Prirucnik_za_JPP_web.pdf

PRIRUNIK ZA SPROVOENJE NA NIVOU LOKALNE SAMOUPRAVE

Prof. dr Predrag CvetkoviDr Slaana Sredojevi

JAVNO-PRIVATNOPARTNERSTVO

JAV

NO

-PR

IVA

TNO

PA

RTN

ERST

VO

PRIR

U

NIK

ZA

SPR

OV

O

ENJE

N

A N

IVO

U L

OKA

LNE

SAM

OU

PRA

VE

Prof

. dr

Pred

rag

Cve

tkov

iD

r Sl

aan

a Sr

edoj

evi

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVOPRIRUNIK ZA SPROVOENJE NA NIVOU

LOKALNE SAMOUPRAVE

Prof. dr Predrag CvetkoviDr Slaana Sredojevi

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

PRIRUNIK ZA SPROVOENJE NA NIVOULOKALNE SAMOUPRAVE

Beograd, 2013.

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVOPRIRUNIK ZA SPROVOENJE NA NIVOULOKALNE SAMOUPRAVE

AutoriProf. dr Predrag CvetkoviDr Slaana Sredojevi

IzdavaStalna konferencija gradova i optina Savez gradova i optina SrbijeMakedonska 22, 11000 Beograd

Za izdavaaore Stanii, generalni sekretar SKGO

Priprema za tampuAtelje, Beogradwww.atelje.rs

tampaDosije studio d.o.o, Beogradwww.dosije.rs

Tira: 1.000 primeraka

ISBN 978-86-88459-07-5

Izradu i objavljivanje ovog prirunika podrao je pro jekat Institucionalna podrka SKGO, koji fi nan sira vajcarska agencija za razvoj i sara dnju (SDC), a spro vodi SKGO. Ova publikacija ne pred sta vlja stavove vajcarske agencije za ra-zvoj i saradnju.

UVODNA RE AUTORA

Izrada Prirunika za sprovoenje javno-privatnog partnerstva (JPP) na nivou lokalne samouprave rezultat je namere da se na struan i praktian nain obradi pravni i ekonom-ski institut javno-privatnog partnerstva, aktuelan i znaajan prvenstveno za tela i organe Republike Srbije kao potencijalne uesnike koncepta JPP na nacionalnom nivou i nivou lokalne samouprave. Zbog ega je pozicija lokalne samouprave izabrana kao prizma sa-gledavanja oblasti JPP? Odgovor na to pitanje lei u dve pretpostavke: prvoj, da e lokalne samouprave, kao tela koja poseduju informacije o lokalnim potrebama, preduslovima i mogunostima ostvarenja projekata JPP ispoljiti najvei interes za korienje koncepta JPP u realnom ivotu; drugoj, da lokalne samouprave, polazei od prethodne pretpostav-ke o sopstvenom kljunom interesu za uspeh koncepta JPP, ne raspolau prethodnim zna-njima i iskustvima zato to je JPP novi koncept za Srbiju, koji iziskuje novi pristup u praksi i obuci za njegovu primenu. Pokuaj autora Prirunika jeste da se, umesto teoretskog pre-gleda instututa koji ine koncept JPP, primeni praktian pristup koji polazi od stvarnih i konkretnih potreba i mogunosti lokalne samouprave kao uesnika JPP.

Cilj dokumenta nije reinterpretacija i pregled odredbi odgovarajuih zakona, napro-tiv: strogo se preporuuje korienje Prirunika uz obavezno pridravanje i primenu zakona koji reguliu ne samo oblast JPP uopte, nego i zakona i drugih bitnih akata (strategija razvoja i sl.) koji reguliu domen konkrektnog predloga projekta JPP. Ta-koe, valja naglasiti da su u strukturisanju sadraja i poglavlja Prirunika potovani struktura i duh odgovarajuih domaih zakona. Pri tome, nije bilo jednostavno izbei ponavljanje odreenih kategorija (definicija, vrsta JPP, postupaka, sadrine javnog ugo-vora i sl.). Ovakvu vrstu ponavljanja autori smatraju efikasnom (omoguava itaocu da proita poglavlje koje mu je u tom trenutku potrebno, sa svim definicijama, ne morajui da se poziva na definicije ili procese opisane u nekoj drugoj glavi) i vanom u procesu usvajanja novih vetina i znanja (to JPP i njegova primena na nivou lokalne samo-uprave zasigurno jeste u trenutku nastajanja Prirunika). Posledino, Prirunik nije malog obima jer se radi o materiji iji je cilj razmatranje relativno novog fenomena u naim drutvenim i privrednim procesima. Stav autora je da je stoga, pored praktinih uputstava, neophodno podrobno objasniti ovakvu temu i uvaavajui odgovornosti predstavnika lokalne samouprave objasniti sve institute i procese, kao i samu logiku procesa (ukljuujui naela zakona).

Pri izradi Prirunika razmatrana su, konsultovana i ukljuena najbolja reenja iz prakse zemalja koje imaju iskustva sa JPP. Autori naroitu zahvalnost izraavaju kole-gama iz Evropskog centra za JPP pri EIB, koji su znanje i praksu o JPP sabrane u tom centru stavili autorima na raspolaganje. Takoe, autori zahvaljuju i predstavnicima lokalne samouprave za njihove pojedinane komentare i sugestije, ali i zajedniki na-stup putem profesionalne podrke i konstruktivnog delovanja preko svog udruenja Stalne konferencije gradova i optina. Autori su tokom izrade Prirunika u svakom trenutku imali veliku podrku kolega u SKGO, iji je doprinos u pripremi Prirunika, kao i ukazivanju na praktina oekivanja lokalnih samouprava od Prirunika, bio veoma znaajan.

Autori naglaavaju da teze i koncepti u Priruniku nisu konani sudovi i tumae-nja, naprosto stoga to je JPP proces a ne stanje. Sve kritike, sugestije i zapaanja do-bro su doli, a autori ih sa uvaavanjem oekuju i raduju se ukoliko Prirunik pobudi interesovanje za dodatnu obradu zahtevne teme JPP. Takvom oekivanom intereso-vanju autori se unapred raduju, uvereni da e ono doprineti razumevanju sutinske karakteristike JPP: odnosu saradnje a ne konkurencije javnog i privatnog sektora, to u ishoditu koristi svim uesnicima JPP i doprinosi jaanju poslovne etike, na korist drutva u celini.

Beograd, novembar 2012. godine Autori

UVODNI TEKST

Zbog sve vee potrebe za izgradnjom nove javne infrastrukture, ulaganjem u dobra od opteg interesa i pruanjem usluga javnog znaaja u Republici Srbiji, bilo je neophodno stvoriti pravni i institucionalni okvir za privlaenje privatnih investicija.

Dugo oekivani Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama usvojen je u novembru 2011. godine.

Sutina uvoenja privatnog sektora u tradicionalne javne dunosti jeste smanje-nje fiskalnog pritiska na lokalni budet, ubrzanje infrastrukturnih ulaganja, po-boljanje usluga i snienje njihovih cena.

Zakonom je prvi put u pravni sistem Republike Srbije uveden pojam javno-pri-vatno partnerstvo i prvi put e dravni i lokalni organi biti u mogunosti da potre-be za infrastrukturom i javnim uslugama ostvaruju prema ovom modelu, uz jasno utvrena pravila postupanja.

Ovaj prirunik jo jedan je u nizu koraka i pokuaja da materija JPP bude pribli-ena njegovim korisnicima, posebno u javnom sektoru, uz predoavanje potencijala ovakvog naina ostvarivanja projekata pruanja usluga javnog znaaja, izgradnje infrastrukture, kao i izgradnje objekata javnog znaaja.

Posebna korist ogleda se u tome to Prirunik iscrpno govori o sloenosti ovog naina ostvarivanja projekata, prednostima i manama, kao i rizicima i posledicama finansiranja tih aktivnosti putem JPP.

U momentu kada u Srbiji ne postoji iskustvo ostvarivanja ovakvih projekata, izuzetno je znaajan dodatni napor u strunoj javnosti u izradi ovakvih dokumena-ta koji e doprineti lakem i brem sprovoenju zakona donetih zarad sveukupnog ekonomskog i drutvenog razvoja.

Pored aktivnosti strune javnosti, Komisija za JPP e do kraja 2012. godine ko-risnicima Zakona o JPP i koncesijama omoguiti uvid u Metodologiju vrednosti za uloeni novac, modele DBFO (eng. Design-Build-Finance-Operate) ugovora i direk-tnog finansijskog ugovora, a bie doneta i uredba koja e urediti nadzor nad spro-voenjem javnih ugovora, kao i pravilnik o registraciji javnih ugovora.

Imajui u vidu znaaj ovog zakona za lokalnu samoupravu, Prirunik e svakako pribliiti ovu materiju svima koji e se baviti primenom JPP na lokalnom nivou. Radi

to boljih rezultata neophodno je ostvariti vii nivo koordinacije, saradnje i razmene informacija izmeu SKGO i Komisije za JPP, posebno kada se jedinice lokalne samou-prave priblie ostvarenju konkretnih projekata.

Nenad Ili zamenik predsednika Komisije za javno-privatno partnerstvo

9SADRAJ

GLAVA IOPTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA (JPP) ...................... 13

1. EKONOMSKI I PRAVNI OKVIRI ..................................................................132. SUBJEKTI I TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU OBLIKA ........................173. TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU PRAVA I

ODGOVORNOSTI PRIVATNOG PARTNERA ..............................................213.1. Uvod......................................................................................................................213.2. Ugovor o uslugama .............................................................................................233.3. Ugovor o upravljanju ..........................................................................................253.4. Ugovor o zakupu .................................................................................................283.5. Koncesije ..............................................................................................................303.6. BOT (eng. Build, Operate, Transfer) i slini koncepti .....................................333.7. Zajedniki poduhvat (eng. joint venture) .........................................................363.8. Izbor opcije za JPP ..............................................................................................38

GLAVA IIJAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE ............................................................41

1. NEPOSREDNI ZAKONSKI OKVIR ZA JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO I KONCESIJE .....................................411.1. JPP kao predmet nacionalnog prava Republike Srbije ...................................411.2. Zakon o JPP i koncesijama ................................................................................421.3. Javno-privatna partnerstva i Zakon o javnim nabavkama ............................54

2. DRUGI ZAKONI I PROPISI ZNAAJNI ZA PROJEKTE JPP ......................552.1. JPP i Zakon o stranim ulaganjima ....................................................................552.2. JPP i Zakon o javnoj svojini ...............................................................................572.3. JPP i Zakon o komunalnim delatnostima ........................................................592.4. JPP i Zakon o energetici .....................................................................................612.5. JPP u svetlu meunarodnopravnih obaveza Republike Srbije: CEFTA i EU ....62

10 JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO - PRIRUNIK ZA SPROVOENJE NA NIVOU...

GLAVA IIIPODELA RIZIKA KOD PROJEKATA JPP ......................................................................... 65

1. PRAVNA KONTROLA RIZIKA KOD PROJEKATA JPP ...............................651.1. Opte napomene o rizicima ...............................................................................651.2. Preraspodela rizika: uloga finansijera...............................................................671.3. Preraspodela pojedinih tipova rizika................................................................69

2. UTICAJ ODGOVARAJUE PODELE RIZIKA NA RAUNOVODSTVENI TRETMAN JPP ..................................................832.1. Nain plaanja kod projekata JPP .....................................................................832.2. Osnovni uslovi za vanbilansno knjienje projekata JPP ................................84

GLAVA IVVANI ELEMENTI U POSTUPKU IZBORA PRIVATNOG PARTNERA ..................... 87

1. PREDUSLOVI FINANSIRANJA PROJEKATA JPP I NEOPHODNOST PRIMENE EKONOMSKIH KRITERIJUMA ....................871.1. Tehnika izvodljivost i kvalitet predloga projekta ..........................................871.2. Ekonomski i finansijski uslovi finansiranja .....................................................881.3. Makroekonomski, pravni i politiki uslovi (uslovi okruenja) .....................89

