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Seminario sobre
TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA E INSTITUCIONAL DEL MUNDO RURAL EN
ARGENTINA
PRODERNEA y PRODERNOA en el Marco de una
Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
Buenos Aires, 25 y 26 de octubre de 2004
2
PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
Contenido
Acerca de este trabajo ......................................................................................... 3
Introducción ......................................................................................................... 5
Sobre la adecuación a una estrategia de desarrollo territorial ............................. 6
Enfoque y metodología .................................................................................... 6
Adecuación para la integración ........................................................................ 7
Sobre ventajas y desventajas de la focalización.................................................. 9
Focalización y alianzas .................................................................................... 9
Foco doble: segmento y lazos........................................................................ 10
Sobre las áreas críticas de inversión ................................................................. 12
Territorio......................................................................................................... 12
Pobladores ..................................................................................................... 13
Información..................................................................................................... 15
Conclusiones ..................................................................................................... 15
3
PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
PRODERNEA y PRODERNOA
en una Estrategia de Desarrollo territorial“Un mundo cambiante exige nuevas ideas. Pensar lo
imposible es una forma de mover la rueda del
aprendizaje. Por esa razón, las organizaciones
necesitan más personas insensatas que quieran
cambiar el mundo, en vez de adaptarse a él”
Charles Handy, en Amanece, que no es poco1
Acerca de este trabajo
Durante 2004 la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentos y
Forestación (SAGPyA) tomó decisiones y llevó a cabo iniciativas que marcaron
un punto de inflexión en los temas de su agenda política. Hoy, como resultado
de aquellas decisiones e iniciativas, puede decirse que el desarrollo rural es
una prioridad para la SAGPyA.
En este contesto y con el apoyo de la cooperación internacional, se realizó el
taller “Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural en Argentina”,
que tuvo lugar en Buenos Aires los días 25 y 26 de octubre de 2004. Los
organizadores solicitaron a los invitados la preparación de ponencias o
presentaciones con el fin de orientar la participación e iluminar puntos de vista
diversos, para cuya elaboración propusieron ciertas consignas.
El presente trabajo fue uno de los producidos para el taller. Está organizado en
tres secciones: una, introductoria, con la presentación general del tema; otra,
con reflexiones en torno a tres ejes temáticos, y una tercera, con una síntesis
de lo expuesto, a manera de conclusiones..
¿Cuáles son esos ejes que lo estructuran?
1. Preguntarse sobre las posibilidades de adecuación de PRODERNEA y
PRODERNOA para que ambos programas se inserten con éxito en el
marco de una estrategia de desarrollo territorial. ¿De qué manera se
responde aquí? Se describen el enfoque y la metodología de ambos
programas y se destacan las principales modificaciones requeridas por
la incorporación a una estrategia como la propuesta.
1 Handy, Charles, Amanece, que no es poco, revista Gestión, Vol. 3 Nº 6, noviembre – diciembre de 1998
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
2. Identificar ventajas y desventajas de los programas focalizados. ¿Qué
se dice en este trabajo sobre el asunto? Se analizan sus aspectos
positivos y negativos en función de una estrategia de desarrollo territorial
y se recomienda la aplicación de políticas diferenciales que aseguren la
equidad junto a políticas de desarrollo que alienten las dinámicas de
intercambio y de vinculación.
3. Detectar áreas críticas para la inversión pública. ¿Cómo se aborda esta
cuestión? A través de tres ámbitos principales: territorio, pobladores e
información, para cada uno de los cuales se incluyen sugerencias
específicas.
Introducción
En el escenario de crecimiento económico con exclusión social sin precedentes
que, en Argentina - más dramáticamente aún que en el resto de América Latina -,
caracterizó al último cuarto de siglo, se difundió la implementación de programas
de desarrollo rural promovidos, en general, por los distintos organismos
multilaterales que ejercían alguna influencia en la macroeconomía. La mayoría de
esos programas o sus continuadores siguen en ejecución actualmente.
