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PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA ROMAGNA
* * * * *
M E M O R I A
del Procuratore Regionale rappresentante il Pubblico
Ministero presso la Corte dei conti nel giudizio di
parificazione del Rendiconto della Regione Emilia Romagna
per l’esercizio finanziario 2012
Bologna 24 ottobre 2013
4
Parte prima
Il giudizio di parificazione sui bilanci delle regioni a
statuto ordinario
I. Premesse
1. Il giudizio di parificazione del bilancio delle regioni
ad autonomia ordinaria appartiene al sistema delle
misure di rafforzamento dei controlli sulla gestione
finanziaria e patrimoniale degli enti territoriali di
rilevanza costituzionale, introdotto dalla legge n.
213/2012 di conversione del decreto-legge n. 174/2012
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012) .
La innovazione legislativa contraddistinta dalla scelta
della introduzione di un istituto giuridico, qualificato per
storia giuridica e per consuetudine da particolari e
specifiche complessità normative inerenti la natura del
procedimento, l’esercizio della funzione, e la produzione
di effetti dichiarativi e costitutivi sul rendiconto della
gestione, merita approfondite e puntuali riflessioni.
Infatti, le opzioni normative impongono la necessità
dell’adattamento del giudizio di parificazione, dal
rendiconto generale dello Stato (artt. 39 e segg. Testo
Unico 12 luglio 1934 n.1214) al rendiconto delle regioni
ad autonomia ordinaria (art. 1 comma 5 legge 213/2012),
ma soprattutto esprimono la necessità di conferire
immediata effettività agli strumenti di rafforzamento del
controllo sulle regioni e sugli enti locali prescelti dal
legislatore, quali misure di garanzia obiettiva poste a
presidio degli equilibri di bilancio, della trasparenza delle
gestioni pubbliche, e del buon andamento amministrativo
secondo i principi della nuova Costituzione economica,
integrata dalla legalità euro-comunitaria.
5
E’ alquanto evidente l’apertura di una nuova stagione
normativa nei rapporti tra le regioni ad autonomia
ordinaria e la Corte dei conti, nella quale –in un contesto
dominato dalle pressanti ed ineludibili esigenze di
equilibrio di bilancio e di contenimento e di
riqualificazione della spesa pubblica- le competenze
riservate dalla Costituzione alla suprema magistratura
contabile sono finalizzate al conseguimento di utilità
multi-funzionali, e per molti profili, aggiuntive, rispetto a
quelle compendiate nella legge n. 131/2003 (cd. La
Loggia), e -per le amministrazioni locali- nella legge 23
dicembre 2005 n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge
finanziaria 2006).
L’apertura della nuova fase richiede il rapido
superamento delle esperienze di primo avviamento (start
up), e la progressiva transizione verso un modello
scandito da puntuali momenti istruttori a rilevanza
informativa e preparatoria del giudizio, che si svolge nelle
forme contenziose, in contraddittorio con la pubblica
amministrazione, e con l’intervento del pubblico
ministero.
Le innovazioni normative disposte dalla legge n.
213/2012 hanno avuto immediato riflesso sulle attività
della Corte dei conti, la quale ha avviato tutte le iniziative
necessarie ad agevolare la piena attuazione delle nuove
competenze.
E’ importante evidenziare il ruolo d’indirizzo e di
orientamento svolto dalla Sezione delle Autonomie, la
quale –nell’anno tuttora in corso- ha approvato le linee
guida relative alla relazione annuale dei Presidenti delle
Regioni (delibera n. 5), ed alle relazioni del Collegio dei
revisori (delibera n. 6), ed ha anche adottato le
deliberazioni di orientamento in tema di copertura delle
leggi di spesa (delibera n. 10), di giudizio di parificazione
(delibera n. 9), e di controllo sul rendiconto dei gruppi
consiliari (delibere nn. 12 e 15).
6
Anche le Sezioni Riunite sono intervenute sulla
definizione dei profili applicativi del giudizio di
parificazione del rendiconto delle regioni a statuto
ordinario (deliberazione n. 7).
In tutte le recenti attività deliberative, menzionate in
considerazione della centralità delle materie trattate nella
prima fase applicativa della legge 213/12 cit., emerge la
individuazione, la valutazione e la particolare
ponderazione di tutti i profili discendenti dalla peculiare
autonomia costituzionale degli enti regionali.
Da tale contesto, considerato nella sua complessità e
nelle sue dinamiche evolutive, appare alquanto evidente
la elaborazione progressiva di un nuovo “modus operandi”
che contraddistingue la rinnovata presenza della Corte
dei conti nei diversi ambiti territoriali.
L’ampliamento degli strumenti e delle competenze da
esercitare nei confronti delle autonomie territoriali, non
può prescindere dai tratti di specificità richiesti nei
rapporti con gli ordinamenti regionali, i quali sono
caratterizzati da una differenziata pluralità di sistemi
contabili, oggi inseriti –dopo un congruo tempo di
sperimentazione- nel processo di armonizzazione delle
regole e degli schemi di bilancio.
Le pressanti aspettative istituzionali insite
nell’approvazione della legge 213/12, richiedono che le
funzioni di controllo sulle autonomie territoriali debbano
svolgersi secondo principi di coordinamento e di
coerenza, con schemi operativi inseriti in un sistema “a
rete”, nel quale sia assicurata la convergenza tra le
diverse finalità delle nuove competenze, per l’effettivo
rafforzamento del dialogo con le regioni e con gli enti
locali.
La non confliggenza tra i fini dei nuovi istituti
contemplati nella legge 213/12, e la riconduzione di tutte
le utilità funzionali al ruolo assunto dalla Corte dei conti
nella nuova Costituzione economica, costituiscono le
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garanzie minime per la immediata ottimizzazione dei
risultati complessivi conseguibili.
2. La ragione più attendibile che la letteratura gius-
pubblicistica ha evocato a fondamento della limitazione
(di recente superata con la legge 213/12 cit.) del giudizio
di parificazione alle sole regioni ed alle province ad
autonomia speciale e differenziata, in conformità alle
previsioni delle leggi rinforzate di natura statutaria, e
della esclusione delle regioni ad autonomia ordinaria, è
stata riposta nella presunta incompletezza e nella
modesta idoneità dei raccordi tra le funzioni della Corte
dei conti con i Consigli Regionali delle autonomie
ordinarie, ai quali spetta l’approvazione legislativa del
rendiconto generale dell’esercizio finanziario.
E proprio in considerazione di tale presunta
incompletezza e modesta idoneità, è stata ravvisata
l’ammissibilità e la legittimità costituzionale
dell’introduzione -all’interno dei Consigli Regionali- di
strumenti di verificazione, resi attivi anche con
l’istituzione di apposite commissioni o di collegi di
revisione, con il compito di esaminare il rendiconto
presentato dalla Giunta e di riferire al Consiglio
sull’andamento della gestione finanziaria e patrimoniale.
La legge n. 213/2012 supera tali dubbi e colma le
presunte carenze di sistema, e procede -pertanto- a
completare il sistema dei controlli della Corte dei conti
nei rapporti con le Regioni ad autonomia ordinaria,
introducendo il giudizio di parificazione del rendiconto
generale con il puntuale rinvio recettizio delle norme
contenute nel Regio Decreto 12 luglio 1934 n.1214
(Approvazione del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei
conti - artt. 38 e segg.).
La parificazione del rendiconto generale della Regione
Emilia Romagna per l’esercizio finanziario 2012 diviene
quindi materia di un apposito giudizio che si svolge
dinanzi alla Corte dei conti in conformità a precisi
lineamenti normativi che richiedono l’esatto
8
adempimento, poiché ciascuno di essi esprime la
sostanza delle funzioni di garanzia esercitate nella
cornice costituzionale, e contribuisce alla produzione
degli effetti fondamentali e tipici del medesimo giudizio, di
natura verificatoria e certificativa, nel rapporto di
ausiliarietà con gli organi rappresentativi dell’autonomia
territoriale, titolari delle funzioni d’indirizzo politico-
amministrativo.
La pronunzia della Corte, che ha natura definitiva e
costitutiva, attesta la conformità della gestione
amministrativa e contabile, non solo ai documenti di
bilancio preventivi e programmatici, ma anche alle regole
europee e nazionali in tema di equilibri di bilancio e di
rispetto del patto di stabilità.
Così come avviene -dunque- per lo Stato, sia pure
con le necessarie differenze, l’estensione alle Regioni a
statuto ordinario del giudizio di parificazione del
rendiconto è rivolta a rafforzare il rapporto di ausiliarietà,
che qualifica il ruolo della Corte rispetto agli organi
rappresentativi dell’autonomia regionale, nel pieno
rispetto delle esigenze di trasparenza finanziaria che
provengono dalle Autorità europee.
