estructural y a la privatización de recursos naturales han puesto en peligro la autodeterminación indígena y ha dañado los territorios indígenas.55 Obstáculos estructurales, de actitud y financieros

Como indica la Caja 2, la estructura y la gerencia del Banco Mundial están primordialmente orientadas al mantenimiento del flujo de préstamos a través de la institución. En consecuencia, las prioridades de procedimiento de la gerencia de línea se desvían hacia la preparación, evaluación y aprobación eficiente de los préstamos más que a la mejor ejecución y al mejor control de calidad. El personal del Banco Mundial simplemente carece del tiempo, personas, recursos e incentivos para aplicar las políticas de salvaguardia como la DO 4.20. Además, los costos de cumplimiento satisfactorio de la política están fuera del alcance de las asignaciones presupuestarias actuales del Banco Mundial. Este hecho se confirmó en la ronda actual de consultas regionales para la Evaluación de Ejecución de la Política Forestal durante la cual el Banco Mundial ha reconocido que los 'costos de transacción' para el cumplimiento efectivo de la política son mayores que lo que el Banco Mundial considera que se puede permitir. Los comentaristas, tanto dentro como fuera del Banco, aducen que los presupuestos inadecuados y la confianza en la financiación externa (por ejemplo, mediante ayudas o fondos especiales de donantes bilaterales) para el trabajo de salvaguardia socava la ejecución efectiva de las políticas sociales y medioambientales.56 Lograr el cumplimiento de la DO 4.20

Este documento ha examinado hasta ahora las lecciones de los ejemplos de incumplimientos de la DO 4.20. También es importante resaltar las lecciones útiles de los mejores proyectos. Un ejemplo positivo es el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE), que ha establecido niveles sin precedentes de 53 Véase Sharma, 1999, y BIC, 2000. 54 Sobre la ausencia de participación de la sociedad civil en esas modalidades, véase Alexander and Grusky, 2000. 55 Griffiths, 1999. Sobre las repercusiones sociales y medioambientales de los préstamos de ajuste, véase Reed, 1996; Rede de Brasil sobre Instituiçoes Financieras Multilaterais, 2000; ESSD, 1999 y Seymor and Dubash, 2000:19. 56 Banco Mundial, 2000; véase específicamente BIC, 2000: 18.

39

participación indígena en la elaboración y gestión de proyectos. Pese a los desalentadores obstáculos políticos y a una crisis económica nacional, este proyecto está aportando beneficios a las comunidades indígenas y negras rurales que se sienten fortalecidas por su implicación en el proyecto de desarrollo social (véase Caja 3). Pese a la resistencia política a las reformas en la legislación sobre derechos territoriales, el Banco Mundial ha sido presionando a favor de un cambio jurídico y ha procurado formar y aportar asistencia técnica a las agencias gubernamentales en el saneamiento de tierras.

Ejemplos positivos de cumplimiento de la política para pueblos indígenas se pueden encontrar asimismo en algunas iniciativas de gestión de los recursos naturales y de conservación de biodiversidad financiadas por el Banco Mundial. Un ejemplo es el Parque Nacional de K’aaiya en Bolivia, financiado por el FMAM y que abarca una parte substancial del territorio Guaraní. Aquí, las organizaciones indígenas han sido incluidas activamente en la gestión ejecutiva del Parque. Representantes indígenas trabajan junto a funcionarios gubernamentales y la comunidad indígena logra beneficios por estar empleada en la gestión del parque sobre el terreno. La inclusión de intereses indígenas sólo se logró después de tres años de negociación con autoridades bolivianas. De todas maneras, el pueblo indígena elogia al Banco Mundial y a otros donantes como la USAID por presionar a favor de una participación indígena efectiva.57

Por desgracia, las comunidades Guaraní consideran ahora que los importantes progresos logrados en el Parque Nacional de K'aaiya están siendo socavados por las recientes concesiones de recursos para explotación de hidrocarburos en la zona que se han otorgado por causa de la relativa debilidad de la legislación sobre derechos terrioriales indígenas.58