2. NAELA UREIVANJA USLOVA, NAINA I POSTUPKA ZAKLJUIVANJA JAVNIH UGOVORA ...................................902.1. Sadrina osnovnih naela...................................................................................902.2. Posebna naela za sprovoenje postupka davanja koncesija .......................101

3. KRITERIJUMI DODELE JAVNIH UGOVORA ...........................................101

GLAVA VMAPA PUTA - OD IDEJE DO REALIZACIJE PROJEKTA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA ....................................................... 103

1. PROCENA OPRAVDANOSTI PRIMENE MODELA JPP ............................1051.1. Korak - Definisanje prioritetnog projekta .....................................................1051.2. Korak - Procena opravdanosti primene modela JPP ....................................105

2. PRIPREMA I ODOBRAVANJE PREDLOGA PROJEKTA ..........................1082.1. Korak - Detaljne pripreme ...............................................................................1082.2. Korak - Predlaganje projekata JPP bez elementa

koncesije i dobijanje saglasnosti .......................................................................1132.3. Korak - Predlaganje projekata JPP sa elementima

koncesije i dobijanje saglasnosti .......................................................................1143. POSTUPAK DODELE JAVNOG UGOVORA ILI TENDER.........................117

3.1. Korak - Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP bez elemenata koncesije ..................................117

Sadraj 11

3.2. Korak - Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP sa elementima koncesije .................................127

3.3. Korak - Zakljuivanje javnog ugovora o JPP .................................................1324. SPROVOENJE PROJEKTA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA ........137

4.1. Korak - Upravljanje ugovorom ........................................................................1374.2. Korak - Naknadna ocena .................................................................................142

5. HRONOLOKI PREGLED AKATA ZA REALIZACIJU PROJEKATA JPP .....1445.1. PRVI DEO Postupak za realizaciju projekta JPP

bez elemenata koncesije (i prilozi uz pregled postupka) ...............................1445.2. DRUGI DEO - Postupak za realizaciju projekta JPP

sa elementima koncesije (i prilozi uz pregled postupka) ..............................153

GLAVA VIPRIMERI IZ PRAKSE ..............................................................................................159

1. STUDIJA SLUAJA DOBRE PRAKSE U SPROVOENJU JPP U OBLASTI INFRASTRUKTURE: JPP PROJEKAT U SEKTORU VODOSNABDEVANJA ...............................................................1591.1. Osobenosti pravnog regulisanja JPP u iskoriavanju vodnog bogatstva .....1591.2. Karakteristike projekata JPP u oblasti vodosnabdevanja .............................1601.3. Javno-privatno partnerstvo iz oblasti vodosnabdevanja i pitanje monopola ..165

2. STUDIJA SLUAJA MANJE USPENOG SPROVOENJA PROJEKTA JPP: PROJEKAT AUTOPUTA M1-M15 U MAARSKOJ ........166

Registar skraenica ...................................................................................................169O autorima ...............................................................................................................171

13

GLAVA IOPTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG

PARTNERSTVA (JPP)

1. EKONOMSKI I PRAVNI OKVIRI

Javno-privatno partnerstvo (eng. Public-private partnership; dalje JPP) okvir je zajedni-ke akcije javnog sektora (olienog u dravi i razliitim njenim entitetima) i privatnog kapi-tala radi obezbeenja funkcionisanja delatnosti od opteg interesa i efikasnog i ekonomski odrivog razvoja infrastrukture. Strukturisanje pravnog i ekonomskog okvira JPP uzima u obzir sledee kljune karakteristike JPP kao drutvenog i ekonomskog fenomena.

Javno-privatno partnerstvo izraslo je na napetosti i kontroverzi temeljnih karakte-ristika javnog i privatnog sektora. Prvi je svojom strukturom i nainom funkcionisanja usmeren ka zatiti, ostvarivanju i razvijanju opteg (javnog) interesa. Drugi je utemeljen na privatnoj inicijativi usmerenoj ka ostvarivanju dobiti. Ova razlika kljuna je teko-a u konstruisanju pravnog i ekonomskog okvira JPP. Njeno prevazilaenje mogue je postepenim i detaljnim usklaivanjem javnog i privatnog interesa. Pri tome je osnovni cilj i javnopravnih i privatnopravnih uesnika da moralni hazard koji preuzimaju bude smanjen (ako ne i eliminisan) na najmanju moguu meru. Moralni hazard javnoprav-nih subjekata ogleda se u poverenju da e akter iz privatnog sektora teiti ostvarivanju i javnog, a ne iskljuivo privatnopravnog interesa. Privatnopravni subjekt, pak, deluje u uverenju da e biti tretiran ravnopravno u partnerstvu usmerenom ka ostvarivanju jav-nog interesa (pri emu e njegov privatni interes biti uvaavan u meri u kojoj slui ostva-rivanju, takvog, javnopravnog interesa). Stepen usklaenosti ovih dvaju interesa mera je za kvalifikovanje pravnog i ekonomskog okvira JPP kao odgovarajueg.

Javno-privatno partnerstvo direktna je posledica ekonomske potrebe drave da, umesto pribavljanja kreditnog kapitala namenjenog izgradnji i razvoju infrastruk-ture i razvoju odrivog sistema obavljanja delatnosti od javnog interesa, uspostave partnerski odnos sa privatnim kapitalom. Pravna refleksija ovakvog pristupa je da


blede granice izmeu javnog i privatnog sektora. Pri tome, od kljunog je znaaja da javni i privatni interes, mada partnerski postavljeni, i dalje ostaju u stalnoj konkurenciji koja se realizuje u pravnim okvirima JPP. U graninim situacijama, meutim (kada nije mogue ostvariti istovremeno oba interesa), javnopravni interes ima se smatrati interesom prvog reda. Uslove i nain ostvarivanja prevage javnog interesa nad privat-nim trebalo bi briljivo urediti, uz njihovo restriktivno tumaenje: opredeljenje za takvo tumaenje pravila kojima se ustanovljava naelni primat javnog nad privatnim sekto-rom opravdan je injenicom da se radi o izuzetku od naelne ravnopravnosti javnog i privatnog interesa u konstrukciji JPP.

Javno-privatno partnerstvo opravdalo je postojanje kada oba sektora (javni i pri-vatni) ostvare cilj uea u JPP (eng. win-win konstrukcija). Ti ciljevi nisu identini. Cilj javnopravnih subjekata je ostvarivanje socijalnog blagostanja i kvaliteta ivota po-boljanjem kvaliteta usluga od javnog interesa i izgradnjom infrastrukture i objekata javnog znaaja. Cilj privatnopravnih uesnika je ekonomska korist.

Za konstrukciju JPP znaajno je razumeti da korist javnopravnih aktera nije mer-ljiva poput dobitka od ekonomske delatnosti. Na politikom tritu (to jeste mesto gde se ostvaruje cilj javnopravnog aktera) ne deluje egzaktno definisan zakon ponude i potranje. Stoga se ostvarivanje ciljeva javnog sektora zasniva na aktivnostima i radnjama za koje postoji pretpostavka da e obezbediti realan napredak u obimu i kvalitetu ostvarivanja javnog interesa. Te aktivnosti usmerene su ka:

ustanovljavanju odgovarajueg pravnog okvira; obezbeenju od samovolje privatnog partnera; minimalizovanju rizika obavljanja delatnosti od opteg interesa; ostvarivanju socijalnih ciljeva; javnosti procesa nastanka i realizacije projekta JPP, uz kontrolne mehanizme dr-ave i treeg (nevladinog) sektora.

4. Sutinska karakteristika JPP je saradnja, a ne konkurencija. Zajedniki interes i podela rizika relevantni su instrumenti discipline u izvravanju uzajamnih obaveza. Umesto da javni i privatni sektor (re)definiu granice koje ih razdvajaju (pri emu prvi po pravilu dozvoljavaju upliv privatnopravnim subjektima), oni zajednikom aktiv-nou u okviru koncepta JPP omoguavaju da ta granica bledi. Ovaj proces karakte-rie meusobno usvajanje metodologije i naina miljenja javnog i privatnog sektora. Javnopravni subjekti trebalo bi da usvoje preduzetniki nain miljenja i ponaanja, a privatnopravni sektor da uvaava kriterijume javne odgovornosti i obavezu uva-nja javnog interesa. U takvoj situaciji izostaje borba za prevlast. Umesto toga, tei se stvaranju elastinih upravljakih struktura i oceni uspenosti JPP merljivim rezultatom (ekonomskim, politikim ili sociljalnim).

Rezultat JPP je stvaranje novog ekonomskog i socijalnog kvaliteta. Socijalni kva-litet iskazuje se u formi sinergetske vrednosti. Ta vrednost rezultat je injenice da su znanja, nadlenosti i iskustva javnih i privatnih aktera komplementarne. Privatne su-bjekte karakterie efikasnost i brzina odluivanja, finansijska kompetentnost i trina

GLAVA I - OPTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA (JPP) 15

obavetenost. Sa druge strane, prednosti javnog sektora su raspoloivost instrumenata javne administracije, politika podrka sprovoenju pravnih procedura neophodnih za formulisanje i usvajanje potrebnih odluka. Dakle, JPP ustanovljava novi kapacitet za ostvarivanje javnih ciljeva na nain i u obimu koji premauju one koji bi bili ostvarivani iskljuivo u okviru javnog sektora. Ekonomski kvalitet ostvaruje se:

poboljanjem odnosa izmeu cene i kvaliteta.1. Tako, u sluaju javno-privatnog partnerstva u upravljanju zemljitem, rezultat JPP je zemljite rastereeno svojin-sko-pravnih otvorenih pitanja, istovremeno infrastrukturno opremljeno. Time se razvija trite nekretnina, uz raspoloivost kvalitetnog javnog zemljita privatnim investitorima (ija delatnost ima pozitivne efekte i na strukturu javnih prihoda); transparentnou trokova 2. obavljanja delatnosti od javnog interesa (eliminie se pojava da se vii nivo trokova koje generie javno preduzee utapa u teko pregledne budetske rashode, bez odgovornosti za njihovo prouzrokovanje); viim nivoom 3. eksterne vrednosti manifestovane u koristima od saradnje, uz po-delu dobiti i rizika uesnika javno-privatnog partnerstva. Javnopravni subjekti realizacijom projekta JPP stiu uvid u potrebe i potencijale privatnog sektora, dok privatnopravni sektor, uestvujui u javnopravnim procedurama i postupci-ma, jaa razumevanje za odgovornost i obaveze organizacija koje obavljaju javne funkcije, s krajnjim ciljem revizije sopstvenih poslovnih pristupa u buduim pro-jektima, usmerenih ka efikasnijoj saradnji s javnopravnim subjektima. Ovome bi trebalo dodati depolitizaciju obavljanja delatnosti od javnog interesa.