Como personajes en busca de autor, los programas de la SAGPyA son previos al
plan estratégico que debería haberlos fundamentado y duran más que las políticas
públicas a las que se esperaría que sirvieran. Ninguno ha podido ejecutarse en
tiempo y forma, por múltiples razones. Razones que tanto refieren a la escasez de
fondos de contrapartida primero y la falta de autorización de gasto, después,
cuanto al diseño deficiente o a la óptica “productivista”, para nombrar sólo algunas
de las más corrientes. En cierto sentido, el PRODERNEA supo ser un compendio
de todas ellas, a tal punto que mereció un drástico proceso de reorientación el año
pasado. Sin embargo, el limitado impacto alcanzado – medido con relación a las
propias metas -, no se explica únicamente por defectos eventuales de los
programas: recién hoy el desarrollo rural se incorpora a la agenda política; no se
cuenta con políticas de estado en la materia, ni con una inversión pública
apropiada a la magnitud del problema que se pretende solucionar. Una visión
común y un pensamiento crítico sólo podría decirse que están en construcción.
Por otro lado, distintas autoridades de la SAGPyA manifestaron preferencias
también diferentes a la hora de evaluar la supuesta “superposición” de las
acciones que se originaba tanto en focalizaciones imperfectas cuanto en la
impronta de las distintas agencias financiadoras. Hubo defensores a ultranza de
la concentración que delimita con exactitud los ámbitos monopólicos de acción de
cada programa y también, quienes apreciaron la redundancia que trae consigo la
competencia y deja en manos del usuario la elección.
En ese marco, los programas llenaron un espacio que no les estaba destinado: en
los hechos, fueron la política y la estrategia…como cada uno de ellos las entendía.
Es ésta la principal razón de que las acciones aparezcan como fragmentadas,
esporádicas y hasta superfluas, y se discuta una y otra vez sobre la
desarticulación de los programas. La fragmentación existe porque sólo hay partes,
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
falta el todo. ¿Cómo adecuar la parte PRODERNEA (PRODERNOA) a una
estrategia de desarrollo territorial?
Sobre la adecuación a una estrategia de desarrollo territorial
Enfoque y metodología
El PRODERNEA2 es un programa de ejecución descentralizada y dirección
participativa.; su órgano de gobierno está constituido por el sector público nacional
y el provincial – en las personas de los coordinadores, que en la mitad de los
casos son también secretarios o subsecretarios -, y el sector privado, a través de
los representantes de los usuarios. Está focalizado en el segmento de pobladores
rurales pobres que disponen de una masa crítica de recursos y capacidades, con
iniciativa para emprender en sociedad con sus pares, negocios – de servicios;
agroindustriales o agropecuarios -, que sean evaluados como viables financiera y
comercialmente, y que aparezcan como económica y ecológicamente
sustentables. Promueve el acceso de las mujeres a los servicios del programa en
condiciones de equidad y su participación activa, así como la de los jóvenes e
indígenas.
En el territorio, favorece las alianzas de sus usuarios con otros actores
económicos para hacer más ventajosos los intercambios, aprovechando las
oportunidades que se generan en los flujos urbano-rurales. Un ejemplo de esto
último es la experiencia que se está llevando a cabo en torno del Mercado de
Concentración de Corrientes. El PRODERNEA interviene como facilitador de un
acuerdo entre los puesteros del Mercado y los usuarios PRODERNEA para que se
incremente el volumen de las operaciones, se comprometan una cuota de
demanda y los criterios de fijación de precios, y se aseguren la calidad y la
diversidad de la oferta.
Los servicios que presta el programa son asistencia técnica y financiera, así como
capacitación, y para acceder a ellos los usuarios formulan un proyecto, con la
asistencia de un técnico. Otro servicio no menos importante es la información para
la toma de decisiones; al respecto, se está implementando un sistema de
información comercial conjuntamente con otras áreas de la Secretaría y de los
gobiernos provinciales. Asimismo, el sistema de información sobre las acciones y
2 Salvo que se indique lo contrario, las afirmaciones valen para ambos programas, pues son muy similares.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
resultados del programa que también está en su etapa de implementación, prevé
su consulta por todos los actores, lo que incluye, naturalmente, a los usuarios
PRODERNEA. La asistencia técnica es integral y a demanda de los usuarios. Los
usuarios participan en todas las instancias de concesión de los beneficios y en la
evaluación de la marcha y el resultado de sus proyectos3.
Para la población indígena, el programa financia, además, pequeñas obras de
infraestructura comunal.
Hasta aquí los aspectos del enfoque y de la metodología que podrían ser
compatibles con una estrategia como la propuesta.
