R E F E R A T
Tema: Problema utilizrii experienei de administrarea occidental
n condiiile Republicii Moldova
Chiinu, 2014
Cuprins
Introducere.........................................................................................................................21.
Specificul modelului occidental de
administrare.........................................................32.
Utilizarea experienei occidentale n cadrul administraiei
publice
din Republica
Moldova.................................................................................................12Concluzii.............................................................................................................................20Bibliografie.........................................................................................................................20Introducere
Societatea moldoveneasc se afl ntr-un proces de schimbare n care
toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au
cunoscut o nou dinamic n ncercarea de adaptare la condiiile
prezente.
Un sistem democratic este funcional atunci cnd economia
nregistreaz reuite i n msura n care se dezvolt un spirit democratic
n mentalitatea social.
n aceasta transformare a societii moldoveneti nu se poate face
abstracie de sistemul administraiei publice, de necesitatea
introducerii unei dimensiuni europene n acest domeniu, n
conformitate cu valorile acestui spaiu administrativ.
Reforma administraiei publice, condiie esenial n vederea
aderrii, urmrete s transpun n totalitate aceste principii n
sectorul administraiei publice interne.n lucrarea de fa am urmrit
ca pe baza unei analize pertinente, s evideniem n mod clar
aspectele pozitive, pe cele negative din domeniul administraiei,
precum i problemele critice cu care acest sector se confrunt.Reuind
s avem o imagine de ansamblu a realitilor cu care ne confruntm, o
imagine asupra stadiului n care se gsete administraia public n
Republica Moldova, am ncercat s prezentm direciile spre care se
ndreapt, punnd accent pe punctele eseniale ce in de reforma
administraiei.1.Specificul modelului occidental de administrare
Din ce n ce mai des se pun ntrebri n legtur cu modalitile n care
se poate realiza o real integrare european politic, economic,
cultural etc.
Avnd n vedere funciile administraiei publice, ca principal
instrument de implementare a opiunilor politico-economice i
studiile de tiin administraiei i drept public comparat, elaborate n
multe ri din Europa, s-a pus frecvent ntrebarea dac exist, sau dac
poate fi conceput un model european de administraie public.
Ceea ce considerm c s-ar putea pune n discuie i ar fi conform
aspiraiei noastre ctre perfeciune, ar fiidentificarea unui pachet
de caracteristici comune diferitelor administraii europene, care ar
constitui nucleul unei coerente interne pentru un ipotetic model
european, distinct de alte modele posibil de imaginat. Aceasta
accepiune este oarecum mai satisfctoare, dar rmne nc o ipotez,
deoarece vzut din alt unghi, modelul administraiei publice europene
presupune corelaii sistematice care, din pcate, nc nu pot fi
stabilite tiinific.
Marea fractur ntre Europa de Est i Europa de Vest, existent pn
de curnd, a generat dezvoltarea unor teze teoretice i a unor
practici administrative substanial deosebite ntre fostele ri
socialiste i cele din occidentul european. Sistemul administrativ
specific statului totalitar s-a prbuit sub propriile defeciuni de
construcie, iar administraia public, construit pe principiile
democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioar,
astfel c ipoteticul model al unei administraii publice europene nu
poate avea n vedere dect administraia public de tip occidental i,
deci, analiza noastr se va contura asupra rilor Europei
occidentale. Este bine cunoscut faptul c fiecare popor, fiecare ar,
i are propria sa istorie i, deci, particularitile sale. ntre
popoarele i rile Europei exist multe asemnri, dar i mari deosebiri,
de aceea, dac vom reui s identificm unele analogii n structurarea i
funcionarea sistemelor administrative, nu nseamn c diferenele nu
exist sau c ele trebuie ascunse.
Reflectnd asupra asemnrilor dintre administraiile publice, va
trebui s pornim de la constatarea amplificrii considerabile a
structurilor i funciilor administraiei publice n toate statele fa
de epoca 'liberalismului' din secolul trecut, perioada n care
fenomenul administrativ ocupa un loc secundar n preocuprile
umane.
Intervenionismul statal, determinat mai ales de rzboaiele i
crizele economice ale acestui secol, de multiplicarea cererilor
sociale n materie de prestri de servicii publice (nvmnt, sntate,
agrement, securitate social etc.), de caracteristic expansionist a
anumitor teorii (ca aceea a "serviciului public"), de iniiativele
colectivitilor locale (n materie economic, social, de echipament
etc.), a contribuit la a face administraia din ce n ce mai
mpovrtoare pentru viaa cotidian a cetenilor n cadrul statului
Welfare (Welfare State).
Administraia public a devenit n ziua de azi o prezen de prim
ordin n toate rile i la toate nivelurile organizrii structurilor
statale i ale colectivitilor locale. Valurile naionalizrilor ce au
urmat celui de-al doilea rzboi mondial au generat un sector public
puternic (n Frana, n Marea Britanie), pe care anumite teorii (de
exemplu, cea a corporatismului) l susineau (Italia).
Factorii principali de asemnare, de aderen a administraiilor
publice, par a se contura n dou planuri: politic i istoric.
a) Factori de ordin politic
Modelul "european" de administraie public trebuie s fie
considerat c una dintre variantele modelului "occidental", care
presupune i alte modele (de exemplu cel de peste Atlantic sau din
rile ex-colonizate, care au reprodus modelul de administraie al
puterilor coloniale n Africa, America de Sud).
Esena acestui model o constituie o anumit concepie a
raporturilor dintre administraie i politic, deci o anumit apropiere
de puterea politic bazat pe democraie electiv i pluralista i pe
principiul separrii puterilor (divers interpretat).