Politika osetljivost odlika je javno-privatnog partnerstva koja znatno utie i na njegove pravne karakteristike. Raspolaganje javnim resursom u korist privatnoprav-nog subjekta pod kontrolom je politike javnosti. Ta karakteristika posebno je izraena u dravama u kojima prelaz iz dravno kontrolisane privrede u stabilnu trinu privre-du nije do kraja okonan (drave u tranziciji). Stoga javno-privatno partnerstvo pretpo-stavlja strateku politiku odluku pouzdanog legitimiteta: iza te odluke mora postojati drutveni konsenzus. Taj konsenzus moe biti opti (ogleda se u usvajanju sistemskog zakonodavstva, poput Zakona o JPP i koncesijama u Srbiji) i posebni. Posebni konsen-zus odnosi se na konkretni projekat JPP i podrazumeva saglasnost politikih faktora i odgovarajuih socijalnih grupa sa sprovoenjem odreenog projekta. Lokalna samou-prava kao politiki entitet mora da ostvari takav politiki konsenzus uvoenjem veeg broja subjekata u strukturu JPP, ukljuujui organe i tela na nivou Republike, lokalnu poslovnu zajednicu i druge lokalne samouprave. Zlatno pravilo JPP glasi: to je iri krug subjekata koji imaju neposrednu korist od projekta javno-privatnog partner-stva, to je politiki pritisak i rizik tog pritiska manji.1 Na primer, ukoliko se radi o JPP izgradnje i obnove vodovodne mree, bilo bi korisno da u analizu uslova (a jo i vie tekoa) u ostvarenju takvog projekta budu ukljueni graani na iji poloaj i interese projekat utie. Pri tome je, uz institucionalni (politiki) okvir takvog ukljuivanja, jo

1 Videti izlaganje o rizicima za JPP


znaajnije da ono bude ostvareno vaninstitucionalnom, neformalnom komunikacijom, direktnim razgovorima sa graanima, otvaranjem internet stranica s mogunou po-stavljanja pitanja i davanja odgovora, kontaktima s medijima i brzim, jasnim i nedvo-smislenim odgovorima na pitanja graana.

Takoe, ukoliko projekat JPP angauje potencijalno interese lokalne poslovne zajedni-ce, bilo bi korisno nai nain da se (u okvirima mogueg, i bez ugroavanja odrivosti projekta, a svakako uz saradnju s privatnim partnerom), pripadnici te zajednice aktiv-no ukljue u ostvarenje projekta. Nije, meutim, uvek mogue postii eljeni konsen-zus, pa projekat za koji postoji opravdana potreba treba realizovati, bez obzira na to.

U situaciji kada se JPP ostvaruje institucionalnim javno-privatnim partnerstvom i kreiranjem drutva za posebne namene (DPN) kao okvira realizacije projekta JPP,2 moe se potencijalno otvoriti problem sa zaposlenima u javnom preduzeu koje se funkcionalno privatizuje i ije delovanje se nastavlja kroz JPP. Komunikacija sa sin-dikatima zaposlenih u javnom sektoru, njihovo sagledavane u fazi koja prethodi re-alizaciji javno-privatnog partnerstva, ve u fazi pregovora o JPP moe da eliminie potencijalne tekoe u kasnijoj fazi ostvarenja projekta JPP.

Zbog ega je opisani konsenzus neophodan? Odgovor lei u injenici da javno-pri-vatno partnerstvo u korenu razara koncept zasnovan na monopolu drave nad de-latnostima od javnog interesa. Opisani proces stoga mora biti prepoznat kao rezultat jasne i nepovratne odluke da se javni sektor otvori privatnom kapitalu, na nain koji ne ugroava ostvarivanje i zatitu javnog interesa. Takoe, prihvatanje i sprovoenje JPP kao legitimne forme obavljanja delatnosti od javnog interesa i izgradnje infrastrukture ili objekata javnog znaaja, uslovljava lokalne samouprave da proaktivno deluju u po-gledu privlaenja privatnih investitora u sopstveni javni sektor. Posebno treba imati u vidu razvoj usluga, odnosno izgradnja objekata koji ne postoje.

Javno-privatno partnerstvo je instrument promocije nove etike drutvenih odno-sa. Privatni sektor postepeno ostvaruje kvalitativni skok i sopstveni interes, po definiciji profitno orijentisan, sagledava kroz prizmu doprinosa javnog dobra. Time se sutinski menja i meusobni odnos javnog i privatnog sektora: odnos hijerarhijske i komandne regulative (pri emu je privatni sektor tretiran kao subjekt drugog reda, to je neretko razlog za reakciju privatnog sektora manifestovanu kao nerazumevanje javnog interesa) menja se odnosom poverenja i saradnje. Na drugoj strani, javno-privatno partnerstvo je oblik revitalizacije upravljake etike drave i javnopravnih tela: drava postaje bli-a tritu, bilo kao regulator, bilo kao preduzetnik. Slubenici javne vlasti moraju da uu u preduzetniko odelo i reavaju pitanja na nain kako se reavaju na tritu a ne u okviru zatvorenog sistema upravljanja. Opisana promena trebalo bi da subjektivni i apriorni stav o predatorskom karakteru privatnog kapitala u odnosu na javni sektor zameni pretpostavkom o legitimnom interesu privatnog sektora da uestvuje u obavlja-nju javnih poslova, na korist svih uesnika i celog drutva.

2 U praksi, DPN nastaje na dva naina: osnivanjem nove kompanije, ueem privatnog partnera u vlasnitvu postojeeg javnog preduzea koje je obavljalo delatnost ili prualo usluge od javnog interesa. Videti vie u Glavi II deo I ta. 2. 1.3.2.


2. SUBJEKTI I TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU OBLIKA

Svaki projekat javno-privatnog partnerstva ima sloenu organizacionu strukturu. Kao glavne strane ili subjekti u projektu javno-privatnog partnerstva javljaju se:

Javno telo ili javni partner koji ugovara nabavku usluge ili javnog dobra (projekta JPP); Privatni partneri koji zakljuuju ugovor s javnim sektorom i drugim uesnicima (podugovaraima);Finansijeri;Podugovarai;Drugi uesnici, kao to su savetnici (pravni, finansijski, tehniki), osiguravajue kue, rejting agencije itd.

Javno telo moe biti:dravni organ, organizacija, ustanova i drugi direktni ili indirektni korisnik 1. budetskih sredstava u smislu zakona kojim se ureuje budetski sistem i budet, kao i organizacija za obavezno socijalno osiguranje;javno preduzee u smislu Zakona o JPP i koncesijama, je svako preduzee, od-2. nosno privredno drutvo, na koje javno telo neposredno ili posredno dominan-tno utie na osnovu vlasnitva nad njim, na osnovu finansijskog udela u njemu ili na osnovu pravila kojima je ureeno. Smatra se da dominantan uticaj javnog tela postoji kada ti subjekti, neposredno ili posredno, u odnosu na neko preduzee, odnosno privredno drutvo:

poseduju veinu upisanog kapitala ili; kontroliu veinu glasova po osnovu akcija koje je izdalo to preduzee, odnosno privredno drutvo ili;mogu imenovati vie od polovine upravnog, poslovodnog ili nadzornog organa tog preduzea, odnosno privrednog drutva.

pravno lice koje obavlja i delatnost od opteg interesa, ukoliko je ispunjen neki 3. od sledeih uslova:

vie od polovine lanova organa upravljanja tog pravnog lica ine predstavnici javnog tela;vie od polovine glasova u organu tog pravnog lica imaju predstavnici javnog tela; javno telo obavlja nadzor nad radom tog pravnog lica; javno telo poseduje vie od 50 odsto akcija, odnosno udela u tom pravnom licu; vie od 50 odsto finansira se iz sredstava javnog tela.


pravno lice osnovano od javnog tela, koje obavlja i delatnost od opteg interesa i 4. koje ispunjava najmanje jedan od uslova navedenih pod takom 3.

Kad je re o ovlaenjima javnog tela, ono ima pravo da samostalno pokrene po-stupak ostvarenja projekta JPP iz svoje nadlenosti. Javno telo ima pravo da zakljuuje javne ugovore sa svim pravnim ili fizikim licima i da zakljuuje sporedne ili povezane sporazume.

Javno telo ima pravo da samostalno pokrene postupak realizacije projekta JPP sa elementima koncesije za korienje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u optoj upo-trebi ili obavljanja delatnosti od opteg interesa iz svoje nadlenosti. Davalac koncesije moe biti:

Vlada, u ime Republike Srbije kada su javna tela i predmet koncesije u nadleno-1. sti Srbije;Vlada autonomne pokrajine, u ime autonomne pokrajine kada su javna tela i 2. predmet koncesije u nadlenosti autonomne pokrajine;skuptina jedinice lokalne samouprave, kada su javna tela i predmet koncesije u 3. nadlenosti jedinice lokalne samouprave;javno preduzee, odnosno pravno lice ovlaeno posebnim propisima za davanje 4. koncesije.

Javni partner je jedno ili vie javnih tela, odnosno pravno lice koje je, u skladu sa zakonom, nadleno za davanje koncesije, koje s privatnim partnerom ili DPN zaklju-uje javni ugovor, ili jedno ili vie javnih tela koje je s privatnim partnerom povezano lanstvom u zajednikom privrednom drutvu.

Privatni partner je svako domae ili strano fiziko, odnosno pravno lice, ili kon-zorcijum jednog ili vie takvih fizikih ili pravnih lica odabranih u postupku javne na-bavke ili u postupku davanja koncesije. Privatni partner s javnim partnerom zakljuuje javni ugovor, ili u tu svrhu osniva Drutvo posebne namene (DPN) ili s javnim partne-rom osniva zajedniko privredno drutvo. Grupe privrednih subjekata mogu podnositi ponude ili nastupati kao uesnici u postupku. Javna tela ne moraju traiti od ovih grupa lica da imaju odreenu pravnu formu kako bi uestvovala u postupku. Od svih uesni-ka u postupku ija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija mora se zahtevati odreena pravna forma po dodeli javnog ugovora.

Drutvo posebne namene ili projektna kompanija obavezno se osniva radi realiza-cije javnog ugovora, kao i u sluaju institucionalnog JPP, kada takvo drutvo ne postoji i moe uestvovati iskljuivo u sprovoenju projekta JPP u iju svrhu je osnovano, osim ako predlogom projekta JPP, odnosno koncesionim aktom nije drugaije odreeno. DPN se osniva u skladu sa odredbama zakona kojim se ureuje poloaj privrednih drutava.

Konzorcijumi formiranje konzorcijuma radi uea u postupku dodele javnog ugovora dozvoljeno je, osim ako javno telo koje sprovodi postupak iz objektivnih razlo-ga izriito ne predvidi drugaije u konkursnoj dokumentaciji. Ako za to postoje objek-tivni razlozi, javno telo moe:


ograniiti broj lanova konzorcijuma ili predvideti ogranienja u pogledu struk-1. ture konzorcijuma i odgovornosti njegovih lanova; ograniiti promene u strukturi konzorcijuma posle pretkvalifikacione faze, kao 2. to je zamena lanova, pripajanje ponuaa konzorcijumu ili spajanje konzorci-juma ili rasputanje konzorcijuma;ograniiti izmene kod podizvoaa iji su kapaciteti potrebni ponuau ili kon-3. zorcijumu da bi ispunio kriterijume za izbor.

Ogranienja moraju biti navedena u javnom pozivu ili u konkursnoj dokumentaciji. Svaki lan konzorcijuma moe neposredno ili posredno da uestvuje istovremeno samo u jednom konzorcijumu. lan konzorcijuma ne moe da uestvuje u postupku dode-le kao samostalni kandidat ili ponua. Krenje ovog pravila povlai diskvalifikaciju svih konzorcijuma u kojima taj lan uestvuje i diskvalifikaciju tog lana ako uestvuje samostalno. Prilikom razmatranja kvalifikacija konzorcijuma, naruilac razmatra spo-sobnost svakog lana konzorcijuma i ocenjuje da li su kvalifikacije konzorcijuma uzete zajedno dovoljne i odgovarajue za ispunjenje pretkvalifikacionih kriterijuma.

Ugovor o konzorcijumu moe da sadri odredbe kojima se ograniava odgovornost pojedinih lanova konzorcijuma, dok najmanje jedan lan konzorcijuma mora da bude neogranieno odgovoran, osim ako javno telo drugaije ne zahteva u smislu ogranienja broja lanova konzorcijuma ili strukture konzorcijuma i odgovornosti njegovih lanova.

