Primul Raport de Evaluare - evaluare-structurale.ro

1

MinisterulFondurilorEuropene

DirecțiaGeneralăProgramareșiCoordonareSistemServiciulEvaluareProgrameșiPoliticideCoeziuneSocială

BiroulEvaluarePrograme

PrimulRaportdeEvaluare

Contractdeprestăriserviciinr.26423/27.03.2020ImplementareaPlanuluideEvaluareaAcorduluide

ParteneriatLotul1:Evaluareamecanismelorșicapacitățiide

implementareaFondurilorESI–TemaDRaportulîndeplineștecriteriiledecalitateșiconformitatepotrivitprevederilorcaietuluidesarcinișiaoferteitehnice

Versiunea210decembrie2020

2

Contract nr.26423/27.03.2020,avândcaobiect„ImplementareaPlanuluideEvaluareaAcorduluideParteneriat-Lotul1:EvaluareamecanismelorșicapacitățiideimplementareaFondurilorESI–TemaD”

Prestator QURESQualityResearchandSupportSRLDem.ValeaDanului42/8,Sector6,BucureștiTel/fax:(+40)374094466e-mail:[email protected],stradaMuzelor,nr.2C,cam.2,judetIlfovTel/fax:+(40)0311025589e-mail:[email protected],corp6,Cluj-NapocaTel/fax:(+40)374094466e-mail:[email protected]

Livrabil Primulraportdeevaluare

Versiunea II

Data 10.12.2020

Echipadeevaluare:

IrinaLonean-Expertcheie1–Teamleader LauraTrofin-Expertcheie2 SilviaRus-Expertcheie3 AnaBulai-Expertcheie4 CelestinaDumitrescu–Expertnoncheie SeptimiuSuciu–Expertnoncheie RobertPetraru–Expertnoncheie VasileStrat–Expertnoncheie IleanaPasca–Expertnoncheie

3

CuprinsLISTATABELELOR...........................................................................................................................................................................................6LISTAFIGURILOR.............................................................................................................................................................................................6ACRONIME........................................................................................................................................................................................................8

1. SUMAREXECUTIV...................................................................................................................................................101.1. PREZENTAREAEVALUĂRII............................................................................................................................................................101.2. PRINCIPALELECONSTATĂRI,CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRI.....................................................................................................10TemadeevaluareD1-EvaluareacomplementaritățiișimecanismelordecoordonareafondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții................................................................................................................................................10TemadeevaluareD2-Evaluareaaplicăriiprincipiuluiparteneriatului........................................................................12TemadeevaluareD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiarilor.............................13TemaD4-EvaluareapoveriiadministrativegeneratădefondurileEuropeneStructuraleșideInvestiții.....15

2. OBIECTIVELEȘIMETODOLOGIAEVALUĂRII................................................................................................172.1. OBIECTIVELEȘIDOMENIULDEAPLICAREALEVALUĂRII.........................................................................................................172.2. STRUCTURARAPORTULUIDEEVALUARE...................................................................................................................................182.3. METODEȘIINSTRUMENTEUTILIZATEPENTRUCULEGEREAȘIANALIZADATELOR.LIMITĂRI...........................................192.4. RISCURIALEEVALUĂRIIȘIGESTIONAREARISCURILORPRINCOOPERAREADINTREECHIPADEEVALUAREȘICONTRACTANT..............................................................................................................................................................................................23

3. TEMADEEVALUARED1-EVALUAREACOMPLEMENTARITĂȚIIȘIMECANISMELORDECOORDONAREAFONDURILORESI.ANALIZELEEFECTUATEȘIRĂSPUNSURILELAÎNTREBĂRILEDEEVALUARE.............................................................................................................................................................................243.1. D1-IE1:ÎNCEMĂSURĂMECANISMULDECOORDONAREPREVĂZUTÎNACORDULDEPARTENERIATESTEOPERAȚIONALȘIEFICACE?....................................................................................................................................................................................................243.1.1. Principiileșireglementareaprivindcomplementaritatea,sinergia,coerența,coordonareașidemarcațiafondurilorESI....................................................................................................................................................................243.1.2. Modulderealizareacomplementarității,sinergiei,coerenței,coordonăriișidemarcațieifondurilorESI2014-2020înRomânia............................................................................................................................................273.1.2.1. ElementeplanificateîncadrulAcorduluideParteneriatșiprogramelor2014-2020.....................................273.1.2.2. Realizăriînceeacepriveștecomplementaritatea,sinergia,coerența,coordonareașidemarcațiafondurilorESI........................................................................................................................................................................................................28

3.1.3. ModulîncaremecanismuldecoordonareprevăzutînAcorduldeParteneriatacontribuitlarealizareacomplementarității,sinergiei,coerenței,coordonăriișidemarcațieifondurilorESI2014-2020înRomânia353.1.3.1. FuncționareașirolulCCMAP.....................................................................................................................................................353.1.3.2. Funcționareașirolulsubcomitetelortematice.................................................................................................................363.1.3.3. Funcționareașirolulgrupurilordelucrufuncționale...................................................................................................36

3.2. D1-IE2:ÎNCEDOMENIIMECANISMULDEASIGURAREACOMPLEMENTARITĂȚIIINTERVENȚIILOR(DEMARCAȚIIȘISINERGII)ESTEMAIEFICACE?....................................................................................................................................................................403.2.1. Domeniiîncares-arealizatplanificareacomplementaritățiiinvestițiilor................................................403.2.2. Domeniiîncares-auasiguratdemarcațiile,complementaritățileșisinergiiledintreinvestiții......41

3.3. D1-IE3.DACĂESTECAZUL,CARESUNTAJUSTĂRILEREALIZATEÎNMECANISMULDECOORDONAREȘICAREESTEMOTIVULACESTORA?...................................................................................................................................................................................423.4. D1-IE4ÎNCEMĂSURĂȘIÎNCEMODCOMPLEMENTARITATEAȘIMECANISMULDECOORDONAREAFONDURILORPOTFIREALIZATEMAIBINE?..................................................................................................................................................................................433.5. CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRIAFERENTEITEMEIDEEVALUARED1......................................................................................45

4. TEMADEEVALUARED2-EVALUAREAAPLICĂRIIPRINCIPIULUIPARTENERIATULUI.ANALIZELEEFECTUATEȘIRĂSPUNSURILELAÎNTREBĂRILEDEEVALUARE................................................484.1. D2-IE1:CAREESTEROLULACTUALȘIPOTENȚIALALPARTENERILORLACAREFACEREFERIREART.5DINREGULAMENTULUE1303/2013ÎNIMPLEMENTAREAACORDULUIDEPARTENERIAT?...............................................................484.1.1. Principiulparteneriatuluilaniveleuropeanșilanivelnațional....................................................................49

4

4.1.2. Structuraparteneriatului,relevanțașireprezentativitateapartenerilorimplicațiînelaborareașiimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020dinRomânia..............................................514.1.2.1. NumărulșitipologiapartenerilorimplicațiînelaborareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020...............................................................................................................................................................................................................514.1.2.2. NumărulșitipologiapartenerilorimplicațiînimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020...............................................................................................................................................................................................................524.1.2.3. Relevanțașireprezentativitateapartenerilor...................................................................................................................53

4.1.3. ProcesuldeselecțiealpartenerilorimplicațiînelaborareașiimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020dinRomânia...........................................................................................................56

4.2. D2-IE2:ÎNCECONSTĂIMPLICAREAPARTENERILORÎNCEEACEPRIVEȘTEIMPLEMENTAREAPROGRAMELOR,INCLUSIVPARTICIPAREAÎNCOMITETELEDEMONITORIZAREALEPROGRAMELOR?...........................................................................................584.2.1. Parteneriatulînetapadeelaborareaacorduluideparteneriatșiprogramelor....................................584.2.2. Parteneriatulînfazadeimplementareaacorduluideparteneriatșiprogramelor..............................594.2.3. Acțiuniîntreprinsepentrucreștereacapacitățiipartenerilor.........................................................................62

4.3. CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRIAFERENTETEMEIDEEVALUARED2........................................................................................645. TEMADEEVALUARED3-EVALUAREACAPACITĂȚIIADMINISTRATIVEAAUTORITĂȚILORȘIBENEFICIARILOR.ANALIZELEEFECTUATEȘIRĂSPUNSURILELAÎNTREBĂRILEDEEVALUARE.............66I. TEMADEEVALUARED3-EVALUAREACAPACITĂȚIIADMINISTRATIVEAAUTORITĂȚILOR...................................................665.1. D3-IE1:CAREESTENIVELULACTUALALCAPACITĂȚIIAUTORITĂȚILORȘIÎNCEMĂSURĂEXISTĂPROGRESEDELAMOMENTULEVALUĂRIIPRECEDENTE?......................................................................................................................................................665.1.1. Structuri....................................................................................................................................................................................675.1.1.1. Desemnareastructurilorpentruperioada2021-2027..................................................................................................685.1.1.2. Transferuldeexperiențădinperioadaanterioarădeprogramare..........................................................................685.1.1.3. Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional...................................................................................................695.1.1.4. Autoritateastructurilorînîndeplinirearoluluiacestora..............................................................................................695.1.1.5. LocalizareaAMPOR(planificatăpentruperioada2021-2027)esteînconformitatecustructuraadministrativă(nivelregional)......................................................................................................................................................................705.1.1.6. Relațiibunedelucru,binestabiliteîntreorganismeledecoordonare(deexempluAM,OIşialtestructuri)715.1.1.7. Structuriadecvatepentrutoatefazelemanagementuluideprogram....................................................................725.1.1.8. Coordonareainterministerialăsistematicășieficientăapoliticilorsocio-economice....................................725.1.1.9. Parteneriatulesteprezentşieficace......................................................................................................................................735.1.1.10. Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențășifuncționareadecvată.....................73

5.1.2. Resurseumane.......................................................................................................................................................................745.1.2.1. Existențauneipoliticideresurseumaneclareșicoerentelanivelinstituțional;practicadeplanificarearesurselorumaneșieficacitateaacesteia..................................................................................................................................................745.1.2.2. Nivelulfluctuațieidepersonalșigestionareaacesteia..................................................................................................755.1.2.3. Nivelullocurilordemuncăvacanteșigestionareaacestora.......................................................................................755.1.2.4. Planificareaformăriișieficacitateafuncțieideformare...............................................................................................765.1.2.5. PerformanțapersonaluluidinAM-urișiOI-uri.................................................................................................................775.1.2.6. Competitivitateașicorectitudineasistemuluiderecompensare..............................................................................775.1.2.7. Capacitateamanagerială.............................................................................................................................................................785.1.2.8. Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferatăcătrenoiperioadedeprogramare...........................78

5.1.3. Sistemeșiinstrumente.......................................................................................................................................................785.1.3.1. Delegareaeficientăasarcinilor................................................................................................................................................795.1.3.2. Disponibilitateaşicaracteruladecvatalorientărilorşiinstrumentelorpentruprogramareșipentruimplementare........................................................................................................................................................................................................795.1.3.3. Disponibilitateaşiutilizareaeficientăaasistențeitehnice..........................................................................................805.1.3.4. Disponibilitateaşiadecvareaindicatorilorsistemului..................................................................................................815.1.3.5. Sistemeleelectronice–funcționale,deîncredere,stabile,înmaremăsurăaccesibileşiușordeutilizat815.1.3.6. Fiabilitateasistemuluidemanagementșicontrol...........................................................................................................825.1.3.7. AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentășiactivă...........................................................................................83

5.1.4. Problemeorizontalecareafecteazăcapacitateaautorităților.......................................................................835.1.4.1. Performanțamanagementuluipoliticilorpublice............................................................................................................845.1.4.2. Disponibilitatedeexpertizădeevaluareindependentă................................................................................................855.1.4.3. Relațiidemuncăîntreministereșialteinstituțiipublicesuntbuneşieficiente...............................................855.1.4.4. Risculdecorupțieesteabordatîntr-unmodeficient.....................................................................................................86

5.2. D3-IE2:CARESUNTACȚIUNILELUATEPENTRUÎNTĂRIREACAPACITĂȚIIAUTORITĂȚILORPENTRUAGESTIONAFONDURILEESI?..........................................................................................................................................................................................875.2.1. Resurseumane.......................................................................................................................................................................87

5

5.2.2. Sistemeșiinstrumente.......................................................................................................................................................885.3. D3-IE3:ÎNCEMĂSURĂACESTEACȚIUNICONTRIBUIELAATINGEREAREZULTATELORINTENȚIONATE?......................895.4. D3-IE4:CEACȚIUNIAUPRODUSREZULTATELECELEMAIBUNE/CELEMAISLABEȘIÎNCEFAZĂAPROGRAMULUI(EX.PREGĂTIREAPROIECTULUI,MONITORIZAREETC.)?CARESUNTMOTIVELEACESTEISITUAȚII?......................................................905.5. D3-IE5:CEACȚIUNIVIITOARESUNTNECESAREPENTRUAASIGURAOCAPACITATEADECVATĂAAUTORITĂȚILORFESI? 925.6. CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRIAFERENTETEMEIDEEVALUARED3CUPRIVIRELACAPACITATEAAUTORITĂȚILOR......93II. TEMADEEVALUARED3-EVALUAREACAPACITĂȚIIADMINISTRATIVEABENEFICIARILOR..............................................945.7. D3-IE1:CAREESTENIVELULACTUALALCAPACITĂȚIIBENEFICIARILORCAREIMPLEMENTEAZĂFONDURILEESIȘIÎNCEMĂSURĂEXISTĂPROGRESEDELAMOMENTULEVALUĂRIIPRECEDENTE?.....................................................................................945.7.1. Capacitateadegestionareaproiectelor....................................................................................................................955.7.1.1. Integrareamanagementuluiproiectuluiînorganizație,capacitateadeacreaechipeinterdisciplinarefuncționale,măsuraîncaretoatefuncțiileorganizațieisuntcompletacoperite.....................................................................965.7.1.2. Expertizaexistentăînmanagementulproiectului/proiectelefinanțatedeUE................................................975.7.1.3. Existențamanagerilordeproiectexperimentați..............................................................................................................975.7.1.4. Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliiledeproiecte............................................98

5.7.2. Capacitateademobilizareșiutilizareeficientăaresurselorumane............................................................985.7.2.1. Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate..............995.7.2.2. Capacitateadeagestionafluctuațiapersonalului............................................................................................................995.7.2.3. Existențacompetențelorînproceselecheie.....................................................................................................................1005.7.2.4. Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile.......................................................................................100

5.7.3. Capacitateademobilizarearesurselorfinanciare............................................................................................1015.7.3.1. Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente......................................................................................................1015.7.3.2. Caracteruladecvatşiaccesibilitateamecanismelordeprefinanțarepentrutoatetipuriledebeneficiari 101

5.7.4. Problemeorizontalecareafecteazăcapacitateabeneficiarilor..................................................................1015.7.4.1. Claritateaşiconformitateaprocedurilor,regulamentelornaționaleşialeUEaplicabileproiectului.....1025.7.4.2. CapacitateaadecvatăpentrusprijinireabeneficiarilordecătreAM-urişiOI-uri............................................1025.7.4.3. ExistențasistemelorelectronicedeschimbdedatecuAMşiOI.............................................................................1035.7.4.4. Eficacitateaşieficiențafuncționarilorpublici.................................................................................................................1035.7.4.5. Riscurileprivindcorupțiasuntabordate...........................................................................................................................104

5.8. D3-IE2:CARESUNTACȚIUNILELUATEPENTRUÎNTĂRIREACAPACITĂȚIIBENEFICIARILORPENTRUAUTILIZAFONDURILEESI?.......................................................................................................................................................................................1045.9. D3-IE3:ÎNCEMĂSURĂACESTEACȚIUNICONTRIBUIELAATINGEREAREZULTATELORINTENȚIONATE?...................1065.10. D3-IE4:CEACȚIUNIAUPRODUSREZULTATELECELEMAIBUNE/CELEMAISLABEȘIÎNCEFAZĂAPROGRAMULUI(EX.PREGĂTIREAPROIECTULUI,MONITORIZAREETC.)?CARESUNTMOTIVELEACESTEISITUAȚII?...........................................1075.11. D3-IE5:CEACȚIUNIVIITOARESUNTNECESAREPENTRUAASIGURAOCAPACITATEADECVATĂABENEFICIARILORFESI? 1095.12. CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRIAFERENTETEMEIDEEVALUARED3CUPRIVIRELACAPACITATEABENEFICIARILOR 110

6. TEMADEEVALUARED4-EVALUAREAPOVERIIADMINISTRATIVEASUPRABENEFICIARILOR.ANALIZELEEFECTUATEȘIRĂSPUNSURILELAÎNTREBĂRILEDEEVALUARE..............................................1126.1. D4-IE1:CARESUNTOBLIGAȚIILEDEINFORMAREPECARELEAUBENEFICIARIIFESI?................................................1126.2. D4-IE2:CARESUNTCOSTURILEADMINISTRATIVEIMPLICATEDERESPECTAREAOBLIGAȚIILORDEINFORMAREIDENTIFICATELAÎNTREBAREAPRECEDENTĂȘIÎNCEMĂSURĂEXISTĂPROGRESFAȚĂDEMOMENTULEVALUĂRIIPRECEDENTE? 1166.3. D4-IE3:CEACȚIUNIAUFOSTREALIZATEDELAADOPTAREAAPÎNVEDEREAREDUCERIIPOVERIIADMINISTRATIVEASUPRABENEFICIARILOR?CARESUNTREZULTATELEATINSE?.........................................................................................................1296.4. D4-IE4:CEACȚIUNIVIITOARESUNTNECESARE?................................................................................................................1326.5. CONCLUZIIȘIRECOMANDĂRIAFERENTETEMEIDEEVALUARED4.....................................................................................136

7. CONCLUZII,LECȚIIÎNVĂȚATEȘIRECOMANDĂRI......................................................................................139ANEXE....................................................................................................................................................................................145BAZEDEDATE....................................................................................................................................................................145

6

ListatabelelorTabel 1. Structuri responsabile pentru coordonarea FESI în cadrul mecanismului prevăzut de Acordul deParteneriat......................................................................................................................................................................................................38Tabel 2. Utilizarea bugetelor disponibile pentru asistență tehnică la nivelul programelor (sumele suntexprimateîneuro)......................................................................................................................................................................................80Tabel3.Dificultateaperceputădebeneficiariaactivitățilornecesareîndepliniriiobligațiilordeinformarepeetapedeimplementareaproiectului...............................................................................................................................................115Tabel4.PondereadificultățiiperceputeaactivitățilornecesareîndepliniriiIO/PO.................................................116Tabel5.Datelaniveldeprogram,dereferințăpentruanalizelerealizate.....................................................................117Tabel6.Sintezaconstatărilor..............................................................................................................................................................118Tabel7.Distribuțiacosturiloradministrative/PO.....................................................................................................................119Tabel8.Cauzelecegenereazăcosturiloradministrativepentruîndeplinireaobligațiilordeinformare/PO.120Tabel9.Valoareaestimatăacosturiloradministrativeacoperitedinproiecte,respectivdinsurseproprii/PO..........................................................................................................................................................................................................................120Tabel10.Volumulcheltuielilorsuplimentarenecesareîndepliniriiobligațiilordeinformarepentruproiecteledinfondurieuropene..............................................................................................................................................................................121Tabel11.Valoareacosturiloradministrativepeetapealeimplementării/PO..............................................................122Tabel12.Valoareacosturiloradministrativepeetapealeimplementării/PO..............................................................123Tabel13.Evaluarearezultatelormăsurilordesimplificareimplementate....................................................................129Tabel14.Evaluarearezultatelormăsurilordesimplificareimplementate....................................................................131Tabel15.Cauzepentrucreștereapoveriiadministrative......................................................................................................133Tabel16.Măsuridesimplificaresuplimentarpropuse...........................................................................................................134Tabel17.Calcululefectelormăsurilordesimplificare.Exemplu........................................................................................136

ListafigurilorFigura1.Valorificareacomplementaritățilorșisinergiilorînopiniamembrilorstructurilorpartenerialeșiaigrupurilordelucrufuncționale.............................................................................................................................................................29Figura 2. Armonizarea și coordonarea între programe în opinia membrilor structurilor parteneriale și aigrupurilordelucrufuncționale.............................................................................................................................................................33Figura3.Reprezentativitateapartenerilorînopiniamembrilorstructurilorparteneriale.......................................56Figura4.Implicareapartenerilorînopiniamembrilorstructurilorparteneriale..........................................................61Figura5EficacitateatipurilordeacțiuniînvedereaîntăririiparticipăriiactiveîncadrulreuniunilorCM/AP63Figura6.Evoluțianiveluluicapacitățiiadministrativeaautorităților,pedimensiuni(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)...................................................................................................................................................67Figura7.Evoluțiacapacitățiiadministrativeaautoritățilorpedimensiuneastructuri(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)...................................................................................................................................................67Figura8.Evoluțiacapacitățiiadministrativeaautoritățilorpedimensiunearesurseumane(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative).................................................................................................................................74Figura9.Evoluțiacapacitățiiadministrativeaautoritățilorpedimensiuneainstrumenteșisisteme(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)................................................................................................................79Figura10.Evoluțiafactorilororizontaliceinfluențeazăcapacitateaadministrativăaautorităților(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)....................................................................................................................84Figura 11. Evoluția nivelului capacității administrative a autorităților, pe dimensiuni (notări de la 0 la 3conformindiceluicapacitățiiadministrative).................................................................................................................................95Figura12.Evoluția capacității administrative abeneficiarilorde gestiune aproiectelor (notări de la0 la3conformindiceluicapacitățiiadministrative).................................................................................................................................96Figura13.Evoluțiacapacitățiiadministrativeabeneficiarilordemanagementaresurselorumaneșifinanciare(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)..........................................................................................98Figura14.Evoluțiacapacitățiiadministrativeabeneficiarilordemanagementaresurselorumaneșifinanciare(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative).......................................................................................102Figura15.Acțiunidecreștereacapacitățiiadministrativeîntreprinsedebeneficiari..............................................106Figura16.NumărulcumulatdeobligațiideinformaresolicitatelaniveldeProgramOperațional....................112Figura17.NumărulcumulatdeobligațiideinformaresolicitatelaniveldeProgramOperațional....................113Figura18.Pondereanumăruluimediudeobligațiideinformarepeetapealeimplementăriiunulproiect....113

7

Figura19.Pondereanumăruluimediudeobligațiideinformarepeetapealeimplementăriiunulproiect/PO..........................................................................................................................................................................................................................114Figura20.Dificultateaperceputădebeneficiariaactivitățilornecesareîndepliniriiobligațiilordeinformare..........................................................................................................................................................................................................................115Figura21.Dificultateaperceputădebeneficiariaactivitățilornecesareîndepliniriiobligațiilordeinformare..........................................................................................................................................................................................................................118Figura22.Raportulîntrepovaraadministrativăbrută,povaraadministrativănetășicostulleuluiprimit(bani)..........................................................................................................................................................................................................................119Figura23.Pondereacosturiloradministrativedecontateprinproiecte,respectivdinsurseproprii................120Figura24.Pondereacosturiloradministrativepeetapealeimplementăriiunulproiect/PO................................122Figura25.Percepțiapoveriiadministrativepecategoriidebeneficiari..........................................................................124Figura26.Costulsarciniloradministrativeșialbunelorpracticipeetapealeproiectului/PO(PNDR,POR,POCU,POPAM).........................................................................................................................................................................................................125Figura 27.Costul sarcinilor administrative și al bunelor practici pe etape ale proiectului/PO (POCA, POAT,POIM,POC)..................................................................................................................................................................................................126Figura28.Costulsarciniloradministrativeșialbunelorpracticipeetapealeproiectului/PO(CET)................127Figura29.Percepțiaridicatăsaufoarteridicatăpoveriiadministrative,înrândulbeneficiarilor/PO.............127Figura 30. Ponderea atribuit de experții consultanți și evaluatori elementelor constitutive ale poveriiadministrative............................................................................................................................................................................................128

8

AcronimeAA AutoritateadeAuditACP AutoritateadeCertificareșiPlatăADI AsociațiedeDezvoltareIntercomunitarăADR AgențiedeDezvoltareRegionalăAM AutoritatedemanagementANAP AgențiaNaționalădeAchizițiiPubliceANFP AgențiaNaționalăaFuncționarilorPubliciANRMAP AgențiaNaționalapentruReglementareasiMonitorizareaAchizițiilorPubliceAP AcorddeparteneriatBEI BancaEuropeanădeInvestițiiBEP BiroulEvaluareProgrameCCMAP ComitetuldeCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriatCDI CercetareDezvoltareInovareCDR RegulamentulprivindDispozițiileComunenr.1303/20131CE ComisiaEuropeanăCIAP ComitetuluiInterinstituționalpentruelaborareaAcorduluideParteneriatCTE CooperareTeritorialăEuropeanăCM ComitetdeMonitorizareCRSN CadruldeReferințăStrategicNaționalDGPCS DirecțiaGeneraleProgramareșiCoordonareSistemDLRC DezvoltareLocalăsubResponsabilitateaComunitățiiFAMI FondulpentruazilșimigrațieFC FonduldeCoeziuneFEADR FondulEuropeanAgricolpentruDezvoltareRuralăFEDR FondulEuropeandeDezvoltareRegionalăFEPAM FondulEuropeanpentruPescuitșiAfaceriMaritimeFESI FonduriEuropeneStructuralesideInvestiții(utilizatalternativcuformula„fonduriESI”)FonduriESI FonduriEuropeneStructuralesideInvestițiiFSE+ FondulSocialEuropean+GLF GrupdeLucruFuncționalIBMF InstrumentulpentrufrontiereexterneșivizeIMM ÎntreprinderemicășimijlocieITI InvestițiiteritorialeintegrateISF FondulpentrusecuritateinternăMADR MinisterulAgriculturiișiDezvoltăriiRuraleMDRAP MinisterulDezvoltăriiRegionaleșiAdministrațieiPubliceMFE MinisterulFondurilorEuropeneMLPDA MinisterulLucrărilorPublice,DezvoltăriișiAdministrațieiNEET șomeri,carenulucreazășinuparticipălaeducațieprogramedeformare(deregulă,despre

tinerii:16-29deani)OI OrganismintermediarOT ObiectivtematicPE ParlamentulEuropeanPNDR ProgramulNaționaldeDezvoltareRuralăPO ProgramOperaționalPOAT ProgramulOperaționalAsistențăTehnicăPOC ProgramulOperaționalCompetitivitatePOCA ProgramulOperaționalCapacitateAdministrativăPOCU ProgramulOperaționalCapitalUmanPOIM ProgramulOperaționalInfrastructurăMarePOR ProgramulOperaționalRegional

1Regulamentul(UE)nr.1303/2013alParlamentuluiEuropeanșialConsiliuluidin17decembrie2013destabilireaunordispoziții

comuneprivindFonduleuropeandedezvoltareregională,Fondulsocialeuropean,Fonduldecoeziune,Fonduleuropeanagricolpentru

dezvoltareruralășiFonduleuropeanpentrupescuitșiafacerimaritime,precumșidestabilireaunordispozițiigeneraleprivindFondul

europeandedezvoltareregională,Fondulsocialeuropean,FonduldecoeziuneșiFonduleuropeanpentrupescuitșiafacerimaritimeși

deabrogareaRegulamentului(CE)nr.1083/2006alConsiliului.

9

POPAM ProgramulOperaționalpentruPescuitșiAfaceriMaritimeSCT Sub-comitettematicSEE SpațiulEconomicEuropeanSEPPCS ServiciulEvaluareProgrameșiPoliticideCoeziuneSocialadincadrulMFESGG SecretariatulGeneralalGuvernuluiSUERD StrategiaUniuniiEuropenepentruRegiuneaDunăriiTIC TehnologiaInformațiilorșiComunicațiilorUE UniuneaEuropeană

10

1. Sumarexecutiv

1.1. Prezentareaevaluării1. PrezentuldocumentreprezintăprimulRaportdeevaluareelaboratîncadrulLotului1aferentimplementării

PlanuluideEvaluareaAcorduluideParteneriat,respectivreprezintă„EvaluareamecanismelorșicapacitățiideimplementareaFondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții–TemaD”dinplanuldeevaluaremenționat.RaportuldeevaluareafostrealizatsubcoordonareaMinisteruluiFondurilorEuropenedeoechipădeexperțiaiasocieriiformatedinQURESQualityResearchandSupport,GoldbachPrimesșiCCSAS.

2. Scopul evaluării este de a facilita un management informat al Acordului de Parteneriat 2014-2020 și alprogramelorsubsecventeacestuiașiadoptareadeciziilorpebazădedovezi.Înacestsens,înurmarealizăriianalizeloraferenteevaluării,suntașteptateunsetdeconcluziirobusteprecumșirecomandăricaresăfieutilemanagementuluiprogramului.

3. Ariadeacoperireaevaluăriicuprinde4teme:

- Tema D1 - Evaluarea complementarității și mecanismelor de coordonare a fondurilor EuropeneStructuraleșideInvestiții;

- Tema D2 - Evaluarea aplicării principiului parteneriatului, în conformitate cu prevederile dinRegulamentuldelegat(UE)nr.240/2014privindCoduleuropeandeconduităreferitorlaparteneriat,încadrulFondurilorStructuraleșideInvestițiiEuropene;

- TemaD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiarilor,oreluareaevaluărilorpublicate în 2013 și 2015 cu privire la capacitatea administrativă pentru utilizarea fondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții,astfelcăaceastăevaluareincludeșiconstatăriprivindevoluțiacapacitățiiautoritățilorșibeneficiarilor.

- TemaD4-EvaluareapoveriiadministrativegeneratădefondurileEuropeneStructuraleșideInvestițiiasuprabeneficiarilor,oreluareastudiuluipublicatîn2015,astfelcă,înmăsuraposibiluluisepoaterealizașiocomparațiecuperioadaprecedentădeprogramare.

4. Pentruarăspundeîntrebărilordeevaluare,abordareametodologicăprevedeunmixdemetodeșiinstrumentede colectare a datelor, deopotrivă de tip calitativ și cantitativ. Evaluarea bazată pe teorie, care dominăevaluareapentrutemeleD1șiD2afostcombinatăcumetodaindiceluicapacitățiiadministrative(pentrutemaD3) și metoda costului standard (pentru tema D4). În total, au fost consultați prin sondaje și interviuristructuratepeste800debeneficiarișipeste150deautoritățidegestiuneafondurilorEuropeneStructuraleșide Investiții șiparteneridinstructurileparteneriale înființatepentrumonitorizareautilizării fondurilor. Înplus,prininterviurideprofunzimeșifocusgrupuriaufostconsultate100depersoanedinsistemuldegestiuneafondurilorEuropeneStructuraleșideInvestițiiși44deexperțișiconsultanțicuexperiențăînmanagementulfondurilor europene. Datele obținute prin sondaje, interviuri, focus grupuri, studiul documentelor șiconsultareaexperțiloraufosttriangulateînvedereaformulăriideconstatări,pecaresebazeazăconcluziileșirecomandările.

1.2. Principaleleconstatări,concluziișirecomandări

TemadeevaluareD1-EvaluareacomplementaritățiișimecanismelordecoordonareafondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții

5. MecanismuldecoordonareprevăzutînAcorduldeParteneriatesteparțialoperațional,datfiindcăaufostconstituiteComitetuldeCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriatșigrupuriledelucrufuncționale,darnuau fost constituite subcomitetele tematice.Principalulmotivpentru care subcomiteteletematicenusuntoperaționaleesteinstabilitateaconduceriiministerelorderesortpentrusectoarelevizateșifaptulcămembriipotențialiaisubcomitetelornuaufostmotivațisăleconstituie,datăfiindculturarelativslabăacoordonăriipoliticilorpublicedinRomânia.

6. Mecanismuldecoordonaredescrisesteparțialeficace.ComitetuldeCoordonarepentruManagementulAcordului de Parteneriat permite informarea pentru realizarea coerenței, complementarităților șidemarcațiilor dintre fondurile Europene Structurale și de Investiții și alte investiții și surse de finanțare,precumșipentruasupravegheacontinurelevanțautilizăriifonduriloreuropene,adaptarealorlaschimbărilede pe parcursul perioadei de implementare și coordonarea strategică. Comitetul de Coordonare pentruManagementulAcorduluideParteneriats-aconstituitîntr-unfordedezbatereșideciziecuprivirelaaceste

11

aspecte, dat fiind că s-a întrunit prea rar, iar mandatul membrilor cu privire la deciziile referitoare lacoordonareafondurilorEuropeneStructuraleșideInvestițiinuestesuficientdeclar.

7. Ministerul Fondurilor Europene, precum și alți parteneri din guvern (Secretariatul General al Guvernului,MinisterulAfacerilorExterne)auasiguratuncadrudecolaborareeficacepentrusupraveghereaîndepliniriicondiționalitățilorex-ante,darparticipareaComitetuluideCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriatșiagrupurilordelucrufuncționalelaaceastăactivitateafostlimitată.Cadruldecoordonarepentrucondiționalitățile ex-ante a presupus eforturi susținute la nivelul Ministerului Fondurilor Europene, alautoritățilordemanagementșiministerelorresponsabile,înlimitelestabilitededocumenteadoptatelacelmai înalt nivel (Memorandumuri ale guvernului). De asemenea, în perioadele critice pentru îndeplinireacondiționalitățilorex-ante,întâlnirileinterministerialeaufostsăptămânale.

8. GrupuriledelucrufuncționaleaucontribuitîndestuldemaremăsurălaidentificareaprincipalelordeficiențealeimplementăriifondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții,propunereaunorabordăriarmonizateșidecorelareainvestițiilor,luândînconsiderareabordărileteritoriale.Totuși,activitatealormaipuținformalizată(înlipsaunorregulamentesauproceduridefuncționare)afecteazăcontinuitateașiregularitateaactivităților,grupuriledelucrufuncționaleaducândrelativpuținăvaloareadăugatăfațădemecanismuldecooperareinter-instituționalăloialăspecificadministrațieipublice.

9. În ansamblu, evaluarea realizată arată cămecanismul de coordonare a fondurilor prevăzut deAcordul deParteneriatfuncționeazăparțial,maidegrabăpentruasusținecuinformațiiluareadeciziilordecâtpentruaasiguradeciziicomuneșicoordonate.Înacestcontextcomplementaritateaesteasiguratălaniveldeprogram,între intervenții finanțate din mai multe axe prioritare/măsuri pentru un anumit domeniu.Complementaritatea întreprogrameșicualte fonduriserealizeazăprinefortulbeneficiarilor,maidegrabădecât ca urmare a unor acțiuni elaborate de autoritățile de coordonare și gestiune a fondurilor EuropeneStructurale și de Investiții. Aceste acțiuni nu sunt posibile deoarece (a) Comitetul de Coordonare pentruManagementul Acordului de Parteneriat și grupurile de lucru funcționale se reunesc rar; (b) membriicomitetuluinuabordeazășipalieruloperațional,deșiauoviziunedeansambluasupracomplementaritățilorșisinergiilor;(c)membriigrupurilordelucrufuncționalenuaumandatsăiadeciziicuprivirelaaspectelecarearputeasusținecomplementaritățișisinergii,deexempluarmonizareacalendarelordeapeluri,definireaunorcriterii de eligibilitate și selecție care să încurajeze beneficiarii să gândească proiecte complementare șisinergiceetc.

10. Membriigrupurilordelucrufuncționaleapreciază,înschimb,foartemultoportunitățiledeschimburidebunepractici pe care le pot oferi aceste grupuri, în special Grupul de Lucru Funcțional pentru EvaluareaPerformanțelor.

11. Având în vedere aceste limitări, a fost adesea preferată utilizarea procedurilor clasice de cooperare inter-instituțională loială specifice administrației publice, deoarece aceste proceduri sunt flexibile în abordareaaspectelor ce aunevoie de coordonare la oricemoment și favorizeazăprocesul decizional specific fiecăreiautorități implicatecuprivire laaspectelecomunece trebuieabordate.Apreciemcăprocedurileclasicedecooperare inter-instituționalăprezintă, însă,dezavantajul căpotgenera întârzieriatunci cândnuexistăunacordprestabilitîntreinstituțiileimplicateîncoordonare,generândmaimulteiterațiisuccesivecuprivirelamăsurilenecesare.Înplus,înlipsaunormecanismefuncționalecaresăasigurecoordonareaprindiscuțiișinegocieri inter-instituționale directe, cooperarea inter-instituțională este afectată (în special întârziată) deinstabilitateaconduceriiinstituțiilor.

12. Înacestcontext,propunemunmecanismdecoordonaresimplificat,maidinamicșicuîntrunirimaifrecvente,bazatpetreiniveluri:

i. nivelul dedecizie inter-ministerial, cu participarea partenerilor sociali și din societatea civilă, cuîntruniritrimestrialesaumaifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleșidirectorii identificănevoistringente;

ii. niveluldepregătirepentrudecizie,decătredirectori,cuîntruniritrimestrialesaumaifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleidentificănevoistringente;

iii. nivelulgrupurilordelucrufuncționalecuîntâlniriad-hoc,decâteoriseidentificăonevoiedecoordonare.

13. Conformexigențelorprincipiuluiparteneriatului,funcțiadecoordonarenupoatefiseparatăintegraldefuncțiadeparticipareapartenerilordinsocietateacivilă.Pentruasigurareaeficiențeimecanismuluidecoordonareși

12

pentruapermiteacestuiasăiadeciziicuforțăjuridică(săadopteordinecomunedeministru,precumșisădecidătransmitereacătreSecretariatulGeneralalGuvernuluiaunorpropuneridelegi,ordonanțesauhotărârideguvern)estenecesarcaîncadrulcomitetuluiinterministerialsăfacăpartedouătipuridemembrii:membriicudrepturidepline– reprezentanții instituțiilor responsabilede luareadeciziilor șimembriiobservatori–reprezentanțiisocietățiicivilecetrebuieconsultați.

14. Înplus,pentruafioperativ,mecanismuldecoordonareartrebuisăsebazezepeunbiroucaresăfuncționezecasecretariatcomunlaMFE,încadruldirecțieicareareînprezentatribuțiidecoordonare.Acestaartrebuisăadministreze o bază de date incluzând persoanele responsabile pentru coordonare pe domenii și aspectefuncționaledincadrulfiecăruiAM,OIșiminister.Deasemenea,secretariatulcomunartrebuisăelaborezeoprocedură detaliată pentru funcționareamecanismului și interacțiunea între nivelurile sale (nivelul inter-ministerial,nivelulcooperăriipentrupregătireadecizieișinivelulfuncțional).Proceduraartrebuisăincludădetaliicuprivirelamodulîncare:(1)lanivelfuncționalseidentificănevoiledecoordonareșisuntpropusesoluții,elaborându-sepropunerilededecizie;(2) laniveldedirectorisuntarmonizateviziunile instituțiilorimplicateînluareașiimplementareadeciziilorșiseformuleazăunacorddeprincipiucuprivirelaele,fiindpregătiteavizeleinterministeriale;(3)lanivelinter-ministerialseformuleazăacordulfinalșiseiadeciziadeadaptareapropunerilordecoordonare,învariantelepregătitededirectorisaucumodificărileagreatelaniveldeministru/secretardestat.

15. Membriipotențialiaigrupurilordelucru,câtșiceiaicomisieidedirectoriartrebuisăfieîncurajațilaschimbuldebunepracticișicreareaunorcomunitățidepracticădinamiceprinîntâlnirisemestrialeșisesiunideformarepenevoicomune,programatesistematic.

TemadeevaluareD2-Evaluareaaplicăriiprincipiuluiparteneriatului16. DatelecolectateșianalizelerealizatearatăcăînRomânia,atâtînperioada2014-2020câtșipentrupregătirea

acesteiperioade,s-arealizatopunereînaplicareadecvatăaCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului. Datorită acestei puneri în aplicare partenerii pot să-și îndeplinească rolul de a participaresponsabillaprocesuldeprogramareșiimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelorfinanțatedinFondurileEuropeneStructuraleșideInvestiții.Responsabilitateasporeșteangajamentulpartenerilorpentruoperațiunileși intervențiileplanificateșiasumarearezultatelor implementării,dat fiind căparteneriipotparticipa ladeciziile cuprivire lamecanismelede implementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelorsubsecvente.Înplus,faptulcăexistăunnumărmaredeentitățiprezenteînmaimultestructuri,ceeaceestefoarteutildinperspectivaasigurăriicoordonăriiîntreprogrameșifonduri,prezintălimitărileexpuseînanalizeleaferentetemeideevaluareD1.

17. Cu toate acestea punerea în aplicare a Codului european de conduită referitor la principiulparteneriatuluiprezintășilimităricaresereflectăîncapacitateapartenerilordeaîșiîndeplinirolul.Ceamaiimportantă limitare este lipsa parțială de transparență în procesul de selecție, dat fiind că în ciudapublicăriiunoranunțurideselecțieșiacriteriilordeselecție,nuafostdisponibil,pentruparteneriiselectațișiceipotențiali,moduldeaplicareacriteriilorasupracandidaturilordepuse.Deasemenea,există limitărialetransparenței înceeacepriveșteoperaționalizareapropunerilorprimite înproceseledeconsultarepublicăasupradocumentelorprogramatice,darșiaghidurilorsolicitanțilorînfazadeimplementareaprogramelor.Maimultdecâtatât, instrucțiunileemisedeautoritățiledemanagement sunt rareori supuseprocesuluideconsultare.

18. Înacestcontextserecomandăocreșteresuplimentarăatransparențeiprocesuluideselecțieapartenerilor,prinpublicarealistelorintegraleacandidaturilorprimitedelapotențialipartenerișiamoduluideevaluareafiecăreicandidaturi.Deasemenea,înconsultărilecuprivirelaprogramelefinanțatedinFondurileEuropeneStructurale și de Investiții și la ghidurile publicate în consultare este necesară publicarea rezultatelorconsultărilor,respectivatâtapropuneriloracceptate,câtșiacelorrespinse,cumotivarearespingerii.

19. Pedealtăparte,implicareapartenerilorrelevanțiși,acoloundeestecazul,apartenerilorreprezentativiareefecte benefice în creșterea sentimentului de proprietate și responsabilitate pentru Acordul deParteneriatșiprogramelesubsecventelanivelulfactorilorinteresați,precumșiîncreșterearelevanțeișieficacitățiiprogramelor.AcestlucruesteconfirmatșidepărerilemembrilorComitetuluideCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriat șiComitetelordeMonitorizare cuprivire la transferuldecunoștințe de la parteneri la autorități. Astfel, AP și programele finanțate din Fondurile EuropeneStructuraleșideInvestițiipotsăadresezemaibinenevoilegrupurilorțintăidentificate,datfiindcăparteneriiajutălaidentificareanevoilorcumaimareacuratețe,deoarecereprezintăgrupurilețintăsauledeservescîn

13

activitatea lorcurentă. Înplus,maimulțidintrepartenerirealizeazăuntransferdeinformațiidespreutilizareafondurilorEuropeneStructuraleșideInvestițiiînRomâniacătremembriilorșicetățeniicucarelucrează,crescândastfelniveluldesusținerepublicăpentruinvestițiileUEînțaranoastră.Acesttransferdeinformațiiestelimitatdecapacitateadecomunicarepublicăafiecăruipartener,ceeaceconfirmănevoiadeactivitățipentrucreștereacapacitățiiacestorparteneri.

20. Totuși,încadrulstructurilorpartenerialeimplicareapartenerilorestemaidegrabăreactivă,nuproactivă,iar acest aspect este determinat de două motive. Pe de o parte modul de organizare al Comitetului deCoordonare pentru Managementul Acordului de Parteneriat și al Comitetelor de Monitorizare face careuniunilesăaibăuncaracterputernicformalșisăfiebazatepepropunerilevenitedelaMinisterulFondurilorEuropene și de la Autoritățile de Management, timpul alocat în agenda întâlnirilor pentru inițiativelemembrilorfiindlimitat. Înplus,consultărilescrisenusuntsuficientdetransparenteșinupermitdezbateriîntremembrii (nicimăcarscriseprine-mail).Pedealtăparte,nu toțimembriiComitetuluideCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriatșiComitetelordeMonitorizareaucapacitateasăseimpliceîntoatediscuțiileșideasemenea,nuauneapăratinteresșinusuntrelevanțipentrutoatesubiecteledezbătute.

21. Pentru a crește nivelul de implicare a partenerilor este necesar ca în cadrul reuniunilor să se aloce timpsuplimentarpentrusubiectelepropusepeagendădepartenerișiestenecesarca înprocedurascrisăsă fieîncurajatschimbuldeopinii,chiarșidacăacestaestematerializatprine-mailșinusepoartăundialogîntimpreal.

22. OanumităspecializareamembrilorComitetuluideCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriatșiaComitetelordeMonitorizareestenormalășichiarnecesară,pentruacreșterelevanțalorînraportcuundomeniu.Iarîndomeniilelordespecializaremembriistructurilorpartenerialesuntderegulăactivi,emitopiniișifacsugestiipentruautoritățiledecoordonareșigestiuneafondurilorESI.Cutoateacestea,suntnecesareșiactivitățimaisusținuteatâtpentrucreștereacapacitățiipartenerilordinsocietatea civilă, astfel încât sugestiile lor să se poată transforma în recomandări concrete, cât și pentrucreștereaniveluluideconștientizarea risculuideconflictde intereseatuncicândpartenerii seexprimăcuprivirelachestiuniceîiafecteazădirectcabeneficiari.

23. Este necesară elaborarea unor proceduri stricte pentru prevenirea și gestiunea conflictelor de interese încadrulstructurilorparteneriale.Risculdeconflictdeinteresetrebuieconștientizatșiprezentatpublic,chiarșiîncazulunuiconflictdeinteresepotențial.

24. Așa cum arată evidențele și analizele realizate, activitățile de creștere a capacității membrilor s-auimplementatînmicămăsurășiauîncăeficacitatelimitată,deciestenevoiedeintensificareaeforturilorînacest sens. Este necesară dinamizarea activităților pentru creșterea capacității membrilor structurilorparteneriale,pebazaanalizeidenevoișiapreferințelorexprimatedeaceștia.Pentrucaacesteactivitățisăfieeficace ele nu trebuie să creeze povară administrativă suplimentară pentrumembri. De exemplu, sunt depreferatsesiuniledeformarescurte,implementareaunormetodedetransferdebunepracticietc.

25. ÎnansambluputemconcluzionacăparteneriiîșiîndeplinescrolulînacordcuprevederileCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatuluișiauunniveldeimplicaremediu.Parteneriisuntactiviîndomeniile de interes șiau o contribuție de îndrumare generală șimonitorizare de ansamblu pentruactivitateaMinisteruluiFondurilorEuropeneșiautoritățilordemanagement,fărăsăcontribuieconcret,prinactivitateastructurilorparteneriale,ladefinireașiluareaunordeciziidecătreautoritățiledecoordonareșigestiuneafondurilorESI,datfiindcăimplicarealorestemaidegrabăreactivă,înraportcupropunerileautorităților.

TemadeevaluareD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiarilor26. Față de evaluarea precedentă, se constată, per ansamblu, un ușor progres în dezvoltarea capacității

autorităților.Progresulvariazăpefiecarevariabilăacapacitățiiadministrative.Calificativeleacordatearatăcăcele mai multe variabile se află în situația de „realizat parțial, nu în totalitate, şi unde sunt necesareîmbunătățiri",obținândunpunctajmediude2puncte.Variabilelepentrucarecriteriileau fost realizate înîntregimesunt,îngeneral,legatedepunctajelepentrudimensiunea„structuri”,întimpcepentrudimensiunea„sisteme”nuexistăvariabilecupunctajemaxime.Următoarelevariabileauobținutmaximumde3puncte:

- Desemnareastructurilor- Transferuldeexperiențădinperioadaanterioarădeprogramare- Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional

14

- Parteneriatul esteprezent și eficace (dat fiind că se înregistrează șiunprogres remarcabil fațădeperioadaanterioarădeprogramare,înciudaunormicilimităriîncăexistenteșiconstatateînanalizaaferentătemeideevaluareD2)

- Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențășifuncționareadecvată- Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferatăcătrenoiperioadedeprogramare- AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentășiactivă

27. Variabilele cu cele mai mici punctaje, respectiv realizate în mică măsură, fiind necesare îmbunătățirisemnificative,sunt:

- Localizarea AM POR (planificată pentru perioada 2021-2027) este în conformitate cu structuraadministrativă(nivelregional)

- Coordonareainterministerialăsistematicășieficientăapoliticilorsocio-economice- Existențauneipoliticideresurseumaneclareșicoerentelanivelinstituțional;practicadeplanificare

aresurselorumaneșieficacitateaacesteia- Performanțamanagementuluipoliticilorpublice

28. Pentru definitivareadesemnării structurilor de gestiune a fondurilor ESI în perioadapost-2020estenevoie,înprimulrând,deaprobareaproiectuluideHG,reglementareafiindnecesarăpentruafaceposibilăacreditareaacestorstructuriîncelmaiscurttimpposibil.OproblemădificilăseîntrevedeîncazulacredităriiADR-urilorcare,conformLegiifinanțelorpublice,nuauautoritateadeafiordonatordecredite,asemeniunuiAM.Înacestsensestenevoiedeluareaunordeciziirapidepentrumodificarealegislațieiînacestsens.

29. Managementulpoliticilorpublicearelegăturăcuprocesuldecoordonareinterministerială.Deșiarhitecturainstituționalăducelaoabordaresectorialăapoliticilor,estenevoiedeoviziuneintegratoare,derealizareaunorpoliticiinter-sectoriale,caresăducăînmodreallacomplementaritateaintervențiilorșilacreareaacelorsinergiicaresăpotențezeefectelefiecăruitipdeintervenție.

30. La nivelul intervențiilor finanțate din fondurile Europene Structurale și de Investiții, rolul structurilorpartenerialecreatepentruimplementareaAcorduluideParteneriatestedeosebitdeimportant,însăacesteapot fi dinamizate suplimentar, pe baza recomandărilor formulate în cadrul temei de evaluare D2. DacăparteneriidincadrulComitetelordemonitorizareacționeazălanivelulfiecăruiprogramfinanțatdinfonduristructuraleșideinvestiții,structuriledincadrulAPtrebuiesăseasigurecăintervențiilesuntcomplementareșisinergicenunumaiînperioadadeprogramare,cișiînceadeimplementare,atâtlanivelteritorial(alariilorîncareseintervineefectiv,deex.comunitățidefavorizate, lanivelregional,etc.,dupăcaz),darși lanivelulsincronizării calendarelor de implementare a intervențiilor din diferite programe finanțate din fondurileeuropene.

31. Pentrudezvoltareacapacității resurselorumanedincadrulautoritățilordegestiunea fondurilorEuropeneStructuraleșide Investiții estenevoie, înprimul rând,deexistențașiaplicareauneipoliticideresurseumanecaresăținăcontdeciclulmanagementuluideprogramșidecompetențelenecesarepepost.Înprimulrând,estenevoiecaaceastăpoliticăsăfierealizatălanivelulMinisteruluiFondurilorEuropene,încalitateasadecoordonatoral fondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții,darși lanivelulcelorlalteministerecareacționeazăîncalitatedeautoritățidemanagement/organismelorintermediare.Politicilederesurseumanevortrebuisăcuprindășiresurselenecesareorganismelorintermediarecătrecaresuntdelegateatribuții.

32. Pentru creșterea capacității autorităților au fost întreprinse acțiuni care au vizat, în principal, creștereacompetențelor personalului, îmbunătățirea procedurilor de lucru, operaționalizarea sistemului informaticintegrat, precum și asigurarea resurselor financiare pentru remunerarea personalului din sistemul decoordonare, gestionare și control al fondurilor Europene Structurale și de Investiții și din sistemul demanagementalprogramelor,celemaieficacefiindformărileîndomeniicheiealeprogramăriișiimplementăriiprogramelor.Înprivințafluctuațieidepersonals-areușitstabilizareaacesteia,înprincipaldatorităsistemuluideremunerare.

33. Față de evaluarea precedentă, se constată, per ansamblu, un ușor progres în dezvoltarea capacitățiibeneficiarilor.Cu toateacestea,7dincele15variabiledemăsurareacapacitățiibeneficiarilorauobținutpunctajeminime,singuravariabilăpentrucarepunctajulestemaximfiind„Caracteruladecvatşiaccesibilitateamecanismelordeprefinanțare”.Variabilelecucelemaimicipunctaje,respectivrealizateînmicămăsură,fiindnecesareîmbunătățirisemnificative,sunt:

- Existențamanagerilordeproiectexperimentați- Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliiledeproiecte- Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate

15

- Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile- Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente- Existența sistemelor electronice de schimb de date cu Autoritățile deManagement şi organismele

intermediare- Riscurileprivindcorupțiasuntabordate

34. Pentrucreștereacapacitățiiresurselorumaneestenevoiecabeneficiariisăfieîncontinuaresprijinițipeceledouăpaliere:volumderesurseumaneșiniveldecompetențe.

35. Pentrucreștereacompetențelorpersonaluluipropriuserecomandăsesiunideinstruirededicate,atâtpetemeorizontale, cât șipe temespecificedomeniilor finanțate, conformanalizeinevoilorde instruire realizate lanivelul fiecărui program finanțat din Fondurile Europene Structurale și de Investiții și la nivelul tuturortipurilordebeneficiari.

36. Pentrucreștereavolumuluideresurseumanelaunniveladecvatacopeririituturorfuncțiilor,pelângăceadeangajarepepostsauînafaraorganigramei,osoluțieoconstituieșicontractareadeserviciideconsultanță.Aceasta atrage după sine o altă problemă, menționată ca dificilă, respectiv disponibilitatea serviciilor deconsultanță de calitate. De aceea, recomandarea noastră este creșterea disponibilității și calității pieței deconsultanțăprincreareaunorrețeledeconsultanți,pespecialități/domenii,pentrustimulareaschimbuluideexperiență,pentrudistribuireadematerialeinformativecustudiidecazșibunepractici.Deasemenea,sevaanaliza posibilitatea organizării unor sesiuni de formare, prin intermediul unor furnizori cu experiențădovedită.

37. Pentrusprijinireabeneficiarilorînasigurareafluxuluidenumerar,esteimportantcaaccesareamecanismelordeprefinanțare,deplățișiderambursaresăfiefacilă,respectivsăserealizezeîntermeneleprocedurale,iarbeneficiarii să fie asistați în timp util pentru întocmirea documentației necesare. Introducerea costurilorsimplificateardiminuatimpiidedecontare.

38. Pentru creșterea capacității beneficiarilor de a implementa proiecte, au fost derulatemaimulte tipuri deacțiuni,celemaieficientefiindlegatedecreștereacompetențelorresurseiumaneșidefacilitareaaccesuluilaresursefinanciare,prinmecanismeledeprefinanțareșideplăți.

Tema D4 - Evaluarea poverii administrative generată de fondurile Europene Structurale și deInvestiții

39. Cadrul care reglementeazăobligațiilede informarealebeneficiarilor fondurilorEuropeneStructurale șideInvestițiiestedeosebitdeamplu,ProgramulNaționaldeDezvoltareRuralășiProgramulOperaționalRegionalfiindprogramelecuceamairidicatăcomplexitatedinacestpunctdevedere.

40. Programeleoperaționaleorientatespredezvoltareainfrastructuriișiprogrameleorientatepredominantspredezvoltarearesurselorumaneaunecesitățidiferitedeinformare,înspecialînetapadedepunereacereriidefinanțareși implementare.Formateleutilizatepentruceledouăetapeale implementăriiproiectuluiaducoîncărcăturăsemnificativăsubaspectulduratei,înîndeplinireaobligațiilordeinformare.

41. Deșicosturileadministrativeraportatelasumelecontractatenusuntmari,acesteapotfisuplimentarreduseprin corelarea inter-instituțională a bazelor de date care să faciliteze obținerea informațiilor de la terți,informațiinecesareînfazadedepunereacereriidefinanțareșiplăți.

42. Costurileadministrativeimplicateîndezvoltareainfrastructurii(ProgramulOperaționalRegional/ProgramulOperațional InfrastructurăMare) sunt celmai puțin acoperite prin proiecte, contribuția proprie în acesteprogramefiindsemnificativmairidicatădecâtîncazulprogrameloroperaționaleorientatespredezvoltarearesurselorumane.

43. Datorităfaptuluicăaproximativotreimedincosturileadministrativesuntgenerateînimplementare,scădereafrecvenței de raportare și simplificarea formatelor de raportare sunt necesare pentru reducerea poveriiadministrative,înspecialînProgramulOperaționalCapitalUmanșiProgramulOperaționalAsistențăTehnică.

44. Deoareceaproximativdouătreimidincosturileadministrativesuntsuportatedecătresectorulpublicestedeașteptat ca reducerea poverii administrative să atragă după sine degrevări semnificative de sarcină aresurselorumaneimplicateînproiectecufinanțareeuropeană,dinsectorulpublic.

45. Percepția poverii administrative depinde de deficitul de experiență și sumele proprii investite pentruîndeplinireaobligațiilordeinformare.Prinurmarecreștereacompetențelorînimplementareadeproiectedin

16

fondurieuropenevaducenaturalspre îmbunătățireapercepțieiprivindpovaraadministrativăgeneratădeacestea;

46. Intervențiileîndomeniulsimplificăriidinperioada2014-2020aufostconsistente,70deintervențiidinaceastăperioadăfiindapreciatepozitivdecătrebeneficiarișiexperți;

47. Costurile de îndeplinire a obligațiilor de informare sunt determinate înmaimaremăsură de frecvența șivolumul(dificultatea)obligațiilordeinformaredecâtdenumărulacestora,însăprocesuldesimplificareestenecesarsăcontinueînvedereaeliminăriimajoritățiiredundanțelorînîndeplinireaobligațiilordeinformare.

48. Invedereaîndepliniriicondiționalitățiiprivindscădereapoveriiadministrativeconsiderămoportuneurmătoarelerecomandări:

- Diminuarea numărului de obligații de informare, prin eliminarea redundanțelor informative dinlegislațiainternășioperaționalizareaplatformelordegestionareaainformațiilordeinformareprinintercorelareabazelordedategestionatelanivelulinstituțiilorpublice;

- Abordarediferențiatăaintervențiilordesimplificareîncazulprogrameloroperaționalecentratepedezvoltareainfrastructuriișiacelorcarevizeazădezvoltarearesurselorumane,însensulcreșteriieficiențeiresurselorumaneînprimulcaz,printr-unplusdemotivareșiprinsimplificareaformatelorderaportareînceldealdoileacaz;

- Continuareaefortuluidesimplificare înconformitatecuobiectivelestrategiceșiplanuldeacțiunistabilite, diseminare de bune practici administrative în îndeplinirea obligațiilor de informare șicreareaunuiparteneriatîntrebeneficiarișiautoritățiledemanagementînefortuldesimplificare;

- Accentuarea funcției de prevenție a instituțiilor de control astfel încât efortul administrativ (înspecialînProgramulNaționaldeDezvoltareRurală)învedereaefectuăriicorecțiilorsemnalatesăfiesemnificativdiminuat;

- Creareaunuisistemdeevaluareperiodică(eventualcondusdeSecretariatulGeneralalGuvernuluisaudeAgențiaNaționalăaFuncționarilorPublici)caresăevidențiezecauzelecaregenereazăexcesde formalism, birocratizare și a proceselor energofage din punct de vedere administrativ.Reorganizareainstituțiilorpublice,beneficiarealefonduriloreuropene,astfelîncâtsănufiealteratcâștiguldecompetențăacumulat înaceastăperioadă.Deasemeneaconsiderămcăesteoportunăproiectarea dinamicii instituționale sub aspectul personalului, mai ales în instituțiile publice, caurmareadegrevăriidesarcinirezultatăînurmasimplificării.

49. Pentru facilitareaunuidemers similardeevaluare luăm în considerareurmătoarele lecțiidebunăpractică:

- Colectareadatelorpeparcursulimplementăriiproiectelor(nupostfactum)prinutilizareaaceluiașiformular, astfel încât să poate fi facilitată comparația între momentele de evaluare, să poată fiurmărităevoluțiașicrescutăfidelitateamăsurăriiefectelorîndomeniulsimplificării;

- Evidențierea tuturor parametrilor utilizați în analiza pentru facilitatea calculelor unitare, pesubcategoriidebeneficiariaiproiectelordinfondurieuropene;

- Încercarea de identificare a pragurilor de eficiență și a costurilor acceptabile pentru diverselecategoriidebeneficiariaifonduriloreuropene.

17

2. Obiectiveleșimetodologiaevaluării

2.1. Obiectiveleșidomeniuldeaplicarealevaluării50. Scopulevaluărilorîngeneralestedeafacilitaunmanagementinformatșideaadoptadeciziipebazădedovezi.

Evaluarea Temei D: „Evaluarea mecanismelor și capacității de implementare a Fondurilor EuropeneStructuraleșideInvestiții”(FonduriESI;FESI)prevăzuteînPlanuldeEvaluareaAcorduluideParteneriat(AP)nufaceexcepțiedinacestpunctdevedere,urmărindîngeneralinformareadecidenților,pentrufundamentareacelormaibune,maiadecvatedecizii.

51. Evaluarea face parte din categoria evaluărilor macro, reprezentând analiza eficacității mecanismelor deimplementare, conform planului de evaluare al Acordului de Parteneriat, având în vedere că în perioadaprecedentădeprogramares-aobservatatâtcăproblemeleidentificateîngestiuneafonduriloreuropeneerausistematice,câtșicăestenecesarăocoordonaresusținutăaautoritățilorresponsabiledemaimulteprogramepentruaasiguraogestiuneeficientăafondurilor.

52. Obiectiveleprincipalealeevaluării,reprezentândbeneficiileprincipalepecareevaluarealevaaducetuturorfactorilorinteresați,sunt:

- AsigurareaeficaceacoordonăriișicomplementaritățiifondurilorESI;- Asigurarea eficienței utilizării resurselor financiare alocate prin Acordul de Parteneriat din

perspectivacoordonăriișicomplementaritățiifondurilorESI(mecanismelordeimplementare);- AsigurarearoluluiactivșiutilalpartenerilorînimplementareaAP;- CreștereacapacitățiiautoritățiideimplementareșiabeneficiarilorfondurilorESI;- ScădereasarciniloradministrativepentrubeneficiariifondurilorESI;- Evidențierea factorilor care contribuie la succesul sau eșecul implementării, precum și la

sustenabilitateaacțiunilorfinanțate, învedereacontinuăriipracticilorpozitiveșicorectăriierorilorsauapracticilorlipsitedeeficiențășieficacitate.

53. Acesteobiectivegeneralepot fi îndepliniteprinatingereaunorobiectivesubsecventepebazaevaluărilorrealizate.Acesteobiectiveinclud:

- Susținereatuturordeciziilorprivindmecanismelede implementareșigestiunea fondurilorESIcudateconcreteșidovezi,formulândrecomandăriatâtpentruperioadadeprogramare2014-2020câtșipentruperioadadeprogramarepost2020,bazatepeconcluziișilecțiiînvățate,incluzând:

o Susținerea cu recomandări operaționale a deciziilor referitoare la modificări ale cadruluiinstituționallanivelulAPsaualunorprogrameoperaționale(PO);

o Susținereacurecomandărioperaționaleadeciziilorreferitoarelamodificăribugetarecaresăsusțină colaborarea și coordonarea fondurilor, parteneriatul pentru implementarea AP,dezvoltareacapacitățiiadministrativeșisimplificareaadministrativă;

o SusținereacurecomandărioperaționaleadeciziilorreferitoarelaprocedurioperaționalesaudesistemutilizateîngestiuneașiimplementareaFESIatâtdecătreinstituțiilecuatribuțiiînimplementarea AP (gestionarea macro a fondurilor), cât și de către autoritățile demanagement și alte autorități implicate în gestiunea și implementarea FESI la nivel deprogram;

- SusținereaelaborăriirapoartelordeprogrescetrebuietrimiseComisieiEuropene(CE),atâtcuprivire la AP, cât și cu privire la Programele Operaționale, dat fiind că prevederile Acordului deParteneriat sunt implementate prin PO. Această implementare este evaluată și la nivel de politicănaționalăși lanivelul fiecăruiPO.Pentrurealizareaacestuiobiectivsubsecvent,evaluareavaoferiinformațiicuprivirelaurmătoareletemepecarerapoarteledeprogrestrebuiesăleatingă:

o CoordonareaîntrefondurileESIșialteinstrumentenaționaleșialeUE,precumșicucelealeBănciiEuropenedeInvestiții(BEI);

o Implementareaabordăriiintegrateadezvoltăriiteritoriale;o CapacitateaautoritățilorșibeneficiarilordeaadministrașiutilizafondurileESI;o Reducereapoveriiadministrativeasuprabeneficiarilor;o RolulpartenerilorînimplementareaAP.

54. Astfel,evaluareamecanismelordeimplementare,incluzând:cooperarea,coordonarea,parteneriatul,creștereacapacitățiiadministrativeșidiminuareasarciniloradministrative,suntabordatedeomanierăunitarăîntr-oseriecoerentădeevaluăricevoraveaînvedere:

18

- prevederileAcorduluideParteneriat(Secțiunea1B,sub-secțiunea1.5.1,secțiunile2,3și4aleAP),- prevederile subsecvente AP, respectiv cele cuprinse în programele operaționale referitoare la

gestiunea fondurilor, instituții responsabile, parteneriat, capacitate și sarcini administrative(Secțiunile7,8și10aleProgramelorOperaționalefinanțatedinFondulEuropeandeDezvoltareRegională(FEDR)șiFondulSocialEuropean(FSE),Capitolele15și16dinProgramulNaționaldeDezvoltareRurală(PNDR),Capitolele11și12dinProgramulOperaționalPescuitșiAfaceriMarine(POPAM)).

55. Evaluareanuselimiteazăînsălatextelemenționate,ciplecânddelaacesteaaavutînvederetoateacțiunileîntreprinse în perioada de programare 2014-2020, dar și în perioada de pregătire a acesteia, în vedereaatingeriiunorobiectivegeneraleșiaunorobiectivesubsecvente.Analizelesereferălatoateacțiunilerelevantepânăîniunie2020,cândaînceputculegereadatelorpentruevaluare.

2.2. Structuraraportuluideevaluare56. Învederearealizăriiobiectivelorgeneraleșisubsecvente,suntformulateoseriedeobiectiveoperaționaleale

evaluării,fiecareobiectivfiindoperaționalizatprinîntrebăriledeevaluare.Acesteobiectiveoperaționalesunt:

- PentrutemadeevaluareD1-EvaluareacomplementaritățiișimecanismelordecoordonareafondurilorESI

o DeacunoaștemăsuraîncaremecanismeledecoordonareafondurilorESIsunteficace;o Deacunoaștedomeniileîncaremecanismuldeasigurareacomplementaritățiiintervențiilor

estemaieficace;o DeacunoașteajustărileadusemecanismuluidecoordonaredescrisînAcorduldeParteneriat,

precumșicauzeleacestora.- PentrutemadeevaluareD2-Evaluareaaplicăriiprincipiuluiparteneriatului

o De a cunoaște rolul actual și potențial al partenerilor la care face referire art. 5 dinregulamentulUE1303/2013;

o Analiza cadrului partenerial din perspectiva eficacității acțiunilor întreprinse pentruconsolidareacapacitățiipartenerilor.

- PentrutemadeevaluareD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiariloro Deacunoaștenivelulactualalcapacitățiiautoritățilorșibeneficiarilorcareimplementează

fondurileESIșideafurnizainformațiicuprivirelaprogresulatinsraportatlaconstatărileaceleiașievaluăriefectuatăînperioada2013-2014;

o Deacunoaștemăsuriledeconsolidareacapacitățiiautoritățilorșibeneficiarilorefectuateînperioada2014-2020;

o Deacunoaștemăsuraîncareacesteacțiunicontribuielaatingerearezultatelorintenționate;o De a furniza informații cu privire la cele mai eficace acțiuni de întărire a capacității

autoritățilorşibeneficiarilor;o Deaidentificaariileviitoaredeacțiunecuprivirelacapacitateaadministrativăaautorităților

şibeneficiarilor.- PentrutemadeevaluareD4-Evaluareapoveriiadministrativeasuprabeneficiarilor

o Deaidentificaobligațiiledeinformarepecareleaubeneficiariifondurilorstructuraleșidecoeziune și beneficiarii politicii agricole comune a UE, obligații care decurg din aplicarealegislației europene la nivel național, precum și activitățile administrative necesarerespectăriiacestorobligații;

o De a identifica costurile administrative implicate de respectarea obligațiilor de informareidentificateșiîncemăsurăexistăprogresfațădemomentulevaluăriiprecedente;

o Deacunoaștemăsurile/acțiunilerealizateînvedereareduceriipoveriiadministrativeasuprabeneficiarilor;

o Deaidentificaacțiunileviitoarenecesarecuprivirelareducereacosturiloradministrative.

57. Structuraraportuluideevaluareurmăreștesărăspundăfiecăreiîntrebărideevaluareîntr-osecțiunededicată.În cadrul temei D3, analiza capacității administrative a autorităților și cea a capacității administrative abeneficiarilorsuntabordateîndouăsub-capitoledistincte.

58. Lafinalulanalizeloresteinclusuncapitolsintezăprivindprincipaleleconcluziișirecomandări.

19

2.3. Metodeșiinstrumenteutilizatepentruculegereașianalizadatelor.Limitări59. Metodologiasebazeazăpeurmătoareleprincipii:

- Principiul triangulării, carepresupuneutilizareaaminim trei sursededatepentrua răspunde lafiecareîntrebaredeevaluare;

- Principiulechilibrului,carepresupuneutilizareaunuimixtoptimîntremetodecalitativeșicantitativepentruaobțineinformațiilerelevanteînfiecareetapăaprocesuluideevaluare;

- Principiul evaluării deschise, care presupune feedback pe parcursul procesului de evaluare șiconstrucțiaprocesuluipebazauneistructuriargumentativepentrufiecarerăspunslaîntrebăriledeevaluare.