II. Le specificità normative del giudizio di
parificazione
3. In analogia al bilancio dello Stato, il giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Emilia
Romagna per l’esercizio finanziario 2012, costituisce il
momento di chiusura del ciclo annuale dei controlli
espletati dalla Corte dei conti, in conformità alla
Costituzione ed alle leggi statali e regionali, al fine di
consentire al Consiglio Regionale l’approvazione del
relativo disegno di legge, con le più ampie garanzie di
trasparenza economico-finanziaria.
Se è vero che il tasso di democraticità di un Paese si
misura anche in relazione al grado di trasparenza dei
conti, il giudizio di parificazione è un fondamentale
istituto di garanzia poiché, per il suo tramite le assemblee
9
rappresentative, e quindi indirettamente i cittadini,
prendono esatta conoscenza dell’operato degli esecutivi,
titolari della gestione delle risorse finanziarie, e sono
posti -pertanto- nella migliore condizione per verificare la
rispondenza delle azioni di governo agli obiettivi definiti
nella legislazione sostanziale di spesa.
La centralità e la rilevanza sostanziale del giudizio di
parificazione, riconduce alla Corte dei conti la funzione
costituzionale di organo posto al servizio dello Stato-
comunità, in tutte le componenti territoriali della
Repubblica, nella posizione di custode delle risorse
pubbliche -secondo un linguaggio risalente-, e di garante
imparziale dell’equilibrio economico-finanziario dell’intero
settore pubblico -secondo un linguaggio più moderno-.
La chiusura del ciclo annuale dei controlli, definita
nel giudizio di parificazione, consente al Consiglio
Regionale, al quale il rendiconto è presentato come
disegno di legge, la definizione del procedimento
normativo di approvazione.
Tutte le funzioni di controllo della Corte convergono
verso l’attività di referto, cosicché controllo e referto si
integrano reciprocamente attraverso la deliberazione sul
giudizio di parificazione e la connessa relazione sul
rendiconto.
Il giudizio di parificazione, quale istituto collocato a
garanzia dell’equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico, della affidabilità, della trasparenza, della
veridicità e della regolarità dei conti, si colloca –quindi-
all’apice della scala delle misure di garanzia finanziaria e
patrimoniale del bilancio regionale, ed in tutti i suoi
significati sostanziali assume fondamentale rilievo
funzionale.
4. L’intervento in giudizio dell’ufficio del Pubblico
Ministero appartiene alle formalità del rito contenzioso,
ma non può essere interpretata come presenza
meramente formale e confermativa dei lineamenti
esteriori del momento processuale.
10
Invero, la formalità della giurisdizione contenziosa,
nella quale il Procuratore regionale è parte necessaria,
conferma la concezione unitaria delle funzioni della Corte
dei conti, realizzata dalla Costituzione con l’affidamento
ad essa del controllo sulle pubbliche finanze e della
giurisdizione “nelle materie di contabilità pubblica”, e
consente la specificazione e la rappresentazione dei
fenomeni che incidono con effetti pregiudizievoli sulla
corretta gestione delle risorse, e quindi sugli equilibri di
bilancio e sul buon andamento della pubblica
amministrazione.
Ritorna utile, pertanto, menzionare gli orientamenti
della Corte Costituzionale, che sulla natura e sulla
posizione del Pubblico Ministero contabile, quale “parte
imparziale” collocata a tutela della legalità finanziaria
della pubblica amministrazione, riconosce all’organo
inquirente la titolarità di una funzione obiettiva e
neutrale nell’interesse generale al corretto esercizio delle
gestioni amministrative e contabili, -quindi- in
rappresentanza non di interessi settoriali e/o circoscritti
dalla intestazione a singoli soggetti amministrativi, ma in
rappresentanza -viceversa- di un interesse direttamente
riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei
suoi aspetti “generali ed indifferenziati” che trascendono
gli scopi specifici perseguiti dai singoli enti pubblici (v. ab
imis Corte Cost. sentenza n.104/89).
Dunque, il riconoscimento al Pubblico Ministero della
duplice natura (in senso formale) di “parte imparziale”
con funzioni obiettive e neutrali, e (in senso sostanziale)
di organo “promotore di giustizia” a tutela dei valori
collettivi posti dall’ordinamento giuridico, ed a vigilanza
della conformazione delle gestioni pubbliche alle
disposizioni della legislazione finanziaria, consente di
distinguere e di qualificare la posizione del Procuratore
regionale nel giudizio di parificazione.
Infatti, nel presente giudizio il pubblico ministero
partecipa nella qualità di “osservatore della legalità
finanziaria” , con il dovere di segnalare –sul fondamento
11
della istruttoria e della relazione della Sezione Regionale
di Controllo sul rendiconto generale- non solo i fenomeni
di scostamento delle gestioni pubbliche dai parametri di
legittimità e di regolarità, ma anche i punti di criticità e la
diffusione di eventuali patologie economiche ed
amministrative.
In tal modo l’ufficio del Pubblico Ministero adempie ai
doveri propri della parte pubblica, e contribuisce alla
realizzazione della finalità precipua del giudizio di
parificazione, indicata dal legislatore nella “formulazione
delle osservazioni in merito alla legittimità ed alla
regolarità della gestione” ed alla proposizione delle
“misure di correzione” e degli “interventi di riforma”
necessari per “assicurare l’equilibrio del bilancio” e
migliorare “l’efficacia e l’efficienza della spesa” (art. 1
comma 5 legge 213/12 cit.).
III. Le autonomie regionali nel quadro
comunitario e nazionale.
5. Le più recenti dinamiche discendenti dal quadro
comunitario improntato alla nuova governance economica
europea per un effettivo controllo ed una efficace
prevenzione del deficit strutturale del bilancio della
finanza pubblica allargata, hanno impresso alla
legislazione nazionale una puntuale ed irreversibile
direzione di marcia, aperta dalla introduzione dei principi
costituzionali posti a tutela del pareggio dei bilanci
pubblici, oltre l’obbligo di copertura delle leggi di spesa
già contemplato nell’art. 81 Cost.
La necessità di mantenere finanze pubbliche sane e
sostenibili e di evitare disavanzi pubblici eccessivi, è
divenuta la esigenza primaria dell’Unione Europea, per il
buon funzionamento dell’unione economica e monetaria,
e per la salvaguardia delle prospettive di stabilità e
crescita nei Paesi della Zona Euro.
L’azione di riequilibrio dei conti pubblici è stata
ritenuta in sé stessa un immancabile fattore di crescita,
necessario anche per contrastare la dinamica trans-
12
nazionale dei fenomeni economici di traslazione dei rischi
di depressione e di sotto-sviluppo.
Ma più di recente è emersa la necessità di rivedere la
rigidità dell’impatto dei regimi vincolistici di matrice
comunitaria sulle politiche sociali ed occupazionali, le
quali presuppongono misure per il rilancio dell’impresa e
per il sostegno dei redditi di lavoro, con la ricerca e
l’aggiunta di correttivi idonei a superare la formula
normativa dell’austerità espansiva rivelatasi palesemente
inadeguata ed insufficiente allo sviluppo ed alla crescita
economica.
In un contesto qualificato dalla ricerca di misure
incrementali a sostegno della crescita e dello sviluppo,
rimane comunque fermo ed indiscusso che l’equilibrio dei
bilanci pubblici con il concorso delle regioni, degli enti
locali e delle amministrazioni pubbliche non territoriali,
la sostenibilità del debito pubblico, la verifica ed il
monitoraggio dell’andamento della finanza pubblica
allargata al fine della tempestiva adozione di efficaci
misure di correzione, sono le finalità perseguite dalla
legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), la quale -in esecuzione del Trattato sul
fiscal compact- ha introdotto le modifiche agli 81, 97, 117
e 119 della Costituzione, immediatamente consolidate
nella legge 24 dicembre n. 243 (Disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell’art. 81 sesto comma della Costituzione).
6. Dunque, il processo di integrazione comunitaria
ha definitivamente espresso i lineamenti del nuovo
sistema dei bilanci pubblici, imperniato sui fondamentali
profili dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli
europei, dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento della finanza pubblica.
Nel nuovo quadro normativo di matrice
costituzionale, i bilanci delle pubbliche amministrazioni,
consolidati in un sistema unitario di contabilità
13
economica e finanziaria, sono salvaguardati nel buon
andamento da molteplici garanzie, tra le quali: la sana e
corretta gestione amministrativa, il perseguimento
dell’obiettivo fondamentale dell’equilibrio complessivo, il
rispetto dei limiti all’indebitamento, il coordinamento
della finanza pubblica e l’unità economica della
Repubblica, nel rispetto del Patto di stabilità interno e dei
vincoli posti dall’Unione Europea.
La immediata ed effettiva attivazione del sistema di
garanzie di legalità e di trasparenza economico-
finanziaria ruota intorno alle attribuzioni della Corte dei
conti, le quali acquistano progressivamente i contenuti
(che si sommano, e non si sostituiscono) del controllo di
legalità, del controllo di efficienza, del controllo di sana e
corretta gestione, e del controllo degli equilibri
complessivi della finanza pubblica, divenuto centrale
dopo la legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1.