Podizvoai (podugovarai) Ponua ima pravo da angauje podizvoae. U konkursnoj dokumentaciji i nacrtu javnog ugovora, javno telo moe da zahteva od po-nuaa da u ponudi navede deo vrednosti ugovora u procentima za koji namerava da zakljui ugovor sa podizvoaima. U tom sluaju, ponua je neogranieno solidarno odgovoran za izvrenje ugovornih obaveza. Ako podugovaranje nije navedeno u ponu-di, podugovor se ne moe zakljuiti bez prethodne saglasnosti javnog partnera. Podu-govaranje je mogue jedino ako predloeni podizvoa ispunjava uslove za obavljanje profesionalne delatnosti u pogledu ekonomskog i finansijskog stanja, kao i tehnike i/ili strune osposobljenosti za izvravanje svog dela ugovornih obaveza.

Savetnici Savetnici obezbeuju finansijske, pravne, tehnike i ostale savete i jav-nom i privatnom partneru u strukturisanju JPP. Vlade se oslanjaju na savetnike u spro-voenju i obezbeivanju nezavisne kontrole svakog projekta JPP, i time stvaraju dodatu vrednost u postupku javnih nabavki. Sponzori koriste spoljne savetnike ili timove od svojih zaposlenih za uee na tenderu. Finansijeri se obino oslanjaju na svoje timove savetnika, uz povremeno angaovanje spoljnih savetnika, u cilju procene finansijske opravdanosti projekta, rizika u vezi s prihodima, kao i instrumenata obezbeenja.

Rejting agencije Kada se projekat finansira emisijom obveznica u ime DPN, ne-ophodna je saradnja s rejting agencijama koje procenjuju kreditni rejting duga kojim se projekat finansira. Te agencije se angauju uglavnom u veoma ranim fazama razvoja projekta, tako da se na vreme mogu identifikovati sve nejasnoe u vezi s finansijskom konstrukcijom i novom razvijenom strukturom (na primer promena racija kapital/dug DPN). U oceni kreditnog rejtinga mogu da uestvuju i osiguravajue kue.


Osiguravajue kue Osiguravajue kue obezbeuju pokrie rizika u projektnom finansiranju, pa time i u JPP, nezavisno od toga da li su rizici komercijalni ili politiki. Obino, one rade blisko s finansijerima projekta, tako da se obezbeuje paket osigura-nja koji ograniava rizike po prihvatljivoj ceni.

Kada je re o tipovima JPP, Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama u Srbiji prepoznaje sledee oblike:

Ugovorno JPP Kod ovog oblika JPP, meusobna prava i obaveze u ostvarenju pro-jekta JPP, sa ili bez elemenata koncesije, ugovorne strane ureuju javnim ugovorom. Javnim ugovorom kojim se daje koncesija ureuju se prava i obaveze davaoca koncesije i koncesionara u skladu sa odredbama Zakona o JPP i koncesijama i odredbama poseb-nih propisa kojima se ureuje oblast iz koje je predmet koncesije. Na pitanja koja se od-nose na javne ugovore, a koja nisu posebno ureena navedenim zakonom, primenjuju se odredbe zakona kojim se ureuju obligacioni odnosi.

Institucionalno JPP Institucionalno JPP podrazumeva takvu preraspodelu od-govornosti izmeu javnog i privatnog partnera koja ukljuuje i formiranje zajednikog privrednog drutva (ZPD) drutva posebne namene kao nosioca realizacije projekta JPP. Taj odnos moe se zasnivati na osnivakim ulozima u novoosnovanom privrednom drutvu ili na sticanju vlasnikog udela, odnosno dokapitalizaciji postojeeg privred-nog drutva. Osnivaka i upravljaka prava ureuju se slobodno izmeu lanova ZPD u skladu sa zakonom kojim se ureuje poloaj privrednih drutava. Posle sprovedenog postupka izbora privatnog partnera, javno telo i odabrani privatni partner zakljuuju ugovor o osnivanju ZPD radi ostvarenja projekta JPP. Na sadrinu ugovora primenju-ju se odredbe zakona kojim se ureuju obligacioni odnosi i zakona kojima se ureuje poloaj privrednih drutava. Odredbe navedenog zakona kojim se ureuje registracija javnih ugovora i nadzor nad njihovim sprovoenjem, primenjuju se i na javne ugovore o institucionalnom JPP.

Koncesija Koncesija, kao poseban oblik JPP, jeste ugovorno JPP sa elementima koncesije u kome je javnim ugovorom ureeno komercijalno korienje prirodnog bo-gatstva, odnosno dobra u optoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanja delatnosti od opteg interesa, koje nadleno javno telo ustupa domaem ili stranom licu, na odre-eno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaanje koncesione naknade pri-vatnog, odnosno javnog partnera. Pri tome, privatni partner snosi rizik komercijalnog korienja predmeta koncesije.

Koncesija za javne radove je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci ko-jim se regulie nabavka radova u skladu sa zakonom o javnim nabavkama, osim inje-nice da se naknada za javne radove sastoji ili od samog prava na komercijalno korienje izvedenih radova ili od tog prava zajedno s plaanjem.

Koncesija za usluge je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci usluga u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke, ako se naknada za pruene usluge sastoji ili od samog prava na komercijalno korienje, odnosno pruanje usluga ili od tog prava zajedno s plaanjem.


3. TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU PRAVA I ODGOVORNOSTI PRIVATNOG PARTNERA

3.1. Uvod

Struktura javno-privatnog partnerstva opredeljena je nivoom prava i odgovornosti koje privatni partner preuzima u procesu ostvarenja konkretnog projekta JPP. Uzima-jui to kao kriterijum, osnovna tipologija modela sporazuma JPP (javnih ugovora) ima sledeu sistematizaciju:

ugovori o uslugama;ugovori o upravljanju;ugovori o zakupu; BOT (eng. Build, Operate, Transfer) i aranmani ovog tipa.

Svaka od navedenih opcija znai razliit nivo odgovornosti i rizika koje preuzima privatna strana. Pri tome, prepoznaje se razlika u strukturi i formi ugovora. Razlike izmeu ovih ugovora nisu striktne, pa se esto deava da se usvajaju hibridni modeli koji preuzimaju elemente razliitih ugovornih instrumenata.. Time se omoguava da ugovor o projektu JPP na najbolji nain odslikava zahteve lokalnog javnog partnera. Gradacija koja poinje od minimalne odgovornosti privatnog partnera u ugovoru o uslugama (koju prati maksimalni nivo odgovornosti i ovlaenja javnog partnera) i ra-ste do njegove maksimalne odgovornosti (u skladu sa nivoom prava koja su mu data na korienje) kod koncesije ili BOT koncepta, data je u tabeli koja sledi. Vano je napome-nuti da ugovori o uslugama i upravljanju nisu neposredno regulisani Zakonom o JPP i koncesijama. U praksi se, meutim, moe oekivati da ovi ugovori budu prethodnica modalitetima JPP ureenim Zakonom o JPP i koncesijama, to jest da zasnuju odnos saradnje manjeg obima, koja bi posle ispitivanja snaga javnog i privatnog partnera ishodila sloenijim i viim oblicima saradnje.


Tabela 1.3 4

UGOVOR O USLUGAMA

UGOVOR O UPRAVLJANJU

UGOVOR O ZAKUPU KONCESIJA BOT KONCEPT

PREDMET jedan ili vie ugovora za sekundarne usluge (oitavanje vodomera ili strujomera, naplata rauna za potronju ili korienje usluge itd.).

upravljanje kompletnim postrojenjem ili objektom, odnosno njegovom kljunom komponentom

-upravljanje kompletnim postrojenjem ili objektom;-odgovornost za funkcionisanje sistema;odgovornost za odreena neophodna odravanja

odgovornost za upravljanje, funkcionisanje, finansiranje i investicije u postrojenje

investiranje u funkcionisanje kljunih komponenti i upravljanje postrojenjem

Svojina nad objektom ili postrojenjem

javni partner javni partner javni partner javni/privatni partner javni/privatni partner

Trajanje 1-3 godine 2-5 godina 10-15 godina 25-30 godina varijabilno

Upravljanje i odravanje

javni partner privatni partner privatni partner privatni partner privatni partner

Kapitalne investicije3

javni partner javni partner javni partner privatni partner privatni partner

Komercijalni rizici javni partner javni partner javni/privatni partner privatni partner privatni partner

Ukupan nivo rizika koji preuzima privatni partner

minimalan minimalan/umeren umeren visok visok

Modalitet nadoknade privatnom partneru

naplata po jedinici isporuene usluge

fiksirana nadoknada, uz podsticaj za smanjenje trokova i ostvarivanje vieg nivoa efikasnosti

procenat prihoda od naplaenih i tarifnim sistemom utvrenih nadoknada

ukupan ili veinski deo naplaenih i tarifnim sistemom utvrenih nadoknada

fiksna nadoknada, praena nadoknadom utvrenom prema kriterijumuostvarivanja proizvodnih parametara

Stepen obezbeenja delovanja zakona konkurencije

intenzivno i stalno delovanje

jednokratno delovanje (samo u procesu izbora privatnog partnera; ugovor se po pravilu ne obnavlja, ve se raspisuje novi postupak javne nabavke tokom koga ponovo deluju zakoni konkurencije)

samo u vreme izbora privatnog partnera za inicijalni ugovor; sledei ugovori se po pravilu zakljuuju sa privatnim partnerom koji je zakljuio inicijalni ugovor, osim ukoliko se ne neutralie konkurentska prednost.4

samo u vreme izbora privatnog partnera za inicijalni ugovor; sledei ugovori se po pravilu zakljuuju sa privatnim partnerom koji je zakljuio inicijani ugovor.

samo u vreme izbora privatnog partnera za inicijalni ugovor

3 Kapitalne investicije jesu ulaganja u proirivanje kapaciteta ekonomskog subjekta. Ostvaruju se stican-jem objekata, postrojenja i opreme namenjenih obavljanju odreene delatnosti. U kontekstu koncepta JPP, kapitalne investicije odnose se na ulaganja u izgradnju novih i obnovu ili proirenje postojeih kapa-ciateta za obavljanje odreene delatnosti od javnog interesa.

4 Konkurentska prednost uvaava se kao faktor koji je neophodno neutralisati kod samoinicijativne ponude i u Zakonu o JPP i koncesijama (videti lan 19. Zakona o JPP i koncesijama, te Glavu II ovog prirunika).


UGOVOR O USLUGAMA

UGOVOR O UPRAVLJANJU

UGOVOR O ZAKUPU KONCESIJA BOT KONCEPT

Specifinosti ugovor je po pravilu deo strategije za unapreenje efikasnosti javnih preduzea; slui i promociji i razvoju lokalnog privatnog sektora

Privremeni koncept iji je cilj priprema za primenu koncepta intenzivnog uea privatnog partnera (koncepta poput koncesije ili BOT sistema)

unapreenje upravljakog uinka i komercijalne efikasnosti; razvoj lokalnih ekspertskih kapaciteta

unapreenje upravljakog uinka i komercijalne efikasnosti; mobilizacija finansijskih sredstava u cilju investiranja; razvoj lokalnih ekspertskih kapaciteta

mobilizacijafinansijskih sredstava u cilju investiranja; razvoj lokalnih ekspertskih kapaciteta

Izazovi i prepreke uslov sposobnosti i kapaciteta sprovoenja razliitih ugovora uz potovanje i sankcionisanje njihovih odredbi

izostanak kontrole koju bi upravljake strukture trebalo da imaju nad kljunm elemenatima poput finansijskih resursa i kadrovske politike

potencijalni konflikt izmeu javnog i privatnog partnera

rizik da privatni partner u poslednih 5-10 godina trajanja investicije ne ulae dovoljno u odravanje i kapitalno investiranje objekta

-izostanak poveanja nivoa efikasnosti usluga; -potreba obezbeenjagarancija za ispunjenjeobaveza ukljuenih uesnika

Pregled prednosti i nedostataka svakog modela trebalo bi da poslui lokalnim sa-moupravama kao skup smernica za izbor konkretnog modela projekta JPP na osnovu sopstvenih materijalnih, logistikih, personalnih kapaciteta i politikih i socijalnih pre-imustava. Modeli JPP sa komplikovanom finansijskom strukturom i /ili ekstenzivnim ugovornim odredbama zahtevaju obuavanje ve zaposlenog ili unajmljivanje novog personala, to je proces koji bi trebalo okonati pre nego to zapone ostvarivanje pro-jekta, pa i sam zakon predvia osnivanje strunog tima.