60. Pentrutoatetemeledeevaluare,evidențeleutilizatepentruevaluareaufostcolectateutilizândurmătoarelemetodedecolectareadatelor:

- Interviuricureprezentanțiaituturorcelor10autoritățidemanagementpentruprogrameleavuteînvedere de prezenta evaluare: POC, POIM, POCU, POAT, POR, POCA, PNDR, POPAM, programele decooperareteritorialăeuropeană(CTE)România-BulgariașiRomânia-Ungaria(programeleCTEcareauAutoritatedeManagementinRomânia),cureprezentanțiMinisteruluiFondurilorEuropene(MFE)șicureprezentanțiaiorganismelorintermediarerespectiv2organismeintermediareregionalePOCU,3AgențiideDezvoltareRegională(ADR),AgențiadeFinanțarea InvestițiilorRurale(AFIR),BiroulRegionalpentruCooperareTransfrontalieră(BRCT)Călărași(20interviuri);

- InterviuricumembriiaiComitetuluideCoordonarepentruManagementulAcorduluideparteneriat(CCMAP)(5interviuri);

- FocusgrupuricumembriiaiComitetelordeMonitorizarepentrucele10programemenționate(10focusgrupuri);

- Focusgrupuriregionalecuautoritățișibeneficiaridinfiecareregiune;- Focusgrupurișiinterviuricubeneficiarișiconsultanțipentruevaluareacapacitățiibeneficiarilor,a

poverii și costurilor administrative suportate de aceștia pentru elaborarea și implementareaproiectelor;

- Studiuldocumentelorrelevante,inclusivstudiulGhidurilorSolicitanțilorșiGhidurilorBeneficiarilorpentrurealizareabazelordedateprivindobligațiiledeinformarepentruprogrameleavuteînvederedeprezentaevaluare:POC,POIM,POCU,POAT,POR,POCA,PNDR,POPAM,programeledecooperareteritorială europeană (CTE) România-Bulgaria și România-Ungaria (programele CTE care auAutoritatedeManagementinRomânia);

- SondajcumembriiComitetuluideCCMAP,membriiaiGrupurilordeLucruriFuncționale(GLF)pentrucoordonareaimplementăriiAcorduluideParteneriat,membriiaiComitetelordeMonitorizarepentrucele10programemenționate(iulie-octombrie2020);

- SondajadresatautoritățilordegestiuneafondurilorESIcuprivirelacapacitatealoradministrativă(iulie-octombrie2020);

- Sondaj adresat beneficiarilor fondurilor ESI cu privire la capacitatea lor. Odată cu aplicareachestionarelor s-au aplicat și interviuri structurate cu privire la nevoile de formare și creștere acapacitățiibeneficiarilor(iulie-septembrie2020);

- SondajreferitorlapovarașicosturileadministrativeaferentefondurilorESI,pebazachestionareloradaptate la fiecare program, adresat beneficiarilor. Beneficiarii au fost rugați să estimeze timpulnecesar pentru pregătirea și implementarea proiectelor și costurile aferente, în vederea utilizăriidatelorpentruaplicareametodologieimodeluluistandarddecost(august-octombrie2020).

61. MetodologiautilizatăurmăreștepropuneriledinRaportulInițialalevaluări,undeaufostdetaliatemetodeleutilizateșirolullorînsusținereaanalizelorpentrufiecareîntrebaredeevaluare.Oprezentaremaidetaliatăametodologiei evaluării pentru fiecare temăde evaluare este prezentată și în anexa 2 la acest raport. Listadocumentelorstudiatepentruprezentaevaluareesteprezentatăînanexa3.

62. Listapersoanelorconsultateprininterviurișifocusgrupuriseregăseșteînanexa4.Întotalaufostconsultateprinmetodecalitativedeculegereadatelorpeste100depersoanedinsistemuldecoordonareșigestiuneFESI,inclusiv parteneri din structurile parteneriale. De la beneficiari au fost culese date prin scurte interviuristructurate,online,fiindconsultațicuprivirelacapacitateșimăsuridecapacitareșisimplificareapeste250debeneficiari. Metodele calitative de culegere a datelor, interviuri și focus grupuri, au fost utilizate urmândregulile de cercetare sociologică pentru informarea evaluatorilor, generarea de opinii,

20

înțelegere/comprehensiune în profunzime a structurilor, proceselor și mecanismelor supuse evaluării.2Numărulmaredepersoaneintervievateșiparticipantelafocusgrupuri,precumșireluareaunorinterviuriînoctombrie 2020, după cele ele fuseseră realizate inițial la începutul perioadei de culegere a datelor (iunie2020),pentruarealizaoreflecțieasuprainformațiilorcolectatedeevaluatoripeparcursulevaluăriipermitîncadrareaprezenteievaluăriîncategoriaevaluărilorparticipative.3

63. Sondajelerealizateauutilizatmetodainterviuluiaplicatonline(CAWI–ComputerAidedWebInterview)avândînvederecăsuntmetodeeficientedecolectareadatelordelaunnumărmaredeautoritățișibeneficiari,darșidelimitărileimpusedepandemiadeCOVID-19.Etapelepentrurealizareasondajelorauinclus:(1)realizareabazei dedate cu respondenții, incluzândadrese e-mail și numerede telefon, atât pentrubeneficiari, cât șipentrupersoaneledinstructuriledecoordonareșiparteneriale;(2)testareachestionarelor;(3)programareachestionarelor înplatformaelectronicăutilizată; (4) transmitereachestionarelorprine-mail; (5) instruireaoperatorilorcareaurealizatcontactareatelefonicăarespondenților,pentruaasiguracreștereagraduluidecompletareachestionarelor;(6)verificareagraduluiderăspunslachestionare,transmitereaunormesajederevenire(reminder)șicontactareatelefonicăarespondențilorpentruaseasigurarăspunsullachestionareaunui număr cât mai mare de respondenți; (7) curățarea bazei de date organizate prin completareachestionarelor online; (8) analiza datelor. Aplicarea metodei sondajului s-a făcut prin transmitereachestionaruluiexhaustivcătrebeneficiarișipersoaneledinstructuriledecoordonareșipartenerialeaferenteAcorduluideParteneriatșiprogramelor,datfiindcăuniversulstudiat/populațiațintăpentruacestesondajesuntlimitate.4

64. LasondajulreferitorlacapacitateadeimplementareproiecteabeneficiarilordefinanțareESIaurăspuns814beneficiariaituturorcelor10programeavuteînvederedeprezentaevaluare:POC,POIM,POCU,POAT,POR,POCA,PNDR,POPAM.Beneficiariirespondențilasondajsuntdintoateregiunileșireprezintăatâtbeneficiaripublici (autorități publice centrale și locale), cât și beneficiari privați (firme, ONG-uri, universități etc.).Raportatlapopulațiatotalădebeneficiarieșantionulasigurăunniveldeîncrederede98%laomarjăde4%.

65. LasondajulreferitorlapovarașicosturileadministrativeaferentefondurilorESIaurăspuns310beneficiariaituturorcelor10programeavuteînvederedeprezentaevaluare:POC,POIM,POCU,POAT,POR,POCA,PNDR,POPAM. Beneficiarii respondenți la sondaj sunt din toate regiunile și reprezintă atât beneficiari publici(autoritățipublicecentraleși locale),câtșibeneficiariprivați(firme,ONG-uri,universitățietc.).Raportat lapopulațiatotalădebeneficiarieșantionulasigurăunniveldeîncrederede95%laomarjăde5%.

66. LasondajulcumembriiComitetuluideCCMAP,membriiaiGrupurilordeLucruriFuncționale(GLF)pentrucoordonarea implementării Acordului de Parteneriat și membrii ai Comitetelor de Monitorizare au fostînregistrate113răspunsuricompleteși136derăspunsuriincomplete.Inițialstrategiadeculegerededateaplecat de la premisa că cele mai multe dintre cele 217 instituții/organizații care participă la structurileparteneriale sunt reprezentate de persoane diferite în fiecare dintre comitete. Această premisă nu a fostconfirmatăde culegereadedate.Pentru creștereanumăruluide răspunsuri au fost transmise5mesajedereamintirepee-mailșirespondențiicarenuaucompletatchestionarulelectronicaufostcontactațitelefonicde2-4oripentruafimobilizațisăcompletezechestionarul.Raportatlanumăruldeinstituții/organizațiicareparticipălastructurileparteneriale(datfiindcăcelmaiadeseaacesteasuntreprezentatedeaceeașipersoanăînmaimultecomitete),eșantionulderespondențiasigurăunniveldeîncrederede90%laomarjăde5,5%.

67. LasondajuladresatautoritățilordegestiuneafondurilorESIcuprivirelacapacitatealoradministrativăaufostînregistrate 73 de răspunsuri. Acestea includ toate Autoritățile de Management, toate organismeleintermediarepentruPOR(ADR),6din8organismeintermediarepentruPOCU,6din8centreregionalePOPAM,AFIR și APIA ca principale structuri delegate pentru PNDR, peste 20 de structuri județene implicate înimplementareaPNDR.Aceastăpremisănuafostconfirmatădeculegereadedate.Pentrucreștereanumăruluide răspunsuri au fost transmise 5 mesaje de reamintire pe e-mail și respondenții care nu au completatchestionarulelectronicaufostcontactațitelefonicde2-4oripentruafimobilizațisăcompletezechestionarul.Lamomentulcontactării telefonicestructurile județeneAPIAșiAFIRcarenurăspunseserăpână ladatade29.09.2020aumenționatcăinstrucțiunileprimiteîncursulluniiseptembriedelanivelcentralserefereaula

2Hesse-Biber, S.N., Johnoson,R.B (Eds.) (2015),Oxfordhandbook ofmultimethodandmixedmethods research inquiry.NewYork,NY:Oxford;King,N.,Horrocks,C.,Brooks,J.(2019),Interviewsinqualitativeresearch.ThousandOaks,CA:Sage;Kruger,R.A.,CaseyM.A.(2015)Focusgroups.Apracticalguideforappliedresearch(ed.a5-a).ThousandOaks,CA:Sage.3Jackson,EdwardT.,YusufKassam(1998).KnowledgeShared:ParticipatoryEvaluationinDevelopmentCooperation.KumarianPressInc.

4Dillman,D.A.,Smyth,J.D,Christian,L.M.(2014).Internet,phone,mail,andmixed-modesurvey.Thetailoreddesignedmethod(ed.a4-a).Hoboken,NJ:Wiley

21

completareachestionaruluidoarlaacestnivel.RaportatlanumărultotaldeinstituțiiimplicateîngestiuneafondurilorESI (1355, incluzândstructurile județenecaredin lunaseptembrieau refuzat sămai răspundă),eșantionulderespondențiasigurăunniveldeîncrederede90%laomarjăde6,5%.Dacăexcludematâtdinpopulațiade instituții respondente, cât șidin răspunsurile colectate, instituțiiledenivel județean,numărulrăspunsurilorasigurăunniveldeîncrederede95%laomarjăde5%.

68. Astfel,olimitareaevaluăriipentrutemeleD1,D2șiD3estedatădenumărulrelativrestrânsdeautoritățidegestiuneaprogramuluișiparteneriimplicațiînstructurilepartenerialecareaurăspunssondajelorrealizate.Aceastălimităafostcompensatădeechipadeevaluareprinconsultareaunuinumărmaredefactoriinteresați,prininterviurișifocusgrupuri,elementcareasigurăofoartebunădocumentareaconstatărilorformulate,pebazatriangulăriievidențelorcolectate.

69. Pentruanalizaevidențelorcolectateaufostaplicateurmătoarelemetode:

- Analizafactorilorinteresați,pentruTemadeevaluareD2(înprincipal)șipentruTemadeevaluareD1(însecundar)6;

- AnalizaSWOTasupraAutoritățilordeManagement,pentruTemadeevaluareD3,aComitetelordeMonitorizare,pentruTemadeD2,aCCMAPșiaGLFpentruTemadeevaluareD1,înspecialpentruadeterminacaresuntcelemaipotrivite recomandări caresăadresezenevoilegeneratedepuncteleslabeșisăvalorificeoportunitățile;

- Analizastatisticăafrecvențelorarăspunsuriledinsondajeleaplicate;- MetodaDelphi7,princonsultareaîn2pașiaunuigrupde5experțiîndomeniulevaluăriifondurilor

ESI;- Indexulcapacitățiiadministrative,pentruTemadeevaluareD3;- Comparațieinternășiinternațională(benchmarking),pentruTemadeevaluareD3;- Modelulcostuluistandard,pentruTemadeevaluareD4.

70. Analizacapacitățiiadministrativereiaînmarepartemetodologiaaplicatăîn2013și2014pentruevaluareacapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiarilorînperioadadeprogramareanterioarășiladebutulprezenteiperioadedeprogramare.Celemaimultedintrevariabileledeanalizăacapacitățiiadministrativeaufost păstrate pentru a asigura comparabilitatea în timp a rezultatelor și a permite urmărirea evoluțieicapacitățiiadministrativeaautoritățilorșibeneficiarilor.8Pentruaplicareametodeiindexuluicapacitățiiadministrative, am urmărit un set de variabile incluse în lista de verificare pentru evaluarea capacitățiiadministrative(anexa6),variabileceaufostorganizatepe4dimensiunipentruautorități:(i)structuri,(ii)resurseumane,(iii)sistemeșiinstrumenteși(iv)factoriorizontalișipe4dimensiunipentrubeneficiari:(i)capacitateademanagementaproiectelor,(ii)capacitateadeamobilizaresurseleumaneși(iii)capacitateadeutilizarearesurselorfinanciareși(iv)factoriorizontali.

71. Pentru a prezenta constatările evaluării, pentru fiecare variabilă au fost analizate criterii definitorii.Îndeplinirea criteriilor a fost stabilită pe patru niveluri şi rezumată în lista de verificare pentru evaluareacapacitățiiadministrative(anexa6).Pentruaoferioimaginesinteticăasituațieiactualeșiaprogresuluipentru

5 Inițial strategiade colectare adatelor (prezentată în raportul inițial al evaluării) presupunea colectareade răspunsuri cuprivire lacapacitatealoradministrativăaautoritățilorșidelamembriicomitetelordemonitorizare.Analizaaferentătemeideevaluare2șidiscuțiile

cuparteneriiîncădinlunilemai-iunieauarătatcărăspunsurileacestoranusuntrelevantepentruevaluareacapacitățiiadministrativea

beneficiarilorșirăspunsurileloraufostexclusedineșantion.

6AnalizafactorilorinteresațireprezintăometodăcalitativădeanalizăadatelorindispensabilăînevaluareamecanismelorșicapacitățiideimplementareaFondurilorESI-TemaD,deoarececoordonareapentruasigurareacomplementaritățiiplanificateaFESI(TemaD1)și

aplicareaprincipiuluiparteneriatului(TemaD2)depindîntr-omaremăsurădeacțiuneafactorilorinteresați.Analizafactorilorinteresați

aavutînvedereurmătoareleîntrebări:CinebeneficiazădecoordonareașicomplementaritateaFESI?Cineesteafectatnegativ?Cinepoate

întârziaprocesele?Cineesteresponsabildeluareadeciziilor?Cinedețineresursele?Instituțiileșiparteneriiimplicațiaufostîmpărțițiîntr-

omatricedeanalizăînfuncțiedeinteresullorpentrucoordonareașicomplementaritateaFESIșideniveluldeinfluențăpecareîlauîn

procesuldecoordonareșiasigurareacomplementarităților.

7MetodaDelphiesteometodăsautehnicădeanalizăstructurată,dezvoltatăinițialcaometodădepreviziunesistematică, interactivă,bazatăpeconsultareaunuigrupdeexperți.Experțiirăspundlaîntrebăriledinchestionarepeparcursuladouăsaumaimulterunde.După

fiecare rundă, un coordonator/facilitator al anchetei furnizează un rezumat anonim al previziunilor realizate de experți în runda

precedentă, împreună cumotivele invocate de aceștia în aprecierile lor. Astfel, experții sunt încurajați să-și revizuiască răspunsurile

anterioare în lumina celor formulate de ceilalțimembri din grup. Se consideră că, de-a lungul acestui proces, spectrul dedispersie a

răspunsurilortindesăserestrângă,iargrupulconvergeîndirecțiarăspunsului„corect”.Înfinal,procesulesteopritdupăsatisfacereaunui

criteriupredefinit (unanumitnumărde runde,obținereaconsensului, stabilitatea rezultatelor, etc.) și valorilemedii saumedianeale

punctajelorsuntfolositeîndeterminarearezultatelor.

8 Ministerul Fondurilor Europene, 2013, Primul raport intermediar de evaluare privind capacitatea administrativă a autorităților șibeneficiarilordeaasiguraimplementareaeficientăafondurilorCSC;MinisterulFondurilorEuropene,2015,Aldoilearaportintermediar

deevaluareprivindcapacitateaadministrativăaautoritățilorșibeneficiarilordeaasiguraimplementareaeficientăafondurilorCSC.

22

fiecare dimensiune și variabilă, a fost utilizat un sistem de notare care a permis prezentarea capacitățiiadministrativeînformatgrafic,odiagramăradar,carearatăcâtdedeparteestefiecarevariabilăfațădeniveluldorit (realizat în întregime). Folosind un sistemde notare pentru fiecare nivel de realizare și compunândnotările pentru fiecare variabilă, a rezultat un indice al capacității administrative care se bazează peurmătoarelenivelurideevaluare:

- criteriulrealizatînîntregimeafostevaluatca„Da"șinotatcu3puncte;- criteriulrealizatparțial,nuîntotalitate,şiundesuntnecesareîmbunătățiriafostevaluatca„Da*"și

notatcu2puncte;- criteriul realizat parțial, în mică măsură, şi unde sunt necesare îmbunătățiri semnificative a fost

evaluatca„Nu*"șinotatcu1punct;- criteriulnerealizat,delocşiundenuexistăniciodovadăderealizare,afostevaluatca„Nu"șinotatcu

0puncte.

72. Pentru a evalua în cemăsură există progres de lamomentul evaluării precedente amutilizat comparareainternădetipbenchmarkingprinutilizareainstrumentelordeanalizămulticriterialădetipspider.Punctajulmaxim utilizat în indexul capacității administrative a fost utilizat și ca standard urmărit în analiza de tipbenchmarking.Anexa5includeșiocomparațieexternă,utilizândrezultateleproiectuluipilot„FrontloadingAdministrativeCapacityBuildingforPost-2020lacareauparticipatAutoritățidemanagementdinBulgaria,Croația,Grecia,Polonia(Lubelskie)șiSpania(Extremadura).

73. Înevaluărileprecedente(publicateîn2013și2015)indexulcapacitățiiadministrativeafostcalculatcamediearitmetică simplă a punctajelor pentru toate variabilele de capacitate. Evaluareade față a utilizat omedieponderatăapunctajelorvariabilelor,astfelîncâtvariabilelecareafecteazămaimultcapacitateaadministrativăsăprimeascăogreutatemaimareînvaloareafinalăaindexului.Pondereavariabilelorafostacordatăpebazaconsultărilordininterviurișifocusgrupuri,cândfiecarereprezentantalautoritățilorșipartenerilorconsultațiafostrugatsămenționezecincicelemaiimportantevariabile.Răspunsurileaufostagregate,iar.variabileleauprimitponderiîntre1–variabilelecapacitățiicuimportanțămedieși3–variabilelecapacitățiicuimportanțăfoartemare.Pebazaacestorponderiamefectuatmediaponderatăpentruindexulcapacitățiiadministrative.Dateleutilizatepentrubenchmarkingsebazeazăperefacereacalculelorcuutilizareadatelordinevaluărileprecedenteșialecelordinprezentaevaluareșirealizareamediilorponderate.

74. Modelulcostuluistandardesteometodădejaconsacratădeestimarepragmaticăaunorparametridecostpentruoseriedeactivitățicomplexecarepotfioperaționalizateînsub-unitățifuncționale.Aplicareametodeiîncazulevaluăriidefațăs-abazatpemanualuldezvoltatdeSecretariatulGeneralalGuvernului9,metodologiautilizatădestudiulanterior(din2015)referitorlasarcinileadministrativeasuprabeneficiarilorFondurilorStructuraleșideInvestiții10,dars-ainspiratșidinexercițiuldemăsurarealsarciniloradministrativerealizatdeCurteaEuropeanădeConturișipublicatîn202011.Aplicareametodeipresupuneparcurgereaurmătoareloretape,evidențiateîndescriereametodologieidemersuluideevaluareparcurspentruarăspundeîntrebărilordeevaluare,respectiv:

- indexareaobligațiilordeinformare;- segmentareafiecăreiobligațiiînactivitățiadministrativenecesareîndepliniriiobligațieideinformare;- colectarea parametrilor factuali pentru fiecare activitate administrativă (durată, tarif, frecvență,

populație/beneficiari);- calculareacosturiloradministrativegenerale;- segmentarea costurilor administrative în costuri de bună practică și costuri decontate în cadrul

proiectului,pedeoparteșicosturipentrusarcinileadministrative,nedecontate,pedealtăparte;- evaluareapoveriiadministrativelanivelgeneralșipecategoriideinteres(beneficiari,activități,etape,

programeetc.).

75. Trebuie menționat, în ceea ce privește evaluarea poverii administrative și aplicarea Modelului CostuluiStandardîncadrulevaluărilorprogrameloroperaționale,căexistăoseriedelimiteintrinsecialemetodei.Eapresupuneoevaluareex-postapercepțiilorbeneficiarilor,acesteafiindalteratedeoseriedeefecteperceptive,

9 BerenschotDevelopement Group, Secretariatul General al Guvernului, 2010, ”Modelul costului standard-Manual pentrumăsurareacosturiloradministrativeînRomânia”.

10MinisterulFondurilorEuropene,2015,”EvaluareasarciniloradministrativeasuprabeneficiarilorFondurilorStructuraleșideInvestiții”(realitatdeGeaStrategy&Consulting,NTSNCONECTșiCPD).

11CurteaEuropeanădeConturi,2020,”Implementareapoliticiidecoeziune-costurirelativmici,darinformațiiinsuficientepentruaevaluaeconomiafăcutădesimplificare”.

23

în mod uzual timpul și costurile pentru fiecare activitate în parte nefiind măsurate ”in facto” de cătrebeneficiari, pe baza documentelor contabile. În plus formula de calcul pentru Modelul Costului Standardutilizeazăparametrii standard: timp,prețmediu, salariumediu lanivelnaționaletc., carepotaveavariațiiinterne semnificative. În plus, estimarea este de tip „fotografic”, neputând lua în calcul evoluțiile în timp,varietatea mare a beneficiarilor și relațiile lor cu terții (bănci/ furnizori/clienți), care se află „în afarafotografiei” analizate. Astfel, nu putem vorbi de omăsurare a costurilor, ci de o estimare a lor la nivelulbeneficiaruluitipic/idealînsenssociologic.

76. Evaluarea realistă12 a fost utilizată ca fundament pentru toată metodologia. Toate datele colectate princercetaredocumentară,interviuri,sondajeșifocus-grupuriaufostanalizatesistematicșiîncontext.Modulîncares-arealizataceastăanalizăsistematicășiîncontextafostorganizatădemetodaevaluăriirealiste.Încadrulraportuluiinițial,pentrufiecaretemădeevaluare,afostprezentatăoteorieaschimbăriipentrufiecaretemădeevaluare.Analizele realizate s-auconcentratpea răspunde la întrebăriledeevaluarearătândcare suntmetodelecefuncționează,pentrucine, începrivințe, încemăsură, încecontexteșicumpentruasigurareacoordonării fondurilor ESI (tema D1), respectarea principiului parteneriatului (tema D2), consolidareacapacității administrative a autorităților de gestiune și beneficiarilor fondurilor ESI (tema D3), generareacosturiloradministrativeșieventualdescădereaacestorapentrubeneficiariifondurilorESI(temaD4).

2.4. Riscuri ale evaluării și gestionarea riscurilor prin cooperarea dintre echipa deevaluareșicontractant.

77. UnriscalevaluăriiafostgeneratdepandemiadeCOVID-19carealimitatsubstanțialposibilitățileechipedeevaluaredeaculegedateprincontactdirectcufactoriiinteresați:autoritățiledemanagementșigestiuneFESIși beneficiari. În acest context, au fost utilizate sondajele online, iar culegerea de informații prin metodecalitative: interviuri și focus grupuri, precum și consultarea experților prin metoda Delphi s-au realizatutilizândcomunicareaonline(platformedevide-conferințăonline)și(mairar)metodainterviuluitelefonic.

78. Echipadeevaluares-abazatpeofoartebunăcooperarecureprezentanțiicontractorului/BirouluideEvaluareProgramedincadrulMinisteruluiFondurilorEuropene.MFEaoferitinformațiileșidatelesolicitateîntimputilatâtpentrudocumentareșianalizadebirouadocumentelor,câtșipentrucolectareadatelordinterenonline.Înceeacepriveștedocumentelefurnizate,aufostfurnizate,pentrutoatecelezeceprogramedeinteres,toatedocumentelesolicitatedisponibilecarenuaufostdeclarateînmodexplicitconfidențialedecăreautoritățilecompetente.

79. Înceeacepriveștefurnizareadatelordecontactpentrufactoriiinteresați,evaluatoriișimanageruldeevaluareMFE au colaborat foarte bine utilizând servere securizate pentru transferul de date în vederea asigurăriiprotecțieidatelorcucaracterpersonal,pebazaproceduriiincluseînRaportulInițial.Astfel,datelefurnizatedeMFEaupututincludeatâte-mailul,câtșinumăruldetelefonalpersoanelorcaretrebuiaucontactatepentruinterviuri,focusgrupurișisondaje.Maimult,numereledetelefonfurnizateaufostînmultecazurinumeredetelefonmobil,permițândcontactareafactorilorinteresațipecarei-amconsultatpentruevaluareșiîncazulîncareîșidesfășurauactivitateaprintelemuncă.

80. Colaborareadintreechipadeevaluareșicontractor(MFEprinmanagerulevaluării)afuncționatșiîncazurileîncareinstituțiilevizate(autoritățiledemanagement)auconsideratnecesarăprotecțiasuplimentarăadatelorcucaracterpersonalșinuauoferitdirectanumitedate(spreexemplunuaufostoferitedateledecontactalemembrilorCMPOR).Înaceastăsituație,MFEaasiguratcomunicareainter-instituționalăeficientăpentrucaechipa de evaluatori să primească sprijinul AMPOR în organizarea focus grupului cumembrii CMPOR șitransmitereachestionarelordincadrulsondajelorcareîivizau.

81. Așacumamarătat,olimitareaevaluăriiafostasociatărisculuidenon-răspunslasondajelerealizate.Oratărelativ mică de răspuns a fost înregistrată în cazul sondajelor realizate cu autoritățile demanagement șigestiuneafondurilorESIșicuparteneriidinstructurileparteneriale.Înacestcaz,MFEasprijinitechipadeevaluare contactând direct o serie de respondenți cheie pentru a crește numărul respondenților,mai alespentruevaluareacapacitățiiadministrativeaautorităților.

12Pawson,RandTilley,N(1997).RealisticEvaluation.London:Sage;Marchal,B;VanBelle,SandWesthorp,G(2015).RealistEvaluation.BetterEvaluation.http://betterevaluation.org/en/approach/realist_evaluation.

24

3. TemadeevaluareD1-Evaluareacomplementaritățiișimecanismelordecoordonare a fondurilor ESI. Analizele efectuate și răspunsurile laîntrebăriledeevaluare

3.1. D1-IE1: În ce măsură mecanismul de coordonare prevăzut în Acordul deParteneriatesteoperaționalșieficace?

82. Pentruarăspundeprezenteiîntrebărideevaluare,analizaserealizeazăînmaimulțipași,conformcerințelorCaietuluideSarcinipentruaceastăevaluareșiaangajamentelorasumateprinraportulinițial:

i. Definirea principiilor privind complementaritatea, sinergia, coerența și coordonarea, inclusivcoordonareastrategicăafondurilor,precumșiareglementăriloreuropeneșinaționalecarevizeazăpunereaînaplicareaacestorprincipii;

ii. Analiza modului în care se realizează în concret complementaritatea, corelarea, coerența șicoordonareafondurilorESIînRomânia;

iii. Analizamodului în caremecanismul de coordonareprevăzut înAcordul deParteneriat contribuieefectivlaaplicareaacestorprincipiiînmanagementulfondurilorESI.

83. Evidențele colectate arată că mecanismul de coordonare prevăzut în Acordul de Parteneriat esteparțial operațional, dat fiind că o parte a sa, respectiv sub-comitetele tematice ale Comitetului deCoordonare pentru managementul Acordului de Parteneriat, nu s-au constituit așa cum a fostplanificat.Mecanismulesteparțialeficace,deoarececontribuielainformareafactorilordedecizieșicontribuie la pregătirea deciziilor privind complementaritatea, sinergia, coerența, coordonarea șidemarcațiafondurilorESI,darnufaciliteazăprocesuldecizionaldecâtînmicămăsură.ConstatărileșianalizeleprezentateînprezentulcapitolsebazeazăpeevidențecolectateprininterviurișifocusgrupuricuautoritățiledecoordonareșigestiuneafondurilorESI,datelecolectateprinsondajdelamembriistructurilorparteneriale și grupurilor de lucru funcționale organizate pentru a asigura coordonarea Acordului deParteneriat,analizeledebirouefectuatepebazaliteraturiișiainformațiilorcolectateșiincluseînanexa5laprezentulraport.

3.1.1. Principiileșireglementareaprivindcomplementaritatea,sinergia,coerența,coordonareașidemarcațiafondurilorESI

84. Cinci termeni sunt folosiți înmod frecvent pentru a descriemodul în care fondurile ESI, politicile publicenaționale și europene, programele bugetare de finanțare etc. interacționează între ele, respectiv termenii:coerență,coordonare,complementaritate,sinergieșidemarcație.Prezentasecțiunedefineșteaceștitermeniîntr-unmod operațional și prezintămodul în care coordonarea, coerența, complementaritatea, sinergia șidemarcațiafonduriloresterealizatăînpracticăprinreglementărieuropeneșinaționale

85. Caietuldesarcinialprezenteievaluărisereferășiladefinireașianaliza„corelației”dintrefonduri.Noțiuneade„corelație”areunsenslarg,referitorla„legăturăreciprocăîntredouăsaumaimultelucrurisaufenomene”13.Termenul „corelație” nu este însă utilizat în mod constant în literatura referitoare la politicile și fundurileeuropene,iarpentruaevitaneclarități,înprezentaanalizăneutilizatermenul„sinergie”(nemenționatdeCaietuldeSarcini)înplusfațădenoțiunilede„complementaritate”,„coerență”,„coordonare”și„demarcație”,definiteîncontinuare.

86. Următoareledefinițiisuntutilizateînaceastăevaluare:

- Complementaritatea se realizează dacă fondurile și instrumentele se consolidează reciproc înrealizarea obiectivelor lor, precum și în sprijinirea realizării obiectivelor și obiectivelor politiciicomune,cadeexemplucelestabiliteînEuropa2020.14

- Sinergiaserealizeazădacăinteracțiuneadintreactivități,măsuripolitice,proiecteetc.arecarezultatunproduscarevaloreazămaimultdecâtsumacelordouăpărțicomponente(1+1>2).15

13Dicționarulexplicativallimbiiromâne(edițiaaII-arevăzutășiadăugită).AcademiaRomână,InstitutuldeLingvistică,200914ComisiaEuropeană(2018),„StudyonthecoordinationandharmonisationofESIFundsandotherEUinstruments”,https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-coordination-and-harmonisation-of-esi-

funds-and-other-eu-instruments

15FerryM.,KahS.,BachtlerJ.(2016),MaximisationofSynergiesbetweenEuropeanStructuralandInvestmentFundsandotherEUInstrumentstoattainEurope2020goals.CercetarerealizeatăpentruComisiaEuropeană.

25

- Coerența este definită ca lipsa contradicțiilor dintre obiectivele politicii și între mecanismele deimplementarelaniveleuropean,naționalșiregional.Existăcâtevadomeniipoliticeîncareobiectivelepotențialconflictuale(deexemplu,întrepoliticileeconomiceșiceledemediu)trebuierezolvatepentruafurnizaprogrameșiproiectecoerente.16

- CoordonareasereferălamecanismelecareasigurăcăfondurileșiinstrumentelefuncționeazăeficientîntimpulimplementăriilanivelurileUE,naționaleșiregionale.17

- Demarcațiilesereferălastabilireadiferențelorspecificeșievitareasuprapunerilorîntreobiectivelepoliticiiși întremecanismelede implementare laniveleuropean,naționalșiregional.Acesteasuntimportante în cazul finanțărilor din fonduri publice, europene, naționale sau din alte surse(internaționale,localeetc.)pentruevitareadublelorfinanțări.18

87. Dindefinițiile formulaterezultăcă înetapadeplanificareșiprogramareautilizării fondurilor, încaresuntelaborateAcorduldeParteneriatșiprogramele,trebuieasiguratăcoerențafondurilorESI,atâtîntreele,câtșicu obiectivele de politici publice europene și naționale, cu programele de finanțare bugetare naționale,europeneșiinternaționale(alteledecâtfondurileESI).Totînetapadeplanificareșiprogramareserealizeazădemarcațiileșisecontureazăpotențialuldecomplementaritateînimplementare.Toateacestetreielemente:coerența, demarcațiile și complementaritățile trebuie asigurate pe perioada implementării acordurilor departeneriat prin monitorizarea constantă și acțiuni corective, dacă este necesar, în cadrul procesului decoordonare.Posibilitateaasigurăriisinergiilorpoate fiplanificată(maialesprinutilizareaprogramelorsauproiectelormulti-fond)șiîncurajată,așacumseasigurăîncadrulfondurilorESIprinplanificareainvestițiilorteritorialeintegrateșiaoperațiunilorplasatesubresponsabilitateacomunității.Concretizareasinergiilorțineînsă,celpuținparțial,șidemodulîncareacționeazăstrategicbeneficiariidefonduri,singurisauîmpreună,decinudoarde„oferta”defonduriESI,cișide„cererea”dinparteabeneficiarilor.

88. În2015,ComisiaEuropeanăaînaintatParlamentuluiEuropeanstudiulprivindCoerențastrategicăaPoliticiideCoeziune: comparație întreperioadeledeprogramare2007-2013 și 2014-202019. Concluziile generale alestudiului sunt că pentru perioada 2014-2020 cadrul de reglementare îmbunătățește coerența strategică apoliticiidecoeziune.De laniveleuropeans-apututobservacă înStateleMembreaexistato îmbunătățirenotabilăacalitățiistrategiceaprogramării, înprincipalprin:introducereaAcordurilordeParteneriatcauncadrudeorientare;aliniereamaistrânsăapoliticiilaobiectiveleEuropa2020șirecomandărilespecificedețară; concentrare tematică; planificarea participativă, în raport cu obligațiile pentru o coordonare maiputernicășiunparteneriatmaistrânscutoțiactoriirelevanți.

89. În 2018, Comisia Europeană a publicat Studiul privind coordonarea și armonizarea fondurilor ESI și altorinstrumenteUE20.Studiulaevaluatcoerența,complementaritateașicoordonarea(3C)încadrulfondurilorESI,și între aceste fonduri și alte instrumente ale UE, care acoperă subvenții și instrumente financiare, subgestionare centrală și partajată. Studiul concluzionează că au existat multe rezultate pozitive în urmareformelorfăcutelaproiectareașifuncționareafondurilor2014-2020,precumintroducereaRegulamentuluiprivind Dispozițiile Comune (RDC). Au fost identificate trei strategii majore care ar putea îmbunătățifuncționareamecanismelordecomplementaritate,coerențășicoordonareafondurilorESI:(1)armonizarearegulilor financiare și de implementare pentru a simplifica procesul de implementare; (2) promovareademarcăriimaiclareîntrefonduripentruasporicoerența;(3)îmbunătățireaclaritățiiinformațiilorprivindoportunitățilede finanțaredisponibilepentrubeneficiari, autoritățiledegestionare și altepărți interesate,pentruaîmbunătățicoordonarea.

90. CadruldereglementareeuropeanpentrufondurileESI2014-2020aconsolidatînmodsemnificativlegăturilestrategice ale fondurilor ESI și ale altor politici ale UE cu Strategia Europa 2020, inclusiv o consolidareputernicăaprincipiuluicoordonării.RegulamentulprivindDispozițiileComunenr.1303/2013(RDC)21afost

16ComisiaEuropeană(2018),op.cit.17Ibid.18TermenulestedefinitparțialînComisiaEuropeană(2018),op.cit.Cașiîncazulstudiuluicitat,referirilelademarcațiievitareasuprapunerilorîntreprogrameșisursedefinanțareesteunsubiectadeseamenționatîninterviurileșifocusgrupurilerealizatepentru

culegereadeinformațiidelafactoriiinteresați.

19ComisiaEuropeană,„StrategiccoherenceofCohesionPolicy:comparisonofthe2007-13and2014-20programmingperiods”,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/540354/IPOL_STU(2015)540354_EN.pdf

20ComisiaEuropeană(2018),op.cit.21Regulamentul(UE)nr.1303/2013aldestabilireaunordispozițiicomuneprivindFonduleuropeandedezvoltareregională,Fondulsocialeuropean,Fonduldecoeziune,FonduleuropeanagricolpentrudezvoltareruralășiFonduleuropeanpentrupescuitșiafaceri

maritime,precumșidestabilireaunordispozițiigeneraleprivindFonduleuropeandedezvoltareregională,Fondulsocialeuropean,

FonduldecoeziuneșiFonduleuropeanpentrupescuitșiafacerimaritimeșideabrogareaRegulamentului(CE)nr.1083/2006al

26

primareglementarecuaplicabilitatepentrutoatecele5fonduriESI22.RDCspecificămodulîncareserealizeazăcoordonareadintrefondurileESIșialteinstrumentedefinanțarenaționaleșialeUniunii,precumșiinvestițiileBEI și prevede mecanisme care să asigure coerența și complementaritatea, precum și demarcația dintrefonduri: planificarea în comun a programelor, includerea programelormulti-fond, a comitetelormixte demonitorizareșiainvestițiilorteritorialeintegrate(ITI),posibilitateadeacumulafinanțăridiferitelaniveldeproiect.Maimult, Cadrul strategic comun (CSC) a subliniat domeniile specifice în care ar trebui realizatecomplementaritățișiîncurajatesinergiileîntrefondurileESIșialtepoliticișiinstrumentealeUE.

91. Regulamentuleuropeanesteactnormativcuaplicabilitatedirectăînstatelemembre,iarRomâniaaasiguratcoordonarealacarefacetrimitereart.5șimecanismuldecoordonarereglementatdeart.96prinAcorduldeParteneriat (AP). Cadrul instituțional și atribuțiile instituționale pentru coordonare sunt stabilite de actenormativedenivelsecundar23.Conformacestoractenormative,MinisterulFondurilorEuropene(MFE)areurmătoareleatribuțiidecoordonare:

- coordoneazăpregătirea,dezvoltarea,armonizareașifuncționareacadruluilegislativ,instituționalșiproceduralpentruimplementarea,gestionareașicontrolulinstrumentelorstructurale2007-2013șifonduriloreuropenestructuraleșideinvestiții2014-2020/post2020precumșiaaltorprogramedefinanțareeuropenesauinternaționaledecareRomâniabeneficiazăcastatmembruUE24;

- coordoneazăprocesuldeelaborare,negociere,modificare,monitorizareșievaluareaimplementăriiAcorduluideParteneriat2014-2020;

- realizează procesul de elaborare, negociere, gestionarea cadrului și mecanismelor instituționale,modificare,monitorizareșievaluareaimplementăriidocumentelordeprogramarepost2020șiaaltorplanuri și programe relevante pe baza cărora România beneficiază de finanțări nerambursabile:Planului național de redresare și reziliență, a programelor finanțate prin fondurile europenestructurale și de investiții 2014-2020 și post 2020 și prin mecanismele financiare ale SpațiuluiEconomicEuropeanșiNorvegian2009-2014și2014-2021pentrudomeniulgestionat,coordoneazăprogramarea, negocierea, monitorizarea și implementarea fondurilor din cadrul Mecanismului deredresareșireziliență;

- îndeplineșteroluldeorganismdecoordonareînprocesuldedesemnarepentruprogramelefinanțatedinfondurileeuropenestructuraleșideinvestiții2014-2020FEAD,FEPAM,IPAII,ENIșideorganism

Consiliului.Punctual,următoareleprevederialeRDCsuntrelevantepentrucomplementaritatea,sinergia,coerența,coordonareași

demarcațiafondurilorESI:

- Art.5alin(1)lit.b,pc.(i)prevedecăAcorduriledeParteneriattrebuiesăincludăprevederireferitoarelamodalitățile,în

concordanțăcucadrulinstituționalalstatelormembre,careasiguracoordonareaîntrefondurileESIșialteinstrumentede

finanțarealeUniuniișinaționale,precumșicuBEI.Art.96alin(6)lit.aprevedeclarfaptulcătrebuiestabilitunmecanism

pentruasigurareacoordonăridintrefonduri,alteinstrumentedefinanțarealeUniuniișinaționale,precumșicuBEI;

- Art.65alin(11)prevedeposibilitateafinanțăriideoperațiuni/proiectemulti-fondcucondițiaevităriidubleifinanțăripentru

aceleașiactivități;

- Art.67alin(5)lit.bși68alin.(1)lit.cpermitaliniereaopțiunilordecosturisimplificateutilizatepentrufondurileESIcucele

utilizatepentrualtefonduri.

22FondulEuropeandeDezvoltareRegională(FEDR),FondulSocialEuropean(FSE),FonduldeCoeziune(FC),FondulEuropeanpentruAgriculturășiDezvoltareRegională(FEADR)șiFondulEuropeanpentruPescuitșiAfaceriMarine(FEPAM).

23UrmătoareleHotărârialeGuvernuluisuntcelemaiimportantepentruaasiguracadrulnormativalcoordonării:- HotărâreaGuvernului(HG)nr.398/2015pentrustabilireacadruluiinstituționaldecoordonareșigestionareafondurilor

europenestructuraleșideinvestițiișipentruasigurareacontinuitățiicadruluiinstituționaldecoordonareșigestionarea

instrumentelorstructurale2007-2013,cumodificărileșicompletărileînvigoare;

- HGnr.274/2015privindconstituireasecretariatelorcomune,asecretariatelortehnicecomune,apunctuluinațional,a

punctelornaționaledecontactșiapersoaneinaționaledecontact,precumșiaunitățilordecontroldeprimnivel,învederea

implementăriiprogramelordecooperarelacareparticipăRomâniaînperioadadeprogramare2014-2020întemeiulart.108

dinConstituțiaRomâniei,republicată,șialart.123alin.(9)dinRegulamentul(UE)nr.1.303/2013;

- HGnr.52/2018privindorganizareașifuncționareaMinisteruluiFondurilorEuropenecumodificărileșicompletărileîn

vigoare.

MinisterulFondurilorEuropene(MFE)esteautoritateapentru:coordonareainstrumentelorstructurale2007-2013,coordonarea

fonduriloreuropenestructuraleșideinvestiții2014-2020,coordonareafonduriloreuropenestructuraleșideinvestițiipost2020,

coordonareafonduriloralocateprinMecanismulpentruInterconectareaEuropei,mecanismelefinanciarealeSpațiuluiEconomic

EuropeanșiNorvegian,prinProgramuldeCooperareElvețiano-Român,respectivgestionareaFacilitățiideTranziție2007,Frontierelor

Externe,FondulFacilitateaSchengen,FonduldeSecuritateInternă2014-2020,programeledeînfrățireinstituționalășiasistențătehnică,

șiafondurilordepreaderarePHARE,ISPA.

24instrumenteledepreaderarePHAREșiISPA,fondulpentruajutorareapersoanelordefavorizate,instrumentulfinanciarprovizoriuFacilitateadetranziție,MecanismulfinanciaralSpațiuluiEconomicEuropean2004-2009,MecanismulfinanciaralSpațiuluiEconomic

European2009-2014,MecanismulfinanciaralSpațiuluiEconomicEuropean2014-2021,Programuldecooperarenorvegianpentru

creștereeconomicășidezvoltaredurabilă2004-2009,Mecanismulfinanciarnorvegian2009-2014,Mecanismulfinanciarnorvegian

2014-2021,Programuldecooperareelvețiano-român.

27

demonitorizareadesemnăriientitățilorimplicateînsistemuldemanagementșicontrolalfondurilorESI.

92. Dealtfel,APprevedecă,MFEasigurăfuncțiadecoordonareafondurilorESIșică„abordareaintegratăvasporicoordonareametodologicășiprocedurală,coordonareaachizițiilorpublicepentrufondurileESI(coordonarelegislativă,help-deskpentrubeneficiari,documentațiestandardizată,orientăriprivindachizițiilepublice)șiasigurareamonitorizăriișievaluăriiadecvateadocumentelordeprogramareșiimplementare.”

3.1.2. Modulderealizareacomplementarității,sinergiei,coerenței,coordonăriișidemarcațieifondurilorESI2014-2020înRomânia

93. EvidențelecolectatedelareprezentanțiMFE,aiautoritățilordemanagementșiorganismelordelegate,delamembrii comitetelor de monitorizare, beneficiari și experți, prin analiza documentelor, interviuri, focusgrupuri, sondaj și metoda Delphi arată că documentele programatice – Acordul de parteneriat șiprogramele – sunt celemai importante instrumente prin care s-a asigurat coerența fondurilor ESI2014-2020 între ele, precum și cu alte surse de finanțare naționale și internaționale și politicilenaționale.Documenteleprogramaticeincludnumeroaseposibilitățiderealizareainvestițiilorcomplementareșisinergice,daracesteadepindînmareparteșideinteresulșiangajamentulbeneficiarilorpentrurealizarealor. Deși numeroase, proiectele cu potențial de complementaritate și sinergie nu sunt planificatesistematicdecâtîncadrulmecanismelordedezvoltareteritorialăcuprinseînAcorduldeParteneriatșiprograme(iarînacestecazuriexistăuneleîntârzieri).Oseriedeabordărifuncționale(inclusivsistemulelectronic de schimb de date între autorități și beneficiari) au fost armonizate, ceea ce favorizeazăcomplementaritățișisinergii.Pedealtăparte,lanivelulautoritățilordegestiuneaprogramelorșimaialesaorganismelordelegateexistăopreocuparemaimarepentruasigurareademarcațieidintre fonduri,decâtpentrucomplementarități.

94. Informațiile disponibile arată că îndeplinirea condiționalităților ex-ante a mobilizat cel mai multenergiadecoordonarelaniveladministrativșialdecizieipolitice.Auexistat înacestsensprocesedecomunicare inter-instituțională susținută șimemorandumuri anualealeguvernului înperioada2013-2016pentruaasiguraîndeplinireacondiționalităților.

3.1.2.1. ElementeplanificateîncadrulAcorduluideParteneriatșiprogramelor2014-2020

95. Celemai importanteelementedecomplementaritate și coerențăplanificate înAcorduldeParteneriat și înprogramesunt cele între fondurileESI (complementarități întreFondulEuropeandeDezvoltareRegională(FEDR), Fondul Social European (FSE), Fondul de Coeziune (FC), Fondul European pentru Agricultură șiDezvoltare Regională (FEADR) și Fondul European pentru Pescuit și AfaceriMarine(FEPAM)). Coerența șicomplementaritateasuntplanificateșiînraportcualtesursedefinanțareînraportcucerințeleart.5dinRDC.Pedealtăparte, înceeacepriveștecoerențadintreplanificareautilizării fondurilorESIșipoliticilepublicenaționale, aceasta s-a realizat în douămoduri: prin analiza discrepanțelor, necesităților de dezvoltare și apotențialului de creștere pe care se bazează AP au fost identificate politicile publice relevante, iar prinmanagementulcondiționalitățilorex-antes-arealizatînparaleldezvoltareastrategiilornaționalerelevanteșiplanificarea utilizării fondurile ESI. Există două elemente decoerență între strategiile naționale elaboratepentru a răspunde condiționalităților ex-ante și planificarea fondurilor ESI. Pe de o parte, de adoptareastrategiilor naționale conform condiționalităților ex-ante depindea buna implementare a fondurilor ESI,elementdecoerențăcerezultădinînsășinaturacondiționalitățilorex-ante.Pedealtăparte,fondurileESIaureprezentatoimportantăsursădefinanțare,planificatăcaatare,pentrususținereaimplementăriiacțiunilordinplanuriledeacțiuniaferenterespectivelorstrategii.

96. În cele mai multe cazuri, investițiile pentru care a fost planificată complementaritatea au fostoperațiunidetipmono-fond,ceurmauasecompletareciprocprinfinanțareaînparalelamaimultorproiectealimentatedefonduridiferite(FEDR,FSE,FEADR,FEPAM,FC)prinprogramediferite.25Acestaeste,deexemplu,cazulITIDeltaDunării,caregrupeazăintervențiidinPOR,POIM,POC,POCU,POCAșiPNDRpentruasusținedezvoltarea integratășicoordonată lanivelregionalșiaseevita finanțareaunorproiectedisparatesauchiardivergente.26Investițiileteritorialeintegrate(ITI)aulabazănevoilelocalepentruastimuladezvoltarea integratășicooperarea lanivel trans-sectorialșisubregional,conducândastfel lasinergii întrefondurileESIșialtesursedefinanțare(deexemplu,bugetulnaționalsaulocal)șievitândfinanțareadeproiecte

25Ibidem,p.220.26ProgramulOperaționalpentruPescuitșiAfaceriMaritimepentruRomânia,p.63.

28

disparatesaudivergente. ITIesteun instrumentcarepromoveazăutilizarea integratăa fondurilorșipoateduce la un rezultat agregat mai bun pentru aceeași valoare a investiției publice.27 România folosește cuprioritate instrumentul ITI în Rezervația Biosferei Delta Dunării (un teritoriu unic cu caracteristici foartespecifice:populație rară și izolată, specializare și vulnerabilitateeconomică, accesnesatisfăcător la serviciietc.), iar elaborarea strategiei integrate pentru această zonă a început cu ajutorul Băncii Mondiale și alautoritățilorlocalecompetente.Strategiaesteimplementatăprintr-unplandeacțiuneelaborattotcuajutorulBănciiMondiale,plancareincludeintervențiilepropuseșimecanismeledeimplementare,cuutilizareatuturorfondurilorESI(FEDR,FSE,FC,FEADR,FEPAM).FondurileESIjoacăunrolimportantînobținerearezultatelorpropusedestrategiaintegratăpentruregiuneaDelteiDunăriișideprogrameleoperaționalepentruperioada2014-2020.28InstrumentulfinanciarITIasigurăfinanțareapentruproiectedintoateprogrameleoperaționale,cuprinzândinvestițiidinFC,FEDR,FSE,FEADRșiFEPAM.Astfel,înperioadadeprogramare2014-2020pentruinstrumentulITIsuntstabilitealocăriindicativeînvaloaretotalădecirca1,11mld.euro,distribuiteîncadrulprogrameloroperaționalePOC,POR,POIM,POCU,POCA,PNDR,POPAMșiPOAT.29

97. Corelareașicoordonareateritorialăainvestițiilors-arealizatprinpatrumecanismeprincipale:

i. investițiile teritoriale integrate în zona Deltei Dunării – mecanismul ITI Delta Dunării – pe bazaStrategieiIntegratedeDezvoltareDurabilăaDelteiDunării(SIDDDD)șiaactivitățiiAsociațieipentruDezvoltare(ADI)IntercomunitarăITIDeltaDunării;

ii. investițiileîndezvoltarelocalăplasatăsubresponsabilitateacomunității–mecanismulDLRC30–pebazaunorStrategiideDezvoltareLocalășiaactivitățiiGrupurilordeAcțiuneLocală(GAL,denumiteFLAGînzonelepescăreșticarebeneficiazădefinanțareșiprinPOPAM)

iii. abordareadezvoltăriiurbaneprinintermediulStrategiilorIntegratedeDezvoltareUrbană(SIDU)șiPlanurilordeMobilitateUrbanăDurabilă(PMUD)gestionatedeautoritățilepublicelocaleurbane.

98. Pe de altă parte, există câteva cazuri în care fonduri diferite sunt integrate la nivelul unui singurprogrampentruaasiguraomaibunăcoordonareîntreoperațiunilefinanțate. Integrareamaimultorfondurilaniveldeprogramesteinclusăînurmătoareleprograme:

- înPOCUsuntreunitedouăfonduri,respectiv(1)FSEpentruinvestițiiînocupare,incluziunesocialășieducațieși(2)ILMTpentruinvestițiicarevizeazătineriiNEETs(tinericarenulucrează,darnicinusuntînscrișilaprogramedeeducațieșiformareprofesională);

- înPOIMsuntreunitedouăfonduri,respectivFEDRșiFC;- înPORsuntreunite,din2018,douăfonduri,respectivFEDRșiInițiativaIMM.

99. Acorduldeparteneriatmairemarcășifaptulcă,peparcursulimplementăriiprogramelordin2007-2013aufostsituațiicândGuvernulRomânieiapusladispozițiegranturipentruacelașiariipentrucareafostplanificatăutilizareadefondurieuropene.S-acreatastfelo„concurență”întresurseledefinanțaredelabugetuldestatșiceledinbugetulUE,pecareAPocaracterizeazăcafiind„contraproductivă”31.Pentruaevitaaceleașisituațiideconcurențăcontraproductivăînperioada2014-2020Româniași-aasumatsăaliniezecondițiileschemelornaționaledefinanțarecuceleprivindaccesullafonduriESI.Aceastăaliniereurmasăserealizezeînceeacepriveștecondițiiledepolitici(cadrulderegionalizareînsectorulapeișialdeșeurilor),calitateaevaluăriitehniceșieconomiceaproiectelorșirateledefinanțare.

3.1.2.2. Realizăriînceeacepriveștecomplementaritatea,sinergia,coerența,coordonareașidemarcațiafondurilorESI

Complementaritatea,sinergia,coerența,coordonareașidemarcațiadintrefondurileESIșialtesursedefinanțare

100. Complementaritățișisinergiiposibile,precumșidemarcațiifațădealteprogramedefinanțareeuropene(dinfonduricarenusuntESI)suntmenționateînprograme(iaroprezentaremaidetaliatăaacestorarealizămîncadrulrăspunsuluilaurmătoareaîntrebaredeevaluare).

101. Sondajul realizat în rândul membrilor CCMAP, ai grupurilor de lucru funcționale și ai comitetelor demonitorizarearatăcă71%dintrefactoriiimplicațiînmonitorizarea,coordonareașigestiuneaprogramelor

27Ibidem,p.255.28Ibidem,p.255.29ITIDeltaDunării,http://www.itideltadunarii.com/adi-iti-delta-dunarii/cine-suntem,accesatla28.04.202030ProgramulOperaționalCapitalUman,p.406.31deexempluAdministrațiaFonduluideMediuagestionatfonduripentruinfrastructuradeapă,investițiiînsurseledeenergieregenerabilă,sauAgențiapentruIMM-uri(înprezentodirecțiedincadrulMinisteruluiEconomiei)agestionatgranturipentruIMM-uri

șiantreprenoriat..AseveadeaAcorddeParteneriat2014-2020,,p.230.

29

considerăcădemarcațiiledintreprogrameșievitareasuprapunerilorîntreintervențiis-arealizatînmareșifoartemaremăsură.58%dintrerespondențiconsiderăcăs-aasiguratidentificareacorelațiilorșiinterdependențelordintreprogrameînmareșifoartemaremăsurăși54%considerăcăaufostidentificateșiplanificatecomplementarități.

Figura1.Valorificareacomplementaritățilorșisinergiilorînopiniamembrilorstructurilorpartenerialeșiaigrupurilordelucrufuncționale

Sursa:prelucrareaautorilorpebazadatelordinsondaj

102. Lanivelnațional,coordonareadintrefondurinuafostatâtdeavansatăîncâtsăserealizezelanivelulcalendaruluiapelurilorlaproiecteînfiecareprogram,deșiacestaspectarfipututsăasigureîntr-omanierămaimarecomplementaritățișisinergii,prinimplementareasecvențialăaunoroperațiuni.32Această coordonare a calendarelor apelurilor s-a realizat doar într-o oarecare măsură pentru abordărileteritoriale integrate. Ca atare, doar 44% dintre subiecții intervievați consideră că au fost valorificatecomplementaritățile identificate, iaropiniile cuprivire laplanificarea și realizarea sinergiilor suntchiarmairezervate.

103. Demarcațiile sunt de regulă mai bine marcate decât posibilele complementarități și sinergii. Spreexemplu,POCUmenționeazăexplicitcănuincludeîngrupurilesalețintăsolicitanțideazilșirefugiațișinuincludeactivitățieligibilepentru integrarea imigranților, ceeaceasigurăodemarcațieclară fațădeFondulEuropeanpentruAzil,Migrațiuneși Integrare(AMIF).Pedealtăparte,urmândacelașiexemplu,rămâne la

32Spreexemplus-arfipututplanificamaibinefurnizareadeserviciimedico-socialedupărealizareadeinvestițiiîninfrastructuraaferentăsauactivitățiledeformareprofesionalăcontinuăînaintederealizareaunorinvestițiiîndotăripentrufirme,pentrucaacestea

dinurmăsăaibălaforțădemuncăcalificată.

21%16%

13%8% 6% 7%

50%

41%41%

36%35%

29%

18%

28%30%

35%35%

38%

1% 5%5%

5% 8%8%

7% 7% 9%10% 9%

10%

3% 2% 2%5% 5% 7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Asigurareademarcațiilordintreprogrameșievitareasuprapunerilorîntre

intervenții

Identificareacorelațiilorși

interdependențelordintreprograme

Identificareașiplanificarea

complementarității

Realizareainvestițiilorcomplementare

Identificareașiplanificareasinergiilor

Realizareainvestițiilorînsinergiie

Înfoartemaremăsură Înmaremăsură Înmăsurămedie Înmicămăsură Înfoartemicămăsură Nueranecesar

30

dispozițiabeneficiarilorsăaccesezefonduriprinPOCUșiAMIFpentruaimplementaacțiunicaresăducălaincluziunepersoanelor din grupuri vulnerabile (eligibile înPOCU) și a refugiaților și imigranților (grupurieligibilepentruAMIF)încomunitățileîncareseregăsescambelecategoriidepersoane.

104. AcoloundedemarcațiiledintrefondurileESIșiprogrameledefinanțareeuropene,internaționalesaunaționale(deexempluMecanismeleFinanciareNorvegianșiSEE,BancaMondială,BEI,programeleguvernamentalecumesteprogramulNaționaldeDezvoltareLocală)nusuntstricteșinusuntrealizateniciprinlansareadeapeluricu obiective distincte (ca în cazul prezentat anterior), autoritățile de gestiune a fondurilor FESI s-auconcentratînprincipalpeevitareadublelorfinanțări,caprincipalăformădedemarcareîntreintervenții.Evitarea dublelor finanțări se realizează prin includerea unor măsuri de monitorizare și/sau verificarespecificelanivelulprocedurilorpropriialeprogramelor(puseînpracticădeAMsauorganismeledelegate).

105. ÎmprumuturileacordateRomânieideBancaEuropeanădeInvestiții (BEI)suntutilizate înprincipalpentruasigurareacofinanțărilorpentruPOIM,POCșiPOCU33,niveluldecoerențădintreinvestițiaBEIșifondurileFESIfiindastfelmaxim.CoordonareadintrefondurileESIșiinvestițiilerealizatedeBancaMondialășiBEIînRomânia se realizează, conform evidențelor colectate, și prin faptul că cele două instituții financiare suntfurnizoriideserviciideasistențătehnicăînmaimulteproiectefinanțatedePOCAșiPOATpentruautoritățipublicenaționale.Totuși,înacestmodcoordonareaserealizeazăînmaimaremăsurălanivelulautoritățilorbeneficiareșiînmaimicămăsurălanivelulAcorduluideParteneriatșialîntreguluisistemalfondurilorESI.

106. România utilizează instrumentele financiare în 3 programe operaționale (POC, POR, PNDR) și participă la”InițiativapentruIMM-uri”,inițiativăcomună(jointinstrument)carecombinăalocărilenaționaledinfonduriESIcuresurselebugetarealeUEgestionatelanivelcentralîncadrulprogramelorOrizont2020șiCOSMEșicuresursele proprii ale FEI și BEI. În acest sens, prin POR - axa dedicată Inițiativei pentru IMM-uri, esteimplementat instrumentul de garantare neplafonată care facilitează accesul IMM-urilor la finanțare prinfurnizareadegaranții,utilizândresurseORIZONT2020,FEI,BEIşiFEDR,înscopuldeageneraîmprumuturiadiționaleIMM-urilor.In2018,pentruaanalizautilizareainstrumentelorfinanciaredinFSEîncadrulPOCU,afostactualizatăevaluareaex-anteșiaprobatăprinMemorandumdeguvern,acestafiindprincipalulinstrumentdecoordonare,pebazacomunicăriișicoordonăriiinter-instituționale.

107. Începândcu2018,lanivelulMFE,prinDirecțiaCooperareEuropeanășiInternaționalăs-auinițiatacțiuniînvederea stabilirii unui mecanism mai sistematic de raportare și monitorizare a participării României laprogramelecomunitareșianalizăriicomplementaritățiișisinergiilorcuprogramelesubsecventeAcorduluideParteneriat,prin:(i)colaborarepermanentăcuPuncteleNaționaledeContactdincadrulautoritățilorpubliceresponsabile și (ii) elaborarea unui proiect de Hotărâre a Guvernului pentru înființarea ComitetuluiInterinstituționalpentruCoordonareașiMonitorizareaParticipăriiRomânieilaProgrameleComunitare.34

108. Nota de fundamentare a Hotărârii de Guvern reiterează elemente prezente și în analiza contextului deimplementarepentruPOCA:„structurileinstituționalestabilitelaniveluladministrațieicentraledinRomânia,împărțireaoficialăasarcinilorșistabilireaunornormeinternes-audoveditinsuficienteînceeacepriveștevalorificareacâtmaimultaposibilitățiloroferitedefondurileeuropene”.35InițiereaHotărâriideGuvernpleacăde la constatarea faptului că accesarea programelor de finanțare europene, altele decât cele finanțate defonduri ESI, este relativ scăzută în România, mai ales în domeniul inovării. Astfel, aceeași Notă deFundamentareremarcă:„absențauneistructurioriaunuimecanismdemonitorizareaproiectelorfinanțatedin fonduri comunitare împiedică cunoașterea cuexactitate a valorii sumelor atrasedeRomânia în cadrulproiectelorcomunitare,precumșiarezultatelorobținuteîncadrulacestora,cuefecteatâtasupramonitorizăriiimpactului,câtșiasupraasigurăriicoerențeișisinergieiacțiunilor.”36Documentulsubliniazășicălamomentulinițierii,înanul2018,abordareacomplementaritățilorșisinergiilorserealizapunctual,laniveldeproiecte,nuintegratășistrategică.

109. Hotărârea de guvern propusă nu a fost adoptată până lamomentul elaborării prezentului raport. În acestcontext,rămâneoperaționalmecanismulformaldeconsultareșicomunicareinter-instituționalăaMFEcu alte instituții ce reprezintă punctede contact pentruprograme comunitare și alte programedefinanțare externă (de exemplu Mecanismele Financiare Norvegian și SEE, Banca Mondială, BEI). Acesta

33AsevedeașiRaportuldeprogresînlegăturăcupunereaînaplicareaAcorduluideParteneriat–2019.34Ibid.35NotadeFundamentarepentruHotărâreaGuvernuluipentruînființareaComitetuluiInterinstituționalpentruCoordonareașiMonitorizareaParticipăriiRomânieilaProgrameleComunitare,așacumestepublicatădeMinisterulFondurilorEuropene,încalitatedeinițiator:https://mfe.gov.ro/proiect-hg/

36Ibidem.

31

permite schimbde informații întreMFE și celelalte instituții implicate–punctelenaționalede contact sauprincipaliibeneficiariai finanțărilordinaltesursedecât fondurileESI– iarrezultatulacestorschimburideinformațiiesteprezentatînrapoarteledeprogresînlegăturăcupunereaînaplicareaAcorduluideParteneriat.Darmecanismulactualdeschimbdeinformațiinupermiteluareaunordeciziiîncomunpentruacreștenivelul de complementaritate și sinergiile dintre intervenții și pentru a răspunde unor provocăriapăruteînimplementareaAcorduluideParteneriat.Astfel,datelecolectateprininterviurișifocusgrupuripentruprezentaevaluareconfirmăstareadefaptșidisfuncționalitățileidentificateînNotadeFundamentarepentru Hotărâre a Guvernului pentru înființarea Comitetului Interinstituțional pentru Coordonarea șiMonitorizareaParticipăriiRomânieilaProgrameleComunitare.

110. Corelarea și coordonareadintreprogramele finanțatedin fondurileESI șiprogramelede finanțarenaționalăs-arealizatparțial.ÎnconformitatecuprevederiledinAcorduldeParteneriataufostarmonizatecriteriile de eligibilitate și selecție pentru fondurile naționale care puteau să creeze concurențăcontraproductivăcufondurileESIatrăgândbeneficiariprincondițiimaiușoare.Pedealtăparte,peparcursulperioadei2014-2020au fost inițiateprogramenaționalede finanțarecarenuaumaiurmataceeașiregulă.Printreacestea,celmaimarebugetafostalocatProgramuluiNaționaldeDezvoltareLocală(PNDL)careaoferitaccesmaifacillafinanțarepentruinvestițiidedezvoltarelocalădecâtPORșiPNDL.

Coordonareapentruîndeplinireacondiționalitățilorex-ante

111. Pedealtăparte,corelareașicoordonareainstituționalăpentruîndeplinireacondiționalitățilorex-antes-arealizatprineforturiadministrative,darșipoliticelacelmaiînaltnivel.ÎnperioadadeelaborareaAcorduluideparteneriat,princomunicareșicolaborare inter-instituțională,a fostevaluat inițialniveluldeîndeplinire a condiționalităților și au fost identificate autoritățile responsabile pentru îndeplinireacondiționalitățilorneîndeplinite,precumșiacțiunilenecesarepentruîndeplinire.Pentruaasiguraasumareaacțiunilor de îndeplinit, a țintelor și termenelor au fost adoptate la nivelul Guvernului planuri de acțiune,documentefărăvaloarenormativă(avândformădeMemorandumuri,înanii2013,2014,2015și2016).Peparcursulanului2016,monitorizareaîndepliniriicondiționalitățilorex-antes-arealizatsăptămânalîncadrulComitetului pentru Coordonarea Afacerilor Europene (CAE), organism coordonat de secretarul de statresponsabildeafacerieuropenedincadrulMinisteruluiAfacerilorExterneșicuparticipareareprezentanțilortuturorministerelorlaniveldesecretardestat.MFEaelaborateraportărisăptămânalecătrePrimul-ministrușiperiodice (lunare) cătreGuvern șiCAE.Trebuiemenționat căpentru îndeplinirea șimonitorizareaunorcondiționalitățiex-anteaufostutilizatechiarfonduriESI(înspecialPODCA2007-2013șiPOCA2014-2020).

112. Oseriedestrategiișiinstrumenteelaboratepentruaasiguraîndeplinireacondiționalitățilorex-anteaufostimportanteșipentruasigurareacorelăriișicoordonăriifondurilorESIcualtesursedefinanțaredisponibileînmaimultedomenii.Spreexemplu, rapoarteledeprogres în legăturăcupunerea înaplicareaAcorduluideParteneriatsubliniazăimportanțaStrategieiNaționaledeCDI2014-2020pentrucorelareafondurilorESIcuProgramulOrizont2020.

CoerențafondurilorESIcupoliticilenaționale

113. Modul de alcătuire a cererilor de finanțare asigură relevanța proiectelor în raport cu strategiilenaționale,iaracestaspectestesupusevaluăriiînprocesuldeselecțieacererilordefinanțare.Proiectelesuntfinanțatedoardacăobțincelpuținunpunctajminimînceeacepriveșterelevanța,iaracestaspectasigurăcăproiecteleseîncadreazăînobiectiveleșidirecțiiledeacțiunealestrategiilordindomeniulîncareurmeazăsăfieimplementate,precumșiînplanurilenaționaledeinvestiții.SpreexempluinvestițiileîninfrastructurădetransportprinPOIMnusunt finanțatedecâtdacăsuntcuprinse înPlanulNaționaldeTransport.Maimult,pentru programele de cooperare transfrontalieră Comitetul de Monitorizare este implicat în selecțiaproiectelor,pebazaevaluărilorrealizate,iarînacestcazpotfisesizateeventualeneconcordanțeîntreproiecteși strategiile naționale, iar proiectele nu sunt selectate pentru finanțare. Spre exemplu, în cadrul CM alProgramului Interreg V-A România-Ungaria, Ministerul Mediului a sesizat în că un proiect propus sprefinanțarenueraînacordcustrategiilenaționale,ceeaceaconduslaneselectarearespectivuluiproiectpentrufinanțare.

114. PentrupoliticilenaționaleacărornecesitateaapărutînperioadadeimplementareaAcorduluideParteneriatșipentrucareeraunecesaresursedefinanțareadiționalefațădebugetuldestat,dialogulinter-ministerialapermisidentificareabugetelordisponibileîncadrulprogrameloroperaționale.Ulterioridentificăriibugetelordisponibiles-aurealizatmodificărideprogramepentruacoperireanevoilordefinanțarenoi,modificăriceaufost aprobate la nivel național de Comitetele de Monitorizare ale programelor, iar ulterior de Comisia

32

Europeană.Celemaiclareexempleînacestsenssuntmodificărileprogramelordinanul2020pentruapermiteadresareaproblemelorșinevoilorgeneratedepandemiadeCOVID-19.

Coordonarea pentru identificarea principalelor deficiențe ale implementării și armonizareaabordărilorpentruadresareadeficiențelorșidezvoltareacapacității

115. Evidențelecolectatepentruprezentaevaluarearatăcăprincipaleledeficiențeapăruteînimplementareaprogramelor finanțatedin fondurileESI sunt cunoscute lanivelulMFE. Celmai adesea reprezentanțiiautoritățilordegestiuneafondurilorESI(AM-urișiorganismedelegate),precumșibeneficiariidefinanțaresubliniazădeficiențe importante în ceeaceprivește sistemuldeachizițiipublice și funcționarea sistemuluiSMIS/MySMIS.