Adecuación para la integración
Las eventuales modificaciones deberían enfocarse, en mayor o menor grado, en el
esquema descentralizador y participativo de ejecución – al que se le debería dar
mayor alcance -, en la focalización – que debería corregir parcialmente su
abordaje - y en consecuencia, en algunos de los servicios ofrecidos, y además,
muy probablemente, en algunos aspectos estructurales.
La descripción del enfoque y la metodología que se hace más arriba responde
tanto a la letra de los nuevos documentos del programa cuanto al pensamiento
compartido por algunas unidades provinciales y la unidad nacional. Sin embargo,
la diversidad de las interpretaciones que cada jurisdicción hace, ha llevado a una
cierta heterogeneidad en la implementación. Algunas prácticas corresponderían
tanto a la pluralidad de realidades provinciales cuanto a otras visiones del
desarrollo rural. El rol preponderante que los actores provinciales tienen en el
esquema PRODERNEA hace que todas estas prácticas diferentes sean
respetadas y que esté en proceso el análisis comparativo de los resultados
alcanzados por las distintas provincias. La tensión centralismo – descentralización,
que atraviesa la historia del país desde sus mismos orígenes, se expresa con
fuerza en la estructura del PRODERNEA, donde dos niveles del estado y, muy
recientemente, los pobladores rurales, anudan acuerdos y dirimen diferencias en
el marco de una negociación permanente.
Este esquema de descentralización o, mejor dicho, de participación en las
decisiones debería ser ampliado a otros actores significativos – expresión que
3 Además de hacerlo en la dirección del PRODERNEA, como ya se dijo.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
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incluye a otras iniciativas de los distintos niveles del estado y de la sociedad civil -,
reforzado en su carácter democratizador y mejorado desde la perspectiva de la
construcción de ciudadanía. Asimismo, la participación debería darse en un marco
definido por la estrategia nacional y las decisiones deberían adoptarse en el nivel
más cercano al problema en el cual se dispusiera del conocimiento de la situación
global que lo comprende. Esto configuraría un esquema descentralizado y
centralizado al mismo tiempo que buscaría mantener la unidad en la diversidad. La
descentralización - en particular entre sujetos con asimetrías de información y de
poder -, no es por sí sola la llave de una participación no burocratizada y
auténticamente democrática. Otras variables, de índole política – la capacidad de
los gobiernos locales; la naturaleza de su proyecto político y las interacciones y
relaciones con los otros niveles del estado y otros actores significativos -,
condicionan los resultados que se pueden esperar.
Otro aspecto que merecería una adecuación es el de la focalización. También aquí
aparece una tensión que se manifiesta entre el segmento y la población total,
entre el eslabón y la cadena o entre la empresa y el conglomerado. En el marco
de una estrategia de desarrollo territorial – en la cual se entendiera al territorio en
su multidimensionalidad socialmente construida y no sólo en su determinación
geopolítica o en su carácter de espacio de intercambios – deberían tener cabida
distintos “focos”, lo que quiere decir, distintas políticas diferenciales. Por un lado,
habría que garantizar la oferta de una masa crítica de servicios y bienes públicos
adecuada a las necesidades de cada segmento identificado – pobres críticos o
indigentes; empobrecidos o descapitalizados; productores o emprendedores
familiares competitivos, y otros más -, lo que implicaría optimizar la focalización
actual. Por el otro, la atención preferente debería centrarse en los vínculos y las
mediaciones – entre segmentos; entre eslabones de una cadena; entre empresas
de un cluster; entre la demanda urbana y la oferta rural -, para asegurar que los
menos favorecidos por la distribución del ingreso a través del mercado, mejoren su
situación relativa respecto de la que tendrían si no hubiera habido intervención del
programa.
Una vez definidos los nuevos criterios de focalización se haría imprescindible una
adecuación en los servicios ofrecidos4.
4 Que, en el caso de los servicios financieros, debería incluir necesariamente una discusión del rol de la tasa
de interés en la transferencia negativa de ingresos que sufren los más pobres cuando son “beneficiarios” de
créditos con tipos reales positivos.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
También como consecuencia de la re – focalización, debería discutirse y aclararse
el concepto de sustentabilidad económica de los emprendimientos o proyectos de
los usuarios. No porque haya dudas respecto de lo que en sí mismo significa sino
porque, según sea el segmento al que se refiera, habría que contabilizar la
continuidad de cierto apoyo estatal – incluso, en el largo plazo -, para que el
emprendimiento fuera efectivamente sustentable. En términos de política pública,
esto debería contemplar además del costo económico y el de oportunidad, el costo
social de no hacerlo. Los propósitos de los programas no suelen guardar
correspondencia ajustada entre la magnitud del cambio que pretenden y la
exigüidad del tiempo y los recursos comprometidos. El desarrollo territorial no es
para el corto plazo.