3.2. Ugovor o uslugama

Ugovorom o uslugama javni partner angauje privatnog partnera radi ostvarenja jednog ili vie specifinih zadataka ili usluga za odreeni period. Javno telo ostaje pri-marni davalac usluga i ugovorom prenosi samo deo zadataka na privatnog partnera. Privatni partner mora da obavi usluge po ugovorenoj ceni i da uvai standarde kva-liteta usluga (standarde koje utvruje javni partner). Javni partneri biraju privatnog partnera putem procedure utvrene propisima kojima se ureuju javne nabavke, s ob-zirom na krae trajanje ovih ugovora (1-3 godine) i usko definisani predmet regulisa-nja. Prava i obaveze iz ovog ugovora ne ureuju se Zakonom o JPP i koncesijama, ve Zakonom o komunalnim delatnostima, odnosno ugovorom o poveravanju iz lana


9. Zakona.5 I sam Zakon o komunalnim delatnostima predvia da na postupak po-veravanja obavljanja komunalne delatnosti kada vrilac dobija pravo da finansiranje obavljanja komunalne delatnosti obezbeuje u celosti ili delimino naplatom nakna-de od korisnika usluga, primenjuju se odredbe zakona kojim se ureuju koncesije. Dakle, u ovom sluaju re je o ugovoru o uslugama kojim davalac usluga dobija nado-knadu iz budeta osnivaa javnog partnera, ili od samog javnog partnera. Kod ovih se ugovora naknada za pruene usluge ne sastoji od samog prava na komercijalno korienje, odnosno pruanje usluga ili od tog prava zajedno sa plaanjem.6 Ugovor o uslugama moe da bude pogodan instrument za ulaz u ire polje odnosa javnog i pri-vatnog partnera: preporuka je, dakle, da se ovi ugovori, tamo gde je to mogue, koriste kao test i preduslov za ulazak u ozbiljnije i sloenije ugovorne i tehnoloke modalitete javno-privatnog partnerstva.

Javni partner iz ugovora o uslugama plaa privatnom partneru unapred utvrenu nadoknadu za usluge, koja moe biti definisana kao jednokratna nadoknada, ili kao obraunata nadoknada prema obimu isporuenih usluga, ili na drugi nain.

Imajui to u vidu, profit privatnog partnera raste ukoliko tei da smanji svoje tekue (operativne) trokove, uz ispunjavanje zahtevanog standarda usluge. Privatni partner po pravilu nije u interakciji s krajnjim korisnicima usluge. Javni partner odgovoran je za obezbeenje kapitala neophodnog za proirenje ili unapreenje sistema javnih usluga.

3.2.1. Potencijalne prednosti

Ugovor o uslugama je odgovarajui u sluajevima kada je:usluga ugovornim odredbama podobna za jasno definisanje; nivo tranje razumno odrediv (rast ili pad tranje predvidljiv je i nema znatnih odstupanja), a kvalitet pruenih usluga i saglasnost tog kvaliteta sa standardi-ma koje je utvrdio javni partner moe lako da se prati i proverava. Ugovor o uslugama ima brz i sutinski uticaj na funkcionisanje i efikasnost sistema prua-nja usluga od javnog interesa i slui kao sredstvo za transfer tehnologije i razvoj upravljakih kapaciteta.

5 Pod poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva se vremenski oroeno ugovorno ureivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komu-nalne delatnosti izmeu jedne ili vie jedinica lokalne samouprave i vrioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pruanje komunalnih usluga na teritoriji jedne ili vie jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije jedinice lokalne samouprave...; Videti: l. 9. st. 1. Zakona o komunalnim delatnostima.

6 U suprotnom, ukoliko se nadoknada kod ugovora o uslugama sastoji od prava na komercijalno korienje, takvi ugovori potpadaju pod koncesiju o uslugama u smislu lana 10. st. 3. Zakona o JPP i koncesijama: Koncesija za usluge, u smislu ovog zakona je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci usluga u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke, ako se naknada za pruene usluge sastoji ili od samog prava na komercijalno korienje, odnosno pruanje usluga ili od tog prava zajedno sa plaanjem.


Ugovor o uslugama po pravilu se zakljuuje na krai rok, uz mogunost da privatni partner koji je dobio pravo pruanja usluga ponovo bude izabran da obavlja istu delat-nost. Administrativne prepreke retko se nameu, s obzirom da javni partner za takve prepreke nema interes: radi se o uslugama koje se samo delom daju na upravljanje i obavljanje privatnom partneru. Kratak rok trajanja i ponovno traenje privatnog par-tnera (po isteku ugovora o uslugama) utiu na smanjenje trokova upravljanja i obav-ljanja delatnosti: privatni partner koji eli da bude ponovo izabran tei da ostane kon-kurentan i po isteku roka na koji mu je obavljanje usluga povereno, s obzirom da od te konkurentnosti zavisi da li e biti ponovo izabran u postupku koji sprovodi javno telo.

3.2.2. Potencijalne slabosti

Ugovori o uslugama nisu podobni za JPP ukoliko je kljuni cilj javnog partnera da privue vii nivo investicija u projekat. Ugovor o uslugama moe da unapredi efikasnost i obezbedi vii nivo prihoda, ali privatni partner nije u obavezi da obezbedi finansi-ranje. Efikasnost privatnog partnera, ak, moe da bude i ugroena ukoliko izostanu ostali izvori finansiranja (od vlade ili donatora, na primer). injenica da je aktivnost privatnog partnera manja po obimu (kao to je ve reeno, privatni partner obavlja samo manji deo zadataka i prua manji deo usluga, u odnosu na ukupnu delatnost kompanije) i razdvojena od irih operacija kompanije, moe da znai da nema ireg ili dubljeg uticaja na funkcionisanje sistema koji je predmet ugovora o uslugama. Taj se uticaj, dakle, ograniava na diskretna i ograniena poboljanja. Javni sektor ostaje nadlean za utvrivanje visine tarifa i finansiranje postrojenja, pri emu su obe nadle-nosti kljune za odravanje kvaliteta usluga i, shodno tome, politiki osetljive na nain koji javnog partnera ini ranjivim u pogledu uspeha u ostvarenju poslova i zadataka iz navedene nadlenosti.

3.3. Ugovor o upravljanju

Ugovor o upravljanju proiruje obim usluga koje se prenose na privatnog partnera: ovim ugovorom privatni partner dobija pravo (i korespodentne obaveze i ovlaenja) na usluge upravljanja odreenim sistemom za pruanje javnih usluga (na primer renih pristanita, postrojenja za preradu otpada itd.). Mada obaveza pruanja usluge ostaje naelno u nadlenosti javnog partnera, na privatnog partnera preneta je obaveza sva-kodnevne kontrole i upravljanja sistemom. U najveem broju sluajeva, privatni partner obezbeuje tekua sredstva za obavljanje delatnosti, ali ne i kapitalne investicije u po-strojenja i osnovna sredstva. Struktura ugovora o upravljanju data je u sledeoj tabeli.


Tabela 2. Struktura ugovora o upravljanju

Kao i kod ugovora o uslugama, prava i obaveze iz ugovora o upravljanju ne ureuju se Zakonom o JPP i koncesijama, ve Zakonom o komunalnim delatnostima, odnosno ugovorom o poveravanju iz lana 9. Zakona.7 Privatni partner dobija unapred utvrenu nadoknadu za svoj rad. Ova nadoknada obuhvata trokove radne snage i druge pretpo-stavljene operativne trokove, uz odreenu dobit. Da bi se obezbedio podsticaj za una-preenje kvaliteta pruanja usluga, privatnom partneru moe biti garantovana dodatna nadoknada ukoliko unapredi kvalitet usluge, prema prethodno definisanim merilima za utvrivanje navedenog kvaliteta. Alternativno, privatni partner moe da nadoknadu dobije putem uea u podeli dobiti.

Javni partner i dalje nosi teret kapitalnog investiranja u postrojenja i osnovna sred-stva, ukljuujui posebno investicije u irenje i sutinska unapreenja sistema prua-nja usluga od javnog interesa. Ugovor o upravljanju moe da utvrdi odreene manje aktivnosti koje finansira privatni partner. Za razliku od ugovora o uslugama, privatni partner stupa u interakciju s krajnjim korisnicima usluge, dok javni partner ostaje od-govoran za utvrivanje tarifa. Ugovor o upravljanju trebalo bi da omogui usavravanje sistema upravljanja i finansijskog poslovanja kompanije koja prua usluge, uz vei upliv

7 Videti izlaganje u ta. 2. ovog dela (Ugovor o uslugama).

Investicije i subvencije

Privatni partner

Nadoknade utvrene tarifnim sistemom

Drava

Javni partner

Odobrenja

Izvetavanje

Upravljanje

Regulativa: - utvrivanje tarifa; - denisanje standarda izvrenja usluga; - kontrola potovanja ekolokih propisa


komercijalnih kriterijuma na donoenje dnevnih odluka: time se preduzetniki duh unosi u javnopravni sektor i doprinosi efikasnijem funkcionisanju sistema za pruanje usluga u javnom sektoru.


Kljuna prednost ugovora o upravljanju je da prednosti preduzetnikog upravlja-nja, prisutne kod privatnog partnera, mogu da budu primenjene u funkcionisanju JPP zasnovanog na ugovoru o upravljanju, a da pri tome nije neophodan (vremenski ogra-nien) prenos postrojenja ili kompanije na privatnog partnera. Ugovor o upravljanju jednostavan je i ne stvara napetosti u tumaenju i sprovoenju. Trokovi su takoe re-lativno niski jer manje osoblja privatnog operatera uestvuje u sprovoenju ugovora. Ugovor o upravljanju moe da se smatra i privremenim aranmanom, koji omoguava skromna poboljanja, pri emu se stvaraju uslovi za razvoj sloenijih ugovora i, posma-trano sa ekonomskog, tehnolokog, politikog i pravnog stanovita, sloenijih struk-tura JPP. Vano je naglasiti da ugovor moe da se strukturie kao mehanizam faznog sprovoenja, uz postepeno jaanje privatnog sektora u funkcionisanju sistema pruanja javnih usluga (rast zasnovan na ve dostignutom i pokazanom nivou uspenog ukljui-vanja privatnog sektora, kao priprema za vii nivo ukljuivanja i odgovornosti u razvoju projekta JPP).


Razdvajanje obaveza upravljanja i pruanja usluge (prenetih u nadlenost privat-nog partnera) i finansiranja proirenja i sutinskih poboljanja (ostaju u nadlenosti javnog partnera) jeste kontroverzno. Postoji rizik da privatni partner ne uiva dovolj-nu autonomiju ili ovlaenja (na primer u ureivanja radnopravnog reima, visine nadnica i sl.), to onemoguava dubok i trajan kvalitativni napredak u funkcionisanja sistema pruanja javnih usluga. Ukoliko privatni partner ima pravo na deo profita ili podsticaje zbog smanjenja trokova, potrebno je spreiti da trka za profitom ugrozi odravanje sistema (jer izostanak ulaganja u odravanje znai vii nivo profita, na tetu kvaliteta usluge).8

8 O nainima eliminisanja rizika izostanka potrebnih investicija zbog nepostojanja interesa privatnog partnera videti na primeru JPP iz oblasti vodosnabdevanja u Glavi VI ovog Prirunika.