116. Având învedere că sistemuldeachiziții publice afectează întreagaadministrațiepublică, acest aspect esteabordatmaipuținîncadrulsistemuluiinstituționalpentrucoordonareafondurilorESIșiînmaimaremăsurălanivelulGuvernuluișiMFP.InterviurilearatăcărămânneclareuneleaspectelegatedemoduldemonitorizareșicontrolpentruachizițiilerealizatedeOficiulNaționalpentruAchizițiiCentralizate,dacăacesteasuntutilizatede un beneficiar de fonduri ESI. Aceste aspecte sunt discutate de reprezentații AM și din structurile decoordonarealeMFEîncadrulunorprocesecurentedecomunicareșicolaborareintra-șiinter-instituționale.Pedealtăparte,rămâneprezentănevoiadedezvoltareacapacitățiiderealizareaachizițiilorpublicelanivelulcelormaiimportanțibeneficiaripubliciaifondurilorESI.

117. Sistemul electronic are și rolul de a armoniza abordările privind gestiunea proiectelor și programelor.Evidențelearatăcăacestrolesteîndeplinit,daraufostidentificateșiunelelimite.Atâtautoritățiledegestiune,câtșibeneficiariiatragatențiacăefortuldeacreaformularecomuneșifluxuridecomunicațiecomunepentrutipuridiferitedeproiecte(investițiideinfrastructură,proiectedecercetare-dezvoltare,furnizaredeserviciietc.) au creat în unele cazuri o povară administrativă suplimentară atât pentru beneficiari, cât și pentruautorități. Evaluarea de față nu are rolul de a prezenta în detaliu nevoile suplimentare de armonizare șiperfecționareaSMIS/MySMIS,iaracesteasuntabordateînevaluarededicatăPOAT.

118. Armonizareaabordărilors-arealizatșiprinaprobareaprinOrdinalMinistruluiFondurilorEuropeneaunorformatestandardpentrughidurilesolicitanțilorșipentrucontracteledefinanțare.

119. EvidențelecolectatearatăcăsistemuldecontrolpentrufondurileESIfuncționeazăarmonizatînmareparte, respectiv în măsura în care este asigurat de aceleași instituții. Pentru majoritatea programelorAutoritatea de Audit (AA) și Autoritatea de Certificare și Plată (ACP) asigură funcția de control extern șiabordareapentruaceastăfuncțieestearmonizatădatfiindcăceledouăinstituțiiauabordăricoerentepentrutoateprogramele.Punerea înpractică a acestor abordări se realizeazăprinprotocoalede colaborare întreautoritățiledemanagement,AAșiACP,protocoalecesuntactualizatecândestenevoie(spreexemplucândaparmodificărideprocedurigeneratedeschimbăriledefuncționarealesistemuluielectronicSMIS/MySMIS).InterviurilearatăcăprocedurileutilizatedeAAșiACPsuntclareșiausimplificatînperioada2014-2020moduldecolaborareîntrecele3paliere(AM-AA-ACP),deșimicideficiențerămânînceeacepriveșteschimbuldedateexclusivprinSMIS,precumșiînregistrareaneregulilorșiadebiteloraferenteînsistemulSMIS.

120. Sondajul realizat în rândul membrilor CCMAP, ai grupurilor de lucru funcționale și ai comitetelor demonitorizarearatăcăarmonizareașicoordonareaîntreprogrameesteasiguratăînceamaimaremăsurăcuprivirela:

- principiiorizontale- monitorizareafinanciară- elaborarearapoartelorobligatorii(cumarfiRaportulAnualdeImplementare)- monitorizareatehnică- evaluare

33

Figura2.Armonizareașicoordonareaîntreprogrameînopiniamembrilorstructurilorpartenerialeșiaigrupurilordelucrufuncționale


121. Pentru simplificareaprocedurilor de implementare și control, pentruunele dintre programe sunt utilizateopțiunidecosturisimplificate.Evidențelecolectateprininterviuri,focusgrupurișimetodaDelphiaratănevoiasuplimentarădeschimbdebunepractici,darșideasistențătehnicăpentruidentificareacelormaipotriviteopțiuni. Acestea pot aduce atât simplificare (abordată în analizele pentru temele de evaluare D3 și D4 înprezentulraport),câtșiarmonizareaunorabordărișiproceduridegestiuneaprogramelor,implementareaproiectelorșirealizareacontroalelor.

Corelareașicoordonareateritorialăainvestițiilor

122. Așa cumamarătat anterior, corelarea și coordonarea teritorială a investițiilor s-a realizat treimecanismeprincipale:(i)investițiileteritorialeintegrateînzonaDelteiDunăriiprinStrategiadeDezvoltareDurabilăaDeltei Bunării (SIDDDD) și activitatea ADI ITI; (ii) mecanismul de dezvoltare locală plasată subresponsabilitateacomunității(DLRC)prinstrategiilocaleșiactivitateaGAL-urilor;(iii)dezvoltareurbanăpebazastrategiilorșiplanurilorurbaneintegrate.

123. Corelarea investițiilor în zona ITI Delta Dunării se realizează pe baza SIDDDD. O evaluare dedicatămecanismului ITI este realizată (în paralel cu prezenta evaluare) și prezintămaimulte detalii cu privire lafuncționareaacestuiașimodulîncareaufostasiguratecoordonarea,complementaritățileșisinergiileplanificate.EvidențelecolectatepentruprezentaevaluarearatăcăprinSIDDDDs-aasiguratcoerențainvestițiilordinzonaITIDeltaDunării, iarprinprogramelesubsecventeAcorduluideParteneriatau fostalocate fonduri.Strategiaafostelaboratăpebazaconsultăriiinstituțiilorșiactorilorrelevanțișisupusăunuiproceslargde

11%

4%

5%

7%

13%

12%

9%

12%

6%

8%

9%

9%

12%

11%

18%

16%

6%

7%

8%

8%

50%

30%

21%

29%

33%

35%

38%

38%

31%

30%

35%

38%

49%

45%

35%

39%

25%

26%

23%

31%

21%

36%

29%

26%

19%

16%

28%

23%

32%

24%

21%

25%

17%

19%

25%

17%

25%

24%

25%

16%

4%

12%

16%

6%

3%

5%

8%

12%

12%

7%

9%

11%

5%

6%

5%

6%

5%

5%

7%

10%

3%

6%

7%

5%

4%

5%

7%

5%

4%

5%

4%

5%

2%

4%

5%

4%

5%

5%

5%

4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Principiiorizontale

Simplificare

Opțiunisimplificatedecosturi

Procedurideaudit

Nereguli(proceduri)

Fraude(proceduri)

Sistemeelectronice

Comunicare

Asisențătehnicășiresurseumane

AjutordeStat

AchizițiiPublice

Elaborareaindicatorilor

Monitorizareafinanciară

Monitorizareatehnică

Evaluare

Elaborarearapoartelorobligatorii

ImplementareaSUERD

ImplementareaMecanismuluiITI

ImplementareaMecanismuluiDLRC

UtilizareaInstrumentelorFinanciare

Înfoartemaremăsură Înmaremăsură Înmăsurămedie Înmicămăsură Înfoartemicămăsură

34

consultarepublică,ceeaceaasiguratcăabordareastrategicăestecoerentăcualtestrategii,politicișiinițiativeșiaîncurajatcooperareapentruimplementareasa.Înplus,pentruimplementareaSIDDDafostîncheiatunProtocoldecolaborareintreMFE,MLPDA(fostMDRAP),MADRșiADIITIDeltaDunăriiprivindimplementareamecanismului ITI Delta Dunării, care stabilește drepturile si obligațiile părților în implementarea acestuimecanism.

124. Propunerile de alocări pe programe pentru ITI Delta Dunării au fost stabilite de fiecare Autoritate deManagement înparte,conformprocedurilorspecifice. Înalocărilepentru ITIauexistatșialteconstrângerilegate de posibilitatea programelor operaționale de a finanța fiecare categorie de proiecte prevăzute deSIDDDD.Înplus,nuîntoateprogrameleaufostlansateapeluridedicatezoneiITI,înunelecazurifiindpreferatăsoluțiaunorapelurigeneralepentruregiunimaipuțindezvoltatecualocare financiarădedicatăpentru ITIDeltaDunării.Auexistatsituații(spreexempluîncadrulPOCU)cândbeneficiariidinzonaITIputeaudepuneproiecteatâtpeapelurilegeneralepentruregiunimaipuțindezvoltate,câtșipeapelurilededicatezonei.Înacestcontext,avândînvedereșiatribuțiilelimitatealeADIITI(caresprijinășimonitorizeazăbeneficiarii,darnuesteimplicatînselecțialor),coordonareașiasigurareasinergiilorafostdificilă.Mecanismulesteastfelutilpentruconcentrareainvestițiilorlanivelulteritoriuluicareareceamaimarenevoiedeele, iarADIITIesteeficace în a asigura sprijin pentru beneficiari37. Concentrarea investițiilor face ca oportunitățile decomplementaritateșisinergieîntreacesteasăcrească,însăcapacitateaADIITIdeaîncurajacomplementaritățișisinergiiestelimitată.

125. În ceea cepriveștemecanismulDLRC, el a funcționatmaibine în comunitățile rurale șiurbanemici, undeprincipala sursă de finanțare este PNDR (prin instrumentul LEADER prin Măsura 19) și în comunitățilepescărești, unde principala sursă de finanțare este POPAM.Mecanismul este implementat cu întârzieri înorașelecupeste20.000delocuitori,undemecanismulestefinanțatprindouăprograme,POCUșiPOR,precumșiîncazurileîncareafostnevoiedeapeluridedicateînPOCUpentruGAL-urileruraleșidinorașelemicișiFLAG-uri.NoutateamecanismuluipentruPOCUșiPOR,precumșinevoiadecoordonareinter-instituționalăavansată, prin elaborarea de proceduri comune și organizarea de comitete comune de selecție a generatîntârzieri,datfiindcăafostnevoiedeasigurareasimultanăadisponibilitățiipersoanelorimplicatedinmaimulte structuri. Mai mult decât atât, schimbările intervenite în conducerea instituțiilor colaboratoare(schimbareamoniștilorlaMFE,MLPDA,MADR)acrescuttimpulnecesaraprobăriioficialeadocumentatelorcomune. Persoanele intervievate din cadrul diferitelor AM implicate, dar și beneficiarii din GAL-uri, auremarcatcăocoordonareidealăamecanismuluiDLRCarfitrebuitsăincludăoplanificarecomunăaapelurilorîncadruldiferitelorprogrameimplicateînfinanțareaimplementăriiStrategiilordeDezvoltareLocală(SDL),astfelîncâtsuccesiuneaintervențiilorhardșisoftsăgenerezesinergiileplanificate.38Totuși,datfiindcăSDLaufostselectaterelativtârziu,iarfinanțareaGAL-uriloraîntârziatsuplimentarînunelecazuri(pentruorașelepeste20.000delocuitori),proiecteledinplanurilededezvoltarelocalăurmeazăsăfieimplementateînceamaimare parte simultan. Rămân posibile complementarități și sinergii, dar acestea nu se vor putea realiza lapotențialmaxim.

126. Abordareadezvoltăriiurbaneintegrateareavantajulfaptuluicăseconcentreazăasupradezvoltăriiintegrateainfrastructuriiurbane,iarsursadefinanțareseregăseșteintegralînPOR,axaprioritară4,fiindmaipuținnecesarăcoordonareaîntrefondurișiprograme.Înplus,întreagaabordareestedescentralizată(cașiîncazulDLRC), responsabilitatea integrării investițiilor regăsindu-se la nivelul autorităților publice locale dinmunicipiilereședințădejudeț,astfelcăestedificilpentruautoritățiledegestiunealePOR(AMșichiarADRsăseasigurederealizareatuturorcomplementaritățilorșisinergiilorprogramate.

127. Înacestcontexttrebuieremarcatcădoar43%dintrerespondențiilasondajmembriiînCCMAPșicomiteteledemanagementaleprogramelorapreciazăcăsuntadecvateînmăsurămareșifoartemareabordărilepropusepentrucoerențașicomplementaritateafondurilorESIlanivelteritorial.

128. Pe de altă parte, evidențele colectate pentru prezenta evaluare arată că la nivel regional se realizează ocoordonareainvestițiilorpebazamonitorizărilorrealizatedeADRșiaprioritizăriiunorinvestițiiprindeciziileConsiliilordeDezvoltareRegională(CDR).Și înacestcaz,materializareacomplementaritățilorșisinergiilor

37ExistănumeroaseevidențecuprivirelaactivitateaADIITIpentruasusțineintereselebeneficiarilordinzonaDelteiDunăriipentruaasiguracreștereaniveluluideaccesareșiabsorbțieafondurilorESI.

38ÎnunelecazuriSDLprevădfurnizareadeserviciimedico-sociale,darînaintedefinanțareaacestorserviciiestenevoiedeinvestițiiîninfrastructuraaferentă.Pedealtăparte,activitățiledeformareprofesionalăcontinuătrebuiesăpreceadăinvestițiiledesusținerea

antreprenoriatuluișiIMM-urilorlocale,pentrucaacesteadinurmăsăaibăacceslaforțădemuncăcalificată.

35

planificatedepinde înprimul rânddeactivitateabeneficiarilor, iarcoordonareade lanivelulCDResteunaslabă,fărăautoritate/puterenormativă.

3.1.3. ModulîncaremecanismuldecoordonareprevăzutînAcorduldeParteneriatacontribuitla realizarea complementarității, sinergiei, coerenței, coordonării și demarcațieifondurilorESI2014-2020înRomânia

129. AcorduldeParteneriatprevedeunmecanismdecoordonareinstituționalăorganizatpetreiniveluri,care permiteMFE să lucreze împreună cu celelalte autorități și cu partenerii pentru a asigura sinergia șicoerența între intervențiile din fondurile ESI, dar și pentru a evita suprapunerile și finanțările duble.MecanismulafostulteriorincluderiiînAPșireglementatprinHGnr.398/2015:

- laNivelul1s-aconstituitComitetuldeCoordonarepentruManagementulAcorduluideParteneriat(CCMAP),curoluldeacoordonastrategicimplementareaAP/ESIșicompusdinministerelederesortcaresuntresponsabiledepoliticaîndomeniileAcorduluideParteneriatșidinpartenerisocio-economici.

- laNivelul2 s-auplanificat5sub-comitete tematicecurol înmonitorizareapoliticilor și a impactuluiacestora asupra Acordului și programelor, examinarea continuității relevanței AP, supraveghereaîndeplinirii condițiilor ex-ante, asigurarea sinergiei și coerenței fondurilor ESI, asigurareacomplementarității și a abordării integrate între fonduri și asigurarea coerenței cu alte instrumenteeuropeneșinaționale.Celecinciprovocăridefinanțarenaționalepentrucareurmausăseorganizezesub-comiteteletematicesunt:

o Promovareacompetitivitățiieconomiceșiadezvoltăriilocale;o Ameliorareacapitaluluiumanprincreșterearateideocuparea forțeidemunca sipoliticimai

buneprivindincluziuneasocialașieducația;o Dezvoltareainfrastructuriimodernepentrucreștereșilocuridemunca;o Optimizareautilizăriișiprotecțieiresurselornaturaleșiactivelor;o Modernizareașiconsolidareaadministrațieinaționaleșiasistemuluijudiciar.

- laNivelul3 s-auconstituit4grupuride lucru funcționale (GLF) organizatepepatrumaripaliere, șianume:

o Operațional:cuprivire lasimplificare(opțiunisimplificate,sarciniadministrative);procedurioperaționale;sistemeelectroniceșischimburidedate;comunicare;achizițiipublice;asistențătehnicășiresurseumane;principiiorizontaleșiajutordestat;

o Evaluareșiperformanță:cuprivire laevaluare;cadruldeperformanță,raportare(raportdeprogresAP,Rapoarteanualedeimplementare,monitorizareabsorbție);statisticășiindicatori;gestiuneșiprognozefinanciare;

o Coerențăteritorialășicooperareteritorialăeuropeană:cuprivirelacooperareateritorialăeuropeanășiimplementareaobiectivelorSUERD;

o Abordăriinovative:cuprivirelainstrumentefinanciare;dezvoltareurbanăintegrată;investițiiteritorialeintegrate;dezvoltaresubresponsabilitateacomunității(DLRC).

130. EvidențelecolectatedelareprezentanțiMFE,aiautoritățilordemanagementșiorganismelordelegate,delamembrii comitetelor de monitorizare, beneficiari și experți, prin analiza documentelor, interviuri, focusgrupuri, sondaj și metoda Delphi arată că acest mecanism a contribuit în mică măsură la realizareacomplementarității, sinergiei, coerenței, coordonării și demarcației fondurilor ESI 2014-2020 înRomânia.

3.1.3.1. FuncționareașirolulCCMAP

131. CCMAPs-aconstituitînanul2014șiaavutîntâlnirianualeînperioada2015-2019.ComponențaCCMAP,datfiindcăacestaesteo structurăpartenerială, esteanalizată în cadrulanalizeipentru temadeevaluareD2 înprezentul raport. Sondajul realizat cumembrii structurilor parteneriale arată că componența CCMAP esteconsiderată relevantăsau foarte relevantăde52%dintre reprezentanții structurilorpubliceșiai societățiicivileînCCMAPșicomiteteledemonitorizarealeprogramelor.Pedealtăpartedoar41%dintrerespondențiapreciazăcăfrecvențaîntâlnirilorCCMAPesteadecvatăînmaresaufoartemaremăsură.

132. EvidențelecolectatearatăcăîntâlnirileanualealeCCMAPsuntpreararepentruapermiteocoordonarebunăafondurilorFESI,precumșicualtefonduri,prinintermediulacesteistructuri.CCMAPavizeazăsauaprobăplanulde evaluare aAP, rapoarte și constatări aleMFE și ale grupurilorde lucru funcționale cuprivire la

36

implementareaAP.DarcaracterulformalalîntâlnirilorșiparticiparealareuniuniaunorpersoanecareauunmandatlimitatcuprivireladeciziinusuntpotrivitepentrucaCCMAPsădiscutedeschisproblemecarepotapărea în asigurarea coerenței, complementarității, sinergiei și demarcației între fondurile ESI, dar și cupoliticilenaționaleșialtesursedefinanțaredisponibile.

133. Așacumamarătatanterior,coerențașicoordonarea,potențialuldecomplementaritateșisinergie,precumșidemarcațiileaufostasigurateatâtîntrefondurileESI(lanivelridicat),câtșiîntrefondurileESIșialțidonatoriși/sau alte instrumente de finanțare naționale, UE, internaționale (la nivel destul de ridicat). Principalulmecanismprincares-aasiguratastfelcoordonareastrategicăaimplementăriAPșiprogramelorESIcualteinițiative a fost însă cooperarea inter-instituțională curentă. Aceasta s-amaterializat prin comunicareaconstantăîntreinstituțiileimplicate,organizareadeîntâlniridelucruși,acoloundeafostnecesar(caîncazulplanuluideacțiunipentruîndeplinireacondiționalitățilorex-anteșiautilizăriiinstrumentelorfinanciare)prinadoptareaunordocumente fărăvaloarenormativă lanivelulguvernului (Memorandumurialeguvernului).CCMAPa fost informatcuprivire laprogresulcooperării,precumși laproblemele întâmpinate, fiindastfelfacilitatediscuțiileșideciziileulterioare,înafaracadruluiformalalCCMAP.

134. Astfel,CCMAPs-adoveditostructurăcepermiteinformarealacelmaiînaltniveladecidențilorresponsabili,oferind o bază de cunoaștere comună pentru deciziile acestora, inclusiv pentru deciziile care suntinterdependenteșitrebuiecoordonate.CCMAPaasiguratsupervizarea:

- complementaritățiiîntrefondurileESIșialțidonori,inclusivBEI;- coerențeișicomplementaritățiiîntreintervenții;- demarcațilorșiamoduluideevitareasuprapunerilorîntreacțiuni;- coordonăriistrategiceaimplementăriiAP/programelorESI;- impactului schimbărilor din politicile publice naționale acestora asupra strategiei AP și

programelor;- relevanțeiAP;- coerențeicualteinstrumentenaționalesaualeUE;- îndepliniriicondiționalitățilorex-ante.

135. ÎnacestmodCCMAPapermisluareaunordeciziicuprivirelatoateacesteaspecte,darnuîncadrulreuniunilorsale,cipebazainformațiilordiseminateînreuniunilesale.

3.1.3.2. Funcționareașirolulsubcomitetelortematice

136. Evidențele colectate pentru prezenta evaluare arată că subcomitetele tematice nu s-au constituit. Sub-comitetele au fost planificate să fie compuse dinminiștri de resort (sau secretari de stat) responsabili cudomeniuldepolitică,AM-urileresponsabileșiinstituțiilefinanciareinternaționaleșireprezentanțiaiMFEșiaipartenerilor.Instabilitateamareînconducereaministerelorînperioada2014-2020(înperioada2014-2020aufostînfuncție10guvernediferite,cutitludeexempluîncadrulacestoraaufostresponsabili9miniștriiaifonduriloreuropeneși treiminiștriidelegațipentru fondurieuropene,7miniștrii aidezvoltării regionale).Dinamicamareaocupării funcțiilorcelormai înaltededeciziea făcutdificilămenținereaunormandatepetermen lungpentru subcomitetele tematice. În acest context ar fi fost dificilă luareaunordecizii în cadrulsubcomitetelortematicecuvaloaresuplimentarăfațădecooperareainter-instituționalădesprecareamarătatdejacăafuncționat.

3.1.3.3. Funcționareașirolulgrupurilordelucrufuncționale

137. Grupurile de lucru funcționale s-au constituit sub responsabilitatea și coordonarea MFE, având ca rolarmonizareaabordărilor,consolidareacapacitățilordin fiecaredomeniușicoordonarearețelelor,corelareainvestițiilorpentruacontribuilaobiectivelededezvoltarestrategicăateritoriilorvizate.Dingrupuriledelucrufuncționalefacsauaufăcutpartereprezentanțiaiautoritățilordecoordonareșigestiunealeprogramelor(MFEșiAMpentrutoateprogramele),precumșireprezentanțiaiAutoritățiideAuditșiAutoritățiideCertificareșiPlată în cazul grupului de lucru funcțional operațional. Cu excepția Grupului de Lucru Funcțional pentruEvaluareaperformanțelor(GLFEP),încadrulcelorlaltegrupuridelucrus-auconstituitinițialsub-grupuridelucrupentrufiecaredintreaspectelepentrucareeranecesarăasigurareacoordonăriiconformAcorduluideParteneriat.

138. Activitateagrupurilordelucrufuncționales-adesfășuratatâtprinîntâlniri,câtșiprincomunicarescrisă(deregulăprine-mail).Datelecolectatepentruprezentaevaluarearatăcă,înperioada2014-2020:

37

- GrupuldeLucruFuncționalpentruEvaluareaperformanțelor(GLFEP)s-aîntrunitîn8reuniunidedicateindicatorilor,monitorizăriiacestora,cadruluideperformanță,condiționalitățiiex-anteprivindsistemelestatisticedeindicatoriderezultat,evaluăriișidezvoltăriiculturiideevaluarepentrufondurileESI;

- GrupuldeLucruFuncționalCoerențăteritorialășicooperareteritorialăeuropeană(GLFCT)s-aîntrunitîn8reuniunidedicateStrategieiEuropeneaDunării(SUERD)șiauexistatșioseriedeconsultăriaferenteacestuisubiectpee-mail

- GrupuldeLucruFuncționalAbordăriInovative(GLFAI)aavutreuniunidedicatediferiteloraspectelegatedeabordărileteritorialealeinvestițiilorastfel:

o 3reuniunidedicateSIDU,lacareseadaugăconsultăriaplicatecuAMPOR,MFEșiMLPDA(fostMDRAP);

o 20dereuniunidedicateITI,iarsuplimentarîncadrulGLFAIseaprobărapoarteledeactivitatealeADIITIDeltaDunării,princonsultarescrisă;

o 5reuniunidedicateCLLD,lacareseadaugăconsultăriaplicatecuAMPOCUșiAMPOR.

139. Grupul de Lucru FuncționalOperațional (GLFO) a constituit 9 sub-grupuri de lucru, dar acestea au avut oactivitate mai puțin structurată decât celelalte grupuri de lucru și concentrată în anii 2014-2016 pentrupunereaînpracticăaunorelementespecifice.SpreexempluGrupuldeLucruFuncționalOperaționalcuprivirelaprincipiileorizontaleaconduslaelaborareaadouăghiduriprivindrespectareaprincipiilororizontaleînimplementarea fondurilor ESI. Iar cu privire la achiziții publice, grupul de lucru a oferit suport tehnicComitetului Interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ și instituțional în domeniulachizițiilorpublice39.Ambelesub-grupuridelucruși-auîncheiatactivitateaîn2016ceeaceindicăopreocuparepemoment,șinustrategică/petermenlung,fațădesubiecteleabordate.

140. Interviurileșifocusgrupurilearatăcă,înceamaimareparte,reprezentanțiaiautoritățilordemanagement(AMșiOI)nusunt foartebine informați cuprivire laactivitateagrupurilorde lucru.Ele sunt relativpuțincunoscutedealtepersoaneînafarădemembriilorșinuesteclardacăuneleaspectecearmonizeazăabordărileîntreprogrameleESIsuntrezultatulactivitățiigrupurilordelucrufuncționalesaualedirecțieicuatribuțiidecoordonaredin cadrulMFE.Aceastădinurmădirecție lucrează întotdeauna în consultare și colaborare cucelelalteinstituțiidinsistemulfondurilorESI.

141. Lipsade„popularitate”agrupurilordelucrufuncționaleegeneratădedouăaspecte:(1)eleauavutoactivitatemult mai intensă în perioada de începere a implementării Acordului de parteneriat, în 2014-2016, și (2)activitatealorșitemeleabordatepotfiactualizateînfuncțiedenevoileapărutepeparcursulprocesuluideimplementarealFESIprecumşilapropunereainstituțiilorimplicate.Dealtfel,personaluldincadruldirecțieicuatribuțiidecoordonareaMFEîncadreazăcolaborareainter-instituțională,înafarareuniunilor,caactivitateîncadrulgrupurilordelucrufuncționale,întimpceaceeașiactivitatenuesteperceputăcaaferentăgrupurilorde lucru lanivelulAM-urilor. Înacest context trebuie remarcat cădoar42%dintre respondenții la sondajmembriiînCCMAPșicomiteteledemanagementaleprogramelorapreciazăcăfrecvențaîntâlnirilorgrupurilordelucrufuncționaleesteadecvatăînmareșifoartemaremăsură.Laaceeașiîntrebare20%dintrerespondențiauspuscănupotapreciafrecvențaîntâlnirilorgrupurilordelucrufuncționale,ceeaceconfirmăcăacesteasuntrelativpuțincunoscuteînsistemulFESI.

142. Avândînvederemodalitateadefuncționareagrupurilordelucrufuncționale,așacumamprezentat-o,precumșimandatullor,acesteaaucontribuitînprincipalla:

- îndeplinireacondiționalitățilorex-ante,înspecialcuprivirela:o condiționalitatea ex-ante privind sistemele statistice de indicatori de rezultat, prin activitatea

GLFEP;o condiționalitățileex-antereferitoarelaachizițiilepubliceșiajutoruldestat,prinactivitateaGLF

Operațional,darînmăsurămaimică;- identificareaprincipalelordeficiențealeimplementăriifondurilorFESI,prinasigurareadialoguluiintra

șiinter-instituțional;- propunerea unor abordări armonizate și linii directoare comune, cum este cazul prin ghidurile

privindprincipiileorizontale;- corelareainvestițiilor,luândînconsiderareabordărileteritoriale,lanivelulGLFAI.

39ComitetinstituitprinDeciziaPrim-ministruluipublicataînMonitorulOficialalRomânieinr.453/20.06.014.

38

143. Trebuiesăsubliniemînsăcăevidențelecolectatearatăcăgrupuriledelucruaucontribuitlaacesteaspecte,darnuauavutunroldeterminant.Așacumamarătat,pentruîndeplinireacondiționalitățilorex-anteafostrealizatunefortdecoordonareinter-instituționalălacelmaiînaltnivelșiomonitorizareafoartesusținutăaMFEînperioada2013-2016.Contribuțiagrupurilordelucrulaacesteaspecteafostlimitată.

144. IdentificareaprincipalelordeficiențeorizontalealeimplementăriifondurilorFESIșipropunereaunorabordăriarmonizate,adeseapebazabunelorpracticidelanivelulunuiprogram,suntdouăfețealeaceleiașimonededin perspectiva coordonării funcționale a fondurilor. Din perspectiva reprezentanților autorităților demanagementcoordonareaserealizeazăurmânddouăposibilecăi:(1)semnalarea„dejosînsus”decătreAMcătredirecțiacuatribuțiidecoordonaredinMFEaunoraspectepentrucarearmonizareaabordăriloresteconsideratăoportună,situațieîncareMFEanalizeazăproblema,consultăautoritățiledegestiunerelevanteșipropune soluții armonizate; (2) abordareade „sus în jos” în special în cazul elaborării de acte cu caracternormativ,inițiatedeMFEînelaborareacărorasuntconsultatetoateautoritățiledegestiunerelevante.Ambelecăi sunt compatibile cu activitatea grupurilor de lucru funcționale și privite ca fiind parte din activitateaacestoradecătrepersonaluldindirecțiacuatribuțiidecoordonareaMFE(fărănevoiadereuniuniformale).

145. Trebuie apreciat activitatea mai susținută și mai bine organizată a GLFEP, pe baza unei proceduridezvoltate de Biroul Evaluare Programe din cadrul MFE, este mai favorabilă schimbului de bunepractici decât activitateamai puțin structurată a GLFO. GLFCT și GLFAI se situează la nivelmediu dinperspectivaeficacitățiiînidentificareaprincipalelordeficiențealeimplementăriifondurilorFESIșipropunereaunor abordări armonizate. Dar, din perspectiva adresării timpurii a unor probleme (operativității)abordareanestructurată,carenudepindedeuncalendarprestabilitdeîntâlniri,afostmaieficaceînperioada2014-2016.

146. Pe de altă parte, evidențele colectate arată că grupurile de lucru s-au concentrat în maniere diferite pesubiectelepecareleaveaudeacoperit,iarunelesubiectenuaufostabordatedeloc.Spreexemplu,înciudaactivitățiistructurate,GLFEPnuaabordatsistematicproblematicaprognozeișigestiuniifinanciare.

147. Înplus,înciudaexistențeiunuiRegulamentdeOrganizareșiFuncționareCCMAP,datăfiindfrecvențamicăaîntrunirilorCCMAP,activitateagrupurilordelucrunuapututfivalorificatăimediatprindecizioficialeprivinduneleabordăricomunenecesare.Astfelcăafostadeseapreferatăutilizareaprocedurilorclasicedecooperareinter-instituțională loială specificadministrațieipublice, abordarecarepermiteabordareaaspectelorceaunevoie de coordonare la orice moment (este flexibilă din acest punct de vedere) și favorizează procesuldecizionalspecificfiecăreiautoritățiimplicatecuprivirelaaspectelecomunecetrebuieabordate.

148. Interviurileșifocusgrupurilerealizateauscosînevidențăexistențaunordeficiențepentrucarearfinecesarăcoordonare suplimentarăpentru identificareaunorbunepractici și abordări comune.Celemai importanteaspectepentrucareestenecesară,încontinuare,coordonaresuntprezentateîntabelulurmător.

Tabel1.StructuriresponsabilepentrucoordonareaFESIîncadrulmecanismuluiprevăzutdeAcorduldeParteneriat

Aspectpentrucareestenecesarăcoordonarea Gradul în carecoordonareaestenecesară

Operațional

Dezvoltarea/modificarea modului de raportare din MySMIS pentru a răspunde mai bineparticularitățilordiferitelorprograme

Foartemare

Armonizareainterfețelorfron-officeșiback-officeMySMIS,ținândcontdenevoilefiecăruiprogram,pentruafacilitacomunicareaAM/OIcubeneficiarii

Mare

Simplificare suplimentară în gestiunea fondurilor și implementarea proiectelor (a se vedearecomandăriledesimplificarecomuneformulateîncadrulprezentuluiraportlatemadeevaluareD4)

Foarte mare

Controlulachizițiilorcentralizate Mare Identificareacelormaifrecventeproblemeșicelormaibunepracticiînachizițiilepubliceșischimbdebunepracticiîntreautorități

Mare

Armonizareaabordărilorprivindînregistrareașirecuperareadebitelordinnereguli Medie

Definireamaiclarășiunitarăa„firmelorîndificultate” Scăzută

39

Aspectpentrucareestenecesarăcoordonarea Gradul în carecoordonareaestenecesară

DezvoltareaunuisistemdeevaluareapersonaluluiautoritățilordegestiuneafondurilorESIcaresăținăcontșideperformanțaînimplementareaprogramelor

Medie

Monitorizareamoduluideasigurarearespectăriiprincipiilororizontale Scăzută

Dezvoltarea unor strategii care să încurajeze creșterea importanței principiilor orizontale înstrategiile/metodologiiledeimplementareaproiectelorșicaresăîncurajezeabordărileinovative

Săzută

Evaluareaperformanțelor

Asigurareaaccesuluiladateleadministratedeinstituțiiterțepentruevaluare Mare Identificareacelormaifrecventeproblemeșicelormaibunepracticiînachizițiiledeconsultanțăpentruevaluareșischimbdebunepracticiîntreautorități

Medie

Asigurareadedatepentrucalculareaunoropțiunidecosturisimplificate Mare

EficientizareașiarmonizareamoduluideelaborareaRapoartelorAnualedeImplementare,astfelîncâtelesăfiedisponibile(atâtpentruComisiaEuropeană,câtșipentrudecidențiiromânișipentrupublicînprimulsemestrualanuluiurmătorceluipentrucaresefaceraportarea

Mică

Coerențăteritorialășicooperareteritorialăeuropeană

Învățarereciprocăîntreprogrameleoperaționaleșiprogrameledecooperareteritorialăeuropeanăcuprivirelaoseriedepractici,inclusivmodalitățidecoordonareșischimburidebunepracticiîncadrulprogramelorCTElaniveleuropean

Medie

OabordaremaisistematicăaimplementăriiSUERDînRomânia Medie

Abordări inovative(înspecialdezvoltareurbanăintegrată; investiții teritoriale integrate;dezvoltaresubresponsabilitateacomunității)

AccelerareaprocesuluideimplementareamecanismuluiDLRC Mare

ArmonizareașisincronizareaabordărilorprogramelorcuprivirelalansareaapelurilorpentruITIDeltaDunării

Mare

DeciziicarepotcreșterolulADIITIDeltaDunăriiînmonitorizareașigestiuneaproiectelor Mare

Simplificareamodalității de raportare pentru beneficiarii din zona ITI Delta Dunării, pentru caaceștiasănumaitrimitădateatâtcătreAM/OI,câtșicătreADIITI,cuasigurareaunuifluxutildeinformațiepentruADIITI

Scăzută

Sursa:prelucrareaautorilorpebazainterviurilor,focusgrupurilor,consultăriiexperțilorprinmetodaDelphi

149. Înceeacepriveștecorelareainvestițiilor,luândînconsiderareabordărileteritoriale,activitateaGLFAIareușitparțialsăconducălaarmonizareaabordărilordiferitelorprogramecuprivirelaimplementareamecanismelorITIșilarezolvareaproblemelorapărute40.Pedealtăparte,acelașigrupaavutoeficiențălimitatăînceeaceprivește coordonarea pentru mecanismul DLRC41. Această coordonare s-a realizat cu întârzieri, atât încontextul unui grup de lucru cu activitate inconstantă, cât și a instabilității instituționale care a generatîntârzieriînaprobareadocumentelordelucruîntocmite.

40Pentruperioada2016-2019dinrapoarteletrimestrialetransmisedecătreADIITIDDdarșiîncadrulreuniunilorGLFAIaureieșitoseriededeficiențeînimplementareaacestuimecanism:

- problemelegatedeneîncadrareaintermenelelimitădeînchidereaapelurilordeproiecte,maialesincazulPOR;

- duratapreascurtăaunuiapel,sivarietateafoartemaredetermenedelaunprogramlaaltul,durataunuiapelestedela1lunala1

an.

- nuexistăoabordareunitarăînceeacepriveșteacestmecanism,aufostlansatefieapeluridedicateITI,fieapelurinaționalecu

alocareITI.

- nevoilespecificealearealuluiITI,specificulacesteiaaufăcutcaînunelecazuripotențialiibeneficiarisănuseîncadrezeîncondițiile

deeligibilitate

41NereferimlacoordonareaîntreAMPOCUșiAMPORpentrulansarea,operaționalizareașiimplementareamecanismuluiDLRCpentruorașepeste20.000delocuitori,întreAMPOCUșiAMPNDR,respectivAMPOPAMpentrumecanismuluiDLRCpentruzonerurale,orașe

micișizonepescărești

40

3.2. D1-IE2:Încedomeniimecanismuldeasigurareacomplementaritățiiintervențiilor(demarcațiișisinergii)estemaieficace?

3.2.1. Domeniiîncares-arealizatplanificareacomplementaritățiiinvestițiilor150. Dupăcumamdescrisînsecțiuneaanterioară,asigurareacomplementaritățilorșisinergiilordintrefondurile

ESI, dar și ademarcațiilordintreacestea, s-a realizat înprincipal lamomentulelaborăriiAcorduluideParteneriatșiaprogramelor.Programeleconțininformațiidesprecomplementaritățileșisinergiileposibile,precumșidespredemarcațiiledintreele.PentruaasigurautilizareacâtmaieficientăafondurilorESI,Acordulde Parteneriat a propus o serie de intervenții concepute în mod combinat pentru a aborda principaleleprovocărișinevoidedezvoltareidentificate.42DomeniilefațădecareexistăunputernicinteresșiîncaresefoloseșteoabordarecomplementarăafondurilorESIsuntlegatede:protecțiamediului,eficiențaresurselor,schimbărileclimatice,competitivitate,ocupareaforțeidemuncă,educație,incluziunesocială.

151. DomeniulcelmaievidentîncarefondurileESItrebuiecombinate,conformAP,estereprezentatdeinvestițiileefectuate pentru creșterea competitivității și a inovației. Măsurile pentru susținerea întreprinderilor,investițiile în cercetare, dezvoltare și inovație, precum șu promovareaTIC în cadrul FEDR sunt conceputecomplementarcufinanțărileprinFEScareasigurăsusținereaeducațieișiadobândiriidecompetențe.Înplusacțiuniledindomeniulcompetitivitățiiîntreprinderilorsuntplanificatecomplementarcuacțiuniledesprijinirea restructurării și consolidării exploatațiilor agricole și a investițiilor în sectorul pescuitului prin FondulEuropeanpentruAgriculturășiDezvoltareRegională(FEADR),respectivFondulEuropeanpentrupescuitșiAfaceriMarine(FEPAM).43

152. Complementaritateadintrefondurișiprograme,situațieîncareobiectiveșioperațiunisimilarelamaimulteniveluri (local-regional-național)sunt finanțatedin fondurișiprogramediferite, iarrealizareamaimultoradintreacesteapoategeneraunimpactmaimare,poatefiobservatăastfelînceeaceprivește:

- investițiile în infrastructura de apă/apă uzată: complementaritate FC (POIM) – FEADR (PNDR) –FEPAM(POPAM);

- investițiile în infrastructura rutieră: complementaritate FEDR (POR, CTE) – FC (POIM) – FEADR(PNDR);

- investițiile în producerea și utilizarea energiei regenerabile: complementaritate FEDR (POIM) –FEADR(PNDR)–FEPAM(POPAM);

- investițiile îneficiențăenergetică:complementaritateFEDR(POR)–FC(POIM)–FEADR(PNDR)–FEPAM(POPAM);

- investițiileînturism:complementaritateFEADR(PNDR,CTE)–FEDR(POR)–FEPAM(POPAM);- investițiileînpatrimoniulcultural:complementaritateFEDR(POR,CTE)–FEADR(PNDR);- protejareamediuluișinaturii:complementaritateFEADR(PNDR,CTE)–FEDR&FC(POIM)–FEPAM

(POPAM).

153. Înariiledecomplementaritateexistăînsășirisculsuprapunerilordeinvestiții,iarînacestsensestenecesarăcoordonarepentruasporicoerența.

154. Posibilitateadesinergii,situațieîncareoperațiunidiferitesuntfinanțatecuobiectivecomune,iarîndeplinireaobiectivelor este dependentă de realizarea bine sincronizată a investițiilor în domenii diferite, poate fiobservatăastfelînceeaceprivește:

- Sprijinireaantreprenorialuluiși IMM-urilor:sinergiiFEADR(PNDR)–FEDR(POR)–FSE(POCU)–FEPAM(POPAM);

- Investițiiîncercetare-dezvoltare-inovare(CDI):sinergiiFSE(POCU)–FEDR(POC);- Educația:sinergiiFSE(POCU)–FEDR(POR)–FEADR(PNDR);- Incluziuneasocială:sinergiiFSE(POCU)–FEDR(POR)–FEADR(PNDR);- Sănătatea:sinergiiFSE(POCU)–FEDR(POR)–FEADR(PNDR);- Ocupareașitransferuldecunoștințe:sinergiiFSE(POCU)–FEDR(POR)–FEADR(PNDR)–FEPAM

(POPAM);- Investițiilededezvoltarelocalăplasatesubresponsabilitateacomunității(DLRC):sinergiiFSE(POCU)

–FEDR(POR);

42AcorddeParteneriat2014-2020,p.220.43Ibidem,p.220.

41

- Administrațiapublică,digitalizareașisimplificarearelațieicucetățeanul(e-guvernare):sinergiiPNDR(POC)–FSE(POCA).

155. Înariiledesinergieestenecesarăsincronizareacorectăainvestițiilorpentruasporiimpactul,prinurmareestenecesară coordonare în elaborarea calendarelor apelurilor de selecție și în dezvoltarea proiectelornecompetitive,precumșimonitorizareaatentăalansăriiapelurilorconformcalendarelorelaborate.

156. Altecomplementaritățiplanificateinclud:

- complementaritatea dintre POCA și Programul Justiție administrat de DG Justice, MecanismeleFinanciareNorvegianșiSEE2009-2014,precumși2014-2021șiProgramuluideCooperareElvețiano-RomânpentruReducereaDisparitățilorEconomiceșiSocialeîncadrulUniuniiEuropeneExtinseîndomeniuljustiție;

- complementaritateadintrePOCAșiPOC(celpuțincuprivirelaeficiențaenergeticăaclădirilorpublice)și Fondul pentru Securitate Internă (ISF) cu privire la fondurile pentru investiții și dezvoltareacapacitățiiMAIșiastructurilordinsubordine;

- complementaritateadintrePOCUșiMecanismeleFinanciareNorvegianșiSEE2009-2014,precumși2014-2021,darșicuERASMUS+,FondulpentruAzil,MigrațiuneșiIntegrare(AMIF),ProgramulUEpentru Ocupare și Incluziune Socială (EaSI) în domeniile incluziunii sociale, sănătate, dezvoltareaafacerilor,educație,dialogsocial,tineret;

- complementaritateadintrePOCUșiFonduldeajutoreuropeanpentrucelemaidefavorizatepersoaneîndomeniulincluziuniisociale;

- complementaritateadintrePORșiMecanismeleFinanciareNorvegianșiSEE2009-2014,precumși2014-2021îndomeniulculturiișipatrimoniuluicultural;

- complementaritateadintrePOIMșiMecanismeleFinanciareNorvegianșiSEE2009-2014,precumși2014-2021îndomeniilebiodiversitate,eficiențăenergetică,resurseregenerabile;

- complementaritatea dintre POIM, dar și POCA – în ceea ce privește capacitatea instituțiilorresponsabile - și programul LIFE în domeniile biodiversitate, eficiență energetică, și combaterii șiadaptăriilaschimbărileclimatice;

- complementaritatea dintre toate programele operaționale, dar mai ales POC și ORIZONT2020 șiSUERDîndomeniilecercetăriișiinovării;

- complementaritateadintrePOCșialte inițiative îndomeniul conectivității ITșiPOIM îndomeniiletransportșienergie,cuesteFacilitateaConectareaEuropei;

- complementaritateadintretoateinvestițiileaccesibileIMM-urilor,înspecialînPOR,POCșiPOCU,darșiînPNDR,POPAMșiprogrameleCTEcuprogramulCOSME;

- complementaritatea dintre programele de cooperare transfrontalieră și Mecanismul pentruinterconectareaEuropei,IEV,Fonduleuropeandedezvoltare(FED)șiIPAșicuBEI;

- complementaritateadintreFEADRcuFonduldeGarantarepentruAgricultură(piloniiIșiIIaiPoliticiiAgricoleComune).

3.2.2. Domenii în care s-au asigurat demarcațiile, complementaritățile și sinergiile dintreinvestiții

157. Programeleauaccentuatdemarcațiiledintresurseledefinanțarepentrudomeniilelordeinvestiții,precumșiposibilitățiledecomplementaritate.Oseriedeelementededemarcațieaufoststabiliteșiulterioraprobăriiprogramelor,înurmacoordonăriidintreAutoritățiledeManagement.Spreexemplu,sprijinpentruîmbunătățirea sistemului de achiziții publice, cu impact asupra gestiunii fondurilor ESI, era posibil atât încadrulPOCA,câtși încadrulPOAT.AvândînvedereimpactulsistemuluideachizițiipubliceasupraîntregiiadministrațiipublicedinRomânia,aufostlansateapeluridedicatedoarîncadrulObiectivuluiSpecific1.4alPOCA,nușiîncadrulPOAT.

158. Așacumamarătatanterior,sondajulrealizatînrândulmembrilorCCMAP,aigrupurilordelucrufuncționaleșiai comitetelor de monitorizare arată că planificarea demarcațiilor, complementarităților și sinergiilor s-arealizatînmaimaremăsurădecâtpunerealorînpractică.Înceeacepriveștedomeniileundes-auasiguratînpracticăcelmaibinedemarcațiile,conformsondajuluiacesteasunt:

- CompetitivitateeconomicăaIMM-urilor- Incluziunesocială- Agricultură

42

159. Aceleașidomeniisuntconsideratecelemaibuneexempleînceeacepriveșteasigurareașirealizareacomplementarităților.Seremarcăfaptulcădomeniileundedemarcațiile,suntcelmaibinedelimitatesuntcele încareceamaimarepartea finanțăriiseregăsește într-unsingurprogram(PORîncazulcompetitivitățiieconomiceaIMM-urilor,POCUîncazulincluziuniișiPNDRîncazulagriculturii).Pedealtă parte, în aceste cazuri nevoia de coordonare este scăzută, tocmai pentru că finanțarea esteconcentratălanivelulunuiprogram.Înschimbseremarcăfaptulcănuaufostidentificatecadomeniiîncare se asigură în practică un nivel mare de complementaritate chiar domeniile în care este necesară ocoordonareputernicăîntreprograme.

160. Înceeacepriveșteplanificareașirealizareasinergiiloracesteasuntplanificateșirealizate,conformsondajului,înspecialîndomeniulcercetare,dezvoltaretehnologicășiinovare.Înacestcazfactoriicaresprijinăsinergiilesunt:

- existențaunorsursedefinanțaremultipleșicualocărigeneroaselanivelnațional,darșieuropean(POC,POCUpentrufinanțareacercetăriidoctorale,ProgramulOrizont2020);

- abordărilediferitealesurselordefinanțareînceeacepriveștecercetareașiinovarea(sprijinindatâtextindereaactivitățilordecercetarefundamentală,câtșivalorificareapractică).

161. Acești factoriaupermisbeneficiarilor(universitățiși întreprinderiinovative)săaccesezemaimulteproiectepentruaatingerezultatebune,chiardincolodeceleasumatelanivelulfiecăruiproiect.

162. Evidențelecolectateprininterviurișifocusgrupuriaratăcăs-auasiguratcomplementaritățișisinergiiîntrefondurileESI,înmaimultedomeniișilanivelulmaimultorbeneficiari.Câtevaexempleidentificateîncadrulinterviurilorșifocus-grupurilorpentruprezentaevaluareinclud:

- ComplementaritateîntreproiectelefinanțatedePOCApentrurealizareadestudiișipregătireaunorplanuri de digitalizare în administrația publică centrală și proiectele finanțate de POC pentrurealizareapropriu-zisăasistemelorinformaticedee-guvernare;

- ComplementaritateîntreproiectelePOCAceausprijinitelaborareadeStrategiideDezvoltareLocală(SDL)șifinanțăriledisponibileînPORșiPOCUpentruimplementareaacțiunilordinacestestrategii(chiarînafaramecanismuluiCLLD);

- Sinergiiasiguratelaniveljudețeanîntreinvestițiileîndrumurijudețeneșiceledindomeniulculturiiși turismului: obiectivele turistice și culturale au devenit mai accesibile și prin aceasta a crescutimportanțainvestițiilorîndrumurilejudețene;

- Sinergii asigurate la nivelul unor beneficiari privați sau universități care au realizat investiții încercetare-dezvoltareșiulteriorauformatpersonalpentruutilizareanoilortehnologiidezvoltate.

163. Trebuie însă subliniat faptul că asigurarea complementarităților și sinergiilor a depins atât deposibilitățile deschise de programe, cât și de interesul și modul de organizare al beneficiarilor.Interviurile și focusgrupurileauarătat, spreexemplu, căuniibeneficiari, autoritățipublice localedeniveljudețeansaumunicipal,confruntându-seculimitealecapacitățiideelaborareșigestiuneaproiectelor,audecissăseconcentrezepeunsingurtipdeinvestiții(spreexempludezvoltareadeinfrastructurăcufinanțarePOR)și nu au elaborat proiecte finanțate de FSE. În alte cazuri,deși au fostplanificate complementarități șisinergii, acestea nu au putut fi realizate în practică din cauza unor aspecte structurale (nu existaubeneficiarieligibili,spreexempluînzonaITIDeltaDunării),darșifuncționale(apelurileaufostneatractive,deexempluîncazulapelurilorpentruproiectecaresărăspundănevoilortinerilorNEETs).

3.3. D1-IE3.Dacăestecazul,caresuntajustărilerealizateînmecanismuldecoordonareșicareestemotivulacestora?

164. LanivelulAcorduluideParteneriatși reglementărilorsubsecvente (RegulamentuldeOrganizareșiFuncționare CCMAP) nu au existat ajustări semnificative ale mecanismul de coordonare propus.AjustărileexistenteserezumălaunelemodificărialecomponențeiCCMAPșimoduldelucrualgrupurilordelucrufuncționale.

165. ComponențaCCMAPafostajutatăpeparcursulperioadei2014-2020,motiveleacesteiajustărifiind:

- înprimulrând,schimbăriledestructurălanivelulguvernului,comasărileșidivizărileunorministereîn2017,2018și2019ageneratnevoiadeamodificastructurașicomponențaCCMAP.Acesteajustărinuaudeterminatoschimbareadomeniilor/sectoarelorreprezentatelaniveldeministruînCCMAP;

43

- înaldoilearând,uneleinstituțiiși-aucrescutrelevanțaînraportcuplanificareașiutilizareafondurilorESI,maialespentruviitoareaperioadădeprogramare(post2020).Astfel,MinisterulTineretuluișiSportului a devenitmembruCCMAP la finalul anului 2017 având în vedere importanța crescută adomeniuluitineretînpoliticileeuropeneșiprioritățilepentruurmătoareaperioadă;

- înaltreilearând,oorganizațiepartenerădinsocietateacivilăasolicitatîn2019ieșireadinCCMAP,date fiindprovocările de capacitate cu care s-a confruntat organizația și limitele de eficacitate alestructuri privind planificarea și asigurarea complementarităților (pe care le-am identificat înrăspunsurilelaîntrebăriledeevaluareprecedente).44

166. Așa cum am arătat, atât dinmotive ce țin de definirea rolului lor, cât și din rațiuni legate de schimbărilefrecventedelaconducereaministerelorimplicate,subcomiteteletematiceplanificatenus-aureunit.Cutoateacestea,dinpunctdevedereformalelerămânparteamecanismuluidecoordonareaAcorduluideParteneriatfiindmenționateatâtînacord,câtșiînRegulamentuldeOrganizareșiFuncționarealCCMAP.

167. În ceea ceprivește activitatea grupurilorde lucru funcționale, abordareaorganizării acesteia a cunoscut oajustare în practică. În perioada 2014-2016 s-a încercat formalizarea activității grupurilor de lucru, prinpropunereaunorregulamentedeorganizareșiaunorproceduridelucru,daracesteanuaufostadoptatedecâtpentru GLFEP. În alte cazuri a fost preferată flexibilitatea dată de caracterul informal al activitățiigrupurilor, ca o completare la procedurile de comunicare și cooperare loială intra și inter-instituțională,specificeinstituțiiloradministrative.

168. LanivelulMFEafostelaboratunproiectcufinanțarePOATcaresăsusținăactivitateaacestorgrupuridelucru,precumșiaaltorstructuridecoordonareșiparteneriale45.Problemeleapăruteîncontractareaserviciilordincadrul acestui proiect au afectat regularitatea întâlnirilor pentru grupurile de lucru ce nu își încheiaserăactivitateaîn2016.

3.4. D1-IE4Încemăsurășiîncemodcomplementaritateașimecanismuldecoordonareafondurilorpotfirealizatemaibine?

169. RecomandăripentruaîmbunătățicomplementaritateașimecanismuldecoordonareafondurilorESIpotfiformulatepedouăniveluri:unnivelstrategicșiunniveloperațional.

170. Lanivelstrategic,administrațiașiGuvernuldinRomâniaseconfruntăcudeficiențeceafecteazăcoerențașicomplementaritateafondurilorESI46.AcorduldeParteneriatnuestegeneratdeexistențauneistrategiiintegratededezvoltareațării.Dinpunctdevederelegal,AcorduldeParteneriattrebuiesăguvernezerelațiaRomânieicuUniuneaEuropeanăînceeacepriveșteutilizareafondurilorESI.DomeniileîncareurmeazăsăserealizezeinvestițiilefinanțatedefondurileESI,valoareaalocărilorșiechilibrullorîntredomenii,investițiileprioritareîncadruldeplanificaremultianualăetc.artrebuisăpoatăfidecisepebazauneistrategiiintegratede țară (o variantă națională a Strategiei Europa 2020). Or pentru perioada 2014-2020 această strategieintegrată a lipsit. Participanții la focus grupuri și experții consultați au menționat nevoia unei strategiiintegrateindustriale/decompetitivitate,caresăaibăînvederenevoiadedezvoltareeconomică,înparalelcuceledeeducațieșisociale,pentruagenerașiofertădeforțădemuncăadecvatălapotențialuldedezvoltareeconomică. O altă perspectivă propusă pentru o strategie de țară a fost cea a unei strategii de dezvoltaredurabilă,detipulGreenDeal,caresăintegrezedezvoltareaagriculturii,aindustriei,comerțuluișiserviciiloravândîncentrunevoiadesustenabilitateecologicășicaresăpregăteascăcapitalulumanpentruacesttipdedezvoltaredurabilă.

171. Pebazauneiasemeneastrategiiintegratesepotrealizaplanurideacțiunecuresponsabilișitermenedeterminate,aprobateșimonitorizatelacentrulguvernului, înacelașimodîncarea fostplanificatășimonitorizatăîndeplinireacondiționalitățilorex-antepebazaunorMemorandumurialeGuvernului.FondurileESIarrămâneînacestmodeluninstrumentdefinanțarepentrustrategiadețară,iarcoordonareastrategicăartrebuisăasigureșicoordonareautilizăriifondurilordinperspectivacomplementaritățiilor,acoerențeicufinanțările externe, a continuității relevanței lor față de politicile naționale și nevoile societății. În aceastăabordarenuestenecesarunnivelsuplimentardecoordonare,înafaraceluiexistentdepregătireaședințelor

44ConforminterviuluicureprezentatulCentruluiRomânpentrupoliticiEuropene.45ProiectulcodSMIS127727„Sprijinpentruimplementareaprincipiuluiparteneriatuluiîncoordonareașigestionareafonduriloreuropeneprivindcoeziunea”

46Conformliteraturadespecialitate,documenteleoficialeșievidențelecolectatedinfocusgrupurișiconsultareaexperților

44

guvernuluiînceeacepriveștecoordonareadeansambluastrategieiintegrateșicomiteteleinterministerialeexistentesectoriale,înceeacepriveștecoordonareasectorialăastrategiei.Pedealtăparte,comiteteleinter-ministerialeexistenteartrebuidinamizate.

172. Abordareacoordonăriistrategicesepoateconcentrapeobiectiveintegrate,laîndeplinireacărorasăcontribuietoțiactorii instituționali, ținândcont, înceeacepriveșteutilizate fondurilorESI, șideobiectivelesetatedeComisiaEuropeană.Spreexempluîntr-oabordareceareîncentrudezvoltareadurabilăunobiectivintegratpoate fi diminuarea sustenabilă a emisiilor de carbon prin investiții în industrie și agricultură pentruretehnologizare,prinintervențiiîneducațieșiformareprofesionalăcontinuăcaresăpregăteascăviitoareașiactuala forță de muncă pentru transformările economice, prin investiții în transformarea digitală aadministrației și economieipentru reducerea amprentei lorde carbon.Unal doileaobiectivdedezvoltaredurabilăpoatefiîncurajareainovațieiîntoatedomeniile.

173. Pedealtăparte,aceastăabordarelanivelstrategicnuestesuficientăpentruasigurareacoordonăriioperaționale.Estenevoieșideunmecanismintegratceluidecoordonarestrategicăintegratălanivelnațional, dar care să fie dedicat coordonării operaționale a utilizării fondurilor ESI. Din aceastăperspectivă interviurile și focus grupurile arată că există o anumită „oboseală” la nivelul administrațieigeneratădenumărulmaredecomiteteșigrupuridelucruceauroldecoordonare,datfiindcăacesteasuntperceputecasarcinisuplimentarepentrupersoaneleangajateîncoordonareașigestiuneafondurilorESI.Acestaspectgenereazășiungradscăzutdeîncrederecăacestecomiteteșigrupuridelucruaueficacitateadorită.Prinurmare,estenecesarunmecanismclardevalorificareaactivitățiidingrupurilefuncționaledelucrulaniveluldecizional,înorganismelacareparticipăfactoriidedeciziepolitici.

174. Având în vedere aceste aspecte, mecanismul de coordonare a fondurilor ar trebui simplificat șidinamizat.Structurasimplificatăpecareopropunemincludetottreiniveluri,daracesteasuntmaisupledecâtceleincluseînAcorduldeParteneriat2014-2020.Astfel:

- laniveldedeciziearputeafiînființatuncomitetinter-ministerial,cuparticiparelaniveldeministru sau secretarde stat și cuparticiparea în calitatedeobservator apartenerilordinsocietateacivilă,avândtoatedrepturilemembrilorcereprezintăautoritățiguvernamentale,dreptdevotînaprobareaunorrapoarte,darnușidreptîndeciziileceprivescacțiuniviitoarealeautoritățilorpublice.Laacestnivelmembriicomitetuluiartrebuisăpoatăluadeciziiasupraunorordinecomunedeministru, atunci când sunt necesare, cu privire la transmiterea către guvern a propunerilor dehotărârisauaproiectelordelegesauordonanțenecesarepentrucoordonareafondurilorESI;

- laniveldepregătireadeciziilor,arputeafiînființatăuncomitetdedirecțieformatdindirectoriiresponsabilidinministereleșicelelalteautoritățirelevantepentruutilizareafondurilorESI.Aceastăcomisieartrebuisăpregăteascăreuniunilecomitetuluiinter-ministerial,cunegocierea,integrareașiagreareadeprincipiuaconținutuluipropunerilordedeciziipentrucomitet.Acestnivelesteînacestmomentverigalipsăînmecanismuldecoordonare,iarpersonaluladministrativșiexperțiiconsultațiatrag atenția că prezența sa este esențială, pentru a permite ca propunerile elaborate în cadrulgrupurilordelucrufuncționalesăprimeascăavizeleinter-instituționalenecesareșipentrucadeciziilesăfieagreatedeprincipiulaniveltehnicpentrufiecareinstituțieimplicată.Înacestfel,deciziilecaresuntînaintatepemasacomitetului inter-ministerialvorfiagreatedeprincipiuînprealabilșiastfelactivitateacomitetuluiinter-ministerialarputeafieficientizată.Prinanalogie,ședințeledirectorilorartrebuisăjoacefațădecomitetulinter-ministerialpentrucoordonareafondurilorESI,rolulpecareîljoacăședințapregătitoareaședințeiguvernuluifațădeședințadeGuvern,sauședințeleCOREPERfațădecelealeConsiliuluideminiștriialUniuniiEuropene.

- laniveloperațional,artrebuisăfuncționezegrupuridelucrufuncționale,curoldepregătireadocumentelor,examinareșidocumentareaposibilitățilordesoluționareaunorproblemeorizontale,pentrucaresuntnecesaresauoportunedeciziicomune,propunereavariantelordesoluționarecesuntfezabiledinpunctdevederetehnicetc.LaacestnivelartrebuisăfieimplicatpersonalatâtdinMFEșiAM-uri,câtșidinOI-uri,precumșiexperțidininstituțiileșiorganizațiilecepotoferisoluțiisaususținecudateșiinformațiiconturareaacestora.

175. MecanismuldecoordonareartrebuisăsebazezepeunbiroucuroldesecretariatcomunlaMFE,încadruldirecțieicareareșiînprezentatribuțiidecoordonare.AcestaartrebuisăadministrezeobazădedateincluzândpersoaneleresponsabilepentrucoordonarepedomeniișiaspectefuncționaledincadrulfiecăruiAM,OIșiminister.

45

176. Structuraartrebuidinamizatăprinorganizareadeîntâlniriad-hocalegrupurilordelucrufuncționale,lainițiativaMFEsauaAM-urilor,oridecâteoriesteidentificatăoproblemă/deficiențăpentrucareestenecesarăoabordarecomunăsauesteoportunăoabordarecomună(abordareacomunăestemaieficaceși/sau mai eficientă decât abordarea separată). Problemele/deficiențele comune ar trebui semnalatesecretariatuluicomun,caresăidentificepersoaneleceartrebuisăparticipelagrupuldelucrufuncționalpefiecareaspectpunctual,utilizândbazadedateincluzândpersoaneleresponsabilemenționateanterior.Estefundamentalcapersoanelecareparticipălagrupuriledelucrufuncționalesăaibăexperiențăîndomeniușisăfiedirectinteresatedeproblemadiscutată,săperceapăcăactivitateagrupuluidelucrulepoaterezolvaconcretoproblemăînactivitateacurentă,acestafiindunaspectcheienecesarașacumreiesedininterviurișifocus-grupuri.

177. Rezultatele fiecărui grupde lucru funcțional, atunci când sunt pregătite, vor trebui înaintate cătrecomitetuldedirecție.Acestaartrebuisăseîntruneascăcelpuțintrimestrial,iarînlipsauneiactivitățiconcretepropusedegrupuriledelucru,săserealizezeoinformareinter-instituționalăcuprivirelaprogresulînimplementareaAcorduluideParteneriatșiprogramelor.Deasemenea,acesteîntâlniriartrebuisăpermităunschimbrealdebunepractici.Informareașischimbuldebunepracticiartrebuisăsefacăîntoatesituațiile,dareaestepresupusădeactivitateadenegociere,integrareșiagreareadeprincipiuaconținutuluipregătitdegrupuriledelucru,dacăexistă.

178. Comitetulinterministerialartrebuisăseîntruneascădeasemeneatrimestrial,casădecidăcuprivirelaaspecteleceaunevoiedecoordonare,saucasăprimeascăinformărișisăfacăomonitorizareeficaceaimplementăriiAcorduluideParteneriatșiprogramelor.

179. Atâtmembrii potențiali ai grupurilor de lucru, cât și cei ai comisiei de directori ar trebui să aibă întâlnirisemestriale,programate,pedomenii,pentruschimburidebunepractici,precumșiplanurideformarecomune,penevoilecomuneidentificate.Prinschimbdebunepracticișisesiunideformaresepotcreacomunitățidepracticăcevordinamizasuplimentarcoordonarea.Subacestaspect,moduldeintegrareaactivitățiiGLFEPcuproiectulMFEdesusținereacapacitățiideevaluareesteobunăpractică.

3.5. ConcluziișirecomandăriaferenteitemeideevaluareD1180. C1.MecanismuldecoordonareprevăzutînAcorduldeParteneriatesteparțialoperațional,datfiindcă

aufostconstituiteCCMAPșigrupuriledelucrufuncționale,darnuaufostconstituitesubcomiteteletematice.Principalul motiv pentru care subcomitetele tematice nu sunt operaționale este instabilitatea conduceriiministerelorderesortpentrusectoarelevizate.DeasemeneamotivațiaparticipăriilasubcomiteteletematiceafostscăzutășidefaptulcăCCMAPnus-adoveditfoarteeficaceșinuafostorganizatastfelîncâtsădetermineluarea unor decizii comune, a căror impact să fie vizibil pentrumembrii săi, mai ales pentru conducereaministerelor.

181. C2.Mecanismuldecoordonaredescrisesteparțialeficace.CCMAPpermiteinformareapentrurealizareacoerenței, complementarităților și demarcațiilor dintre fondurileESI și alte investiții și sursede finanțare,precumșipentruasupravegheacontinuurelevanțautilizăriifondurilorESI,adaptarealorlaschimbăriledepeparcursulperioadeide implementareși coordonareastrategică.DarCCMAPnuesteun fordedezbatereșideciziecuprivirelaacesteaspecte,datfiindcăseîntruneșteprearar,iarmandatulmembrilorcuprivireladeciziilereferitoarelacoordonareafondurilorESInuestesuficientdeclar.

182. C3.MFE,precumșialțiparteneridinguvern(SGG,MAE)auasiguratuncadruldecolaborareaeficacepentrusupravegherea îndeplinirii condiționalităților ex-ante, dar participarea CCMAP și a grupurilor de lucrufuncționalelaaceastăactivitateafostlimitată.Cadruldecoordonarepentrucondiționalitățiex-anteainclusactivitatesusținutălanivelulMFE,alAM-urilorșiministerelorresponsabile,înlimitelestabilitededocumenteadoptate lacelmai înaltnivel (Memorandumurialeguvernului).Deasemenea, înperioadelecriticepentruîndeplinirea condiționalităților ex-ante întâlnirile interministeriale au fost săptămânale. Totuși, odatădeclarateîndeplinitecondiționalitățileex-ante,cadruldecolaborarenus-amaiconstituitpentrumonitorizareastrategiilorșiplanurilordemăsuriadoptate.

183. C4. Grupurile de lucru funcționale au contribuit în destul de mare măsură la identificarea principalelordeficiențeale implementării fondurilorESI,propunereaunorabordăriarmonizateșicorelarea investițiilor,luând în considerare abordările teritoriale. Totuși, activitatea lor mai puțin formalizată (în lipsa unorregulamentesauproceduridefuncționare)afecteazăconstanțașiregularitateaactivităților,grupuriledelucru

46

funcționaleaducândrelativpuținăvaloareadăugatăfațădemecanismuldecooperareinter-instituționalăloialăspecificadministrațieipublice.

184. C5.Înansamblu,evaluarearealizatăaratăcămecanismuldecoordonareafondurilorprevăzutdeAcordulde Parteneriat funcționează parțial, mai degrabă pentru a susține cu informații luarea deciziilor decâtpentruaasiguradeciziicomuneșicoordonate.Înacestcontextcomplementaritateaesteasiguratălaniveldeprogram, între intervenții finanțate din mai multe axe prioritare/măsuri pentru un anumit domeniu.Complementaritatea întreprogrameșicualte fonduriserealizeazăprinefortulbeneficiarilor,maidegrabădecâtcaurmareaunoracțiunielaboratedeautoritățiledecoordonareșigestiunea fondurilorESI.AcesteacțiuninusuntposibilepentrucăCCMAPșigrupuriledelucrufuncționalesereunescrarșideoarecemembriiCCMAP au o viziune de ansamblu asupra complementarităților și sinergiilor, dar nu abordează și palieruloperațional.Pedealtăparte,membriigrupurilordelucrufuncționalenuaumandatsăiadeciziicuprivirelaaspectele operaționale care ar putea susține complementarități și sinergii, de exemplu armonizareacalendarelor de apeluri, definirea unor criterii de eligibilitate și selecție care să încurajeze beneficiarii săgândeascăproiectecomplementareșisinergiceetc.

185. C6.Membriigrupurilordelucrufuncționaleapreciază,înschimb,foartemultoportunitățiledeschimburidebunepracticipecarelepotoferiacestegrupuri,înspecialGLFEP.

186. C7.Avândînvedereacestelimitări,afostadeseapreferatăutilizareaprocedurilorclasicedecooperareinter-instituțională loială specifice administrației publice, proceduri care sunt flexibile în abordarea diferiteloraspecte ce au nevoie de coordonare la orice moment și favorizează procesul decizional specific fiecăreiautoritățiimplicatecuprivirelaaspectelecomunecetrebuieabordate.Apreciemînsăcăprocedurileclasicedecooperare inter-instituțională au dezavantajul că pot genera întârzieri atunci când nu există un acordprestabilit între instituțiile implicate în coordonare, generează mai multe iterații succesive cu privire lamăsurilenecesarășisuntafectate(înspecialîntârziate)deinstabilitateaconduceriiinstituțiilor.

187. R1. În acest context, propunemunmecanismde coordonare simplificată,maidinamică și cu întrunirimaifrecvente,bazatpetreiniveluri:

i. nivelul de decizie inter-ministerial, în cadrul unui comitet inter-ministerial, cu participareapartenerilordinsocietateacivilă,cuîntruniritrimestrialesaumaifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleșidirectoriiidentificănevoistringente;

ii. nivelul de pregătire pentru decizie, de către directori, cu întruniri trimestriale sau maifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleidentificănevoistringente;


188. Conformexigențelorprincipiuluiparteneriatului,funcțiadecoordonarenupoatefiseparatăintegraldefuncțiadeparticipareapartenerilordinsocietateacivilă.Pentruasigurareaeficiențeimecanismuluidecoordonareșipentruapermiteacestuiasăiadeciziicuforțăjuridică(săadopteordinecomunedeministru,precumșisădecidătransmitereacătreSecretariatulGeneralalGuvernuluiaunorpropuneridelegi,ordonanțesauhotărârideguvern)estenecesar ca în cadrul comitetului interministerial să seorganizezedouă tipuridemembrii:membrii cu drepturi depline – reprezentanții instituțiilor responsabile de luarea deciziilor și membriiobservatori–reprezentanțiisocietățiicivilecetrebuieconsultați.