Igualmente, los pueblos indígenas y el personal del Banco señalan que el aceptable cumplimiento con la DO 4.20 en los proyectos de “beneficiosos” ha sido creado durante largo tiempo y bajo cuidadosa consulta con los beneficiarios indígenas. Estos proyectos han procurado también establecer canales para la financiación directa de inversiones en etnodesarrollo, donde gente indígena formada controla los fondos locales y la ejecución. Además, las iniciativas han surgido, en su mayor parte, de los grupos indígenas mismos, en vez de ser generadas de propuestas externas por parte de agencias gubernamental, donantes y las ONGs. Por el momento, el Banco planea ampliar su cartera de proyectos de etnodesarrollo hacia otros países latinoamericanos donde la evidencia sugiere que existen largos tiempos de espera. Aún así, es crucial que la transferencia del modelo de etnodesarrollo hacia otros países no se convierta, por defecto, en una intervención “de arriba abajo” abierta a la apropiación y distorsión por las agencias gubernamentales e intereses políticos de los países prestatarios.

Otra nota de precaución se refiere a la necesidad de prestar atención muy detallada a las intervenciones positivas consecuentes con las disposiciones de la DO 4.20. En Bolivia, por ejemplo, el Banco Mundial ha sido muy activo en su apoyo a un programa de regularización de tierras que ostensiblemente pretende asegurar los territorios indígenas. No obstante, un diseño defectuoso en el proceso jurídico y técnico de demarcación territorial y de entrega de títulos de propiedad de tierras ha significado que el proyecto actualmente esté apoyando la fragmentación de los territorios indígenas y la destrucción de la biodiversidad. De nuevo, la evidencia es que el personal del Banco no debe simplemente procurar el cumplimiento de las políticas de salvaguardia de una manera mecánica. Para lograr los resultados deseados, el Banco debe esforzarse en asegurar que la elaboración de sus intervenciones se investigue adecuadamente en consulta con las comunidades afectadas.

57 Arambiza, 1998. 58 Véase Griffiths, 1999:54.

40

Implicaciones y recomendaciones de política

Las nuevas políticas de salvaguardia no serán de ‘mayor utilidad que las anteriores, a menos que el Banco haga todo lo posible para asegurar que se cumplan estrictamente durante la elaboración y ejecución del proyecto.’ (Banco Mundial, 1994 (cursiva original)).

El examen anterior ha procurado señalar modos de mejorar la aplicación de la DO

4.20 utilizando las lecciones negativas y positivas extraidas de las experiencias indígenas reales de las actividades del Banco Mundial que afectan a sus comunidades. Durante todo el taller, los participantes indígenas y los de las ONG hicieron un número de recomendaciones para mejorar el cumplimiento de la DO 4.20. En particular, el taller resaltó la necesidad de: Reformas de procedimiento, de incentivos y presupuestarias: Una acción adicional por parte del Banco Mundial para armonizar sus políticas y las de

sus prestatarios, de acuerdo con las normas internacionales vigentes y futuras sobre derechos humanos, pueblos indígenas y el medio ambiente.

Mayores incentivos positivos para el personal y los directores de país, para aplicar con eficacia las "políticas de salvaguardia".

Sanciones adecuadas para el personal del Banco Mundial, los prestatarios y las agencias ejecutivas que infrinjan o no respeten las políticas de salvaguardia.

Mejor formación del personal del Banco Mundial sobre políticas de salvaguardia y la exigencia de integrar su aplicación a través de todos los departamentos, sectores y actividades del Banco.

Mayores fondos para atender los costos de transacción de emplear a personal bien preparado para llevar a cabo el trabajo minuciosos de salvaguardia, para asegurar la participación efectiva de los pueblos afectados y para realizar misiones frecuentes de supervisión.

Integración total de los costos de transacción para actividades de salvaguardia en otros presupuestos del Banco para actividades programáticas y basadas en proyectos.

Instrumentos más poderosos para hacer cumplir las normas: Condiciones de préstamo más estrictas para reformar las políticas e instituciones de los

prestatarios con el fin de reducir los obstáculos jurídicos para la aplicación efectiva y afrontar la discriminación contra los pueblos indígenas.

Convenios jurídicos más claros y hechos cumplir con más firmeza con los prestatarios para sancionar las infracciones de las políticas de salvaguardia, incluyendo disposiciones para sancionar las infracciones localizadas o intermitentes de los contratos de préstamo.

Convenios jurídicos tripartitos de cumplimiento forzoso entre el Banco Mundial, los Gobiernos prestatarios (o el sector privado, en el caso de inversiones apoyadas por la CFI) y los pueblos indígenas afectados. Tales contratos deben ser vinculantes para todas las partes (Banco, prestatario, sector privado, ONG y ueblos indígenas).