3.4. Ugovor o zakupu

Ugovorom o zakupu privatni partner preuzima odgovornost za pruanje usluga u celini, uz obavezu odravanja kvaliteta i standarda pruanja usluga. Kapitalne inve-sticije u nova postrojenja i resurse, odnosno finansiranje zamene postrojenja, ostaju u nadlenosti javnog partnera. Privatni partner prua usluge na svoj troak i rizik. Uobiajeno je da ugovor o zakupu traje deset godina, uz mogunost obnavljanja, pri emu ukupni period nije dui od 20 godina. Odgovornost za pruanje usluga preno-si se se sa javnog na privatni sektor, a finansijski rizik za upravljanje i odravanje u celosti snosi privatni partner. Posebno, privatni partner kao upravlja odgovoran je za gubitke zbog izostanka naplate dugova krajnjih potroaa (neplaene usluge). Za-kup ne ukljuuje prodaju postrojenja privatnom sektoru. Struktura ugovora o zakupu data je u sledeoj tabeli.

Tabela 3. Struktura ugovora o zakupu

Ugovor o zakupu - Poboljanje uinka i ekasnosti funkcionisanja - Prihod od krajnjih poroaa

Izvetavanje

Javni partner (npr. lokalna samouprava vlasnik postrojenja ili objekta)

Korisnik zakupa


Drava

Planiranje

Odobrenje za investiranje


Zakon o JPP i koncesijama primenjuje se na ugovor o zakupu pod uslovom da za-kupac kao privatni partner ostvaruje nadoknadu za svoje usluge od krajnjih korisni-ka. Deo naplaenih tarifa prenosi se na javnog partnera radi vraanja zajmova kojima se finansiraju kapitalne investicije (finansiranje izgradnje novih ili proirenja posto-jeih postrojenja). Privatni partner naelno zadrava prihod koji dobija od krajnjih potoroaa ili korisnika, uz plaanje odreene nadoknade javnom partneru (deo za servisiranje kredita za kapitalne investicije). Pri tome valja naglasiti da se ugovorom o zakupu predvia da se poetni sistem ili postrojenje za pruanje usluga od javnog interesa uspostavlja sredstvima koja obezbeuje javni partner. Tako ustanovljen si-stem prenosi se privatnom partneru na upravljanje i odravanje (bez njegove obave-ze realizacije kapitalnih investicija). Ukoliko, pak, zakupac plaa fiksnu nadoknadu za korienje objekta, relevantne su odredbe Zakona o komunalnim delatnostima o poveravanju obavljanja delatnosti.9 Razlog ovakvog razlikovanja lei u injenici da u sluaju da se cena zakupa obraunava fiksno izostaje elemenat javnog interesa (interes za efikasno obavljanje delatnosti kao konstitutivni elemenat koncepta JPP); o tom in-teresu brine iskljuivo javni partner, a privatni partner komercijalno koristi objekat: samim tim ugovor o zakupu u tom sluaju ostaje izvan polja delovanja Zakona o JPP i koncesijama.10


Potencijalna prednost zakupa kao instrumenta koncepta JPP jeste to profit privat-nog partnera zavisi od efikasnosti funkcionisanja objekta ili postrojenja za pruanje usluga od javnog interesa. To javnog partnera kao upravljaa podstie da ostvari veu efikasnost i obim prodaje usluga. Osnovni rizik u ovom smislu jeste mogunost da se upravljanjem (u cilju poveanja profita) smanji nivo odravanja objekata i postrojenja ije odravanje zahteva znaajne investicije. Opisani rizik je naroito visok u kasni-jim godinama trajanja ugovora11. Takoe, privatni partner obezbeuje nadoknadu za pokrivanje trokova korienja postrojenja. Ovi trokovi ne ukljuuju sredstava za in-vestiranje u izgradnju novih i irenje postojeih postrojenja: takvo investiranje ostaje u nadlenosti javnog partnera.

9 Videti: l. 9. Zakona o komunalnim delatnostima.10 Videti Glavu II Deo I ta. I. ovog Prirunika.11 Videti supra napomenu 9.



Osnovni razlog za izbor ugovora o zakupu kao instrumenta partnerstva JPP, umesto ugovora o uslugama ili upravljanju, lei u u injenici da privatni partner ostvaruje pri-hode iz naplate od krajnjih korisnika. Ova injenica ini pitanje ureivanja tarifa sloe-nim i osetljivim. Odredbe o kriterijumima i nainu definisanja tarifa zahtevaju temelji-tost u odreivanju i pouzdanost u sprovoenju. Odgovornost za investicije u izgradnju novih i irenje postojeih postrojenja i objekata ostaje odgovornost javnog partnera, bez ukljuivanja privatnog partnera u obezbeivanju finansiranja takve gradnje i irenja.

3.5. Koncesije

Koncesija je tip JPP koji privatnom partneru (koncesionaru) preputa odgovor-nost za pruanje usluga u odreenoj oblasti, ukljuujui funkcionisanje, odrava-nje, sakupljanje, upravljanje i, to je kljuno, izgradnju, obnovu i proirenje objekata ili postrojenja koji slue za pruanje usluga od javnog interesa (kapitalne investi-cije). Privatni partner odgovoran je za funkcionisanje postrojenja i objekata u ce-lini, mada titular prava svojine tokom trajanja koncesije ostaje nepromenjen: javni partner i dalje je vlasnik navedenih postrojenja, objekata ili mrea. Javni sektor ostaje odgovoran za utvrivanje standarda izvrenja i kvaliteta pruenih usluga, uz obavezu da kontrolie koncesionara i preduzima odgovarajue mere ukoliko konce-sionar odstupa od tih standarda. U sutini, uloga javnog sektora se preobraava: od davaoca usluga, javni partner postaje regulatorni subjekt koji definie i kontrolie cenu i kvalitet usluge.

Koncesionar ostvaruje nadoknadu naplatom od korisnika usluge. Iznos nadokna-de ustanovljava se ugovorom o koncesijama, koji takoe ukljuuje odredbe o metodo-logiji njihove izmene i upodobljavanja tokom vremena. Privatni partner-koncesionar odgovoran je za investicije neophodne za izgradnju, poboljanja ili proirenje sistema. Sredstva za ove investicije koncesionar obezbeuje iz sopstvenih resursa (kao i kre-dita) i iz nadoknada naplaenih od krajnjih korisnika. Koncesionar je odgovoran i za obebeenje tekuih sredstava. Ugovor o koncesijama obino traje izmeu 25 i 30 godina, tako da privatni partner ima dovoljno vremena da povrati investirani kapital i ostvari odgovarajuu dobit tokom trajanja koncesije. Struktura koncesionog odnosa data je u sledeoj tabeli.


Tabela 4. Struktura ugovora o koncesijama


Koncesije su efikasan nain za privlaenje privatnog finansiranja za izgradnju, ob-novu ili irenje postrojenja i objekata za pruanje usluga od javnog interesa. Kljuna prednost koncesije je to obezbeuje podsticaj privatnom partneru da ostvari napredak u efikasnosti funkcionisanja i obavljanja delatnosti od javnog interesa, s obzirom da na-predak u efikasnosti poveava profit koncesionara. Prenos svih prava, obaveza i odgo-vornosti neophodnih za upravljanje i funkcionisanje projekta JPP u celini, omoguava koncesionaru da se posveti sopstvenim aktivnostima i pobolja ih na nain koji smatra efikasnim, posmatrano kroz vizuru funkcionisanja objekta ili postrojenja za pruanje usluga u javnom sektoru


Prihodi Usluge

Koncesionar

Krajnji korisnici

Izvetavanje

Drava

Koncesioni sporazum

Finansijeri-obezbeuju kreditni (eng. debt) kapital

Vlasnici: obezbeuju svojinski

(eng. equity) kapital


3.5.2. Potencijalni nedostaci

Kljuni nedostatak koncesije kao instrumenta JPP jeste sloenost ugovora koji ure-uje aktivnosti privatnog partnera. Domaaj i struktura odredbi ovog ugovora u velikoj meri zavise od regulatornih mera i nadlenosti drave u pogledu utvrivanja tarifnih sistema (pri emu se tei uravnoteavanju politikih ciljeva i ekonomske odrivosti) i mehanizama praenja kvaliteta izvrenja odnosno usluge koncesionara.

Dugoroni karakter ugovora o koncesijama (neizbean s obzirom na potrebu po-vraaja po pravilu znatnih uloenih sredstava i ostvarivanja zadovoljavajueg profita koncesionara) komplikuje proces izbora privatnog partnera i sadrinu samog ugovora. Razlog je visoka verovatnoa da e se pretpostavke na kojima je ugovor zasnovan izme-niti na nain koji remeti ravnoteu definisanu u vreme odreivanja uslova koncesije. Opisani rizik moe se izbei klauzulom o ponovnom definisanju odreenih odredbi ugovora kritinih za njegov opstanak (tarife, nain i dinamika investiranja itd.).12 Pored ostalog, dodatni rizik je i to to e privatni partner investirati u nova postrojenja jedino ako oekuje da mu uloena sredstva budu vraena do roka trajanja ugovora. Ukoliko takvo oekivanja ne postoji, privatni partner-koncesionar nema interes za potrebne ka-pitalne investicije.13 Uz to, ove ugovore karakterie politika osetljivost: smatra se da koncesije obezbeuju samo ogranieni nivo delovanja zakona konkurencije na tritu privatnih partnera, s obzirom na ogranieni broj kvalifikovanih privatnih partnera za kljune infrastrukturne mree.14 U tom smislu postoji i bojazan da koncesije ne sprea-vaju monopol: prostor za nove privatne partnere otvara se samo ukoliko je to rezultat irenja trita i potrebe zadovoljavanja interesa novih korisnika, pri emu postojei kon-cesionar nema kapacitet da obezbedi odgovarajuu uslugu. Primer ovakve kartelizacije trita, koja znatno (barem kada se radi o infrastrukturnim projektima veeg obima) ograniava delovanje zakona konkurencije, dat je u Glavi VI ta. 2. ovog prirunika, posveenog primeni koncepta JPP u oblasti vodosnabdevanja (ukljuujui njegov uticaj na delovanje zakona konkurencije).15

12 O klauzuli ponovnog pregovaranja videti u Glavi III ovog prirunika, u delu koji se bavi politikim rizicima. 13 Autori jo jednom upuuju itaoca da se naini eliminisanja rizika izostanka potrebnih investicija zbog

nepostojanja interesa privatnog partnera vide na primeru JPP iz oblasti vodosnabdevanja u Glavi VI ovog prirunika.

14 Tako tritem infrastrukturnih projekata iz oblasti vodosnabdevanja na meunarodnom nivou dominira mali broj velikih kompanija, to otvara prostor za kartelizaciju trita. Videti vie: ibidem.

15 Videti infra Glavu VI ta. 1. i pratee napomene.


3.6. BOT (eng. Build, Operate, Transfer) i slini koncepti

Koncept BOT je tip ugovorne obaveze koja privatnog partnera ini odgovornim za finansiranje i razvoj novih infrastrukturnih projekata (dakle, ne obnova ili razvoj po-stojeih postrojenja ili objekata) ili njihovih kljunih delova. Vano je naglasiti: stan-dard kvaliteta izvrene usluge iz takvih postrojenja ili objekata utvruje javni partner kao regulator i kontrolor potovanja ovih standarda. Struktura koncepta BOT data je u sledeoj tabeli.

Tabela 5. Struktura koncepta BOT

Koncept BOT ima razliite pojavne oblike. Struktura i karakteristike ovih modali-teta dati su u sledeoj tabeli.