189. Înplus,pentruafioperativ,mecanismuldecoordonareartrebuisăsebazezepeunbiroucesăfuncționezecasecretariatcomunlaMFE,încadruldirecțieicareareșiînprezentatribuțiidecoordonare.Acestaartrebuisăadministreze o bază de date incluzând persoanele responsabile pentru coordonare pe domenii și aspectefuncționaledincadrulfiecăruiAM,OIșiminister.Deasemenea,secretariatulcomunartrebuisăelaborezeoprocedură detaliată pentru funcționareamecanismului și interacțiunea între nivelurile sale (nivelul inter-ministerial,nivelulcooperăriipentrupregătireadecizieișinivelulfuncțional).Proceduraartrebuisăincluddetaliicuprivirelamodulîncare:(1)lanivelfuncționalseidentificănevoiledecoordonareșisuntpropusesoluții,elaborându-sepropunerilededecizie;(2) laniveldedirectorisuntarmonizateviziunile instituțiilorimplicateînluareașiimplementareadeciziilorșiseformuleazăunacorddeprincipiucuprivirelaele,fiindpregătiteavizeleinterministeriale;(3)lanivelinter-ministerialseformuleazăacordulfinalșiseiadeciziadeadaptareapropunerilordecoordonare,învariantelepregătitededirectorisaucumodificărileagreatelaniveldeministru/secretardestatdelegat.

47

190. R2.Membriipotențialiaigrupurilordelucru,câtșidirectoriidincomisiadedirecțieartrebuisăfieîncurajațilaschimbdebunepracticișicreareaunorcomunitățidepracticădinamiceprinîntâlnirisemestrialeșisesiunideformarepenevoicomune,programatesistematic.

48

4. TemadeevaluareD2-Evaluareaaplicăriiprincipiuluiparteneriatului.Analizeleefectuateșirăspunsurilelaîntrebăriledeevaluare

4.1. D2-IE1:Careesterolulactualșipotențialalpartenerilorlacarefacereferireart.5dinregulamentulUE1303/2013înimplementareaAcorduluideParteneriat?

191. Analizaliteraturiișiabunelorpractici47aratăcărolulpartenerilorrezultăatâtdinnevoiadeaasiguratransparențaprocesuluideprogramareșiimplementare,câtșidinnevoiadeaoferiunsentimentde„responsabilizare” lanivelul tuturoractorilor implicați,deoarece sporeșteangajamentul colectiv șiasumarea politicilor Uniunii. Pentru a asigura relevanța acțiunilor sprijinite și direcționarea eficace aFondurilorESI,cadrulpartenerialtrebuiesăfuncționezedincolodefazadeprogramareșisăseextindăasupraetapelordemanagement,implementare,monitorizareșicontrol.

192. PrincipiilestabilitedeCoduleuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatuluisunturmătoarele:

- reprezentativitateapartenerilorselectațipentrupărțileinteresaterelevante;- transparențaprocedurilordeselecție;- implicarea partenerilor în pregătirea și în punerea în aplicare a acordurilor de parteneriat și a

programelorprinproceduricaresăasigureconsultareaîntimputil,înmodrelevantșitransparent;- implicareapartenerilorînComiteteledeMonitorizarepeparcursulîntreguluiciclu(pregătire,punere

înaplicare,monitorizareșievaluare);- garantareapuneriiînaplicareaprincipiuluiparteneriatuluiprinconsolidareacapacitățiiinstituționale

apartenerilorrelevanți;- facilitareaschimbuluideexperiență;- evaluarea rolului partenerilor în punerea în aplicare a acordurilor de parteneriat, precum și

performanțașieficacitateaparteneriatuluiînperioadadeprogramare.

193. Ținândcontdeacesteaspecte,răspunsul la întrebăriledeevaluareprivindrolulactualșipotențialalpartenerilorșiimplicarealorînimplementareaprogramelorvafistructuratîncontinuareînfuncțiedeprincipiiledeurmat conformregulamentulUE1303/201348 și alRegulamentuldelegat (UE)nr.240/201449,cureferirela:

i. structura parteneriatului, relevanța și reprezentativitatea partenerilor în structurileparteneriale;

ii. procesuldeselecțiealpartenerilorînstructurileparteneriale;iii. implicareapartenerilorînprocesuldeprogramare,atâtprinstructuriparteneriale,câtșiînafara

acestora;iv. implicarea partenerilor pe parcursul întregului ciclu de implementare a programelor, în

special(darnuexclusiv)princomiteteledemonitorizare;v. acțiunileîntreprinsepentrucreștereacapacitățiipartenerilor.

194. Primeledouăpunctesuntatinsedeanalizarealizatăpentruarăspundeprezenteiîntrebărideevaluareprivindrolulpartenerilor,întimpceurmătoareletreipunctesuntabordatedeanalizarealizatăpentruarăspundeurmătoareiîntrebărideevaluare,referitoarelaimplicareapartenerilorînimplementareaprogramelor.

195. Oanalizăaprincipiuluiparteneriatului lacarefacereferireart.5dinregulamentulUE1303/2013precedăprezentareamodului de implementare a principiului parteneriatului în România. O analiză a literaturii despecialitate privind principiul guvernanței pemaimulte niveluri, a subsidiarității și proporționalității și oanalizăcomparativăapracticilordinaltestateînceeacepriveșteaplicareaprincipiuluiparteneriatuluisuntincluseînanexa5laprezentulraport,secțiuneadedicatătemeideevaluareD2.

47Asevedeaanexa5laprezentulraport,secțiuneadedicatătemeideevaluareD2.48Regulamentul(UE)nr.1303/2013aldestabilireaunordispozițiicomuneprivindFonduleuropeandedezvoltareregională,Fondulsocial european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri

maritime,precumșide stabilire aunordispoziții generaleprivindFondul europeandedezvoltare regională, Fondul social european,

Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al

Consiliului.

49Regulamentuldelegat(UE)nr.240/2014privindCoduleuropeandeconduităreferitorlaparteneriat,încadrulFondurilorStructuraleșideInvestițiiEuropene

49

196. Toateformeledeimplicareapartenerilor–consultareaafactorilorinteresațiprin(1)interviuri,focus-grupuri,evenimente naționale sau regionale (consultare punctuală), dar și (2) prin comitete și grupuri de lucru(consultaresistematică)–presupunselecțiapartenerilorrealizatădeautoritățileresponsabiledeelaborareaAP și a programelor, dar și de coordonarea și gestiunea implementării programelor. Când ne referim lastructura parteneriatului, relevanța și reprezentativitatea partenerilor, selecția partenerilor, precum și laacțiunile întreprinse pentru creșterea capacității partenerilor, ne referim la acești parteneri, selectați deautoritățileresponsabile.

197. Principiulcevizeazăevaluarearoluluipartenerilorînpunereaînaplicareaacordurilordeparteneriat,precumșiperformanțașieficacitateaparteneriatuluiînperioadadeprogramareesterespectatchiarprinevaluareadefață.

198. Însinteză,analizarealizatăpentruarăspundeprezentei întrebărideevaluare–cuprivire larolulactualșipotențial al partenerilor în elaborarea și implementarea Acordului de Parteneriat (AP) și a programelorsubsecvente acestuia – arată că procesele implementate și documentele elaborate pentru a pune înpracticăCoduleuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului50suntînmareparteadecvatedatfiindcă:

- Unnumărmaredeparteneriauparticipat laelaborareadocumentelorprogramaticeșiparticipă lamonitorizareaAPșiprogramelor,precumșiladeciziileprincipalelegatedeimplementareaacestora(cumarfimodificăriledeprograme,alocări,priorități,calendareșicriteriideselecție).

- Încadrulstructurilorparteneriale,respectivComitetuldeCoordonareșiManagementalAcorduluideParteneriat(CCMAP)șicomiteteledemanagement(CM)aleprogramelor,40%dintreaceștipartenerisuntorganizațiidin societatea civilă, reprezentanți ai factorilor interesațidinmediuldeafaceri, aipartenerilorsociali,aimediuluiacademicșiaiONG-urilor.

- Structurilepartenerialeîngeneral,șiorganizațiiledinsocietateacivilăaflateîncomponențaacestorstructuri, în special, sunt entități relevante în foarte mare măsură pentru management AP și alprogramelor.Încazurileîncarereprezentativitateaesteuncriteriupotrivit(alpartenerilorsocialișiorganizațiilorprofesionale),analizareprezentativitățiiaratăcăorganizațiilemembrealestructurilorpartenerialesuntreprezentative.

- Selecțiatuturoracestorparteneris-arealizatdeomanierădestuldetransparentă,caresăasigureoîncredere sporită cu privire la relevanța și implicarea constructivă a partenerilor în activitateastructurilorparteneriale.

199. PunereaînaplicareadecvatăaCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului,așacum am arătat, asigură posibilitatea ca parteneri să-și îndeplinească cu succes rolul de a asiguratransparențaprocesuluideprogramareși implementareaAPșiprogramelor,dar șideaparticiparesponsabil la acest proces. Transparența și responsabilitatea sporesc angajamentul partenerilorpentru operațiunile și intervențiile planificate și asumarea rezultatelor implementării, dat fiind căparteneriipotparticipaladeciziilecuprivirelamecanismeledeimplementareaAPșiprogramelorsubsecvente(programeoperaționaleșiPNDR).

4.1.1. Principiulparteneriatuluilaniveleuropeanșilanivelnațional200. Parteneriatul, unul dintre principiile esențiale ale gestionării fondurilor Uniunii Europene, implică o

colaborare strânsă între autoritățile de gestiune ale programelor finanțate de fondurile UE cuautoritățilepublicedelanivelnațional,regionalșilocal,precumșicuparteneriisociali,cuONG-urileși cu alte părți interesate relevante. Principiul partenerial reprezintă un aspect cheie în procesul deprogramareșigestionareaFondurilorESIpentruperioada2014-2020,fiindoprecondițiepentruelaborareaunorpoliticișiprogrameeconomice,socialeșiteritorialerealiste,orientatespreocreșteredurabilă,inteligentășifavorabilăincluziunii.ConformRegulamentuluiprivindDispozițiileComunenr.1303/2013(RDC)pentruacorduldeparteneriatșipentrufiecareprogram,fiecarestatmembruîncheieunparteneriatcuautoritățileregionaleșilocalecompetente,înconformitatecucadrulsăuinstituționalșijuridic.Parteneriatulincludeșiparteneriiurmători:

- autoritățiurbaneșialteautoritățipublicecompetente;- partenerieconomicișisociali;și

50ComisiaEuropean,„Coduleuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului”https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/93c4192d-aa07-43f6-b78e-f1d236b54cb8/language-ro

50

- organismerelevantecarereprezintăsocietateacivilă, inclusivparteneri îndomeniulprotecțieimediului, organizații neguvernamentale și organisme însărcinate cupromovarea integrării sociale,egalitățiidegenșinediscriminării.

201. Parteneriatulconstituieoparteintegrantăapoliticiidecoeziune,feedbackulprimitdelapărțileinteresateînperioadadeprogramareprecedentăaratăcăaplicareasaprezintădiferențemarilanivelulUE.ÎnacestcontextComisiaaelaboratCoduleuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului.Acestanuintegreazădoarprincipii, nu este un document teoretic, ci include Regulamentul delegat (UE) nr. 240/2014 privind Coduleuropeandeconduităreferitorlaparteneriat,încadrulFondurilorStructuraleșideInvestițiiEuropene,precumșioculegeredestudiidecazșiunstudiuprivindprincipiileși,pebazabunelorpracticidinstudiiledecaz,stabileșteunsetcomundestandardepentruaintensificaprocesuldeconsultare,participareașidialogulcupartenerii în vedereaprogramării și apunerii în aplicarea fondurilor structurale șide investiții europene(FESI).Înplus,lanivelulreglementărilorpentrufiecarefond(FSE,FEDR,FADR,FEPAM,FonduldeCoeziune)suntprevăzuteelementereferitoarelaparteneriat,înliniecuceledinRDC.

202. Codul european de conduită referitor la principiul parteneriatului stabilește cadrul în care statelemembreurmăresc implementareaparteneriatului, înconformitatecucadrul lor instituționalși juridic,precumșicucompetențelelornaționaleșiregionale.Coduldeconduită,respectândpedeplinprincipiilesubsidiaritățiișiproporționalității,stabileșteurmătoareleelemente:

- principiiledebazăprivindproceduriletransparentedeurmatînvedereaidentificăriipartenerilorrelevanți,inclusiv,dacăestecazul,organizațiilelorumbrelă,cuscopuldeaajutastatelemembreladesemnarea celor mai reprezentativi parteneri relevanți, în conformitate cu cadrul lorinstituționalșijuridic;

- principiiledebazășibunelepracticiprivindimplicareadiferitelorcategoriidepartenerirelevanțiînpregătireaacordurilordeparteneriatșiaprogramelor,informațiilecetrebuieoferitecuprivirelaimplicarealor,precumșiîndiferiteleetapealeimplementării;

- bunele practici privind formularea normelor referitoare la apartenența la comitetele demonitorizareșilaprocedurileinternealeacestora;

- principalele obiective și bunele practici în cazurile în care autoritatea de management implicăpartenerii relevanți în pregătirea cererilor de proiecte/ghidurilor solicitanților și, în special,bunele practici pentru evitarea conflictelor potențiale de interese în cazurile în care existăposibilitateacaparteneriirelevanțisăfieșibeneficiaripotențiali;

- principalele obiective și bunele practici pentru implicarea partenerilor relevanți în pregătirearapoartelordeprogresșiînlegăturăcumonitorizareașievaluareaprogramelorînconformitatecudispozițiilerelevantedinprezentulregulamentșicunormelespecificefondurilor;

- domeniile, temele și bunele practici orientative privindmodul în care autoritățile competente dinstatelemembre pot utiliza fondurile ESI, inclusiv asistența tehnică pentru consolidarea capacitățiiinstituționale a partenerilor relevanți în conformitate cu dispozițiile pertinente din prezentulregulamentșicunormelespecificefondurilor;

- principiiledebazășibunelepracticicaresăsprijinestatelemembreînceeacepriveșteevaluareaimplementăriiparteneriatelorșiavaloriiadăugate.

203. Lanivelnațional,principiulparteneriatuluiestereflectatînAcorduldeParteneriatșiprogrameleelaborate,avândlabazăcadrulnormativeuropeancuaplicabilitatedirectă–regulamentele(respectivatâtRDC,câtșiRegulamentuldelegat(UE)nr.240/2014privindCoduleuropeandeconduităreferitorlaparteneriat,încadrulFondurilorStructuraleșideInvestițiiEuropene).ActeadministrativecucaracternormativsuntșiregulamenteledeorganizareșifuncționarealeCCMAPșiCMadoptatedeacesteașicarecapătăputerenormativăodatăcuaprobareaunuiordindeministru.În2020,afostelaboratșiunCodnaționaldeconduităprivindparteneriatulpentrufondurileeuropenecarespecificăfaptulcăseaplicăcuprioritatefațăderegulamenteleexistentealestructurilorparteneriale.Documentuls-aaflat înconsultarepublicăpână finalul luniiaugust2020. Înplus,Legeanr.315/2004privinddezvoltarearegionalăînRomâniaprevedeimplicareapartenerilorîndeciziilededezvoltareregională,prinConsiliuldeDezvoltareRegională(CDR)careesteostructurăpartenerială.PentruProgramulOperaționalRegional,CDRareunroldecoordonareainvestițiilorpentruteritoriulfiecăreiregiuni,deșiacestrolesterelativslab.

51

4.1.2. Structura parteneriatului, relevanța și reprezentativitatea partenerilor implicați înelaborareașiimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020dinRomânia

4.1.2.1. Numărul și tipologia partenerilor implicați în elaborarea Acordului de Parteneriat și aprogramelor2014-2020

204. ÎnelaborareaAcorduluideParteneriat2014-2020șiaprogrameloraferenteperioade2014-2020,structuraparteneriatului a respectat în mare măsură Codul european de conduită referitor la principiulparteneriatului. În total, au fost implicate în elaborarea documentelor programatice peste 100 deentitățiunice:instituțiipubliceșipartenerisociali,dinmediulacademic,mediuldeafacerișisocietateacivilășiaufostrespectateelementelecheiealeparteneriatuluiprinasigurareaparticipării lacomitetecurolconsultativa:

- 70%reprezentanțiaiprocesuluidecizionaldininstituțiilepublicecentraleșilocale- 30% sunt reprezentanți ai mediului economic și social, ai sindicatelor, instituțiilor academice,

organizațiilorneguvernamentale,precumșialțireprezentanțiaisocietățiicivile.

205. RolulvizatalpartenerilorafostdeacreștetransparențașiniveluldeasumareaAPșiprogramelorlanivelulfactorilorinteresați.Acestrolafostîndeplinitprinnumărulmaredeparteneriimplicați,darșiprin tipologia lor, asigurându-se transparența și implicarea activă a partenerilor în elaborarea AP și aprogramelorînprimulrândlanivelnaționalșicentralși,înaldoilearând,lanivelregionalșilocal.Deasemeneatipologiaparteneriloraratășiîncedomenii/sectoares-arealizatmaibineasigurareatransparențeișicreștereaimplicăriifactorilorinteresațiînelaborareaAPșiaprogramelor.

206. Aufostrespectateelementelecheiealeparteneriatuluiînceeacepriveșteimplicareaîncomiteteleconsultativela nivel național și regional a autorităților publice ale administrației publice centrale, regionale și locale,precumșiaaltorautoritățipublicecompetente(autoritățiautonome,cumesteINS).Totuși,seremarcăfaptulcăreprezentareaautoritățilorpubliceregionaleafostmarginală,doarîncadrulComitetuluiConsultativpentruDezvoltareRegională,iarreprezentareaautoritățilorpublicelocaleafostasiguratădeomanierălimitată (nu în toate comitetele consultative) și doar prin structuri asociative. La nivelul ComitetuluiInterinstituționalpentruelaborareaAcorduluideParteneriat(CIAP)doar4dincei64demembrii(6%)aufostreprezentanțiainiveluluilocal:structuriasociative.

207. În ceea ce privește reprezentanții mediului economic și social, ai sindicatelor, instituțiilor academice,organizațiilordinsocietateacivilă,opozițiedominantăauavutorganizațiilesindicaleșicelepatronaleșideafaceri,spreexemplulanivelulCIAPaufostprezente7organizațiisindicaleși5organizațiipatronalesaudeafaceri(inclusivCameradeComerțșiIndustrieaRomâniei)dintotalulde21dereprezentanțidinsocietateacivilăvăzutăînansamblușitotalulgeneralde64demembri.Atâtîncazulpartenerilorsociali,câtșiîncazulaltor parteneri din societatea civilă, sunt reprezentate în CIAP și comitetele consultative entitățireprezentative51lanivelnaționalsaucuactivitatelanivelnațional.

208. TipologiapartenerilorimplicațiînelaborareaAcorduluideParteneriatșiaprogrameloraratăașadaroabordaremaidegrabăcentralizată –prinprezențaautoritățilorcentraleșipartenerilor reprezentativinațional – și focusată pe dezvoltare economică – prin prezențaministerelor responsabile din domeniuleconomic și a partenerilor sociali clasici (patronate, sindicate).Nu au fost neglijate elemente legate dedezvoltare și incluziune socială, dezvoltare inteligentă bazată pe educație, cercetare și inovare,dezvoltaredurabilă,cuaccentpeprotecțiamediuluișidezvoltarepatrimoniului.Darnumărulșiprofilulparteneriloraratăcăacestedinurmăliniidedezvoltareaufostsecundarefațădedezvoltareaeconomică.

209. Înceeacepriveștecaracterulcentralizatalconsultăriipartenerilor,acestanusereferălafaptulcănuaufostorganizateconsultărilanivelregionalsaulocal.APșiprogrameledescriudetaliatprocesuldeconsultarecarea inclus evenimente la nivel regional și primireaunui numărmarede sugestii prin canalele de consultareorganizate (e-mail, call centeretc.).Totuși structurileparteneriale instituționalizate, cu influențămaimareasupra documentelor programatice finale (chiar dacă rolul lor rămâne consultativ), au fost compuse dinautorități centrale și parteneri reprezentativi sau cu activitate națională. Astfel, în timp ce culegerea deinformațiide la factorii interesațis-a făcut ținândcont înmaremăsurădenevoilede lanivel local,recomandărilecelemaiputernicecuprivireladocumenteleprogramaticeaufostformulatedeentitățidenivelnațional,cuviziunecentrală.Acestaspectsereflectăîntr-oabordaredestuldeomogenăanevoilor

51Oanalizăaelementelorlegatedereprezentativitateaparteneriloresteprezentatăînaceastăsecțiunearaportuluimaijos.

52

regionaleînprocesuldeprogramare,fărăafipropuseoperațiunidiferitelanivelregional(chiarși încazulDelei Dunării, abordarea teritorială integrată presupune concentrarea și coordonarea suplimentară afinanțărilor,darnusuntprogramateoperațiunidiferitefațădealteregiuni).52

210. OanalizădetaliatăanumăruluișitipologieipartenerilorimplicațiînelaborareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020seregăseșteînanexa5laprezentulraport,secțiuneadedicatătemeideevaluareD2.

4.1.2.2. Numărul și tipologia partenerilor implicați în implementarea Acordului de Parteneriat și aprogramelor2014-2020

211. ÎnimplementareaAcorduluideParteneriat,principiulparteneriatuluiestefoartebineasiguratprinincludereapartenerilor înComitetuldeCoordonareșiManagementalAcorduluideParteneriat(CCMAP)șiComiteteledeMonitorizareaProgramelor(CM).Întotal,întoatestructurilepartenerialepentruAPșicele10programeincluseînanaliză,senumăr527deentități,daracesteanusuntunice.Existăunnumărmaredeentitățiprezenteînmaimultestructuri,ceeaceestefoarteutildinperspectivaasigurăriicoordonăriiîntre programe și fonduri. Numărul entităților unice implicate în structurile parteneriale avute învederedeevaluareestede217.Laacestestructuriseadaugăgrupuritehnicedelucrureglementatelanivelulcomitetelordemonitorizare,darcarepotincludeșipartenerisuplimentari,astfelcăimplicareapartenerilorînimplementareaAPșiaprogramelorseextindeprincreștereaponderiiorganizațiilordinsocietateacivilă.53Prin implicarea unui număr atât de mare de parteneri se asigură cu succes un grad mare detransparențăînimplementareaAPșiaprogramelorșiungradmarederesponsabilitateapartenerilor,ceeacecreștecoeziuneasocialăpentruutilizareafondurilorESI.

212. CuprivirelatipologianecesarăapartenerilorpentruaasigurarolullorcuprivirelatransparențașiasumareaimplementăriifondurilorESI,AcorduldeParteneriatsurprindefaptulcă,înperioada2007-2013,comiteteledemonitorizare s-au dovedit puțin eficace și eficiente,membrii acestora neavând suficientă experiență șineasumându-șisuficienteresponsabilități.Comitetelenus-auconstituitînforuridedialogconstructivcaresăsprijineprocesuldecizional.Structurainegalăacomitetelor,formateînmodcovârșitordinfuncționaripublici,cupuținăexperiențăînceeacepriveștecooperareacuparteneriieconomici,socialișisocietateacivilă,afostidentificatăcaoexplicațieimportantăaceastăsituație.54CaurmareaacesteiconstatăriAcorduldeParteneriatși-a propus revizuirea structurii comitetelor, cu o participaremai echilibrată a părților externe implicate,pentruafireprezentați,înfuncțiedesituațiareală,ceimairelevanțipartenericarepotafectasaupotfiafectațide implementareaprogramului,printrecaresăexistecelpuținautorități regionale, locale și alteautoritățipublice, parteneri economici și sociali,ONG-uri, organisme reprezentândpartenerii demediu și parteneriisocio-economicivizațideprograme.Astfel,APastabilitcătoateacestecomitetece implicăpartenerisă fieconstituite prin participarea partenerilor economici și sociali în proporție de 40%, restul de 60% fiindreprezentatdeautoritățilepublicecentraleșilocale.55

213. Analiza componenței CCMAP și a comitetelor de monitorizare arată că, în total, 40% dintre membriistructurilorpartenerialesuntreprezentanțiaistructurilorasociativealeadministrațieipublicelocaleșialeorganizațiilordinsocietateacivilă:sindicate,patronate,organizațiialemediuluideafaceri,organizațiiprofesionale, ale ONG-uri cu activitate relevantă sau alte tipuri de entități ce reprezintă grupuri saupromoveazăpolitici publicede importanțăpentru implementareaAcorduluideParteneriat.Partenerii, insensul larg definit de RDC și alCodului european de conduită referitor la principiul parteneriatului(autorități centrale, locale și regionale, parteneri sociali și alți parteneri din societatea civilă)reprezintăîntotal76%dintremembriistructurilorparteneriale,restulde24%fiindreprezentatdeautoritățiledecoordonare,gestiuneșicontrolalefondurilorESI.Astfel,dinperspectivăcomponențeistructurilor parteneriale este foarte bine asigurată respectarea Codului european de conduită și abunelor practici în domeniul parteneriatului și există premise pentru realizarea efectivă a roluluipartenerilor.

214. În ansamblu, 30% dintre membrii structurilor parteneriale sunt autorități centrale și doar 6%autoritățiregionaleșilocale(înprincipalîncadrulCMPOR),lacareseadaugă6%structuriasociative

52S-aurealizat,conformcerințelorregulamentelor,alocăridiferențiatepentruregiunilemaipuțindezvoltateșiregiuneamaidezvoltatășioseparațieregionalăpentruaadresanevoiletinerilorNEETsîncadrulPOCU,datfiindcăregiunileîncareaceastăproblemăeramai

stringentăeraueligibilepentrufinanțareîncadrulunuifondspecial:„InițiativaLocurideMuncăpentruTineri”

53EsteînsădificilăoanalizăcantitativăastructuriigrupurilordelucrudelanivelulCMrealizatăînaceeașimanierăcapentruCMînsele,datfiindcăacestegrupuridelucrusuntmaipuținbineinstituționalizate,nutoatesuntpermanente,auocomponențămaiușorde

schimbat.

54AcorduldeParteneriat,p.206.55Ibidem.

53

aleautoritățilorlocale,inclusivAsociațiapentruDezvoltareIntercomunitarăITI„DeltaDunării”.Cuexcepțiaprogramelordecooperaretransfrontalierășiaprezențeiunuinumărmicdeuniversitățidinmaimulteregiunialețării,toțiparteneriiimplicațidinsocietateacivilăsuntorganizațiireprezentativelanivelnaționalsau cu activități cu acoperire națională. Astfel, cu excepția CM POR, se păstrează din perioada deelaborareaAP șiprogramelor,oabordaremaidegrabă centralizată în ceea ceprivește implicareapartenerilor.

215. Întotal10%dintreparteneriimembriînstructurilepartenerialesuntreprezentanțiaimediuluideafaceri(patronate,asociațiideafaceri,cameredecomerț),2%dintrepartenerisuntsindicate,iar13%suntorganizațiineguvernamentaledindomeniiledeinterespentrufiecareprogramșirespectivcuinteresgeneral sau pentru mai multe domenii în cazul membrilor CCMAP. Se poate observa așadar păstrareaaccentuluipedezvoltareaeconomicăgeneratădeimplementareaAPșiaprogramelor,prinincludereaînstructurilepartenerialeaunuinumărmaredepartenerireprezentândmediuldeafaceri.Dar,spredeosebiredeperioadadeelaborareaAPși aprogramelor, acestaccentestedublatde atențiapentru incluziuneșidezvoltaresocială,dezvoltaredurabilășibunăguvernare,datfiindnumărulmaredeparteneriONG,cuactivitateîndomeniulsocial,mediușialpromovăriibuneiguvernări,democrațieișistatuluidedrept.

216. Înceeacepriveșteparteneriicudreptdevot,înansamblu,înstructurileparteneriale,audreptdevot76%dintreparteneriiînsenslarg(autoritățicentrale, localeșiregionale,partenerisocialișialțiparteneridinsocietatea civilă) și 38% dintre partenerii definiți în sens restrâns (organizații din societatea civilă:sindicate, patronate, organizații alemediului de afaceri, organizații profesionale, ale ONG-uri cu activitaterelevantăsaualtetipurideentitățirelevante).Seobservăcăproporțiapartenerilorcudreptdevotesteegalăcuproporția generală apartenerilor, ceea ce aratăo foartebunădistribuție,deansamblu,a implicăriipartenerilor în discuții și luarea deciziilor.Pentrumajoritatea programelor proporția partenerilor dinsocietateacivilăcareaudreptdevotestemaimaredecâtproporțiapartenerilordinsocietateacivilăcarenuaudreptdevot,ceeacereflectăobunăintegrare,dinpunctdevederealstructuriiCCMAPșiCM,asocietățiicivileînprocesuldecizional.

217. OanalizădetaliatăanumăruluișitipologieipartenerilorimplicațiînimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020seregăseșteînanexa5laprezentulraport,secțiuneadedicatătemeideevaluareD2.

4.1.2.3. Relevanțașireprezentativitateapartenerilor

218. Relevanțași reprezentativitateapartenerilorsuntelementecheiepentrubuna implementareaprincipiuluiparteneriatului și realizarea unei consultări corecte a factorilor interesați.Doar implicarea partenerilorrelevanți și reprezentativi poate avea efecte benefice în creșterea sentimentului de proprietate șiresponsabilitate pentru AP și programe la nivelul factorilor interesați, precum și în creșterearelevanței și eficacității programelor, prin faptul că adresează mai bine nevoile grupurilor țintăidentificate,plecânddelapremisacăparteneriiajutălaidentificareanevoilorcumaimareacuratețe,deoarecereprezintăgrupurilețintăsauledeservescînactivitatealorcurentă.

219. Codul european de conduită referitor la principiul parteneriatului nu definește în mod clar relevanța șireprezentativitateapartenerilor,darspecificăurmătoarele:

- „caracterul relevant al partenerilor la acordurile de parteneriat trebuie evaluat ținând cont deutilizareaplanificatăatuturorfondurilorESI,întimpcepentruprogrameestesuficientcaparteneriisă fie relevanți având învedereutilizareaplanificatăa fondurilorESI care contribuie laprogram.”(preambul,alin.(5));

- parteneriirelevanțiinclud(conformArt.3șiArt.4):o autoritățilecareaucompetențălegatădeutilizareaplanificatăafondurilorESI,o instituteledecercetareșieducaționalecepotsprijiniplanificareacuinformațiiutilerelevante,o autoritățileresponsabilecuaplicareaprincipiilororizontale,o organizațiialepartenerilorsocialirecunoscutelanivelnațional,alecărorsectoaresuntlegate

deutilizareaplanificatăafondurilorESI,o organizații care reprezintă interesele generale ale industriilor și sectoarelor vizate de

utilizareaplanificatăafondurilorESI,o organisme care reprezintă societatea civilă, respectiv care își desfășoară activitatea în

domeniilegatedeutilizareaplanificatăafondurilorși/saucaresunteleînselesaureprezintăgrupuricesuntsaupotfiafectatesemnificativdeutilizareafondurilorESI.

220. Așadarrelevanțapoatefidefinităînfuncțiedeurmătoareleaspecte:

54

- competențereglementate(încazulautorităților);- deținerea și sau producerea de informații și cunoștințe necesare în procesele de planificare și

implementarealeAPșiprogramelor;- reprezentativitatea,încazulpartenerilordinsocietateacivilășimaialesapartenerilorsociali;- domeniuldeactivitaterelevantpentruplanificareașiutilizareafondurilorESIîncazulorganizațiilor

din societateacivilă, în situația în careacesteanusunt reprezentative lanivelnațional saupentrugrupuriafectate.

221. Aplicând aceste criterii de relevanță, inclusiv criteriul reprezentativității pentru categoriile deorganizații pentru care acesta se potrivește, putem spune că partenerii implicați în elaborarea șiimplementareaAPșiaprogramelorsuntînmaremăsurărelevanți.Pedealtăparte,calimităseremarcăfaptulcănuaufostselectațiîncomiteteledemanagementpartenerineașteptați, inovativi.ComponențaCMesteasiguratăde„usualsuspects”,ceeacelimiteazăînoarecaremăsurăcapacitateadeinovareîndeciziileluateșipropunerileformulatedeCMcătreautoritățiledegestiuneaprogramelor.

222. Datelecolectateprinanalizădebirou,sondaj, interviuriși focusgrupuriau fostutilizatepentruageneraoanalizăafactorilorinteresați lanivelulfiecăruiprogram.SeobservăîncadrulacesteianalizecăautoritățileimplicateatâtînperioadadeelaborareaAPșiprogramelor,câtșiînimplementareaacestorasuntrelevanteînfoarte mare măsură. Astfel, toate autoritățile implicate în CIAP, comitetele consultative, CCMAP șicomiteteledemonitorizareaucompetențereglementateprivindutilizareaplanificatăafondurilorESIși/saureprezintăautoritățiresponsabiledeaplicareaprincipiilororizontale.Înstructurilepartenerialeanalizatenuafostidentificatănicioautoritatecaresănufierelevantă,însensuldeanuaveacompetențelegatedeutilizareafondurilorESIși/sauaplicareaprincipiilororizontale.

223. Dinperspectivaprincipiilororizontale,MinisterulMediului,ApelorșiPăsurilorestemembruînCCMAPșitoateCM, cu excepțiaCMPOR. ConsiliulNațional pentruCombatereaDiscriminării estemembru înCCMAP, și acomitetelordemonitorizarecuexcepțiaCMPOCUșiCMPNDR.CMPOCUincludînsăAgențiaNaționalăpentruEgalitatedeȘanseșiAutoritateaNaționalăpentruDrepturilePersoanelorcuDizabilități,CopiișiAdopții.Înplus,prinnaturaprogramului,maimulțimembriiaiAMPOCUaucompetențeșiactivitateînceeacepriveșteegalitateadeșanseșidetratament.RelevanțapentruacestprincipiuorizontalesteasiguratăprinprezențaMinisteruluiMunciișiProtecțieiSocialeși înCMPNDR,darestemaislabpunctatăînacestcaz,datfiindcăimplicareaMMPSînactivitateaCMPNDRpoateincludeunnumărmaredetemeîncarepoliticaîndomeniulocupăriiși incluziuniisocialeseintersecteazăcuutilizareaFADR.Reprezentareaacestorautoritățicurolînaplicareaprincipiilororizontaleafostmaipuținbinerealizatăîncadrulcomitetelorconsultativelamomentulelaborăriiprogrameloroperaționale,PNDRșiaprogramelordecooperaretransfrontalieră.

224. Institutelede cercetare,universitățileși alte instituții carepot furniza informații utile relevantepentruutilizarea fondurilor ESI sunt mai puțin bine reprezentate în CCMAP și comitetele demonitorizare și, deasemenea,nuaufostprezenteînnumărmareînstructurilepartenerialepentruelaborareaAPșiprogramelor.Darrelevanța lorestemare.INSșiComisiaNaționalădePrognozăaufostprezente înCIAPșimaimultecomiteteconsultativeșirămânprezenteînCCMAPșialteCM(nutoate)șirolullorinstituționalestesăoferecelorlalțifactoriinteresațidaterelevante.Pentruinstitutedecercetareșiuniversități,relevanțaesteasiguratădeprogrameledecercetare.Astfel,așacumrezultădincercetaredocumentară,interviurișifocusgrupuri,suntmembrealecomitetelordemonitorizareinstitutedecercetareactivepentrusectoareleacoperitedeprogrameși/sauuniversitățicuprogramedecercetareputerniceînsectoareleacoperitedeprograme.

225. Parteneriisociali,sindicateșipatronate,aurelevanțaasiguratăprinfaptulcăsuntreprezentativelanivelnaționalînacordculegislațiaprivinddialogulsocial.56PentrurealizareaprezentuluiraportafostverificatăreprezentativitateapentrutoateorganismelecustatutdesindicatsaupatronatmembreînCCMAPșiCMșiîncazultuturorexistăconfirmareaoficialăareprezentativitățiiîncondițiileLegiidialoguluisocial,fiindconfederațiisindicaleșipatronalereprezentativelanivelnațional(înCCMAP,CMPOCU)saufederațiisindicalesaupatronalereprezentativelaniveldesectorpentruadministrațiapublică(înCMPOCA),cercetare(înCMPOC),gestiuneaserviciilordeapă-canal(înCMPOIM),agricultură(înCMPNDR)șipiscicultură(CMPOPAM).Trebuiesubliniat,pedeoparte,căreprezentativitateapartenerilorsocialilanivelnaționalconduceînmaremăsurășilarelevanțalor,datfiindcăfondurileESIauunimpactplanificatmajorasupraeconomieișiocupării.Peealtăparte,sectoarelereprezentatedeparteneriisocialidinfiecareCMsuntbinepotrivitecuutilizareafondurilorESIlanivelulprogramuluirespectiv,astfelcăseaduceunplusderelevanță.

56Legeadialoguluisocialnr.62/2011republicată,cumodificărileșicompletărileînvigoare.

55

226. Deasemenea,suntmembreînmajoritateaCM,precumșiînCCMAP,CamereledeComerțșiIndustrie,caresuntprinnaturalorreprezentanțiinstituționalizațiaimediuluideafaceri,acestrolreglementatprinlegedându-lereprezentativitateșiastfelrelevanță.

227. Relevanța partenerilor sociali și a reprezentanților mediului de afaceri s-a respectat și în elaborareadocumentelorprogramatice,dat fiindcăau fostmembriși înCIAPși comiteteleconsultativeacelași tipdepartenerisocialișiorganizațiialemediuluideafaceri(cașiulteriorînimplementare),cureprezentativitatelanivelnaționalșiprinurmarecurelevanța.

228. Estemaidelicatdestabilit relevanțași,dacăestecazul, reprezentativitatea,organizațiilorprofesionaleșiaorganizațiilorneguvernamentale implicate în elaborarea și implementareaAP și aprogramelor. În ceea ceprivește organizațiile profesionale, acestea sunt fie recunoscute legal (spre exemplu organizațiileinterprofesionale din domeniul agricol) sau recunoscute la nivelul profesiei ca fiind organizațiireprezentative, chiar dacă nu au, în toate cazurile, un statut reglementat legal (ca în cazul AsociațieiConsultanțilorînManagementdinRomânia–AMCOR).57

229. Pedealtăparte,cufoartepuțineexcepții(cumarfiFederațiaNaționalăaGrupurilordeAcțiuneLocală-FNGAL,Asociația Agențiilor de Dezvoltare Regională din România ROREG, Organizația Națională a Persoanelor cuHandicapdinRomânia-ONPHR)organizațiileneguvernamentalemembreCCMAPșiCM,darșicelecareaufostmembreCIAPșialecomitetelorconsultative,nusuntorganizațiidereprezentareamembrilor,așacumsunt sindicatele, patronatele sau asociațiile profesionale, ci organizații ce promovează ideile ce constituiemisiunea, scopul și obiectivele lor. Conform Fundației pentru Dezvoltarea Societății Civile,promovarea/reprezentarea interesului comun al membrilor organizațiilor neguvernamentale șiîntrajutorarea/auto-ajutorarea acestora reprezintă doar una din cele 10 activități principale derulate deorganizații.Conformstudiului:„România2017.Sectorulneguvernamental–profil,tendințe,provocări”58,doar22% dintre organizațiile neguvernamentale românești urmăresc promovarea/reprezentarea interesuluicomunalmembrilorlor.MajoritateaONG-urilorromâneștifurnizeazăserviciideinterespublicacreditateșineacreditate,darotreime(30%)aucaprincipalăactivitateinformarea,conștientizarea,cercetarea,advocacyșimonitorizareapoliticilorpublice,darșidezvoltareacomunitarăși locală. Înacestcontext,celemaimulteONG-uri din structurile parteneriale pentru AP și programe sunt organizații care informează, studiază șipromoveazăpoliticipublice,îndiferitedomenii.DatelecolectatearatăcăcelemaimultedintreONG-urilemembreCCMAPșiCM,cașicelecareaufostîntrecutmembreCIAPșialecomitetelorconsultativesuntrelevantepentruutilizareafondurilorESIîntr-omăsurădestuldemare,avândactivitățiconstante,deamploare și cu impact în domeniile finanțate. Astfel, majoritatea ONG-urilor membre ale structurilorparteneriale:

- audesfășuratactivitățiatâtînainte,câtșidupăselecțialorîncadrulstructurilorparteneriale,- suntbinecunoscute/suntrecunoscutedeceilalțipartenericaorganizațiicuexpertizăîndomeniile

lordeactivitate,carepotfundamentaopiniipebazacercetăriloraplicaterealizate- auavutimpactinfluențând,prinmetodedeadvocacy,politicipubliceînariilelordeinteres.

230. DoarlanivelulAMPOCșiAMPOPAMreprezentanțiiautoritățilordegestiuneaprogramuluiauapreciatcădinstructurapartenerialăartrebuisăfacăparteșialțiparteneri,înprincipalpartenericureprezentativitatemaimaresectorială(încazulPOC)șicureprezentativitatemaimareteritorială(cuprezențămaibunăpentruaacoperiregiunilețării,încazulPOPAM).ÎncadrulCMPOCarmaifinecesaripartenericaresăfiepreocupațide(sub)domenii în care fondurile ESI sunt utilizate prin programele respective, dar nivelul de implicare alcelorlalțiparteneriestefoartemic.

231. Înacestcontext,rezultatelesondajuluiînrândulmembrilorromâniaistructurilorparteneriale,aratăcă50%dintreaceștiaapreciazăcărelevanțapartenerilordinCCMAPesteasiguratăînmareșifoartemare măsură. 64% dintre respondenți apreciază că relevanța partenerilor din comitetele demonitorizareesteasiguratăînmareșifoartemaremăsură.Totuși,29%dintrereprezentanțiiautoritățilorșipartenerilorauspuscănupotapreciarelevanțapartenerilordinCCMAP,iar15%nupotapreciarelevanțapartenerilordincomiteteledemonitorizare.Unelementcarecontribuielarelevanțăesteexpertiza,generatădecompetențainstituționalășiexperiențaîndomeniulpentrucareparticipălaconsultăriaorganizațiilordinsocietateacivilă.Înacestsens,48%dintrerespondențiapreciazăcamareșifoartemareexpertizapartenerilor

57Conformdatelorcolectateprininterviurile,focusgrupurile,precumșicercetareadocumentară,inclusivmonitorizareapreseirealizatepentruevalaure.

58FundațiapentruDezvoltareaSocietățiiCivile,2017,„România2017.Sectorulneguvernamental–profil,tendinte,provocari”,disponibilonline:http://www.fdsc.ro/library/files/romania-2017.pdf(accesat28.10.2020),pp.30-31.

56

dinCCMAP,13%apreciazăcăexpertizaestemedie,doar5%apreciazăcăexpertizaestemicăsaufoartemicălanivelulpartenerilordinCCMAP,darproporțiaderespondențicarenupotapreciaacestaspectrămânefoartemare. 61% dintre respondenți apreciază ca mare și foarte mare expertiza partenerilor din comitetele demonitorizare,16%apreciazăcăexpertizaestemedie,doar6%apreciazăcăexpertizaestemicăsaufoartemicălanivelulpartenerilordinCCM.

232. ReprezentativitateapartenerilordinCCMAPesteapreciatăcafiindmareșifoartemarede49%dintremembrii structurilor parteneriale, în timp ce reprezentativitatea partenerilor din comitetele demonitorizareesteapreciatăcafiindmareșifoartemarede63%dintrerespondențiisondajului.Cașiîncazulîntrebăriireferitoarelarelevanță,unnumărmarederespondenținuaurăspuns,respectiv31%dintrerespondenți nu auputut aprecia reprezentativitateapartenerilordinCCMAP, iar14%nuauputut apreciareprezentativitateapartenerilordincomiteteledemonitorizare.

Figura3.Reprezentativitateapartenerilorînopiniamembrilorstructurilorparteneriale


233. Numărul mare de respondenți care nu pot aprecia relevanța și reprezentativitatea partenerilor nu estesurprinzătoravândînvederedefinițiacomplexăarelevanțeiașacumreiesedindocumenteleeuropeneșilipsauneidefinițiiîndocumentelenaționale.Pedealtăparte,cercetareacalitativărealizată,prininterviurișifocusgrupuricumembriicomitetelordemonitorizare,aratăfaptulcăCCMAPareonotorietaterelativscăzută,ceeaceexplicădeceavemunnumărmarederespondențicenusepotpronunțacuprivirelamembriisăi.

4.1.3. ProcesuldeselecțiealpartenerilorimplicațiînelaborareașiimplementareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelor2014-2020dinRomânia

234. SelecțiapartenerilorpentruelaborareașiimplementareaAPșiaprogramelors-arealizatprinapeluripublicedeschise,competitive,pentrureprezentanțiiorganizațiilorsocietățiicivileînsenslarg(mediulacademic, sindicate, patronate, organizații ale mediului de afaceri, ONG-uri), și prin invitareaautoritățilorrelevantesădesemnezereprezentanți.Procesuldeselecțieaincluspublicareacriteriilorclaredeselecție,caresăasigureoîncrederesporităcuprivirelarelevanțașiimplicareaconstructivăapartenerilor

11%19%

10%17%

9%15%

39%

45%

39%

46%

39%

46%

14%

15%

16%

16%

13%

16%4%

4%

2%

5%

4%

5%

2%

2%

2%

2%

2%

1%29%

15%

31%

14%

33%

17%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

RelevanțapartenerilordinCCMAP

RelevanțapartenerilordinCMaleProgramelor

Operaționale

ReprezentativitateapartenerilordinCCMAP

ReprezentativitateapartenerilordinCMale

ProgramelorOperaționale

ExpertizapartenerilordinCCMAP

ExpertizapartenerilordinCMaleProgramelor

Operaționale

Înfoartemaremăsură Înmaremăsură Înmăsurămedie Înmicămăsură Înfoartemicămăsură Nupotaprecia

57

înactivitateastructurilorparteneriale.Totuși,nuafostpublicmoduldeaplicareacriteriilorșinuaexistatoprocedurădecontestareaprocesuluideselecție.Deasemenea,procedurademodificareacomponențeistructurilorpartenerialepeparcursulimplementăriiAPșiaprogramelorestemaipuțintransparentădecâtprimaprocedurădeselecție.

235. Pentruselectareapartenerilorsocialișiaorganizațiilorsocietățiicivileimplicateîncomiteteleconsultativeșigrupurile de lucru pentru elaborarea AP și a programelor, în 2012,ministerele de resort responsabile decoordonareaacestoraaupublicatpesite-urileinternetoficialecriteriiledeselecție(experiențaîndomeniu,nivelul de reprezentare în legătură cu alte organizații similare etc.) pentru partenerii care au înaintat oscrisoaredeintenție.SelectareapartenerilorpentruCIAPs-arealizatînfuncțiedeparteneriiselectațipentruComitetele Consultative și pe baza următoarelor criterii suplimentare (implicarea activă în activitateacomitetuluiconsultativ,experiențadinperioadadeprogramare2007-2013etc.).

236. În noiembrie 2014 au fost demarate demersurile în vederea constituirii cadrului de coordonare aimplementării fondurilor ESI. Astfel, în vederea selectării membrilor CCMAP 2014-2020 (primul nivel decoordonare),MinisterulFondurilorEuropeneaadresatinvitațiacătrereprezentanțiisocietățiicivilelanivelnațional,regionalsaulocaldea-șiexprimainteresulprivindparticiparealaacestComitet.Aufostprimitepeste155 de expresii de interes. În selecție s-a avut în vedere reprezentarea echilibrată a domeniilor relevantepentruimplementareafondurilorESI,precumșiexpertizașiexperiența,organizațiileselectateurmândsăfieimplicateactivșiconstructivîncoordonareastrategică.Totodată,ministereledelinieresponsabiledepoliticipubliceîndiferitedomeniivizatesprefinanțareprinfondurileESIși-audesemnatreprezentanți înCCMAP,carecuprindeîntotal64demembriidintrecare48%suntreprezentanțăaisocietățiicivile.

237. Aceeași procedură transparentă și competitivă a fost aplicată și pentru selecția partenerilor membrii încomiteteledemonitorizare, urmărindu-se implicareapartenerilor cu ceamaimareexperiență și relevanțăpentrufiecaretemă,sectorșiprogram.

238. Criteriilede selecție apartenerilor,deși auvariatde laprogram laprogram, se încadrează înurmătoarelecategorii:

- relevanțașiexperiențaparteneruluiîndomeniul/domeniileacoperitedeprogram;- expertizaînpregătireașimanagementulproiectelorcufinanțaredinfondurieuropene;- motivațiadeaparticipalalucrărileCM;- gradul de reprezentativitate sectorială (numărul de membri reprezentanți) și teritorială (local /

regional/național)etc.

239. Anunțurilepublicateonline,atâtpentruselectareapartenerilorînelaborareadocumentelorprogramatice,câtșipentruselectareamembrilorCCMAPșiaiCMaulăsatsuficienttimppentruelaborareascrisorilordeintenție.Așacums-avăzutdinanalizastructuriiparteneriatului,atipurilordemembrii,aufostfavorizateorganizațiilecurelevanțăși(undeeracazul)reprezentativitatenațională.AnunțulpentruselecțiaCCMAPprecizaclarcă„încazulîncareparteneriieconomicișisocialisauorganismelecarereprezintăsocietateacivilăfacpartedintr-oorganizațiedetipconfederativgeneral/sectorial,nuvorfiluateînconsiderareexpresiiledeinterestransmiseindividualdecătremembriiacestora.”59

240. Așadar,fiecaredintreanunțuriledeselecțieamembrilorcomitetelorconsultative,aCCMPAșiacomitetelordemonitorizareincludeacriteriideselecție,iarapelurileaufostpublice,deschiseoricăreiorganizațiiinteresateși competitive. Dar, așa cum am văzut, criterii cum sunt relevanța și reprezentativitatea sunt complexe șitrebuieoperaționalizateșiadaptateînfuncțiedetipuldeorganizațiecareaplicăpentruojudecatăechitabilăprivind îndeplinirea lor. Astfel, pentru ca transparența procesului de selecție să fie integral asigurată ar fitrebuit să fie publicate listele complete ale organizațiilor candidate, procedura de aplicare a criteriilor deselecție,punctajulobținutdefiecareorganizațiecandidatăpentrufiecarecriteriuși,pebazatuturoracestordate, rezultatele selecției partenerilor. Celemaimulte dintre aceste informații nu au fost publicate. Astfel,putemapreciacătransparențaprocesuluideselecțieafostbună,darnuafostmaximă.

241. Pe de altă parte, comitetele demonitorizare au suferit o serie demodificări de componență pe parcursulperioadei 2014-2020. Cele mai multe dintre aceste modificări au fost generate de schimbarea structuriiguvernului,fiindnecesarănominalizareaunornoireprezentanțiinstituționalidupăcomasareasauseparareaunorministeresauinstituțiidinsubordineaacestora.Cutoateacestea,auapărutșisituațiicândcomitetelordemonitorizarelis-auadăugatnoimembridinsocietateacivilă,fieprinlărgireanumăruluiinițialdemembriisau

59AnunțprivindselecțiamembrilorCCMAP.

58

(maides)demembriiobservatori,fiedincauzăcăuniimembrisauobservatoriinițialselectațiaurenunțat.Proceduriledeselecțieînacestecazurinuaufostîntotdeaunatransparente,daraufostșiexcepțiipozitive,spreexempluîncazulextinderiiCMPOIMîn2018.

242. Pentrucâștigareaîncrederiipartenerilor,peviitor,serecomandășipublicareadocumentelorprocesuluideselecțieapartenerilor,nudoararezultatelorfinalealeselecției.

4.2. D2-IE2: În ce constă implicareapartenerilor în ceea ce privește implementareaprogramelor,inclusivparticipareaîncomiteteledemonitorizarealeprogramelor?

243. ÎntimpceîntrebareadeevaluareprecedentăsereferălarolulpartenerilorînutilizareafondurilorESI,aceastăîntrebaredeevaluaresereferălamodulîncareparteneriiseimplicăefectivînimplementareaprogramelorpentru a-și îndeplini rolul. Analizăm atât etapa de elaborare a programelor (în mai mică măsură), cât șicontribuțiapartenerilorlacoordonareaAPșiimplementareaprogramelor(înmaimaremăsură),precumșimodul în care autoritățile de coordonare și gestiune fondurilorESI susțin capacitateapartenerilorde a seimplicaeficace.

244. Evaluareaaratăcăimplicareapartenerilorestepredominantreactivă,carăspunslapropunerileMFEșialeautoritățilordemanagement,nuproactivă,datfiindcăparteneriiridicărelativrarsubiectepeagendadiscuțiilorCCMAPșiCMsuplimentardecelepropusedeautoritățiledecoordonareșigestiunefondurilorESI.Pedealtăparte,înceeacepriveștepropunerileAM,niveluldeimplicarealpartenerilorestevariabil.Întoatestructurilepartenerialeexistăpartenericuniveldeinteresșigraddeactivitateeterogen.MFE,AMșiparteneriiapreciazăîngeneralcăparteneriidinsocietateacivilăseimplicăatuncicândtemelediscutatesuntdeinterespentruei,datfiindcăAPșiprogrameleacoperămaimulteariitematice/prioritare,iarmajoritateapartenerilorauoanumite„specializare”pentruuneleariitematicepentrucareexperiențașiexpertizalorestemairelevantă/saupentrucaresuntreprezentativi,așacumamarătatmaisus.

245. Sondajul realizat în rândulmembrilor structurilor parteneriale arată că puțin sub jumătate dintreparteneriasumăînmareșifoartemaremăsurărolurilepecareleauînluareașiinfluențareadeciziilor,precumșimonitorizareașievaluareaAPșiprogramelor. În timpce foartepuțini respondenți spuncăparteneriinuauoimplicareactivălanivelulCCMAPșialCM,întreocincimeșiotreimedintrerespondențiaurăspunscănupotapreciaacesteaspecte.Acestrăspunsridicăunelesemnedeîntrebarecuprivirela modul efectiv în care CCMAP și CM își realizează rolul de creștere a nivelului de transparențăreferitorlaAPșiprograme,inclusivlapropriaactivitateastructurilorparteneriale.

246. În afara structurilor parteneriale, altemijloace de consultare sunt utilizate pentru a se realiza implicareafactorilorinteresațidelatoatenivelurile,înspecialpublicareaînconsultareaghidurilorsolicitanțilorpregătitepentruselecțiabeneficiarilor.

247. Încazulunoradintreprograme,aufostimplementatecusuccesactivitățidecreștereacapacitățiipartenerilor(darMFEîncănuareușitdemarareaacestoractivitățipentrumembriiCCMAPșiaicomitetelordemonitorizareaprogramelorpentrucaregăzduieșteautoritățidemanagement).

4.2.1. Parteneriatulînetapadeelaborareaacorduluideparteneriatșiprogramelor248. ParticipareapartenerilorlaelaborareaAPșiaprogramelors-adesfășuratfoartebine,pepatruniveluri:

i. consultareafactorilorinteresațiprininterviuri,focus-grupurișievenimentedeconsultare;ii. activitateagrupurilordelucruconstituiteîncadrulcomitetelorconsultative;iii. dezbateriîncadrulcomitetelorconsultative;iv. validareșipropunerisuplimentarelanivelulCIAP.

249. Prinparcurgereatuturorcelorpatruniveluri,parteneriatulaasigurat:

- acordul partenerilor cu privire la principalele nevoi de dezvoltare definite, prioritățile definanțare,precumșiindicatoriiderezultatșimecanismeledeimplementare;

- complementaritateaintervențiilorfinanțatedindiferitesursepublice;- participareașiimplicarearesponsabilăapartenerilorînprocesuldeplanificareșiîncurajarea

responsabilizăriicuprivirelaintervențiileprioritare;- transparențaprocesuluiînansamblu;

59

- utilizareadeplinăaknow-how-uluișiaexperiențeidespecialitateatuturoractorilorimplicați.

250. Consultările generale s-au realizat prin interviuri, focus-grupuri și evenimente regionale și naționale înperioadadeprogramare,precumșiprinpublicarea înconsultarepublicăadocumentelorasupracăroraserealizează consultarea, atât în perioada de programare, cât și în perioada de implementare. Pe bazaconsultărilor au fost elaborate primele variante ale analizelor socio-economice, au fost definite inițialprioritățilededezvoltare,tipuriledeactivitățișibeneficiarieligibili.

251. Încadrulreuniunilorgrupurilordelucrus-audezbătutanalizelesocio-economice,s-auidentificatșisupusspreanalizăprioritățilededezvoltare,tipuriledeactivitățișibeneficiarieligibili.Membriigrupurilordelucruauformulatpunctedevedere,observaţii şicomentariicareaucontribuit laelaborareaprogramelor.Astfel, înurmadezbaterilordingrupuriledelucrus-aobținutacordulpartenerilorîndefinireaprincipalelorprioritățide finanțare, precum și în selectarea indicatorilor demonitorizare. Comitetele consultative au dezbătut șiconfirmatdocumenteleelaborateînmaimultegrupuridelucruprivindproblemespecificeșiauînaintatcătreCIAP,sprevalidare,propuneriprivindelementeleagreate.ÎnplusMFEaorganizatîntâlniribilateralecutoateentitățilecareaufostinteresatedeetapeledeprogramare60,iardiverseleversiunialedocumentelordezbătuteaufostpublicatepesite-uloficialalMinisteruluiFondurilorEuropenespreconsultarepublică,atribuindu-seoadresăunicădecontactpentruprimireaobservațiilorșipropunerilor.

252. Pentru elaborarea Programului Operațional Regional, structurile parteneriale create la nivel regional auasiguratelaborareaînparteneriataPlanurilordeDezvoltareRegională(PDR),aanalizelorsocio-economiceşistrategiilordedezvoltarealeregiunilor,carefundamenteazăanalizelesocio-economiceşiStrategiaNaţionalăde Dezvoltare Regională, precum și Programul Operațional Regional. Aceste structuri sunt ComiteteleRegionale pentru elaborarea Planurilor de Dezvoltare Regională (CRP), organisme consultative, carefuncţionează prin organizarea unor grupuri de lucru tematice și județene, corespunzătoare problemeloranalizate, precum şi prin întâlniri în plen, cu asigurarea reprezentării echilibrate a instituţiilor centrale şiregionale,precumşiaparteneriloreconomicişisociali.

253. ConformCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului,implicareapartenerilorartrebuisăserealizeze:

- pentrurealizareaanalizeinevoilorsocio-economice;- înidentificareadesoluțiipentrugestiuneacondiționalitățilorex-ante;- îndefinireaprogramelorșiapriorităților;- îndefinireaabordărilorteritorialelanivelulAcorduluideParteneriat;- îndefinireaalocărilorfinanciare;- îndefinireaindicatorilor;- înabordareaprincipiilororizontale;- în definirea componenței structurilor parteneriale pentru implementare (a comitetelor de

management).

254. DatelecolectatearatăcăînRomânia,înperioada2012-2014,implicareapartenerilorafostsubstanțialăînrealizareaanalizeisocio-economice,îndefinireaprogramelorșiaprioritățilorșipecaledeconsecințăaindicatorilorrelevanțipentruacestea.Faptulcăstructurilepartenerialeaufostformateînprincipaldinentitățirelevantelanivelnațional,afăcutcaimplicareapartenerilorsăfiedestuldemicăîndefinireaabordărilorteritorialelanivelulAcorduluideParteneriat.

255. Nuau fost identificate informațiiconcludentecuprivire la implicarepartenerilor în identificareadesoluțiipentru gestiunea condiționalităților ex-ante, definirea alocărilor financiare și a abordării principiilororizontale.Deasemenea,esteneclară implicareaCIAPșicomitetelorconsultative îndefinireacomponențeistructurilor parteneriale pentru implementare, deși unii membrii au avut continuitate în structurileconsultative.

4.2.2. Parteneriatulînfazadeimplementareaacorduluideparteneriatșiprogramelor256. APprevedeclarfaptulcăparteneriitrebuieconsultațișiimplicațipermanentdeautoritățiledecoordonareși

gestiunefondurilorESI,pedurataprogramelorșidincolodereuniunileformalealecomitetelor(anualesau

60Suntmenționateîndocumenteleprogramatice:CameraNaționalădeComerțaRomâniei,CameradeComerțAmericanăînRomânia,UNICEF,FundațiaHopesandHomesforChildren,InstitutulpentruPoliticiPublice(IPP),WorldWideFundforNature(WWF),ONG-uri

careactiveazăîndomeniulincluziuniișiprotecțieisocialearomilorșiONG-uricareactiveazăîndomeniulprotecțieimediului.

60

semestriale),întoateaspectelerelevanteprivindimplementareașigestionareafondurilorESI.Astfel,afostplanificatăimplicareapartenerilorcelpuținîn:

- asigurareacoerenței,complementaritățiișisinergiilorinvestițiilor;- asigurarea transparenței în implementarea Acordului de Parteneriat/programelor

subsecventeșiformuleazăderecomandăriînacestsens;- monitorizarea, evaluarea performanțelor, evaluarea și pregătirea rapoartelor anuale de

implementare, prin consultarea partenerilor cu privire la indicatori, planurile de evaluare,aprobarearapoarteloranualedeimplementare,progresșievaluare;

- discutareașiaprobareamodificărilorAPșialeprogramelor;- elaborarea cererilor de propuneri, prin consultarea partenerilor relevanți în legătură cu

ghidurilesolicitanților,criteriiledeevaluareacererilordefinanțareetc.

257. Toate comitetele de monitorizare, precum și CCMAP funcționează după Regulamente de organizare șifuncționareadoptatedecătremembriilaprimaîntrunireșimodificatedecâteoriafostnecesar(înspeciallaschimbareacomponențeiparteneriatuluidincauzastructuriiguvernului).Regulamenteleloraratăcăacestestructuri parteneriale aprobă rapoartele anuale de implementare, planuri de evaluare și strategiile decomunicare,monitorizeazăplanurișistrategiisubsecventeAcorduluideParteneriat/programelor,aprobăaltepropuneri ale autorităților de coordonare și gestiune a Acordului de Parteneriat/programelor, discutăprogresele șiproblemele înasigurareacoerenței și coordonării (CCMAP)și în implementareaprogramelor(CM),asigurătransparențautilizăriifondurilorESIșifacrecomandăriautoritățilordecoordonareșigestiune.

258. În ceea ce privește reuniunile, acestea sunt cele mai vizibile și, până în 2020, au fost cele mai utilizatemodalitățidefuncționareastructurilorparteneriale.SondajulrealizatînrândulmembriloracestorstructuriaratăcăfrecvențareuniunilorCCMAPestesatisfăcătoarepentru38%dintrepersoaneleconsultate,întimpce20%s-audeclaratnicimulțumite,nicinemulțumite,iar36%auspuscănupotapreciafrecvențaîntâlnirilorCCMAP.FrecvențaîntâlnirilorCMaprogrameloresteapreciatăde57%dintrerespondenți,întimpce19%s-audeclaratnicimulțumiți,nicinemulțumiți,iar16%auspuscănupotapreciafrecvențaîntâlnirilorCM.

259. Reuniunileauuncaracterformalșisuntorganizateconformregulamentelor,anualsausemestrial. Înciudafaptuluicăexistăposibilitateaunorreuniuniextraordinare,lapropunereamembrilor,aceastăposibilitatenua fost utilizată, ceea ce confirmă caracterul reactiv al membrilor. Pe de altă parte, agenda reuniunilordescurajeazăcaracterulproactivalmembrilor,tipulalocatpentruadezbatesubiectelepropusedeparteneriidinsocietateacivilăfiindlimitatînprogramulîntâlnirilor.Seremarcăuncercvicios:nivelulrelativscăzutdeimplicareamembrilorCCMAPșiCMfacecaorganizatorii(MFEșiAM)săacordepuțintimppeagendăpentrusubiectecarenusuntpregătiredeautoritățiledegestiuneafondurilorFESI,iaracestlucrupoatescădeașimaimultniveluldeparticipare.

260. Procedurascrisăpermitemaipuțineinteracțiunișiposibilitățideimplicareactivăapartenerilor,încurajândînșimaimaremăsurădecâtreuniunileoabordarereactivăapartenerilorcuprivirelapropunerileautoritățilorde management. Cu toate acestea, datele colectate arată că unii parteneri din societatea civilă folosesccomunicareascrisăpentruatransmiteautoritățilordemanagementpropunerifundamentate,fiindproactiviatâtcuprivireladocumenteleprogramelorșighiduri,câtșilanevoiledemodificărilegislativepentruaasiguraimplementarea.Pedealtăparte,maimulțimembriiai structurilorpartenerialeauarătatcă înmajoritateacazurilor consultările prin procedură scrisă nu sunt transparente, în sensul că partenerii nu au acces lacontribuțiile,comentariilecelorlalțipartenerișidecinuesteposibilunschimbdeopiniinicimăcarînscris.

261. Grupuriledelucrusuntconceputepentruapermiteabordareaunorsubiectetehniceșiauavantajulincluderiipartenerilorîntr-oproporțiemare(adeseasuperioarăceleidelanivelulCM).Grupuriledelucruauunniveldesuccesvariabil.ElefuncționeazăfortebineîncadrulCMPNDR,iarimplicareapartenerilorestefoartesusținută.FuncționareagrupurilordelucruestemaipuținapreciatăîncadrulCMPOIM.ÎnopiniareprezentanțilorAM,grupurilede lucruau inițiativă limitatășinuaducocontribuțiecaresăsprijinesubstanțialactivitateaAM.AdeseadiscuțiiledingrupuriledelucrusereiauînplenulCM,ceeacenuesteeficient.

262. Conformsondajuluirealizatînrândulmembrilorstructurilorparteneriale,40%credcăparteneriidincadrulCCMAPseimplicăînmăsurămareșifoartemareînluareadeciziilorși36%credcăaceștiaseimplicăînalteactivitățialeCCMAPînmăsurămareșifoartemare,participândactivladezbaterișiridicândproblemenoiîndiscuții.Lanivelulprogrameloroperaționale,49%dintrerespondențicredcăparteneriidincadrulcomitetelordemonitorizareseimplicăînmăsurămareșifoartemareînluareadeciziilorși43%credcăparteneriidincadrul comitetelordemonitorizare se implică înmăsurămare și foartemare în celelalte activități aleCM.Rămâneînsăproblematicăpondereamarearespondențilorcareaurăspunscănupotapreciaacesteaspecte.

61

Figura4.Implicareapartenerilorînopiniamembrilorstructurilorparteneriale


263. 37%dintrerespondențisuntmulțumițisaufoartemulțumițideniveluldeimplicarealpartenerilordinCCMAPșidegradullordeinterespentruAP,daroproporțieegalădeclarăcănusepotpronunța,întimpce18%nusuntnicimulțumiținicinemulțumițideniveluldeimplicareși21%suntnicimulțumiținicinemulțumițidegraduldeinterespentruAPalpartenerilordinCCMAP.

264. ÎnceeacepriveșteparteneriidinCM,50%dintrerespondențisuntmulțumițisaufoartemulțumițideniveluldeimplicarealacestora,iar58%suntmulțumițidegradullordeinterespentruprograme.26%nusuntnicimulțumiținicinemulțumițideniveluldeimplicare,iar20%nusuntnicimulțumiținicinemulțumițidegraduldeinteresalrespondențilorpentruprograme.

265. Numărulmaredemembriiaicomitetelorpartenerialecareaurăspunscănupotapreciaelementelegatedeimplicarea,interesulșiniveluldeactivitatealpartenerilornearatăcăexistăoseriedeproblemecuprivirelamodulefectivîncareCCMAPșiCMîșirealizeazăroluldecreștereaniveluluidetransparențăreferitorlaAPșiprograme,inclusivlapropriaactivitateastructurilorparteneriale.AcestaspectesteconfirmatșideinterviurileșifocusgrupurilecumembriiCCMAPșiCM.Aceștianusevădpeeicaopuntedecomunicaredinspreprogramspresocietate,pentruasigurarea transparenței, cimaidegrabă invers, capeopuntedecomunicaredintresocietatespreprogram,pentruasigurarearelevanței,eficacitățiișieficiențeiprogramelor,prinînțelegereamaibunăanevoilorgrupurilorțintășibeneficiarilor.

266. Pedealtăparte,dateledinsondajconfirmăopiniiledemarediversitatecolectateprininterviurișifocusgrupuricuprivirelaimplicareapartenerilorînimplementareaprogramelor.DinperspectivacelormaimulteAMșiaMFE,parteneriiseimplicăînspecialacoloundeauuninteres,ceeaceesteexplicabilșiasigurăoimplicarerelevantă.DarmaimulteAMauatrasatențiacăpozițiilepartenerilornusuntîntotdeaunaneutre,datfiindcăseimplicăadeseaîndiscuțiicuprivirelaoperațiunipentrucaresuntsolicitanțieligibilisaureprezintăgrupuride solicitanți eligibili. În aceste situații trebuie acordată o atenție suplimentară prevenirii conflictelor deinterese.