Administraia se situeaz deci ntr-un context politic, care
prezint numeroase similitudini.
Modelul zis "occidental" se caracterizeaz sintetic prin
urmtoarele trsturi: este un model mprumutat din tradiiile liberale
ale democraiilor occidentale i din teoria "Weberian". Din
principiile liberalismului care guverneaz democraiileoccidentale,
"modelul" de administraie public mprumutaanumite
caracteristicicunoscute, care privesc, n principal, relaiile dintre
puterea politic i administraie.
Tezele de baz ale modelului zis occidental de administraie
public sunt subordonarea administraiei fa de puterea politic i
separarea politicului de administraie. Aceste principii antagoniste
persista, dar se neutralizeaz, rezultnd un echilibru relativ
(uneori precar).Asigurarea subordonrii administraiei fa de politic,
n regimurile occidentale, se face prin mai multe mijloace, dintre
care menionm:
existena, n snul aparatul administrativ, a autoritilor a cror
recrutare este mai degrab politica i care fac legtura ntre puterea
politic i administraie (nali funcionari, recrutai i eventual
revocai pe baza criteriilor politice);
existena "cabinetelor ministeriale", al cror rol este politic,
dar care conin mai ntotdeauna membri din nalta administraie
(exemplul Franei sau al "Minister Bro" din Germania);
uneori, prezenta funcionarilor n rndurile adunrilor politice
faciliteaz transmiterea ordinelor politice autoritilor
administraiei publice nsrcinate s le execute.
i invers, foti parlamentari sau minitri pot primi compensaii
pentru servicii fcute n sfera politic, sub form de posturi
administrative de nalt nivel.
Dar subordonarea administraiei fa de puterea politic exprimat
constituional de subordonarea puterii executive (din care deriv
administraia) fa de puterea legislativ democratic aleas, este deci
reprezentativ i nu duce la confuzia rolurilor (a se vedea controlul
parlamentar).
Principiul separrii autoritilor administraiei publice de
autoritile politice este un alt element constitutiv al modelului
occidental.
Administraia mprumuta din teoria lui Max Weber conceptul de
profesionalizare i de neutralitate. Administraia este considerat ca
un instrument susceptibil s serveasc guvernul, oricare ar fi
majoritatea parlamentar a momentului. Ea dobndete, astfel, o anumit
autonomie n raport cu puterea politic. Aceasta autonomie este ntrit
prin continuitate (administraiile rmn), ea nsi legat de carier
administrativ a funcionarilor i de garaniile de care acetia dispun
pentru a rezista prea marilor presiuni politice (ca acelea care ar
rezulta din "spoils system").
Separarea administraiei de puterea politic poate lu forme mai
mult sau mai puin rigide. n Marea Britanie, accesul funcionarilor
la puterea politic (Parlament, minitri etc.) este limitat pentru
anumite categorii de ageni. n Germania sau Frana, "punile" dintre
lumea politic i lumea administrativ sunt mai numeroase i mai uor de
trecut.
Este uor de presupus c autonomia administrativ nu este dect
relativ; nu se poate vorbi n statele Europei occidentale de
"dictatura administrativ", oricare ar fi ponderea real a birourilor
n viaa cetenilor.
b) Factori de ordin istoric
Nu este cazul s insistm prea mult asupra asemnrilor evoluiei
istorice (economice i sociale) a rilor geografic apropiate i
confruntate adesea cu aceleai evenimente; n acest sens, amintim
rolul modelului administrativ napoleonian, fondat pe o administraie
civil centralizat i ierarhizata, aproape c administraia
militar.
Ceea ce imitaia spontan n-ar fi putut reui, a fost realizat de
cuceririle militare. n Italia, Belgia, Spania, Portugalia etc.,
principiile unor asemenea administraii au fost impuse rilor nvinse.
Adesea, aceste principii s-au meninut chiar dup refluxul trupelor
napoleoniene.
O. Mayer a explicat excelent atracia exercitat n Europa, n
secolul al XIX-lea, de tipul de administraie promovat de Imperiu. n
raport cu administraiile fostelor monarhii, administraia
napoleonian se prezent ca o administraie modern i eficace.
n ciuda superioritii sale, administraia imperial era violent
contestat de autorii englezi (L. Dicey), care vedeau n aceast o
expresie a "imperialismului" i care o opuneau administraiei
britanice, n care ei identificau o autentic administraie
democratic.
Dup revoluia industrial i apariia Statului Welfare, societile
europene au cunoscut forme analoge de dezvoltare economic, social i
cultural:
.crearea unei administraii "economice", legat de interveniile
economice ale puterii publice (mai ales n secolul al XX-lea);
.crearea unei administraii "de servici" (nvmnt, sntate,
agrement, cultura etc.), n funcie de prestri;
.crearea unei administraii legate de urbanizare (echipamente
colective etc.);
.crearea unei administraii specializate n noile probleme ale
mediului nconjurtor, ale tehnologiilor avansate etc.
ncercnd s descifrm aceste elemente n direcii multiple, subliniem
c nu este vorba de un model finisat, definitiv, ci de o schi de
potenial model, pe care trebuie s o vedem n linii mari. Astfel, aa
dup cum vom observa, similitudinile, chiar nrudirile, nu exclud
existenta anumitor divergente de fond.
Vom proceda la o scurt prezentare a administraiei de tip
"european" n jurul urmtoarelor aspecte: structuri, mecanisme de
aciune i sisteme de control.
a)Asemnarea structurilor administraiei publice trebuie abordat
cu mult pruden. Structurile statului fiind variabile, ar fi
zadarnic s cutm instituii absolut comune n diferite ri europene.
