PRO_266_0055 (1)

L'ETAT ET L'CONOMIE EN FRANCE AU XXE SICLE

Olivier Dard

C.E.R.A.S | Revue Projet

2001/2 - n 266pages 55 62

ISSN 0033-0884

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Dard Olivier, L'Etat et l'conomie en France au xxe sicle , Revue Projet, 2001/2 n 266, p. 55-62. DOI : 10.3917/pro.266.0055--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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L es questions lies lEtat et ses rapports avec lconomie ontoccup une place importante dans les dbats publics au cours desdeux dernires dcennies. Celles-ci ont t marques par lesdsillusions nes de lexprience de 1981 et par le renouveau des dis-cours comme de pratiques librales au milieu des annes 80. A leur faon,les historiens ont enrichi la connaissance de cette question qui a fait lobjetde travaux importants 1, relays ou impulss pour certains dentre eux par

Projet 266-2001, pp. 55-62, 14 rue dAssas 75006 Paris

LEtat et lconomie en Franceau XXe sicleOlivier Dard

Alors quau dbut du sicle, les ides librales dominaientles doctrines et inspiraient les pratiques conomiques, lesguerres, la crise de 29 puis la reconstruction ont conduit une autre vision : moderniser, planifier, prvoir... Aujour-dhui, la confiance dans la puissance publique commemoteur de laction conomique seffrite.

Olivier Dard est matre de confrences des universits en histoire contemporaine. Il pour-suit notamment des recherches sur lhistoire des ides conomiques au XXe sicle et latechnocratie. Il est lauteur de La synarchie, le mythe du complot permanent, Perrin, 1998,Jean Coutrot, de lingnieur au prophte, Presses universitaires franc-comtoises, 1999 eta dirig en collaboration avec Jean-Claude Daumas et Franois Marcot la publication dunouvrage issu dun colloque tenu Besanon en 1999, Loccupation, lEtat, les entreprises,Association pour le dveloppement de lhistoire conomique, 2000.

1. Parmi un ensemble imposant, on citera : Richard F. Kuisel, Le capitalisme et lEtaten France, modernisation et dirigisme au XXe sicle, Gallimard, 1984 ; MichelMargairaz, LEtat, les finances et lconomie, histoire dune conversion, 1932-1952,Comit pour lhistoire conomique et financire de la France, 1991, 2 volumes ;Maurice Lvy-Leboyer et Jean-Claude Casanova, Entre lEtat et le march, lcono-mie franaise des annes 1880 nos jours, Gallimard, 1991.

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le Comit pour lhistoire conomique et financire de la France. Moinsconnus que bien des essais de circonstance, ces diffrents ouvrages per-mettent de prendre la mesure de lvolution de relations souvent tumul-tueuses entre Etat et conomie et qui ont vu le pays passer dun ordrelibral de 1900 la situation actuelle o le libralisme semble en posi-tion de force. Ce trs rapide raccourci ne saurait cependant faire illusion :lhistoire des relations entre Etat et conomie ne sest nullement droulesur un mode linaire

De lordre libral des annes 1900 la crise des annes 30

Composante importante du modle rpublicain (auquel on ne sau-rait cependant le rduire) le libralisme domine au dbut du XXe sicle lesdoctrines conomiques et lenseignement de lconomie politique (PaulLeroy-Beaulieu au Collge de France, Clment Colson lEcole poly-technique ou lEcole libre des sciences politiques). Il inspire les pra-tiques gouvernementales. LEtat est ainsi dnigr[] aux dpens dunmarch alors exalt[] 2. Jug incomptent en tant quentrepreneur parles libraux, (le rseau des Chemins de Fer de lEtat comme les PTT sontvilipends), lEtat les inquite; en effet, il connat, en France et ltran-ger (notamment en Allemagne), un dveloppement jug dautant plus pr-occupant que ltatisme est associ une force politique montante, lesocialisme, alors considr comme son incarnation la plus inquitante.Pour les libraux franais, il ne saurait tre question de se passer dun Etatauquel on reconnat des prrogatives de plein droit (en matire de dfense,dordre intrieur ou de justice) mais aussi en matire conomique etsociale. Charg de dfinir et de rglementer le cadre de lconomie demarch, lEtat est aussi jug fond, pour lessentiel des libraux, soccu-per de domaines particuliers rputs mettre en jeu lintrt gnral : lasant publique ou les Ponts et Chausses. LEtat et lconomie ne sontdonc nullement exclusifs lun de lautre la veille du premier conflit mon-dial et, comme le soulignait Jean Bouvier, lEtat nest jamais lger mmeau temps o (soit disant) il ntait que gendarme 3 . Reste cependantque cest le bouleversement des annes 1914-1918 qui entrane une inter-vention significative de lEtat dans lconomie.