Ed oggi più di ieri, è profondamente errato e
fuorviante procedere alla lettura separata delle funzioni
della Corte dei conti, distinguendo le competenze del
controllo collaborativo dalle competenze giurisdizionali,
poiché le tendenze legislative più recenti si muovono
verso sempre più frequenti raccordi, integrazioni e
reciproche interazioni, in conformità al disegno
costituzionale che contempla la duplicità delle
attribuzioni intestate dagli artt. 100 e 103 in posizione di
indipendenza e di neutralità.
7. La legge n. 213/2012 di conversione del decreto
legge n. 174/2012 cit., conferisce alla Corte dei conti la
posizione di centralità nel sistema delle garanzie poste a
tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci pubblici,
e contribuisce -nella diversità degli ordinamenti giuridici
territoriali- alla formazione di una rete unitaria di istituti,
regole e principi in materia di controllo e responsabilità
amministrativa.
Le innovazioni ed i punti di riforma normativa,
introdotte con la legge n.213/2012 cit., sono ispirati dalla
14
ratio della coesione tra gli strumenti giuridici collocati a
protezione della legalità economica e finanziaria
nell’ordinamento dei pubblici poteri.
L’ampliamento degli effetti dei controlli della Corte
dei conti nella preclusione dall’attuazione dei programmi
di spesa; l’introduzione del giudizio di parificazione del
rendiconto generale della regione, comprensivo delle
partecipazioni in società controllate, e dei risultati
definitivi della gestione degli enti del servizio sanitario; il
controllo sulla tipologia delle coperture finanziarie
adottate nelle leggi regionali; la riduzione dei costi della
politica nelle regioni e la rendicontazione delle spese per
il funzionamento dei gruppi politici istituiti presso i
Consigli regionali; il rafforzamento negli enti locali dei
controlli sugli equilibri finanziari e sulle società
partecipate non quotate; la previsione, nella procedura
cd. guidata di dissesto finanziario dell’ente locale, di una
fase di ammissione al piano di riequilibrio finanziario
pluriennale, attratto nel sindacato di giurisdizione
esclusiva delle Sezioni Riunite della Corte dei conti ,in
speciale composizione, nelle materie di contabilità
pubblica; non esauriscono, ma rappresentano i profili più
importanti di conferimento alla Magistratura contabile di
attribuzioni riformate, mediante il rafforzamento di
istituti pre-esistenti, e la introduzione di nuove funzioni.
E sempre nei fatti normativi, risulta -pertanto-
avviato il processo di riforma della Corte dei Conti,
fondato sulla infungibile utilità delle molteplici funzioni le
quali si sono stratificate nel tempo, le quali denotano lo
svolgimento del ruolo di Suprema Magistratura
finanziaria, Garante imparziale dell’equilibrio economico
finanziario dell’intero settore pubblico allargato,
nell’interesse dello Stato-comunità e non dello Stato-
governo, per la sana e corretta e gestione delle risorse
collettive.
Giova sul punto il richiamo della consolidata
giurisprudenza costituzionale che, nella grande cornice
dei vincoli comunitari a garanzia del diritto alla buona
15
amministrazione, ha indicato nella magistratura
finanziaria la posizione d’ausilio delle Comunità
territoriali e delle Assemblee elettive, ed anche la
posizione di terzietà ed indipendenza dall’indirizzo
politico-amministrativo (v. ex multis Corte Cost. sentenza
interpretativa 6 luglio 2006 n. 267).
IV. Il sistema dei controlli regionali nella
giurisprudenza costituzionale.
8. Le sentenze costituzionali n. 267/2006 e n.
179/2007 hanno già affermato che il fondamento del
controllo sull’efficienza della gestione amministrativa non
è l’art. 97, ma l’art. 100 della Costituzione, ed hanno
posto in evidenza che proprio l’art.100 Cost., nel fare
riferimento al controllo successivo della Corte dei conti
sul bilancio dello Stato (il quale una volta riassumeva in
sé quasi tutta la finanza pubblica), contiene oggi il
riferimento al “bilancio della finanza pubblica allargata”,
in una interpretazione del perimetro delle pubbliche
amministrazione, conforme alla evoluzione
dell’ordinamento amministrativo della Repubblica.
La Corte Costituzionale è pervenuta a questa
conclusione, affermando la stretta complementarietà tra
il controllo sulla gestione amministrativa ed il controllo
sulla gestione finanziaria, ponendo in evidenza
l’unitarietà dei fini dei due tipi di controllo.
Infatti, poiché entrambi i tipi di controllo sono
contraddistinti dalla induzione alla adozione di “misure
correttive”, con un intervento -quindi- di natura indiretta
sull’attività amministrativa, è stato agevole e naturale
concludere che il controllo sull’economicità, sull’efficacia
e sulla efficienza dell’azione amministrativa è venuto
concettualmente ad unificarsi, nelle sue finalità, al
controllo sulla legalità e regolarità del bilancio.
I medesimi principi sono stati ripresi e trasposti nella
interpretazione di legittimità costituzionale delle
disposizioni normative che, hanno istituito per le
amministrazioni regionali un sistema di controllo analogo
16
a quello già previsto per le amministrazioni locali dalla
legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato –
Legge finanziaria 2006), «ai fini della tutela dell’unità
economica della Repubblica e del coordinamento della
finanza pubblica» (art. 1, comma 166), ed hanno anche
introdotto il «raccordo» fra il Collegio dei revisori dei conti
della Regione e la sezione regionale di controllo della
Corte dei conti per il «conseguimento degli obiettivi
stabiliti nell’ambito del coordinamento della finanza
pubblica» (v. art. 14, comma 1, lettera e) decreto-legge n.
138 del 2011 convertito, con modificazioni, dalla legge 14
settembre 2011, n. 148; nonché art. 30, comma 5, legge
12 novembre 2011 n. 183-legge di stabilità 2012).
Infatti, con la sentenza n. 198/2012 di rigetto delle
questioni di legittimità sollevate dalle Regioni e dalle
Province Autonome, la Corte Costituzionale ha ricollegato
le norme censurate alle disposizioni relative alle funzioni
di controllo della Corte dei conti sulla gestione delle
amministrazioni locali, evocando -per un verso- l’art. 3
comma 4 legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), e
-per altro verso- l’art. 7, comma 7, legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3), che ha rimesso alla Corte dei conti, «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica», il compito di
verificare «il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in
relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli
derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea».
Pertanto, il controllo esterno esercitato dalla Corte
dei conti nei confronti degli enti locali, con l’ausilio dei
collegi dei revisori dei conti, «ascrivibile alla categoria del
riesame di legalità e regolarità», è riprodotto ed esteso nei
confronti delle autonomie regionali, concorrendo «alla
formazione di una visione unitaria della finanza pubblica,
17
ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di
osservanza del patto di stabilità interno».
L’autonomia costituzionale delle Regioni, è garantita
anche dalla disposizione normativa, la quale stabilisce
che i componenti dell’organo di controllo interno debbano
possedere speciali requisiti professionali ed essere
nominati mediante sorteggio –al di fuori, quindi,
dall’influenza della politica–, e che tale organo sia
collegato con la Corte dei conti, quale istituto
indipendente dal Governo (art. 100, terzo comma, Cost.) .
9. Altrettanto importanti sono gli orientamenti della
Corte Costituzionale proposti a conferma della natura,
della finalità e della rilevanza del giudizio di parificazione
del rendiconto generale delle Regioni.
Infatti, tali orientamenti assumono particolare
rilevanza, poiché il giudizio di parificazione è esteso dalla
legge n. 213/2012 nei confronti delle Regioni a statuto
ordinario, quale misura di rafforzamento del controllo
finanziario, patrimoniale, e di stabilità ed equilibrio, sulle
autonomie regionali, affinché la Corte dei conti adita nelle
competenze della Sezione regionale di controllo, adotti
nelle forme del giudizio contenzioso, l’apposita decisione
con le osservazioni in merito alla legittimità ed alla
regolarità della gestione (art. 1 comma 5 legge cit.).
E proprio sotto tali profili, pertinenti il contenuto e la
funzione del giudizio di parificazione, con la sentenza
n.72/2012 la Corte Costituzionale, ha osservato che la
pronuncia avente per oggetto il rendiconto delle Regioni
«non si differenzia dal giudizio sul rendiconto generale
dello Stato» (sentenza n. 121 del 1966).
Invero, la funzione di tale decisione consiste, secondo
quanto disposto dall’art. 39 regio decreto 12 luglio 1934
n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti), nel verificare se le entrate riscosse e
versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal
rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti
periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dei
18
conti; se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla
Corte stessa; nonché nell’accertare i residui passivi in
base alle dimostrazioni allegate agli atti di impegno e alle
scritture contabili.
Alla decisione della Corte dei conti, fa seguito
l’approvazione del rendiconto annuale da parte
dell’Organo legislativo, che non può «significare ingerenza
nell’opera di riscontro giuridico espletata dalla Corte dei
conti», in quanto costituisce esercizio di «autonoma
funzione politica» (sentenza n. 121 del 1966).