Dar se pot sublinia, totui, cteva tendine de apropiere
instituional.
Relansarea autonomiei locale pare a fi unul dintre factorii
importani ai evoluiei instituiilor administrative contemporane.
Desigur, tradiia autonomiei locale era deja foarte puternic.
Guvernul local este prevzut astfel c una din expresiile autentice
ale democraiei. Este adevrat c autonomia autoritilor locale fusese
redus progresiv, mai ales din motive financiare, dar structurile
locale au reuit s conserve esenialul autonomiei lor.
n alte state ale Europei, reformele structurilor locale n sensul
unei ntriri a autonomiei, sunt adesea legate de stabilirea sau de
apariia democraiilor. n Germania Federal, soluia federal a fost
impus de aliai n 1947 (dar corespunde unei tradiii istorice); n
Italia, instituia regionalismului (care are rdcini strvechi) dateaz
de la Constituia din 1948; n Spania, Constituiadin 1978 introduce
autonomia regional cu Comunitileautonome. n Grecia, n Portugalia,
apariia sau ntoarcerea democraiei este nsoit de crearea
colectivitilor locale i chiar a regiunilor autonome.
ntr-un mod general, se poate spune c n cvasi-totalitatea
statelor europene democraia local constituie un fel de corolar al
democraiei politice. Chiar i n vechile democraii, mai mult sau mai
puin centralizate, structurile locale se consolideaz. n Frana, odat
cu reformele descentralizatoare din 1982-1983, chiar sub presiunea
tutelei administrative, s-au creat regiunile, ca nite colectiviti
teritoriale. La fel n Olanda, Danemarca, n Belgia.
Schimbrile politice relativ recente n rile din Est au condus, de
asemenea, la dezvoltarea autonomiei colectivitilor locale i
instituiilor locale existente.
Este indiscutabil c schimbrile instituionale n curs n
ex-democraiile populare se traduc printr-o consacrare a
autonomiilor locale i regionale, cu mecanismele deja ncercate n
democraiile occidentale (alegeri libere, competente semnificative
etc.). Problemele tehnice de asemenea vor trebui tratate: diferite
nivele ale administraiei publice locale, resursele financiare i
umane, controlul puterii centrale. Fiecare ar va trebui s-i
elaboreze aa cum crede de cuviin i s conduc politica s conform
intereselor i aspiraiilor poporului su.
Multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare i de
consiliu la nivel general ar prea s constituie un alt punct comun
al autoritilor administraiei publice din statele europene
contemporane.
Mai multe raiuni pot explica aceast tendin, i anume:
- complexitatea problemelor administrative n anumite domenii:
acela al economiei (non dirijiste); acela al tehnicilor noi
(informatic, biotehnic, birotic); acela al mediului, etc.;
- segmentarea structurilor administrative de decizie la nivel
central, n funcie de specializrile tehnice sau de consideraiile
politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a
amenaja autoritile de coordonare pe orizontal pentru a menine
coerent politicilor naionale. n principiu, deintorii puterii
executive sunt liberi s determine numrul autoritilor de legtur care
li s-ar prea utile, nelegndu-se i faptul c ministerele rmn
structurile eseniale ale administraiei.
Funcia ministerelor este peste tot aceeai; de a programa
activitile care le sunt ncredinate, cu ajutorul comisiilor ad-hoc,
de a pregti proiectele de decizii pe care Guvernul trebuie s le
prezinte Parlamentului, de a asigura legtur cu autoritile executive
n plan local sau cu structurile locale descentralizate, avnd n
competena acelai sector (n cadrul unei politici de
descentralizare).
Consemnm, de asemenea, apariia autoritilor administrative
independente (sau, n orice caz, autonome n raport cu Guvernul), n
diverse domenii, cum ar fi:
- acela al drepturilor i libertilor eseniale ale cetenilor,
pentru care autoritile administraiei publice nu rspund n fata
autoritii ierarhic superioare. Aceste autoriti administrative
independente par mai capabile de a asigura eficient funcia de
protecie a ceteanului n raport cu administraia (Ombudsman, comisar
parlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al Republicii etc.);
- acela al activitilor economice, sensibile n economiile de pia
i pentru care structurile autoritilor administrative clasice (tipul
ministerial), preau defectuos adaptate: concurenta, activitile
bursiere, operaiunile bancare, etc.;
- acela al activitilor administrative noi, cernd intervenii mai
suple, mai puin formalizate: exemplul lui "quangos"
(cvasi-autonomous non governmental organizations) n Marea Britanie
este tipic n aceast privin.
Aceste organisme se dezvolt adesea la periferia administraiei
clasice.
b) Asemnarea mecanismelor de aciune
Sunt necesare i aici cteva observaii generale. Mijloacele de
aciune care ar prea, n diferite ri europene, ca fiind asemntoare,
sunt mai ales mijloacele umane, dar i mijloacele juridice.
Se vor lsa la o parte, n ciuda importanei lor, mijloacele
financiare, care nu in de disciplin dreptului administrativstricto
senso.
Referitor la mijloacele de personal, avem n vedere aspectele
legate de funcia public. Chiar dac toate statele europene ar
dispune de o funcie public important, avnd sarcina de a pune n oper
interveniile statului i colectivitilor locale, n diferite sectoare
ale vieii sociale, ar fi inexact s avansm ipoteza c aceste state
pot mprti aceeai concepie privitoare la funcia public.