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2. Richard F. Kuisel, op. cit., p. 28.3. Jean Bouvier, LEtat et les finances publiques : histoire financire et problmesdanalyse des dpenses publiques , Annales ESC, 33, mars-avril 1978, p. 209.

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Passes les illusions dune guerre clair , soumis aux contraintesdune occupation territoriale qui prive lconomie de matires premiresessentielles (la moiti de la production charbonnire) et dinfrastructuresindustrielles de premier plan (aciries, usines textiles), les gouvernementsfranais sadaptent aux ncessits dune guerre totale en mettant progres-sivement et empiriquement sur pied une conomie de guerre domine parun dirigisme indit jusqualors. Il tait cependant tacitement entendu quecette situation devait tre provisoire et prendre fin avec le conflit. Or, loindtre la parenthse souhaite, la Premire guerre mondiale marque untournant dcisif. Elle signifie en effet la promotion dindustriels au curmme de lEtat, quillustre lexemple de Louis Loucheur. Polytechnicien,patron en vue la veille du conflit : il simpose dans les cercles gouverne-mentaux par ses comptences, qui lui valent dtre nomm en dcembre1916 sous-secrtaire dEtat lArmement et aux Fabrications de guerre etdentamer une seconde carrire, politique, jusqu sa mort en 1931. Lapromotion des hommes du priv, qui trouvent chez des hommes politiquesimportants un accueil chaleureux ( commencer par le radical EtienneClmentel, ministre du Commerce et de lIndustrie de 1915 1919)saccompagne galement dune promotion de nouvelles ides et de nou-velles pratiques. Il est en effet ncessaire de moderniser lconomie, aumoyen dune rationalisation de type taylorien, vritable matrice dun cou-rant technocratique naissant, rassemblant industriels, ingnieurs et diri-geants politiques modernisateurs dans une conception dune conomiequi serait organise au nom du progrs technique et de la production parune collaboration entre lEtat qui donne limpulsion, assure la cohsion etles industriels et techniciens qui sont les acteurs 4 .

Si la fin du conflit signifie une dmobilisation de lappareil tatique,le retour la normale savre rapidement tre un leurre. Au surplus, cettedmobilisation est dnonce ds le milieu des annes 20 par diffrentsgroupements, notamment le Redressement franais fond en dcembre1925 par Ernest Mercier, polytechnicien, patron de lUnion dlectricit etde la Compagnie franaise des Ptroles. Le Redressement franais est enrupture avec le libralisme classique et explore, ds avant la crise desannes 30, les voies dun no-capitalisme et dune nouvelle organisationdu social dans laquelle la participation de lEtat est considre commelgitime. Dans un manifeste publi dans Le Temps, le 1er juillet 1927,Mercier rclame que le gouvernement mette en uvre un programme

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4. Aime Moutet, Ingnieurs et rationalisation en France de la guerre la crise(1914-1929) in Andr Thpot, Lingnieur dans la socit franaise (tudes ras-sembles par), Editions ouvrires, 1985, p. 90.

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social minimum , avec en particulier une politique daide au logementou une politique dassurances sociales. Ces propositions nont alors riendoriginal et, ct du Redressement franais, se multiplient, avant lacrise des annes 30, une srie de publications et de groupements (lesCahiers bleus de Georges Valois ou LEtat moderne). Ils composent alorsun arc de cercle raliste (pour reprendre la formulation de lpoque)o gravitent, ct de publicistes et dingnieurs, des hommes politiquesen devenir (un espoir prometteur de lAlliance dmocratique, MauricePetsche, ou le socialiste Charles Spinasse). Divergeant sur de nombreuxpoints, ces hommes ont en commun la volont de voir le pays rationaliseret moderniser son conomie (limage de lAmrique des annes 20 estdans ces milieux trs positive), lEtat devant jouer cet gard un rledimpulsion (lheure est un plan doutillage national ). Cependant,ces vellits dintervention ne doivent nullement remettre en cause uneorthodoxie librale juge indpassable en matire montaire et financire,dfendue alors par les experts reconnus en conomie (les professeursdconomie politique) et affermie par la stabilisation effectue parRaymond Poincar. La crise des annes 30 va se charger de briser ces pr-supposs.