Con riguardo al giudizio in forma contenziosa sul
rendiconto generale, quindi, le sfere di competenza della
Regione e della Corte dei conti si presentano distinte e
non confliggenti.
Né può dirsi che l’esercizio dell’attività di un organo
di rilevanza costituzionale dotato di indipendenza possa
essere suscettibile di invadere la sfera di attività della
Regione, qualora si accompagni a «osservazioni intorno al
modo con cui l’amministrazione interessata si è
conformata alle leggi e suggerisca le variazioni o le
riforme che ritenga opportune».
Da tali argomentazioni, discende l’inidoneità del
giudizio di parificazione del rendiconto generale, a ledere
le attribuzioni costituzionalmente garantite nei confronti
delle autonomie regionali.
I menzionati ed oramai risalenti orientamenti della
Corte costituzionale risultano richiamati ed ulteriormente
consolidati nella più recente sentenza n. 60/2013, la
quale indica nella legge n. 213/2012 la fonte normativa
che ha completato la configurazione del sindacato
generale ed obbligatorio sui bilanci preventivi e
consuntivi delle autonomie territoriali, ai fini del rispetto
del patto di stabilità interno e degli equilibri della finanza
pubblica.
Pertanto, le funzioni di controllo della Corte dei conti,
collocate a garanzia dei principi costituzionali e degli
19
obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione
europea, concorrono «alla formazione di una visione
unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela
dell’equilibrio finanziario e di osservanza del patto di
stabilità interno», ed assumono rilievo ancora maggiore
nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), che all’art. 97 Cost. richiama il complesso
delle pubbliche amministrazioni ad assicurare l’equilibrio
dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, in
coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.
E’ questo il contesto generale, normativo ed
interpretativo, nel quale inserire il giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione
Emilia-Romagna per l’esercizio finanziario 2012.
20
Parte II
Le conclusioni del pubblico ministero alla luce delle
risultanze e dell’esito delle attività istruttorie sul
rendiconto generale della Regione Emilia Romagna
per l’esercizio finanziario 2012
Alcune considerazioni preliminari.
Il comparto delle Amministrazioni regionali
rappresenta il 10% circa della spesa complessiva ed il
suo contributo alla riduzione del deficit dell’insieme delle
amministrazioni pubbliche incide, in media, nella misura
dell’1% circa.
L’effetto cumulato delle misure di austerità adottate
nell’ultimo quinquennio (2008-2012) equivale ad una
riduzione della capacità di spesa del comparto regionale
pari al 17% (circa 29 miliardi di euro in meno rispetto al
livello di spesa del 2009).
Nelle istituzioni europee e nazionali emergono
orientamenti favorevoli al recupero di spazi di manovra
nella gestione dei bilanci pubblici, ottenuti anche con la
rimozione della rigidità insita nell’austerità espansiva, la
quale sì è rivelata una formula non idonea né adeguata a
fornire strumenti per il superamento della crisi
economica.
L’orientamento delle leve del bilancio pubblico verso
obiettivi più ampi di quelli della sola austerità, non può
tuttavia abbandonare l’azione di riforma sulla spesa che
deve consolidarsi nel recupero del principio di maggiore
selettività.
Invero, i crescenti e diffusi vincoli di finanza pubblica
hanno evidenziato la necessità di intervenire
costantemente sulla riduzione e sulla riqualificazione
della spesa delle pubbliche amministrazioni, con
strumenti di carattere strutturale e selettivo, finalizzati a
consentire un penetrante controllo qualitativo sulla
spesa.
21
Gli strumenti di spending review intesi quali
complesso di procedure di governo mirate alla decisione,
alla gestione ed al controllo della spesa pubblica, per il
miglioramento della distribuzione delle risorse e della
performance delle amministrazioni pubbliche,
garantiscono non solo il rigore nel contenimento delle
dinamiche della spesa pubblica, ma anche la crescita
della economicità, della qualità e della efficienza dei
servizi offerti ai cittadini.
I sistemi di contabilità analitica agevolano
l’abbandono del meccanismo dei tagli lineari ed il
potenziamento dell’analisi dei fattori di costo, e la loro
razionalizzazione, con l’obiettivo di fornire servizi più
efficienti con maggiori risparmi di spesa.
Gli strumenti di programmazione regionale ed il
documento di politica economico-finanziaria
Tra gli strumenti della programmazione regionale il
DPEF regionale 2012-2015 (documento di politica
economica e finanziaria) nel definire le politiche
pubbliche in relazione alle scelte finanziarie ed agli
obiettivi sui quali valutare la congruenza dei risultati,
recepisce gli obiettivi strategici contenuti nel “Patto per la
crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” in coerenza
con le strategie europee e con il Piano Territoriale
Regionale, anche con riferimento a fondamentali
questioni inerenti : “la legalità, la qualità del lavoro, il
contrasto alla precarietà, le politiche per le nuove
generazioni e per le donne, il sostegno all’innovazione e
alla ricerca per promuovere la competitività delle imprese,
lo sviluppo della green economy, il sostegno
all’internazionalizzazione del sistema regionale, il
rafforzamento del welfare, l’efficacia, l’efficienza e la
trasparenza dell’amministrazione pubblica.”
Il nuovo Patto si presenta come strumento di
contrasto dell’illegalità, e di prevenzione dalle infiltrazioni
22
della criminalità organizzata attraverso l’azione congiunta
di istituzioni e società civile.
Nell’esercizio 2012 la programmazione regionale è
stata fortemente condizionata dai gravi fattori di criticità
degli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012, che hanno
severamente pregiudicato il funzionamento di settori
importanti del sistema produttivo regionale, e
danneggiato numerose infrastrutture fondamentali per
l’economia dei servizi pubblici.
L’imprevedibile stato di emergenza ha richiesto la
costituzione della struttura del Commissario per la
gestione e la ricostruzione post-sisma, con la quale tutte
le direzioni regionali si sono confrontate per la
pianificazione delle risorse e dei programmi di aiuto in
diretta collaborazione con le istituzioni locali.
Nel triennio incluso nel DPEF assumono rilevanza
tutti gli interventi per la ricostruzione ed il rinnovamento
delle strutture produttive e delle infrastrutture sociali.
Nell’ambito della ricostruzione post-sisma, la
vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, e sugli interventi finanziati con contributi ed
altre forme di sovvenzioni pubbliche, è garanzia del
contrasto dell’illegalità, e del sostegno alla sana
economia.
Gli equilibri nel bilancio di previsione 2012
Il bilancio annuale di previsione è stato presentato
dalla Giunta al Consiglio in data 14 novembre 2011 ed è
stato approvato con legge regionale 22 dicembre 2011, n.
22, senza ricorso all’esercizio provvisorio, nonostante la
decorrenza del 31 ottobre, indicata dalla legge regionale
sull’ordinamento contabile, quale termine ultimo per la
presentazione.
Gli equilibri di bilancio di competenza e di cassa,
valutati sulla base della disciplina dettata negli artt. 14 e
23
15 della legge regionale di contabilità, risultano
pienamente rispettati.
I documenti del rendiconto generale per l’esercizio
2012
Il progetto di legge sul rendiconto generale per
l’esercizio finanziario 2012 è stato approvato dalla Giunta
con deliberazione n. 854 del 24 giugno 2013, pubblicata
sul bollettino ufficiale della Regione Emilia-Romagna-
Supplemento speciale n. 200 del 26 giugno 2013.
I documenti fondamentali del rendiconto generale
sono: il progetto di legge per l’approvazione del rendiconto
generale e la relazione tecnica al rendiconto; il conto del
bilancio – parte entrata (allegato 1); il conto del bilancio –
parte spesa (allegato 2); il conto generale del patrimonio
(allegato 3); la tabella A- Elenco delle variazioni apportate
al bilancio di previsione – parte entrata (allegato 4); la
tabella B – Elenco delle variazioni apportate al bilancio di
previsione – parte spesa (allegato 5).
Il rendiconto generale non comprende le spese dei
gruppi politici istituiti presso il Consiglio Regionale, le
quali sono assoggettate ad un controllo diverso ed
autonomo, non assorbito nel contenuto del giudizio di
parificazione, il quale -pertanto- non interferisce con gli
esiti di tali nuovi procedimenti di controllo istituiti dalla
stessa legge n. 213/2012 (v.art.1 comma 9)
Infatti, sotto tale profilo il rendiconto generale per
l’esercizio finanziario 2012, in conformità alla
disposizione dell’art. 68 comma 7 legge reg. n. 40/2001,
contiene il riscontro contabile dell’imputazione in
un’unica unità previsionale del fabbisogno del Consiglio
regionale, che costituisce spesa obbligatoria per la
Regione.
Nel 2012 sono state accertate entrate per 13.371,39
mln di euro, ed assunti impegni di spesa per 13.888,76
mln di euro.
24
Non sono stati assunti impegni per sostenere oneri di
rimborso di anticipazioni di cassa.