Iat de ce tendinele care pot fi decelate vor prea, n anumite
privine, puin contradictorii. Noiunea de concurs de recrutare se
utilizeaz n mai multe ri, n msura n care ea este cea mai conforma
sistemului meritului, ca i conforma principiului non-discriminarii
politice, ideologice, religioase sau de alt natur. n privina
aceasta, procedeul concursului este prezentat ca o exigent a
democraiei i c o garanie a neutralitii administraiei publice
vis--vis de ceteni. Mai multe ri aparin acestui curent: Frana,
Spania, Germania etc.
Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenilor
publici n rile care l practic (anumite numiri sunt discreionare sau
sunt folosite alte sisteme de recrutare). n plus, concursul intern
i promovarea n cariera sunt rezervate rilor care adopta noiunea de
"carier".
Anumite state nu rein concepia de "funcie public" i o prefer pe
aceea decivil servicesaucivil servant(saulocal government officers)
care au n vedere locul de munc determinat i nu carier; trebuie
evocata Marea Britanie, dar concepia britanic decivil servicea avut
o oarecare influen pe continent.
Formarea agenilor este n principiu asigurat cu scopul obinerii
eficacitii ansamblului. Dar ea este organizat dup metode care
variaz: sistemul colii naionale de administraie (Frana, Spania
etc.); sistemul stagiilor (specializate sau nu).
Uneori formaia tehnic este privilegiat n raport cu formaia
general. Alteori prevaleaz tendine inverse.
Noiunea de "carier" prevaleaz n diverse state europene. Aceasta
comporta ca ncununare ideea c funcionarul n serviciul statului (sau
n al unei colectiviti locale) este ntr-o situaie statutar, adic
legal i impersonal i care i asigur anse rezonabile de promovare
de-a lungul vieii sale profesionale i garanii suficiente privind
securitatea activitii sale. Iat de ce avansrile se fac dup anumite
reguli (concurs intern, tabele de avansare) i sanciunile
disciplinare sunt reglementate cu rigoare (pentru a evita abuzurile
acelui "spoils system").
n contrapartid, avantajele financiare de care beneficiaz
funcionarii sunt ncadrate de puterile publice n aa fel nct s
respecte principiul egalitii; dreptul la greva este teoretic
reglementat, etc.
Distingerea dup grade, ca i organizarea ierarhizat a funciunii
publice, corespund global acestei analize (Frana, Italia,
Spania).
n alte ri (exemplu: Marea Britanie, Olanda, ntr-o oarecare msur
i Belgia), noiunea de activitate o domina pe aceea de carier
organizat; agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de munc
determinat i nu pentru a rmne n snul unei ierarhii de-a lungul
creia ar urma s urce.
Ct privete mijloacele juridice, vom observa i aici elemente
comune i elemente de difereniere. n cea mai mare parte a statelor
europene de pe continent domina ideea c administraia, depozitara a
puterii publice, trebuie s utilizeze de preferin actul unilateral,
simbolul prerogativelor sale. Administraia are deci puterea de a
imprima celor administrai obligaii juridice coercitive i de a
asigura executarea lor prin fora public, dac trebuie.
Iat de ce, administraia este condus, pentru activitile sale de
putere public, de un drept special, derogator de la dreptul comun,
i supus unui judector special, judectorul administrativ.
Dar noiunea de act administrativ nu este ntotdeauna neleas la
fel: n Frana, Spania, Portugalia, Italia etc. ea nglobeaz actele
regulamentare c acte individuale; n Germania, actele regulamentare
nu sunt considerate acte administrative.
n alte ri, i mai ales n Marea Britanie, ideea c administraia
poate beneficia de prerogative maxime, nu a fost luat n
considerare. Administraia se supune deci judectorului ordinar.
Totui, este posibil o evoluie care ar putea antrena i un alt fel
de sistem administrativ.
Tehnica contractual este utilizat n statele europene c mod de
aciune administrativ, dar cu variante notabile.
n anume state (Frana, Italia, Spania, Portugalia) noiunea de
contract administrativ permite administraiei s-i conserve
prerogative deloc de neglijat (modificare unilateral, rezilierea
unilateral, sanciune unilateral etc.) i s supun litigiile sale
contractuale judectorului su firesc.
n cazul n care se consider mai important contractul de drept
privat, competenta judiciar se impune. n plus, dezvoltarea
procedeului contractual, dei ar prea inegal de la o ar la alta,
asistm, totui, la o expansiune continu a tehnicii contractuale,
chiar i ntre persoanele juridice de drept public.
Trebuie s notm, de asemenea, c metodele care permit cetenilor s
joace un rol mai activ, cunosc n cea mai mare parte a statelor
europene un loc deosebit.
Remarcm, totodat, procedurile de informare se multiplic;
motivarea actelor administrative, accesul la documente
administrative, reducerea cmpului de aplicare a "secretului"
administrativ.
Procedurile de participare sunt, de asemenea, mai frecvente; nu
numai consultaia (care a existat ntotdeauna, cu efecte diverse), ci
i tehnicile care implic un rol mai activ al destinatarilor aciunii
administrative; apoi, anchetele publice ("hearings"), dezvoltarea
legilor de procedura administrativ non contencioasa etc.
Probabil c progresul informaticii i tehnicilor anexe va facilita
acest tip de relaii, care implic o alt form de administraie, mai
puin autoritar i mai puin rigid.
c) Asemnarea sistemelor de control
Necesitatea controlului administraiei nu este pus la ndoial n
statele Europei occidentale. Acest control corespunde ideii c
administraia este supus regulii dreptului ntr-un stat de drept.
Sistemele de control sunt diverse i sarcina lor este variat. Dar
unul dintre ele este, fr ndoial, mai important dect celelalte i
anume: controlul jurisdicional.