Kapitalno investiranje

Prihodi

Usluge

BOT

Krajnji korisnici (direktno ili uz posredstvo

distributera)

Drava /javni partner

Konaan povraaj investicije

Privatni partner

Nadoknade u skladu sa tarifnim

sistemom


Tabela 6. Modaliteti koncepta BOT: pregled karakteristika

Vlasnitvo Projektna ideja

Projektovanje Izgradnja Upravljanje i odravanje

Plaanje za usluge

DB-Design-Build- Projektuj i izgradi

javni partner

javni partner

privatni partner javni partner javni partner

BOT- Build-Operate-Transfer; Izgradi, upravljaj i prenesi

javni partner

javni partner

privatni partner javni partner (najee se utvruje pretpostavljeni minimalni obim usluga za koje javni partner plaa, poput broja vozila koja koriste autoput)

DBFO-Design-Build-Finance-Operate; Projektuj, izgradi, finansiraj, upravljaj

javni partner

javni ili privatni partner

privatni partner tri opcije: - javni partner;- javni/privatni partner; - privatni partner

BOO-Build-Own-Operate; Izgradi, poseduj i upravljaj

privatni partner

javni ili privatni partner

privatni partner (slino koncesiji)

Varijacija koncepta BOT ukljuuje navedene modalitete. Privatni partner u konceptu BOT obezbeuje (investicioni) kapital neophodan za

izgradnju novih postrojenja. Pri tome je obavezno da privatni partner raspolae po-strojenjem za period predvien ugovorom, pri emu bi taj period trebalo da obezbedi povraaj uloenog i zadovoljavajui profit naplatom usluga korisnicima. Ukoliko je taj period krai, izostaje ekonomski interes privatnog partnera za projekat BOT.

Javni partner moe da preuzme obavezu da kupi odreeni obim usluga koje prua privatni partner kroz projekat BOT. Tekoa nastaje ukoliko je javni partner precenio potranju.16 Tada se moe desiti da javni partner plaa proizvode i usluge za koje ne postoji potranja (re je o ugovoru take or pay).

Po isteku roka trajanja projekta BOT, vlasnitvo nad objektom i postrojenjima pre-lazi na javnog partnera. Javni partner tada moe i da ostavi upravljaku odgovornost privatnom partneru (bez ostalih njegovih prava, obaveza i odgovornosti koje su prestale istekom roka), potom samostalno preuzeti upravljanje projektom, ili traiti novog pri-vatnog partnera.

Razlika izmeu modela BOT i koncesije lei u sledeem: koncesija naelno ukljuuje upravljanje i kapitalne investicije u postojee sisteme, njihovo proirivanje ili obnavlja-nje; koncept BOT u principu se primenjuje na nove (eng. greenfield) investicije koje za-htevaju znatno finansiranje, bilo kreditno (eng. debt financing) bilo od samog privatnog partnera ili drugih subjekata koji stiu svojinska prava na projektu putem obezbeenja sredstava (eng. equity financing). Opisana razlika modela BOT i koncesije (zasnovana

16 Primer sline situacije videti u Glavi VI ovog prirunika.


na razliitim polaznim osnovama: izgradnja nove infrastrukture kod prvog, odnosno korienje i unapreenje postojee infrastrukture kod potonjeg modela) uzrokuje i ra-zliku u rizicima i nainu regulisanja prava, obaveza i odgovornosti. U tom smislu, ovo razlikovanje je znaajno.

Postoji vie varijacija osnovne strukture BOT. Tako, sistem BTO (eng. Build, Transfer, Operate) podrazumeva da posle okonanja

gradnje (a ne po isteku roka eksploatacije) postrojenje prelazi u vlasnitvo javnog par-tnera (svojina je teret i luksuz za privatnog partnera, koji ima interes iskoriavanja investicije; njega ne zanima da povea vrednost objekta, jer ga nee prodati, ve prihod koji mu omoguava da nadoknadi trokove i ostvari dobit). Posle prenosa privatni par-tner se javlja samo kao upravlja BTO postrojenja ili objekta.

BOO (eng. Build, Own, Operate) je koncept kod koga privatni partner gradi postro-jenje i upravlja njime bez prenosa prava svojine na javnog partnera (privatni partner, dakle, ostaje vlasnik postrojenja).

Ugovor DBO (eng. Design, Build, Operate) model je kod koga vlasnitvo ni u jednom trenutku nije kod privatnog partnera. Umesto toga, jednim ugovorom utvruje se oba-veza projektovanja, izgradnje i upravljanja infrastrukturnim projektom.

Kada se koristi koncept DBFO (eng. Design-Build-Finance-Operate), odgovornost za projektovanje, izgradnju, kapitalno finansiranje i upravljanje jedinstvena je po prirodi i prenosi se na privatnog partnera. DBFO aranmani variraju znaajno u uslovima finan-sijske odgovornosti koju snosi privatni partner.


Koncept BOT iroko je korien za privlaenje privatnog finansiranja izgradnje nove infrastrukture i kapitalnog investiranja u postojeu infrastrukturu. Rezultat modela BOT je smanjenje komercijalnog rizika za privatnog partnera. Opisani rizik ogleda se u injenici da je esto na strani potranje samo jedan klijent: javni partner. Stoga pri-vatni partner mora imati pouzdanje da e javni partner ispuniti preuzete obaveze.17 Komercijalni rizik smanjuje se injenicom da privatni partner ostvaruje prihod direk-tnom naplatom od krajnjih korisnika. Uz to, kod pojedinih infrastrukturnih projekata (izgradnje puteva) deo rizika se prebacuje na javnog partnera, njegovom obavezom da subvencionie privatnog partnera time to ukljuuje isplatu tzv. putarine u senci (eng. shadow toll; re je o nadoknadi koju javni partner plaa direktno privatnom partneru po vozilu koje koristi odreenu deonicu, kao to je naknada koja se plaa pri registraciji svakog motornog vozila, a svrha toga je odravanje puteva na primer).

17 Re je o problemu tzv. moralnog hazarda. Videti vie u Glavi I ovog prirunika.


3.6.2. Potencijalni nedostaci

Pozitivni uticaj modela BOT izostaje kada se radi o poveanju nivoa kvaliteta usluga. To je posledica nepostojanja veze izmeu rasta produktivnosti projekta BOT sa odgovarajuim poboljanjima na strani potranje. Dok poetni trokovi gradnje mogu da se smanje korienjem iskustva privatnog sektora, za javnog partnera pri-vatno kreditno finansiranje moe da bude preskupa zamena za javno finansiranje, posebno ukoliko se koristi sistem preuzmi ili plati (take or pay). Takoe, korist koncepta BOT za rast delovanja zakona konkurencije ograniena je na fazu poetnog izbora privatnog partnera. Takoe, ovi sporazumi esto se menjaju tokom njihovog trajanja. Stoga postupak izrade tenderske dokumentacije i procedure zahteva paljivo i temeljno definisanje. Aranmani BOT su takoe naelno zasnovani na kompliko-vanim finansijskim konstrukcijama, koje zahtevaju ekspertska znanja i dugotrajnu pripremu i analizu.

3.7. Zajedniki poduhvat (eng. joint venture)

Zajedniki poduhvat je alternativa za koncept pune privatizacije. Zajedniki po-duhvat karakterie postojanje susvojine i zajednikog upravljanja projektom javnog i privatnog partnera. Javni i privatni partner mogu da formiraju novu kompaniju ili da ustanove susvojinu na postojeoj kompaniji (javnom preduzeu) putem sticanja svojin-skih prava privatnog partnera nad udelima ili akcijama.

Kljuni uslov primene modela zajednikog poduhvata na koncept JPP je postojanje odreenog nivoa dobrog korporativnog upravljanja: radi se o potrebi da kompanija u formi zajednikog poduhvata bude nezavisna od politikog uticaja javnog partne-ra. Ovaj uslov je kljuan: javni partner je i vlasnik i regulator i kontrolor (ovo e ree biti sluaj kada se radi o lokalnoj samoupravi koja ima samo ograniene regulatorne nadlenosti). Stoga javni partner moe biti u iskuenju da utie na poslovne odluke rukovodilaca kompanije kako bi ih upodobio sopstvenim politikim ciljevima. Kao vlasnik, meutim, javni partner ima interes za profitablnou i odrivou kompanije, zbog ega je oekivano da uklanja politike prepreke za uspenost projekta JPP u formi zajednikog poduhvata. Stoga se moe oekivati nastojanje javnog partnera da elimi-nie politike prepreke, poput tarifa koje ugroavaju odrivost zajednikog poduhvata (zarad obezbeenja poena u politikoj borbi) ili odranja postojeeg broja zaposlenih (ili njegovo uveanje) mimo ekonomskih kriterijuma (ponaanje zasnovano na politi-kim razlozima). Privatni partner preuzima ulogu upravljaa, a sastav organa kompanije odslikava odnos vlasnika, uz uee eksperata.


Ugovorna struktura zajednikog poduhvata esto je praena dodatnim ugovorima (koncesije ili sporazumi o uinku, eng. performance agreements), koji preciziraju oe-kivanja javnog partnera od projekta JPP u formi zajednikog poduhvata. Zajedniki poduhvat takoe zahteva odreeno vreme za razvoj, uz potrebu dijaloga javnog i privat-nog partnera i pre nego to otpone njegova realizacija, pri emu ne bi trebalo ugroziti ravnopravnost potencijalnih privatnih partnera u postupku nadmetanja za uee u projektu JPP.

U strukturi zajednikog poduhvata, javni i privatni partner moraju imati mogu-nost i volju da investiraju u projekat i dele odreeni nivo rizika. Struktura ugovora o zajednikom poduhvatu data je u sledeoj tabeli.

Tabela 7. Struktura ugovora o zajednikom poduhvatu

Izvetavanje

Izvrenje usluga

Drava

Privatni partner (vlasnik i/ili upravlja)

Krajnji korisnik

Svojina nad objektom ili

postrojenjem

Prihod




Zajedniki poduhvat je stvarno partnerstvo javnog i privatnog sektora koje spaja prednosti privatnog partnera sa socijalnim dunostima i specifinim informacijama o projektu koja poseduje javni partner.18 Svi uesnici zajednikog poduhvata investirali su u kompaniju i imaju interes za njen uspean rad i podsticaj za efikasnost u delovanju.


Dvostruka uloga javnog partnera kao vlasnika i regulatora moe da izazove sukob interesa. Zajedniki poduhvat takoe naginje, s obzirom na takvu ulogu javnog partne-ra, manje formalnom obrascu javne nabavke, to moe da otvori prostor za korupciju.

3.8. Izbor opcije za JPP

JPP bi trebalo da se sprovodi kao deo opte strategije reforme javnog sektora. Ciljevi konkretnog projekta JPP trebalo bi da budu u skladu sa, po definiciji irim, ciljevima te opte reforme.

Odreeni modeli JPP ee se koriste kod odreenih sektora. Tako se koncept BOT primenjuje pri izgradnje puteva i postrojenja za preradu otpadnih voda, dok je ugovor o upravljanju ei u upravljanju postrojenjima za snabdevanje vodom.

Javno-privatno partnerstvo moralo bi da bude prilagoeno lokalnim prilikama. U tom cilju, mogue je kombinovati elemente razliitih ugovora na nain koji u najveoj meri odgovara specifinim zahtevima projekta. Modifikacije mogu obuhvatiti podrku finansiranju transakcije, odgovor na odreene brige potencijalnih partnera, uvaavanje potrebe snabdevanja uslugama socijalno ugroenih kategorija stanovnitva, reavanje pitanja obezbeenja kvalifikovane radne snage i sl.