Il risultato della gestione di competenza presenta un
saldo negativo pari a -517,37 mln di euro.
Dalla imputazione all’esercizio finanziario 2012
dell’avanzo netto di amministrazione accertato
nell’importo di euro 941,33 mln nell’esercizio finanziario
2011, deriva la chiusura dell’esercizio 2012 con l’avanzo
contabile positivo di euro 423,96 mln (artt. 2-4 progetto
di legge).
Il contributo della finanza regionale al risanamento
dei conti pubblici
Le incertezze del processo federalista, e la
permanente dipendenza del sistema finanziario regionale
dalla finanza statale, sono causa di palesi disfunzioni
connesse alla indeterminatezza temporale dei flussi
finanziari.
Nel corso del 2012 risultano di forte impatto le
conseguenze del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n.
122 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica) e, in particolare,
quelle dell’articolo 14 che, ai fini della tutela dell’unità
economica della Repubblica e della realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013, ha
ridotto le risorse statali, a qualunque titolo spettanti alle
regioni a statuto ordinario, in misura pari a 4.500 milioni
di euro a decorrere dal 2012, a fronte di un totale di
5.104,7 milioni di euro di trasferimenti.
Per la Regione Emilia-Romagna la riduzione dei
trasferimenti statali è stata di 390,15 milioni di euro per
il 2012 con gravi ripercussioni sui settori dell’ambiente,
della viabilità, dell’agricoltura, del fondo unico per le
imprese, dell’edilizia, del trasporto pubblico di interesse
regionale e locale, e dei servizi sociali.
25
Gli effetti dell’attuale crisi finanziaria colpiscono le
fasce di popolazione più fragili, ed aumentano la
domanda di interventi di sostegno e aiuto, anche da parte
di soggetti e famiglie che non vi avevano mai acceduto
prima.
Gli Enti locali devono fronteggiare una sempre
crescente difficoltà finanziaria, dovuta ai tagli dei
trasferimenti statali attuati con le ultime manovre del
governo e ai vincoli posti dal patto di stabilità.
In questo contesto si inquadra il quasi integrale
annullamento dei fondi nazionali destinati alle politiche
sociali (v. relazione al progetto di legge).
Le risultanze contabili
Con deliberazione n. 854, assunta nella seduta del
24 giugno 2013, la Giunta della Regione Emilia-Romagna
(d’ora in avanti: Regione) ha approvato il rendiconto
generale per l’esercizio finanziario 2012, nelle sue due
componenti del conto finanziario e del conto del
patrimonio ed ha presentato il relativo documento
contabile alla Sezione Regionale di controllo della Corte
dei conti, ai fini della parificazione, ai sensi dell’art. 1,
comma 5, del decreto legge 10 ottobre 2012 n.174,
recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori
disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012” convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre
2012, n. 213.
Il documento, corredato dai relativi quadri
riassuntivi, elenchi e tabelle, ha accertato che l’esercizio
si è chiuso con un avanzo di amministrazione pari ad €
668,70 mln.
Nel bilancio di previsione le entrate in conto
competenza ammontano ad euro 18.095,02 mln e le
spese in conto competenza ad euro 20.986,35 mln.
Al maggior onere, di euro 2.891,33 mln, si è fatto
26
fronte mediante l’utilizzo dell’avanzo degli esercizi
precedenti, definitivamente accertato e applicato con il
provvedimento di assestamento generale con cui si è
proceduto al recepimento delle chiusure definitive
dell’esercizio precedente (L.R. 26 luglio 2012, n.10).
27
I risultati finali sono riassunti nelle seguenti tabelle:
A) Competenza (accertamenti/impegni)
ENTRATE
Tit. I Entrate tributarie 9.339.195.844,09
Tit. II Entrate derivanti da contributi di parte corrente dell’Unione Europea, dello Stato e di altri soggetti
732.285.701,14
Tit III Entrate extratributarie 296.445.075,39
Tit. IV Entrate derivanti da alienazioni, da trasformazione di capitale, da riscossione di crediti e da trasferimenti di in conto capitale
93.270.503,71
Tit. V Entrate derivanti da mutui, da prestiti o altre prestazioni creditizie
0,00
Tit.VI Entrate per contabilità speciali 2.910.190.732,71
Totale generale Entrate Accertate
13.371.387.857,04
SPESE
Parte I
Area di intervento 1 Organi Istituzionali 34.346.354,12
Area di intervento 2 Affari generali 338.049.909,29
Area di intervento 3 Interventi per lo sviluppo economico 215.421.707,64
Area di intervento 4 Uso, salvaguardia e sviluppo del territorio
659.898.268,90
Area di intervento 5 Tutela della salute e solidarietà sociale 9.115.731.683,26
Area di intervento 6 Istruzione, attività formative, culturali, sportive e ricreative
325.230.433,83
Area di intervento 7 Oneri generali non attribuibili 289.887.296,21
PARTE 2° Spese conseguenti operazioni finanziarie non modificative del patrimonio regionale
0,00
PARTE 3°Contabilità speciali 2.910.190.732,71
Totale generale Spese Impegnate
13.888.756.385,96
Disavanzo di competenza (accertamenti – impegni) -517.368.528,92
28
B) Residui
Residui attivi
Somme rimaste da riscuotere in conto esercizio 2012
2.317.729.744,80
Somme rimaste da riscuotere in conto esercizi precedenti
5.397.776.951,77
Totale Residui Attivi 2012 7.715.506.696,57
Residui passivi
Somme rimaste da pagare in conto esercizio 2012
2.601.905.179,67
Somme rimaste da pagare in conto esercizi precedenti
4.669.362.341,95
Totale Residui Passivi 2012 7.271.267.521,62
Differenza (residui attivi – residui passivi) (+) 444.239.174,95
C) Cassa (riscossioni/pagamenti)
Fondo di cassa al 1° gennaio 2012 659.939.002,68
C1) Riscossioni 13.130.147.019,97
C2) Pagamenti 13.565.629.724,57
Saldo (negativo) di cassa dell’esercizio (C1-C2)
(-) 435.482.704,60
(-) 435.482.704,60
Fondo di cassa al 31 dicembre 2012 224.456.298,08
D) Conto generale del patrimonio
Situazione finale
Consistenza Totale Attività al 31.12.2012 8.543.342.764,92
Consistenza Totale Passività al 31.12.2012 8.680.057.016,67
Differenza fra la consistenza attività e passività (-) 136.714.251,75
Peggioramento patrimoniale al 31.12.2012 (-) 382.313.190,70
29
L’analisi degli atti istruttori e delle risultanze della
gestione economico finanziaria consente l’individuazione
di aspetti positivi, di questioni problematiche e di punti di
criticità.
Le entrate
L’accertamento delle entrate, al netto di quelle per
contabilità speciali (Tit.VI), per l’esercizio 2012, è stato di
10.461 mln di euro, con un aumento del 4,02% rispetto
al 2011 e con una variazione nel triennio dello 0,17%.
Nell’esercizio 2012 i pagamenti complessivi hanno
avuto un incremento del 5,90% rispetto all’esercizio
precedente.
Nell’esercizio 2012 i pagamenti in conto competenza
ed i pagamenti in conto residui sono aumentati rispetto
all’esercizio precedente.
La gestione di cassa e le anticipazioni di tesoreria.
Il fondo cassa presso il Tesoriere regionale, al 31
dicembre 2012, presenta un risultato positivo pari ad
euro 224,46 mln di euro, in netta diminuzione rispetto al
saldo dell’esercizio precedente (659,94 ml di euro), poiché
nell’esercizio 2012 i pagamenti hanno superato le
riscossioni per l’importo di euro 435,49 mln di euro.
Pertanto, il fondo cassa risulta in notevole calo
rispetto al corrispondente dato dal 31.12.2011.
Nell’esercizio 2012 la Regione non ha fatto ricorso
all’anticipazione di cassa e non ha previsto stanziamenti
nei relativi capitoli in entrata (cap.6900 “Accensione di
anticipazioni per fronteggiare temporanee esigenze di
cassa”) e in uscita (cap. 90500 “ Rimborso di anticipazioni
accese per fronteggiare temporanee esigenze di cassa”)
che risultano pari a zero.
30
I residui attivi
Alla fine dell’esercizio 2012 i residui attivi,
rideterminati con le operazioni di ricognizione,
ammontano a 7.715,51 mln di euro; i residui provenienti
dagli esercizi 2011 e precedenti, sono 5.397,78 mln di
euro, pari al 70 % del totale; i residui dell'esercizio di
competenza ammontano a 2.317,73 mln e costituiscono il
30 % dell’importo complessivo.
L'ammontare complessivo dei residui passivi, a
seguito delle operazioni di riaccertamento, è determinato
in 7.271,27 mln di euro; i residui passivi provenienti
dagli esercizi 2011 e precedenti, sono 4.669,36 mln di
euro, pari al 64,22 % del totale; i residui passivi
dell'esercizio di competenza ammontano a 2.601,91 mln e
costituiscono il 35,78 % dell’importo complessivo.