Etat et conomie lheure de la conversion

La crise touche plus tardivement la France que ses principaux voisins,mais elle ne lbranle pas moins en profondeur. Par del les chiffres et lesindicateurs inquitants, la crise conomique pose dabord un problme dediagnostic et de remdes. Pour les professeurs dconomie politique, commencer par Charles Rist, la crise serait dabord le produit dun crditinconsidrment dispens. Du diagnostic dcoule le remde : un respectvigilant des quilibres en matire budgtaire et montaire. Pratique ltranger, notamment en Grande-Bretagne, la dvaluation est jugeimpensable en France et considre comme inefficace. Ces positions desexperts, et les politiques qui en dcoulent, sont fortement contestes parune seconde gnration de groupements qui se constituent et entrepren-nent de rflchir sur la crise et les remdes lui apporter. Parmi les plusreprsentatifs : le Centre polytechnicien dtudes conomiques (X-Crise),cr durant lt 1931 sous limpulsion de Jean Coutrot, ou le groupe du9 juillet 1934 (dont il aussi un des fers de lance) auteur dun des plans lesplus clbres de la priode. Les dirigeants dX-Crise ou du groupe du9 juillet, qui sont des autodidactes en conomie, ont de la crise une visiontout fait diffrente de celle des experts officiels. L o les premierssoulignent la ncessit de se conformer des principes orthodoxes, les

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seconds se dclarent en rupture avec le libralisme (lune des confrencesles plus clbres prononces X-Crise en 1936 et due Auguste Detoeufest intitule La fin du libralisme ) et prnent au contraire une inter-vention de lEtat dans lconomie. Compter, prvoir (ce qui suppose lacration dun outil statistique adapt afin de substitu [er] une conomieconsciente une conomie aveugle 5 ) et organiser deviennent ainsi lesmatres mots dhommes acquis lide dune conomie oriente , danslaquelle lEtat est appel jouer un rle important. Aux mutations desdoctrines et des valeurs, il conviendrait dajouter une mutation deshommes. Les technocrates en vue des annes 30 ne se contentent pas eneffet de formuler des propositions : ils entendent passer laction et mettreainsi en uvre les refontes auxquels ils aspirent.

Loccasion leur en est fournie par lchec des mesures dajustement,laggravation dune situation gnrale domine par une crise politique degrande ampleur (meute du 6 fvrier 1934 et ses suites), ainsi que lavolont dun personnel politique dexprimenter des solutions nouvelles.On observe ainsi, partir du milieu des annes 30, une monte en puis-sance de technocrates (souvent les mmes et ce, quels que soient les gou-vernements) dans lappareil dun Etat que ces hommes souhaitent voirintervenir dans lconomie et arbitrer les relations sociales (la revue LesNouveaux Cahiers dirige par Auguste Detoeuf se fait, la veille de laguerre, le chantre de lexemple sudois). Le ministre Laval de 1935 a vu,sur fond de dcrets-lois, une arrive massive de tayloriens patronns parRaoul Dautry pour rationaliser ladministration et les finances publiquestandis quen 1936, les technocrates dX-Crise (Jean Coutrot ou AlfredSauvy) ont investi le ministre de lEconomie nationale dirig par CharlesSpinasse, pensant, tort, quil serait un levier dcisif de la modernisation.Jusqu la dfaite, le processus se poursuit, renforc par un rle de plus en plus important dvolu au prsident du Conseil au dtriment duParlement et par les ncessits dune conomie de guerre dont un deschefs dorchestre est Raoul Dautry, ministre de lArmement.

Leffondrement de 1940, les contraintes de loccupation allemande etlavnement de lEtat franais approfondissent et rorientent linterven-tion de lEtat dans lconomie. Premire exprience technocratiquedenvergure, loccupation est aussi une priode dconomie dirige sansprcdent, symbolise par le rle dvolu aux comits dorganisation et parlimportance du ministre de la Production industrielle domin par la

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5. Plan du 9 juillet 1934, Gallimard, prface de Jules Romains, 1934, p. 44. Les ita-liques figurent dans le texte original.


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figure de Jean Bichelonne. Celui-ci, au grand dam des traditionalistesvichyssois, ambitionne de mettre en uvre une conomie dirige sous lahoulette dun Etat rationalis. Continuation pour partie des annes 30, lesannes doccupation ne sont nullement une parenthse et participent de la conversion dj mentionne. Elles approfondissent un intervention-nisme hrit de la crise, semploient rflchir sur la planification et laprvision (notamment dans le cadre de la Dlgation gnrale lquipe-ment national), et valorisent la comptence (aux dpens de lloquence)comme source de lgitimit diriger les affaires publiques. Loccupationest cependant une priode exceptionnelle car lexprience dirigiste se droule sous la contrainte allemande et dans le cadre dun rgimedictatorial.