8%14%

8%13%

32%

35%

28%

30%

19%

29%

21%

28%4%

4%

3%

4%

4%

4%

5%

6%

33%

15%

35%

20%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ImplicareaactivăapartenerilordinCCMPAlaluareadeciziilor

ImplicareaactivăapartenerilordinCMaleProgramelor

Operaționalelaluareadeciziilor

ImplicareaactivăapartenerilordinCCMPAlaalteactivități(în

afarădedecizii)

ImplicareaactivăapartenerilordinCMaleProgramelor

Operaționalelaalteactivități(înafarădedecizii)

Înfoartemaremăsură Înmaremăsură Înmăsurămedie Înmicămăsură Înfoartemicămăsură Nupotaprecia

62

267. Deși uneori pozițiile partenerilor sociali și aleONG-urilor sunt critice,MFE și autoritățile demanagement,precum și partenerii instituționali apreciază ca fiind foarte utile intervențiile în dezbateri și propunerilepartenerilor.EsteimportantdemenționatcăMA-urileșiparteneriiaratăcăparteneriisociali,sindicateleșipatronatele,darșiorganizațiiledinmediuldeafaceri(inclusivCameredeComerț)seconsultăcumembriilorpentrua formulaopinii în cadrulCM.Totuși,maimulteAM,dar și parteneri au atras atenția cămoduldeorganizare al CCMAP și CM nu încurajează inițiativa și generarea de soluții, ci o implicare re-activă apartenerilor,dediscutare,dezbatere,eventualrafinareșiaprobareapropunerilorMFEșiAM.

268. Seremarcășifaptulcămaimulteorganizațiineguvernamentaleauarătatcădorescsăconcentrezediscuțiiledincadrulcomitetelordemonitorizarelacareparticipă(POCA,POCU,POIM,POC)spreidentificareablocajelorșiidentificareatimpurieaproblemelor,pentruageneraoabordareagestiuniiprogramelormaibinebazatăpeprincipiile managementului riscurilor. Unele dintre organizațiile neguvernamentale din structurileparteneriale au elaborat și publicat studii proprii, independente, cu privire la utilizarea fondurilor ESI,realizândastfelșicomunicarepublicădesprecontribuțiaUniuniiEuropeneladezvoltareaRomâniei.Totuși,nuaupututficolectateevidențecaresăaratecătoțipartenerisuntactivișiînaprezentaaspectecuprivirelautilizareafonduriloreuropeneșicătrepublicullargșicetățeniicucaredesfășoarăactivitățipentruacreștesusținereapublicăpentruinvestițiileUEînțaranoastră.

269. Pedealtăparte,dincolodeconsultareastructurilorparteneriale,implicarepartenerilorsemairealizeazălanivelul AP și al programelor prin publicare în consultare publică a documentelor relevante. Publicareadocumentelorînconsultarepublicăpresupuneposibilitateaoricăruifactorinteresatdeafacepropuneridemodificareadocumentelorpropuse(înperioadadeprogramare:analizedefundamentare,prioritățipentruprogramare, versiuni ale programelor în curs de elaborare, rapoarte strategice demediu; în perioada deimplementare:ghidurialesolicitanților)printransmitereaunuie-mailsauchiarprintelefon,pusladispozițieînacestsens.Conformdatelorcalitativecolectate,celmaiadeseaceicarerăspundsolicitărilordepunctedevederealeautoritățilorresponsabiledeelaborareașiimplementareaprogramelorsuntpotențialibeneficiarisau entități care doresc să devină beneficiari și argumentează în favoarea eligibilității lor ca potențialibeneficiari. Totuși, există limitări ale transparenței în ceea ce privește utilizarea propunerilor primite înproceseledeconsultarepublicăasupradocumentelor,datfiindcăpentruorganizațiiledinsocietateacivilănuesteîntotdeaunaclarcumserealizeazălaautoritățiledemanagementsintezapropunerilor.Maimultdecâtatât,instrucțiunileemisedeautoritățiledemanagementsuntrareorisupuseprocesuluideconsultare.

4.2.3. Acțiuniîntreprinsepentrucreștereacapacitățiipartenerilor270. Îngeneralmembriistructurilorpartenerialeconsiderăcăauobunăcapacitateșiexpertizăpentrua

participalaCCMAPșiCM,daromarepartedintreaceștiaconsiderăcănupotapreciacorectexpertizacelorlalțiparteneri.Așacumamarătat,48%dintremembriistructurilorpartenerialeapreciazăcamareșifoartemareexpertizapartenerilordinCCMAP,13%apreciazăcăexpertizaestemedie,doar5%apreciazăcăexpertizaestemicăsaufoartemicălanivelulpartenerilordinCCMAP,darproporțiaderespondențicarenupotapreciaacestaspectrămânefoartemare.61%dintrerespondențiapreciazăcamareșifoartemareexpertizapartenerilordincomiteteledemonitorizare,16%apreciazăcăexpertizaestemedie,doar6%apreciazăcăexpertizaestemicăsaufoartemicălanivelulpartenerilordinCCM.17%dintrerespondențiauconsideratcănupotapreciaexpertizapartenerilormembriiînCM.

271. Totuși,seremarcădinanalizaimplicăriipartenerilormembriiCMînimplementareaprogramuluicăacoloundeparteneriisuntmaipuținimplicațiînactivitateaCMacestaspectesteexplicatînspecialdecapacitateaadministrativă relativ slabă a acestor parteneri, care nu au resurse umane disponibile atât pentruactivitățilecurente,câtșipentruparticiparealaconsultăriînCM.

272. Au fost planificate, atât la nivelul MFE (pentru creșterea capacității membrilor CM a programelorpentrucareAMseaflă încadrulMFE),câtșiacelorlalteministere încadrulcărorasuntorganizateautorități de management, activități pentru creșterea capacității partenerilor. Dar, activitățileplanificatedeMFEnuaufostimplementatelatimpșinuaugeneratrezultatedincauzablocajelorînachiziții publice. Sunt implementate proiecte care includ activități pentru creștere a capacitățiimembrilorCMpentruprogramelegestionatedeMLPDAșiMADR.Elesuntconsiderateeficaceîntr-ooarecaremăsurădecătregrupulsăuțintășiAM-uri.

273. Proiectul„Sprijinpentruimplementareaprincipiuluiparteneriatuluiîncoordonareașigestionareafonduriloreuropeneprivindcoeziunea”esteimplementatdeMinisterulFondurilorEuropene,înperioada2016-2023cuscopul de a întări capacitatea din cadrul structurilor care implementează Acordul de Parteneriat. El se

63

implementeazăprin intermediula3componente,dintrecareunadedicată formăriimembrilorstructurilorparteneriale. Din cauza problemelor în procedurile de achiziții publice, componenta de formare nu a fostimplementatăașacumafostplanificatînperioada2016-2020.

274. Pedealtăparte,AMPOCA,AMPNDR,AMCTEimplementeazăproiectepentrucreștereacapacitățiimembrilorCM, în specialprinorganizareadecursuripentruaceștia. Îngeneral,membrii comitetelordemonitorizareconsultați prin intermediul focus grupurilor au activitățile de creștere a capacității ca fiind benefice, darpărereanuesteunanimă.

275. ÎnciudaeforturilorMFEșiAMPOCA,PNDR,CTEdeacrește,prinprogramedepregătire,capacitateamembrilorCMdeaseimplicaîndezbaterișiluareadeciziilor,evaluareaPOAT61aratăcăexistăolegăturădirectăîntrebuna pregătire a reuniunilor și comunicarea permanentă între AM șimembrii CM și nivelul de capacitateresimțit de aceștia. Sondajul realizat în rândul membrilor structurilor parteneriale arată că pregătireatemeinică a reuniunilor, cu transmiterea din timp a documentelor necesare pentru pregătirea tuturorpunctelordepeagendă,reprezintăceamaieficaceacțiunepentrucreștereacapacitățiimembrilorCCMAPșiCM.SuntconsideratecelemaipuțineficaceîncreștereacapacitățiimembrilorCCMAPșiCMurmătoareletipurideacțiuni:viziteledestudiu,creareauneiplatformeonlinedecomunicare,organizareadeseminarii,meserotunde,atelieredelucru,sesiunideformareprecumșiorganizăriideschimburideexperiență.

Figura5.EficacitateatipurilordeacțiuniînvedereaîntăririiparticipăriiactiveîncadrulreuniunilorCM/AP–minim-1,maxim-5

Sursa:EvaluareaPOAT

276. Sondajul realizat pentru prezenta evaluare arată că 38% dintre membrii structurilor parteneriale suntmulțumiți și foarte mulțumiți de modul în care se realizează transferul de cunoștințe de la autorități laparteneri.AceastăstatisticăincludeatâtrăspunsurilemembrilorCMPOCAșiCMPNDRcareaubeneficiatdeformare specifică, cât și cele ale altormembrii CM și alemembrilor CCMAP. Pe de altă parte, 41%dintrerespondențisuntmulțumițișifoartemulțumițidemodulîncareserealizeazătransferuldecunoștințedelapartenerilaautorități,ceeacearatăunroldestuldeconsistentjucatdeparteneriîninformareamembrilorCCMAPșiCM.

61RaportdeevaluareaProgramuluiOperaționalAsistențăTehnică,aferentanului2019,nepublicatladataredactăriiprezentuluiraport.

54%

52%

36%

57%

31%

36%

47%

42%

48%

52%

64%

13%

16%

23%

15%

29%

17%

25%

25%

21%

24%

12%

18%

12%

17%

15%

25%

19%

9%

11%

19%

19%

13%

3%

8%

2%

7%

12%

7%

8%

3%

3%

3%

5%

15%

4%

2%

9%

7%

8%

4%

3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Informăriîntresesiunidespreevoluțiadeciziilor(follow-up)

Realizareașitransmitereaminutelor

Platformăonlinepentrucomunicare

Prezentareașidiscutareadebunepractici

Vizitelafațalocului,laproieteimplementate

Vizitedestudiu

Schimburideexperiențăcualteentitățirelevante

Seminarii,meserotunde,ateliere,sesiunideformare

Aspecteorganizatoricealeîntâlnirilor(materiale,comuncareetc.)

Moderareareuniunilor

Pregătireareuniunilor(transmitereadematerialeinformativeetc.)

5 4 3 2 1

64

4.3. ConcluziișirecomandăriaferentetemeideevaluareD2277. C1.Datele colectate și analizele realizatearată că înRomânia, înperioada2014-2020șipentrupregătirea

acesteiperioade,s-arealizatopunereînaplicareadecvatăaCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului. Datorită acestei puneri în aplicare partenerii pot să-și îndeplinească rolul de a participaresponsabillaprocesuldeprogramareșiimplementareaAPșiprogramelor.Responsabilitateasporeșteangajamentul partenerilor pentru operațiunile și intervențiile planificate și asumarea rezultatelorimplementării,datfiindcăparteneriipotparticipaladeciziilecuprivirelamecanismeledeimplementareaAPșiprogramelor.Înplus,faptulcăexistăunnumărmaredeentitățiprezenteînmaimultestructuri,ceeaceeste foarte util din perspectiva asigurării coordonării între programe și fonduri, prezintă limitărileexpuseînanalizeleaferentetemeideevaluareD1.

278. C2. Cu toate acestea punerea în aplicare a Codului european de conduită referitor la principiulparteneriatuluiprezintășilimităricaresereflectăîncapacitateapartenerilordeaîșiîndeplinirolul.Ceamaiimportantă limitare este lipsa parțială de transparență în procesul de selecție, dat fiind că în ciudapublicăriiunoranunțurideselecțieșiacriteriilordeselecție,nuaufostdisponibilepentruparteneriiselectațișiceipotențialimoduldeaplicareacriteriilorasupracandidaturilordepuse.Deasemenea,existălimitărialetransparenței în ceeacepriveșteutilizareapropunerilorprimite înproceseledeconsultarepublicăasupradocumentelorprogramatice,darșiaghidurilorsolicitanțilorînfazadeimplementareaprogramelor.Maimultdecâtatât,instrucțiunileemisedeautoritățiledemanagementsuntrareorisupuseprocesuluideconsultare.

279. R1.Înacestcontextserecomandăocreșteresuplimentarăatransparențeiprocesuluideselecțieapartenerilor,prinpublicarea listelor integraleacandidaturilorprimitede lapotențialipartenerișiamoduluideevaluareafiecăreicandidaturi. Înacestsens, împreunăculistelepartenerilorselectațipentrustructurilepartenerialeartrebuipublicatășigriladeevaluarecompletatăcupunctajeleacordate,motivat,pentrufiecareorganizațieaplicantă.Deasemenea,înconsultărilecuprivirelaprogrameșighidurilepublicateînconsultareeste necesară publicarea rezultatelor consultărilor, respectiv atât a propunerilor acceptate, cât și a celorrespinse,cumotivarearespingerii.

280. C3.Pedealtăparte,implicareaînstructurilepartenerialeapartenerilorrelevanțiși,acoloundeestecazul,apartenerilor reprezentativi are efecte benefice în creșterea sentimentului de proprietate șiresponsabilitate pentru AP și programe la nivelul factorilor interesați, precum și în creșterearelevanțeișieficacitățiiprogramelor.AcestlucruesteconfirmatșidepărerilemembrilorCCMAPșiCMcuprivirelatransferuldecunoștințedelapartenerilaautorități.Astfel,APșiprogramelepotsăadresezemaibinenevoilegrupurilorțintăidentificate,datfiindcăparteneriiajutălaidentificareanevoilorcumaimareacuratețe,deoarecereprezintăgrupurilețintăsauledeservescînactivitatealorcurentă.Maimultdecâtatât,maimulți dintre parteneri realizează un transfer de informații despre utilizarea fondurilor ESI înRomâniacătremembriilorșicetățeniicucarelucrează,crescândastfelniveluldesusținereapublicăpentruinvestițiileUEînțaranoastră.Acesttransferdeinformațiieste,însă,limitatdecapacitateadecomunicare publică a fiecărui partener, ceea ce confirmă nevoia de activități pentru creștereacapacitățiilor.

281. C4.Încadrulstructurilorpartenerialeimplicareapartenerilorestemaidegrabăreactivă,nuproactivă,iaracestaspectestedeterminatdedouăaspecte.PedeopartemoduldeorganizarealCCMAPșiCM-urilorfacecareuniunilesăaibăuncaracterformalputernicșisăfiebazatepepropunerilevenitedelaMFEșiAM-uri,timpulalocat în agenda întâlnirilor pentru inițiativelemembrilor fiind limitat. În plus, consultările scrise nu suntsuficientdetransparenteșinupermitdezbateriîntremembrii(nicimăcarscriseprine-mail).Pedealtăparte,nu toțimembrii CCMAP și CM-urilor au capacitatea să se implice în toatediscuțiile și de asemenea, nu auneapăratinteresșinusuntrelevanțipentrutoatesubiecteledezbătute.

282. R2.Pentruacreșteniveluldeimplicareapartenerilorestenecesarcaîncadrulreuniunilorsăsealocetimpsuplimentarpentrusubiectelepropusepeagendădepartenerișiestenecesarca înprocedurascrisăsă fieîncurajatschimbuldeopinii,chiarșidacăacestaestematerializatprine-mailșinusepoartăundialogîntimpreal.Estenecesarca înpregătireareuniunilorsăexisteocomunicare foarteclarășicuminim4săptămâniînainte pentru a permite partenerilor sociali și din societatea civilă să transmită propuneri pe agenda șiminimum¼dintimpulacordatîntâlnirilorartrebuialocatpentrudiscutareapropunerilorvenitedinparteapartenerilorsocialișidinsocietateacivilă.Înconsultareascrisăpee-mailesteesențialăutilizareaopțiuniiderăspunscătretoțiceivizațidemesaj(opțiunea„replayall”).

283. C5.OanumităspecializareamembrilorCCMAPșiCM-urilorestenormalășichiarnecesară,pentruacreșterelevanțalorînraportcuundomeniu.Iarîndomeniilelordespecializaremembriistructurilor

65

parteneriale sunt de regulă activi, emit opinii și fac sugestii pentru autoritățile de coordonare șigestiune a fondurilor ESI. Dar sunt necesare și activități mai susținute atât pentru creșterea capacitățiipartenerilordinsocietateacivilă,astfelîncâtsugestiilelorsăsepoatătransformaînrecomandăriconcrete,câtși pentru creșterea nivelului de conștientizare a riscului de conflict de interese atunci când partenerii seexprimăcuprivirelachestiuniceîiafecteazădirectcabeneficiari.

284. R3.Estenecesarăelaborareaunorproceduristrictepentruprevenireașigestiuneaconflictelordeintereseîncadrulstructurilorparteneriale.Ghidultrebuiesăprevadăcărisculdeconflictdeinteresetrebuieconștientizatșiprezentatpublic,chiarșiîncazulunuiconflictdeinteresepotențial.Astfelparteneriiartrebuisăprimeascăformare cu privire la potențialele conflicte de interese și ar trebui să aibă obligația să declare potențialeconflictedeintereseșisăseabținădelainfluențareadeciziilor(promovareadeciziilorșivot)atuncicândseaflă în conflict de interese. Procedurile ar trebui să includă sancțiuni clare și aspre pentru nerespectarearegimuluiconflictuluideinterese.

285. C6.Așacumaratăevidențele șianalizele realizate,activitățiledecreștereacapacitățiimembrilors-auimplementatînmicămăsurășiauîncăeficacitatelimitată,deciestenevoiedeintensificareaeforturilorînacestsens.

286. R4.EstenecesarădinamizareaactivitățilorpentrucreștereacapacitățiimembrilorCCMAPșiCM-urilor,pebazaanalizeidenevoișiapreferințelorexprimatedeaceștia.Pentrucaacesteactivitățisăfieeficaceelenutrebuiesă creeze povară administrativă suplimentară pentru membri. De exemplu, sunt de preferat sesiunile deformarescurte,implementareaunormetodedetransferdebunepracticietc.

287. ÎnansambluputemconcluzionacăparteneriiîșiîndeplinescrolulînacordcuprevederileCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatuluișiauunniveldeimplicaremediu.ParteneriisuntactiviîndomeniiledeinteresșiauocontribuțiedeîndrumaregeneralășimonitorizaredeansamblupentruactivitateaMFE șiAM, fără să contribuie concret, prin activitatea structurilorparteneriale, ladefinirea și luareaunordeciziidecătreautoritățiledecoordonareși gestiunea fondurilorESI,dat fiindcă implicarea lorestemaidegrabăreactivă,înraportcupropunerileautorităților.

66

5. Tema de evaluare D3 - Evaluarea capacității administrative aautorităților și beneficiarilor. Analizele efectuate și răspunsurile laîntrebăriledeevaluare

I. TemadeevaluareD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeaautorităților5.1. D3-IE1:Careestenivelulactualalcapacitățiiautoritățilorși încemăsurăexistă

progresedelamomentulevaluăriiprecedente?288. AnalizacapacitățiiadministrativeaautoritățilordecoordonareșigestiuneafondurilorESIestestructuratăpe

patrudimensiuni,fiecarecuvariabilespecificedimensiunii,definiteprincriterii:

i. Structuri,cuvariabilecare facreferire laaspecteprecumdesemnareastructurilorpentruperioadaviitoaredeprogramare,laadecvareapoziționăriiorganismelorintermediare,înraportcubeneficiariișitipuriledeintervenții, laadecvareastructurilorexistentepentrutoatefazelemanagementuluideprogram,larelațiileinterinstituționale,precumșilaalteaspectecețindefuncționalitateastructurilordegestiuneaFESI;

ii. Resurseumane,cuvariabilereferitoarelapoliticaderesurseumane,gestiuneafluxuluidepersonal,formare,performanță,evaluareașirecompensareapersonalului,darșicapacitateamanagerială;

iii. Instrumente și sisteme, cu variabile care se referă la delegarea sarcinilor, existența procedurilor,disponibilitateașiutilizareaasistențeitehnice,indicatoriisistemului,sistemeelectronice,sistemuldemanagementșicontrol;

iv. Factoriorizontali,caresereferălamanagementulpoliticilorpublice,evaluareaindependentă,relațiileinter-instituționaleșiabordareariscurilorprivindcorupția.

289. Amintim că pentru a evalua capacitatea administrativă am urmărit un set de variabile incluse în lista deverificarepentruevaluareacapacitățiiadministrative(anexa6),variabileceaufostorganizatepe4dimensiuni:(i) structuri, (ii) resurse umane, (iii) sisteme și instrumente și (iv) factori orizontali. Pentru a prezentaconstatărileevaluării,pentrufiecarevariabilăaufostanalizatecriteriidefinitorii,informațiilefiindprezentateîn continuare pe fiecare dintre aceste variabile, pentru o parcurgere ușoară. Îndeplinirea criteriilor a foststabilităpepatrunivelurişirezumatăînlistadeverificarepentruevaluareacapacitățiiadministrative(anexa6).Pentruaoferioimaginesinteticăasituațieiactualeșiaprogresuluipentrufiecaredimensiuneșivariabilă,a fost utilizat un sistemde notare care a permis prezentarea capacității administrative în format grafic, odiagramăradar,carearatăcâtdedeparteestefiecarevariabilăfațădelaniveluldorit(realizatînîntregime).Folosindunsistemdenotarepentrufiecarenivelderealizareșicompunândnotărilepentrufiecarevariabilă,arezultatunindicealcapacitățiiadministrativecaresebazeazăpeurmătoarelenivelurideevaluare:

- criteriulrealizatînîntregimeafostevaluatca„Da"șinotatcu3puncte;- criteriulrealizatparțial,nuîntotalitateşiundesuntnecesareîmbunătățiriafostevaluatca„Da*"și

notatcu2puncte;- criteriulrealizatparțial,înmicămăsurăşiundesuntnecesareîmbunătățirisemnificativeafostevaluat

ca„Nu*"șinotatcu1punct;- criteriulnerealizat,delocşiundenuexistăniciodovadăderealizare,afostevaluatca„Nu"șinotatcu

0puncte.

290. Înevaluărileprecedente(publicateîn2013și2015)indexulcapacitățiiadministrativeafostcalculatcamediearitmetică simplă a punctajelor pentru toate variabilele de capacitate. Evaluareade față a utilizat omedieponderatăapunctajelorvariabilelor,astfelîncâtvariabilelecareafecteazămaimultcapacitateaadministrativăsăprimeascăogreutatemaimareînvaloareafinalăaindexului.Pebazaconsultărilordininterviurișifocusgrupurifiecarevariabilăaprimitopondere,între1–variabilelecapacitățiicuimportanțămedieși3–variabilelecapacitățiicuimportanțăfoartemareșiamefectuatmediaponderată.Comparațiaprezentatămaijossebazeazăpemediileponderaterefăcutepebazadatelorproveniteșidinevaluărileprecedente.

291. Princomparație cuperioadaprecedentădeprogramareși în raport cu începutulperioadeideprogramare2014-2020,nivelulcapacitățiiadministrativeaautoritățiloracrescut.Cutoateacestea,petoatedimensiunileestelocdeîmbunătățiri,iaranalizaurmătoaresubliniazăundeacesteîmbunătățirisuntcelemainecesareșipotaveacelmaimareimpact.Înciudaunuiprogresremarcabil,factoriiorizontaliceinfluențeazăcapacitateaadministrativălaunniveldestuldeslab,potpuneproblemedeeficacitatemăsurilorluateîncontinuarepentrucreșterea capacității administrative. Capitolul de față prezintă analiza pe fiecare variabilă aferentădimensiunilordecapacitate.

67

Figura6.Evoluțianiveluluicapacitățiiadministrativeaautorităților,pedimensiuni (notăride la0 la3conform indiceluicapacitățiiadministrative)

Sursa:prelucrareaautorilorpebazaindiceluicapacitățiiadministrative

292. Analiza capacității administrative a autorităților de coordonare și gestiune a fondurilor ESI, prezentate încontinuareînacestcapitol,aratăcăprincipaleledeficiențealecapacitățiiadministrativeaautoritățilormenționateînAcorduldeParteneriat2014-2020sunt:

- autoritatea scăzută a organismelor de conducere și de coordonare și stabilitatea redusă astructurilorșiacadruluigeneral;

- politicișipracticineadecvateprivindresurseleumane;- lipsa mecanismelor pentru asigurarea eticii profesionale a personalului implicat în

gestionareafonduriloreuropene;- sistemdeimplementaregreoișibirocratic.

5.1.1. Structuri293. Evaluarea structurilor se referă la aspecte precum desemnarea structurilor pentru perioada viitoare de

programare, la adecvarea poziționării organismelor intermediare, în raport cu beneficiarii și tipurile deintervenții, laadecvareastructurilorexistentepentrutoate fazelemanagementuluideprogram, larelațiileinterinstituționale,precumșilaalteaspectecețindefuncționalitateastructurilordegestiuneaFESI.

Figura7.Evoluțiacapacitățiiadministrativeaautoritățilorpedimensiuneastructuri(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


2,03

1,571,87

0,50

2,31 2,23 2,10

0,88

1,73

0,80 0,92 0,88

2,43 2,37 2,20

1,71

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

STRUCTURI RESURSEUMANE INSTRUMENTEȘISISTEME FACTORIORIZONTALI

perioada2007-2013(evaluareaugust2013) perioada2007-2013(evaluaredecembrie2014)

perioada2014-2020(evaluaredecembrie2014) perioada2014-2020(evalaurenoiembrie2020)

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

Desemnareastructurilorpentruperioada2021-2027

Transferuldeexperiențădinperioadadeprogramare

anterioară

Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional

Autoritateastructurilorînîndeplinirearoluluiacestora

LocalizareaAMPOR(planificatăpentruperioada2021-2027)esteînconformitatecustructura…

AdecvareapoziționăriiOIpentrutipuldeintervențieșibeneficiarii

vizați

Relațiilebunedelucrubinestabiliteîntreorganismelede

coordonare(deexempluAM,OI…

Structuriadecvatepentrutoatefazelemanagementuluide

program

Parteneriatulesteprezentşieficace

Coordonareainterministerialăsistematicășieficientăapoliticilorsocio-economice

Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențăși

funcționareadecvată

STRUCTURI

perioada2007-2013(evaluare2014) perioada2014-2020(evalaure2020)

68

294. Înansamblu,încomparațiecuperioadaanterioarădeprogramare(2007-2013),capacitateaadministrativăs-a îmbunătățit în ceea ce privește structurile, dar evaluarea de față arată probleme în ceea ce priveștecoordonarea inter-sectorială și autoritatea structurilor. Mai mult, deși întrunește consens elaborarea deprogrameregionale,suntnecesaremodificări legislativeșiactivitățidecreștereacapacitățiiadministrativepentrucaAgențiiledeDezvoltareRegională(ADR)săpreiafuncțiadeAutoritatedeManagement(AM).

5.1.1.1. Desemnareastructurilorpentruperioada2021-2027

295. CadrulstrategicpentrucoordonareaFESInus-amodificatînperioadadelaaprobareaAcorduluideParteneriatșipână lamomentulredactăriiprezentuluiraportdeevaluare.Auexistatoseriedemodificărialecadruluiinstituțional,spreexempluMFEafuzionatcuMinisterulDezvoltăriiRegionale,creându-seîn2017MDRAPFE,careapreluatatribuțiiledecoordonareasistemuluifondurilorFESI,daraceastăstructurăarevenitînanul2018 la forma din 2016. În toate cazurile s-au realizat desemnări oficiale ale structurilor de gestiune afondurilorESI,prinhotărâreaguvernului.

296. Avândînvedereetapa înaintatăde implementareaAcorduluideParteneriat2014-2020, încarenusemairidicăproblemadesemnăriistructurilor,aceastăvariabilăesteanalizatăpentruperioada2021-2027.

297. Guvernul României a emis OUG 122/29.07.2020 privind unele măsuri pentru asigurarea eficientizăriiprocesuluidecizionalalfondurilorexternenerambursabiledestinatedezvoltăriiregionaleînRomânia,avânddrept scopasigurarea cadrului generaldegestionareaprogrameloroperaționale regionale,deasigurareacadrului general necesar pregătirii sistemului de gestiune și control, precum și implementării proiectelordestinate dezvoltării regionale în perioada de programare 2021-2027. Prin această OUG, Agențiile deDezvoltare Regională vor îndeplini rolul de Autoritate de Management pentru programele operaționaleregionale2021-2027.

298. La data redactării prezentului raport este elaborat un proiect de hotărâre a guvernului pentru aprobareacadrului general necesar în vederea implicării autorităților și instituțiilor din România în procesul deprogramareșinegociereafondurilorexternenerambursabileaferenteperioadeideprogramare2021-2027șiacadruluiinstituționaldecoordonare,gestionareșicontrolalacestorfonduri.Conformproiectului,MinisterulFondurilorEuropene(MFE)areresponsabilitateacoordonăriipregătirii,dezvoltării,armonizăriișifuncționăriicadrului legislativ, instituțional, procedural și programatic pentru gestionarea fondurilor externenerambursabileaferentepoliticiidecoeziunealocateRomânieipentruperioadadeprogramare2021-2027.

299. Conform proiectului de hotărâre a guvernului sunt definite autorități de programare și autoritățipropusepentrugestiune.62Avândînvedereacesteaspecte,calificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.1.1.2. Transferuldeexperiențădinperioadaanterioarădeprogramare

300. Structurileactualesuntcontinuatoarealestructurilorcareaufuncționatînperioadaanterioarădeprogramare,chiardacă arhitectura instituțională amai suferitmodificări, personalulutilizândexperiența acumulatăpeduratacicluluianterior.

301. Conform sondajului realizat în cadrul prezentei evaluări reiese că, în perioada actuală de programare,personalulAM-urilorutilizeazăînceamaimaremăsură(cuexcepțiaAMPOC)experiențaorganizațieiacumulatăînperioada2007-2013,inclusivpentruprogramareapost2020.Unprocentde96%dintreOI

62Sepropunecafuncțiadeautoritatedemanagement(conformArt.65-AutoritățileresponsabiledeprogrameşiArt.66-FuncțiileautoritățiidemanagementdinproiectuldeRegulamentComun)săfieîndeplinităastfel:

- MinisterulFondurilorEuropenevafititulardeprogramșiAMpentruurmătoareleprogrameoperaționale2021-2027:Programul

OperaționalDezvoltareDurabilă,ProgramulOperaționalEducațieșiOcupare,ProgramulOperaționalCreștereInteligentă,

DigitalizareșiInstrumenteFinanciare,ProgramulOperaționalSănătate,ProgramulOperaționalTranzițieJustă,Programul

OperaționalIncluziuneșiDemnitateSocială,ProgramulOperaționalAsistențăTehnică.

- MinisterulTransporturilor,InfrastructuriişiComunicațiilorurmeazăsăîndeplineascăfuncțiadeAutoritatedeManagement

pentruProgramulOperaționalTransport.

- PentruProgramulOperaționalTransport,sedesemneazăMinisterulTransporturilor,InfrastructuriișiComunicațiilorcatitularde

programșiautoritatedemanagement.

- PentruprogrameleInterregîncareRomâniaesteparteînperioada2021-2027,sedesemneazăMinisterulLucrărilorPublice,

DezvoltăriișiAdministrației,prinDirecțiaGeneralăCooperareTeritorialăEuropeană,catitulardeprogrameoperaționaleși,după

caz,autoritatedemanagement,autoritatenațională,punctnaționaldecontact,sistemnaționaldecontroldeprimnivel,înfuncție

deprogramulrespectiv.

- PentruProgramulpentruAcvaculturășiPescuit,sedesemneazăMinisterulAgriculturiișiDezvoltăriiRurale,catitulardeprogram,

autoritatedemanagementșiorganismresponsabilcuprimireafondurilordelaComisiaEuropeană.

- PentruProgrameleNaționaleAfaceriInterneînperioada202-2027sedesemneazăMinisterulAfacerilorInterne,catitularde

programe,autoritatedemanagement,organismcontabilșiorganismresponsabilcuprimireafondurilordelaComisiaEuropeană

69

consideră căacest lucru se întâmplă și înorganizația lor. Fațădeperioada anterioarădeprogramare,expertiza s-a consolidat, transferul fiind asigurat prin păstrarea personalului în cadrul autorităților degestiune,chiardacăauavutlocschimbăristructurale.

302. Calificativulpentruaceastăvariabilăestemaximcuprivirelaaceastăperioadădeprogramare.

303. În privința pregătirii instituțiilor pentru perioada viitoare de programare, ca volum demuncă și plan detranziție de la responsabilitățile curente la cele ale perioadei viitoare, există unnumăr egal de răspunsuripozitiveșinegativedinparteaAM,întimpceOI-urilesesimtmaipregătite.

5.1.1.3. Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional

304. Evidențele colectate arată că există consens cu privire la cadrul instituțional pentru coordonarea șigestiuneautilizăriifondurilorESI.Cadrulstrategicșiinstituționalafostsupusunorconsultăriamplecareaucondus laacest consens, așa cumrezultădinanalizaaferentă temeideevaluareD2, atâtpentruperioada 2014-2020, cât și pentru perioada post 2020. Pentru perioada post 2020, în ciuda schimbărilormajore prefigurate de introducerea unor programe regionale, consultările publice au asigurat o susținereputernică pentru cadrul instituțional desemnat din partea autorităților publice și actorilor interesați dinsocietateacivilă.Prinurmare,calificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.1.1.4. Autoritateastructurilorînîndeplinirearoluluiacestora

305. După cum este menționat și în Acordul de Parteneriat 2014-2020, experiența perioadei anterioare deprogramareindicăoautoritatedestuldescăzutăaorganismelordemanagementșidecoordonare,precumșiostabilitateredusăastructurilororganizațiilorșiacadruluiglobal.OrganismeledecoordonareșiunnumărdeAM-urinuauavutsuficientăautoritatepentruaasiguraabordăriconsecvente,procedurisimpleșicoerente,evitarea suprapunerilor responsabilităților și implementarea efectivă a planurilor de acțiune la nivelulinstituțiilorpentruarezolvaproblemeleesențiale.

306. Înactualaperioadădeprogramare,întregulcadruinstituționalesteintegratînsistemuladministrațieipublice,exceptândceleoptADR-uri,careauroluldeOIpentruPOR,prinacorddedelegarecuAMPOR.Acesteaaustatutulde„ONGdeinterespublic”,fiindînființateînbazaLegii315/2004pentrudezvoltareregională.

307. MinisterulFondurilorEuropene(MFE)esteautoritateapentru: „a)coordonarea instrumentelorstructurale2007-2013, b) coordonarea fondurilor europene structurale și de investiții 2014-2020, c) coordonareaFonduluiEuropeanpentruAjutorareaPersoanelorDefavorizate2014-2020(FEAD),d)coordonareafonduriloreuropenestructuraleșideinvestițiipost2020[…].”Deasemenea,esteautoritateadecoordonarecucelelaltefondurireglementatelaniveleuropean.63Înplus,pentruasigurareauneigestiunicoerenteaprogramelor,spredeosebiredeperioada2007-2013,maimulteAutoritățideManagementpentruprogrameoperaționales-aureorganizat,cufuncțiilelorprevăzutederegulamenteleeuropene,înstructuraMFE(respectivAMPOAT,AMPOIM, AM POC, AM POCU se regăsesc în structuraMFE). Alte 3 autorități demanagement se regăsesc înstructuraMinisteruluiLucrărilorPublice,DezvoltăriișiAdministrației,MLPDA,respectivAMPOR,AMPOCAșiAMpentruProgramedeCooperareTeritorialăEuropeană.

308. StructurilePNDRşiPOPAMsuntincluseînstructuraMinisteruluiAgriculturiişiDezvoltăriiRurale(MADR)şiincludAutoritățiledeManagement,caresuntîncadratelaniveluldirecțiilorgenerale,agențiiledeplățipentruceledouăprograme(APIAșiAPDRP).Suplimentar,existăunorganismdecoordonarepentruceledouăagențiideplățidincadrulPNDR.

63MinisterulFondurilorEuropeneesteautoritateapentru:coordonareainstrumentelorstructurale2007-2013,coordonareafonduriloreuropenestructuraleșideinvestiții2014-2020,potrivitdispozițiilorart.123alin.(8)dinRegulamentul(UE)nr.1.303/2013al

ParlamentuluiEuropeanșialConsiliuluidin17decembrie2013destabilireaunordispozițiicomuneprivindFonduleuropeande

dezvoltareregională,Fondulsocialeuropean,Fonduldecoeziune,FonduleuropeanagricolpentrudezvoltareruralășiFonduleuropean

pentrupescuitșiafacerimaritime,precumșidestabilireaunordispozițiigeneraleprivindFonduleuropeandedezvoltareregională,

Fondulsocialeuropean,FonduldecoeziuneșiFonduleuropeanpentrupescuitșiafacerimaritimeșideabrogareaRegulamentului(CE)

nr.1.083/2006alConsiliului,coordonareaFonduluiEuropeanpentruAjutorareaPersoanelorDefavorizate2014-2020(FEAD),

coordonareafonduriloreuropenestructuraleșideinvestițiipost2020,coordonareafonduriloralocateprinMecanismulpentru

InterconectareaEuropei,mecanismelefinanciarealeSpațiuluiEconomicEuropeanșiNorvegian,prinProgramuldeCooperareElvețiano-

Român,respectivgestionareaFacilitățiideTranziție2007,FrontierelorExterne,FondulFacilitateaSchengen,FonduldeSecuritate

Internă2014-2020,programeledeînfrățireinstituționalășiasistențătehnică,șiafondurilordepreaderarePHARE,ISPA.Ministerul

FondurilorEuropeneîndeplineșteatribuțiileaferenteautoritățiideplatăpentruprogramulFacilitateaSchengen,Facilitateadetranziție,

FondulFrontierelorExterne,Programuldecooperareelvețiano-românșiFondulpentruSecuritateInternă2014-2020.MFEestede

asemenea,PunctnaționaldecontactpotrivitMemorandumuluideînțelegerepentruimplementareaMecanismuluifinanciaralSpațiului

EconomicEuropean2004-2009.

70

309. Seobservăastfelcăstructuradecoordonareaplanificăriișiutilizării fondurileESIesteodirecție lanivelul MFE, pe același nivel administrativ din punct de vedere formal/legal cu Autoritățile deManagement,direcțiiîncadrulMFE,MLPDAșiMADR.Criteriul„amplasareastructurilordecoordonarepesteAM-uri,înconformitatecuierarhiaadministrativă”nuesteîndeplinitîntotalitate.Înplus,MFEșiMLPDAautrecutprinmaimultetransformăriinstituționale,ceamaiimportantăfiindînființareaMinisteruluiDezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (MDRAPFE) în 2017.MFE șiMLPDA(anteriorMDRAP)aurevenitlastructuraseparatălaînceputulanului2018.Cutoateacestea,celemaimultefuncțiinus-aumodificatsubstanțial.

310. Existăoautoritateclarăainstituțiilordecertificare,platășicontrol.AutoritateadeCertificareşiPlată(ACP)dincadrulMinisteruluiFinanțelorPubliceesteresponsabilădeasigurareaunuimanagementfinanciareficiental fondurilor externe nerambursabile primite de la Uniunea Europeană, precum şi de la alte organismeinternaționaledonatoare.PlasareaACPîncadrulMinisteruluiFinanțelorPublice,gestionarulbugetuluigeneralconsolidat,dăautoritateinstituțieiînfuncțiapecareoaredecertificareșiplată.

311. Autoritatea de Audit (AA) funcționează pe lângă Curtea de Conturi a României, fiind un organism fărăpersonalitatejuridică,independentdinpunctdevedereoperaționalfațădeCurteadeConturi.Autoritateadeaudit își desfășoară activitatea în conformitate cu prevederile legislației comunitare și naționale aplicabilefonduriloraferenteasistențeifinanciareacordateRomânieideUniuneaEuropeană.PlasareacastructurăaCurțiideConturiîiconferăautoritatedeverificareasupratuturorfondurilorpublice(naționalesaudelabugetulUniunii)aferenteproiectelor.

312. PrinPOATesteurmărităși„îmbunătățireacadruluidereglementare,strategicşiproceduralpentrucoordonareașiimplementareaFESI”cuimpactasupracapacitățiiautoritățilordecoordonareșicontrolafondurilorESIdeaasigura coerența procedurilor, practicilor și acțiunilor. Conform Evaluării POAT 2014-2020, numărul destructuridecoordonare,controlșigestiuneFESIsprijiniteesteaproapedețintafixatășiexistăpremisebunepentruatingereaindicatoruluipânălafinalulimplementăriiprogramului.

313. DeșicoordonareadecătreMFEafostmaidificilăînetapadeînceputaactualeiperioadedeprogramare,eas-aconsolidatpeparcurs.Dificultateaaprovenitșidinfaptulcăpoliticilesectorialesedecidlaministerelederesort,coordonareadecătreMFEamoduluideutilizarea fondurilorcarevinde laUniuneaEuropeanătrebuindsăserealizezeprintr-ostrânsăcolaborarecuacestea,MFEnedeținândexpertizătehnică.AșacumaratăanalizaaferentătemeideevaluareD1inclusăînprezentulraport,mecanismuldecoordonareinstituitde Acordul pe Parteneriat și gestionat de MFE pentru a asigura coerența și complementaritateafondurilorESI(întreeleșicupoliticilenaționaleșialtesursedefinanțare)afuncționatparțialeficace.

314. Așadar, criteriile pentru variabila referitoare la autoritatea structurilor (în special a celor de control) este„realizatparțial”șimaisuntnecesareîmbunătățiri.

5.1.1.5. LocalizareaAMPOR(planificatăpentruperioada2021-2027)esteînconformitatecustructuraadministrativă(nivelregional)

315. ADR-urile,desemnatecaautoritatedemanagementpentruviitoareleprogrameregionale,nu facpartedinstructura administrației publice, iar acreditarea lor în autorități demanagement nu este facilă.Având învederepedeoparteatribuțiilepecareoautoritatedemanagementleareîngestiuneafinanciarăafondurilorpublice(fondurinerambursabileșicofinanțarenațională),iarpedealtăparteactualulstatutalADR-urilor (organizații neguvernamentale, non profit, cu personalitate juridică, de utilitate publică), estenecesarăidentificareadesoluțiilegislativecaresălepermităordonanțaredecreditealebugetuluidestat(modificareaLegiinr.500/2002privindfinanțelepublice).

316. DinacestpunctdevedereesteconsideratădificilăpoziționareaAMPORîncadrulADR-urilor,iarcalificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,înmicămăsură”,cunecesitateadeîmbunătățirisemnificative.

AdecvareapoziționăriiOIpentrutipuldeintervențieșibeneficiariivizați

317. Programeleoperaționalesuntimplementatelanivelcentral,regionalși/saulocal,cuexistențaunorstructuridelegate,dupăcumurmează:

- POR–opereazăprinADR-uriledincele8regiuni;- POIMopereazălanivelregional,prin8puncteregionale;- POCdețineOIlanivelcentral:OICercetareîncadrulMinisteruluiEducațieișiCercetăriiȘtiințificeși

OIPSIîncadrulMinisterulComunicațiilorșiSocietățiiInformaționale;

71

- POCU deține OI la nivel central (OI Educație în cadrul Ministerului Educației și Cercetării) și 8organismelanivelregional(OIR);

- ocaracteristicăaPNDRoreprezintăreprezentarea lanivel regional (CRFIR)şi județean(OJFIR)şichiarlanivellocal,încazulAPIA.

- POPAMopereazăînteritoriuprin8centreregionale;- CTEopereazăprinbirouriregionaledecooperaretransfrontalierășiprinpunctedeinformaredela

niveluljudețelor,încazulCTERO-HU.

318. POCAșiPOATnuauorganismeintermediare,datfiindspecificulprogramelor.

319. Evidențelecolectateprinstudiuldocumentelor(inclusivrapoartedeauditlaniveldeprogram),interviurișifocusgrupuriaratăcăestedeosebitdeimportantăcapacitateaorganismelorintermediareînplanlocal,pentrucarelațiacubeneficiariisăfiesusținutăoptim.Cooperareaceamaieficientăsărealizeazăacoloundeexistăbirourijudețene,respectivlanivelulPNDRșiCTE.Eficiențașieficacitateacelorlaltestructuridepindeșideeficiențapersonaluluiangajat.Dinacestpunctdevedere,s-aufăcutprogreseprincreștereacompetențelordeinstruire,darmaiestelocdeîmbunătățire,înspecialînprivințaeficiențeiînrealizareaactivităților.Prinurmare,calificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial”.

5.1.1.6. Relațiibunedelucru,binestabiliteîntreorganismeledecoordonare(deexempluAM,OIşialtestructuri)

320. Criteriuldeevaluarepentruvariabila„relațiibunedelucru,binestabiliteîntreorganismeledecoordonare”sereferălacomunicareașicooperareadintreorganismeledecoordonare,AM-urişiOI-urișialteunitățirelevante.AșacumamarătatîncuprinsulanalizeipentrutemadeevaluareD1,întreautoritățiledemanagements-austabilitrelațiibunedelucruatâtprinactivitateagrupurilordelucrufuncționale(deșiacesteanuauavutîntoatecazurileconstanță),câtșiprinmecanismeclasicealeadministrațieipublicedecooperareintrașiinter-instituțională.Aurămasînsăaspecteoperaționalepentrucarearfifostutilăocolaboraremaistrânsă,conformconcluziiloranalizeipentrutemadeevaluareD1.

321. ÎnceeacepriveșterelațiiledelucrudintreAMșiOI,conformEvaluăriiPORlaniveldesistem64,seevidențiazănecesitatea de a defini în mod mai clar legăturile orizontale de colaborare la nivelul direcțiilor șidepartamentelorAM/OIPOR,învedereaeficientizăriiproceselordeavizareșiluareadeciziilor,precumșiînvederea asigurării unei planificări adecvate a resurselor umane, din perspectiva reducerii risculuisupraîncărcăriicusarcinideserviciu.Deasemenea,existănecesitateaanalizăriișidefiniriimaiclarearelațiilordecoordonareverticală,atâtlanivelnațional(MLPDA/AMPORșialtestructuriimplicateînsistemulPORșiîngestionareafondurilorESI),câtșilanivelregional(CDR/ADR/birourilejudețenealeADR-urilor),învedereaasigurăriiuneicorelărimaieficienteaproceselordeluareadeciziilordesusînjosșitotodatădeavizaredejosînsus.

322. Evaluarea on-going a PNDR a analizat nivelul eficacității comunicării și a fluxurilor interne de informații,indicândunnivelridicatdesatisfacțieînceeacepriveștecomunicareadintreAM,APIAșiAFIR.Acestlucruareunefectpozitivînreducereavolumuluidemuncăpentruautorități.Referitorlafrecvențacomunicăriiinterneareieșitcăfluxurileinterneșischimbuldeinformațiirespectăcalendaruldeimplementareaprogramuluișitermeneleprevăzuteprinacordurilededelegaredintreinstituții.

323. EvaluareaPOAT65,aratăcărelațiiledintreAMPOCșiorganismeleintermediarepentruPOCnuaufostîntoatecazurilefoartebune,blocajeleapăruteînactivitateaOICercetareconducândlapreluareaunorfuncțiilanivelulAM. Evidențele colectate pentru prezenta evaluare arată că relațiile dintre AM POCU și organismeleintermediareregionale,respectivOIdelanivelcentralsuntbineapreciatedereprezentanțiiacestorstructuri,dar sunt identificate și lucruri care ar putea fi îmbunătățite, în special în ceea ce privește consultareareprezentanțilorOIînaintedeluareaunordeciziicuimpactasupraactivitățiilor.RelațiiledintreAMCTEșibirourilesaleregionaledecooperaretransfrontalierăsuntapreciatecafiindfoartebunedecătreambelepărți.

324. UniidintrereprezentanțiiAMșiOIaumenționatdificultățiînrelațiilecuAutoritateadeAudit.Înunelesituațiis-auremarcatdiferențedeopinieîninterpretareaacelorașispețesupuseverificărilor.Îngeneral,persoaneleconsultateapreciazăoîmbunătățireadialoguluidintreautoritățiledegestiuneaprogramelorșiAutoritateadeAudit,darsemaipotrealizaameliorări.

64EvaluareaintervențiilorPOR2014,2020,Tema12AnalizasistemuluideimplementareaPOR,LattanzioAdvisorySpA,201965EvaluareaPOAT2014-2020,11.09.2020,Ernst&Young,InstitutulNaționaldeCercetareȘtiințificăînDomeniulMunciișiProtecțieiSociale(INCSMPS),QURESQualityResearchandSupport.

72

325. Avândînvederetoateaspectelemenționate,calificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.1.7. Structuriadecvatepentrutoatefazelemanagementuluideprogram

326. Analiza sistemului de implementare a POR concluzionează: cadrul legislativ este adecvat asumăriiresponsabilităților legate de politica de dezvoltare regională, în special cu referire la asumarearesponsabilităților legate de implementarea POR la nivel AM/OI POR, datorită cadrului de reglementare afuncțiilordelegate,precumșiROF-urilorșiprocedurilordesistemadoptate.

327. În mod similar, toate celelalte organisme intermediare funcționează în baza acordurilor de delegare și aregulamentelordeorganizareșifuncționare.Acordurilededelegareaufostmodificate/actualizateprinacteadiționale, fie ca urmare a modificării reglementărilor europene, pentru a fi în acord cu acestea, fie dinnecesitateadeaîmbunătățicadrulderealizareasarcinilordelegate.Deasemenea,structuraOI(deexempluPOR)s-aajustatînfuncțiedesarcinileprimitepeparcursulimplementăriiprogramului(deexemplupreluareafuncțieideevaluaretehnicășifinanciarăaproiectelor).

328. În ceea ce privește repartizarea sarcinilor în interiorul instituțiilor, respondenții la sondaj consideră că înmajoritateaAM-urilorșiOI-urilorsuntstabilitemodalitățidedelegareasarcinilorîninteriorulorganizațieiși/sauexistăproceduriclareșicoerentedeexercitarearolurilorșisarcinilor fiecăruidepartament.Atât încadrul AM, cât și în cel al OI, există o opiniemajoritar pozitivă în privința atribuirii eficiente a rolurilor,responsabilitățilorșisarcinilorlaniveldedepartamente,unități,locuridemuncă.OopinienegativănotabilăestelanivelulPOC.

329. Cuosingurăexcepție66,toateAM-urileșiOI-urileconsiderăcăexistăoseparareclarăafuncțiilor.AceeașiopinieaOI-urilorexistășiînceeacepriveștedefinireaclarășibunagestionarearesponsabilitățilormanageriale;încazulAM-urilorexistădouăopiniinegative,dinparteaPOCșiPOCU.

330. La nivelul OI se simte nevoia și de o mai bună structurare instituțională, corelat cu specificul axelorprogrameloroperaționale.Existăunprocentsimilarderespondențicareconsiderăcaactualastructurăesteadecvatășicareconsiderăcaactualastructurănuesteintegraladecvată.Spreexemplu,limitărialestructurilorinstituționale actuale se observă la AM PNDR și AM POCU care nu includ un departament propriu deprogramare.

331. Cureferirelastabilitateastructurilor,sondajulșistudiuldocumenteloraratăcă,înultimii3ani,auavutloctransferuridelaoinstituțielaalta,pentrumaimulteprogrameoperaționale(PNDR,POAT,POC,POCU,POIMșiPOR).Înacelașitimp,auavutloctransferurialestructuriiîninteriorulinstituției,pentruAMPNDRșiOIdincadrulPNDRșiPOR.RestructurăriinternesemnificativeauavutlocîncadrulAMPORșialunorOIalePOCU,POIMșiPOR,careauprodusperturbări,celpuținpentruoperioadădetimp,lanivelulactivitățilorcurentealepersonaluluicareafostmutatîntredirecții,fărăsăaibă,înmodnecesar,competențepentrunoileposturi.Unastfel de exemplu este mutarea unei părți a personalului de la Biroul de evaluare a POR (BEPOR) lacompartimentuldeachiziții.

332. ÎncadrulOI, în funcțiedeciclulmanagementuluideprogram,personalulOIseajusteazăpentrua face fațăsarcinilor.Astfel,înurmalansărilordeproiecte,personalulseconcentreazăpeproceseledeevaluare–selecție–contractare,iarulteriorpeprocesuldemonitorizare.Cutoateacestea,lipsapredictibilitățiilansăriideapeluridin partea AM creează dezechilibre în activitatea organismelor intermediare, prin creșterea gradului deîncărcare launnivel caregenerează întârzierimajoreale termenelor, cuefectenegative în implementareaproiectelordecătrebeneficiari.

333. Toateceledemaisusatestăfaptulcă,deșis-auprodusprogresedelaevaluareaanterioară,maiestelocdeîmbunătățire, deci calificativul pentru această variabilă este „realizat parțial, nu în totalitate, necesităîmbunătățiri”.

5.1.1.8. Coordonareainterministerialăsistematicășieficientăapoliticilorsocio-economice

334. Cooperarea inter-instituțională rămâne dificilă, aspect ce reiese și din implementarea PO care auintervenții cupotențial complementar.Este importantde remarcat căpotențialul complementaralprogramelors-arealizatînspecialpebazainteresuluibeneficiarilorșiaexistatocoordonarerelativlimitată pentru asigurarea complementarităților, mecanismul de coordonare bazat pe Comitetul de

66UnOIdincadrulPOCU.

73

Coordonare pentru Managementul Acordului de Parteneriat și subcomitetele sale tematice fiind parțialoperaționalșieficace.67

335. Dinevaluăriledeprogramrealizatepânăînprezent(POSDRU,POCU,POR,POAT)s-aobservatcăs-arealizatcomplementaritateaînspeciallaniveldeprogramare.Înimplementare,fiecareAMalansatapeluriledupăpropriulcalendar,chiardacălogicaintervențiilorarfiimpusoanumităsecvențialitateînfuncțiedetipulintervenției (de exemplu, mai întâi infrastructura, apoi resursa umană) sau intervenții complementare înanumitecomunități(deex.intervențiidenaturăsocială,deeducație,sănătate,locuire,ocupare).

336. Un exemplu în ceea ce privește coordonarea interministerială limitată este colaborarea deficitară dintreMinisterulMunciișicelalEducațieiînceeacepriveșteintervențiiledineducațiecetrebuiecorelatecunevoiledepepiațamunciisaucuprivirelaintervențiilecevizeazăincluziuneasocială,careartrebuisăținăcontșidenevoileeducaționalealegrupurilordefavorizate.68Ocauzăpentruaceastăstaredelucruriestelegatădemoduldeelaborareapoliticilor,respectivsectorialeșinuintegrate,respectivdinarhitecturainstituțională,fiecareminister având responsabilitatea asupra propriului domeniu, cu toate că există foruri parteneriale care artrebuisăasigurecomplementaritateașisinergiaintervențiilor,principalelefiindcomiteteledemonitorizare,grupurile de lucru funcționale, dar nu în ultimul rând, structurile parteneriale de la nivelul Acordului deParteneriat.AcesteaspectesuntabordatedetaliatîncadrultemelordeevaluareD1șiD2.

337. Unpasimportantîncolaborareafostrealizatpeparcursulpregătiriiperioadeideprogramare2021-2027,încareMFEcoordoneazăprocesuldecolaborareinterministerială.CoordonareadecătreMFEesteimportantășiîn etapa de implementare a programelor, inclusiv în ceea ce privește calendarul și abordarea teritorială aintervențiilor.

338. Avândînvederelimitărileprezentate,pentruactualaperioadădeprogramareprogreselesuntdestuldemici,calificativulfiind„realizatparțial,înmicămăsură,şisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.1.1.9. Parteneriatulesteprezentşieficace69

339. AnalizarealizatăînprezentulraportîncadrultemeideevaluareD2aratăcăstructurileparteneriale,CCMAPșiCM s-au constituit conform planificărilor. În total, 40% dintremembrii structurilor parteneriale suntreprezentanți ai structurilor asociative ale administrației publice locale și ale organizațiilor dinsocietateacivilă:sindicate,patronate,organizațiialemediuluideafaceri,organizațiiprofesionale,ONG-uricuactivitate relevantă sau alte tipuri de entități ce reprezintă grupuri sau promovează politici publice deimportanțăpentru implementareaAcorduluideParteneriat.Partenerii regionali și locali suntprezențimaipuținînstructurileparteneriale,daraceștiasuntreprezentațidestructurileasociativealeautoritățilorpublicelocale,ceseregăsescînmajoritateaCM.

340. Parteneriiaufostimplicațideomanierăextinsă(i)înprocesuldeplanificareșiprogramare,înperioada2012-2014(prinComitetuluiInterinstituționalpentruelaborareaAcorduluideParteneriatșicomiteteconsultativetematiceșiteritoriale),(ii)îngestiuneaprogramelor,prinCCMAPși(iii)înprocesuldeplanificareaperioadeipost2020.Întoatecazurileselecțiapartenerilors-afăcutcupebazaunorapeluripublice.

341. Înplus,parteneriidinsocietateacivilăsuntprezențiîndezbateripubliceșipotparticipalaconsultăriasupraproiectelordeactenormativecuimpactasuprafondurilorESI,înbazaprevederilorlegiinr.52/2003privindtransparențadecizională.

342. Chiardacăexistășiunelelimiteprivindtransparențaimplicăriipartenerilor,seobservăodeschiderefoartemareaproceselordeplanificare și implementare înperioada2014-2020 fațădeperioadaanterioară,decicalificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.1.1.10. Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențășifuncționareadecvată70

343. Analiza realizată în prezentul raport în cadrul temei de evaluareD2 arată că sunt înființate comitetele demonitorizare(CM)iaractivitatealorestedestuldeeficace.Evaluareaaratăcăimplicareapartenerilorestepredominantreactivă,carăspunslapropunerileMFEșialeautoritățilordemanagement,nuproactivă,datfiindcăparteneriiridicărelativrarsubiectepeagendadiscuțiilorCCMAPșiCMsuplimentardecelepropusede autoritățile de coordonare și gestiuneFESI. În ceea ce privește propunerileAM, nivelul de implicare al

67AsevedeaanalizașiconstatărileaferentetemeideevaluareD1dinprezentulraport.68AsevedeaEvaluareaPOCUîndomeniuleducației.69Asevedeasupra,capitoluldedicattemeideevaluareD270Ibidem.

74

partenerilorestevariabil.Întoatestructurilepartenerialeexistăpartenericuniveldeinteresșigraddeactivitateeterogen.DinperspectivacelormaimulteAMșiaMFE,parteneriiseimplicăînspecialacoloundeauuninteres,ceeaceesteexplicabilșiasigurăoimplicarerelevantă.

344. ChiardacăexistășiuneledeficiențeînfuncționareaCM,seobservăcăparteneriisuntmaiimplicați,iarCMmaieficientedecâtînperioadaanterioarădeprogramare,decicalificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.1.2. Resurseumane345. Înansamblu,încomparațiecuperioadaanterioarădeprogramare(2007-2013)capacitateaadministrativăîn

ceeacepriveșteresurseleumanenus-aîmbunătățit,dars-auschimbatpuncteleforteșirespectivpuncteletarialeautoritățilordegestiunea fondurilorESI. În2020politicilederesurseumanenusuntevaluateca fiindintegraladecvate.Utilizareaexpertizeiangajateînafaraorganigrameipentruoseriedeactivitățiacompensatproblemelegatedelipsadepersonalșiproblemelelegatedeposibilitățiledeocupareaposturilorvacantecupersonal competent. Pe de altă parte, deși fluctuația personalului de execuție se situează sub nivelul dinperioada2007-2013,acrescut fluctuațiapersonalului laniveldeconducere,ceeaceafecteazăalteprocese,chiardacăcapacitateamanagerialăsesitueazălanivelmediu.

Figura 8. Evoluția capacității administrative a autorităților pe dimensiunea resurse umane (notări de la 0 la 3 conformindiceluicapacitățiiadministrative)


5.1.2.1. Existența unei politici de resurse umane clare și coerente la nivel instituțional; practica deplanificarearesurselorumaneșieficacitateaacesteia

346. RapoarteleanualedeimplementareaPO,inclusivcelrealizatlanivelulMFE,evidențiazăproblemelelegatederesursaumană,celemaifrecventefiind:

- graddeîncărcareridicatalpersonaluluiAM/OIîndiferiteetapealecicluluideprogram:programare,lansareapeluri,evaluare-selecție-contractare,monitorizare,închidereaprogramului,precumșiaceluicuspecializareîndomeniulTICpezonelecritice,carepuneproblemeînceeacepriveștestabilitateaaplicațilorșifurnizareadehelp-deskdestinatutilizatorilorMFE;

0

0,5

11,5

2

2,53

Existențauneipoliticideresurseumaneclareși

coerente

Nivelulfluctuațieidepersonalșigestionarea

acestuia

Nivelullocurilordemuncăvacanteșigestionarea

acestora

Planificareaformăriișieficacitateafuncțieide

formare

PerformanțapersonaluluidinAM- urişiOI-uri

Competitivitateașicorectitudineasistemuluide

recompensare

Capacitateamanagerială

Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferată

cătrenoiperioadedeprogramare

RESURSEUMANE


75

- resursele umane, logistice și tehnice alocate sistemului la nivel central se situează sub nivelulnecesităților,ceeacerecomandăînperioadaurmătoareoanalizădetaliatăanevoilordinperspectivăasigurăriifuncționăriisistemuluideimplementare(deex.încazulPOR71șialPNDR72);

- personalulITnubeneficiazădedublareafuncțiilorfaptceproducemariperturbăriînmomentulîncareopersoanaesteindisponibilă.

347. De asemenea, una dintre deficiențele celemai frecvente identificate de Autoritatea de Audit ca urmare amisiunilordeauditsereferălainsuficiențapersonaluluipentruanumiteprocesecheie(evaluareșiselecție,autorizareproiecte,achizițiipublice,contabilitate).

348. Conformsondajului,evaluareapersonaluluisepracticăînaproapetoateAM-urile(s-aînregistratunrăspunslipsă)șiînmareamajoritateaOI-urilor,2răspunsurinegativeveninddinparteaunorOI-urialePOCUșiPOR.

349. Analizavolumuluidemuncăseactualizeazăînpermanențăîn4AM-uri(POAT,POCA,PORșiCTE)șiîncelemaimulteOI-uri, 3 răspunsuri negative veninddinparteaunor structuri alePOCU și POR.Totuși, planificareaasigurării personalului necesar și competent se realizează la nivelul AMPOCA, răspunsuri negative fiindfurnizatedinparteaAMPNDR,POAT,POCșiPOR.ÎnceeacepriveșteplanificarearesurselorcompetentedelanivelulOI-urilor,răspunsurilesuntpreponderentpozitive,puținerăspunsurinegativeveninddinpartecâtorvastructurialePNDR,POCUșiPOR.

350. Diferitele evaluărideprograme (PNDR,POAT,POR) aratăundeficit depersonal lanivelul autoritățilordegestiune. Și rapoartele misiunilor de audit evidențiază acest aspect în cazul analizelor sistemelor demanagementșicontroldincadrulprogramelor.

351. Din celedemai sus rezultă că, lanivelul autoritățilordegestiunea fondurilor europene,nuexistăopolitică de resurse umane coerentă cu rolul instituției și sarcinile ce trebuie îndeplinite, iarplanificareaesteineficientă,dovadăfiindsincopeleînderulareaanumitorproceseînperioadeledevârf,respectivlipsadepersonal.Dinaceastăperspectivă,suntnecesareîmbunătățirisemnificativepentruaajungelaunniveloptim,calificativulfiind„realizatparțial,înmicămăsură”.

5.1.2.2. Nivelulfluctuațieidepersonalșigestionareaacesteia

352. Conform sondajului, fluctuația de personal este considerată ca fiind gestionată de către majoritatea AM,răspunsurinegativefiindoferitedeAMPOAT,POCUșiPOR.ÎncazulOI,mareamajoritateaacestoraauoopiniepozitivăcuprivirelacapacitatealordeagestionafluctuațiadepersonal.Numai2AM-uriconsiderăcăfluctuațiadepersonalafecteazăniveluldeperformanțăalorganizației,înOI-uriopiniafiind,deasemenea,unamajoritar,pozitivă,excepțiefăcândunelestructurialePNDRșiPORșimaipuțindinalteprograme.

353. Înmodconcret,fluctuațiapersonaluluis-aîncadratîntre10-20%încadrulAMPOAT,între6-10%înAMPOIMșisub5%încadrulAMPOC,POCA,POPAM,POR,întimpceAMPNDRșiAMPOCUnuauoferitunrăspuns.ÎncazulOI,există3răspunsuri(6%)pentruintervalul10-20%,unrăspuns(2%)pentru21-40%,3răspunsuripentruintervaluldefluctuație6-10%și35derăspunsuri(73%)pentruunprocentsub5%.

354. Încontextul(in)stabilitățiiconducerii,aufostefectuateschimbărilanivelulmanagementuluisuperiorîn6AM-uriși23OI-uri (48%dintotalulrăspunsurilor).Există, însă,multerăspunsuri lipsă.Totuși,cifreleindică schimbări semnificative la nivelul tuturor programelor subsecvente Acordului de Parteneriat.Fluctuațiapersonaluluipentrupozițiiledeexecuțieestemaiscăzută,conformdiscuțiilordincadrulfocus-grupurilorșiinterviurilor.

355. Fațădemomentulevaluăriianterioare,existăunprogressemnificativînceeacepriveștescădereafluctuației,darmaiestelocdeîmbunătățiri,decicalificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.2.3. Nivelullocurilordemuncăvacanteșigestionareaacestora

356. Răspunsurilelasondajreferitoarelaposturilevacantearatăurmătoareasituație:AMPOCAîntre11-20%,AMPOATșiAMPOPAM între6-10%,AMPNDRșiPOCsub5%.58%dinrăspunsurilevenitede laOI situeazăposturilevacantesub5%șiaprox.15%dintrerăspunsuriîntre6-10%.Celemaimulteposturivacante(dinintervalul11-20%)suntîncadrula4OI-urialePNDRși1OIalPOCU.

71EvaluareaintermediarăaPOR2014–2020-AnalizasistemuluideimplementareaPOR,LatanzioSpA,201972Evaluareaon-goingaPNDR,ACZConsulting,2018

76

357. Față de momentul evaluării anterioare, există un progres semnificativ în ceea ce privește managementulnumărului de locuri demuncă vacante, darmai este loc de îmbunătățiri, deci calificativul pentru aceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.2.4. Planificareaformăriișieficacitateafuncțieideformare

358. ConformEvaluăriiPOAT2014-2020, formareaprofesională încadrulMFEsedesfășoarăpebazaplanuriloranualede formare ceau labazănevoilede formare colectate și agregatedin structurileministeruluide lanivelulmanagerilor.Anual,unraportdeformaremenționeazăactivitățileșirealizărilecantitative(participărilaformareșicosturiaferenteformării).Totuși,obazădedateunitarăprivindproceseleșirezultateleformăriipe parcursul perioadei analizate 2014-2020 nu este disponibilă, datele fiind colectate din planurile șirapoarteleanualesauagregatedinbazediferite.PentruDirecțiaGeneralăManagementulResurselorUmaneschimbările organizatorice au reprezentat o provocare pe parcursul acestei perioade când a intervenit șiintegrarea – pentru o scurtă perioadă de timp, a MFE în structura Ministerului Dezvoltării Regionale șiAdministrației Publice. Acestea au împiedicat asigurarea unei continuități a proceselor, dezvoltarea șimenținereacuconsecvențăainstrumentelorspecifice.

359. Analizarăspunsurilorprimite lasondajulrealizat încadrulprezenteievaluăriaratăcă, în6AM-uriexistăplanurianualedeinstruiredefalcatelaniveldedepartament,întimpceîndouă(PNDRșiPOCA)seefectueazăoanalizăperiodicăanevoilordeinstruire,careținecontdenevoiadecompetențepepost.LanivelulOI-urilor,celemaimultestructurialePNDR,POCUșiPORafirmăcăexistăplanurianualedeinstruire,darmaiexistăstructuriîncareseefectueazăoanalizăperiodicăanevoilordeinstruire,careținecontdenevoiadecompetențepepost(PNDR,POCU,POPAM,POR).Există,însășiOI-uridincadrulPOIM,POPAMșiPORîncarenuexistăplanurideinstruiredarexistădeschiderefațădeoferteledetrainingprimite.Celemaimulte OI-uri consideră că planurile de instruire sunt implementate și aduc îmbunătățiri competențelorpersonalului.

360. InstruireaesteimportantăpentrupersonalulcelormaimultorAM-urișipentrucelalOI-urilorpentruPNDR,POPAM și POR. Rezultatele sondajului arată că planurile de instruire din instituții sunt în mare măsurăimplementate,aducândîmbunătățiricompetențelorpersonalului,înAMPOCU,POCAșiPOR,întimpceînAMPOATșiPOIMseconsiderăcăîmbunătățirilelanivelulcompetențelorsuntslabe.ConformopinieivenitedinparteaAMPOCșiPOPAM,planuriledeinstruiresuntînmicămăsurăimplementatesaunuaducîmbunătățirisemnificativelanivelulcompetențelorpersonalului,dincauzacaracteruluigeneralaltematiciidecurs.

361. Deasemenea,existăevidențecarearată legăturadintre formareșiperformanță.Deex. „Analizacapacitățiiadministrative de implementare a PNDR”, din cadrul Evaluării on-going a programului, concluzionează căniveluldeexpertizășicompetențelepersonaluluiimplicatînimplementareaPNDRsuntconsideratecafiindadecvate,însăpentruomaibunăgestionareșiimplementareaactivitățilorprogramuluiseconstatăcăeste,încontinuare, nevoiede sesiuni de instruire îndomenii specifice. Și Evaluarea intermedia aPORevidențiazăimportanțaformăriipentrucreștereaperformanțeisistemuluideimplementareaacestuiprogram.

362. Conform anchetei privind formarea, realizată în cadrul Evaluării POAT 2014-2020, „aproximativ 9 din 10participanțiconsiderăcăprogrameledeformaresuntutileînîndeplinirearesponsabilitățilorpostului.Aceștiaconfirmăefectuldecreștereaniveluluidecompetențăprin:

- cunoștințeleșiabilitățiledobânditeînprogrameledeformareasigurateprinPOAT;- conținutul cursurilor, specializat pe domeniul de activitate al participanților, aplicat la situațiile

concretedinactivitateaparticipanților;- metodele participative – precum studii de caz, exerciții aplicate situațiilor reale din activitatea

participanților;- experiențaformatoriloratâtîndomeniulFESIcâtșiîndomeniiledeactivitatespecificeinstituției- transferuldecunoștințeinformalîncadrulechipelor;

363. Participanțiilainstruireșimanagerii,interogațiîninterviurișiînchestionareleaplicate,confirmăeficacitateaprogramelordeformareprofesionalăcainstrumentdemanagementalperformanței.