Controalele jurisdicionale sunt mai mult sau mai puin
originale.
n anumite ri, administraia public este supus controlului
ordinar, dar procedurile acestui "judicial review" (Marea Britanie)
au tendina de a se apropia de acelea ale statelor continentale.
n alte ri, a triumfat sistemul jurisdiciei administrative
specializat, care are menirea de a judeca administraia (cel puin n
activitile sale de putere public sau de gestiune public) cu
tehnicile nvecinate (demne de luat n seam).
Autoritile controlului jurisdicional sunt n principiu
specializate (tip Consiliu de Stat francez sau italian, Tribunalul
suprem spaniol etc.), dar nu constituie n mod necesar un ordin
jurisdicional distinct de ordinul judiciar.
Recursurile privind administraia privesc legalitatea aciunii
administrative unilaterale sau alte activiti ale administraiei
publice, contracte, responsabilitate.
Recursul pentru exces de putere, n ceea ce privete anularea
actelor administrative abuzive, este ilustrarea cea mai cunoscut. n
anumite ri s-au dezvoltat aciuni mai sofisticate, care permit
constrngerea administraiei publice de a lua o decizie sau de a
adopta un comportament determinat.
Misiunea controlului este variabil, dar exista tendina de a o
aprofunda i de a o preciza.
Acestea sunt principalele elemente ale unei poteniale schie de
model european de administraie public, ce se pot constitui ntr-o
baz de date.
2. Utilizarea experienei occidentale n cadrul administraiei
publice
din Republica Moldova
n contextul modernizrii administraiei publice din Republica
Moldova i integrrii n Uniunea European, statul nostru trebuie s
dezvolte un proces complex de uniformizare a normelor, a
structurilor i a practicilor interne cu cele existente n rile
occidentale.Pentru ca Republica Moldova s reueasc s se integreze n
Uniunea European, administraia are nevoie de o strategie bine pus
la punct i care s funcioneze, avnd ca rezultat transformarea
administraiei ntr-o administraie modern, eficace i
eficient.Administraia de tip modern, cea spre care Republica
Moldova tinde este guvernat de anumite principii clare care s se
regseasc n instituii, n procedurile administrative la toate
nivelurile i s fie incorporate n toate actele normative care
reglementeaz domeniul administraiei publice.Principiile comune
administraiilor statelor occidentale sunt: ncredere i
previzibilitate; deschidere i transparen; responsabilitate. eficien
i eficacitateANALIZA INTERNAspecte pozitive la nivel general i n
domeniul administraiei publice.Analizele efectuate la nivel intern
au reliefat aspecte pozitive de ordin general (ex : capacitatea de
adaptare a structurilor funcionale la schimbrile i cerinele
mediului socio- economic impuse de integrarea european, elaborarea
i promovarea actelor normative n conformitate cu standardele
europene i acquis-ul comunitar, crearea cadrului instituional
necesar procesului de descentralizare administrativ i fiscal,
creterea gradului de transparen n relaiile publice, adoptarea i
implementarea de instrumente i metode moderne de management, relaii
active cu instituii similare din alte pri, precum i cu organisme
internaionale de profil etc.) i aspecte caracteristice domeniului
administraiei publice.n domeniul administraiei publice, cele mai
importate msuri au dus la: punerea n aplicare a unor programe
prioritare n domeniu; constituirea unor structuri compatibile cu
cele din Uniunea European, n domenii ce ine de: evidena persoanei,
elaborarea legislaiei de profil, introducerea documentelor
electronice i totodat operaionalizarea acestora; crearea i
dezvoltarea sistemului cadru de formare continu a personalului;
implementarea de proiecte electronice, destinate apropierii
administraiei de cetean, reducerii birocraiei, ca de exemplu -
e-Administraie; demararea procesului de reform a funciei
publice.Aspecte negativen urma analizei aprofundate asupra
realitilor ce privesc domeniul administraiei efectuat au rezultat
anumite puncte slabe cu care administraia din Republica Moldova se
confrunt. Problemele ntlnite sunt : Insuficiena resurselor
financiare destinate perfecionrii profesionale a funcionarilor
publici, lipsa unor politici coerente de formare a acestora, gradul
ridicat de fluctuaie, lipsa unui sistem unitar de salarizare a
funcionarilor. Lipsa de politici coerente asupra programelor de
aliniere a serviciilor publice la cerinele occidentale. Lipsa unui
sistem electronic de comunicare, securizat, care s fluidizeze
circulaia documentelor/informaiilor. Resurse umane insuficiente
i/sau alocate n mod nefundamentat.ANALIZA EXTERNO problem de maxim
importan este dat de existena unei administraii caracterizat de
centralizare i de birocraie, lipsa de transparen i capacitate
limitat de transpunere n practic a politicilor.Cu privire la
resursele umane, sunt evideniate probleme ce in de formarea
profesional limitat, fluctuaia mare n rndul funcionarilor publici,
precum i n legtur cu progresele minore nregistrate n domenii ce ine
de: remunerare, urmrirea carierei i dezvoltarea responsabilitii
publice.Probleme se regsesc i n plan decizional, constatndu-se
decizii luate fr respectarea procedurilor interne, fr consultare
adecvat, fr o evaluare suficient a impactului acestora, rezultatul
fiind existena de propuneri legislative insuficient
elaborate.Analiza de ansamblu evideniaz progresele i evoluiile
importante nregistrate, dar totodat relev problemele grave
existente n momentul de fa n sectorul administraiei