Ciljevi javnog partnera u konstrukciji JPP relevantni su za izbor modaliteta kon-kretnog projekta. Ovi ciljevi mogu biti: smanjenje trokova usluga, unapreenje na-plate i obima naplate, proirenje postojeih postrojenja. esto protivreni, ovi ciljevi uslovljavaju potrebu odmeravanja njihovog znaaja (prioritizacije). U tome lei osnovna odgovornost javnog partnera: on mora da izabere relevantni cilj projekta JPP. Opisana prioritizacija u osnovi je politika, ali njeno sprovoenje mora da bude zasnovano na ekspertskom znanju, pravnim okvirima, tehnolokoj izvodljivosti i ekonomskoj odri-vosti. Od svega toga zavisi izbor odgovarajueg modela JPP.

18 Radi se o problemu asimetrinosti informacija. Videti vie u Glavi VI ovog prirunika.


Svaka forma JPP zahteva, kao uslov za uspenu primenu, ispunjenje odreenih pretpostavki. Tako, odreene forme JPP prenose vei rizik na privatni sektor; takve forme zahtevaju sofisticirane pravne i regulatorne strukture, kao i raspoloivost resursa javnog partnera da prati i ostvari projekat. Druga ogranienja mogu biti nizak nivo po-vraaja, asimetrinost informacija ili nedovoljno tehniko znanje i tehnoloki uinak. Ukoliko ove pretpostavke nisu u dovoljnoj meri ispunjene, bilo bi odgovorno jedino zapoeti model JPP zasnovan na niem stepenu odgovornosti privatnog partnera, pri emu javni partner zadrava vii nivo rizika (sve dok ne budu ispunjene pretpostav-ke koje omoguavaju i opravdavaju ulazak u projekte JPP sloenije strukture). Pregled funkcionalnosti pojedinih opcija za realizaciju JPP projekta (ugovor o uslugama, ugo-vor o upravljanju, ugovor o zakupu, koncesija, koncept BOT), u svetlu ispunjenosti po-jedinih pretpostavki ostvarljivosti JPP, dat je u sledeoj tabeli.

Tabela 8. Znaaj pojedinih pretpostavki ustanovljavanja javno-privatnih partnerstava

Model Politika podrka neophodna za realizaciju

Tarifni sistem zasnovan na ekonomskim (ne politikim ili drugim neekonomskim) merilima

Regulatorni okvir Dostupnost i pouzdanost podataka

Kapaciteti privatnog partnera (ekspertski, upravljaki, analitiki)

Ugovor o uslugama mali znaaj mali znaaj mali znaaj mali znaaj umereni znaaj

Ugovor o upravljanju umereni znaaj umereni znaaj umereni znaaj mali znaaj umereni znaaj

Ugovor o lizingu umereni znaaj veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj

Koncesija veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj

BOT concept veliki znaaj promenljivi znaaj veliki znaaj veliki znaaj veliki znaaj

Na prvi pogled, ini se da koncesija moe na najbolji nain da ispuni ciljeve vlade. Ipak, nivo rizika u datoj situaciji moe imati odvraajui efekat na potencijalnog pri-vatnog partnera. Potencijalni interes privatnog partnera moe se procenjivati na osno-vu analize njegovih prethodnih investicija u regionu, dravi ili konkretnom sektoru. Formalnoj proceduri javnog nadmetanja moe da prethodi mogunost da potencijalni privatni partneri daju komentare, putem raspoloivosti informacionog memoranduma koji opisuje kljune karakteristike projekta, okruenje u kome e projekat funkcionisati i pretpostavljene izvore finansiranja. Time se provocira interes trita i iri krug poten-cijalnih ponuaa.

Opisani kriterijumi (ciljevi projekta, pretpostavke ostvarljivosti i ispitivanje interesa privatnih partnera) omoguavaju rangiranje najpovoljnije opcije i pokretanje postupka izbora privatnog partnera.

41

GLAVA IIJAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U

PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE

1. NEPOSREDNI ZAKONSKI OKVIR ZA JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO I KONCESIJE

1.1. JPP kao predmet nacionalnog prava Republike Srbije

Javno-privatno partnerstvo predmet je neposrednog i posrednog regulisanja vie zakona. Neposredno, institut javno-privatnog partnerstva predmet je regulisanja Za-kona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama i Zakona o javnim nabavkama.19 Posredno, javno-privatno partnerstvo predmet je regulisanja sistemskih zakona ijim se normama ureuje ekonomski sistem Republike Srbije. U tom smislu, najznaajniji su Zakon o komunalnim delatnostima, Zakon o javnoj svojini, Zakon o stranim ulaganji-ma, Zakon o energetici.

Norme kojima se neposredno ureuje JPP predstavljaju pravila opte primene za sve tipove JPP, bez obzira na pravni modalitet ili predmet partnerstva (energetika, infrastruktura, kole, bolnice ili sl. Zakon o JPP (i delimino Zakon o javnim nabav-kama) prvi put u pravu Republike Srbije daje eksplicitan sistemski okvir za ureivanje ovog vanog instituta. Uz navedene zakone, ostaju relevantni i propisi sistemskog ka-raktera (na primer Zakon o privrednim drutvima, Zakon o porezu na dobit, radno-pravno zakonodavstvo, ekoloko zakonodavstvo itd.).

19 Zakon o javnim nabavkama ne pominje JPP kao institut; zakljuak o JPP kao neposrednom predmetu regulisanja izveden je iz injenice da Zakon o JPP i koncesijama upuuje izriito na primenu odredbi Zakona o javnim nabavkama, ime je taj zakon postao indirektna sadrina Zakona o JPP. Predlog novog Zakona o javnim nabavkama u trenutku pisanja ovog prirunika u proceduri je usvajanja.


1.2. Zakon o JPP i koncesijama

Zakon o JPP i koncesijama donet je radi realizacije sledeih ciljeva: jaanja finansijskih kapaciteta raspoloivih za izgradnju infrastrukture;ostvarivanja kvalitetnijih javnih usluga;realizacije javnosti i providnosti procedure raspolaganja i korienja javnih resursa; usklaenosti pravnog okvira JPP sa propisima EU i dobrom praksom.

Predmet regulisanja Zakona o JPP iroko je definisan. Zakon ureuje uslove i nain izrade, predlaganja i odobravanja projekata JPP, subjekte JPP, prava i obaveze uesnika JPP, pravni osnov (javni ugovor), postupak davanja koncesije, zatitu prava uesnika u postupku dodele javnih ugovora i sva druga pitanja koja se mogu javiti u po-stupku ustanovljavanja i realizacije JPP. Vano je napomenuti: Zakon o JPP i koncesija-ma osnovni je pravni izvor ureivanja javno-privatnih partnerstava. Tumaenje normi koje se odnose na JPP, a locirane su u drugim propisima i aktima, mora bez izuzetka uzeti u obzir pravila i naela sadrana u Zakonu o JPP. Predmet JPP u smislu Zakona jeste dugorona saradnja javnog i privatnog sektora radi obezbeenja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije upravljanja ili odravanja infrastrukturnih i drugih objekata javnog znaaja i pruanja usluga javnog znaaja, koje moe biti ugovorno ili institu-cionalno. Vano je napomenuti: predmet JPP ne moe biti iskljuivo komercijalno korienje dobra u optoj upotrebi. Elemenat ostvarivanja javnog interesa je, dakle, konstitutivni za postojanje JPP: bez tog elementa, projekat nije JPP u smislu Zakona o JPP i koncesijama. Za ostvarenje takvog projekta (komercijalnog, bez realizacije javnog interesa), javno telo (vlada, lokalna samouprava i sl.) moe koristiti druge pravne meha-nizme (ugovor o zakupu na primer). Pomenuti mehanizmi ostaju izvan okvira primene Zakona o JPP.

Primer kada nema osnova za primenu JPP jeste kada lokalna samouprava (ili dru-go javno telo) proda ili da u zakup zemljite za izgradnju objekta ili postrojenja za industrijsku proizvodnju. Re je o raspolaganju radi stavljanja u funkciju odreenog ekonomskog resursa (zemljita), s ciljem njegovog optimalnog korienja u ekonomskoj aktivnosti. Javni interes se iscrpljuje, odnosno zapoinje i zavrava se obavezom inve-stitora (kupca ili zakupca) da zemljite koristi za obavljanje privredne delatnosti, uz po-tovanje sistemskih zakona (poresko, radnopravno, ekoloko i drugo zakonodavstvo).

Ukoliko se, meutim, zemljitem raspolae za ogranieni vremenski period (ne dui od 50 godina, prema Zakonu o JPP i koncesijama), s ciljem izgradnje odree-nog objekta koji slui zadovoljavanju odreenog opteg interesa (na primer, sport-ska hala, dom za stare, bolnica itd.), re je o projektu na koji se primenjuju odredbe Zakona o JPP. Zato? Jer se njegovom realizacijom i funkcionisanjem delom ostvaruje i javni interes. Pri tome se ne spori niti iskljuuje postojanje privatnog interesa olienog

GLAVA II - JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU... 43

u interesu privatnog aktera za povraaj uloenih sredstava i ostvarivanja odgovaraju-eg profita (jer bez takvog interesa ne bi ni bilo JPP, ve bi se radilo o projektu javnih radova, finansiranih iz budeta). Jedino se polazi od pretpostavke da takav privatni interes, kada se ostvaruje uporedo sa odreenim javnim interesom (kao u navedenim primerima bolnice, sportske hale ili druge socijalne infrastrukture) mora funkcionisati uz uvaavanje potrebe ostvarivanja javnog interesa koji je konstitutivni elemenat JPP, jednako kao i privatni interes. Opisani znaaj javnog interesa jo je oigledniji u sluaju izgradnje putne i komunalne infrastrukture autoputevi, vodoprivreda itd. Vano je ukazati i na sledee: odricanje drave od monopola u odreenoj oblasti (zdravstvena zatita, sportska infrastruktura, zatita starih) i omoguavanje upliva privatnog kapi-tala nisu ciljevi sami po sebi. Jer, cilj takvog odricanja drave jeste podizanje kvaliteta i poveanje obima usluga i delatnosti od opteg interesa. Ta pretpostavka mora biti uklju-ena u temelje pravnog okvira JPP, uz ponaanje privatnog partnera u skladu s njom.

1.2.1. Akteri javno-privatnog partnerstva: javni i privatni partner

Javni partner (dalje i: javno telo) u smislu Zakona je: dravni organ; javno preduzee; pravno lice koje ispunjava jedan od alternativno postavljenih kriterijuma:

vie od polovine lanova organa upravljanja daje javno telo; vie od 50 odsto glasova u upravljakim organima imaju predstavnici javnog tela;vie od 50 odsto finansiranja pada na teret javnog tela.

Privatni partner je fiziko ili pravno lice, domae ili strano, sa domaim ili stranim ueem ili bez njega, ili konzorcijum jednog ili vie takvih fizikih ili pravnih lica.

Grupe privrednih subjekata mogu podnositi ponude ili nastupati kao uesnici u po-stupku dodele JPP. Javna tela ne moraju traiti od uesnika odreenu pravnu formu (konzorcijum, pul) kako bi uestvovali u postupku; takav uslov je, meutim, mogu i dozvoljen i javna tela ga mogu postaviti uesnicima u proceduri dobijanja projekta JPP. Opisana fakultativnost i diskrecija javnog tela u pogledu obavezne forme, meutim, prestaje u momentu kada ponuda neformalno organizovane grupe bude ocenjena kao najpovoljnija: od tog trenutka takva neformala grupa mora da ima odreenu pravnu formu koja je uslov da realizuju projekat JPP koji su dobili najpovoljnijom ponudom. Navedeno reenje svakako doprinosi pravnoj i ekonomskoj sigurnosti.

Na ovom mestu vano je napomenuti: Zakon o stranim ulaganjima Republike Srbije izriito predvia da strani ulaga u pogledu svog uloga uiva jednak poloaj, prava i obaveze kao i domaa fizika i pravna lica (l. 8. Zakona o stranim ulaganjima). Iz ovo-ga se moe zakljuiti da, kada je privatni partner strano fiziko ili pr

Documents

Prirucnik_za_JPP_web.pdf