Establecer contratos de préstamo para incluir convenios que proporcionen componentes de pueblos indígenas con vigencia jurídica en los tribunales nacionales, de modo que las infracciones de los convenios se puedan sancionar cuando una acción alternativa de remedio resulte ineficaz.

Un defensor del programa o del proyecto totalmente independiente o tribunales locales donde las partes puedan solicitar remedio para sus reclamaciones.

Mejor supervision Instrumentos de retroalimentación más eficaces que impliquen a los pueblos indígenas en

el seguimiento y la evaluación de las repercusiones del desarrollo para informar a los gestores de proyecto o de programa sobre los problemas que requieran la acción correctora oportuna.

41

Indicadores claros de la eficacia del desarrollo basados en el resultado, en consulta con las OPI y las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Tales indicadores deben procurar salvar la distancia entre la comprensión del resultado del proyecto o del programa por el Banco Mundial y los puntos de vista locales sobre la calidad del desarrollo.

Más utilización proactiva de las tecnologías de la información para permitir a los pueblos indígenas alertar a los gestores de proyecto o de programa sobre sus preocupaciones acerca de operaciones específicas que afecten a sus tierras y a sus comunidades.

Aportación independiente de las comunidades indígenas y de la sociedad civil a los instrumentos de control de calidad del Banco (es decir, participación en las evaluaciones de las actividades de salvaguardia, calidad del desarrollo y las repercusiones sociales y medioambientales de las operaciones de préstamo hechas por la Comité sobre Eficacia del Desarrollo (CODE), Departamento de Evaluación de Operaciones (OED), Grupo de Aseguramiento de la Calidad (QAG), Equipo de Cumplimiento del Seguro de Calidad (QACT) y Grupo de Evaluación de Operaciones (OEG)). Tal aportación local debería proporcionarse a los procesos del Examen de Mejora de la Calidad (QER), al Examen Anual de la Ejecución de la Cartera (ARPP) y al Examen Anual de Eficacia del Desarrollo (ARDE)).

Interpretación y aplicación más uniformes Una guía publicada, fácil de entender, que fije los procedimientos internos y la lógica

utilizados dentro del Banco Mundial respecto a la interpretación y aplicación de la DO 4.20. Esto debería servir tanto para proporcionar transparencia a los pueblos indígenas y a las ONGs y para asegurar la consistencia dentro del Banco.

Criterios comunes para valorar el cumplimiento de la DO 4.20 y de las políticas de salvaguardia asociadas (que se establecerán en colaboración abierta con los pueblos indígenas y las organizaciones de la sociedad civil).

Aclaración de cómo trata el departamento jurídico del Banco Mundial los desequilibrios entre las normas internacionales sobre derechos indígenas y la estructura jurídica de los países prestatarios.

Tratamiento más detallado de los asuntos territoriales y de recursos Acción temprana para rectificar los problemas territoriales y de recursos indígenas y

asegurar los derechos consuetudinarios antes de que se pase a otros componentes de un proyecto o de un programa.59

Participación más intensa Instrumentos más poderosos para la participación de los pueblos indígenas durante la

elaboración y ejecución del proyecto (asegurar la participación amplia desde el inicio de la identificación del proyecto o programa).

Estrategias para establecer consultas culturalmente adecuadas con los pueblos indígenas afectados.

Incorporación mejorada de las recomendaciones indígenas en el diseño del proyecto o del programa (con publicación de la razones para adoptar, modificar o rechazar recomendaciones específicas).

Tiempos largos de preparación para la planificación del proyecto y la implicación efectiva de los pueblos indígenas afectados.

59 Tal como aquí se utilizan, los 'derechos consuetudinarios' se refieren a esos derechos que se basan en los sistemas jurídicos y las tradiciones de los pueblos indígenas, así como en sus modelos derivados o relacionados de tenencia de tierras y de uso y propiedad de los recursos, e incluye, como un principio general, el derecho de los pueblos indígenas 'al reconocimiento jurídico de las formas diversas y específicas de control, propiedad y disfrute de territorios y propiedades' (Artículo XVIIII(I), Propuesta de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas).

42

Reconocimiento del valor de los planes o estrategias indígenas existentes para el autodesarrollo y cómo éstos pueden complementar los planes del proyecto o del programa.