publice.Continuarea procesului de reform a administraiei publice
este o condiie i o necesitate pentru ndeplinirea, de ctre Republica
Moldova, a criteriilor politice pentru aderarea la Uniunea
European.Pornind de la problemele critice enunate, recomandrile
sunt de : continuare a procesului de descentralizare/deconcentrare
a serviciilor publice, continuarea reformei funciei publice,
mbuntirea coordonrii la nivelul experilor din ministere pentru
formularea politicilor sectoriale i elaborarea reglementrilor i
perfecionarea aplicrii reglementrilor privind evaluarea
consecinelor economice i sociale ale proiectelor de acte
normative.Rolul Guvernului n reforma administraiei este unul
deosebit de important, el trasnd direciile i modalitile de
ndeplinire ale acesteia prin strategiile pe care le adopt.Atenia
noastr se va orienta asupra principiului deconcentrrii serviciilor
publice i al descentralizrii.DeconcentrareaDeconcentrarea presupune
renunarea de ctre puterea central la o parte din prerogativele
sale, care sunt distribuite unor autoriti publice locale. Titularii
prerogativelor i anume agenii locali sau organele administrative
sunt numii de ctre puterea central, avnd putere de decizie proprie
n anumite probleme ce privesc interesele locale.Deconcentrarea
administrativ actual pstreaz carcateristicile centralizrii
administrative, agenii locali fiind numii de guvern i plasai sub
controlul ierarhic al acestuia, n acest mod autoritile centrale
avnd dreptul de a aproba, suspenda, anula sau modifica anumite
acte.Din analizele ntreprinse la nivel naional i din alte opinii de
specialitate, administraia public naional este caracterizat de un
nivel de centralizare excesiv, continuarea reformei n privina
deconcetrrii reprezetnd un punct esenial n strategia Guvernului n
scopul integrrii europene.DescentralizareaAlturi de deconcentrare,
descentralizarea reprezint un element de baz al reformei
administraiei publice n Republica Moldova.Descentralizarea
presupune scoaterea de sub competena puterii i autoritii centrale a
anumitor servicii publice de interes local sau din domenii speciale
de activitate i transferate n sarcina unor autoriti ale
administraiei publice locale. Autoritile respective se bucur de o
anumit independen fa de puterea central, avnd patrimoniu propriu,
organizare de sine stttoare i au libertatea de a aciona n mod
autonom.Descentralizarea creeaz instituii i mecanisme locale i
presupune nfiinarea unor subiecte de drept speciale care
beneficieaz de autonomie pe plan local (descentralizarea
teritorial) sau crora li se stabilesc anumite competene materiale
(descentralizarea serviciilor publice). Descentralizarea presupune
de asemenea, posibilitatea recunoscut de puterea central
colectivitilor locale de a adopta acte sau decizii n unele domenii
la nivel teritorial, fr o consultare prealabil cu centrul sau fr a
cere aprobare.Descentralizarea funcioneaz pe principiul potrivit
cruia conductorii locali cunosc mai bine interesele comunitii din
care fac parte i pe care o reprezint i pot gestiona cu mai mult
eficien resursele ce li se aloc n acest scop.Astfel este normal ca
n materia calitii serviciilor publice prestate ctre comunitate,
acestea s cunoasc o cretere i aceasta datorit faptului c sunt
oferite de autoritatea cea mai apropiat de comunitatea n cauz.n
Republica Moldova, reforma n materia descentralizrii s-a declanat
relativ trziu, dar n ultimii ani se pot observa anumite aspecte
benefice ce in att de coninutul reformei ct i de ritmul n care se
efectueaz.Analiza asupra DESCENTRALIZRIIDescentralizarea n
Republica Moldova s-a efectuat fr respectarea regulilor de baz care
guverneaz acest proces.Caracterul intersectorial al descentralizrii
transform descentralizarea ntr-un proces deosebit de dificil, care
necesit o coordonare strns ntre prile implicate, precum i
respectarea de ctre acestea a msurilor convenite. De asemenea,
procesul de descentralizare trebuie s se bazeze pe reguli clare i
aplicarea acestora.n Republica Moldova, multe dintre regulile care
au guvernat procesul au fost lipsite de claritate, nu au fost
nelese i aplicate n mod corespunztor, de asemenea, coordonarea ntre
autoritile implicate nu a fost una permanent iar msurile convenite
nu au fost respectate (inclusiv de ctre autoritile locale).Probleme
s-au ntlnit i n cazul transferrii responsabilitilor administrative
care nu au fost corelate cu transferarea resurselor financiare,
iniiativele ministerelor de resort care nu au fost coordonate i n
unele cazuri incomplet, nedefinirea clar a responsabilitilor
autoritilor locale, lipsa transparenei i predictibilitii
transferurilor de resurse financiare ctre autoritile
locale.Dezvoltarea insuficient a administraiei publice constituie
un obstacol n calea spre integrarea european. n acest sens
Republica Moldova va trebui s depun eforturi considerabile pentru
dezvoltarea unei administraii la nivelul standardelor moderne,
europene. Aceasta presupune crearea noilor structuri
administrative, precum i ncadrarea n serviciul public a
funcionarilor profesioniti, stabili, responsabili, impariali,
pregtii corespunztor pentru a asigura funcionarea unei administraii
publice eficiente, capabile s satisfac exigenele mereu crescnde ale
cetenilor.
Modernizarea administraiei publice constituie un prim pas pe
care trebuie s-l fac Republica Moldova n procesul de aderare la
Uniunea European i poate fi realizat doar cu personal temeinic
pregtit pentru aceasta.