La gestione dei residui si chiude al 31 dicembre 2012
con un saldo positivo di 444,24 mln di euro.
In conclusione, questa Procura auspica particolare
attenzione alle criticità desumibili dai dati esposti in sede
di rendicontazione, sopra sinteticamente riportati, ed
evidenzia che la gestione dei residui, dopo un evidente
calo nell’esercizio 2011 rispetto al 2010, vede
nuovamente un trend peggiorativo, come rappresentato
anche dall’indice di smaltimento dei residui attivi che
dallo 0.36% si colloca sul valore di 0,26%.
I residui passivi
I residui passivi al 31 dicembre 2012, pari a 7.271,27
mln di euro, sono costituiti per il 64,22% da residui da
riportare nell’esercizio successivo (4.669,37 mln di euro)
e per il 35,78% da residui relativi alla competenza
(2.601,90 mln di euro).
La restituzione allo Stato dell'anticipazione mensile
dei contributi sanitari e della quota del Fondo sanitario
nazionale (cap. 91322) è la somma di maggiore
31
consistenza, ancora da pagare, sia per i residui passivi di
competenza che per i residui delle gestioni pregresse.
L’attività di ricognizione e di riaccertamento dei
residui attivi e passivi
L’operazione di riaccertamento dei residui attivi e di
ricognizione dei residui passivi, trattata in contradditorio
con i rappresentanti della Regione, assume fondamentale
importanza per la corretta formazione del risultato di
amministrazione.
La rilevanza del procedimento di rideterminazione,
risulta confermata nella sentenza della Corte
costituzionale n. 138/2013, che ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale di una disposizione contenuta
nella legge di approvazione del rendiconto generale per il
2011 della regione Molise nella quale erano stati
contabilizzati residui attivi, privi di analitico riscontro
finanziario, in palese violazione degli artt. 117 comma 3
Cost. e 21 del d.lgs. n. 76/2000.
La consistenza ed il grado di copertura dei residui
perenti
Anche per la determinazione della consistenza
effettiva dei residui passivi perenti risulta avviato un
procedimento similare a quello svolto per il
riaccertamento dei residui attivi e passivi.
La consistenza dei residui passivi perenti al 31
dicembre 2012 è aumentata del 24,35% rispetto
all’esercizio 2011 (da 419,29 mln di euro dell’esercizio
2011 a 521,39 mln di euro dell’esercizio 2012).
L’indebitamento regionale
Nel 2012 la Regione non ha fatto ricorso ad
indebitamento, ed ha continuato l’ammortamento del
debito pregresso, con gli oneri dei mutui con la Cassa
32
Depositi e Prestiti, per il finanziamento di interventi nel
settore del trasporto pubblico locale.
Nell’esercizio finanziario 2012 non è avvenuto
l’incasso annuale del contributo statale a copertura della
rata di ammortamento, poiché dall’attuazione dell’art. 14,
comma 2, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010,
n. 122 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica) discende la
riduzione delle risorse statali spettanti, a qualunque
titolo, alle regioni a statuto ordinario.
Pertanto, dal 2012 le rate di ammortamento sono
rimaste a carico del bilancio regionale, e hanno
determinato un incremento del debito complessivo di
2,15 mln di euro rispetto all’esercizio precedente (v.
tabella n. 35).
La composizione dell’indebitamento complessivo a
carico della Regione Emilia-Romagna a fine esercizio
2012 è costituita per il 90,08% da mutui e per il 9,92%
da obbligazioni.
La prevalenza (92,67%) appartiene al debito sanitario
per il ripianamento dei disavanzi.
Del debito complessivo, la parte prevalente (60,82%)
è gravata dal tasso fisso di interessi, mentre la restante
parte, pari a 335,70 mln di euro, è soggetta a tassazione
variabile.
L’ammontare dell’indebitamento per mutui e
obbligazioni trova puntuale riscontro nelle passività del
Conto del patrimonio.
La disposizione del comma 5 art. 34 l.r. 40/2001
fissa i limiti quantitativi dell’indebitamento regionale, ma
non risulta aggiornata con la riduzione dal 25% al 20 %
dell’ammontare complessivo delle entrate tributarie non
vincolate iscritte in bilancio al titolo I, come disposto
dall’articolo 8, comma 2, l n. 183/2011.
33
Ciò nonostante, anche per il 2012 la Regione Emilia-
Romagna ha rispettato il limite dell’indebitamento.
Infatti, a fronte della soglia legale di 251,60 milioni di
euro, l’ammontare complessivo delle rate di
ammortamento dei mutui contratti per spese di
investimento risulta pari a 73,12 milioni di euro.
Nel rispetto del limite di indebitamento la Regione si
è attenuta a criteri prudenziali, considerando vincolate
anche quota- parte di alcune entrate (Irap, addizionale
regionale Irpef) il cui vincolo di legge è cessato nel 2003.
Il risultato di amministrazione
Nonostante il valore positivo del risultato di
amministrazione conseguito nel 2012 e nei precedenti
esercizi finanziari, la sommatoria delle economie vincolate
e dei residui perenti esprime un importo maggiore
dell’avanzo di amministrazione.
Il conto generale del patrimonio
Il patrimonio comprende, tra le attività, il valore dei
beni mobili ed immobili, ed i crediti; tra le passività, i
mutui in ammortamento e i residui passivi perenti.
Le variazioni intervenute riguardano ,in prevalenza, il
fondo cassa che è diminuito di 435,48 mln di euro, i
residui attivi che sono incrementati di 218,41 mln di euro
ed i residui passivi perenti che sono incrementati
anch’essi di 102,10 mln di euro.
Il conto generale indica un peggioramento
patrimoniale.
La classificazione del patrimonio con i parametri
dell’Unione Europea
Nell’ottica di consolidare la tipica vocazione della
Corte all’ausiliarietà nei confronti delle Assemblee
34
rappresentative a livello regionale, non disgiunta dalla
disponibilità ad offrire agli organi esecutivi quell’apporto
di controllo di legalità e di best practices, si raccomanda
la necessità di adottare per il conto del patrimonio i
criteri di classificazione e valutazione dei cespiti
patrimoniali previsti dal regolamento n. 2223/96 CE
(SEC 95).
L’esigenza di utilizzare il suddetto sistema
classificatorio e di valutazione del patrimonio regionale è
giustificata dalla necessità di consentire la maggiore
valorizzazione possibile dei beni pubblici, oltre che di
consentire una corretta parametrazione e verifica dei
bilanci degli stati membri dell’Unione europea secondo le
linee guida di EUROSTAT.
I principali indicatori di gestione
Con riferimento alla gestione delle entrate il grado di
realizzazione dell’entrata (accertamenti/previsioni finali
di competenza) è rimasto sostanzialmente stabile rispetto
agli anni precedenti (0,80%), mentre è da segnalare un
peggioramento della capacità di entrata (riscossioni
/massa riscuotibile) che si assesta su uno 0,55 nel 2010-
0,52 nel 2011- 0,50 nel 2012 e della velocità di
riscossione (riscossioni di competenza/accertamenti di
competenza) pari allo 0,62 nel 2010- 059 nel 2011- 0,57
nel 2012, entrambi in costante leggero decremento
nell’ultimo triennio.
Gli indicatori della gestione della spesa non risultano
avere un andamento costante. Il volume di impegno
(impegni/previsioni finali di competenza), che misura il
grado di realizzazione dei programmi di spesa, registra un
aumento della capacità di impegno rispetto al 2011
(78,58 del 2012 rispetto 76,15 del 2011), mentre la
velocità di cassa (pagamenti totali/residui al 1° gennaio +
impegni di competenza) ha un andamento altalenante
(0,89 del 2010; 0,86 del 2011; 0,87 del 2012).
35
Il Patto di stabilità interno
Il patto di stabilità interno, introdotto dal 1999
nell’ordinamento nazionale, assicura il concorso delle
autonomie territoriali alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati in sede comunitaria. Oggi si trova
al centro del dibattito politico nazionale, poiché nel
contesto della difficile congiuntura economica è percepito
come uno dei fattori che fortemente imprime un freno alla
crescita, condizionando la gestione finanziaria degli enti, i
quali vengono a trovarsi nell’impossibilità di effettuare
investimenti, ritenuti necessari per dare rilancio alla
competitività, e per garantire servizi ed opere necessarie
ai cittadini.
Le manovre di contenimento della spesa, congiunte
agli effetti dell’attuale crisi economica, hanno prodotto un
grave impatto negativo sulla quantità e sulla qualità dei
servizi erogati ai cittadini.
Le regioni all’avanguardia per assicurare elevati
standard di qualità dei servizi pubblici (alle quali
partecipa l’Emilia-Romagna), esprimono tendenze, e
ricercano strumenti per superare le rigidità imposte dai
vincoli di finanza pubblica, al fine di sbloccare la liquidità
disponibile e rilanciare gli investimenti sul territorio.