Finalmente, hay que decir que la adecuación no abarcaría únicamente estos
aspectos reseñados – enfoque y metodología -, sino que implicaría una cierta
“reingeniería” de los programas para ajustarlos a la compleja arquitectura
institucional requerida. Una reingeniería que tendría que tener en cuanta, a la par
de eventuales rediseños y refuncionalizaciones, la preservación de la interesante
masa de recursos humanos calificados que dos décadas de desarrollo rural han
dejado a la SAGPyA y que constituye, sin lugar a dudas, un activo que espera ser
mejor aprovechado aún. La organización del trabajo en torno a objetivos
convocantes, propia de los programas y proyectos, no es ajena a esta
acumulación de valioso capital humano, ya que encontrarle sentido a la propia
tarea es lo que diferencia el trabajo que motiva de la alienación
Sobre ventajas y desventajas de la focalización
Focalización y alianzas
Las alianzas que tienen oportunidad de perdurar son aquellas que se fundan en
las fortalezas de los socios y no, en sus debilidades. La focalización exclusiva en
un determinado segmento objetivo de la población dentro del cual deberían
verificarse las alianzas – lo que muchas veces se promueve con el objeto de
incrementar el capital social -, podría configurar, paradójicamente, una política de
aislamiento. Por otra parte, la vulnerabilidad de las poblaciones de las que se trata
no se debe única ni principalmente a su grado de disgregación. Reforzar el capital
social “horizontal” puede ser una condición necesaria pero de ninguna manera es
suficiente para salir de la pobreza. El capital social, en tanto involucra respeto por
las normas cívicas; cooperación y redes; confianza y valores éticos, no es privativo
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
de segmentos aislados o excluidos sino que caracteriza a las sociedades más
complejas y dinámicas.
En la articulación entre eslabones de una cadena que enlaza la ciudad con el
medio rural; en el seno de redes que atraviesan los espacios territoriales y
configuran en sí mismas su espacio virtual de intercambio; en el interior de los
conglomerados; asociados en consorcios “verticales”, “horizontales”, de
exportación u otros; incluso, ligados con organizaciones sin fines de lucro5: en
cualquier caso, los pobladores rurales pobres fortalecidos por políticas y
programas diferenciales pueden desempeñar un papel activo y redituable que
aporte al desarrollo social y económico del territorio.
Lo dicho implica que el rol de los programas al facilitar las alianzas y asesorar en
el proceso de negociación sería relevante para que todos los socios se
beneficiaran pero, en particular, para que sus usuarios lo hagan más de lo que se
beneficiarían si el acuerdo no existiera.
Tanto la igualdad de oportunidades en una sociedad profundamente desigual
cuanto la idea misma de aliarse en base a fortalezas requieren que se apoye
diferencialmente a los más débiles, exigen que se les otorgue el “handicap” que
los polistas más calificados conceden a sus contrincantes para equilibrar el juego;
imponen políticas activas en su favor.
Pero no para ratificarlos en la exclusión sino para fortalecerlos en los lazos con
otros agentes.
Foco doble: segmento y lazos
Si se quiere que los pobres participen de alianzas, es necesario que existan
programas que contribuyan efectivamente a reducir su vulnerabilidad: quien no
tiene nada que aportar no es buen socio, sólo podría ser un empleado disfrazado
de tal. Pero si los programas se focalizan exclusivamente en un segmento
objetivo, en cierto sentido, refuerzan su vulnerabilidad, ya que lo aíslan de los
sectores más dinámicos. Esta tensión no se resuelve con la supresión de la
focalización, sino con una focalización doble: en el segmento y en los vínculos.
5 Dado que es evidente el rol de comercializadores que las fundaciones, por ejemplo, cumplen para los
pequeños productores y artesanos.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
El “foco” debería estar también en la naturaleza, el dinamismo y la equidad de los
vínculos; en la eficacia y la transparencia de las mediaciones; en la multiplicidad y
la riqueza de los intercambios entre todos los actores significativos. No solamente
entre los de un mismo segmento, sino entre todos los segmentos; no solamente
entre los de un mismo territorio, sino entre los de los distintos territorios. La
condición de crecimiento y desarrollo de un territorio es la demanda externa.