Eficiena i eficacitatea modernizrii, n perspectiv european, a
administraiei publice depind de calitatea i competena profesional a
personalului angajat n administraia public, precum i de felul n
care el va promova ideile de integrare european. Pentru a fi
eficieni n ndeplinirea sarcinilor i atribuiilor ce le revin,
funcionarii trebuie s posede competene necesare, s-i evalueze
continuu necesitile de instruire i s le adapteze mereu la
schimbrile permanente din administraie.
n aceste condiii formarea european a funcionarilor publici la
nivel att teoretic, ct i practic, capabili s asigure derularea
eficient a procesului de integrare european, devine de o
actualitate deosebit. Multitudinea schimbrilor survenite n
administraia public n procesul de modernizare a ei solicit
funcionarilor publici adaptarea activitii lor la exigenele
europene. Un funcionar se integreaz corespunztor n sistemul actual
de administrare, se poate afla i n imposibilitatea de a-i realiza
eficient obligaiunile funcionale, fiind depit profesional.
Astfel, devine o necesitate stringent perfecionarea pregtirii
profesionale a personalului din administraia public i, n acest
context, crearea unui Centru de perfecionare care va asigura
serviciul public cu cadre de un nalt nivel profesional i n care
funcionarii publici ar putea beneficia de o instruire de calitate,
ceea ce le-ar permite exercitarea obligaiunilor funcionale la
nivelul corespunztor standardelor europene. La moment Academia de
Administrare Public are competene n acest domeniu. Perspectiva
implementrii politicii cu privire la perfecionarea profesional a
personalului din administraia public ar include, i ulterior
realizate obiectivele preconizate.
Modernizarea politicii personalului public reprezint una dintre
concepiile eseniale ale reformei administraiei publice att n Europa
central, ct i n Europa de Est, unde procesul unificrii europene
vizeaz o ampl reorganizare a administraiei publice i a personalului
acestuia la noile realiti.
n procesul de integrare a Republicii Moldova anume personalului
din autoritile administraiei publice i revine rolul primordial n
realizarea obiectivului expus. n acest scop, aciunile administraiei
publice trebuie s fie orientate spre promovarea unei societi
moderne i solidare, crearea unei administraii apropiat de ceteni i
capabil s ndeplineasc serviciile care i-au fost conferite prin
norme de drept, la nivelul standardelor europene, prin
implementarea unui management public performant, profesionist,
responsabil i imparial, bazat pe merit.
n aceast ordine de idei, considerm c implementarea unui
management al resurselor umane poate contribui la dezvoltarea unor
instituii publice mai flexibile, eficiente i receptive, stabilind
urmtoarele direcii de dezvoltare, prin care a trecut marea
majoritate a statelor europene:
Dezvoltarea unei abordri strategice pentru managementul
resurselor umane la nivelul fiecrei autoriti publice. Pentru
aceasta este necesar ca autoritatea public abilitat cu aceast
mputernicire s beneficieze de sprijin politic, s rspund de buna
derulare a reformelor n domeniul resurselor umane i s se
concretizeze mai puin pe control i reglementri, dar mai mult pe
desemnarea celor mai bune practici i promovarea strategiilor
eficace. n acest context autoritatea public s precizeze elementele
de baz ce vor fi standardizate pentru ansamblul funciei publice i
care elemente trebuie flexibilizate. Autoritile administraiei
publice s aib suficient libertate pentru a formula propriile
strategii n vederea integrrii personalului n activitile lor de
baz.
Articularea i promovarea principiilor i valorilor eseniale ale
managementului resurselor umane. Validitatea permanent a
principiilor tradiionale echitate, comportament etic, imparialitate
politic - trebuie accentuat, promovarea valorilor, ca: eficiena,
responsabilitate i felexibilitate n aciuni. Funcionarii publici
trebuie s fie contieni de normele de comportament care se ateapt de
la ei, de aceea este important de creat condiii de aplicare a
Codului deontologic al funcionarului public n cadrul autoritii
administraiei publice.
Asigurarea unui personal orientat pe performan, care leag
performana individului de obiectivele generale ale organizaiei.
Politicile i practicile referitoare la promovare, remunerare,
instruire i perfecionare, evaluarea performanei i alte aspecte
relevante ale politicii de personal trebuie s reprezinte o
component a unei abordri integrate ale personalului performant.
Intensificarea instruirii i performanei n calitate de element
esenial al politicii strategice de personal. Formularea
strategiilor i aciunilor pentru mbuntirea abilitilor i competenelor
personalului, dezvoltarea unor programe eficace n scopul mbuntirii
calitilor de lider i perfecionrii abilitilor de manager, inclusiv a
abilitilor necesare pentru conducerea personalului n fiecare
autoritate a administraiei publice, i n ansamblul funciei publice,
trebuie s devin o prioritate a oricrei autoriti publice. Autoritile
administraiei publice trebuie s elaboreze propriile lor programe
pentru instruire i perfecionare, s integreze alocarea resurselor
pentru aceste activiti n planurile lor de dezvoltare strategic i
planificarea bugetelor.
Asigurarea condiiilor de angajare i a mobilitilor de munc pentru
a sprijini satisfacerea nevoilor de personal n funcia public.
Procedurile de recrutare i selectare, promovare, evaluare a
performanelor, instruire i perfecionare profesional trebuie s se
bazeze pe scopurile i prioritile organizaiei. Pentru promovarea
flexibilitii n serviciul public, trebuie introduse modaliti de munc
i angajare mai flexibile.