Sussiste la necessità di un maggiore bilanciamento
tra le discipline di finanza pubblica e le misure per la
crescita e per l’occupazione, permissive della
utilizzazione di spazi di flessibilità nelle azioni di sostegno
degli investimenti, pur nel rispetto della necessaria
stabilità finanziaria.
Le indagini di studio condotte sugli effetti economici
del patto di stabilità dimostrano che l’area degli
investimenti è quella più colpita dai vincoli finanziari.
La legge di stabilità 2012 (legge 12 novembre 2011,
n. 183) ha definito le regole del Patto di stabilità interno
che, a decorrere dall’esercizio 2012, gli Enti locali e le
Regioni devono applicare per concorrere al
raggiungimento dei più generali obiettivi di finanza
36
pubblica definiti in sede europea con l’adesione dell’Italia
al Patto europeo di stabilità e crescita.
La disciplina del Patto, anche per l’esercizio 2012, si
basa sul principio del contenimento delle spese finali,
distinte in termini di competenza e di cassa.
La “regionalizzazione” del Patto di stabilità interno
prevede che le Regioni possano singolarmente concordare
con lo Stato le modalità di raggiungimento dei propri
obiettivi di finanza pubblica in termini di spesa o di saldo
“euro-compatibile”, coinvolgendo anche gli Enti locali del
proprio territorio.
Dalle tabelle 26 e 27 allegate alla relazione, si evince
che la Regione Emilia-Romagna ha rispettato le regole del
Patto di stabilità interno relative all’esercizio 2012,
contenendo le spese soggette a vincolo di crescita
all’interno dell’obiettivo programmatico, sia in termini di
pagamenti effettuati che di impegni assunti.
La gestione da parte della Regione degli eventi
sismici di maggio 2012
Le diverse tipologie di intervento (soccorso alla
popolazione, messa in sicurezza di luoghi ed edifici,
ricostruzione di edifici pubblici e privati distrutti o
danneggiati) espletate per affrontare e superare lo stato di
emergenza, hanno impegnato l’Amministrazione regionale
in tutte le sue articolazioni organizzative, le quali hanno
immediatamente avviato le azioni necessarie a risolvere le
urgenze dell’evento calamitoso.
Gli interventi sono stati finanziati con risorse
comunitarie, statali e regionali. La quota di risorse
comunitarie per la Regione Emilia-Romagna è pari a 549
mln di euro.
Gli interventi operativi sono previsti nella legge
finanziaria 26 luglio 2012 n. 9, alla quale si
ricongiungono le successive deliberazioni della Giunta
regionale.
37
L’articolo 1 della legge fin. cit., attribuisce alla Giunta
il programma di attività (soccorso alle popolazioni colpite,
interventi di realizzazione, ripristino, ricostruzione di
immobili, strutture ed infrastrutture pubbliche e private
distrutte o danneggiate nei territori colpiti dal sisma), ed
individua le risorse per il finanziamento degli interventi.
L’articolo 1, comma 3, l.r. cit. autorizza la
utilizzazione di 25 mln di euro per spese di investimento
e di 22 mln di euro per spese correnti.
In relazione alle risorse autorizzate per spese
correnti, nella misura di 22 mln di euro, risultano
utilizzati 10 mln. e trecentomila euro.
Gli strumenti di finanza derivata.
Risulta attiva una sola operazione di interest rate
swap collegata al mutuo di euro 516,46 mln di euro
contratto con la Cassa depositi e Prestiti nel maggio del
2002.
Dalla nota allegata al rendiconto si evince che, alla
scadenza del 30 giugno 2012 e del 31 dicembre 2012,
l’operazione in derivati è fortemente sbilanciata sul
versante dei pagamenti. Infatti il mutuo ha comportato,
al netto dei flussi positivi pari a 4,76 mln di euro
provenienti dal versamento, a carico della banca
intermediaria, degli interessi corrisposti alla Cassa
Depositi e Prestiti per il mutuo originario, pagamenti da
parte della Regione rispettivamente di 6,32 mln di euro e
7,57 mln di euro, per un totale di 13,89 mln di euro.
Le partecipazioni in organismi societari
Le più attente indagini sui sistemi di governance delle
partecipazioni azionarie in mano pubblica evidenziano la
necessità di comprendere il grado di dipendenza degli
organismi partecipati dalla committenza degli enti
proprietari, per il conseguimento di un sano equilibrio tra
costi e ricavi.
38
Infatti, la presenza contestuale di dipendenza
accentuata e di squilibrio aziendale degli organismi
partecipati, determina impatti significativi sul bilancio
dell’ente proprietario, il quale si trova impegnato a
garantire continue operazioni di risanamento.
Dal conto del patrimonio si evince che la Regione
Emilia-Romagna detiene la partecipazione diretta in n.28
società operative in diversi settori (sviluppo economico
territoriale, agroalimentare, terme, fiere, turismo, ricerca
innovazione e tecnologia, trasporti e infrastrutture, sanità e
servizi sociali, credito).
Il valore delle partecipazioni societarie al 31 dicembre
2012 è pari a complessivi 92.596.328,21 mln di euro, in
diminuzione del 16,58% rispetto al 2011.
Sul riordino delle partecipazioni societarie, la Regione
è intervenuta con la legge regionale 23 dicembre 2010 n.
14, la quale stabilisce che la Giunta debba verificare la
perdurante presenza delle esigenze inerenti allo sviluppo
economico, sociale o culturale o di svolgimento di servizi
di interesse regionale, al fine di conseguire gli obiettivi di
razionalizzazione previsti dalla legislazione statale.
Nel processo di monitoraggio e di valutazione la
Giunta ha ritenuto che non sussistessero i presupposti
per la dismissione delle partecipazioni societarie, con la
esclusione delle società Infrastrutture fluviali S.r.l. e SCIP
S.r.l. le cui quote sono pervenute per effetto dello
scioglimento dell’Azienda Regionale per la Navigazione
Interna (ARNI). Si è ritenuto che le attività ed i servizi
erogati dalle due menzionate società non fossero
necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali
della Regione.
L’intervento della Corte Costituzionale - che, con
sentenza n. 23 luglio 2013 n. 229, ha ritenuto
inapplicabile, alle Regioni ad autonomia ordinaria, la
norma che obbliga alla dismissione delle società
strumentali - ha indotto la Giunta a non definire il
monitoraggio con una proposta complessiva di
riorganizzazione.
39
Rispetto all’esercizio 2011, il rendiconto generale del
2012 evidenzia il consistente incremento delle risorse
finanziarie assegnate agli organismi partecipati nella
misura di 69,729 mln di euro per trasferimenti in conto
esercizio e di 41,800 mln di euro per i trasferimenti in
conto capitale. Nella maggiore parte, tali risorse sono
assorbite dalla società Ferrovie Emilia-Romagna S.r.l.
Dalla tabella n. 42 della relazione, che offre il quadro
sintetico della situazione economica e patrimoniale si
evince che n.10 delle n.28 società hanno chiuso
l’esercizio 2012 con un risultato negativo d’esercizio.
Le perdite più rilevanti afferiscono ai bilanci di
Aeradria s.p.a. (21,516 mln di euro), e TPER s.p.a. (8,989
mln di euro), nonché di Terme di Salsomaggiore e di
Tabiano S.p.a. (2,380 mln di euro).
Le società Aeradria S.p.a. e Terme di Salsomaggiore e
di Tabiano S.p.a. hanno riportato risultati negativi
d’esercizio anche nel triennio 2008-2010.
Le società che hanno conseguito un risultato di
esercizio positivo sono state n. 18; gli utili più elevati
sono stati conseguiti dalle società : Porto Intermodale
Ravenna S.p.a. (5,023 mln di euro); Banca Popolare Etica
- Societa' cooperativa per azioni (1,645 mln di euro);
Aeroporto Guglielmo Marconi di Bologna Spa (1,571 mln
di euro).
Nella materia in esame, è opportuno precisare che i
profili di rilevanza del regime giuridico delle dismissioni
delle partecipazioni societarie da parte degli enti pubblici,
dettato dall’art. dall'art. 3, comma 27, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008) - cui anche la Regione Emilia Romagna
deve attenersi ai fini della valutazione finanziaria - sono
così compendiabili:
- l’interesse pubblico può essere compatibile con lo
scopo lucrativo che caratterizza, a livello tipologico, le
società per azioni, il cui schema tipico resta regolato dal
codice civile, con applicazione soltanto di alcune regole
40
pubbliche quali, ad esempio, quelle che configurano la
responsabilità amministrativa per danno erariale subito
dai soggetti pubblici partecipanti;
- la citata disposizione guida in materia (art. 3,
comma 27) ha posto un limite all'impiego dello strumento
societario per garantire, in coerenza con l’esigenza di
rispettare il principio di legalità, il perseguimento
dell'interesse pubblico (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza
plenaria 3 giugno 2011, n. 10). In altri termini, detta
previsione integra una norma imperativa che -
esprimendo «un principio già in precedenza immanente
nel sistema» (Ad. Plen. Cons. di St. n. 10/2011, cit.) -
pone un chiaro limite all’esercizio dell'attività di impresa
pubblica, che deve essere ‘funzionalizzata’ al
perseguimento dell'interesse pubblico;
- anche le Regioni sono chiamate ad osservare –
quale disposizione di principio ai fini del coordinamento
della finanza pubblica – il divieto di intervenire a favore
delle proprie società partecipate non quotate laddove
queste presentino perdite di esercizio negli ultimi tre anni
consecutivi (cfr. art. 6, commi 19 e 20 in combinato
disposto, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122).