Como la endogamia, los territorios encerados en sí mismos producen seres
débiles y maltrechos, y empobrecen el legado para las generaciones futuras.
La focalización – en el doble aspecto que se describe más arriba -, tiene claras
ventajas.
Al ofrece a los usuarios servicios “customizados”, a medida del cliente, por
así decirlo, favorece el acceso a esos servicios por parte de la población
objetivo y así fortalece las capacidades de los usuarios y mejora la
explotación de sus recursos. Esto es valioso en sí mismo y precondición de
cualquier alianza que se base en fortalezas.
Al afianzar a los usuarios como actores económicos aumenta la propensión
a aliarse: de los propios usuarios pero también de los otros actores
económicos, que pueden ver la utilidad de trabajar junto a ellos y pierden
temor de sumar ineficiencias.
Al facilitar alianzas entre sus usuarios y otros actores económicos no
pobres genera nuevas instancias de articulación basadas en el interés
mutuo, las que pueden redundar en creciente inclusión de los más pobres y
en incremento del capital social “vertical”.
Al brindar asesoramiento para la negociación de alianzas optimiza los
términos del intercambio para todos los participantes o, al menos – con un
criterio de óptimo paretiano -, para que ninguno pierda y el que mejore sea
el pobre, en lo que podría ser un marco de responsabilidad social
empresaria (o corporativa).
Al promover la creación de vinculaciones duraderas y previsibles con otros
actores extra segmento contribuye a la consolidación de redes y
consorcios.
Sin embargo, en su concepción más limitada y extrema, la focalización presenta
una clara desventaja a la hora de las alianzas: al generar desconfianza en
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
aquéllas que no se verifican dentro del segmento enfocado, no las promueve y
obstaculiza su desenvolvimiento.
Asimismo, la focalización también trae consigo un riesgo cierto: la atomización que
tanto puede ocurrir entre los grupos sociales – como consecuencia de la
“hiperfocalización” en segmentos cada vez más específicos de población – cuanto
a nivel de los territorios, como consecuencia de excesiva descentralización. La
mirada compleja, que aprecia simultáneamente la diferencia y la similitud, lo que
separa y lo que une, debería reemplazar a la visión simple, centrada sólo en lo
específico.
Como ya se dijo, una estrategia de desarrollo socio-territorial debería incluir
diversos “focos”, tantos como segmentos o sectores se hubieran identificado que
necesitaran algún tipo de apoyo diferencial, independientemente de que fueran
pobres o no lo fueran. Justamente, por ser una estrategia y referir, en tal carácter,
a una visión de la situación relativa a la que se quiere llegar con su
implementación, los “focos” no estarían desarticulados ni fragmentados, sino que –
como en un holograma -, el todo estaría en cada una de esas partes o “focos”,
partes que a su vez serían constitutivas del todo, la estrategia que las contiene.
Sobre las áreas críticas de inversión
Territorio
El PRODENEA y el PRODERNOA se ejecutan en áreas donde la densidad de
pobres rurales es significativa y, como cabe esperar, también lo es la insuficiencia
de ciertos bienes y servicios públicos. Las demandas identificadas por algunas
experiencias de planeamiento estratégico participativo propiciadas por el
PRODERNOA - tales como las de Laguna Blanca y Antofagasta de la Sierra, en
Catamarca -, suelen ser coincidentes con lo percibido en el curso de las
actividades cotidianas de ejecución.
El cuadro es variadísimo y las carencias, múltiples. El agua para riego o el
transporte hacia el mercado son habitualmente reclamados, si se trata de
proyectos agropecuarios. Las comunicaciones, con su incidencia decisiva en la
información -vital para todas las actividades económicas -, y en la ruptura del
aislamiento propio del medio rural disperso, aparecen con menor asiduidad, y
particularmente, entre los jóvenes. Otro tanto se puede decir de la electricidad y la
vivienda. También entre los jóvenes, el reclamo más frecuente suele ser el acceso
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Susana Márquez
a la educación, presumiblemente como antesala de la emigración, ya que ésta se
presenta como una vía efectiva para salir de la pobreza e iniciar “una nueva vida”.
En las localidades más aisladas, los servicios médicos son reiteradamente
solicitados. Los técnicos, por su parte, reportan como una limitación importante la
falta de tecnologías adecuadas a los pequeños productores.