364. Întrucâtnuexistăîntoatestructurile(organismeintermediare)planurideinstruire,reacționându-sela ofertele de formare, iar în anumite autorități eficacitatea acestora este considerată scăzută,considerămcă,deșiseînregistreazăoîmbunătățireaplanificării formării,maisuntaspectedeîmbunătățit.Decicalificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

77

5.1.2.5. PerformanțapersonaluluidinAM-urișiOI-uri

365. ANFP a elaborat, cu asistență din partea Băncii Mondiale, un document de politică publică în domeniulresurselorumane73careevidențiazăcaprovocareprincipalăfaptulcă„practiciledeevaluareaperformanțelorindividualedinsistemulpublicnufacodistincțiecorespunzătoareîntreceicurezultatebuneșiceicurezultateslabeșinufolosesclamotivareapersonaluluisaupentrudezvoltareacarierei”.Deasemenea,seprecizeazăcăpelângămodificărileprocedurale,estenecesarăoschimbaredecomportament,într-oculturăorganizaționalăfavorizantă.

366. Înprivințanumirilorșipromovărilorpebazădecompetențășimerit,AM-urileauoopiniemajoritarnegativă,întimpcedinparteaOI-urilormajoritateaopiniilorsuntpozitive.Cutoateacestea,sistemuldemanagementalperformanței este considerat transparent și eficient de jumătate dintre AM-uri, trei dintre acestea (POAT,POCU,POPAM)oferindopiniinegative.DinparteaOI-urilor,numărulderăspunsurinegativeestefoartescăzut(5din48).

367. Înciudaunuisistemdemanagementalperformanțeideficitar,peste90%dinrezultateleanualedeevaluareapersonaluluiaratăcăperformanțapersonaluluieste ridicatăsausatisfăcătoare, conformdatelorvenitedinparteaa5AM-uri,întimpceAMPNDRestedepărerecărezultateleevaluăriianualeapersonaluluinureflectăînmodcorectniveluldeperformanțăaacestuia.ȘilanivelulOIrăspunsurilesuntsimilare.

368. Evaluarea intermediară a POAT 2014-2020 arată că nivelul de performanță reflectat de punctajulsistemuluideevaluareindicăunnivelridicatîntoateinstituțiileFESIeligibilepentrusprijinulPOAT.Mediapunctajelorvariazăînperioadadeanaliză2014-2019între4,6și4,9.Tendințageneralăamanagerilordeaevaluapozitivpentruaevitaefectenegativeasuprapersoaneievaluatesaucontestațiideterminăînmaremăsurăaceastădeplasarespreparteasuperioarăascaleideevaluare.Totușianalizacalitativă,atâtprininterviuricâtșiprinanchetă,relevăopiniamanagerilorșiangajațilorpotrivitcăreia,performanțaindividualăacrescutînsistemulFESI.

369. Performanțapoatefianalizatășidinpunctuldevederealcompetențelorpepost.Evaluareaon-goingaPNDR2014-2020înperioada2017-2020prezintărezultateleanalizeilanivelulresurseiumanedelanivelulAM,APIAșiAFIR.Niveluldecompetențășiabilitățiesterealizatpebazaautoevaluăriipersonaluluișiprezintăunnivelridicatșifoarteridicatpentrutoatetipuriledesarcini,maiaproapedenivelul„ridicat”situându-seactivitateademanagementfinanciar,darșiceademonitorizare,colectareșistocareadatelor,iarmaiaproapedenivelul„foarteridicat”fiindcealegatădeinstrumentelefinanciare(realizareaprocedurilordeselecțieșiaacordurilor,monitorizarea implementării instrumentelor financiare, raportarea privind instrumentele financiare șiimpactul acestora), urmată de elaborarea ghidurilor și pregătirea apelurilor, evaluarea programului șicomunicarea.

370. Sistemuldeevaluaretrebuierelaționatșideperformanțapepostși,atâtatimpcâtexistăîntârzierimajore în unele etape de implementare a programului, considerăm că există aspecte ce necesităîmbunătățire încontinuare.Decicalificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.2.6. Competitivitateașicorectitudineasistemuluiderecompensare

371. Înperioada2014-2020salariilepersonalului înAM-urişiOI-uriaucrescutsuccesivprin:OUGnr.83/2014privindsalarizareapersonaluluiplătitdin fonduripublice înanul2015;apoiprinHGnr.325/2018pentruaprobareaRegulamentului-cadruprivindstabilireacondițiilordeînființareaposturilorînafaraorganigrameiși a criteriilor pe baza cărora se stabilește procentul de majorare salarială pentru activitatea prestată înproiectefinanțatedinfondurieuropenenerambursabile.

372. Cutoateacestea,sistemulderecompenseîntruneșteopiniidiferitelegatedetransparență,corectitudinesaude stabilizareapersonalului. El este considerat adecvat, dinperspectiva atragerii deprofesioniști însistem, înmareși foartemaremăsură, înAM-uri, cuexcepțiaAMPOCU.LanivelulOI-uriloropiniadespresistemulderecompenseestemajoritarpozitivă,cuexcepțiaunuinumărfoartescăzutdestructurialePNDR,CTE,POCU,POIM,POPAM.

373. Deasemenea,majoritateaAM-urilorșiOI-urilorconsiderăcăsistemulderecompensepoateasigurapăstrareapersonalului, în timp ceAMPOC și POCUauo opinie contrară.Din interviuri reies și aspectenegative ale

73BancaMondială,AcordpentruserviciideasistențătehnicăpentruDezvoltareaunuisistemunitarpentrumanagementulresurselorumaneîncadruladministrațieipublice,(mai2019)finanțatprinPOCA2014-2020

78

sistemuluiderecompense,însensulatrageriiși/saumențineriiaunorpersoanemaipuțincompetente,însă,înacestcaz,sepuneproblemacapacitățiiderecrutare.

374. Înprivințatransparențeisistemului,existăunsingurrăspunspozitiv(AMPNDR)șipatrunegative(POC,POCU,POPAM,POR),întimpcecelelalteAM-uriaupreferatsănuofereunrăspuns.OI-urileconsideră,înmajoritate,sistemul de recompense ca fiind transparent, însă există și opinii contrare,mai puține ca număr, ale unorstructuridincadrulPNDR,POCU,POPAM,POR.

375. Numai 4 răspunsuri din partea AM sunt înregistrate în ceea ce privește corectitudinea sistemului derecompense,unulpozitiv(POR)și3negative(POC,POCU,POPAM),întimpcemajoritateaOI-urilorconsiderăsistemul corect, existând opinii negative la nivelul unor OI ale PNDR, POCU, POPAM și POR. Numărulsemnificativderespondențicarebifeazăincorectitudineasistemuluiderecompensetrebuiesădeadegânditmanagementuluișisăfacăoanalizăacauzelorpentruaceastăsituație.Putemcorelarăspunsurilelaaceastăîntrebarecucelelegatedetransparență.

376. PărerilesuntegalîmpărțiteînAM-uriînceeacepriveștecapacitateasistemuluiderecompensedeaasiguraperformanța.OpiniinegativevindelaAMPOC,POCUșiPOPAM.ÎnmajoritateaOI-urilorseconsiderăcăacestlucruseîntâmplă,opiniilenegativefiindpuținnumeroaseșivenindînspecialdelastructurialePNDR.

377. Cu referire la această variabilă, considerăm că există loc de îmbunătățire, în special legat de corelarearemunerării cu performanța pe post, deci calificativul pentru această variabilă este „realizat parțial, nu întotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.2.7. Capacitateamanagerială

378. În interviuri și focus-grupuri este foarte des accentuată importanța capacității manageriale în creștereanivelului de motivație a personalului de execuție, dar și în creșterea performanței, prin luarea celor maiadecvate decizii în ceea ce privește formarea personalului și evaluarea. Se remarcă și faptul cămăsuracapacitățiimanagerialeestedatășideperformanțapersonalului,reflectatăînrealizareasarcinilordinimplementareaPOșiațintelorrealizate.Dinaceastăperspectivămaisuntlucrurideîmbunătățit.

379. POAT2014-2020adedicatoaxăprioritară(AP3)sprijinuluimanagementuluiRUimplicate însistemuldecoordonare,gestionareșicontrolalFESI,careabordeazăînspecialpuncteleslabeidentificateînevaluareadin2013 a capacității administrative.Mulțimanageri au participat la sesiuni de formare, pentru consolidareacapacitățiimanageriale.

380. Toate OI-urile participante la sondaj consideră că există o definire clară și o buna gestionare aresponsabilitățilormanageriale;încazulAM-urilorexistădouăopiniinegative,dinparteaPOCșiPOCU.

381. Avândînvederetoateaspectelemenționate,calificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,nuîntotalitate,necesităîmbunătățiri”.

5.1.2.8. Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferatăcătrenoiperioadedeprogramare

382. Evidențele colectate prin sondaj, interviuri și focus grupuri arată că experiența anterioară apersonaluluieste transferatăcătrenoiperioadedeprogramare într-o foartemaremăsură, conformcelorarătateanteriorlaanalizadedicatădimensiunii„Structuri”.Personalulcuexperiențăînimplementareaprogramelordinperioada2007-2013lucreazășiînactualaperioadădeprogramareînsistemuldegestionareșicoordonareaFESI,consolidându-șicompetențele.Interviurileauevidențiatimportanțadețineriiexperiențeianterioareșiaaplicăriilecțiilorînvățatepentruderulareaunoractivitățimaieficaceînrelațiacubeneficiariidefinanțare.

383. Așadar,calificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.1.3. Sistemeșiinstrumente384. Înansamblu,încomparațiecuperioadaanterioarădeprogramare(2007-2013)capacitateaadministrativăs-a

îmbunătățitînceeacepriveșteinstrumenteleșisistemele,darevaluareadefațăaratăcădelegareasarcinilor,precum și sistemele electronice pentru schimburi de date nu funcționează optim. De asemenea, în ciudaeforturilor și a importanței crescute a indicatorilor prinutilizarea cadrului deperformanță, nu se observăprogresenotabilecuprivirelasistemuldeindicatori.

79

Figura9.Evoluțiacapacitățiiadministrativeaautoritățilorpedimensiuneainstrumenteșisisteme(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


5.1.3.1. Delegareaeficientăasarcinilor

385. Delegareasarcinilorserealizează întreAM-urișiOI-uri,prinAcorduridedelegare,așacumamarătatși laanaliza dedicată dimensiunii „Structuri” anterior.Prin urmare delegarea sarcinilor este realizată de omanierăclarădinpunctdevedereformal.Cutoateacesteadelegareanuesteconsideratăeficientășiagreatădetoțiparteneriiîntoatecazurile.

386. Dintre respondenții la sondaj, un singurAMconsideră căexistă consens întrepărțile interesate în ceea ceprivește delegarea sarcinilor între instituțiile implicate în implementarea PO. La nivelul OI, răspunsurilepozitivesuntînproporțiede50%,procentulderăspunsurinegativefiindde12,5%,multepreferândsănurăspundă.Lanivelulunorstructuriregionalesaujudețeneestenevoiedeomaimareclaritateînrepartizareasarcinilor.Deexemplu,înEvaluareasistemuluideimplementareaPORsespecificănecesitateadefiniriiclareaactivitățilorBirourilorjudețenecețindeacestprogram,dinpunctdevederealresponsabilităților,finanțării,tipuluiactivitățiloralocate,moduluideraportareșiverificareaîndepliniriiresponsabilităților.

387. Încadrulconsultărilorprinfocus-grupuriaufostexprimatenemulțumirifațădenivelulderetribuirepentruîndeplinireasarcinilordelegate.Alteopiniinegativețindenaturasarcinilordelegate,precumneimplicareaOIînlansareaapelurilor(carerămânînsarcinaAM),astfelîncâtnuseajungelaungraficagreatalapelurilor,caresăținăcontdegraduldeîncărcareapersonaluluidinOI.

388. Deasemenea,deșiOI-urilesuntentitățilecarevinîndirectălegăturăcubeneficiarii,AMnuincludînghidurilefinaleale solicitanților și alebeneficiarilor toatepropunerilede îmbunătățirea instrumentelorde lucrucubeneficiarii,caresebazeazăpeexperiențaOI-urilorsaupefeedbackalbeneficiarilor.

389. Numărul mare al respondenților care apreciază negativ delegarea sarcinilor, determină acordareacalificativului„parțialrealizat,nuîntotalitate,suntnecesareîmbunătățiri”.

5.1.3.2. Disponibilitatea şi caracterul adecvatal orientărilor şi instrumentelorpentruprogramare șipentruimplementare

390. DinrăspunsurilelasondajreiesecăcelemaimulteAM-uricunoscstructuracareoferăAM-urilorșiOI-urilorîndrumarepentruprogramareașiimplementareanoilorprogrameoperaționale.OpiniaOI-urilorreferitoarelaacestaspectestesimilarăcuceade lanivelulAM,păstrândproporțianumerică;există, totuși,unnumăr

00,51

1,52

2,53

Delegareaeficientăasarcinilor

Disponibilitateaşicaracteruladecvatalorientărilorşiinstrumentelorpentru

programare

Disponibilitateaşicaracteruladecvatalorientărilorşiinstrumentelorpentru

implementare

Disponibilitateaşiutilizareaeficientăaasistențeitehnice

Disponibilitateaşiadecvareaindicatorilorsistemului

Sistemeleelectronice–funcționale,deîncredere,stabile,înmaremăsură

accesibileşiușordeutilizat

Fiabilitateasistemuluidemanagementșicontrol

AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentăși

activă

INSTRUMENTEȘISISTEMEperioada2007-2013(evaluare2014) perioada2014-2020(evalaure2020)

80

destuldemarede respondenți (37,5%)careauoferit răspunsurinegative referitoare ladisponibilitatea şicaracteruladecvatalorientărilorşiinstrumentelorpentruprogramare.

391. Pentru fiecare program operațional, pentru toate procesele, au fost definite proceduri şi instrumente. UnnumărdecinciAM-uriși19OI-uriafirmăcăauprimitunghidsaumaterialepentrupregătireanoilorprogrameoperaționale.AcestfaptsepoatedatorașifaptuluicăAM-urilesuntmultmaiimplicateînprogramaredecâtOI-urile.

392. RapoarteleAutoritățiideAuditsemnaleazăcâtevadeficiențeînaplicareaunorproceduri/metodologiicețindeverificări,riscurișinereguli.Deasemenea,dinrapoarteleAutoritățiideAuditșidindiscuțiiledincadrulfocusgrupurilor,areieșitnevoiadeîndrumaremaiaplicatăînprocesuldeprogramareșidepregătireînvedereaimplementăriiPOînperioada2014-2020.

393. Avândînvederetoateaspectelemenționate,șiîncazulacesteivariabile,calificativuleste„realizatparțial,suntnecesareîmbunătățiri”.

5.1.3.3. Disponibilitateaşiutilizareaeficientăaasistențeitehnice

394. Disponibilitatea expertizei în domenii critice / specifice (achiziții public, ajutor de stat, mediu șireglementări,auditintern,managementulriscurilor,monitorizareșievaluareetc.)estevariată,dupăcumurmează:

- acoperireaacestordomeniiesteînmaremăsurăslabă,încazulAMPOAT,POCșiPOCUșibunăsauînmaremăsurăbunăîncazulAMPNDR,POPAM,POCAșiPOR.Înacelașitimp,ceimaimulțireprezentanți(90%)aiOI-urilorconsiderăacoperireadomeniilorcriticecafiindbunășifoartebună,excepțiefăcândcâtevastructurialePNDR,POCUșiPOR;

- disponibilitatea expertizei este considerată mai degrabă bună în mare măsură, doar un AMconsiderând-oredusă.OI-urileaurăspunsurisimilare,doarunOIavândoopinienegativă;

- calitateaexpertizeiaîntrunitrăspunsurifoarteasemănătoarecuceledelapunctulb,atâtînceeacepriveșteAM-urile,câtșiOI-urile.

395. Sursa expertizei în domenii critice este, în cea mai mare parte, internă, în cazul AM-urilor, pentru toatedomeniilemenționate(achizițiipublice,ajutordestat,auditintern,managementulriscurilor,monitorizareșievaluare),întimpcepeparteadereglementăridemediuexpertizalipseșteînmaremăsură.ÎncazulOI-urilor,sursapreponderentăesteinternă,daresteangajatășisursăexternă,inclusivasistențătehnică,deșiînmicămăsură,înspecialpentruajutordestat,reglementăridemediu,audit.

396. În RAI 2018 pentru POR sunt specificate întârzierile în evaluarea proiectelor depuse din cauza lipseievaluatorilor independenți. Evaluarea proiectelor depuse se realizează cu experți independenți la nivelregionaldeADR.Dincauzanumăruluilimitatdeevaluatoricarepotfipușiladispozițieconformcontractelordeachiziții,auexistatîntârziereînevaluareaproiectelorceaudeterminatimplicitîntârziereaprocesuluidecontractare.

397. UtilizareafondurilordeATvariazădelaprogramlaprogram,celemaimulteplățirealizându-seîncadrulPOATșiPOCU,iarcelemaipuține,încadrulPOCA.

Tabel2.Utilizareabugetelordisponibilepentruasistențătehnicălanivelulprogramelor(sumelesuntexprimateîneuro)

Program Alocare Plăți Graddeutilizare(%)

PNDR(08.10.2020) 209.083.054 103.705.767 49,6

POAT(30.09.2019,acoperindșinevoiledeATpentruPOCșiPOIM)

108.230.537 99.837.417 92,25

POCA(conformRAI2019)* 46.178.415 12.228.174 26,48

POCU(31.10.2020) 304.866.984 275.766.237 90,45

POR(conformRAI2018) 221.280.000 75.640.000 34,18

POPAM(02.10.2020) 17.982.544 13.403.275 74,53

InterregV-aRO–BG(RAI2019)* 19.914.966 6.401.293 32,14

InterregV-aRO–HU(RAI2019)* 22.696.640 7.468.921 32,91

Sursa:prelucrareevaluator

*SumaînregistratălaplățireprezintăCheltuieliletotaleeligibiledeclaratedebeneficiaricătreautoritateademanagement,încadrulsprijinuluiprinAPAsistențăTehnică

398. Din interviuri a rezultat disponibilitatea și calitatea redusă a asistenței tehnice din România pedomeniispecializate(deex.aferentePOIM,POC),motivpentrucareestepreferatăasistențatehnicădin

81

surse externe, din țări aleUE, care dispun de acest tip de expertiză. Sunt apreciate pozitiv serviciile deasistențătehnicăoferitedecusprijinulBEI,BERD,alBănciiMondiale,carepunladispozițiaautoritățilorechipemixtedeconsultanți.

399. Considerămestenevoiedeîmbunătățirisemnificativepentrucreștereacalitățiiserviciilordeconsultanță,îngeneral, dar cu precădere a celei specializate, utilizând, în acest sens, fondurile asistenței tehnice. Astfel,calificativul pentru această variabilă „realizat parțial, în mică măsură şi sunt necesare îmbunătățirisemnificative”.

5.1.3.4. Disponibilitateaşiadecvareaindicatorilorsistemului

400. ToateAM-urileșiOI-urilecareaurăspunssondajuluiauoopiniepozitivăcuprivirelasistemuldeindicatoriutilizațipentrurapoarteledeevaluare/RAI-uri/evaluăriex-ante.Cutoateacestea,existăevidențeîndiferiteleevaluărideprogram,cuprivirelalipsadecorelareaindicatorilordeprogramcuobiectivelesauactivitățile.Câtevaexemplesuntoferiteîncontinuare:

- EvaluareaPOCUîndomeniuleducației:suprapunereaunor indicatoriprivindgrupulțintăpentruadouașansă,lipsaderaportaredezagregatăaunorindicatoriderealizareșidefinireaincorectăaunorindicatoriderezultataferențiînvățământuluiterțiar;

- EvaluareaPOAT:deșiprinO.S.2.1dincadrulAP1estevizatășievoluțiagraduluideparticipareactivăapărțilorinteresateînimplementareaFESIlaniveldeAcorddeParteneriat,programeoperaționaleșipeniveluriteritoriale,nuexistăindicatoridedicațidemăsurare.

401. Având în vedere limitările prezentate cu privire la disponibilitatea şi adecvarea indicatorilor sistemului,calificativulpentruaceastăvariabilă„realizatparțialşisuntnecesareîmbunătățiri”.

5.1.3.5. Sistemeleelectronice–funcționale,deîncredere,stabile,înmaremăsurăaccesibileşiușordeutilizat

402. Fațădeperioada2007-2013, când transmitereadocumentelorde cătrebeneficiari se realizape formatdehârtie și electronic, sistemul MySMIS a adus un progres important prin depunerea on-line, apreciat demajoritateainterlocutorilor.

403. Înprivințautilizăriisistemelorelectronicepentruschimbuldedate,3AM-uriconsiderăcăelenusuntutilizatelacapacitatemaximă(POC,POCU,POR).ÎnceeacepriveșteopiniaOI-urilor legatădeacestaspect,doar10răspunsurisuntnegative(din48),eleproveninddelastructuridincadrula5programe(PNDR,POCU,POIM,POPAM, POR). Consultările din cadrul focus grupurilor au evidențiat aspectele care fac dificilă utilizareasistemuluielectronicactual:diferențeleîntreinterfațaautorităților(backoffice)șiceaabeneficiarilor(frontoffice)carepunproblemeîncomunicareaîntrebeneficiarișiOI-uri, imposibilitateaarhivăriidocumentelor,stocareadocumentelorînaltăordinedecâtceaîncareaufostintroduseetc.

404. Direcția pentruCoordonarea SMIS și ITdin cadrulMFE faceprecizarea căMySMIS a fost dat înproducțieulterior apelurilor, fiindun sistem informatic carepresupuneun transferde informații în timp realdintrebeneficiarșiAM/OI.Deasemenea,reprezentanțiidirecțieimenționeazăcăpentrufiecareautorizaredinbackofficebeneficiarulprimeșteonotificare,funcționalitateimplementatăîniunie2020,documentelesuntarhivateși se regăsesc în SMIS2014, la nivel de proiect și pot fi accesate oricând. Legat de sistemele electronice,deficiențeleidentificatedeAutoritateadeAuditsereferăla:

- disfuncționalitateasistemuluiSMIS2014+înceeacepriveștegenerareaaplicațiilordeplată;pentruunele PO (e.g. POPAM), sistemul AplicațiiSMI2014+ nu permite schimbul electronic de date șidocumenteîntrebeneficiarișiautoritățiulterioretapeidesemnareacontractuluidefinanțare;

- deficiențe în ceea ce privește asigurarea unei piste de audit adecvate pentru apelurile istoricereconstituite înMySMIS; absența unei piste de audit corespunzătoare în sistemul informatic EMS,atuncicândsuntsolicitateclarificăricătrebeneficiari.

405. Nuînultimulrând,personalulITcareopereazăsistemulnupoatefiangajatcuușurințăîncazulîncarelipsește,sauînlocuitdacăpleacădinsistem,datefiindcaracteristicilepiețeimunciiîndomeniulIT(personalulesteatrasspremediulprivatpentruveniturișicondițiidelucrufoartebune),ceeacegenereazăblocajeînexploatare.

406. Pentru a răspunde acestei necesități, în MFE este implementat proiectul „Sprijin privinddezvoltarea/optimizareaunormodulespecificesistemuluiinformaticintegratSMIS2014+/MySMIS2014”.

82

407. Considerăm că utilizarea sistemelor electronice este importantă, însă opiniile negative exprimate de cătreutilizatorii sistemului arată că funcționalitatea acestora necesită îmbunătățiri, calificativul fiind „realizatparțial,necesităîmbunătățiri”.

5.1.3.6. Fiabilitateasistemuluidemanagementșicontrol

408. Analizadocumentelor,înspecialarapoartelorAutoritățiideAuditcaurmareamisiunilordeauditdesistem,precumșievidențelecolectateprin interviuriși focusgrupuriaratăcădeficiențelecelemai importantealesistemuluidemanagementșicontrolsereferăla:

- personalinsuficientpentruanumiteprocesecheie(evaluareșiselecție,autorizareproiecte,achizițiipublice,contabilitate);

- deficiențeînasigurareacalitățiiprocesuluideevaluareșiselecțieșiverificăriadministrativecuprivirelaîncadrareacorespunzătoareacategorieidebeneficiardetipIMMlanivelulOIC;

- întârzierinepermisdemaripeparcursulprocesuluideevaluareșiselecție,perioadaparcursăpentrufinalizareaselecției;

- nerespectareaprincipiuluiseparăriifuncțiilorîntrepersoaneleresponsabilecuevaluareacererilordefinanțareșiaprobareaproiectelorșiceleresponsabilecuvalidareacererilorderambursare;

- demersuri insuficiente de sprijinire a beneficiarilor, în vederea evitării întârzierilor în depunereaproiectelor; informarea neadecvată a beneficiarilor privind modalitatea de evidențiere corectă acheltuieliloraferentecontribuțieiînnaturăînbugetelecontractelordefinanțareșirespectivîncadrulcererilorderambursare,modulderaportareaindicatorilorderezultat;

- lipsanotificăriiclareabeneficiarilorcuprivirelacuantumulajutoruluideminimis,undeestecazul;- monitorizarea necorespunzătoare a proiectelor (efectuarea unor vizite de monitorizare, fără

verificareaaspectelorfinanciare,neaplicareametodologieideeșantionareaverificărilorlafațalocului,listele de verificare nu conțin riscurile înregistrate în implementarea tehnică și financiară (deîntârzieresaunerealizare)șinusefacrecomandărideremedierepentrubeneficiar;

- listele de verificare utilizate în etapa de verificări de management nu conțin verificări specifice;efectuarea verificărilor de management prin bifarea rubricilor din listă, fără a detalia verificărileefectuate;răspunsurilelauneleîntrebărinusuntcorelatecurezultatulverificărilorefectuate,iarsumafinalăaprobatăpentrurambursarenuesteclarprezentată;

- disfuncționalitateasistemuluiSMIS2014+înceeacepriveștegenerareaaplicațiilordeplată;pentruunele PO (e.g. POPAM), sistemul AplicațiiSMI2014+ nu permite schimbul electronic de date șidocumenteîntrebeneficiarișiautoritățiulterioretapeidesemnareacontractuluidefinanțare;

- deficiențereferitoarelaevidențiereașiraportareaindicatorilor,astfelîncâtnuesteasiguratăopistădeauditadecvatăînceeacepriveșteraportareadedatedeîncredereprivindindicatorii(derealizare,rezultat, financiari și etape cheiede implementare), inclusivdatele agregate și raportate lanivelulprogramuluioperațional;

- deficiențe în ceea ce privește asigurarea unei piste de audit adecvate pentru apelurile istoricereconstituite înMySMIS; absența unei piste de audit corespunzătoare în sistemul informatic EMS,atuncicândsuntsolicitateclarificăricătrebeneficiari;

- deficiențe în asigurarea unui exercițiu corespunzător de analiză managerială în evaluarea șigestionareariscurilor;

- disfuncțiiînstabilireașiexercitareaunorcontroaleadecvatelanivelulServiciuluiControlreferitoarelasoluționareasuspiciunilordefraudă/nuaexistatoautoevaluare,oanalizăariscurilordefraudă,adecvatăatuturorsuspiciunilordeneregulăsaudefraudă;

- nefinalizareademersurilornecesarepentruarmonizareacadruluilegalnaționalșiaceluiproceduralcu prevederile comunitare în ceea ce privește elaborarea documentelor aferente închiderii anuluicontabil,inclusivmecanismuldetratareaneregulilor.

409. IndicatorulderezultatpentruO.S.2.1alPOATestePondereabeneficiarilorcareconsiderăprocedurileprivitoarelaFESIcorespunzătoare(%)-țintă50,00%(plecânddelavaloareadebază23,5%prezentatăînraportulex-anteprivindcapacitateaautoritățilordinsistemșiabeneficiarilorșiînPOAT).DinsondajulrealizatîncadrulEvaluăriiPOAT2014-2020reiesecă75,25%dintrebeneficiariconsiderăprocedurileprivitoarelaFESIcorespunzătoare.Rezultatelesuntsimilareînurmaanalizeisondajuluipentruprezentaevaluare,rezultatecarearatăcăfactoriilegați de claritatea și consecvența procedurilor aplicabile perioadei de pregătire și de implementare aproiectelor sprijină capacitatea administrativă pentru 76%dintre beneficiarii instituții publice și 78%dinentitățileprivate.

410. Dinrăspunsurilelasondajulprezenteievaluări,aurezultaturmătoareleinformațiilegatedeSMC:

83

- mecanismelecareasigurăurmărireafluxurilordeplăți,prognozacheltuielilorșicertificareaplățilorsunt considerate funcționale de respondenții din AM-uri și OI-uri, neexistând opinii nefavorabile.Aceeașisituațieesteșipentruexistențapistelordeauditpentrutoateactivitățile;

- registrulriscurilorsecompleteazădetoateAM-urileșidemajoritateaOI-urilor,răspunsurilenegativefiindînnumărde4din48derăspunsuri.

- eficacitatea funcției de control este apreciată de cele mai multe AM-uri, înregistrând o evaluarenegativădinparteaAMPOATșiPOC.NumaiunOIdincadrulPOCUareoopinienegativălegatădeacestaspect.

411. Documentele consultate și interviurile arată că autoritățile auditate au pus în aplicare, total sau parțial,recomandările formulatedeAutoritateadeAudit.Având învederecăaurămasdeficiențe, înprincipalreferitoare la funcționalitatea sistemului SMIS/MySMIS dar și EMS, întârzierea termenelorprocedurale, monitorizarea proiectelor, raportarea de date de încredere privind indicatorii etc.,considerămcă,înprivințafiabilitățiiSMC,estenevoiedemăsurideîmbunătățire,calificativulpentruaceastăvariabilăfiind„realizatparțial”.

5.1.3.7. AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentășiactivă

412. AutoritateadeAuditaremandatstabilitprinlege,reglementărilefiindprecizateîncadrulfiecăruiraportdeaudit. Acestea sunt atât reglementări europene, emisedeParlamentul și Consiliul European, precum și deComisiaeuropeană,peplannaționalcadrullegalfiindconstituit,printrealtele,dinLegeanr.94/1992privindorganizareașifuncționareaCurțiideConturiaRomânieirepublicată,HGnr.1183/2014privindnominalizareaautoritățilorimplicateînsistemuldemanagementșicontrolalFESI2014-2020șialtele.Pesite-ulCurțiideConturi a României sunt publicate rapoarte anuale de activitate ale Autorității de Audit, inclusiv raportulpentruanul201974.Rapoarteledeauditsuntrealizateconformplanuluideauditșidisponibilepentrufactoriiinteresați,inclusivpentruevaluări.Astfel,fiindîndeplinitecriteriile,calificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

413. Cutoateacestea,sistemuldeauditesteevaluatdefavorabildeaproapetoțirespondențiilasondaj,cuoexcepție.OpiniilenegativeaudreptcauzălipsadecolaborareaAutoritățiideAuditpentrustabilireasoluțiilorpespețe,caresăasigureoimplementarecâtmaicorectăafonduriloreuropene,oatitudinepreventivășinuunapunitivă.InterviurilearatăînsăoîmbunătățirearelațieidintreAMșiAutoritateadeAudit.

5.1.4. Problemeorizontalecareafecteazăcapacitateaautorităților414. În ansamblu, în comparație cu perioada anterioară de programare (2007-2013), factorii care influențează

capacitateaadministrativăaautoritățilordegestiuneafondurilorESIauavutoevoluțiepozitivă.Gestiuneariscurilordecorupțieșirelațiiledemuncăîntreministereauînregistratunprogres,chiardacănuajunglacalificativulmaxim.Înschimbnuseobservăprogresînmanagementulpoliticilorpubliceșidisponibilitateadeexpertizădeevaluareindependentă.

74http://www.curteadeconturi.ro/Publicatii/Raport%20de%20activitate%20pe%20anul%202019.pdf

84

Figura10.Evoluțiafactorilororizontaliceinfluențeazăcapacitateaadministrativăaautorităților(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


5.1.4.1. Performanțamanagementuluipoliticilorpublice

415. Politicilepubliceserealizeazăpreponderentlanivelulautoritățilorcentrale(ministere),încooperarecualteentitățidinstructuraacestora,inclusivoperaționalelanivelteritorial.Încădin2005existăcadrunormativșiprocedural pentru elaborarea propunerilor de politici publice. Astfel, a fost aprobatRegulamentul privindproceduriledeelaborare,monitorizareşievaluareapoliticilorpublicelanivelcentral(HGnr.755/2005),careprevede obligativitatea realizării procesului de consultare publică asupra politicii publice. Consultareapermanentăcuparteneriieconimicișisocialiesteunfactorimportant,carepoateduceatâtlaformulareaunorpoliticipublicerealiste,câtșilamonitorizareaimplementăriiacestorașiajustarealor,atuncicândcondițiileoimpun. Aceeași Hotărâre de Guvern impune definirea indicatorilor care sunt planificați pentru a măsurarealizărileînurmaaplicăriipoliticilorpublice.Înacestsens,SGGaelaboratșipublicatunGhiddeevaluareșimonitorizare a politicilor publice încă din anul 200975. Atât ProgramulOperaționalDezvoltarea CapacitățiiAdministrative(PODCA)2007-2013,câtșiPOCA2014-2020aususținutproiectedepregătireacadruluipentruelaborarea de politici publice, dar și de elaborare propriu-zisă a propunerilor de politici publice. Pentrucreșterea capacității personalului implicat în realizarea și/sau implementarea politicilor publice, au fostorganizatesesiunideinstruire,precumPoliticipublicepentrupersonalulMApNșiANFPșiaufostpostatepesitemanualeleutilizate(e.g.Manualdepoliticipublice76).

416. Cutoateacestea,opiniafactorilorconsultați,inclusivexperțiînadministrațiepublicășipoliticipublice,estecăperformanța actuală în managementul politicilor publice este încă slabă. Instrumentele de planificare apoliticilorpublicereglementateprinHGnr.755/2005suntutilizaterarșimaidegrabăformal(dat fiindcăfolosirealoresteimpusădefinanțator, înacestmomentcelmai importantfinanțatorfiindPOCA).Celemaimultedeciziidelaniveluladministrațieipublice,inclusivdincadrulministerelor,suntluateînafaraunuicadrustabildeplanificareapoliticilorpublice.Lipsescproiectedepoliticipublicedezvoltatesubsecventprincipalelorstrategiidedezvoltaresectorială.

417. Documenteledepoliticipublice (înspecialpropuneriledepoliticipublice) suntasociate celmaiadeseacudocumente de fundamentare a unor decizii deja luate la nivelul diferitelor structuri și se finalizeazăpreponderentcuadoptareaunuiactnormativ.Dinaceastacauzaacestedocumentesuntconsideratecafiindatașatepropunerilordeactenormative,denaturându-sescopulderulăriiprocesuluideformulareapoliticilorpublice,princonsiderareaacestuiacafiindsubsecventceluideformulareapropunerilordeactenormativeși

75http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/GHID_DE_MONITORIZARE_SI_EVALUARE_FINAL.pdf76http://www.anfp.gov.ro/R/Doc/2015/Proiecte/Incheiate/MAPN/3.%20Materiale%20de%20formare%20Politici%20publice.pdf

00,51

1,52

2,53

Performanțamanagementuluipoliticilorpublice

Disponibilitatedeexpertizădeevaluare

independentă

Relațiidemuncăîntreministereșialteinstituțiipublicesuntbuneşi

Risculdecorupțieesteabordatîntr-unmod

eficient

FACTORIORIZONTALI


85

nu unul care prezinta parcurgerea etapelor specifice formulării fundamentate a inițiativelor de politicipublice.77

418. Deși dialogul social și consultarea publică s-au îmbunătățit, în continuare se simte nevoia uneimai bunecomunicări și colaborări între decidenți și ceilalți actori interesați, care trebuie să implementeze politicilerespectivesauasupracăroraimplementareapoliticilorareunefectdirect,fiindimperativăimplicarealoratâtîn elaborarea, cât și în monitorizarea și evaluarea politicilor publice. În opinia factorilor consultați dinsocietatea civilă (membrii aiCCMAPși comitetelordemonitorizare), consultareapublică trebuie să treacădincolodeaplicarealegiitransparențeidecizionalenr.52/2003șiareglementărilorprivinddialogulsocial.Deasemenea, este necesară dezvoltarea capacității administrative a autorităților, prin care să se asiguredezvoltareașiimplementareaperformantăapoliticilorpublice.

419. Astfel,este locde îmbunătățiri înprocesuldeasigurareaperformanțeimanagementuluipoliticilorpublice,calificativul pentru această variabilă fiind „realizat parțial, în mică măsură şi sunt necesare îmbunătățirisemnificative”.

5.1.4.2. Disponibilitatedeexpertizădeevaluareindependentă

420. CulturadeevaluareesteîncontinuăcreștereînRomânia,lanivelulfiecăruiprogramoperaționalexistândunplanmultianualdeevaluare.LanivelulministerelordinsistemuldegestiuneafondurilorFESIaufostînființatebirourideevaluare:încadrulMFE,alPORșialPNDR.

421. ÎnvedereacreșteriicapacitățiideevaluareapersonaluluidinAM,secontracteazăserviciideasistențătehnică,atât pentru a susține sesiuni de formare/coaching cu personalul birourilor de evaluare din cadrul tuturorprogramelor, prin creșterea capacitățiiGrupuluideLucruFuncționalpentruEvaluareaPerformanțelor (cufinanțarePOAT),darșilaniveldeprogram,încadrulPORșiPNDR.Deasemeneaestecontractatăasistențătehnicăpentruaanalizacalitateastudiilordeevaluarerealizatedealtefirmedeconsultanță/alteechipedeevaluatori, în cadrulplanuluideevaluare.Comitetele științifice constituiteau rol consultativ și formuleazărecomandăripentruîmbunătățireacalitățiirapoartelor.

422. Înprezent,seaflăînderulareunproiectalcăruibeneficiaresteBirouldeEvaluareProgramedincadrulMFE.O serie de sesiuni de instruire în domeniul evaluării au fost organizate și pentrumembrii comitetelor demonitorizare.Prinproiects-arealizatoanalizăadatelordisponibilepentruevaluări, inclusivcureferire laindicatorii de rezultat și posibilitatea de obținere a datelor de la instituții terțe (în afara sistemului FESI).Rezultateleacestoractivitățisuntparțiale,însensulîncarenusuntușordisponibiledatepentrutoțiindicatorii,iaracoperireacuindicatoriderezultataintervențiilornuestetotală(existăintervențiipentrucareindicatoriiderezultatdefiniținusuntintegralrelevanți).

423. În cadrul aceluiași proiect se încurajează crearea unei rețele de profesioniști (Rețeaua de Evaluare dinRomânia),carearescopuldeaimpulsionacalitateaînprocesuldeevaluarelanivelnaționalșideapromovaconștientizarea importanței evaluării ca instrument de management public. Totodată, RER încurajeazădiseminareadepractici,informații,ideișinuînultimulrând,împărtășireaexperiențelorîndomeniulevaluăriișivalorificareaacestora.Înprezent,evaluareaPOATaratăcămomentulderealizareaevaluărilorlimiteazămodulîncarerecomandărileacestorapotfivalorificate.

424. Șipentru această variabilă calificativul este „realizatparțial”, fiind locde îmbunătățiri, în sensul acopeririituturor intervențiilor cu indicatori, în special de rezultat, eliminării suprapunerilor indicatorilor, dar șistabiliriiunorținterealiste,bazatepeanalize.Deasemenea,sepoateîmbunătățiimodalitateadevalorificareaevaluărilor.

5.1.4.3. Relațiidemuncăîntreministereșialteinstituțiipublicesuntbuneşieficiente

425. Relațiile cu ministerele de linie sunt considerate bune și eficiente de către majoritatea AM-urilor, opiniinegativeveninddelaAMPOATșiAMPOCU.Cuexcepțiaa2OI-uri,toatecelelalterăspunsurilegatderelațiacuministereledeliniesuntpozitive.OpiniisimilareseînregistreazășiînceeacepriveșteeficiențacomunicăriișicooperăriidintreAM,OIșialteunitățirelevante.

426. Totodată,relațiademuncăîntreministere/instituțiilepublicesederuleazăînunelesituațiicudificultate,dupăcum am arătat și în cadrul analizei aferente variabilei „Structuri”, ceea ce afectează coordonarea

77ConformopiniilorexperțilorexprimateîncadrulmetodeiDelphișiaopinieireprezentanțilororganizațiilorsocietățiicivileprezenteînCCMAPșicomiteteledemonitorizare.

86

interministerialăsistematicășieficientăapoliticilorsocio-economice.Unadincauzeleprincipaleprovinedinînsășiarhitecturainstituțională,politicilefiindformulatelanivelsectorial,decătreministerelederesort.

427. Înceeacepriveșterelațiadintreministereșialteautoritățipublicesubordonate,informațiileculeseprinfocusgrupuriaratănecesitateaîmbunătățiriirelațiilordintreinstituțiiledeconcentratecuautoritateacentralășiauneimaibunecomunicări,pentrucaopiniastructurilorteritorialesăfieluatăînconsiderare,avândînvederecăacestestructurisuntcelecarevinînlegăturădirectăcubeneficiariifinaliaiserviciilorpublice/cetățenișifirmedinmediuldeafaceri.

428. Având învedereaceste evidențe, și pentruaceastăvariabilă calificativul este „realizatparțial”, fiind locdeîmbunătățiri.

5.1.4.4. Risculdecorupțieesteabordatîntr-unmodeficient

429. ToateAM-urileșiOI-urile(cuoexcepție)considerăcăexistăîninstituțieuncoddeconduităcarefacereferireșilacomportamentuletic.CoduleticșideintegritateafuncționarilorpublicișialpersonaluluicontractualdincadrulMFEaintratînvigoareîniunie2013.CorpuldeControlșiImplementareStrategieAnticorupție(CCISA)este o structură de specialitate, constituită la nivel de compartiment, în subordinea directă a ministruluifonduriloreuropene78.ExistăașadardinpunctdevedereformalinstrumenteșiostructurălanivelulMFEcaresă gestioneze riscul de corupție. Conform prevederilor Strategiei Naționale Anticorupție 2016-2020,managementulriscurilordecorupțiesefacepebazauneimetodologiispecifice,riscurilesuntmonitorizateiarCCISA realizează atât activități de prevenție anti-corupție, cât și activități de control pentru identificareaeventualelorriscuridecorupțieactuale.

430. Dindiscuțiilepurtateîncadrulfocus-grupurilorcureprezentanțiiAMșiOI,arezultatcărisculdecorupțieesteuna dintre variabilele cele mai puțin importante prin prisma improbabilității producerii, sistemul demanagementșicontrolfiindeficientdinacestpunctdevedere.

431. IndiceledePercepțieaCorupțieireflectăpercepțiapecareexperțiidinsocietateacivilășimediuldeafacerioaucuprivirelacorupțiaexistentăînsectorulpublic.79Cu44depuncte,RomâniaseaflăpepenultimulloclanivelulUE,laegalitatecuUngariașicuunpunctînplusfațădeBulgaria.Comparativcuanul2018,țaranoastăînregistreazăoscăderedetreipuncteîn2019,ajungândlaacelașiscorcaînanul2012.

432. În cadrulmecanismului demonitorizare și evaluare a StrategieiNaționaleAnticorupție2016-2020au fostrealizateevaluăriinstituționalelaMADRșiMLPDA,darnușilaMFE.Cutoateacestea,oseriedeconstatărialeevaluărilor instituționale din anul 2019 au fost comunepentru întregul sistem al administrației publice șimeritămarcate:sistemuldemanagementalriscurilordecorupțieîninstituțiilepublice,inclusivînministere,este înmaremăsurăaplicat,dardeomanieră formalistă. În timpcesuntprevăzutemecanismedecontrolpentruasigurareadepistăriiabaterilorșicorupțieișiseasigurărespectarealegislațieiprivindtransparențadecizională și accesul la informațiile de interes public, sunt mai puțin bine implementate alte măsuri deprevenireacorupțieișiconflictuluideinterese.80

433. Așadar,șiînaceastăprivințăcalificativulpentruvariabilăeste„realizatparțial”,fiindlocdeîmbunătățiri.

78CCISAarecompetențăexecutareaatribuțiilorceîirevinlaentitățiledincadrulMinisteruluiFondurilorEuropene.StructuraactualăaSCCAIafostaprobatăprinOrdinulMFEnr.1389/21.11.2018ActivitateastructuriiestereglementatăprinHotărâreadeGuvernnr.

52/2018privindorganizareașifuncționareaMinisteruluiFondurilorEuropene,cumodificărileșicompletărileulterioareDeladata

intrăriiînvigoareaHotărâriideGuvernnr.52/2018privindorganizareașifuncționareaMinisteruluiFondurilorEuropene,Corpulde

ControlșiImplementareStrategieAnticorupție(CCISA)și-acanalizatactivitățilepeurmătoareledirecțiistrategice:1.Misiunidecontrol

șiinspecție;2.ImplementareaStrategieiNaționaleAnticorupțielanivelulMFE.Înprincipal,princontroaleleefectuate,s-aavutînvedere

existențauneiasigurărirezonabilepentru:atingereaobiectivelorinstituțiilorîncauzăîntr-unmodeconomic,eficientşieficace;

respectarearegulilormanagementului;protejareabunurilor;prevenireaşidepistareafraudelorşideficiențelor;legalitatea

documentelorverificate,referitoarelasegmentulfinanciarşidemanagement;identificareariscurilormajorecarepotafectaeficacitatea

şieficiențaoperațiunilor,respectarearegulilorşiregulamentelor,inclusivîndomeniulachizițiilorpublice.Înceeaceprivește

implementareaStrategieiNaționaleAnticorupțielanivelulMFE,afostconstituitGrupuldelucruresponsabilpentruimplementarea

metodologieistandarddeevaluareariscurilordecorupțielanivelulMinisteruluiFondurilorEuropene;afostaprobatplanulde

integritate.

79Înpestedouătreimidintrețări,eforturileîmpotrivacorupțieiaustagnatoriaufăcutpașiînapoi,inclusivînmultedintrecelemaiavansateeconomiialelumii,reiesedinraportulprivindIndiceledePercepțieaCorupției,lansatdeTransparencyInternationalîn

februarie2020.https://www.transparency.org.ro/ro/tironews/indicele-de-perceptie-corup%C8%9Biei-2019

80AsevedearapoarteledeevaluareprivindimplementareaStrategieiNaționaleAnticorupție2016-2020lahttps://sna.just.ro/Rapoarte+de+evaluare

87

5.2. D3-IE2:CaresuntacțiunileluatepentruîntărireacapacitățiiautoritățilorpentruagestionafondurileESI?

434. Pentru întărirea capacității autoritățilorde a gestiona fondurileESI au fost întreprinsenumeroase acțiuni,dintrecareleprezentămsuccintpecelemaifrecventeșimaiimportante.ÎnAnexa5,secțiuneadedicatătemeideevaluareD3, sunt integrateacțiunileplanificate încadrulprogramului și axelordeasistență tehnicăaleprogramelor,toateavândroluldeacreștecapacitateaautorităților.

435. PentruStructuri suntefectuatemisiunideverificarea funcțiilordelegateorganismelor intermediare, fiindelaboraterapoartedecătreechipeledeverificare.

5.2.1. Resurseumane436. Rapoarteleanualedeimplementarealeprogrameloroperaționaleprezintămăsurileluateînvedereaadresării

problematiciicreșteriivolumuluiși/saucalitățiiresurselorumanecaregestioneazăPO,dupăcumurmează:

i. Pentruasigurareanecesaruluideresurseumane:o au fost făcute demersuri în vederea ocupării posturilor vacante/temporar vacante, pentru

asigurareacapacitățiiadecvatedeaîndeplinisarcinispecificeprivindactivitateaîncauză;o au fost făcuteangajări înafaraorganigramei,peperioadădeterminată,pentruperioadelecu

încărcaremaredesarcini;o referitor laproblemalipseiexperțilorpentruevaluareatehnico-financiarăaunorapeluri,au

fostangajațiexperțiexterni(deex.înAMPOC)ii. Pentrucreștereacompetențelorresurselorumane,s-arealizat:

o Analiza nevoilor de instruire în AM și OI și o planificare a instruirii pentru anii 2016-2022(perioadaefectivădeimplementareaprogramului)81,

o Instruirea orizontală pentru personalul din cadrul sistemului de coordonare, gestionare șicontrolalfondurilorESI,îndomeniulachizițiilorpubliceșialpreveniriișicombateriifaptelordecorupțieșipromovareastandardelordeeticășiintegritate.

o Instruire în domenii specifice activității AM și OI: managementul proiectelor/contractelor,monitorizareimplementareproiecte/contracte,verificarerapoarte,întocmireadocumentelordeplată,managementulprogrameloroperaționale,dezvoltareacunoștințelorșiabilitațilorlanivel avansat în managementul fondurilor europene, analiza cost-beneficiu pentru proiectegeneratoaredevenit,identificareneregulișiantifraudă,dezvoltareurbană,evaluare,indicatoriși analiza contrafactuală a impactului finanțărilor, dezvoltare urbană, mobilitate urbană.RaportuldeevaluarePOATsurprinde însăcăparticiparea la formare încadrulMFEavariatcorespunzător ciclului de programare-implementare. Astfel, volumul de formare a fost maimareîn2015(cândnuaumaifostactivefinanțăriledinciclul2007-2013),aurmatundeclinîn2016-2017urmatdeocreștereputernicăîn2018și201982.

o SpecificpentruPOIM,princontractul „Asigurareadeserviciideasistență tehnicădinparteaexperțilorBEIpentrugestionareaPOIM2014–2020 lanivelulAMPOIMșiaOITransport șipentruînchidereaPOSMșiPOST”,auavutlocsesiunideinstruirecuparticipanțidelaAMșiOIT,principalelesubiectedeinstruireurmândciclulproiectelorfinanțatedinfonduriUE:pregătireași finanțarea proiectelor, achizițiile publice, gestionarea contractelor, gestiunea și controlulfinanciar83.

o Specificpentrusectoruldemediu,aavutlocformareaprofesionalăapersonaluluiautoritățilorcompetențe pentru protecția mediului privind evaluarea impactului asupra mediului șievaluareademediupentruperioada2014-2020,prinproiectulMinisteruluiMediului careacontribuitlaîndeplinireacondiționalitățiigeneraleex-antereferitoarelaEIAșiSEA,prevăzutăînAnexaXIlaRegulamentulUEnr.1303/2013șiîncadrulAcorduluideParteneriataprobatdeCEpentruperioada2014-2020.

o elaborareaGhiduluiprivindManagementulfraudelorșineregulilorînproiectelefinanțatedinfondurileESIșiaplicareacorecțiilorfinanciare,întocmitînurmaderulăriiatelierelordelucrușipebazacazuisticiisuplimentarecomunicatedeinstituțiiledinsistemparticipante.

81EvaluareaPOR2014-202082EvaluareaPOAT2014-202083RAIPOIM2018

88

iii. asigurarea în continuare a resurselor financiare pentru remunerarea personalului din sistemul decoordonare,gestionareșicontrolalfondurilorESIșidinsistemuldemanagementalprogramelor.

437. Sondajulrealizatîncadrulprezenteievaluăriaevidențiatprincipaleleacțiuniluatepentruîntărireacapacitățiiautorităților. Pentru AM, răspunsurile cele mai frecvente au fost legate de formarea personalului prinparticiparea la sesiuni de formare profesională în domeniul managementului, inclusiv în dezvoltarea deproceduri demanagement operațional, în domenii specifice gestionării fondurilor europene și în achizițiipublice.S-apracticatșiformareapersonaluluilaloculdemuncăprintransferdecunoștințedelapersonalulcuexperiențășicalificare.Pelângăceledemaisus,lanivelulOI-uriloraufostîntreprinseșiactivitățilegatedecertificareasistemuluidemanagementorganizațional(inclusivmanagementulcalității),angajareadepersonalcalificatîndomeniulfinanciar,alachizițiilorpubliceșialfonduriloreuropene.Deasemenea,angajațiiOI-uriloraubeneficiatdesesiunispecializatedeformareapersonaluluiîndomeniulfinanciar,incluzivdezvoltareadeproceduridemanagementfinanciar.

5.2.2. Sistemeșiinstrumente438. Autoritățiledegestiune(AM,OI)auimplementat,parțialsauîntotalitate,recomandărileAutoritățiideAudit

formulateînurmamisiunilordeauditrealizatlaniveldesistemdeimplementareaPO,referitoarela:

- verificareaadministrativăpentrucereriledeprefinanțare,cereriledeplatăsaucererilederambursarecurespectareatermenelorprevăzutedeprograme;

- verificările administrative asupra rapoartelor tehnice, cu respectarea prevederilor procedurale cuprivirelaverificareatehnicășimonitorizareaproiectelor;

- realizarea analizei riscului de fraudă, având în vedere și zonele de risc identificate în perioadaanterioarădeprogramare,pentrudezvoltareainstrumentuluiderisc;

- raportareașiînregistrareaînSMISadatelorreferitoarelaparticipanțiiînproiecte,indicatori;- elaborareaplanuluiderecuperareîncazdedezastrupentruactivitățiledemanagementalsistemului

informatic;- verificareanaturiiserviciilordecontateîncadrulproiectelor.

439. ConformRapoarteloranualede implementare,dinaxeledeAsistență tehnicăs-aasiguratsuportulnecesarimplementării programelor (contractare, monitorizare, verificări, remunerarea personalului), evaluareaprogramelor, precum și pentru pregătirea viitoarei perioade de programare. Au fost luate măsuri deoperaționalizare a sistemului informatic integrat MySMIS2014/SMIS2014+, precum și de realizare a uneiinfrastructuri IT rezilientă la dezastre. Au fost implementate anumite proiecte pentru a sprijini sistemulinformatic,prinachizițiadeechipamente,licențe,servicii,software,aplicații.84

440. În aplicarea art. 125 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, în ceea ce privește gestionarea, gestiuneafinanciarășicontrolulprogramuluioperațional,s-auîntreprinsmăsuriprecum:

- elaborarea procedurii operaționale privind evaluarea riscurilor de fraudă, pentru adoptarea unormăsurieficienteșiproporționaleantifraudă;

- pregătirea procedurilor pentru monitorizarea proiectelor finalizate/nefuncționale/generatoare devenitşiaproceduriiprivindprobeleşiaplicareahotărârilorjudecătorești;

- elaborareaproceduriioperaționaleprivindverificareaachizițiilorpublice;- elaborareainstrumentuluipentruanalizariscurilorînimplementareaunoraxeprioritare,cureferire

laprincipaleleevoluții,problemesemnificativeșimăsuriluatepentruasoluționaacesteprobleme;- dezvoltareainstrumentuluiITpentrumonitorizareapregătiriiproiectelorșispecificațiilortehnice;- asigurareaserviciilordecomunicațiinecesareutilizăriisistemelorinformaticeSMIS;- întocmirea listelor de verificare a conflictului de interese și cea privind incidența indicatorilor de

fraudăîncazulderulăriiprocedurilordeatribuireacontractelordeachiziție;- semnarea protocoalelor de colaborare interinstituționale cu Departamentul de Luptă Antifraudă

(DLAF),OficiulNaționalalRegistruluiComerțului(ONRC)șiAgențiaNaționalădeIntegritate(ANI);- utilizareasistemuluiinformaticARACHNE,pusladispozițiastatelormembredecătreCE,cuprecădere

înverificareaachizițiilorpublice,precumșiînactivitateadeconstatareaneregulilor.

441. În luna octombrie 2018, Direcția Coordonarea SMIS și IT/MFE, responsabilă de coordonarea, dezvoltarea,administrareașiîntreținereasistemelordemanagementainformațiilor,adepussprefinanțareunproiectcarevizeazădezvoltareașimenținereaunuisisteminformaticfuncționalșieficientpentruFSC,precumșiîntărirea

84AsevedeapentrudetaliiînacestsensEvaluareaPOAT2014-2020.

89

capacitățiiutilizatorilorsăi.Funcțiilemodulelor„NeregulișiRecuperări”dinaplicațiaSMISMinimalaufostreplicate și îmbunătățite în modulul “Implementare” back office în sub-modulul „Nereguli și creanțe”. Seasigură astfel posibilitatea înregistrării suspiciunilor de nereguli, gestionarea neregulilor. Modulul oferăposibilitateaînregistrăriicreanțelorprovenitedinnereguliconstatateșiarecuperăriiacestora.

442. CuscopuldeaasiguraocapacitateadecvatăafuncțieideevaluareaAcorduluideParteneriatșiaprogrameloroperaționalefinanțatedinfondurileESI,precumșipentruoperaționalizareașifuncționarearețeleideevaluarecoordonată de Grupul de Lucru Funcțional pentru Evaluarea Performanței, Biroul Evaluare Programeimplementeazăproiectul„Asistențătehnicăpentrususținereacapacitățiideevaluare”,cufinanțarePOAT.Încadrul acestui contract se derulează o serie de activități precum:pregătireadatelor administrative pentrurealizarea evaluărilor; furnizarea datelor adiționale pentru realizarea evaluărilor; acordarea de asistențătehnicălacerere;constituireașiasigurareafuncționăriiComitetelorștiințificepentruevaluări.ȘiîncadrulaltorPO(PNDR,POR),capacitateadeevaluareaprogramelorafostîmbunătățităcufinanțaredinaxadeasistențătehnică,princontractareadeserviciideconsultanțăspecializată.

5.3. D3-IE3: În ce măsură aceste acțiuni contribuie la atingerea rezultatelorintenționate?

443. Rezultatelesauefecteleatinseprinacțiunilederulatesuntsurprinseîndiferiterapoarteanalizate,darșiprinintermediul consultărilor cu reprezentanții AM/OI din carul focus-grupurilor. Conform evaluărilorprogramelor85, volumul formării profesionale a crescut semnificativ în 2018 și 2019. Aceasta a avut ocontribuțieimportantălacapacitateaadecvatăaautoritățilordegestiune,înspecialdinperspectivafuncțiilor:

- elaborarecereridefinanțare,- evaluarecereridefinanțare,- monitorizareaproiectelor(inclusivînfazadedurabilitate),- verificărilafațalocului,- verificareaachizițiilorșiacererilorderambursare,- soluționarecontestații,darși- programare,înspecialpentrupersonaluldedicatalMFE.

444. Pe cale de consecință, se poate afirma că acțiunile de asistență tehnică contribuie într-un modsemnificativlaîndeplinireaobiectivelorstabilitelaarticolul59dinRegulamentul(UE)nr.1303/2013şilaarticolul51alineatul(2)dinRegulamentul(UE)nr.1305/2013,avândunimpactpozitivasupramoduluideimplementare,gestionare,monitorizareșievaluareaprogramelor.Înacelașitimp,pentruo mai bună gestionare și implementare a activităților, evaluările programelor constată că, încontinuare, este nevoie de sesiuni de instruire în domenii specifice. Constatarea este susținută și deevidențelecolectatepentruprezentaevaluareprininterviurișifocusgrupuri.

445. Contribuția fondurilor ESI la cofinanțarea salariilor este semnificativă pentru asigurarea stabilitățiipersonaluluișisprijinăgestiuneabunăaresurselorumane.Migrareaspremediulprivatcareaafectatgravresursa umană din sistemul fondurilor în perioada de programare anterioară, a fost diminuată. În plus,posibilitatea legalădea faceangajăripeperioadădeterminată înafaraorganigrameiesteapreciată înmodspeciallanivelulOIpentruasigurareadepersonalcalificatpentruperioadeledevârfdesarcină.Astfel,auavutefectul urmărit activitățile adresate managementului resurselor umane: formare, asigurareastabilitățiipersonaluluișipersonalsuplimentarînperioadeledeîncărcarecuactivități.

446. Înceeacepriveștesistemuldemanagementalperformanței,Analizadiagnosticrealizatăîncadrul„Studiuluiprivindcadrullegalșiinstituționalexistentîndomeniulresurselorumane”86identificăunnumărdeslăbiciunialesistemuluicumarfi:

- Procesuldeevaluareaperformanțeloresteexcesivdeformalist,interviuldeevaluareesteoformalitatecaredemulteorinuareloc,conceptulpecaresebazeazăevaluareaperformanțeloresteînmicămăsurăînțeles, iarmanagerii nu beneficiază de sprijin pentru a-și dezvolta competențelemanageriale și deleadership;

85EvaluareaintermediarăaPOAT2014–2020(cureferirelaacțiunidecreștereacapacitățiipentruPOC,POIMșiPOAT),Evaluăriion-goingaPNDR2014-2020

86BancaMondială,Acordpentruserviciideasistență tehnicăpentruDezvoltareaunuisistemunitarpentrumanagementul resurselorumaneîncadruladministrațieipublice,(mai2019)finanțatprinPOCA2014-2020.

90

- Abordareaactualăstimuleazăînmicămăsurăperformanțeleindividuale;- Evaluările negative au consecințe semnificative asupra persoanei evaluate, motiv pentru care

managerilorleesteconvenabilsăevaluezepozitivsubordonații;- Competențelemanagerilor sunt scăzute atât în ceea ce privește utilizarea obiectivelor, criteriilor de

evaluareșiaindicatorilordeperformanță,câtșimanagementulperformanțeipetoatădurataperioadeievaluate,prinobiectiveimediate,sprijin,monitorizareșifeedback.

447. Dupăcumamarătatșiînanalizadincadrulîntrebăriideevaluare1,performanțanuesteinfluențatădeniveluldesalarizare.Existăoopinielargîmpărtășităpotrivitcăreiapunctajulacordatlaevaluareaperformanțeloresteun instrument imperfect de reflectare a performanței reale a angajaților, fie că este raportată la propriaperformanțăanterioară,fielaunstandardașteptatsaulaniveluldeperformanțăalcolegilor.Totușisistemuldeevaluareaperformanțelorpermitemanagerilorsăîșifoloseascăabilitățilemanagerialepentruastimulaîmbunătățirea performanței. Acest lucru face ca managerii cu abilități de lideri să reprezinte o resursăimportantăpentruastimulaperformanțaindividuală,deechipășiinstituționalăînviitor.

448. ComunicareareprezintăoprioritateaMinisteruluiFondurilorEuropene. Înacestsens,peparcursulanului2018,odatăcureînființareaMFE,afostdezvoltatăstructuradecomunicarelaniveldedirecțiecudouăservicii,atribuțiiledecomunicarefiindregânditeînconsecință.Rezultateconcreteobținuteaufostcooptareaîncadrulechipei de comunicare a unor oameni cu calificări relevante într-un domeniu care depinde foartemult deevoluția noilor tehnologii: programator, designer grafic, fotograf-videograf, jurnaliști. Echipa a reușit sădezvolteactivitateadecomunicare,sărealizezeacțiunimultiple,ducândgraduldeconștientizareapopulațieipestenivelulțintăstabilitpentruanul2023.

449. Totlacapitolulcomunicare,darpeplanintern,serealizeazătransmitereadeinformări/instrucțiunidelaAM-uricătreorganismeleintermediare,curoluldeaclarificaaspectecețindecerințeleghidurilorsolicitantuluidincadrulapelurilordeproiecte.

450. Condițiile de lucru au fost specificate ca fiind importante în cadrul sondajului. În acest sens, în vedereaasigurăriiunorcondițiiadecvatedelucrupentrustructurileimplicateînprocesuldecoordonare,gestionareșicontrolalFESI,afostasiguratsprijinlogisticpentrufuncționare(inclusivserviciideconsultanțăjuridicădespecialitate,expertizăfinanciarășicontabilă),deplasărilavizitedemonitorizareși/saudurabilitate,vizitelafața locului și/sau verificare a cererilor de rambursare, misiuni de constatare nereguli, costuri legate deorganizarea de reuniuni, întâlniri şi evenimente, materiale consumabile și de birou, echipamente TIC,dezvoltarea și întreținerea sistemelor și infrastructurii TIC, participarea personalului lareuniuni/conferințe/grupuridelucru/comiteteetc.,legatedesaucuimpactasupraFESI.

451. Proiectelecarevizeazăcreștereacapacitățiideevaluareseaflăîncursdeimplementare,iarrezultatelelorlamomentulredactăriiprezenteievaluărisuntparțiale.Deșirămânproblemelegatededisponibilitateadateloradministrativepentruevaluări(delainstituțiidinafarasistemuluidegestiuneafondurilorESI),esteapreciatăînmodspecialpromovareadialoguluișibunelorpracticiîndomeniulevaluării.87

5.4. D3-IE4:Ceacțiuniauprodusrezultatelecelemaibune/celemaislabeșiîncefazăaprogramului(ex.pregătireaproiectului,monitorizareetc.)?Caresuntmotiveleacesteisituații?

452. Procesul de design al programelor și de acreditare a autorităților de gestiune pentru actuala perioadă deprogramare a fost greoi și îndelungat. Astfel, autoritățile au fost desemnate abia în 2017, implementareaefectivăaprogramelor începând în2018.Pentruetapadeprogramareaperioadeipost2020,coordonarearealizatădeMFEaatrasdupăsinelaomaibunăcooperareîntreministere,învedereaunuidesignconsistentșicomplementarîntreprograme.DacăpersonalulMFEabeneficiatdeformarepentruetapadeprogramare,directdelaComisiaEuropeană,pentruAM-urinuexistăevidențedeimplicareconsistentăînformarepentruaceastă etapă a programului. Pentru PNDR, a fost deja instruit personalul din Ministerul Agriculturii șiDezvoltării Rurale, care a organizat sesiuni de informare pentru reprezentanții structurilor implicate înimplementareaviitoruluiprogram.Așadar,înansamblu,pregătireaprogramelorserealizeazămaibinedecâtînperioadaprecedentășigraduldepregătirealstructurilorestemaibineapreciat.

87ConforminterviurilorcureprezentațiiAMșifocusgrupuluicumembriiGrupuluideLucruFuncționalpentruEvaluareaPerformanțelor

91

453. Consultareafactorilorinteresațipentruperioada2014-2020afostinconsistentă,astfelapărândinconsecvențe,precum:nevoinesatisfăcute(unexempludatfiindstructurileparteneriale),stabilireaunorțintedeprogramnerealiste,cunecesitateamodificăriiulterioare,suprapunereaunorindicatorisaulipsaunorapentruanumitetipurideintervențiietc.

454. Înetapadelansareaapelurilor,consultareaOI-urilordecătreAM-uriserealizează,însăpreluareapunctelordevedereîncadrulghidurilorsolicitantuluinuesteîntotdeaunatransparentășinuseoferăfeedback,dupăcumarezultatdinfocus-grupuri.Totpeacestsubiect,consultareapotențialilorbeneficiariestedeficitară,astfelapărândsincopeînimplementare,condițiicarenusuntaplicabile,țintenerealiste.Dealtfel,RaportulAnualdeImplementarePOCUpentruanul2018menționeazădesign-ulneatractivalunorapeluri,careaduslaunnumărscăzutdeproiecte.CasoluțieestemenționatămodificareaMetodologieideverificare,evaluareşiselecțieaproiectelor.Încontinuareseridicăproblemaconținutuluighidurilorșiacondițiilordefinanțare,semnalatădebeneficiari,deșiclaritateaacestoraacrescutsubstanțialînraportcuperioadadeprogramareanterioară.

455. ÎnurmaanalizeiefectuatepentruelaborareaRaportuluiAnualdeImplementareaPNDRpentru2019șicaurmare a derulării sesiunilor de depunere din prima perioadă de implementare a 2014-2020, au fostidentificate elementele de succes, dar și cele care au adus dificultăți procesului de implementare, pentruacesteadinurmăpropunându-seoseriedemăsurideremediere.ÎntârzieriaufostsemnalateînPNDR,darșiînPOCU,POR,POCcuprivire la finanțările cugradmaredenoutate (implementareaMăsurii1PNDRprinapelurideproiecteînlocdeachizițiipublice,dezvoltarealocalăsubresponsabilitateacomunitățiicaresolicităcoordonareaPOCUșiPOR,parteneriatelepentrutransferdecunoștințeîncadrulPOC).

456. UnexempludeprogramîncarelansăriledeapeluriaudecursfoartebineesteprogramulInterregRO-BG.Deasemenea, evaluarea, selecția și contractarea proiectelor s-a realizat în graficul stabilit, ceea ce oferă operspectivăfoartebunăînchideriiprogramului,majoritateaproiectelorfinalizându-seînperioada2020-2021,cuunnumărfoartemicdeproiectecarerămânînimplementareîn2022-2023.

457. Pentru fazade implementare aprogramului, numeroasele sesiuni de instruire, la care aparticipatpersonalulautoritățilordegestiune,aduslaprogreseînimplementareaprogramului,dupăcumamarătat înanalizadela întrebăriledeevaluareprecedente,dar,maiales, lacreștereacompetențelorresurselor umane. De exemplu, Analiza capacității administrative de implementare a PNDR, din cadrulEvaluăriion-goingaprogramului,concluzioneazăcăniveluldeexpertizășicompetențelepersonaluluiimplicatînimplementareaPNDResteconsideratcafiindadecvat.PersonalulangajatdelanivelulAFIR,APIAșiAMesteinstruit pentru dobândirea de competențe specifice legate de implementarea PNDR (ex. proceduri șimecanisme internede implementare), competențegenerale (managementdeproiect, evaluaredeproiect),abilitățiîndomeniulTIC,sauabilitățisoft(comunicare,organizareșiplanificare,leadership).Personalul AM CTE beneficiază continuu de sesiuni de instruire, existând în acest sens Programul INTERACT dedicat.

458. Totuși,competențelesuntimportante,darnusuficiente.Graduldeîncărcarevaafectaeficiențafuncționarilor,cuefectnegativasuprarespectăriitermenelorprocedurale,înrelațiacubeneficiarii.Gradulridicatdeîncărcareafectează și realizareaprocesuluidemonitorizareaproiectelorpedurata implementării acestuia, așa cumaratăevidențeledininterviurișifocus-grupuricuprivirelamajoritateaprogramelor.Sistemuldeevaluareaperformanței funcționarilorpublici nu este nici el de natură să influențezeperformanțapepost, aplicareacunoștințelor acumulate în urma sesiunilor de formare. ANFP a elaborat cu asistență din partea BănciiMondialeundocumentdepoliticăpublică îndomeniul resurselorumane88 care evidențiază caprovocareprincipalăfaptulcă”practiciledeevaluareaperformanțelorindividualedinsistemulpublicnufacodistincțiecorespunzătoareîntreceicurezultatebuneșiceicurezultateslabeșinufolosesclamotivareapersonaluluisaupentrudezvoltareacarierei”.Deasemeneaseprecizeazăcăpelângămodificărileproceduraleestenecesarăoschimbaredecomportament,într-oculturăorganizaționalăfavorizantă.