Questa Procura evidenzia la sussistenza di un
ulteriore punto di criticità, rappresentato dal difetto di un
sistema unitario di controllo delle varie società
partecipate, rimesso in forma atomistica alle singole
Direzioni generali, competenti per settore operativo.
Si auspica, pertanto, l’adozione di un adeguato e
organico sistema di monitoraggio e controllo, oggi quanto
mai necessitato alla luce delle già richiamate disposizioni
contenute nel d.l. n. 174 del 2012 (cfr. l’art. 1, comma 4,
in combinato disposto con il comma 3).
41
La spesa per il personale. Vincoli, riduzione ed
incidenza sulla spesa corrente.
Nel 2012 la dotazione organica complessiva del
personale non dirigenziale e dirigenziale della Regione
Emilia-Romagna è pari a 3.312 unità e non ha subito
variazioni rispetto al 2011.
Invariato, rispetto al 2011, è rimasto il numero dei
direttori generali (n. 11 in totale).
Sul conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti
non appartenenti all’amministrazione regionale, la
disposizione normativa contenuta nell’articolo 18 comma
1 l.r. 43/2001 fissa la percentuale del 15% sulla
dotazione organica del personale regionale.
L’amministrazione regionale ha riferito, in sede
istruttoria, di avere effettuato due assunzioni e di avere
rinnovato tre contratti, rispettando in tal modo il limite
fissato ex art. 18 comma 1 cit.
Dalla verifica del vincolo disposto dall’articolo 1,
comma 557, l. n. 296/2006, il quale impone il
contenimento della dinamica retributiva ed
occupazionale, risulta che la spesa per il personale
impegnata dalla Regione nel 2012 per 153,34 mln di
euro, è inferiore rispetto alla spesa impegnata nel 2011
per 155,04 mln di euro.
Nella verifica ex art. 76, comma 7, d.l. 112/2008
primo periodo, e s.m.i., la Regione ha riferito che
l’indicatore del rapporto tra la spesa del personale e la
spesa corrente è pari al 10,83%.
Tale valore percentuale si colloca al di sotto del limite
legale del 50%, ma è superiore a quello registrato nel
2011 (10.10%) e nel 2010 (9,62%).
Sulla disciplina del turn over (art. 76, comma 7, d.l.
112/2008), in relazione alla metodologia di calcolo
utilizzata dall’Amministrazione, la Sezione regionale ha
formulato riserva di ulteriori approfondimenti in sede di
controllo ex art. 1, comma 3, d.l. 174/2012.
42
Gli incarichi esterni
Nell’esercizio finanziario 2012 la Regione Emilia-
Romagna ha conferito n. 79 incarichi, di cui n. 22 per
prestazioni professionali ex art. 12 l.r. 43/2001, n. 55 per
collaborazioni anche di natura occasionale, n. 2 per
servizi di architettura ed ingegneria.
La spesa complessiva lorda per le suddette tipologie
di spesa ammonta a 2,046 mln di euro.
Risultano rispettati i limiti dei tetti di spesa statuiti
nelle disposizioni di cui all’articolo 6 commi 7 e 8 d.l.
78/2010.
Tuttavia, ritiene la Procura Regionale di dovere
richiamare in materia i fondamentali principi di auto-
sufficienza e di rinvenibilità delle professionalità interne,
che ispirano le procedure di spending review al fine del
contenimento delle spese esterne e dell’ottimizzazione
della capacità di utilizzazione delle risorse umane.
Il sistema dei controlli interni
La materia dei controlli interni è oggetto di
disciplina, per linee generali, nella legge regionale 26
novembre 2001, n. 43, recante il “Testo unico in materia
di organizzazione dei rapporti di lavoro nella Regione
Emilia-Romagna”, che rimanda, in parte qua, al sistema
dei controlli delineato dal d.lgs. 30 luglio 1999 n. 286.
Si prende atto di quanto dichiarato dalla Regione
nella “Relazione annuale sulla regolarità della gestione,
sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli”
redatta, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, d.l. n. 174 del
2012, in ordine all’organizzazione di un sistema dei
controlli interni attribuiti a diverse strutture
organizzative regionali.
Si registra, tuttavia, la mancanza di un regolamento
organico sul sistema dei controlli interni, di cui se ne
auspica l’approvazione: a) sia al fine di rendere non
frammentaria ed eterogenea la disciplina dei controlli –
43
oggi articolata in singoli e separati atti di Giunta – con
l’immediato superamento delle attuali carenze del
sistema, specie in relazione al controllo di gestione; b) che
al fine del recepimento delle novità introdotte, sul punto,
dal citato d.l. n. 174 del 2012.
Si sottolinea, infine, anche se la questione non
riguarda la gestione dell’esercizio finanziario 2012, che
con delibera della Giunta regionale n. 636 del 2013 è
stato istituito l’Organismo Indipendente di Valutazione
(OIV) della performance della Regione Emilia-Romagna.
L’Organismo dovrà operare in particolare, in funzione del
monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema
di valutazione, nonché della trasparenza e dell’integrità
dei controlli interni, consentendo di porre rimedio
all’assenza di report alla Giunta regionale degli esiti del
controllo.
Il Collegio dei revisori dei conti.
Per effetto dell’art. 14, comma 1, lett. e), del d.l. n.
138/2011, convertito con modificazioni in legge n.
148/2011, e modificato dall’art. 30, comma 5, della l.
183/2011 (legge di stabilità per il 2012), le regioni sono
vincolate all’istituzione del collegio dei revisori dei conti
con compiti di vigilanza sulla regolarità della gestione
contabile, finanziaria ed economica dell’ente in raccordo
con le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
I componenti del collegio sono scelti mediante
estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i
requisiti previsti dai principi contabili internazionali, tra i
quali la qualifica di revisore legale di cui al decreto
legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, ed essere in possesso
di specifica qualificazione professionale in materia di
contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria
anche degli enti territoriali, secondo i criteri individuati
dalla Corte dei conti.
44
La Regione Emilia-Romagna ha previsto l’istituzione
dell’organo di revisione con la legge regionale 21 dicembre
2012, n. 18.
La procedura di selezione è stata avviata con
l’approvazione dell'avviso pubblico per la formazione
dell'elenco regionale dei revisori dei conti (deliberazione
Ufficio di Presidenza n.11/2013), ed è stata conclusa con
la nomina dei tre membri del collegio (deliberazione
Assemblea legislativa n. 118 del 18 giugno 2013).
*******
Sulla base delle risultanze contabili, come sopra
esposte, e delle considerazioni che precedono, nonché
con riserva di eventuali ulteriori osservazioni e richieste
in sede di intervento orale
*******
45
il Procuratore regionale
rappresentante
il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti
Visti gli articoli 97, 100 comma 2, e 103 comma 2,
della Costituzione della Repubblica Italiana;
Visti gli artt. 40 e 72 Testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio
1934 n. 1214; l’art. 1 comma 5 legge 7 dicembre 2012 n.
213; l’art. 190 codice di procedura civile e gli artt. 4 e 26
R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, nonché la legge 14 gennaio
1994 n. 20, e la legge 20 dicembre 1996 n. 639;
Visti lo Statuto della Regione Emilia-Romagna,
approvato con legge regionale 31 marzo 2005, n. 13, ed in
particolare l’art. 68, ult. comma, relativo al rendiconto
generale; la legge regionale 15 novembre 2001, n. 40,
concernente l’ “Ordinamento contabile della Regione
Emilia-Romagna”, ed in particolare il Titolo V
“Rendiconto” (artt. 65 – 67, relativi al rendiconto
generale);
Viste, inoltre, la legge regionale 22 dicembre 2011,
n.22, recante “Bilancio di previsione della Regione Emilia-
Romagna per l’esercizio finanziario 2012 e bilancio
pluriennale 2012-2014”, nonché la legge regionale 26
luglio 2012 n. 10 “Assestamento del bilancio di previsione
della Regione Emilia-Romagna per l’esercizio finanziario
2012 e del bilancio pluriennale 2012-2014 a norma
dell’ar. 30 legge regionale 15 novembre 2001, n. 40
C H I E D E
alla Sezione Regionale di Controllo la parificazione del
rendiconto generale della Regione Emilia Romagna per
l’esercizio finanziario 2012, nelle componenti del conto
finanziario e del conto del patrimonio.
Il Procuratore Regionale
(Salvatore Pilato)