Investirea n monitorizarea i evaluarea practicilor n domeniul
resurselor umane i n programul reformelor. Practicile personalului
trebuie monitorizate i evaluate permanent pentru realizarea
obiectivelor organizaiei. Autoritile administraiei publice s-i
exprime angajamentul i sprijinul n implementarea schimbrilor
preconizate. Direciile enunate presupun att metode, ct i modificri
instituionale, care schimb modul de lucru, att pe orizontal, ct i
pe vertical.
Procesul de integrare european, trecerea de la o societate
transparent, democratic genereaz multiple probleme nu doar de ordin
politic, social, economic, dar i psihologic.
Dezvoltarea procesului de democratizare n ara noastr este nsoit
de descentralizarea continu a administraiei publice locale, fapt ce
nainteaz noi cerine fa de personalitatea reprezentanilor ei. De
aceea, paralel cu elaborarea i intrarea n vigoare a unui cadru
legislativ respectiv ce presupune un transfer adecvat al
competenelor, personalului, finanelor i activelor, este necesar de
a pregti personalul autoritilor locale ntru realizarea noilor
funcii i responsabiliti. Aici este foarte important ca
curriculum-ul pregtirii funcionarilor autoritilor locale s se
bazeze pe cunoaterea necesitilor instruirii fiecrei categorii de
angajai din perspectiva exigenelor standardelor europene.
Concluzii
Devenind independent, Republica Moldova a ncercat s urmeze cu
mult zel exemplul celor mai multe dintre rile Europei Centrale i de
Est pentru a-i reforma instituiile sale publice, economia, cadrul
juridic normativ, inclusiv n ceea ce privea reformarea hotrt a
domeniului administraiei publice locale, eliberate de dogmatismul i
schelele statului-partid, disociindu-i practicile actuale de
experiena vechiului sistem sovietic de control i distribuie a
resurselor.
n Republica Moldova procesul de reformare a administraiei
publice a nceput odat cu reforma politic. Perioada ndelungat de
guvernare a regimului totalitar a lsat amprente adnci n structura
politic i administrativ a societii. n acele condiii cel mai mult a
avut de suferit administraia public local, care fusese transformat
de organele centrale ntr-o unealt sau manechin ce trebuia s execute
necondiionat hotrrile lor.
Tranziia la economia de pia, destrmarea fostului sistem
administrativ i alte fenomene care au derulat o dat cu obinerea
independenei Republicii Moldova snt procese care afecteaz diverse
domenii de activitate ale societii. Funcionarea statului de drept,
edificarea societii civile, aplicarea mecanismelor de pia n
condiiile unei crize structurale de amploare, care a nsoit
consolidarea independenei, constituie doar unele din aspectele
problemei abordate. n condiiile actuale, reevaluarea rolului
autoritilor administraiei publice n raport cu societatea i reforma
administraiei publice centrale reprezint elementul-cheie ce ine de
democratizarea rii i sporirea aspiraiilor de integrare
european.
Prin urmare, realizarea reformei administraiei publice este o
prioritate major pentru Guvernul Republicii Moldova, prin care
administraia public din ar ar corespunde standardelor europene, ar
contribui la satisfacerea necesitilor societii, inclusiv la
ridicarea nivelului de trai al cetenilor, caracterizndu-se prin
transparen, predictibilitate, responsabilitate i eficien. Rigorile
timpului impun efectuarea unei reforme profunde, bazate pe analiza
minuioas a situaiei curente, a crei reuit depinde nu numai de voina
politic a Guvernului, dar necesit un efort multidimensional al
ntregii societi.
Preluarea modelelor occidentale de administrare presupune
asigurarea modernizrii administraiei publice centrale n baza
reorganizrii ministerelor, altor autoriti administrative centrale,
inclusiv organe i instituii administrative autonome, optimizrii
procesului decizional, mbuntirii managementului resurselor umane i
al finanelor publice, descentralizarea administrativ i autonomia la
nivel local.
Bibliografie
Acte normative1. Constituia Republicii Moldova din 29 iulie
1994, Moldpress, Chiinu, 2006.
2. Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public
i statutul funcionarului public.
3. Legea privind administraia public local nr.436 din 28.12.
2006, Monitorul Oficial nr. 3235 din 09.03.07.
4. Legea privind organizarea administrativ - teritorial a
Republicii Moldova, Monitorul Oficial, nr. 16/53 din
29.01.2002.
5. Legea privind Codul de conduit a funcionarului public nr.
25-XVI din 22.02.2008, Monitorul Oficial nr.74-75/243 din
11.04.2008.
6. Legea cu privire la Guvern Nr. 64din 31.05.1990, Monitorul
Oficial Nr. 131-133 din 26.09.2002.Literatura de specialitate
7. Alexandru I. Criza administraiei-teorii i realiti. Bucureti,
Ed. All Beck, 2001
8. Alexandru I. Drept Administrativ european. Ed. Bucureti,
Lumina Lex, 2004.
9. Alexandru I. Politic, administraie i justiie. Bucureti, Ed.
All Beck, 2004.
10. Coman Kund L. Administraia public la nivel intermediar n
dreptul comparat i n dreptul romanesc. Bucureti, Ed. Didactic i
Pedagogic, 2005.
11. Creang I. Drept administrativ. Ch.: Epigraf, 2003.
12. Deliu T. Administraia public local, Chiinu, A.A.P. 1998.
13. Platon M. Administraia public. Ch.: AAP, 2008.
14. Platon M. Reforma administraiei publice - etap crucial n
istoria statului moldovenesc. Chiinu, AAP, 2000.15. Pollitt Ch.,
Bouckaert G. Reforma managementului public: analiz comparativ.
Chiinu, Epigraf, 2004.PAGE 2