459. Sistemul informatic este eficace în susținerea fluxurilor de informații interne - în special, acesta permiteraportarea ad-hoc, analiza aprofundată a datelor, verificarea încrucișată/ transversală a informațiilor. Deasemenea,sistemulTICestecrucialpentrucomunicareacuactoriiexterni,înprincipalcubeneficiariișiComisiaEuropeană,fiindastfelfacilitatșiîmbunătățitaccesullainformații.Cutoateacestea,eficacitateasistemuluiTICeste limitată de faptul că nu toatemăsurile și nu toate etapele au fost digitalizate, precum și de faptul căsistemelehardwaresuntînvechiteșicăsistemulITnuesteîntotalitateinterconectat.

88Idem

92

5.5. D3-IE5:CeacțiuniviitoaresuntnecesarepentruaasiguraocapacitateadecvatăaautoritățilorFESI?

460. Lacapitolulstructuri,estenevoiedeacreditareacâtmairapidăaautoritățilordemanagementșiorganismelorintermediare pentru viitoarea perioadă de programare. În privința autorităților demanagement ale POR,situațiaesteșimaicomplicatădincauzacadruluilegalcareliseaplicăordonatorilordecredite.Totodată,dinEvaluareaPOR2014-2020areieșitcanecesară:asigurareacorelăriiresurselorumaneși financiarealocatesistemului de implementare POR cu evoluția alocării și structurii POR, astfel încât organizarea serviciilorspecializate89săreflectecomplexitateaprogramului.

461. Înopinia respondenților la sondajul realizat în cadrul evaluării curente,politicade resurseumane trebuieîmbunătățităpemaimultedirecții:

i. Salarizare,înspeciallaniveldeAMPOAT,POPAM,POR,PNDR,POC,POCU,POIMdarșipentruOIalePNDR,POCUșiPOR;

ii. Managementulperformanței,cuprecăderelaentitățilemenționatelapct.(i);iii. Oportunitățile de dezvoltare în carieră pentru personalul din cadrulAMPNDR, POC, POCU, POAT,

POCA,POPAM,PORșidincadrulOIalePNDR,darșiPOCUșiPOPAM;iv. CreștereamotivațieiesteimportantăpentrupersonalulAMPOAT,POCU,POPAM,POR,PNDRșiPOCA

șiînspecialalOIpentruPNDR,POCU,PORșiPOPAM;v. În condițiile deficitului de personal, în special a celui cu competențe tehnice specifice domeniilor

finanțateșiautilizăriiscăzute,pentruuneleprograme,aasistențeitehnice,estenecesarăcreștereacapacității pieței de consultanță de a oferi servicii de calitate. Aceasta presupune creștereacompetențelorconsultanțilorîntematicideficitarepentruAMșiOI.

462. De asemenea, respondenții la sondaj apreciază că este necesară angajarea de personal, cu precădere înstructurileOI,atâtpentrupregătireaprogramului,dar,maiales,pentru implementare. Înacelași timp,estesemnalatănevoiadepersonalmaicompetent.

463. Înacestsensșiformareapersonaluluiocupăunlocimportant,identificatămaialeslanivelulOI,încorelațiecunevoia de personal suplimentar și mai competent. Competențele cheie ce trebuie consolidate, în opiniarespondenților, careaparcelmai frecvent, sunt cele legatede legislația, strategiile șipoliticileeuropeneșinaționale,managementul organizației șimanagementul financiar și controlul PO, ele fiind importante atâtpentruAM,câtșipentruOI.Deșimenționatemaipuținfrecvent,competențelecețindeutilizareaaplicațiilorsoftwaresaualimbilorstrăinesuntimportantepentruuneleAM-uri/OI-uri(dincadrulPOC,POCU,POPAM,PNDR,POR),iarcompetențelegatedeachizițiilepublicesuntnecesarepentruAM-urilePOAT,POC,POCUșiOI-uriledincadrulprogramelorInterreg,PNDR,POCU,POR.

464. Nevoia unor echipemanageriale care să gestioneze programul și personalul sunt identificate de către AMPNDR,POAT,POCșiPORșiîntr-omaimicămăsurălanivelulunorOI.Înacelașitimp,OI-urileauomaimarenevoiedepersonalcuexperiență înmanagementulși implementareadeprogrameșiproiecte,acestaspectfiindsemnalatînspecialdeOI-uriledincadrulPNDR,POCU,PORși,înmaimicămăsură,dincadrulPOPAM.ȘiAM-urilePNDR,POC,POCU,POCA,PORnecesităastfeldepersonal.Nevoiadepersonaltehnicspecializatpedomenii/sectoareesteindicatădeAM-urilePOAT,POCșiPOIM,iarlanivelulOIdecătreentitățicuprecăderedincadrulPNDRșiPOR.

465. Este necesară implementarea cu prioritate a unor activități dedicate care să întărească capacitatea deprogramareșimonitorizarefizicălaniveldeprogram(spreexempluformaredenivelavansat,coaching,sprijinhands-on, studii de detaliere a logicii de intervenție în vederea pregătirii apelurilor de proiecte, studii deverificareațintelorindicatorilor).

466. Nevoiledeformaresuntdiferiteîntreinstituții,deaceeaestenecesarăanalizanevoilordeinstruire,caresăreflectenecesarulpentrufiecaredintreautoritățiledegestiune.Aceastăanalizătrebuieactualizatăpermanent,pentru a surprindemodificărilenivelului de competențe și pentru a se corela cu ciclul de implementare aprogramelor.

467. Pentrueficientizareaactivitățilorpersonaluluiestenevoiederealizareauneianalizeaîncărcăriicusarcinidelucruînfuncțiedeprocesuldeimplementare,ținândcontdedurataacestuiașidevolumuldemuncăașteptat

89Prin ”serviciu specializat”din cadrulAM/OIPORse înțeleg serviciile/departamentele specializate cu implementareaunui anumitprocesPOR,cumar fi:ServiciulMonitorizareProiecte;Serviciuevaluare,selecție,contractare;ServiciulAutorizarePOR:Plăți;Biroul/

DirecțiaProgramareș.a.m.d.

93

(ex.întermenidenumărproiectedepusecareurmeazăaficontractate,numărcereriderambursareașteptateș.a.m.d.),celpuținlaniveltrimestrial.

468. DinEvaluareaon-goingaPNDRsedesprindrecomandărilepentruîmbunătățireaniveluluidecomunicareîntreinstituții, putând fi avute în vedere acțiuni viitoare cum sunt introducerea de proceduri interactive maiputernicedeschimbde informații și fluxuridecomunicare,precum: (1)oportunități internedediscuție șidezbatereînaintedeaprobareanoilorproceduri/reglementări/instrucțiuniprivindmăsurilePO/grupurilorde lucru, (2) crearea unui portal / platformă comună ca principală referință pentru toate fluxurile decomunicareșiinformații.Înacestsens,sistemuldeinformațiialAFIRsedovedeșteafifoarteeficace.

469. Respondenții lasondajconsiderăînmajoritatecăestenevoiedeproceduri,manualeșighidurimaibuneînperioadadeprogramareșiînceadeimplementareaPO,aceastănevoiefiindresimțităînspecialdecătreOI,careleaplică,cuuneleexcepții(acoloundenuexistăorganismeintermediare)elefiindelaboratelanivelulAM.

470. Nuînultimulrândestespecificatănecesitateaunorcondițiidemuncămaibune(sediușiechipamentedebirou,aplicațiisoftware,arhivareetc.),atâtlanivelulunorAM,câtșialunorOI.Pecategoriișiinstituții,lucrurilearatăînfelulurmător:

i. nevoiadeechipamenteITșibiroticăaparesemnalatădeAMPOAT,POC,POCU,POR,PNDRșiPOIM,precumșilauneleOIdincadrulPNDR,POCU,POPAM,POR.

ii. NevoiapentruaplicațiisoftwareestespecificatădeAMPOC,POCU,POR,PNDR,POATșiPOIMși,deasemenea,maifrecventdeOIdincadrulPNDR,POCU,POPAMșiPOR.

iii. NevoiadespațiuseresimtelanivelulAMPNDR,POAT,POC,POCU,POCA,POIMșimaifrecventalunorOIdincadrulPNDRșiPOR.

iv. ÎmbunătățireacapacitățiidearhivareestenecesarăîncazulAMPNDR,POAT,POC,POCU,POR,POPAMșialunorOI-uridincadrulPNDR,POCU,POPAMșiPOR.

5.6. ConcluziișirecomandăriaferentetemeideevaluareD3cuprivirelacapacitateaautorităților

471. C1. Față de evaluarea precedentă, se constată, per ansamblu, un ușor progres în dezvoltarea capacitățiiautorităților, el fiinddiferit pe variabile. Calificativele acordate arată că celemaimulte variabile se află însituația de „realizat parțial, nu în totalitate şi unde sunt necesare îmbunătățiri", obținândunpunctaj de 2puncte.

Variabilelepentrucarecriteriileaufostrealizateînîntregimesunt,îngeneral,legatededimensiuneastructuri,în timp ce pentru dimensiunea sisteme nu există variabile cu punctajemaxime. Următoarele variabile auobținut3puncte:

- Desemnareastructurilor- Transferuldeexperiențădinperioadaanterioarădeprogramare- Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional- Parteneriatulesteprezentșieficace- Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențășifuncționareadecvate- Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferatăcătrenoiperioadedeprogramare- AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentășiactivă





473. R1.PentrudefinitivareadesemnăriistructurilordegestiuneafondurilorESIînperioadapost2020estenevoie,înprimulrând,deaprobareaproiectuluideHG,reglementareafiindnecesarăpentruafaceposibilăacreditareaacestorstructuriîncelmaiscurttimpposibil.OproblemădificilăseîntrevedeîncazulacredităriiADR-urilorcare,conformLegiifinanțelorpublice,nuauautoritateadeafiordonatordecredite,asemeniunuiAM.Deaceeaestenevoiedeluareaunordeciziirapidepentrumodificarealegislațieiînacestsens.

94

474. R2. Managementul politicilor publice are legătură cu procesul de coordonare interministerială. Deșiarhitecturainstituționalăducelaoabordaresectorialăapoliticilor,estenevoiedeoviziuneintegratoare,derealizareaunorpolitici inter-sectoriale, care săducă înmod real la complementaritatea intervențiilor și lacreareaacelorsinergiicaresăpotențezeefectelefiecăruitipdeintervenție.

475. La nivelul intervențiilor finanțate din FESI, rolul structurilor parteneriale create pentru implementareaAcorduluideParteneriatestedeosebitdeimportant,însăacesteatrebuiesăapliceînpracticăsarcinilecarele-aufostalocate,pentrua-iîndepliniscopul.DacăparteneriidincadrulComitetelordemonitorizareacționeazălanivelul fiecăruiprogramoperațional, structuriledincadrulAP trebuiesăseasigurecă intervențiilesuntcomplementareșisinergicenunumaiînperioadadeprogramare,cișiînceadeimplementare,atâtlanivelteritorial(alariilorîncareseintervineefectiv,deex.comunitățidefavorizate,lanivelregionaletc.,dupăcaz),darșilanivelulsincronizăriicalendarelordeimplementareaintervențiilordindiferitePO.

476. R3.PentrudezvoltareacapacitățiiresurselorumanedincadrulautoritățilordegestiuneaFESIestenevoie,înprimulrând,deexistențașiaplicareauneipoliticideresurseumanecaresăținăcontdeciclulmanagementuluideprogramșidecompetențelenecesarepepost.Înprimulrând,estenevoiecaaceastăpoliticăsăfierealizatălanivelulMFE,încalitateasadecoordonatoralFESI,darșilanivelulcelorlalteministerecareacționeazăîncalitate de autorități de management/OI. Politicile de resurse umane vor trebui să cuprindă și resurselenecesareorganismelorintermediarecătrecaresuntdelegateatribuții.

477. C2.Pentrucreștereacapacitățiiautoritățiloraufost întreprinseacțiunicareauvizat, înprincipal,creștereacompetențelor personalului, îmbunătățirea procedurilor de lucru, operaționalizarea sistemului informaticintegrat, precum și asigurarea resurselor financiare pentru remunerarea personalului din sistemul decoordonare,gestionareșicontrolalFESIșidinsistemuldemanagementalPO,celemaieficacefiindformărileîndomeniicheiealeprogramăriișiimplementăriiPO.Înprivințafluctuațieidepersonals-areușitstabilizareaacestuia,înprincipaldatorităsistemuluideremunerare.

II. TemadeevaluareD3-Evaluareacapacitățiiadministrativeabeneficiarilor5.7. D3-IE1:Careestenivelulactualal capacitățiibeneficiarilorcare implementează

fondurileESIșiîncemăsurăexistăprogresedelamomentulevaluăriiprecedente?478. Evaluareacapacitățiiadministrativeabeneficiarilorestestructuratăpepatrudimensiuni,fiecarecuvariabile

specificedimensiunii,definiteprincriterii:

i. Capacitateadegestionareaproiectelor,cuvariabilecarețindeintegrareamanagementuluideproiectînorganizație,experiențaîngestionareaproiectelorcufinanțaredinfonduriUE,existențamanagerilorde proiect experimentați, precum și de capacitatea de a produce proiecte mature şi de a utilizaportofoliiledeproiecte;

ii. Capacitateadeamobilizaresurseumane,sereferăladeținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate,lacompetențeleresurselorumane,înspecialacoperireacompetențelorcheie,lacapacitateadeagestionafluctuațiapersonalului,darșiladisponibilitateașicalitateaserviciilordeconsultanță;

iii. Capacitateadeamobilizaresurse financiare,sereferădisponibilitatearesurselor interneșiaceloratrase,precumșilafacilitateaaccesăriimecanismuluideprefinanțare;

iv. Factori orizontali, care se referă la sprijinul acordat de AM/OI, eficiența sistemelor electronice,eficacitateașieficiențafuncționarilorpublicișilaabordareariscurilorprivindcorupția.

479. ConstatărileprezentateîncontinuaresebazeazăînspecialpedatelecolectatedinsondajulreprezentativînrândulbeneficiarilordefonduriESI,evidențelecolectateprinfocusgrupurilacareauparticipatatâtbeneficiaricât și autorități de gestiune, precum și pe analiza documentelor relevante. Aceeași grilă de apreciere acapacității este utilizată pentru evaluarea capacității beneficiarilor ca și pentru evaluarea capacitățiiautorităților.Îndeplinireacriteriilorafoststabilităpepatrunivelurişirezumatăînlistadeverificarepentruevaluarea capacității administrative (anexa 6), după cumurmează: (i) criteriul realizat în întregime a fostevaluatca„Da"șinotatcu3puncte;criteriulrealizatparțial,nuîntotalitateşiundesuntnecesareîmbunătățiria fostevaluatca „Da*"șinotatcu2puncte;criteriulrealizatparțial, înmicămăsurăşiundesuntnecesareîmbunătățirisemnificativeafostevaluatca„Nu*”șinotatcu1punct;criteriulnerealizat,delocşiundenuexistăniciodovadăderealizare,afostevaluatca„Nu"șinotatcu0puncte.

95

480. În evaluarea precedentă (publicată în 2013) indexul capacității administrative a fost calculat ca mediearitmetică simplă a punctajelor pentru toate variabilele de capacitate. Evaluareade față a utilizat omedieponderatăapunctajelorvariabilelor,astfelîncâtvariabilelecareafecteazămaimultcapacitateaadministrativăsăprimeascăogreutatemaimareînvaloareafinalăaindexului.Pebazaconsultărilordininterviurișifocusgrupurifiecarevariabilăaprimitopondere,între1–variabilelecapacitățiicuimportanțămedieși3–variabilelecapacitățiicuimportanțăfoartemareșiamefectuatmediaponderată.Comparațiaprezentatămaijossebazeazăpemediileponderaterefăcutepebazadatelorproveniteșidinevaluărileprecedente.

481. Princomparațiecuperioadaprecedentădeprogramare,nivelulcapacitățiiadministrativeabeneficiariloracrescutsubstanțial.Aucontribuitlaacestprogres:experiențaacumulată,procedurilecaresusțincapacitateabeneficiarilor, așa cum este procedura de prefinanțare, precum și îmbunătățirea situației privind factoriiorizontaliceinfluențeazăcapacitatea.Capitoluldefațăprezintăîncontinuareanalizeprivindevoluțiafiecăreivariabile.

Figura11.Evoluțianiveluluicapacitățiiadministrativeaautorităților,pedimensiuni(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)

Sursa:prelucrareaautorilorpebazaconformindiceluicapacitățiiadministrative

5.7.1. Capacitateadegestionareaproiectelor482. EvaluareaintermediarăaPOAT2014-2020arealizatoanalizăacapacitățiibeneficiarilordefinanțarePOAT,

POIMșiPOC,constatândocreștereacapacitățiilordeapregătișiimplementaproiectefinanțatedinfondurileESI.Ratadesucces,valoareatotalășivaloareamedieaproiecteloraucrescutlafinalulanului2019comparativcufinalulanului2012.Împreună,acesteaspecteindicăîmbunătățireacapacitățiibeneficiarilordeaidentificași pregăti propuneri de proiecte de calitate și cu impact strategic. Aceste constatări au fost confirmate debeneficiariifondurilorESI.

483. Creșterea gradului de absorbție în intervalul 2014-2019 comparativ cu 2007-2012 indică oîmbunătățireaeficiențeiînimplementareaproiectelor.Aceastăconstatareesteconfirmatădepercepțiilebeneficiarilor fondurilor ESI. Pe baza acestora, principalele aspecte care s-au îmbunătățit se referă la: (i)competențeledeorganizareșiderulareaprocedurilordeachizițiipubliceși(ii)gestionarearesurselorumaneîncadrulechipelordeproiect.Percepțiageneralăestecăexistălocdeîmbunătățiriîncepriveștenumăruldeconsultanțicuspecializăritehnico-economice.

1,11 1,251,00

0,56

1,561,94

2,25

1,72

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

CAPACITATEADEMANAGEMENTAPROIECTELOR

CAPACITATEADEMOBILIZAREARESURSELORUMANE

CAPACITATEADEMOBILIZARERESURSELEFINANCIARE

FACTORIORIZONTALI

perioada2007-2013(evaluareaugust2013) perioada2014-2020(evalaurenoiembrie2020)

96

Figura12.Evoluțiacapacitățiiadministrativeabeneficiarilordegestiuneaproiectelor(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


484. Rapoartele anuale de implementare realizate pentru programele operaționale evidențiază principaleleprovocăripentrubeneficiari,înimplementareaproiectelor,celemaifrecventefiind:

- etapadedepunereacereriidefinanțareșietapadesemnareacontractuluisuntcelecaregenereazăcelemaimulteprovocăripentrubeneficiari,cauzatededificultateabeneficiarilordefinanțaredeadezvoltaproiecterobuste,necesitateadeprezentareadocumentelorconstatatoare,aavizelor(PNDR,POPAM)șideprezentareadocumentelorjustificative;

- dificultățiînceeacepriveșteevidențacontabilăacheltuielilorînregistrate;- capacitateadministrativăinsuficientăpentruelaborareașitransmitereaderapoarte;- în mod specific pentru PNDR și POPAM: grad scăzut de organizare a actorilor cheie, organizațiile

existentefiinddestuldefragmentateșidedimensiunimici;gradulscăzutdeconștientizare(chiardacămaimarefațădeperioadaanterioară)aprogramuluișiacadruluisăujuridicspecific.

- reorganizări instituționale la nivelul beneficiarilor instituții publice: modificări ale reprezentanțilorlegali,modificărialecomponențeiechipelordeproiect.

5.7.1.1. Integrarea managementului proiectului în organizație, capacitatea de a crea echipeinterdisciplinarefuncționale,măsuraîncaretoatefuncțiileorganizațieisuntcompletacoperite

485. Integrareamanagementului de proiect în organizație este punctată astfel de către respondenții la sondaj,beneficiariaifondurilorESI:

- Implicareaconduceriiorganizațieiesteapreciatăcafoartebunășiexcelentăînprocentde84%dininstituțiilepubliceși94%dinentitățileprivate;

- Crearea de echipe interdisciplinare / interdepartamentale este apreciată ca foarte bună șiexcelentăînprocentde76%dininstituțiilepubliceși84%dinentitățileprivate;

- Existența procedurilor specificemanagementului de proiect este apreciată ca foarte bună șiexcelentăînprocentde70%dininstituțiilepubliceși83%dinentitățileprivate.

486. Evaluarea POAT 2014-2020 ne oferă, de asemenea, perspectiva beneficiarilor asupra eficienței înimplementareaproiectelorcufinanțareeuropeană.Douăelementesereferălacreștereaeficiențeisistemelordemanagement.Pedeoparte,beneficiariiconsiderăcăs-aîmbunătățitcapacitatealordeaintegraactivitățileproiectelor cu celelalte activități ale instituție/firmei/organizației (43% dinte beneficiari consideră că s-aînregistratocreșteresemnificativă).Pedealtăparte,beneficiariiconsiderăcăs-aîmbunătățitînmaremăsurăsistemul de control care integrează procesul de luare a deciziilor la nivelul proiectelor implementate cumanagementulorganizației(35%dintrerespondențiconsiderăacestlucru).

487. Din interviuri și focusgrupuri a reieșit importanțaacestei variabile îngestionarea cu succesaproiectelor,beneficiarii care reușesc să-și acopere toate funcțiile cu personal specializat fiind entități de

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Integrareamanagementuluiproiectuluiînorganizație

Expertizaexistentăînmanagementulproiectului/proiectelefinanțatedeUE

Existențamanagerilordeproiectexperimentați

Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliilede

proiecte

MANAGEMENTULPROIECTELOR perioada2007-2013

perioada2014-2020

97

dimensiunimaimari (e.g. universități, consilii județene).ONG-urile sau instituțiile publice demicidimensiuni(deex.AJOFM-urile)întâmpinăproblemeînaceastăprivință.

488. Fațădeevaluareaanterioară,deșiseînregistreazăunprogresînimportantîncadrulinstituțiilorpublice,maiexistălocdeîmbunătățire,calificativulfiind„parțialrealizat”.

5.7.1.2. Expertizaexistentăînmanagementulproiectului/proiectelefinanțatedeUE

489. Expertiza în management de proiect este existentă în 87% din entitățile respondente la sondaj,beneficiari ai fondurilor ESI, beneficiarii instituții publice și beneficiarii entități private avândexperiențăsimilară.Beneficiariidefinanțarecareauacumulatexperiențăînimplementareaproiectelorînperioadaanterioarădeprogramareauînvățatșiacumtranspunînpracticălecțiișimodeledebunepractici,și-auconsolidatcapacitateadegestionareaproiectelor,atâtdinpropriaexperiență,câtșicaurmareaasistențeiacordateprinprograme.

490. EvaluareaPOAT2014-2020oferășiodetaliereaaspectelorpunctualecares-auîmbunătățit,dinperspectivabeneficiarilorfondurilorESI,înspecialbeneficiariiPOAT,POIMșiPOC.Acesteaspectesunt:(i)identificareacumaimultă ușurință a oportunităților de finanțare din fonduri structurale, (ii) pregătirea de propuneri deproiectemaicomplexe,(iii)pregătireadepropunerideproiectecareobținunpunctajmaibun,(iv)pregătireadepropunerideproiectîntr-untimpmaiscurt,(v)frecvențamairedusăaerorilorîncereriledefinanțare,caurmareaunorghidurișiprocedurimaiclare;(vi)frecvențamairedusăaerorilorînimplementareaproiectelor,caurmareaunorghidurișiprocedurimaiclare.

491. Totuși, existența expertizei în managementul proiectelor finanțate din fonduri UE trebuie să se vadă înimplementare,respectiv,răspunsurile la întrebareareferitoare laexpertizaexistentătrebuiecompletatecucelecaresereferălaproblemeleîntâmpinatepeparcursulmanagementuluicicluluideproiect.Astfel,pestejumătate dintre respondenți afirmă că nu au întâmpinat dificultăți în elaborarea/pregătireaproiectului.Cutoateacesteaexistăbeneficiaricareauavutproblemeînaceastăetapă,înspeciallegatede pregătirea documentelor suport/justificative ale cererii de finanțare, stabilirea indicatorilor solicitați,completareabugetului.Problemeleîntâmpinatedebeneficiariînetapadeelaborareacereriidefinanțaresuntrelativ egal distribuite pe tipuri de beneficiari. Diferențe semnificative sunt în ceea ce privește pregătireadocumentelor suport, unde cele mai mari dificultăți le-au avut instituțiile publice. Defalcat pe programe,problemelecelemaimari le-au întâmpinatbeneficiariiPOC lacompletareacereriide finanțareșistabilireaindicatorilor, beneficiarii POCU la completarea bugetului, beneficiarii POR la pregătirea documentațieijustificative,urmațiîndeaproapedebeneficiariiPOIM,POCAșiPNDR.Înacelașitimp,beneficiariiPOIMafirmăcănuauîntâmpinatproblemeîncompletareaformularuluidebuget.Sondajulrealizatlanivelulautoritățilorconfirmă răspunsurile beneficiarilor. În opinia AM, în procesul de solicitare a finanțării beneficiarii seconfruntă,înprincipal,cuproblemedecompletareabugetuluișistabilireaindicatorilor,conformcerințelor.ReprezentanțiiOIsuntdepărerecăproblemeaparși lacompletareaunorsecțiunialecereriide finanțare,precumșilapregătireadocumentației.

492. Înetapadeimplementare,celemaifrecventedificultățialebeneficiariloraufostlegatedeachiziții,înspeciallanivelulinstituțiilorpublice(43%),daraufostșiproblemelegatedeîntocmireacererilorderambursare/plată,monitorizareașiraportareaindicatorilor,precumșidecoordonareașicontrolulcontractorilor și subcontractorilor, cuprecădere în cazul instituțiilorpublice. Procentul celmaimare albeneficiarilorcareafirmăcănuauîntâmpinatproblemeînimplementareesteînPNDR(50%),urmatdePOR(43%).Înprocesuldeimplementare,opiniaautoritățilorestecăbeneficiariiîntâmpinăproblemeînprincipallegate de raportare, elaborarea cererilor de rambursare/plată, achiziții, monitorizarea și raportareaindicatorilor,răspunsurisimilareceloralebeneficiarilor.

493. Așadar,considerămcăexistențaexpertizeianterioarenuestesuficientăpentru implementareadesuccesaunui proiect, fiind încă necesară îmbunătățirea competențelor la nivelul personalului organizațiilorrespondente(înspecialbeneficiaripublici),maialesînsituațiaaparițieidenoiprocedurisauinstrucțiuni.Fațădeevaluareaanterioară,deșiseînregistreazăunprogresimportantîncadrulinstituțiilorpublice,maiexistălocdeîmbunătățire,calificativulfiind„parțialrealizat”.

5.7.1.3. Existențamanagerilordeproiectexperimentați

494. Foartemulți interlocutori din cadrul focus-grupurilor au acordat omaimare importanță acestei variabile,întrucâtunmanagerexperimentatpoatecoagulaînjurulsăuoechipăcompetentășipoateinfluențaînfoartemaremăsurăimplementareaproiectului.

98

495. Deși majoritatea covârșitoare a respondenților la sondaj afirmă existența expertizei în managementulproiectelor,nevoiamanagerilordeproiectcuexperiențăestesemnalatăde69%dintrerespondențiiinstituții publice și de 52% dintre cei privați. Interlocutorii din cadrul focus grupuri confirmă și eidificultateaînaidentificași/sauatragemanagerideproiectcuexperiență.

496. Dinacestpunctdevedere,calificativulpentruaceastăvariabilăeste„realizatparțial,înmicămăsurăşisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.7.1.4. Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliiledeproiecte

497. Evaluareaprogresuluiprivindîmbunătățireacapacitățiideaidentificașideapregătipropunerideproiectedecalitateșicuimpactstrategicînperioada2014-2019s-arealizatîncadrulprezenteievaluărișiaevaluăriiPOAT2014-2020.Seconstatăcănumăruldecontractefinanțateșivaloareatotalăaacestoraînintervalul2014-2018suntmaimici în comparație cu de intervalul 2007-2011, dar valoareamedie a proiectelor contractate înperioada2014-2018estemaimaredecâtvaloareamedieaproiectelorcontractateîn2007-2011.Acestlucrusugereazăcăaexistatunprogresîncepriveșteîmbunătățireacapacitățiideapregătișiimplementapropunerideproiectemaicomplexe, iar înacestsens, ipotezade lucruestecăaexistato îmbunătățire începriveștepropunerile de proiecte cu impact strategic. Din interviurile și focus grupurile realizate pentru prezentaevaluarearezultatînsăfaptulcămultelansărideapelurinecompetitivesuferăîntârzieridincauzalipseideproiectematurepregătitedeinstituțiilebeneficiare.

498. Laniveldeprogram,progresul înregistrat începrivește îmbunătățireacapacitățiidea identificașipregătipropuneri de proiecte de calitate și cu impact strategic, deși semnificativ, este mai scăzut la nivelulbeneficiarilorPOAT,spredeosebiredebeneficiariiPOIMșiPOC.

499. Comparațiacuevaluareaprecedentăaratăprogresemiciînregistratepentruaceastăvariabilă,motivpentrucare acordăm pentru capacitatea de elaborare a proiectelor mature/portofoliilor de proiecte calificativul„realizatparțial,înmicămăsurășisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.7.2. Capacitateademobilizareșiutilizareeficientăaresurselorumane500. În ansamblu, capacitatea de management a resurselor umane și financiare a beneficiarilor a crescut

semnificativîncomparațiecuperioada2007-2014,unrolimportantjucându-lexperiențaacumulată,darșiproceduriledeacordareaprefinanțărilordecătreautoritățiledegestiune.Calitateaserviciilordeconsultanțăînsăesteapreciatămaipuțindecâtînperioadaanterioară.

Figura13.Evoluțiacapacitățiiadministrativeabeneficiarilordemanagementaresurselorumaneșifinanciare(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


00,51

1,52

2,53

Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementa

proiectelecontractate

Capacitateadeagestionafluctuațiapersonalului

Existențacompetențelorînproceselecheie(deex.achizițiipublice,managementfinanciarşiimplementare,monitorizarede…

Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile

Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente,internesau

atrase,pentruaasiguracofinanțareaşifluxuldenumerarîntimpul…

Caracteruladecvatşiaccesibilitateamecanismelordeprefinanțare

pentrutoatetipuriledebeneficiari

MANAGEMENTULRESURSELORUMANEȘIFINANCIAR perioada2007-2013

perioada2014-2020

99

5.7.2.1. Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate

501. Analizapentruaceastăvariabilăporneștedelanevoiadepersonaldeclaratădebeneficiari.Astfel,nevoiadepersonalînetapadepregătireaproiecteloresteperceputăastfeldecătrebeneficiariirespondențilasondaj:

- personalulsuplimentarestenecesarșifoartenecesarînproporțiede68%pentruinstituțiilepubliceșide48%pentruentitățileprivate;

- personalmaicompetentestenecesarșifoartenecesarînprocentde65%pentruinstituțiilepublicede44%pentruentitățileprivate.

502. În etapa de implementare, nevoia de personal la nivelul beneficiarilor de finanțare respondenți esteurmătoarea:

- personalul suplimentarestenecesarși foartenecesar înprocentde69%pentru instituțiilepubliceșide52%pentruentitățileprivate;

- personalmaicompetentestenecesarșifoartenecesarînprocentde70%pentruinstituțiilepublicede49%pentruentitățileprivate.

503. Nevoia de personal suplimentar poate fi explicată de insuficiența personalului existent, angrenat în alteactivități, dedificultatea atragerii depersonal cu expertiză în implementareaproiectelor, dar și depovaraadministrativăgeneratădegestiuneaproiectelor(asevedeaanalizaaferentătemeideevaluareD4înprezentulraport).Diferențaprocentajuluidatdeceledouătipurideinstituțiivinedinnaturașivolumuldeactivitateșigradul de încărcare a personalului,maimare în cazul instituțiilor publice, în care personalul existent esteangrenatînactivitățicurente,darșidinproductivitateașieficiențamairidicateapersonaluluicarelucreazăînmediulprivat,conformstudiilorprivindacestaspect90.

504. Deținereapersonaluluicompetentînceledouăetapetrebuiecorelată.Înacestsens,estededoritcapersonalulimplicatînelaborareacererilordefinanțaresăfieimplicatînimplementare,astfelîncâtproiectulsăfiefezabilșiimplementatcuușurințăconformplanificărilor,nudoarsărespectecriteriiledepunctajdingriladeevaluare.Acest aspect este cu atât mai necesar când este angajată expertiză externă în elaborarea proiectelor saumanager/experțiexterni.

505. Având în vedereprocentelemaridenecesardepersonal, calificativul pentru această variabilă „realizatparțial,înmicămăsurăşisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.7.2.2. Capacitateadeagestionafluctuațiapersonalului

506. Fluctuația de personal nu este considerată un factor care să fi influențat major pregătirea șiimplementareaproiectelor.Aceastăopinieesteîmpărtășităde66%dininstituțiilepubliceși69%dinentitățile private. Totuși, peste un sfert din fiecare din aceste tipuri de respondenți au întâmpinatprobleme legate de fluctuația personalului. Pe programe nu există diferențe semnificative, cu excepțiaPNDR,undeesteceamairedusăfluctuațiedepersonal(19%)lanivelulbeneficiarilor.

507. Nivelul fluctuației de personal este influențat de factori precum: nivel de salarizare, calitatea actuluimanagerial,nivelde încărcare, care suntgestionațidiferitpe tipuridebeneficiar, în funcțiede capacitateafinanciară,deposibilitateadeaatragepersonalînafaraorganigramei,deexistențauneireglementăricaresăblochezeangajărileîninstituțiipubliceetc.

508. FațădefluctuațiapersonaluluidinautoritățiledegestiuneaFESI,careînregistreazăoscăderesemnificativă,fluctuațiapersonaluluiînrândulbeneficiarilorreprezintăîncăoprovocare.Laacestaspectsepoatespunecăsemenținesituațiadinperioadaanterioarădeprogramare:pozițiiledinsectorulpublicnusuntsuficientdeatractivepentrumanageriideproiectexperimentațișipersonalînaltcalificatpentruproiecte(atâtdincauzasalariilor–înspeciallaniveluladministrațieilocale–câtșidincauzaprocedurilordelucruconsiderategreoaie,ineficienteșiafectateuneoridecorupție)91.Pedealtăparte,ONG-urilenuauputereafinanciarăpentruaatragepersonalexperimentatpentruoperioadănedeterminată,lucrândcupersonalultânăr,interesatsăacumulezeexperiență care să fieutilizatăulterior în carieră, astfel stabilitateapersonalului avândde suferit, conformrezultatelorfocus-grupurilor.

90AsevedeainclusivstudiulBănciiMondialepentruANFPcitatanterior.91Asevedeastudiileși sondajeledeopinieprivindniveluldebirocrație înRomânia, inclusivEurobarometrul specialdin iunie2020:https://ec.europa.eu/romania/news/20200610_eurobarometru_coruptie_ro

100

509. Astfel,capacitateabeneficiarilordeagestionafluctuațiadepersonalnecesităîmbunătățire,calificativulfiind„parțialrealizat”.

5.7.2.3. Existențacompetențelorînproceselecheie

510. Opiniabeneficiarilordefinanțareasupraniveluluideexpertizădeținutdeorganizațieînproceseledepregătireșiimplementareaproiecteloresteurmătoarea:

- unniveladecvatînmaremăsurăînelaborareadeproiectșipregătireadocumentațieidefinanțare:71%pentruinstituțiipublice,66%pentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăînmanagementuldeproiect:87%atâtpentruinstituțiipublice,câtșipentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăînachizițiipublice:86%pentruinstituțiipublice,73%pentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăînmanagementfinanciar:90%pentruinstituțiipublice,84%pentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăînmonitorizaredeproiectșiraportare:89%pentruinstituțiipublice,78%pentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăîninformareșipublicitate:84%pentruinstituțiipublice,76%pentruentitățiprivate;

- unniveladecvatînmaremăsurăcompetențedespecialitate(e.g.tehnice,instrumentefinanciareetc.):75%pentruinstituțiipublice,83%pentruentitățiprivate.

511. Laniveldeprograme,deficitulcelmaimaredeexpertizăesteurmătorul: lanivelulPOC–achizițiipublice,managementfinanciar, informareșipublicitate,competențedespecialitate; lanivelulPOCU-elaborareadeproiectșipregătireadocumentațieidefinanțare,achizițiipubliceșicompetențedespecialitate;lanivelulPNDR- elaborarea de proiect și pregătirea documentației de finanțare, precum și competențe de specialitate; lanivelul POR și POCA – competențe de specialitate și la nivelul POIM – elaborarea de proiect și pregătireadocumentațieidefinanțare.

512. AnalizaSWOTpentruPlanulNaționalStrategic2021-2027PNDRconfirmănecesitateadețineriidecompetențedespecialitate,cadeex.înutilizareatehnologiiloravansateșievidențiazăreticențapersonaluluipentruoastfeldeformare.

513. Situațiaesterelativsimilarăcucearezultatădinevaluareaanterioară,daravândînvedereprocentulrelativridicatdedeținereacompetențelorînproceselecheie,apreciempozitivaceastăvariabilă,fiindtotușilocdeîmbunătățiri,astfelcalificativulacordateste„realizatparțial”.

5.7.2.4. Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile

514. Serviciileexternalizatepentrusuplimentareacompetențelorpropriiserealizeazăînspecialpentrupregătireadocumentației de finanțare (24% entități private și 18% instituții publice), informare și publicitate (18%entitățiprivateși10%instituțiipublice),achizițiipublice(14%entitățiprivate,fațăde4%instituțiipublice),monitorizareproiectșiraportare(16%entitățiprivate,fațăde7%instituțiipublice),managementfinanciar(9%entități private, fațăde3% instituții publice), competențede specialitate (8% instituții publice și 7%entitățiprivate).

515. Disponibilitateaserviciilordeconsultanțăestemedie (obținândpunctaje foartebunede la57%dintrerespondenți), adecvarea față de sarcini este bună și foarte bună pentru 55% dintre beneficiariirespondenți,procentulscăzândla47%pentruraportulpreț-calitate.

516. Înacestcontext,niveluldedisponibilitateșicapacitățileaferenteserviciilordeconsultanțășideinstruiresuntinadecvatepentruaputeasprijininumărulpotențialdesolicitanțipentrudomeniispecifice,cumarfimăsuriledeagro-mediușiclimă.Evaluareaon-goingaPNDR2014-2020menționeazășiinsuficientaconlucrareîntremediulacademic,institutelespecializatedecercetareșiagențiieconomici,cuprivirelafolosirearezultateloractivitățiidecercetareșilatransferultehnologicșideinovarecătreeconomie,respectivasigurareadeserviciideconsultanțăpost-implementare.

517. Realizareaprocedurilordeachizițiepublicăpentruangajareadeserviciideconsultanțădecătre instituțiilepublice,cuutilizareacuprecădereacriteriului„prețulcelmaiscăzut”,poateducelacontractareadeserviciidecalitatenecorespunzătoare.Conformopiniilorparticipanțilorlafocus-grupuri,chiarîncondițiilestabiliriiunorcriteriidecalitatepentrupersonalulconsultantului,existărisculcapersonalulcelmaibinepregătitpentruîndeplinirea contractului să fie schimbat în procesul de implementare. Din acest motiv, la nivelul

101

beneficiarilorinstituțiipubliceascăzutcerințapentruserviciideconsultanță,crescândnevoiapentruexpertiză internă, inclusivprinangajareadepersonal în afaraorganigramei, undeacest lucruesteposibil.Niciaceastăsoluțienuesteîntotdeaunafezabilă,dincauzadeficituluideexperți,înspecialtehnici,caresăseangajezepeperioadelimitatedetimp.

518. Disponibilitateașicalitateaserviciilordeconsultanțăsuntdepartedeafioptime,ceeaceaducecalificativul„realizatparțial,înmicămăsurăşisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.7.3. Capacitateademobilizarearesurselorfinanciare5.7.3.1. Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente

519. Printre problemele de natură financiarămenționate în rapoartele anuale de implementare, se evidențiazădificultățiînasigurareacofinanțăriinecesarepentruimplementareaproiectelor(înspecialmăsurilecubeneficiariîntreprinderistart-upconfruntându-secuaceastăprovocare).

520. AnalizeleSWOTrealizatepentruPNDRșiPOPAMenumerăprintrepuncteleslabe:

- lipsaresurselorfinanciaredinagriculturășipescuit,fiindconsideratemaimultactivitățidesubzistență,uneoriducândlaabandonareauneiastfeldeactivități;

- acceslimitatlacreditebancare.AccesullafinanțarealIMM-urilorcontinuăsăfiedificilșicostisitor.Unadintre dificultățile principale este durata foartemare de răspuns a băncilor în privința cererilor decreditareadresatedepotențialiibeneficiari;

- lipsaactiveloracceptabilepentruasigurareaunorgaranțiipentruobținereadecredite;- nivelscăzutdecapitalizareaformelorasociativecuroleconomic.

521. În răspunsul la sondaje, beneficiarii consideră, în proporție de peste 70%, că dispun de resursesuficiente,propriisauatrase,pentruapregătiproiectemature,precumșipentruimplementare,învedereacofinanțăriișiasusțineriifluxuluidenumerar.

522. Accesullacreditenuesteunulfacil,caurmarenumăruldestuldescăzutalcelorcareauopărerepozitivăasupraacestuiaspect(cca.35%).Opiniaasupraaccesuluilagaranțiibancareestemajoritarnegativă,înspecialînrândulentitățilorprivate.Pedealtăparte,rapiditateașiușurințarambursăriiTVAesteconsideratunfactor care să afecteze negativ înmaremăsură capacitatea beneficiarilor de către 42% dintre entitățileprivate.

523. Având învedereaceste aspecte, calificativulpentruaceastăvariabilă este „realizatparțial şi suntnecesareîmbunătățirisemnificative”..

5.7.3.2. Caracterul adecvat şi accesibilitatea mecanismelor de prefinanțare pentru toate tipurile debeneficiari

524. Prefinanțarea este un instrument apreciat pozitiv de ambele tipuri de beneficiari (publici și privați), darpreponderentdeentitățileprivate(72%,fațăde59%).Participanțiilafocus-grupuriauconfirmatutilizareașifacilitateautilizăriiacestuiinstrument.

525. Fațădeperioadaanterioarăacestmecanismafostîmbunătățit,fiindaccesatcumaimultăușurințădecătrebeneficiari.Calificativulpentruaceastăvariabilăestemaxim.

5.7.4. Problemeorizontalecareafecteazăcapacitateabeneficiarilor526. Oexplicațiepentrucreștereadeansambluacapacitățiibeneficiariloresteameliorareafactorilororizontalice

afecteazăcapacitateabeneficiarilor,înperioada2014-2020încomparațiecuperioada2007-2013,așacumseobservădingraficuldemaijos.

102

Figura14.Evoluțiacapacitățiiadministrativeabeneficiarilordemanagementaresurselorumaneșifinanciare(notăridela0la3conformindiceluicapacitățiiadministrative)


5.7.4.1. Claritatea şi conformitatea procedurilor, regulamentelor naționale şi ale UE aplicabileproiectului

527. Claritatea și consecvența procedurilor aplicabile perioadei de pregătire și de implementare aproiectelorsprijinăcapacitateaadministrativăpentru76%dintrebeneficiariiinstituțiipubliceși78%dinentitățileprivate,conformsondajuluirealizatîncadrulevaluăriiprezente.

528. Din Evaluarea intermediară a POAT 2014-2020 rezultă că 75% dintre beneficiarii respondenți considerăcorespunzătoareprocedurileprivitoarelaFESI,înconcordanțăcurezultatelesondajuluiderulatînprezentaevaluare.EvaluareaPOATmaiaratăcă,programul încareprocedurilesuntcelmaibineapreciatedecătrebeneficiariestePNDR,urmatdePOATșidePOCA.Pedealtăparte,procedurilesuntapreciate înmaimicămăsurăcafiindadecvatedecătrebeneficiariiPOC,darșidebeneficiariiPOCUșiPOR.

529. Procentulcelmaimicdeapreciereaadecvării(cca46%)revineproceduriidedepunereacereriidefinanțare.Deasemenea,datelecolectateîncadrulevaluăriiPOATaratăcăbeneficiariipubliciapreciazăînmicămăsurăca adecvate procedurile de achiziții publice, având în vedere faptul că procedurile de achiziții pentrubeneficiariipublicisuntfoartecomplexeșigenereazăpovarăadministrativămareși,deasemenea,căacesteas-auschimbatșiajustatdemaimulteoriînperioada2016-2019.

530. Șiparticipanțiilafocusgrupurimenționeazălipsadeclaritateaghidurilorsolicitantuluipentruuneleapelurișinumărulexcesivdemaredeinstrucțiuniapăruteînperioadadeimplementareaproiectelor.

531. Înconcluzie,deșis-aurealizatprogresemajoreînclarificareaprocedurilor,sepoatespunecăpotfirealizateîmbunătățisuplimentare,calificativulacordatfiind„realizatparțial”.

5.7.4.2. CapacitateaadecvatăpentrusprijinireabeneficiarilordecătreAM-urişiOI-uri

532. RelațiabeneficiarilorcuAMșiOIesteapreciatăcafoartebunășiexcelentăînproporțiicarevariazădela60%la95%,procenteledinparteadejosaintervaluluifiindacordatedeentitățileprivate.Peetapealecicluluideproiect,scorurilemaijoaseaufostacordateidentificăriiproiectului,urmatădeelaborareașiapoideimplementareaproiectului,pentruambelecategoriidebeneficiari.Peprograme,celemaimicipunctajeaufostacordatePOCU,urmatdePOC.

533. Evaluarea POAT reflectă rezultatele anchetei în rândul beneficiarilor POAT, POIM și POC: majoritatearespondențilorauobservatoîmbunătățire,înperioadacurentă,acapacitățiiAM/OIdea-iîndrumaînprocesuldescriereacererilordefinanțare.37,66%dintrerespondențisunttotaldeacordcăAM/OIși-auîmbunătățitcapacitățiledeîndrumareînscriereacererilordefinanțare,20,78%suntparțialdeacord,întimpcedoar3,9%

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Claritateaşiconformitateaprocedurilor,regulamentelornaționaleşialeUEaplicabile

proiectului

Capacitateaadecvatăpentrusprijinireabeneficiarilordecătre

AM-urişiOI-uri

EXistențasistemelorelectronicedeschimbdedatecuAMşiOI

Eficacitateaşieficiențafuncționarilorpublici

Riscurileprivindcorupțiasuntabordate

FACTORIORIZONTALI perioada2007-2013

perioada2014-2020

103

și2,6%suntparțialîndezacord,respectivtotalîndezacordcuafirmațiarespectivă.Rezultatepozitivesimilaresunt înregistrare și pentru capacitatea AM/OI de a îndruma beneficiarii în procesul de contractare /precontractare,deimplementareaproiectelor,înprocesuldecomunicareobligatorie,deraportaretehnicășideraportarefinanciară.RăspunsurilerespondențilorcaresuntbeneficiariPOATșiPOIMsuntmaiapreciativeînprivințacapacitățiiAM/OIdea îndrumaînscriereacererilordefinanțare, încomparațiecurăspunsurilebeneficiarilorPOC.

534. Așadar,existăoevoluțiesemnificativăînacordareasprijinuluicătrebeneficiari,darsepoatespunecăpotfirealizateîmbunătățisuplimentare,calificativulacordatfiind„realizatparțial”.

5.7.4.3. ExistențasistemelorelectronicedeschimbdedatecuAMşiOI

535. Utilizarea sistemelor electronice este considerată relativ ușoară și foarte ușoarăde către 59%dininstituțiilepublicerespondentelasondajșide48%dinbeneficiariientitățiprivate.Existăunprocentde13%/22%debeneficiaricareconsiderăcăutilizareasistemelorelectroniceesterelativdificilășifoartedificilă, cu valoarea maximă aferentă entităților private. De asemenea, un procent de 11 / 15% dintrebeneficiariiinstituțiipublice,respectivprivate,considerăcăutilizareasistemuluielectronicconsumămaimulttimppentruîndeplinireasarcinilorcomparativcusituațiaîncareacestanuarfiutilizat.Utilitateasistemelorelectroniceesteapreciatădemareamajoritatebeneficiarilorrespondenți(85%dintrebeneficiaripublici,91%dintrebeneficiariprivați).

536. Laniveldeprograme,sistemulutilizatdePNDResteapreciatcacelmaiușordeutilizatșicucelmaimicconsumdetimp.UnaltsistemapreciatesteEMSutilizatîncadrulprogramelorInterreg,conforminterviurilorșifocus-grupurilor.UnnivelmaislabdeapreciereprimeștesistemulMySMIS.DificultateaceamaimaredegăsireadatelorînsistemestepentrubeneficiariiPOC,urmatdeceiaiPOCUșiapoiaiPOCA.

537. Un procent de 7%/15%dintre instituțiile publice / entitățile private consideră relativ grea și foarte greagăsirea datelor necesare în aceste sistemele (la nivelul tuturor programelor). Circa o treime dintrerespondențiauîntâlnitodisfuncționalitatesemnificativăasistemului,caresăîmpiediceutilizareasaoptimă.

538. Cutoateacestea,trebuiesămenționămdiferențadintreopiniiledinsondajșiceletransmiseîninterviurișifocusgrupuri.CeledinadouacategoriesuntmultmaicriticecuprivirelafuncționareasistemuluiMySMIS.Aceastăsituațiepoateaveadreptcauzetendințadeaoferirăspunsuridezirabileși/saupreferințadeapăstrasistemul actual față de opțiunea unei schimbări radicale de sistem, care ar putea suferi de alteprobleme/limitări.Personalulinstituțiilorpublicedemaridimensiuni(consiliijudețene,primăriideorașe)șialțibeneficiaricuportofoliideproiectemaimarifacadeseamențiuneacă,fațădeperioadadeînceput,numaiîntâmpinăproblemecuutilizareaMySMIS,obișnuindu-secumoduldelucru,careeste,dealtfel,destuldedificil.

539. Dacăluămînconsiderareșideficiențelesistemelorelectronice,cuprecădereSMISșiMySMIS,menționateînrapoarteledeaudit,precumșiceledincadrulaltorevaluărideprograme(POCU,POAT),apreciemcălaaceastăvariabilă,înciudaprogreselorînregistrate,estelordeîmbunătățirisemnificative,ceeaceaducecalificativul„realizatparțial,înmicămăsurăşisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.7.4.4. Eficacitateaşieficiențafuncționarilorpublici

540. Peste70%dintrebeneficiariiinstituțiipubliceșientitățiprivateconsiderăcăeficiențașieficacitateasistemului administrației publice, în general și a funcționarilor publici, în special, le afecteazăcapacitateadeimplementareaproiectelor.

541. Sprijinul acordat de personalul OI/AM nu este consecvent, spre exemplu schimbarea ofițerilor cemonitorizează un proiect duce adesea la inconsecvența abordărilor și la ineficiența colaborării, conformevidențelor din interviuri și focus grupuri. Răspunsurile la clarificări nu sunt date întotdeauna în timpuladecvatpentruagăsio soluție rapidă launeleprobleme,unelenecesitândchiarclarificări suplimentareșiconsummaredetimp.Înunelecazuri,imposibilitateaconsultăriidirectecuofițeruldeproiectfacemaidificilăcomunicareașirezolvareaproblemelorîntâmpinate.

542. Și în acest caz calificativul acordat este „realizat parțial, în mică măsură şi sunt necesare îmbunătățirisemnificative”.

104

5.7.4.5. Riscurileprivindcorupțiasuntabordate

543. Risculdecorupțieesteluatînconsiderarecafactordeinfluențăacapacitățiideaproximativunsfertdininstituțiilepublice,darde39%dinentitățileprivate.Ceimaimulțibeneficiarinuconsiderăcăacestaspectridicăprobleme.

544. Transparența procesului de evaluare și selecție este un al factor care afectează capacitateabeneficiarilor, cu precădere al celor privați (77%), cu 14 puncte procentualemaimult decât în cazulinstituțiilorpublicerespondente.

545. Față de evaluarea anterioară se înregistrează un progres în privința abordării riscului privind corupția și,implicit,apercepțieibeneficiarilor,însăestelocdeîmbunătățirisemnificative,înspecialînceeacepriveștetransparența acțiunilor autorităților de gestiune a FESI. Calificativul acordat este „realizat parțial, înmicămăsurăşisuntnecesareîmbunătățirisemnificative”.

5.8. D3-IE2:CaresuntacțiunileluatepentruîntărireacapacitățiibeneficiarilorpentruautilizafondurileESI?

546. Evaluările programelor operaționale enumerămăsurile luate pentru întărirea capacității beneficiarilor definanțaredeagestionaproiecte.Celemaifrecventîntâlniteacțiunisunt:

i. Instruiri,sectoarelevizatedeinstruirefiind:o întărireacapacitățiibeneficiarilordeproiectefinanțatedinFESIdeapregătişiimplementa

proiectemature;o procesuldepregătire,implementareșimanagementalportofoliuluideproiecte;o elaborareacererilordefinanțare;o aplicarealegislațieișiprocedurilordindomeniulajutoruluidestat;o achizițiipublice-noulpachetlegislativ/noulsistemdeverificare,prevenireaneregulilorșia

fraudei,conflictuldeintereseșiincompatibilități;o elaborareacererilorderambursare;o managementulstrategicalportofoliuluideproiecte;o managementulcontractelordelucrări,evaluareaimpactuluiasupramediului,proiectultehnic

și monitorizarea execuției acestuia, studiu de trafic și analiză cost beneficiu, pentrubeneficiariiPOIM

o prelucrareadatelorcucaracterpersonal.ii. Activitățideconsilierepentruimplementareaproiectelorfinanțate;iii. Activități de comunicare precum: evenimente de tip caravană; evenimente de tip workshop, pe

marginea unor teme specifice ce au ținut de implementarea proiectelor; evenimente anuale deinformare, având ca obiectiv principal promovarea oportunităților de finanțare și a rezultatelorobținute.

547. RapoarteleanualedeimplementareaprogrameloroperaționaledescriușieleprincipaleleacțiuniîntreprinsepentruîntărireacapacitățiibeneficiarilordeaimplementaproiectecufonduriESI:

i. Activitățideinformare:o derulareadeproiectedeinformareșipublicitate;o creștereanumăruluideinformațiipunctualereferitoarelalansărideapeluri,ghiduri,semnări

decontracte;o organizareadesesiunideinformarecubeneficiariidefondurieuropene,înscopulpromovării

proiectelor/inițiativelor și a implementării corecte a manualului de identitate pentruInstrumenteStructurale;

o intensificareacomunicăriion-line;o furnizareaderăspunsuriprinhelp-desk;o distribuireadenewsletter-uripetemedeinteres,fiegenerale,definanțare,fiespecifice,pe

teme(mediu,agriculturăetc.).ii. Organizarea de întâlniri cu beneficiarii, în faza de precontractare și de implementare, pentru a

discutaasupraelementeloresențiale/problemelorcarepotapăreaînetapeleurmătoare,cerințelepecaretrebuiesăleîndeplineascăbeneficiarii.ÎncazulprogramelorCTE,aufostorganizatevizitelafațaloculuiînfazadepre-contractare.ÎnvedereaasigurăriivizibilitățiiasociațieișiamecanismuluiITI,au

105

fostorganizatemaimulteîntâlniridelucrutematicecuprezențareprezentanțilorautoritățilorpublicelocale,ai instituțiilorpublicedinteritoriul ITIDeltaDunării,precumșiaisocietățiicivile, încadrulcăroraaufostdiscutateaspectecarevizau:stadiulpregătiriiproiectelordinzonaITI,modalitateadecompletareadocumentațieinecesarepentruaccesareaalocărilorprevăzutepentrumecanismulITI,problemeleîntâmpinateînelaborareadocumentațieiaferentecererilordefinanțare(ex.clarificareastatutuluijuridicalterenurilor,clădirilor,elaborareadocumentelornecesareobțineriiavizelor).

iii. Acordarea de asistență beneficiarilor în: realizarea achizițiilor publice, raportare și chiarredistribuiri de credite bugetare și de angajament și acordarea de sprijin autorităților publicereorganizate (în cazul beneficiarilor POCA). Beneficiarii POIM din sectoarele apă și apă uzată aubeneficiatdeasistențăBERDpentrumanagementulstrategicalportofoliuluideproiectefinanțatdinPOIM.ADIITIDDaasiguratfurnizareaasistențeitehnicedetiphelp-deskșiinformareainteractivăabeneficiarilor FESI asupra oportunităților de finanțare din zona ITI, sprijinindu-i atât în etapa depregătireaproiectelor,câtșiînetapadeimplementareaacestora.

iv. Emiterea de instrucțiuni pentru clarificarea unor aspecte generatoare de dificultăți la nivelulbeneficiarilor: conținutul dosarului cererilor de rambursare, cererilor de plată și cererilor derambursareaferentecererilordeplatăşiaachizițiilor,modalitateadedecontareacheltuielilorprinmecanismuldepre-finanțare,platăşirambursare,respectivactualizareadatelorînSMIS.

v. Pentrurezolvareaunorproblemedenaturăfinanciară,aufostluatemăsuriprecum:o dezvoltarea şi facilitarea accesului la finanțare al beneficiarilor (POPAM), prin aprobarea

procentuluimaximdegarantareşidestinațiacreditelorpentrucareseacordăgaranții;o pentrususținereacofinanțăriide50%încazulbeneficiarilorprivațiaiproiectelorPOPAM,au

fost create facilități privind plata la factură și acordarea unui avans de până la 50% dincuantumulsprijinuluifinanciarnerambursabil;

o posibilitateavalidării/rambursăriiplățilorînavansaferentecontractelordeachizițiipentrubeneficiariiromâniîncazulCTE.

vi. Simplificareaunorprocese:o introducereașioperaționalizareasistemuluidedepunereon-lineaproiectelor;o simplificarea documentației necesare la momentul depunerii cererii de finanțare, prin

intermediulprotocoalelorîncheiatecudiferiteinstituțiipublice(solicitantulnuestenevoitsădepunăopartedindocumente);

o facilitareadepuneriion-lineacererilordeplată;o eliminarea anumitor solicitări de ordin administrativ din etapa de implementare (ex.

eliminaresolicitarerapoartedeprogres,proceseverbaleintermediare);o utilizareabazeidedatecuprețuridereferințăextinsăînevaluarearezonabilitățiicosturilor;o existențaopțiuniicosturilorsimplificate;o utilizarea instrumentelor financiare, (inclusiv instrumentul de creditare, pentru PNDR,

instrumentfinanciarnou,comparativcuperioada2007-2013);o specificpentruPNDR,utilizareasistemuluidepre-scoringdecătreAFIR,pentrurealizarea

uneiselecțiicalitativeaproiectelorșiclasificareaproiectelordepuse.Încelemaimultecazuri,depunerea proiectelor se realizează lunar doar pentru proiectele ce au punctajul estimat(evaluare-pre-scoring)maimaresauegaldecâtpraguldecalitateaferentluniirespective.

vii. Totodată,afostdesfășuratăoseriedeactivitățiaflateînmonitorizarepermanentălanivelulUIP-POAT,cumarfi:îndeplinireacondiționalitățilorex-ante;beneficiariiPOIMdinsectoareletransport,mediușiprevenireariscuriloraubeneficiatdeasistențătehnicăBEIînvederearespectăriicondiționalitățilorstrategice ex-ante pentru POIM, în special pe cele din sectorul transporturi, pentru pregătireaproiectelornoișipentruprocesuldeimplementareaproiectelor.

548. Rezultatelesondajuluirealizatlanivelulbeneficiarilor,încadrulprezenteievaluări,relevădeasemeneaoseriedeacțiuniîntreprinsepentruîntărireacapacitățiidegestionareaproiectelorimplementatedecătrebeneficiaridinproprieinițiativă.

106

Figura15.Acțiunidecreștereacapacitățiiadministrativeîntreprinsedebeneficiari

Sursa:sondajuladresatbeneficiarilordefinanțare.Prelucrareaautorilor

549. Constatămopreponderență,încadrulentitățilorprivate,atransferuluidecunoștințedelapersonalulcuexpertizăsolidăcătrecei careaunevoiede îmbunătățireacompetenței.Deasemenea, lanivelulacestorentități,remarcămșioconsolidareaprocedurilorinternedemanagement.

550. La nivelul beneficiarilor instituții publice, preponderentă este formarea prin participarea la sesiuni deinstruire,înspecialpetemeorizontale,legatedemanagementulfonduriloreuropenesaumanagement,darșiîn domenii specializate, cum ar fi achizițiile publice, dar și formarea la locul de muncă ocupă o pozițieimportantă.

5.9. D3-IE3: În ce măsură aceste acțiuni contribuie la atingerea rezultatelorintenționate?

551. Răspunsul la această întrebare se bazează pe analiza rapoartelor de evaluare din cadrul evaluărilorintermediare realizate până în prezent (POAT, POR, POCA, PNDR), a rapoartelor anuale de implementare,precumșiperezultateleconsultărilordincadrulinterviurilorșifocus-grupurilor.

552. Acțiuniledeinformareșicomunicareaucontribuitlacreștereagraduluideinformareabeneficiarilor,dupăcumoaratăEvaluareaPOAT2014-202092șialteevaluărideprograme.Totuși,beneficiariiPOIMșiPOCpercep înmaimicămăsură decât beneficiarii altor programeESI că sunt bine informați privind aspectelerelevante accesării fondurilor și implementării proiectelor. Eficacitatea măsurilor de informare, pentruactivități specifice intervențiilor finanțate la nivel de PO este afectată, din cauza derulării unor acțiuni deinformarepredominantorizontalepentruprogrameșimaipuținaunoracțiunispecificedeinformarededicateunuiprogram,cumarfiPOCsauPOIM.Conformevaluăriimenționate,domeniileîncarebeneficiariisesimtmai bine informați, în ordine descrescătoare, sunt: comunicarea și regulile de identitate vizuală, cerințelepentru solicitarea finanțării, procedurile pentru implementarea proiectelor, oportunitățile de finanțare șiproceduriledeachiziții.

553. Evenimentele organizate cu beneficiarii/potențialii beneficiari pentru discutarea problemelor punctualeidentificatedeaceștiaînelaborareafișelordeproiect/cererilordefinanțare/rapoartelordeprogres/acteloradiționale/notificărilor,aucontribuitșielelaimpulsionareaprocesuluideelaborareaproiectelor,clarificareaunoraspectecepotridica/ridicăproblemeînimplementare,cumarfi:măsuridesimplificare,modificărialelegislațieiachizițiilorpublice,tipuridecheltuielineeligibileidentificatelaverificareacererilorderambursare,întocmireașitransmitereadocumentelorprinMySMIS2014.Acesteaspecteaufostapreciatedebeneficiariidintoateprogramele.

92 Evaluarea POAT 2014-2020, 11.09.2020, Ernst&Young, InstitutulNațional de Cercetare Științifică înDomeniulMuncii și ProtecțieiSociale(INCSMPS),QURESQualityResearchandSupport.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Angajareadepersonalcalificatînmanagement

Angajareadepersonalcalificatîndomeniulfinanciar

Angajareadepers.calificatîndomeniulachizițiilorpublice

Angajareadepers.calificatîndomeniulfonduriloreuropene

Formareapersonaluluiînmanagement

Formareapersonaluluiîndomeniulfinanciar

Formareapersonaluluiînfondurieuropene

Formareapersonaluluiînachizițiipublice

Formareapers.laloculdemuncăprintransferdecunoștințe

Dezvoltareadeproceduridemanagementoperațional

Dezvoltareadeproceduridemanagementfinanciar

Certificareasistemuluidemanagementorganizațional

Entitățiprivate Instituțiipublice

107

554. Sprijinulacordatprinhelp-deskavizatpregătireacererilordefinanțare,sprijinînelaborareasolicitărilordeacte adiționale, a notificărilor și a rapoartelor de progres, utilizarea sistemului informatic MySMIS2014,modificare a cererilor de finanțare prin acte adiționale saunotificări etc., efectele constatate de evaluărileprogramelor fiind creșterea calității cererilor de finanțare, scăderea erorilor în realizarea cererilor derambursare,arapoartelortehniceșifinanciare.

555. SesiuniledeinstruireauduslacreștereaeficacitățiiînceeacepriveștepregătireașiimplementareaproiectelorfinanțatedefondurileESI,iarcursuriledepregătireacererilorderambursareîncadrulPOAT au condus la eficientizarea modului de lucru și ameliorarea timpului petrecut în utilizareaMySMIS, contabilizarea corectă a cheltuielilor, precum și la eficientizarea proceselor de achizițiipublice.

556. Pedealtăparte,sesiuniledeinformareșiinstruirepentrubeneficiariiPNDRauîntârziat,încadrulMăsurilor1și2alePNDR,ceeaceaafectatnegativcapacitateabeneficiarilorpentrucelelaltemăsuri.93

557. Înacelașitimp,instrucțiunileemiseaucontribuitlaasigurareauneiabordăriunitareşicoerenteaunoraspecte generatoare de dificultăți în rândul beneficiarilor, ca de ex. conținutul dosarului cererilor derambursare,cererilordeplatășicererilorderambursareaferentecererilordeplatăşiachizițiilor,modalitateade decontare a cheltuielilor prinmecanismul de pre-finanțare, plată şi rambursare, respectiv actualizareadatelor înSMIS.Cutoateacestea,există încăabordăridiferitealeacelorașispețedecătreOI-urișichiar încadrulaceluiașiOIdecătreofițeridiferițidemonitorizare.

558. Proiecteledeasistențătehnicăîndomeniispecializate,cadeex.înariadeacoperireaPOIMșiPOC,vizeazădezvoltareaportofoliilordeproiecte și organizareade sesiuni de instruire care au vizatmanagementulcontractelor de lucrări, evaluarea impactului asupramediului, proiectul tehnic și monitorizarea execuției.Avândînvederecomplexitateaelaborăriişiimplementăriiproiectelorstrategice,s-areușitatingereaunuigradridicat de maturitate a unora dintre proiectele finanțate. Ca urmare a asistenței primite, peste 57% dinbeneficiariiPOATapreciazăcaprogramulacontribuit înmaremăsurălacreștereaeficienței implementăriiproiectelor. Aceasta sematerializează, în principal, în: îmbunătățirea competențelor beneficiarilor FESI deorganizareșiderulareaprocedurilordeachizițiipublice,capacitateadegestionarearesurselorumanedinechipa/echipeledeproiect94.Într-omaimicămăsurăs-acontribuitlacreareadesistemedemanagementcareintegreazăactivitățileproiectuluicucelelalteactivitățialebeneficiarilorsauaunorsistemedecontrolcareintegrează procesul de luare a deciziilor la nivelul proiectelor implementate de beneficiari, precum și laatingerea unui număr adecvat de consultanți cu specializări tehnico-economice. Cu toate acestea,implementareaproiectelormajorefazatepoatefiapreciată,îngeneral,cainsuficientăraportatlamomentuldemarăriiacestorinvestiții,înspecialîncazulproiectelordetransport.

559. Pentru creșterea capacității de finanțare a beneficiarilor, mecanismul de prefinanțare este util șiaccesibil și a fost foarte bine apreciat de beneficiari.De asemenea, a fost remarcată și îmbunătățireatermenelorîncaresefacplățile/rambursările.Dificildeutilizatpentruasigurareafluxuluidenumerarsuntcreditelebancare,foartegreuaccesibile.Înaceastăprivință,sprijinulpentrucofinanțareacordatprinPOPAM,deexemplu,este salutar,dupăcumammenționat la întrebareadeevaluare2 referitoare laacțiunile luatepentruîntărireacapacitățiibeneficiarilorpentruautilizafondurileESI.

5.10. D3-IE4:Ceacțiuniauprodusrezultatelecelemaibune/celemaislabeșiîncefazăaprogramului(ex.pregătireaproiectului,monitorizareetc.)?Caresuntmotiveleacesteisituații?

560. RaportuldeEvaluareaimpactuluidiseminăriiinformațieișipromovăriiinstrumentelorstructurale,realizatîn2015,aratăcă,odatăcuevoluția(creșterea)întimpaniveluluideconștientizarecuprivirelainstrumentelestructurale,s-amodificatșitipuldeinformațiicăutatedecătrepotențialiibeneficiaridefinanțare.Pemăsurăceprogrameleoperaționaleautrecutdelaetapaapelurilordeproiectelaimplementareapropriu-zisă,nevoiadeinformațiicucaractergeneralascăzut,fiindînlocuitădenevoiadeinformațiispecifice.Caurmare,pentrucreștereagraduluide informareapotențialilorbeneficiari înprivințaoportunitățilorde finanțare, celemai

93AsevedeaStudiudeevaluare„EvaluareamăsurilorslabaccesatedincadrulPNDR2014-2020”,https://www.madr.ro/pndr-2014-2020/implementare-pndr-2014-2020/evaluare-pndr-2014-2020/rapoarte-de-evaluare.html

94EvaluareaintermediarăaPOAT2014–2020,11.09.2020,Ernst&Young,InstitutulNaționaldeCercetareȘtiințificăînDomeniulMunciișiProtecțieiSociale(INCSMPS),QURESQualityResearchandSupport

108

eficaceaufostnominalizateinformațiiledistribuiteprinpublicitateTV,urmatedeinternetșidediscuțiilecualtepersoane,peultimelelocurisituându-seseminariilecucaractergeneral,organizatedeautoritățilelocalesau centrale, AM-uri. Preferințele urmează modele comportamentale, care sunt în continuă schimbare,influențate,deregulă,defactoriexterni.Încredereaînfurnizoruldeinformațieocupăunlocimportantșideasemeneacreștereadigitalizăriișiacomunicăriionlineoferăinformăriiprinintermediulinternetuluiunlocimportant.Deaceea,deciziaMFEdeaderulacampaniiledeconștientizareșiînmediulonlinerăspundepreferințeloractualealebeneficiarilor/potențialilorbeneficiari.