Finalmente, y aunque no surja de la experiencia diaria como reclamo, los
esquemas descentralizadores requieren el fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos locales.
Resulta evidente que la disponibilidad de estos bienes y servicios públicos o su
ausencia - más allá de su impacto en las condiciones de vida de la gente -
determinan la viabilidad de cualquier negocio. Por otra parte, esto no es válido
únicamente para las zonas marginales: en un mundo de redes globales
gestionadas desde nodos locales, la competitividad de los territorios está dada, en
buena medida, por la disponibilidad de la infraestructura y los servicios públicos
que esa gestión necesita.
La dimensión de las necesidades supera cualquier esfuerzo encarado
individualmente. No hay una única estrategia que pueda atenderlas. Frente a esto,
sería deseable que una estrategia de desarrollo socio – territorial estuviera en
sintonía con las estrategias de inversión pública en infraestructura y servicios de
los distintos organismos involucrados y se concentrara en llenar los vacíos
dejados por las otras iniciativas, en cuanto fuera materialmente posible.
Una estrategia de esta naturaleza requeriría un aumento sustancial de la inversión
en este ámbito. Una posibilidad de movilizar recursos, incluso del sector privado,
estaría dada por la constitución de un fideicomiso. Más allá del aporte de los
programas, la dotación inicial de capital podría completarse con algún mínimo
porcentaje de la recaudación en concepto de retenciones a la exportación
agropecuaria. Esto permitiría que volvieran al sector parte de los recursos que el
sector tributa, con un claro sentido redistributivo y dinamizador de las economías
regionales.
Pobladores
Si se parte desde la experiencia del PRODERNEA y se piensa en servicios
focaliados, surgen dos áreas críticas de inversión desde el punto de vista de los
usuarios: a) gestión/fortalecimiento de la organización; b) servicios financieros.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
La debilidad organizacional y de gestión no es privativa de los pobres rurales:
todas las pymes argentinas – salvo notorias excepciones – la padecen en mayor o
menor medida. Además, el PRODERNEA pide a sus usuarios – como se dijo al
hablar del enfoque y la metodología – que se organicen en empresas asociativas.
Esto suma a las dificultades que ya tienen para gestionar sus negocios, la de
hacerlo en sociedad, lo que nunca es sencillo. Sin embargo, no se enfatiza lo
suficiente en servicios de apoyo de esta índole, aun cuando se busquen
alternativas relativamente novedosas para subsanar el déficit. Por ejemplo, en el
campo de las tecnologías para reforzar la gestión, el PRODERNEA está
diseñando un sistema de tutorías que llevaría adelante el voluntariado corporativo
de algunas empresas del sector y tendría por objeto la capacitación y el
asesoramiento – con la modalidad del “coaching” - a los jóvenes que comenzaran
un emprendimiento rural no agropecuario.
Por otra parte, la gestión comercial eficiente guarda una correlación
innegablemente positiva con la sustentabilidad de los proyectos pero su desarrollo
se ve dificultado por la escasez de capacidades específicas en el campo de la
comercialización así como por el insuficiente acceso a la información.
En cuanto a los servicios financieros – crédito, aportes no reintegrables, fondos
semilla y autogestionarios, y otros que podrían encararse, incluidos ahorro y
seguros -, la percepción del PRODERNEA a partir de la reorientación es que la
demanda es creciente, aunque la oferta del programa esté restringida al crédito
para inversión y operación. En este sentido, se están buscando alternativas para
que los fondos autogestionados puedan ser eventualmente no reintegrables. Por
otra parte, en la provincia de Tucumán, el PRODERNOA comenzará
próximamente un relevamiento de la oferta de servicios financieros rurales y una
estimación de la demanda insatisfecha, con el fin de detectar “nichos” que
deberían ser atendidos. La incipiente experiencia PRODERNEA con estructurados
financieros en los que se sintetizan una visión muy “financiera” y otra, muy “social”,
alienta la multidisciplinariedad para el abordaje innovador de problemas
arraigados.
Recursos humanos capacitados para gerenciar microempresas y PYMEs, y
recursos financieros diseñados “a medida” de cada emprendedor: a la luz de la
reciente ejecución PRODENREA, para que el desarrollo incluya la generación de
empleo y autoempleo en el ámbito rural, habría que continuar la inversión en estas
áreas, e incrementarla y diversificarla, también.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
Información
Por último, para llevar adelante una política y una estrategia como las que se
`pretenden, la generación de información específica es también un área crítica.