Compromiso directo del pueblo indígena en la gestión del proyecto o del programa mediante la participación en comités intersectoriales (Banco Mundial, prestatario, sector privado, pueblos indígenas, ONGs).

Financiación directa y control local de los fondos por las OPIs y las instituciones comunitarias.

Generalizar la utilización de las organizaciones de segundo grado (OSGs) para controlar y gestionar los recursos de los PDPIs (basado en el éxito relativo de los proyectos de "etnodesarrollo").

Extensión del programa de "pequeñas donaciones" gestionado por el Fondo Internacional para el Desarrollo (FDI), para incrementar el apoyo directo a las comunidades indígenas y reducir al mínimo la dependencia respecto de los intermediarios gubernamentales.

Medidas para asegurar que un enfoque de "proceso" reactivo utilizando planes indicativos no ponga en peligro la participación efectiva indígena ni socave la lógica preventiva de las políticas de salvaguardia.

Acceso mejorado a la información Difusión de información proactiva a los pueblos indígenas afectados en las lenguas

adecuadas acerca de los planes y actividades que les afecten. Acceso público oportuno a los borradores o textos provisionales de los Documentos de

Evaluación de Proyecto (PADs). Instrumentos eficaces para asegurar que, en las actividades de la CFI, la confidencialidad

del negocio no obstruya la participación efectiva ni impida el flujo de información a los pueblos indígenas afectados y a los grupos de la sociedad civil interesados.

Integración de la DO 4.20 en las Estrategias de Asistencia a los Países (CAS), la Actividad Económica y Sectorial (ESW) y los préstamos de ajuste Aplicación de la DO 4.20 y otras políticas de salvaguardia a las actividades de préstamo

de ajuste estructural y a los Documentos para la Reducción de la Pobreza (PRSPs). Aplicación obligatoria de la Evaluación Social Sectorial y de la Evaluación Sectorial

Medioambiental a las operaciones de préstamos programáticas. Estructuras adecuadas para la consulta democrática y abierta con los pueblos indígenas

antes de la aprobación de los préstamos de asistencia jurídica y técnica, de reformas estatales y macroeconómicas que afecten a sus comunidades y territorios (de modo directo o indirecto).

Canales institucionales para garantizar la participación de los pueblos indígenas en CAS, ESW, Préstamos de Ajuste Estructural y PRSPs.

Acceso público oportuno a los borradores de CASs and PRSPs. Parámetros mínimos para confirmar que ha existido la participación indígena adecuada en

la elaboración de CAS, ESW, SALs y PRSPs. Un instrumento transparente para indicar cómo los asuntos, preocupaciones y

recomendaciones indígenas han sido integrados en los diseños finales de estrategia o de programa.

Difusión habitual de listas de carteras de país actualizadas a las organizaciones indígenas nacionales y regionales (detallando los gerentes de proyecto o de programa y los detalles de contacto).

Una estrategia coordinada para reducir al mínimo las políticas y las actividades de préstamo contradictorias y contraproducentes en los países prestatarios (a elaborar en consulta con las comunidades locales y con las organizaciones indígenas regionales, nacionales y supranacionales).

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La introducción de este documento resumía las recomendaciones indígenas hechas en 1998 que dejan en claro que cualquier política sobre Pueblos Indígenas debería ser más enérgica que la política de 1991. Los participantes indígenas y de las ONG en el taller de mayo de 2000 subrayaron el mensaje de que la DO 4.20 no debe ser debilitada. También hicieron un número de propuestas respecto a los siguientes pasos en la revisión de la DO 4.20. Propuestas para la revisión de la DO 4.20 Basar la revisión de la DO 4.20 en un examen participativo detallado con los pueblos

indígenas ya afectados por la actual política. La revisión se debe basar en las lecciones aprendidas de las actividades pasadas y presentes.

Crear una red para el intercambio de información clara con las OPIs para ayudar a establecer y gestionar el proceso de consulta.

Crear un comité asesor global para supervisar el proceso de revisión, incluyendo a OPIs y ONGs claves.