La Libration porte ainsi sa propre marque et celle de la rsistance(nationalisations, scurit sociale). Elle est aussi un moment o lescontemporains croient pouvoir inventer, programmer un avenir et le ma-triser, ainsi quil en ressort de laccent par les praticiens de lconomie(notamment les ingnieurs conomistes) sur la statistique, la modlisationou la prvision 6, ou douvrages aux titres connotation messianique (Legrand espoir du XXe sicle de Jean Fourasti). A la diffrence du premierconflit mondial, il nexiste pas de belle poque laquelle on souhaite-rait revenir. Lavant-guerre nest (et pour cause) nullement considrcomme une priode de rfrence; les annes folles sont bien loin et,avec elles, le souvenir dun libralisme ds lors bien dmontis. Certes,les libraux ont pu esprer (Jacques Rueff en tte) que lon pourrait enfinir une fois pour toutes avec linterventionnisme et avec sa nouvelle vul-gate, le keynsianisme, dont Jacques Rueff pointe les erreurs dans laRevue dconomie politique 7 (le keynsianisme revendiqu nest en faitquun vernis quil est de bon ton de mettre en avant, lconomiste deCambridge nayant pas t srieusement lu par ses supposs partisans).Les libraux doivent cependant dchanter car la Libration et la recons-truction ouvrent une priode de trente ans domine par les mots de moder-nisation, productivit, planification, redistribution, fort loigns de leurscrneaux traditionnels mme sil faut se garder de tout schmatisme enrappelant quen matire budgtaire comme en matire montaire ou finan-cire, les principes orthodoxes (de Ren Mayer Maurice Petsche oudAntoine Pinay Jacques Rueff) ont conserv des partisans et imprim

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6. Nous nous permettons de renvoyer Olivier Dard, Thoriciens et praticiens delconomie : un changement de paradigme , Serge Berstein et Pierre Milza, Lanne47, Presses de Sciences Po, 2000, p. 75-114.7. Jacques Rueff, Les erreurs de la Thorie gnrale de Lord Keynes , Revue dco-nomie politique, janvier-fvrier 1947.

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des politiques 8. En effet, au sommet de lEtat, la confrontation entre tech-nocrates et hommes politiques nest pas au tournant des annes 50 sanssusciter des tensions et les dbats sont parfois vifs loccasion desrunions des commission dinvestissement o saffrontent des expertsrclamant des crdits dquipement jugs ncessaires la modernisationdu pays et des ministres de lconomie brids par des majorits parlemen-taires soucieuses dquilibre financier.

Cest sans doute le milieu des annes 50 qui amorce un tournant dci-sif sous la triple mutation engage alors avec la perspective dunecroissance durable conjugue une Union europenne naissante, lamodernisation en marche du pays qui dbouche sur des contestations sansvritable lendemain (le poujadisme) et enfin lapparition dans la classepolitique de jeunes technocrates issus de lEna (Pascal Arrighi et ValryGiscard dEstaing sont les deux premiers narques entrer au Palais-Bourbon loccasion des lections du 2 janvier 1956). Jusquaux annes70, les principes directeurs affirms dans la seconde moiti des annes 40et affermis dans les annes 50 ne sont gure remis en cause, la croissancetant au rendez-vous et les lites formes pour administrer et diriger lEtaten tant profondment imprgnes, notamment via leur scolarit lEna.Ces dcennies sont ainsi celles dun optimisme technocratique sans prc-dent qui imprgne de nombreuses politiques publiques (de lamnage-ment du territoire la politique agricole) et qui posent la modernisationcomme un impratif conomique et social allant dans le sens dun progrsindispensable, salutaire et pense-t-on durable.

Epilogue provisoire

Cest le tournant des annes 70, marqu par lchec des solutions key-nsiennes rputes tre mme de sortir les conomies de la crise et lesentiment dimpuissance devant une situation qui nest plus intelligiblepar un raisonnement par analogie avec la crise de rfrence (celle de 1929),qui dbouche sur une remise en cause des quilibres ns des annes 40.Tandis que les ides librales avaient continu leur cheminement (hors deFrance pour lessentiel mme si la Socit du Mont Plerin compte descorrespondants franais) la vulgate keynsienne et la confiance mise dansla puissance publique comme moteur de laction conomique seffritent.Lchec de la relance des annes 74-75, puis lchec de celle des annes

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8. Voir Franois Caron, Le plan Mayer : un retour aux ralits , Histoire, conomieet socit, 3e trimestre 1982 et La direction du budget face aux grandes mutations desannes cinquante, acteur... ou tmoin?, journe dtudes tenue Bercy le 10 janvier1997, Comit pour lhistoire conomique et financire de la France, 1998.


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81-82 illustrent les limites des certitudes et imposent de redfinir les rela-tions entre Etat et conomie; cette opration est peut-tre plus difficile penser et mettre en uvre en France que dans dautres pays europens.Cependant, si les dysfonctionnements actuels de lEtat rgulirement stig-matiss sont rels et srieux, signifiant sans doute la fin dune poqueayant connot positivement (parce que moderne ) lassociation destermes Etat, conomie, technocratie et modernisation, la thmatique plusgnrale de la crise de lEtat et les discours sur sa ncessaire rforme dont des ouvrages rcents se sont fait lcho, ont comme unair de dj vu.

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