Dentro de la SAGPyA se trabaja mucho en este sentido. Sin embargo, hay otros
actores en distintos organismos estatales, en ámbitos académicos, en
organizaciones privadas o del tercer sector que estudian, discuten y experimentan
en lo que al desarrollo se refiere. Tal vez un Observatorio de Desarrollo Territorial
– que incluyera en el concepto lo rural y lo urbano -, podría reunir y sistematizar la
información dispersa, y constituirse en el territorio virtual donde empezaran a
forjarse tanto el pensamiento crítico cuanto la acción con impacto.
Conclusiones
Más allá de las limitaciones propias de todo trabajo de esta naturaleza, el presente
tiene, además, una limitación intrínseca: el doble carácter de actores e
instrumentos que los programas de desarrollo rural de la SAGPyA revisten en el
proceso de diseño e implementación de una estrategia de desarrollo territorial. Tal
carácter es fruto de su preexistencia con relación a la estrategia y este documento
lo pone de manifiesto. Expone la visión desde los programas6 y sugiere las
adecuaciones pertinentes a la estrategia propuesta. Este rol en sí mismo
contradictorio no sólo condiciona lo que se ha escrito sino el modo en que se lo
leerá.
Con esta salvedad, aquí están las principales conclusiones.
Aunque se haya “aggiornado” el diseño de un programa – como sería el
caso del PRODERNEA -, las adecuaciones necesarias para que se integre
efectivamente a la implementación de la estrategia exceden los aspectos
del enfoque y la metodología para avanzar sobre las características de los
servicios ofrecidos y también, sobre la estructura organizativa.
El enfoque y la metodología de los programas FIDA en Argentina
concentrarían las adecuaciones más relevantes en su focalización y en su
modalidad descentralizada y participativa de ejecución.
Una cierta “reingeniería” de los programas sería requisito indispensable
para asegurar la congruencia de las metas; la pertinencia de todas las
6 En este caso, PRODERNEA y PRODERNOA.
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PRODERNEA y PRODERNOA en una Estrategia de Desarrollo Territorial
Susana Márquez
funciones; el mejor aprovechamiento del capital humano y la armonización
de las estructuras y normativas específicas, en el marco de una
institucionalidad nueva y superadora.
Una estrategia de desarrollo socio - territorial debería contemplar las
grandes desigualdades entre segmentos poblacionales y entre sectores,
con el fin de apoyarlos diferencialmente. Tal apoyo diferencial no concierne
solamente a la equidad sino a la construcción y reconstrucción de la trama
social y económica de los territorios.
La cuantía de las inversiones requeridas en infraestructura y servicios
públicos para asegurar el desarrollo de los territorios menos favorecidos
excede las posibilidades de una estrategia implementada únicamente
desde la SAGPyA. Más allá de la nueva arquitectura institucional que tal
cosa requiera, la movilización de recursos financieros es imprescindible: un
fideicomiso - constituido con aportes de los programas, del sector privado y
fiscales de diversa índole -, podría reunir condiciones de transparencia y
separación patrimonial adecuadas para generar confianza.
Los componentes fundamentales de cualquier programa de apoyo
diferencial deberían reforzar la gestión – con su correlato de
aprovechamiento de oportunidades de comercialización e innovación -, y el
financiamiento de los proyectos particulares.
Por último, un Observatorio de Desarrollo Territorial que no se limitara sólo
al mundo rural, podría tener un papel relevante en la generación de una
práctica con impacto y un pensamiento crítico. El Observatorio, entre otras
cosas, generaría información específica a partir de investigaciones,
experiencias y lecciones aprendidas de las diferentes iniciativas que
estudian o promueven el desarrollo social y territorial desde ámbitos
también distintos.
La reconstrucción del tejido social y productivo a la que tan a menudo se hace
referencia configura una oportunidad excepcional: la de recrear la competitividad
con la equidad. Las relaciones de producción y distribución componen la urdimbre
social de cada territorio y sostienen los lazos entre sus habitantes; los excluidos de
ellas conocen la indigencia y las formas posmodernas del ostracismo. Esas
relaciones – esos lazos - pueden ganar en eficacia y perder en desigualdad, si las
políticas públicas – de desarrollo territorial y diferenciales - se orientan a
facilitarlos, promoverlos y resguardarlos.