Promover más aprendizaje de la mejor práctica. Tener más paciencia con los pueblos indígenas y esforzarse más para comprender su

punto de vista. No malgastar tiempo en argumento adicionales acerca de las definiciones de "pueblos

indígenas" y aceptar el principio de autoidentificación. Contenido sugerido de la PO 4.10

El principal mensaje de los participantes en el taller fue que cualquier revisión de la DO 4.20 debe producir una política reforzada y expandida. De modo específico, además de las recomendaciones hechas anteriormente, la PO 4.10 debe: Conservar el lenguaje vinculante de la DO 4.20 que une los requisitos específicos de

salvaguardia con fases particulares del ciclo del proyecto. Reforzar la PO 4.10 con una PB 4.10 y una PG 4.10 complementarias. Mantener el requisito de que los prestatarios emprendan una "acción especial" para

salvaguardar los derechos indígenas, especialmente los territoriales y sobre los recursos naturales.

Ser consecuentes con las normas internacionales vigentes y futuras y adherirse a los principios de la Declaración Provisional de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Promover el derecho a la autodeterminación reconociendo el derecho a: i) la autoidentificación; ii) el consentimiento previo; iii) las opciones y preferencias de desarrollo indígenas libremente reivindicadas para el desarrollo económico, social y cultural.

Prohibir el traslado involuntario de residentes, especialmente cuando está vinculado a la conservación de la biodiversidad.

Incluir las recomendaciones de los pueblos indígenas formuladas en 1998 en el "Documento de Tema de Discusión" del Banco Mundial (acerca de la revisión de la DO 4.20).

Integrar la política sobre Pueblos Indígenas con la próxima política de Evaluación Social. Facilitar el rechazo de los proyectos o la petición de planes de proyecto revisados en la

fase inicial del ciclo del proyecto. Describir la "vía del dinero" desde el Banco Mundial hasta los beneficiarios indígenas

(con información accesible sobre fechas de desembolso, presupuestos y detalles de gastos planificado y actual respecto a los PDPIs y a los componentes indígenas del proyecto).

Requerir:

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Evaluaciones Sociales (ES) en todos los proyectos y programas que afecten a los pueblos indígenas. Las ESs deberían llevarse a cabo al inicio del ciclo del proyecto durante la fase de identificación.

Elaboración de un PDPI en todos los proyectos que afectan a los pueblos indígenas (sin importar las repercusiones positivas o negativas predichas).

Estudios preliminares tempranos y más participativos. Un instrumento participativo formal y global en el ciclo del proyecto que incluya a

los dirigentes tradicionales y a las instituciones consuetudinarias. Regularización de los derechos y/o la propiedad, uso y acceso a tierras y recursos

como una condición previa de la aprobación del proyecto y/o en una primera fase de la ejecución del proyecto.

Instrumentos más claros para reconocer los derechos consuetudinarios sobre tierras y recursos de los pueblos indígenas.

Disposiciones para utilizar los propios planes de los pueblos indígenas en la elaboración de PDPI o del componente de pueblos indígenas.

Instrumentos eficaces y accesibles para la resolución de conflictos en el diseño de proyectos, utilizando la legislación y las instituciones consuetudinarias cuando sea posible.

Protección del conocimiento indígena y asegurar el consentimiento previo informado de los pueblos indígenas afectados, antes de que tal conocimiento se utilice y se difunda.

Tratamiento sectorial transversal de los pueblos indígenas en los CAS y en los préstamos de ajuste.

Evaluación de las repercusiones de los préstamos de ajuste sobre los pueblos indígenas.

Evaluación Sectorial Social y Evaluación Sectoral Medioambiental de las carteras de país para evaluar su repercusión conjunta sobre los pueblos indígenas.

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53

a Clave de los estudios de caso de los proyectos por países y pueblos indígenas. Bolivia [Chiquitano y Ayoreo] Proyecto Tierras Bajas del Este (Santa Cruz) Guyana [Patamona y otros]: Proyecto Areas Protegidas Nacionales Camerún [Bagyéli]: Proyecto Oleoducto Chad-Camerún Uganda [Twa]: Proyecto Bosque Impenetrable de Bwindi Ruanda [Impunyu Twa]: Proyecto Forestal Integrado I y II India I [Adivasi]: Ecodesarrollo en el Parque Nacional de Nagarhole India II [Adivasi]: Proyecto Silvicultura de Madhya Pradesh Filipinas [Aeta]: Proyecto Conservación del Sistema de Areas

Protegidas Prioritarias (Bataan) Clave

Se respetó No se respetó

Se respetó pero con matices (hecho de modo inadecuado, hecho con retraso, existe sobre el papel, etc.)

? No se sabe si se respetó el componente N/A El proyecto en cuestión no ha llegado a esta fase del ciclo del proyecto.