561. BeneficiariiPOIM,POCșiPOAT(beneficiariaiasistențeitehniceîncadrulPOAT)apreciazăînmaremăsurăcalitateainformațiiloroferitedeMFE,respectivcoerența,cantitateașicalitateainformațieidisponibile,precumși structurarea informației, însă s-a subliniat faptul că ritmul cu care informațiile sunt actualizate poate fiîmbunătățit. Crearea site-ului unic de informare de către MFE duce la creșterea eficienței căutăriiinformațiilor de către beneficiari/potențiali beneficiari, atât în etapa de informare pentru depunereacererilordefinanțare,câtșiînceadeimplementare.

562. Evaluărileprogrameloroperaționaleanalizeazălegăturacauzalădintreintervențiișiefecte,inclusivalecelordesprijinire/asistență/informareabeneficiarilor.Deexemplu,EvaluareaPOAT2014-2020aratăcărezultatebunepentruelaborareacererilordefinanțarele-aavutacordareadesprijinorizontalpentrubeneficiari,prinelaborareașidistribuireademanuale,ghiduridebunepractici,tutoriale,instrucțiuni,modeleorganizaționaleși instrumente specifice gestionării și implementării proiectelor. De asemenea, aceste acțiuni au dus și ladezvoltareaportofoliilordeproiecteeligibile.

563. Studiul pentru determinarea gradului de satisfacție a beneficiarilor POCA privind sprijinul oferit de AM95confirmă rezultatele evaluărilor cu privire la alte programe, respectivutilitatea ridicată amaterialelorinformativeșiaghidurilor,remarcându-senevoiadepublicareaunormodelededocumentefinanciare(buget,plandeachiziții).Deasemenea,distribuireaelectronicăestepreferată.Înacelașitimp,seconfirmăpreferințapentru întâlniriledetipseminar,workshopsauatelierdediscuții, fiindconsideratea ficelemaipotrivitepentruoinformareeficientă.Acesteapotfiorganizatepetemesauapelurispecificecaresăincludădezbatereaproblemelorîntâmpinateîncadrulaltorproiecteaflateînstadiidiversedeimplementare.Studiulareliefat,deasemenea,utilitateaevenimentelororganizatedealțibeneficiariPOCA,acesteaoferindocaziabeneficiarilorsădiscutediversesituațiicucares-auconfruntatînmomentulscrieriicereriidefinanțaresauînimplementare.

564. Implementarea sistemelor electronice este un pas important pentru eficientizarea transmiterii și stocăriidocumentațieiaferenteproiectelor.AceastaînseamnăunvolummultmairedusdeinformațiepesuportdehârtiecetrebuietransportatlaAM.Totușideficiențelesemnalateatâtdebeneficiari,câtșideAA,aratăfaptulcăacestesisteme,cuprecădereMySMIS, lasămult locde îmbunătățirepentruadevenieficiente.Utilizareasistemelorelectroniceafecteazăînmodsemnificativactivitateaderaportareabeneficiarilor.

565. Instruirile dețin și ele un loc important atât pentru etapa de elaborare a proiectelor, cât și pentru cea deimplementare.Totuși,instruirilecucaracterorizontalauefectepentrumanagementulgeneralalproiectelorșimaipuținpentruaspectespecializate.Deaceea,pentrugestionareaproiectelordindomeniileacoperiteprinPOIMșiPOC,asistențatehnicășiinstruireatematică,înspecialcusprijinulBEIșiBERD,esteceamaiapreciată,acesteorganismeavândacceslaexperțicuexpertizăvastăîndomeniilerespective.PentrubeneficiariiPOCA,niveluldesatisfacțieînceeacepriveștesesiuniledeformareesteunulridicat,niveldatdeutilitateașicalitateainformațiilor furnizate. Aspectele discutate în cadrul sesiunilor sunt de un real ajutor, conducând la oîmbunătățireamoduluidelucrudelanivelulinstituției/organizației,studiulsubliniindnevoiaorganizăriidesesiuni de formare periodice pentru personalul implicat în scrierea și implementarea de proiecte. A fostreliefatănevoiacasesiuniledeformaresăaibășiocomponentădediagnozăorganizațională,pentruaoptimizaastfel procesele de lucru, competențele specifice, leadership-ul și coordonarea, dar și pentru a ajuta laformulareadeobiective,strategiișipoliticimanagerialeîncadrulinstituțiilor.

566. Pentrudiseminareainformațiilorînetapadeimplementareaproiectelor,celemaieficacesuntconsiderateîntâlnirile/instruirilecuaplicarepractică,încaresuntprezentateaspecteconcrete/spețecarețindeimplementarea proiectelor, modalitățile de soluționare a problemelor întâmpinate, la care suntprezențișialțibeneficiaricareîșiîmpărtășescpropriaexperiență.Aceastăconstatareesteconfirmatădeevaluăriledeprogramecitate,darșideinterviurileșifocusgrupurilederulatepentruprezentaevaluare.

95StudiupentrudeterminareagraduluidesatisfacțieabeneficiarilorPOCA,CivittaStrategyandConsulting&CULTMarketResearch,iulie2020

109

567. Vizitele de studiu derulate în cadrul proiectelor au permis identificarea de bune practici în etapa deimplementare a proiectelor, au inspirat beneficiarii pentru dezvoltarea de proiecte ulterioare. Totuși,beneficiariiintervievațisubliniazăcătransferuldecunoștințeînurmavizitelordestudiupoatefilimitat,dincauzadiferențelordecontext,cadrunormativșiprocedural,diferențelorreferitoarelasistemeleelectronicefolositeetc.

568. Vizitele de monitorizare sunt considerate utile de beneficiari pentru a le crește capacitatea, prinidentificarea timpurie a unor probleme și recomandarea unor măsuri concrete de remediere, cucondiția ca ele să se petreacă în perioada de implementare a proiectelor și nu după finalizarea acestora.SprijinulAM/OItrebuiesăsepetreacăîntimprealșidinacestpunctdevedere,elnuesteconsideratcafiindfoarteeficient.Cutoateacestea,existăexempledeAM/OIcareaucontribuitsemnificativlabunaderulareaproiectelor, în special cu referire la procesele de achiziții publice, la întocmirea corectă a cererilor derambursare/platășiarapoartelortehnico-financiare,datorităpromptitudiniișicompletitudiniirăspunsurilor.

5.11. D3-IE5:CeacțiuniviitoaresuntnecesarepentruaasiguraocapacitateadecvatăabeneficiarilorFESI?

569. Conformsondajuluirealizatpentrubeneficiariide finanțare,au fost identificateurmătoarelenevoipentruetapadepregătireaproiectelor:

- Formareapersonaluluiestenecesarășifoartenecesarăînproporțiede84%pentruinstituțiilepubliceșide64%pentruentitățileprivate;

- MaimultăîndrumaredinparteaAM/OIestenecesarășifoartenecesarăînproporțiede68%pentruinstituțiilepubliceșide68,5%pentruentitățileprivate.

570. Pentruetapadeimplementareaproiectelor,nevoiaidentificatălanivelulresurseiumaneesteurmătoarea:

- Formareapersonaluluiestenecesarășifoartenecesarăînproporțiede85%pentruinstituțiilepubliceșide69%pentruentitățileprivate;

- MaimultăîndrumaredinparteaAM/OIestenecesarășifoartenecesarăînproporțiede72%pentruinstituțiilepubliceșide70%pentruentitățileprivate.

571. Informareapotențialilorbeneficiari asupraoportunitățilorde finanțare, dar și asupra aspectelor celormaiimportantepecare le implică implementarea fondurilorcu finanțareUE, trebuierealizată înmodperiodic,astfel încât să se asigure, pe de o parte, un nivel ridicat de informare, iar pe de altă parte, o stimulare adepunerilor.Utilizareacanalelordeteleviziuni,ainternetuluiși,îngeneral,acanalelordecomunicarepreferatede beneficiari/potențialii beneficiari va asigura eficacitatea acțiunilor. De asemenea, afișarea pe site arăspunsurilor la cele mai frecvente întrebări, este foarte utilă și eficientizează și activitatea personaluluiMFE/AM/OIcareesteimplicatînactivitateadehelp-desk/diseminareainformațiilor.

572. În vederea creșterii calității proiectelor se impune organizarea de sesiuni de instruire, odată cu lansareaapelurilor,caresăincludătipuriledesprijin,eligibilitateaacțiunilorșibeneficiarilor,precumșiacheltuielilor,alteaspecteimportante(inclusivcerințe)aleintervențiilorfinanțate.

573. Pentrudezvoltareaportofoliilordeproiecte,seevidențiazăeficacitateaconsultanței„on-the-job”dinpartea experților tematici/sectoriali. De asemenea, sunt utile și sesiunile de instruire pe această temă, cuabordareaunorexempleconcreteînsesiunipractice.

574. Pentru creșterea capacităților tehnice/tehnico-economicealepersonalului, esteutilă asistența tehnicăprinintermediulunorconsultanțispecializați,pedomenii/specialități,caresăajuteînmonitorizareaproiectelor.Analizavariabilelordecapacitate(prezentatăanterior)aratăcăasistențatehnicăesteparțialdisponibilă,darinterviurileșifocusgrupurilearatăînparalelonevoieșidorințămareabeneficiarilordefinanțare(înspecialbeneficiarii proiectelormajore) de a accesa consultanță de calitate.Creșterea disponibilității și calitățiipiețeideconsultanțătrebuiesădevinăoprioritate,încondițiileîncareseremarcălanivelulbeneficiarilorundeficit depersonal,mai ales specializat.O soluție arputea fi organizareade sesiunide formarepentruconsultanți,pespecialități,prinintermediulunorfurnizoricuexperiențădovedită.Deasemenea,foarteutilăestecreareaunorrețeledeconsultanți,pentrustimulareaschimbuluideexperiență,pentrudistribuireadematerialeinformativecustudiidecazșibunepractici.

575. Pentruimplementareestenevoiedeoactualizareperiodicăanevoilordeinstruire,deoareceselanseazănoiintervențiișiaparnoicerințe,aparpotențialibeneficiaricarenudispundeexperiențăanterioară.Așadar,

110

nevoiadeinstruirepetemeorizontalerămâne,însădeopotrivărămânevalabilănecesitateaabordăriitemeloracoperitedeuneleprogrameprecumPOIM,POC,PNDR,POPAM,POR,caresăasigureogestionareeficientășieficaceaproiectelor. Sesiunilede instruire care săacoperecompetențele cheie suntnecesarepentru toateprogramele.

576. PentrucreștereaconsistențeișicoerențeiîndrumăriidatedeAM/OIbeneficiarilor,estenevoiedeorganizareaunorsesiunideinformareperiodicăaacestora,cuprezentareacelormaicomuneproblemealebeneficiarilorșiasoluțiilorcetrebuieluate.Comunicareaîntreautoritățiledegestiunepeastfeldesubiecte,trebuiesădevinăsistematică.CapacitateaAM/OIdeaoferisprijinbeneficiariloresteunfactormajordeinfluențăacapacitățiibeneficiarilordeagestionacusuccesproiectele.Deasemenea,respectareatermenelorprocedurale,careținde evaluarea, selecția și contractarea proiectului, aprobarea actelor adiționale la contractul de finanțare,efectuareaplăților,suntelementecarețindecapacitateaautorităților,darcareinfluențeazămajorcapacitateadeimplementareabeneficiarilor.

577. TotcaparteasprijinuluioferitdeAM/OI,estenevoiederealizareaunoracțiunidemonitorizarelafațalocului,pe perioada de implementare a proiectelor, astfel încât să fie identificate aspectele problematice și să sestabileascăunplandeacțiune,împreunăcubeneficiarul,caresăducălasoluționareaproblemelorsauevitareariscurilor.

578. ClaritateaghidurilorșiinstrucțiunilorvenitedinparteaOI/AM,predictibilitateașistabilitatearegulilorîntimpul implementării sunt, de asemenea, factori deosebit de importanți, care asigură o implementare aproiectelorconformplanificării.

579. Capacitateadegestiuneafluxuluidenumerarpedurataimplementăriidepindeșiderespectareatermenelorderambursaredecătreautorități.Mecanismeledeprefinanțareșideplățisunt,deasemenea,utile,dacăserealizeazăîntermenerezonabile.Totodată,introducereacosturilorsimplificatearscădeatimpiidedecontare.

5.12. ConcluziișirecomandăriaferentetemeideevaluareD3cuprivirelacapacitateabeneficiarilor

580. C1. Față de evaluarea precedentă, se constată, per ansamblu, un ușor progres în dezvoltarea capacitățiibeneficiarilor.Cutoateacestea,7dincele15variabileauobținutpunctajeminime,singuravariabilăpentrucarepunctajulestemaximfiind„Caracteruladecvatşiaccesibilitateamecanismelordeprefinanțare”.


- Existențamanagerilordeproiectexperimentați;- Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliiledeproiecte;- Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate;- Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile;- Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente;- ExistențasistemelorelectronicedeschimbdedatecuAMşiOI;- Riscurileprivindcorupțiasuntabordate.

582. R1.Pentrucreștereacapacitățiiresurselorumaneestenevoiecabeneficiariisăfieîncontinuaresprijinițipeceledouăpaliere:volumderesurseumaneșiniveldecompetențe.

Pentrucreștereacompetențelorpersonaluluipropriu,estenevoiedesesiunideinstruirededicate,atâtpetemeorizontale, cât și pe teme specifice domeniilor finanțate, conform analizei nevoilor de instruire realizate anivelulfiecăruiPOșiatuturortipurilordebeneficiari.

583. R2.Pentrucreștereavolumuluideresurseumanelaunniveladecvatacopeririituturorfuncțiilor,pelângăceadeangajarepepostsauînafaraorganigramei,osoluțieoconstituieșicontractareadeserviciideconsultanță.Aceasta atrage după sine o altă problemă, menționată ca dificilă, respectiv disponibilitatea serviciilor deconsultanță de calitate. De aceea, recomandarea noastră este creșterea disponibilității și calității pieței deconsultanțăprincreareaunorrețeledeconsultanți,pespecialități/domenii,pentrustimulareaschimbuluideexperiență,pentrudistribuireadematerialeinformativecustudiidecazșibunepractici.Deasemenea,sevaanaliza posibilitatea organizării unor sesiuni de formare, prin intermediul unor furnizori cu experiențădovedită.

111

584. R3. Pentru sprijinirea beneficiarilor în asigurarea fluxului de numerar, este important ca accesareamecanismeledeprefinanțare,deplăți șide rambursare să fie facilă, respectiv să se realizeze în termeneleprocedurale,iarbeneficiariisăfieasistațiîntimputilpentruîntocmireadocumentațieinecesare.Introducereacosturilorsimplificateardiminuatimpiidedecontare.

585. C2.Pentrucreștereacapacitățiibeneficiarilordeaimplementaproiecte,aufostderulatemaimultetipurideacțiuni,celemaieficientefiindlegatedecreștereacompetențelorresurseiumaneșidefacilitareaaccesuluilaresursefinanciare,prinmecanismeledeprefinanțareșideplăți.

112

6. Tema de evaluare D4 - Evaluarea poverii administrative asuprabeneficiarilor. Analizele efectuate și răspunsurile la întrebările deevaluare

6.1. D4-IE1:CaresuntobligațiiledeinformarepecareleaubeneficiariiFESI?586. Pentru evaluarea poverii administrative asupra beneficiarilor a fost utilizat un mixt de instrumente

metodologice cuprinzând: analiza documentelor, analiza cadrului legislativ și ghidurilor solicitanților șibeneficiarilordintoateprogramelevizatedeprezentaevaluare96,realizareadeinterviuriindividualesidegrupcuexperțiinevaluareșiimplementareadeproiectecufinanțareeuropeanășicolectareadedatepebazădechestionar din partea beneficiarilor tuturor programelor. Evaluarea este centrată pe Metoda CostuluiStandard(MCS),metodăceimplicăutilizareainformațiilordinchestionarepentrumăsurareatimpuluimediunecesar pentru îndeplinirea fiecărei obligații de informare, pentru măsurarea frecvenței cu care fiecareobligațiedeinformareafostîndeplinităînparcursulimplementăriiunuiproiectșiacosturilorsuplimentareimplicatedeîndeplinireaobligațiilordeinformareincadrulunuiproiect.Detaliilemetodologieiaplicatesuntprezentateînanexa2„Metodologieșiinstrumentedeevaluare”,secțiuneadedicatătemeideevaluareD4.

587. Indexulobligațiilordeinformarepecareleaubeneficiariidefondurieuropenedecurgedinregulamenteleșidirectivele la nivel european, transpuse în legislația națională și din incidența legislației naționale asupraproceselor necesare implementării proiectelor cu finanțare europeană. Cadrul normativ european carereglementeazăaccesareadecătrebeneficiariafinanțărilordinfondurieuropenepentruperioada2014-2020esteprezentatăînanexa3,secțiuneadedicatătemeideevaluareD4.

588. Cadrul juridic național, cu incidență asupra obligațiilor de informare ale beneficiarilor de fondurieuropeneapreciemcăestedeosebitdeamplu.Analizaacestuia,prezentatăînanexa3,evidențiazăfaptulcă117 legi,OUG,HG șiOrdineMFEau rol de reglementarepentru toateprogramele operaționale, la acesteaadăugându-se Ordinele specifice ale ministerelor de resort augmentându-se astfel pachet normativ, spreexemplupânăla426deactedistincteîncazulPNDRșipânăla319acteîncazulPOR.

589. ListaobligațiilordeinformarepentrufiecareProgramsubsecventAcorduluideparteneriatesteprezentatăînanexa5A(fișierExcel).Eaafostelaboratăprinconsultareatuturorghidurilorsolicitanțilorșibeneficiarilordefinanțare,generaleșispecifice,pentrutoateprogrameleavuteînvederedeevaluare,pentrutoatecategoriilede beneficiari, pentru toate axele și măsurile de intervenție. Centralizarea datelor solicitate a evidențiatdiferențe semnificative între programele operaționale, determinate de complexitatea arilor de intervenție,arhitecturaprogramuluioperaționalșidiversitateabeneficiarilor.

590. ProgramulcucelemaimulteobligațiideinformarecumulateestePNDR,cu1418actedistinctesolicitatepeparcursulimplementăriiacestuia,pentrutoateetapeledeimplementareaproiectelor,pentrutoțibeneficiarii,pentru toate domeniile de intervenție până la nivel de submăsură. PNDR este urmat de POR, in ierarhiacomplexității totalizând1116obligații de informare. Lapolul opus al ierarhiei se situeazăPOAT, cu86deobligațiideinformare.Numărultotaldeobligațiideinformareestedependentdecomplexitateaprogramului,număruldemăsuri/axeprioritare.

Figura16.NumărulcumulatdeobligațiideinformaresolicitatelaniveldeProgramOperațional

Sursa:prelucrareaautorilorpebazalisteiobligațiilordeinformarepentrufiecareProgram

96 POC, POIM, POCU, POAT, POR, POCA, PNDR, POPAM, programele de cooperare teritorială europeană (CTE) România-Bulgaria șiRomânia-Ungaria(programeleCTEcareauAutoritatedeManagementinRomânia)

1418

1116

86

401556

163 140321 323

503

02004006008001000120014001600

PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTE media

113

591. În urma aplicării chestionarelor s-a constatat că, în exercițiul de finanțare 2014-2020, înmedie, într-unproiectfinanțatprinprogramelesubsecventeAcorduluideParteneriatsesolicităîndeplinireaa91deobligații de informare97, numărul celmai ridicatdeobligații de informare fiind înregistrat înPOR,respectiv119obligațiideinformareșiPOIM,respectiv115obligațiideinformare,iarcelmaiscăzutînprogrameledecooperareteritorialăeuropeană(CTE),64obligațiideinformare;

Figura17.NumărulcumulatdeobligațiideinformaresolicitatelaniveldeProgramOperațional

Sursa:prelucrareaautorilorpebazalisteiobligațiilordeinformarepentrufiecareProgram

592. In conformitate cu specificațiile din ghidurile beneficiarilor, obligațiile de informare au fost grupate în peetapeledeimplementarealeunuiproiect,respectiv:

- Elaborareașidepunereacereriidefinanțare;- Contractareaproiectului;- Implementareaproiectului;- Informareșipublicitate;- Cereriledeplată(avans,rambursare,plată);- Controlșiaudit.

593. Lanivelgeneral,încadrulunuiproiectseînregistreazădouăetapecunivelridicatdeîncărcaredinpunctdevederealobligațiilordeinformare:elaborareacererilordeplată, inclusivrambursareșiavans-33%totalulobligațiiledeinformare/proiectșielaborareașidepunereacereriidefinanțare-32%dintotalulobligațiilordeinformare aferente unui proiect. Această distribuție ia în considerare exclusiv numărul de obligații deinformarecaretrebuieîndeplinire,nușifrecvențașivolumul98acestora.

Figura18.Pondereanumăruluimediudeobligațiideinformarepeetapealeimplementăriiunulproiect

Sursa:prelucrareaautorilorpebazarăspunsurilorbeneficiarilor

594. Laniveldeprogram,distribuțianumăruluideobligațiideinformareaferenteunuiproiectevidențiazăfaptulcăPNDRșiCTEsuntprogrameleoperaționalecuoîncărcăturăsemnificativmairidicatădecâtmediaînfazadeelaborareșidepuneredeproiecte,prinraportarelavolumultotalmediudeobligațiideinformaredinProgram,cupeste45%dinnumărulobligațiilordeinformareconcentrateînetapadeelaborareșidepunereacereriidefinanțare.POAT,POCAșiPOCUauunnumărpestemediedeobligațiideinformareînfazadeimplementaredeproiecte, iar POPAM și POCU se evidențiază prin ponderea ridicată a obligațiilor de informare din etapacererilordeplată/avans/rambursare.

97Aveminvederebeneficiarulcainstituțiacareîșiasumacontractualderutareaunuiproiectîntoateetapelesale.98 Prin volum înțelegem timpul necesar îndeplinirii obligației de informare determinat de gradul de complexitate sau dimensiunearepetitivăaoperațiunilorpecarelepresupune.

95

119

72

10895

80

115

71 64

91

020406080100120140

PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTE media

32%

13%

7%

9%

33%

5%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

ELABORAREȘIDEPUNEREACERERIIDEFINANȚARE

CONTRACTAREAPROIECTULUI

IMPLEMENTAREAPROIECTULUI

INFORMAREȘIPUBLICITATE

CERERILEDEPLATĂ/AVANS

CONTROLșiAUDITUL

114

Figura19.Pondereanumăruluimediudeobligațiideinformarepeetapealeimplementăriiunulproiect/PO


595. Pentru fiecaredintreobligațiilede informare,din fiecareetapăaproiectuluiprezentatăanterior, în cadrulstudiului a fostmăsurat timpul necesar parcurgerii următoarelor activități necesare îndeplinii cu succes aacesteia:

- Familiarizareacuobligațiadeinformare- Instruireamembrilorșiangajațilorcuprivirelaobligațiadeinformare;- Obținereainformațiilorrelevante;- Adaptareadatelorexistente;- Elaborareadatelornoi;- Introducereainformațiilorînformatulsolicitat;- Organizareaședințelorinternesauexterneapersoanelorresponsabilecuîndeplinireaobligațiilorde

informare;- RealizareamodificărilorsolicitatedeAM/OI/alteautorități;- Copiere,arhivare(ainformațiilorsolicitate);- TransmitereainformațiilorcătreAM/OI/alteautorități;- Platataxelordeprocesareainformațiilor- Altele

596. Activitățile percepute de beneficiari ca fiind cele mai dificile sunt cele care presupun obținereainformațiilorrelevante(19%dintotalrespondenți),introducereainformațiilorînformatulsolicitat(18%),adaptareadatelorexistentepentruaseconformacerințelorautorităților(13%)șielaborareadatelornoi(13%).Dupăcumseobservăînfigurademaijos,maimultdejumătate(55%)dinefortuldepusdebeneficiaripentruîndeplinireaobligațiilordeinformareestegeneratdeformatelederaportareșigestionareaobligațiilordeinformare.

49%

36%

25%29%

38%

18%

29%

17%

45%

20%

17%

4%

14%

12%

20%

10%

7%

8%

4%

3%

19%

4%

3%

14% 8%

13%

5%

2%

13%

8%

2%

14%10%

13%

15%

6%

20%29%

32% 48%

31%34% 37%

44%25%

4% 3%11%

4% 3% 5% 3% 4%11%

PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTE

CONTROLșiAUDITUL

CERERILEDEPLATĂ/AVANS





115

Figura20.Dificultateaperceputădebeneficiariaactivitățilornecesareîndepliniriiobligațiilordeinformare


597. Similar cu situația din perioada de programare 2007-2013 (reflectată în exercițiul de evaluare aferent99),obținereainformațiilorrelevanterămâneactivitateaperceputădebeneficiariaficeamaiîmpovărătoaredinpunctdevederealpoveriiadministrative,înspecialînetapadeelaborareșidepunereacererilordefinanțare.Deasemenea,cașiînexercițiuldeprogramareanterior,introducereainformațiilorînformatulsolicitatesteperceputăcafiindîmpovărătoaredinpunctdevedereadministrativ,maialesînetapadeelaborareșiînaintareacererilordeplată,inclusivavansșirambursare.Intabelulurmătorsuntevidențiateetapeleîncarepovaraadministrativăesteperceputăcaridicată,pentruactivitățileparcurse invederea îndepliniriiobligațiilordeinformare.

Tabel 3. Dificultatea percepută de beneficiari a activităților necesare îndeplinirii obligațiilor de informare pe etape deimplementareaproiectului

EtapealeimplementăriiproiectuluiactivitățipentruîndeplinireaIO CERERIIDE

FINANȚARECONTRACTARE

IMPLEMENTARE

INFORMAREȘI

PUBLICITATE

CERERILEDEPLATĂ

Familiarizareacuobligațiadeinformare 10% 6% 4% 6% 2%

InstruireamembrilorșiangajațilorcuprivirelaIO 3% 7% 9% 9% 2%

Obținereainformațiilorrelevante 23% 21% 19% 13% 18%

Adaptareadatelor 9% 13% 16% 14% 15%

Elaborareadatelornoi 13% 10% 14% 13% 14%

Introducereainformațiilorînformatulsolicitat 19% 14% 14% 16% 26%

OrganizareaședințelorcupersoaneleresponsabilecuIO 1% 1% 1% 0% 0%

RealizareamodificărilorsolicitatedeAM/OI/alteautorități 12% 15% 11% 8% 4%

Copiere,arhivare(ainformațiilorsolicitate) 2% 2% 2% 5% 4%

TransmitereainformațiilorcătreAM/OI/alteautorități 5% 5% 5% 3% 6%

Altele 4% 6% 5% 11% 7%

Total 100% 100% 100% 100% 100%


598. Laniveldeprogramseevidențiazăfaptulcă,princomparațiecumedia:

- FamiliarizareacuobligațiiledeinformareesteperceputăafimaidificilăînPOAT,înspecialînetapadeelaborareșidepunereacereriidefinanțare;

- Obținerea informațiilorrelevanteestemaidificilă înPNDR- inspecial înetapaelaborăriicereriideplată,POR- înetapadecontractare,POAT- înetapade implementareșiPOIM-inetapacererilordeplată/avans/rambursare;

99Raportfinaledeevaluare,”EvaluareasarciniloradministrativeasuprabeneficiarilorFSI”,ianuarie2015,pag.35

116

- BeneficiariiPOPAMaudificultățimaimariînadaptareadatelorexistentelacerințeleautorităților,înspecialînetapedeimplementareaproiectului;

- InPOCAelaborareadatelornoiesteoactivitateaperceputăcafiinddedouăorimaiîmpovărătoaredecât în celelalteprograme, fiind resimțită în special în etapade implementare aproiectului și deelaborareacererilordefinanțare;

- Introducereadatelor in formatul solicitat estepercepută ca fiinddedificultatemai ridicatăpentrubeneficiarii POPAM- în elaborarea cererilor de plată, POC- în elaborarea și depunerea cererii definanțareșiCTE-înelaborareacererilordeplată;

- RelaționareacuresponsabiliicuîndeplinireaIOestemaidificilăîncazulbeneficiarilorPNDR,decâtînrestulprogramelor;

- In POPAM- în special în etapa de elaborare și depunere a cererii de finanțare și POCU- etapa decontractarea,realizareamodificărilorsolicitatedeAM/OIșialteautoritățigenereazădificultățicuofrecvențămairidicatădecâtînrestulprogramelor;

- EfortuldecopiereșiarhivareesteresimțitmaiacutdecătrebeneficiariiPOR,POCșiPOCA;- TransmitereainformațiilorcătreAM/OI/alteautoritățiesteperceputăcafiindmaidificilădecătre

beneficiariiPOPAMșiPOCU.

Tabel4.PondereadificultățiiperceputeaactivitățilornecesareîndepliniriiIO/PO

ActivitățipentruîndeplinireaIO PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTE MEDIA

Familiarizareacuobligațiade

informare

5% 7% 9% 5% 3% 3% 8% 6% 5% 6%

Instruireamembrilorșiangajaților

cuprivirelaIO

0% 2% 7% 0% 3% 1% 10% 4% 25% 6%

Obținereainformațiilorrelevante 28% 28% 25% 5% 13% 16% 26% 19% 10% 19%

Adaptareadatelor 11% 14% 15% 25% 10% 9% 15% 8% 14% 13%

Elaborareadatelornoi 16% 10% 5% 15% 13% 29% 18% 6% 5% 13%

Introducereainformațiilorîn

formatulsolicitat

7% 13% 22% 23% 32% 13% 12% 12% 26% 18%

Organizareaședințelorcu

persoaneleresponsabilecuIO

4% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1%

Realizareamodificărilorsolicitate

deAM/OI/alteautorități

11% 6% 4% 15% 7% 6% 3% 15% 10% 9%

Copiere,arhivare(ainformațiilor

solicitate)

5% 6% 0% 3% 7% 6% 0% 0% 0% 3%

Transmitereainformațiilorcătre

AM/OI/alteautorități

2% 2% 2% 10% 5% 6% 7% 15% 5% 6%

Altele 10% 10% 11% 0% 5% 11% 0% 13% 0% 7%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


6.2. D4-IE2:Caresuntcosturileadministrativeimplicatederespectareaobligațiilordeinformareidentificatelaîntrebareaprecedentășiîncemăsurăexistăprogresfațădemomentulevaluăriiprecedente?

599. Metoda Costului Standard prezentată pe larg în anexa metodologică măsoară costurile administrativa caprodusdintretimpulnecesarîndepliniriiobligațieideinformare,frecvențacucareobligațiadeinformareestesolicitată, costul muncii (lei/ora) necesar îndeplinirii obligațiilor de informare și numărul de beneficiari(populație) care îndeplinește respectiva obligație de informare.MCS este ometodologie sociologică deevaluare a costurilor administrative, nu de măsurare a acestora. Ea are la baza declarațiilebeneficiarilor,nuanalizafinanciar-contabilă.Metodologiaesteutilizatăidenticlaniveleuropean,întoatețărilecareprimescfinanțaredinfondurieuropeneoferindobazadecomparație.

600. In comparație cu exercițiul de evaluare 2007-2013, în care au fost evaluate costurile administrative doarpentru sectorul privat și doar pentru intervențiile în care au fost eligibili beneficiari privați, pentru acestexercițiudeprogramareaufostincluseînstudiu,toatecategoriiledebeneficiarișitoateintervențiile.Astfel,studiulanteriorprezentnuinclusinevaluarecosturileadministrativelanivelulautoritățilorcontractante.

117

601. Pentrucalculareacosturiloradministrativeaufostutilizateurmătoareleformule,convențiișidatedereferință:

- Formule:o Costuriadministrative=obligațiiadministrative+bunepracticio Bunepractici=costurilecarearfifostplătiteșidacăproiectularfifostimplementatdinsurse

propriio Obligații administrative=costuriplătite caurmarea implementăriiproiectuluidin fonduri

europene,nudinfonduriproprii;o Povaraadministrativăbrută=costuriadministrative/bugettotal*100%o Povaraadministrativănetă=obligațiiadministrative/bugetproiect*100%

- Convenții:o 1euro=4,87leio 1orămuncă=17,9761lei(corespunzătorunuisalariumediude3020lei/lună–conformINS

șiuneiduratemediide21zile/lunăo Beneficiar=proiect=contract

- Datelaniveldeprogram100conformtabelului.

Tabel5.Datelaniveldeprogram,dereferințăpentruanalizelerealizate

Program Numărcontacte Sumacontractata(lei)PNDR 40.679 5.045.296.694,21POR 5.555 45.956.542.603,00POAT 114 1.391.527.235,00POPAM 481 1.497.506.485,00POC 418 6.083.727.773,00POCA 566 3.594.571.200,00POIM 398 69.463.051.044,00POCU 1.671 31.484.610.575,00CTE 358 2.141.722.430,00total 50.240 166.658.556.039,21

Sursa:Anexa5.SecțiuneapentrutemaD4-Listadocumentelorutilizatepentrustabilireadatelordereferință,cuindicareasurseișidateidereferință

602. Lanivelgeneral,principaleleconcluzii,evidențiateîntabelulurmător,sunturmătoarele:

- Costurile administrative cumulate ale programelor subsecvente Acordului de Parteneriat,pânăladataprezentuluiraport,suntevaluatela440.138.496euro,ceeacereprezintă1,29%dintotalulsumelorcontractate;

- 58,32%dincosturileadministrativesuntcosturidebunăpractică,respectivcosturicedecurgdinaplicarealegislației,iar41,68%suntcosturicarederivădinmecanismelefinanțărilordinfondurieuropene;

- 72,11% din costurile administrative necesare îndeplinirii obligațiilor de informare suntacoperiteprincheltuieliledecontateîncadrulproiectelor;

- CostuladministrativemediipentruunproiectfinanțatprinPOestedeaproximativ8.761euro.Aceastăestimare,cașiurmătoarele,sefacesubrezervafaptulcă80,9%dinnumărultotaldeproiectesederuleazăprinPNDR;

- Durata medie a muncii pentru un proiect/persoană este evaluată la 296,7 zile, ceea ceechivaleazăcu14,13lunidemuncă/persoană;

- Povaraadministrativăbrutăestede1,29%,iarceanetăde0,36%

100AsevedealistadocumentelordereferințăînAnexa2lasecțiuneadedicatătemeideevaluare4.

118

Tabel6.Sintezaconstatărilor

total(lei) euroNUMĂRBENEFICIARI 50.240COSTURIADMINISTRATIVE,dincare: 2.143.474.475,94 440.138.496

bunepractici 1.250.016.616,56 256.676.923obligațiiadministrative 893.457.859,38 183.461.573

COSTURIADMINISTRATIVE,dincare: 2.143.474.475,94 440.138.496acoperitdinproiecte 1.545.600.779,53 317.371.823

acoperitdinsurseproprii 597.873.696,41 122.766.673COSTURIADMINSITRATIVE/proiect* 42.664,70 8.761ALTECHELTUIELIdeadministraretotal,dincare: 5.878.869.648,03 1.207.160.092

rambursat 3.386.579.498,68 695.396.201surseproprii 2.492.290.149,35 511.763.891

SUMATOTALĂAPROIECTELORCONTRACTATE 166.658.556.039,21 34.221.469.413lunimuncă/proiect* 14,13

povaraadministrativăbrută* 1,29%povaraadministrativanetă* 0,36%

costulnetdeadministrarealunitățiimonetareprimite 0,36bani/leu 0,07cenți/euro

Sursa: prelucrarea autorilor pe baza răspunsurilor beneficiarilor și a documentelor utilizate pentru stabilirea datelor dereferință/*80,9%dinnumărultotaldeproiectesederuleazăprinPNDR

603. ProgramelecucelemairidicatecosturiadministrativesuntPNDR(36,5%dintotalcosturiadministrative)șiPOCU (30,1%).Motivele acestei poziționări sunt diferite. În cazul PNDR principalul argument este dat denumărulmaredebeneficiari(40679),costuladministrativalunuisingurproiectPNDRfiindcelmaimicprincomparațiecualteprograme(19.215,45lei/proiect),darvaloareamareacosturilorpeprogramedatădevolumul/numărul de beneficiari și proiecte. În cazul POCU costurile administrative sunt generate înprimul rând de costurile administrative ale proiectelor (în medie 385.800,10 lei/proiect) și doarsecundar de numărul de beneficiari (1671), POCU situându-se pe locul al doilea, în ierarhiaprogrameloroperaționaledinpunctdevederealcosturiloradministrativeunitare.

Figura21.Dificultateaperceputădebeneficiariaactivitățilornecesareîndepliniriiobligațiilordeinformare


604. La nivel de proiect, POC este programul operațional cu cele mai ridicate costuri administrative,505.996,74 lei, respectiv 103.901 euro, costuri generate de frecvența ridicată a obligațiilor deinformarepentrufiecareproiect,înspecialînetapelederambursare/cererideplată(fiecaretipdeobligațiedeinformare–OI-esteîndeplinită,înmedie,de5,02ori.Aceastaestefrecvențaceamairidicatăînregistratălanivelulprogrameloroperaționaleînexercițiul2014-2020).

36,5%

30,1%

12,7%

9,9%

5,3%

3,1%1,7%

0,7%0,1%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

0

100000000

200000000

300000000

400000000

500000000

600000000

700000000

800000000

900000000

PNDR POCU POR POC POCA POIM POPAM CTE POAT

COSTURIADMINISTRATIVE %totalcosturiadministrative

119

Tabel7.Distribuțiacosturiloradministrative/PO

COSTURIADMINISTRATIVE

%dintotal

costuriadministrative/

proiect

bunepractici obligațiiadministrative

%obligații/costuri

PNDR 781.665.381,99 36,5% 19.215,45 461.182.575,37 320.482.806,62 41,00%POR 272.141.542,24 12,7% 48.990,38 149.677.848,23 122.463.694,01 45,00%POAT 2.211.759,92 0,1% 19.401,40 1.548.231,94 663.527,98 30,00%POPAM 35.663.977,89 1,7% 74.145,48 16.795.800,96 18.868.176,93 52,91%POC 211.506.639,09 9,9% 505.996,74 119.371.297,34 92.135.341,76 43,56%POCA 113.657.909,81 5,3% 200.809,03 75.241.536,30 38.416.373,52 33,80%POIM 66.906.755,06 3,1% 168.107,42 44.910.633,45 21.996.121,61 32,88%POCU 644.805.650,32 30,1% 385.880,10 370.400.845,45 274.404.804,87 42,56%CTE 14.914.859,62 0,7% 41.661,62 10.887.847,52 4.027.012,10 27,00%total 2.143.474.475,94 100% 42.664,70 1.250.016.616,56 893.457.859,38 41,68%


605. Așa cum a fost menționat anterior, 41,68% din totalul costurilor administrative sunt constituie dinobligații de informare. Ponderea cea mai ridicată a acestora a fost înregistrată în rândul beneficiarilorPOPAM.LanivelulPOR(45%)șiPOC(43,56%)suntînregistrate,deasemeneaponderiridicatealeraportuluiîntreobligațiiledeinformareșicosturileadministrative.

Figura22.Raportulîntrepovaraadministrativăbrută,povaraadministrativănetășicostulleuluiprimit(bani)


606. Comparația între programele operaționale la nivelul poverii administrative arată că cel mai împovărătorprogrampentrubeneficiarestePNDR,15,49%dinsumacontractatăreprezentândcosturiadministrativedincare3,15%costuriaferenteobligațiilordeinformare,iardiferențade12,35%bunelorpracticicedecurgdinlegislațiașireglementărilenaționale,independentedeprogram.Cualtecuvinteunbeneficiar101,pentrufiecareleucontractat,cheltuieșteînacestexercițiubugetat,15,49banipentruarăspundeobligațiilordeinformare,iardinaceștia3,15banisuntcheltuițipentruarăspundeobligațiilorde informareaferente faptuluică leulcontractatprovinedinfondurieuropene.

607. Utilizareametodeirangurilor,pentruanalizamulticriterialăaprogrameloroperaționaleprinprismacelortreiindicatorilor utilizați în calcularea costurilor administrative pentru îndeplinirea obligațiilor de informare(dificultatesauvolumdemuncă,frecvențasolicitărilorșinumăruldebeneficiari)evidențiazădiferențeîntreprograme,reflectatedetabelulurmător.

101Reamintimfaptulcăavemînvederebeneficiarulstatistic,construitînvaloareamediei.

3,15

0,48

0,04

0,89

0,540,41

0,070,31 0,26

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTEpovaraadminsitrativăbrută 15,49% 0,59% 0,16% 2,38% 3,48% 3,16% 0,10% 2,05% 0,70%povaraadministrativanetă 3,15% 0,48% 0,04% 0,89% 0,54% 0,41% 0,07% 0,31% 0,26%costulnetalleuluiprimit(bani) 3,15 0,48 0,04 0,89 0,54 0,41 0,07 0,31 0,26

povaraadminsitrativăbrută

povaraadministrativanetă

costulnetalleuluiprimit(bani)

120

Tabel8.Cauzelecegenereazăcosturiloradministrativepentruîndeplinireaobligațiilordeinformare/PO

PROGRAM Costurileadministrativesedatorează,înprimulrând…

PNDR -număruluimaredebeneficiari(celmairidicat)șidificultățiiridicateabunelorpractici(legislațienațională),înspecialînetapedecontrolșiaudit

POCU -dificultățiiridicateaobligațiilordeinformare,majoritardecurgânddinbunelepractici,înspecialinfazadeimplementare

POC -frecvențeiridicatăasolicităriiobligațiilordeinformare,înspecialînetapadeelaborareacererilordeplată

POPAM -dificultății ridicate a obligațiilor de informare, predominant obligații administrative(normegeneratedefondurileeuropene),înspecialînetapadeelaborareacererilordeplată(inclusivavanssaurambursare,dacăestecazul)

POCA -dificultățiiridicateaobligațiilordeinformare,maialesbunepractici,înetapadeimplementareaproiectului

POR -dificultățiiridicateaobligațiilordeinformare,majorobligațiiadministrative,înetapaelaborareacereriidefinanțare

POIM -dificultățiiridicateaobligațiilordeinformare,maialesobligațiiadministrative,înetapaelaborareacereriidefinanțare

POAT -dificultății ridicate a obligațiilor de informare, în ceamaimareparte bunepractici, în etapadeimplementareaproiectului

CTE -dificultățiiridicateaobligațiilordeinformare,predominantbunepractici(specificefiecăreiadințărilepartenere),înetapadeelaborareșidepunereacereriidefinanțare

608. Analizadatelorcolectateînrândulbeneficiarilorindicăfaptulcă,înmedie,27,9%dincosturileadministrativetotalesuntacoperitedinsumeleprimiteîncadrulproiectelor.

Figura23.Pondereacosturiloradministrativedecontateprinproiecte,respectivdinsurseproprii


609. Analizacomparativăaprogrameloroperaționaleevidențiazătreicategorii:programecuunniveldedecontarepestemediePOCA,POCU,POC,PNDRșiPOAT,acărorpovaraadministrativăesteatenuatădeprocentulderambursareacheltuielilor,programecuunnivelderambursaremediu,POPAMșiCTEșiprogramelecuunnivelderambursaremic,POIMșiPOR.

Tabel9.Valoareaestimatăacosturiloradministrativeacoperitedinproiecte,respectivdinsurseproprii/PO

COSTURIADMINISTRATIVE(lei)

acoperitdinproiecte(lei)

acoperitdinsurseproprii(lei)

PNDR 781.665.381,99 622.940.515,76 158.724.866,23POR 272.141.542,24 50.551.381,13 221.590.161,10

121

POAT 2.211.759,92 1.652.263,93 559.495,99POPAM 35.663.977,89 22.383.227,06 13.280.750,83POC 211.506.639,09 178.373.204,02 33.133.435,07POCA 113.657.909,81 99.027.521,12 14.630.388,69POIM 66.906.755,06 15.596.176,26 51.310.578,80POCU 644.805.650,32 545.724.322,17 99.081.328,15CTE 14.914.859,62 9.352.168,07 5.562.691,55total 2.143.474.475,94 1.545.600.779,53 597.873.696,41


610. Pentruîndeplinireaobligațiilordeinformarebeneficiariiefectueazășialtecheltuielidecâtcelecupersonalul,respectivcheltuielicarețindeachizițiaunorbunurideinventar,costuripentruconsumabile,platăcătreterțiinclusivconsultanță,costurideamortizare,cheltuielipentruactivitățicontabile,protocoletc102.Dupăcums-aarătat în tabelul sintetic prezentat anterior103, din analiza datelor colectate de la beneficiari, îndeplinireaobligațiilorde informare caredecurgdingestionarea fonduriloreuropene,presupune suplimentarcheltuireaa1.207.160.092euro,58,6%dinacestecheltuielifiindrambursatedinfondurieuropene,restul reprezentândcontribuțiipropriialebeneficiarilor.Distribuțiaacestor cheltuieli suplimentare laniveldeprogramoperaționalesteprezentatăîntabelulurmător.

Tabel 10. Volumul cheltuielilor suplimentare necesare îndeplinirii obligațiilor de informare pentru proiectele din fondurieuropene

altecheltuieli(lei)total,dincare:

Rambursat(lei) surseproprii(lei) AltecheltuieliTotal(euro)

%Rambursat

%surseproprii

PNDR 3.575.818.865,46 2.249.760.360,97 1.326.058.504,49 734.254.387,16 62,9% 37,1%POR 1.082.793.958,93 499.701.568,93 583.092.390,00 222.339.621,96 46,1% 53,9%POAT 2.299.486,14 607.998,32 1.691.487,81 472.173,75 26,4% 73,6%POPAM 112.822.561,92 60.251.077,12 52.571.484,80 23.166.850,50 53,4% 46,6%POC 162.421.239,28 71.475.754,60 90.945.484,68 33.351.383,84 44,0% 56,0%POCA 64.136.999,02 31.928.531,65 32.208.467,37 13.169.814,99 49,8% 50,2%POIM 115.526.900,77 47.861.086,07 67.665.814,70 23.722.156,22 41,4% 58,6%POCU 523.905.726,00 204.308.585,51 319.597.140,49 107.578.177,82 39,0% 61,0%CTE 239.143.910,50 220.684.535,50 18.459.375,00 49.105.525,77 92,3% 7,7%total 5.878.869.648,03 3.386.579.498,68 2.492.290.149,35 1.207.160.092,00 57,6% 42,4%


611. Analizaponderii costuriloradministrativeestimatepentru fiecareprogramoperațional, laniveldeetapăaimplementăriiunuiproiect,evidențiazăpatrucategoriideprogramoperaționale:

- Programe cu sarcină administrativă ridicată, respectiv costurimari în etapa de elaborare șidepunereacereriidefinanțare:CTE,POIMșiPOR;

- Programecentrateadministrativpeetapadeimplementareaproiectelor:POCU,POCA,POAT- Programecusarcinăadministrativăridicatăînetapeleaferenteplăților:POPAM,POIM,POC- Programecentrateadministrativpecontrolșiaudit:PNDR

102Structuraacestorcheltuielișimodulîncareaufostgrupateinvedereacolectăriidatelordelabeneficiari103Tabel3-Sintezaconstatărilor

122

Figura24.Pondereacosturiloradministrativepeetapealeimplementăriiunulproiect/PO


612. Distribuțiasumeloraferentecosturiloradministrativeagregatăpeetapeleimplementăriiunuiproiectunadetipnormal,cu20%costuriadministrativeînetapadeelaborareșidepunereacereriidefinanțare,30%înetapade implementare și 25% în etapele cererilor de plată. Controlul și audit cumulează 13% din costurileadministrative,contractarea9%,iarpeultimullocseaflăinformareașipublicitateacu3%dintotalcosturiadministrative.

Tabel11.Valoareacosturiloradministrativepeetapealeimplementării/PO

ETAPA CERERE

DEFINANȚARE

CONTRACTARE IMPLEMENTARE INFORMARE

ȘIPUBLICITATE

CERERILE

DEPLATĂ

CONTROL

șiAUDIT

PNDR 162.859.196,71 162.688.199,55 170.568.524,04 12.220.463,95 52.656.205,91 220.672.791,84

POR 181.774.450,00 31.715.316,91 7.946.845,23 13.693.990,91 30.015.904,63 6.995.034,55

POCU 17.754.313,00 3.142.684,00 323.287.783,16 14.458.393,81 253.921.710,00 32.240.766,35

POPAM 2.526.949,00 216.884,24 2.330.965,13 501.932,09 29.013.058,00 1.074.189,43

POCA 8.698.539,56 2.056.610,41 52.265.002,63 518.052,84 44.841.331,00 5.278.373,38

POAT 281.776,79 79.853,83 1.037.655,82 47.440,96 655.634,81 109.397,70

POIM 27.298.679,00 1.326.604,00 2.723.131,00 3.692.688,22 30.247.061,07 1.618.591,77

POC 27.729.440,00 1.223.286,95 81.392.664,75 9.000.075,77 87.799.141,75 4.362.029,88

CTE 6.868.261,96 822.990,15 2.658.602,47 1.932.358,98 2.016.556,46 616.089,59

total 435.791.606,02 203.272.430,04 644.211.174,23 56.065.397,54 531.166.603,63 272.967.264,48


613. Comparațiacuexercițiuldeevaluareanteriorestelimitatădeurmătoriifactori:

- Caracterulparțialastudiuluiefectuatînexercițiul2007-2013(studiulaavutînvederedoarbeneficiariiprivațișidoarprogrameleșiintervențiilecubeneficiariprivațiîncarefuseserădepuseproiectepânăladatastudiului).Studiulprezentincludeatâtbeneficiariipublicicâtșiceiprivați;

- Date insuficiente104 privind numărul de beneficiari utilizați în efectuarea estimărilor pentru fiecareprogramoperațional;

104Fieinformațiilesuntparțialeex:”1761beneficiariPORpentruDMI4.3.”(Raport,pag37)fărăaltereferirilanumărultotaldebeneficiariutilizați in estimare, fie informațiile suntvagi ex: ”peste85.000beneficiariPNDR”, (Raport,pag37) fărăalte specificațiipeparcursul

raportului.

21%

67%

3%7% 8%

13%

41%

13%

46%

21%

12%

0%1% 2%

4%

2%

1%

6%22%

3%

50%

7%

46%

47%

4%

38%

18%2%

5%

2%

1%

0%

2%

6%4%

13%

7%

11%

39%

81%

39%

30%

45%42%

14%28%

3% 5% 3% 5% 5% 2% 2% 4%

PNDR POR POCU POPAM POCA POAT POIM POC CTE

CONTROL și AUDITUL

CERERILE DEPLATĂ/AVANS

INFORMARE ȘI PUBLICITATE

IMPLEMENTARE APROIECTULUI

CONTRACTARE APROIECTULUI

ELABORARE ȘI DEPUNERE A CERERII DE FINANȚARE

123

- Creșterea complexității arhitecturii finanțărilor prin programe operaționale prin reconstrucțiamodalitățiidealocareafondurilorșiprincreștereadiversitățiitipurilordebeneficiarișiatipurilordeparteneriatedintreaceștia;

- Creștereagraduluidespecializarealbeneficiarilorșicompaniilordeconsultanță,dinamicaprețurilorgenerale,ratainflației.

614. Cutoateacestea,exercițiuldecompararedescrismaijos,pentruPNDR,cucaracterdeexemplu,carepoatefisemnificativ,inlimiteledescriseanterior,pentrusectorulprivat.Deșiaratăocreșteremedieînvaloareabsolutăde16%acosturiloradministrativeperproiect,aceastăcreștereesteacoperităîntotalitatederatadecreștereasalariuluimediupereconomie(+28%).Astfeldacăînperioada2007-2013povaraadministrativăaferentăunuiproiectprivatfinanțatprinPNDRerade12.231,54lei,ceeacereprezentasalariumediunetpentru5,2lunidemuncă,înperioada2014-2020,costurileadministrativesuntde14.153,47lei,ceeaceechivaleazăcu4,7 lunidemuncă,cusalariumediu.Prinurmare,sepoateasumaînacestcaz,oeficientizareaactivitățiloradministrativecu9,8%pentrumediulprivat.

Tabel12.Valoareacosturiloradministrativepeetapealeimplementării/PO

2007-2013 2014-2020 DiferențăCosturiadministrative(CA)totale 1.040.904.145 781.665.382

CApentrusectorulprivat 1.040.904.145 694.441.792 Numărbeneficiariprivați 85.100105 38.240

CAechivalentore 74.297.226,6 38.631.608,37 Costmediu/oră 14,01 17,976 +28%

totalsumăla14,01lei/ora 1.040.904.145 541.228.833 LEI/proiectprivat 12.231,54 14.153,47 +16%

Salariulmediunetlei/lună 2353,68 3019,96 Echivalentlunimuncă 5,2 4,7 -0,51(9,8%)


615. La nivelul tuturor programelor operaționale, raportul costurilor administrative dintre beneficiariiprivați și cei publici este de aproximativ 1/2, respectiv estimăm că 34% din total costuri lor deadministrarerevinsectoruluiprivatși66%sectoruluipublic.

616. Interviurile desfășurate la nivelul beneficiarilor, evidențiază faptul că majoritatea apreciază povaraadministrativăcafiindacceptabilă,însă48%dintrebeneficiariapreciazăcăpovaraadministrativălanivelulelaborăriișidepuneriicereriidefinanțareestemaresaufoartemare,46%dinbeneficiariconsiderăcăpovaraadministrativă în implementareesteridicată, iar36%dintrebeneficiariresimtproiectul îngeneral,cafoarteîmpovărătoradministrativsubraportulcosturilorimplicatevs.bugettotalalproiectului.

617. Dintrecategoriiledegrupurițintă,universitățileresimtacutpovaraadministrativ,înspeciallanivelulcereriide finanțare. 71% dintre beneficiari din această categorie consideră că banii europeni „sunt scumpi”, subaspectulpoveriiadministrative.Lapolulopusalierarhieisesitueazăorganismeledemanagement(beneficiaredeproiectedeasistențătehnică),careresimtîntr-ofoartemicămăsurăpovaraadministrativă,indiferentdeetapă.

105Estimareporninddelaafirmațiaanterioară

124

Figura25.Percepțiapoveriiadministrativepecategoriidebeneficiari


618. Considerăm că este de remarcat faptul că beneficiarii din sectorul privat înregistrează valori pestemediepentru toate cele trei aspecteevidențiate îngrafic, ceeace înseamnăcăpovaraadministrativă resimțită însectorulprivatestesemnificativmairidicatădecâtînsectorulpublic.Principaleleargumenteauînvedere:

- Experiențamairidicatăînsectorulpublicînimplementareadeproiecteșiîntocmireadeîntocmireadedocumente de informare, in îndeplinirea unor cerințe de transparenta și raportare în activitate,inclusivalteactivitățidecâtimplementareadeproiectecufinanțareeuropeană.

- Cunoașterea așteptărilor administrației publice cu privire la raportare.Din acestmotiv rapoarteleîntocmitedeinstituțiilepublicepotfimaiclareșimaibinedocumentate;

- Specializareaactivității:oparteainstituțiilorpubliceauechipespecializateînatragereadefondurieuropene, echipe care frecvent participă în procesul de proiectare, ceea ce facilitează înțelegereamecanismuluișiimplicitfaciliteazăîndeplinireaobligațiilordeinformare.

- Capacitatemairidicatăainstituțiilorpublicedeasuportacosturileaferentedinamiciiobligațiilordeinformare pe parcursul unui proiect (modificarea ghidurilor, modificarea legislației, actualizărirepetatealedocumentațiilordepuseînetapadecereredefinanțaregeneratădeîntârzieriînevaluareainițialăetc.)

619. Analiza comparativă a costurilor administrative pe cele două componente: bune practici și obligațiiadministrativepentru fiecare etapăde implementare a proiectului, la nivelul fiecărui programoperaționalevidențiazăfaptulcăpentrutoateprogramele,cuosingurăexcepție,pondereabunelorpracticiestesemnificatmairidicatădecâtceaaobligațiiloradministrative.DoarîncazulcererilordeplatăPOPAMvolumulobligațiiloradministrativeestemairidicatdecâtalbunelorpractici.

10%

19%

47%

56%50%

63%

86%

5%

33%

44%

54%50%

53%

64%

5%

33%29%

44%50%

44%

71%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

ADR/OI/OIR/AM APCENTRAL APLOCAL IMM/COOP/PFA INTREPRINDERI

MARI

ONG/ASOCIATII UNIVERSITATI

lanivelulcereriidefinanțare lanivelulimplementării lanivelgeneralalproiectului

125

Figura26.Costulsarciniloradministrativeșialbunelorpracticipeetapealeproiectului/PO(PNDR,POR,POCU,POPAM)


0 50000000 100000000 150000000





CERERILEDEPLATĂ

CONTROLșiAUDITUL

PNDR

SARCINIADMINISTRATIVE BUNEPRACTICI

0 40000000 80000000 120000000





CERERILEDEPLATĂ

CONTROLșiAUDITUL

POR


0 100000000 200000000





PREFINANTARE,RAMBURSARESIPLATĂ

CONTROLșiAUDITUL

POCU


0 5000000 10000000 15000000 20000000






CONTROLșiAUDITUL

POPAM


126

Figura27.Costulsarciniloradministrativeșialbunelorpracticipeetapealeproiectului/PO(POCA,POAT,POIM,POC)


0 10000000200000003000000040000000






CONTROLșiAUDITUL

POCA


0 200000 400000 600000 800000






CONTROLșiAUDITUL

POAT


0 10000000 20000000






CONTROLșiAUDITUL

POIM


0 20000000 40000000 60000000






CONTROLșiAUDITUL

POC


127

Figura28.Costulsarciniloradministrativeșialbunelorpracticipeetapealeproiectului/PO(CET)


620. Segmentareaevaluăriipoveriiadministrativeabeneficiarilorpeprogrameoperaționalearatăcă:

- BeneficiariiPOPAM,POIMșiPOCUresimtîntr-omăsurăsemnificativmairidicatădecâtmediapovaraadministrativăacereriidefinanțare;

- BeneficiariiPOPAM,POC,POCUconsiderăîntr-omăsurăsemnificativmairidicatăcăimplementareaproiectuluiaduceopovarăadministrativămaresaufoartemare;

- BeneficiariiCTEșiPOCsuntceicareapreciazăînproporțiede75%faptulcăproiectelefinanțateprinfondurieuropeneau,îngeneral,opovaraadministrativăfoartemareînraportulcusumeleatraseprinproiect.

Figura29.Percepțiaridicatăsaufoarteridicatăpoveriiadministrative,înrândulbeneficiarilor/PO


621. Cumulândconstatărileprezentateanteriorșianalizesuplimentarealedatelorobținuteînrândulbeneficiarilor,evidențiem faptul că percepția privind povara administrativă în rândul beneficiarilor nu coreleazăsemnificativ cuparametri tehnici intrinseci ai acesteia: numărde obligații de informare, frecvențămedie,costurileimplicate,citindesăfiedeterminată106deapartenențalaocategoriedebeneficiari

106Coeficiențidecontingentăsemnificativi,testchisquare,N=310

0 2000000 4000000 6000000






CONTROLșiAUDITUL

CTE


49%52%

9%

63%58%

37%

67% 68%

50%45%

48%

5%

75%

67%

40%

58%61%

50%

31%

38%

5%

50%

75%

26%

50%54%

75%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

PNDR POR POAT POPAM POC POCA POIM POCU CTE

lanivelulcereriidefinanțare lanivelulimplementării lanivelulgeneralalproiectului

128

(public/privat),raportulîntrecheltuielilenedecontateșivaloareageneralăaproiectului107șinumărulde proiecte implementate într-o perioadă de finanțare (experiența). Concret, probabilitatea de aconsiderapovaraadministrativămaresaufoartemareestedirectproporționalăcupondereasumeipropriicheltuităpentruîndeplinireaobligațiilordeinformareșiculipsadeexperiență(respectivproiectareadeficitarăa acestor cheltuieli108). Suplimentar, menționăm că percepția unei poveri administrative mari în rândulbeneficiarilor este corelată cu probabilitatea apelului la consultați, CTE, POIM, POR, POPAM și PNDR fiindprogrameleincaresuportulconsultanțiloresteprezentînpeste40%dinproiecte109.

622. Princomparație,experțiiparticipanțilaprocesuldeevaluareacosturiloradministrativeapreciazăcăpovaraadministrativăestegeneratădepatrucomponentecuimportantărelativegală:

- Timpulnecesar îndepliniriiobligațiilorde informare (28%importanță)generatdecomplexitateaformatelorutilizate,înspecialceledinaplicațiamySMIS,carenupermiterealizareadelink-uricuformateclasice(ex:Excelpentrubuget),sausolicităintroducereaindividualăadatelorcucaractercolectiv(exPOCUintroducereadatelordeidentificareafiecăruimembrualgrupuluițintă);

- Frecvențacucaresuntsolicitateobligațiiledeinformare(26%),necorelatăcuspecificulproiectului(ex:solicitarearapoartelorlunaredeprogrespentruproiectemultianualeîncareprogresulnupoatefievidențiatînintervaleatâtdescurtedetimp);

- Competențelenecesare îndeplinirii obligațiilorde informare (25%)-gradulde specializareatât aconsultațilorcâtșiaevaluatorilorfiindîncreștere,cutendințadespecializareprofesională;

- Costurilenecesareîndepliniriiobligațiilordeinformare(21%),inspecialcelegeneratedeavizarealucrărilor,studiiledefundamentareșicertificări.

Figura30.Pondereaatribuitdeexperțiiconsultanțișievaluatorielementelorconstitutivealepoveriiadministrative

Sursa:prelucrareaautorilorpebazafocusgrupurilor

107Relațiievidențiateînlimiteleparametrilorutilizațiînchestionar108Frecvent,beneficiariiintervievațiaudoritsămenționezefaptulcă”baniieuropeninusuntgratuiți”așacumsepromovează.109Aveminvedereproiectelelacares-afăcutreferințăpeparcursulcolectăriidatelordelabeneficiari.

timpulnecesarindepliniriiobligatiilordeinformare;

28%

frecventacucareIOsuntsolicitate;26%

competentelenecesareindepliniriiIO;25%

costurilenecesareîndepliniriiIO;21%

timpulnecesarindepliniriiobligatiilordeinformare frecventacucareIOsuntsolicitatecompetentelenecesareindepliniriiIO costurilenecesareîndepliniriiIO

129

6.3. D4-IE3:CeacțiuniaufostrealizatedelaadoptareaAPînvedereareduceriipoveriiadministrativeasuprabeneficiarilor?Caresuntrezultateleatinse?

623. Invedereareduceriipoveriiadministratives-audesfășuratoseriedeeforturicomunealeComisieiEuropeneșialestatelormembre,debirocratizareașisimplificareadevenindprioritaredinpunctdevedereadministrativ.Reducereasarciniloradministrativefaceobiectulurmătoarelorcadrestrategicelanivelnațional:

- ProgramulNațional de Reformă (PNR) 2017 prinmăsuri care au avut în vedere consolidarea șiintegrareamăsurilordee-guvernare;

- Strategia pentru consolidarea administrației publice 204-2020 (SCAP), prinmaimulte obiectivestrategiecarevizeazăreducereabirocrației,înspecialpentrumediuldeafaceri;

- Strategia pentru mai buna reglementare 2014-2020, (SRMB) care include obiective strategiceorientatespresimplificarelegislativă;

- StrategiaNaționalăprivindAgendaDigitalăpentruRomânia2014-2020(SNADR),printr-oseriedeobiectiveprivindinformatizareaserviciilorpubliceșiscădereacosturilordeadministrare.

624. Înconformitatecucondiționalitățileex-ante110 prevăzuteînacorduldeparteneriat,în2016afostadoptatăintroducereaobligativitățiiestimăriiex-anteasarciniloradministrativeprincuantificarea impactuluinetalacestora111,iarîn2017aufostadoptatun„Planintegratpentrusimplificareaproceduriloradministrative”șiafost stabilit un comitet coordonator112 precum și autorități și instituții publice competente113 pentruimplementarea acestui Plan. Implementarea acestor intervenții strategice creează cadrul de intervenție almăsurilordesimplificaredestinatbeneficiarilordefondurieuropene,darcontureazășiorizontuldeașteptărialacestoracuprivirelasimplificareșidebirocratizareînraportcuautoritățiledemanagement.

625. Evaluareaintervențiilorîndomeniulsimplificăriidin2016șipânăînprezentreliefeazăînmodsemnificativdouămăsuricuimpactconsideratmajorasuprareduceriipoveriiadministrativelanivelulbeneficiarilor:

- introducereasemnăturiielectronicepescarălargă,înraportcuautoritățilepublice,ceeacereducedeopotrivăcostulobligațiiloradministrativeșialbunelorpractici;

- utilizareaplatformeiMySMISintoateetapeleimplementăriiproiectuluișicreștereasemnificativăaponderiicomunicăriidintrebeneficiarișiAMprinintermediulacesteiplatforme.ChiardacăMySMISareaspectecaresuntconsiderateperfectibile,așacumvomarătaîncapitolulurmător,platformaesteapreciată cvasigeneral de către experți și beneficiari ca fiind un remarcabil pas spre creștereatransparențeișieficientizăriiadministrăriifonduriloreuropene.

626. Rapoartele anuale de implementare a Acordului de parteneriat inventariază o serie de măsuri are cărorrezultate au fost analizate calitativ cu beneficiarii114 și experții prin utilizarea unei metodologii calitativesimilareceleipropuseînevaluareaSCAP-PilonII-Debirocratizareșisimplificare,respectivaprecieregeneralăarezultatelor,peoscalacucincivalori,douăpozitive(foartebun++șibun+),douănegative(foarteslab--șislab-) și o valoare centrală, neutră (fără rezultate 0). Scorul obținut de fiecare intervenție la niveluluiprincipaluluirezultatpecareintervențialageneratesteprezentatîntabelulurmător.Tabel13.Evaluarearezultatelormăsurilordesimplificareimplementate

ETAPA INTERVENȚIE SCOR REZULTAT

DEPUNERE

Formularulcereriidefinanțaresecompleteazădecătresolicitantînaplicația

electronicăMySMIS

++ coerență/

interoperabilitate

AnexelelaformularulcereriidefinanțaretrebuieîncărcateînMySMIS,înformat

PDF,dupăceaufostsemnatedigital(semnăturăelectronică)

++ informatizare

Pesite-ulwww.fonduri-ue.ros-aintroduspagina”calendarlansări” + Predictibilitate

Structurăcomunăaghidurilorgeneraleșispecifice + coerență

Modelestandardizatedeanexe,modelstandarddecontractdefinanțare, ++ coerență

110 Condiționalitateaex-ante11.1”Cadrustrategicdepoliticăpentruconsolidareaeficiențeiadministrativeastatelormembre,inclusivreformaadministrațieipublice”111PentruestimareseutilizeazăaceeașimetodăacostuluistandardMCS112ComitetuluiNaționalpentruCoordonareaImplementăriiStrategieipentruConsolidareaAdministrațieiPublice2014-2020(denumitCNCISCAP)113MinisterulEducațieiNaționale,MinisterulSănătății,MinisterulMuncii,Familiei,ProtecțieiSocialeșiPersoanelorVârstnice,MinisterulFinanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală, Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, Ministerul Justiției,MinisterulAfacerilorExterne,MinisterulAgriculturiișiDezvoltăriiRurale114100interviuricubeneficiari38experțiinconsultanțășievaluare

130

ETAPA INTERVENȚIE SCOR REZULTATAsigurareainteroperabilitățiisistemuluiinformaticintegrat

SMIS2014+/MySMIS2014cualtebazededateexistentelanivelnațional.

0 sursaunica

UtilizareacoduluiunicSMIS2014+ ++ coerenta

MonitorizareșimanagementlanivelulAM,prinutilizareasistemuluielectronic

MySMIS/SMIS2014+

+ coerență/

interoperabilitate

ServiciideinformarelaniveljudețeanprinintermediulOI ++ transparență

Elaborareaunororientăripentruverificareadecătreautoritățilede

managementaîncadrăriiînconceptulde”întreprindereîndificultate”șiîn

conceptuldeIMM

++ Coerență/

armonizarea

normelor

ÎnființareadeHelp-deskpentrubeneficiari + transparență

Elaborareadeformeîmbunătățitealemanualuluibeneficiarului,cuprinzând

informațiiprivindtoateetapelederulăriiunuiproiect

+ armonizarea

normelor

PublicareaspreconsultareaGhidurilorSolicitantului–CondițiiSpecificeși

asigurareauneiperioadedetimprezonabileîntremomentullansăriiefectivea

uneicereridepropunerideproiecteșidatalimitădedepunereaaplicațiilorde

finanțare

++ transparență

PentruPNDR

Pregătireașiimplementareastrategiilorintegratededezvoltarelocală(SDL),în

zonelerurale,prinPNDR

++ Armonizarea

normelor

Depunereon-line/dezvoltareaplatformeiAFIR ++ informatizare

PNDRbazădedatecuprețuridereferințăpentrumașini,utilajeșiechipamente

specializatecarepotfiachiziționateprinmăsuriledeinvestițiiaferentePNDR

2014-2020

simplificare

Costsimplificatprinutilizareacosturilorstandardpentrucosturilelegatede

înființareașireconversiaplantațiilorpomicoleîncadrulsub-măsurii4.1a,

pentrustruguridemasăîncadrulsub-măsurii4.1,iarîncadrulSubmăsurii8.1

pentrulucrărideîmpădurire.

++ simplificare

Reducereanumăruluidedocumentesolicitateladepunereaproiectelor,urmând

caoseriededocumentesăfieprezentatelacontractare

++ simplificare

Reducereatimpuluideaprobareacereriidefinanțare ++ predictibilitate

POCA

Organizareadecaravaneșiworkshop-uripentrusprijinireapotențialilor

beneficiariînpregătireașiimplementareaproiectelor

++ transparenta

POR

SprijinpregătitorpentruelaborareaStrategiilordeDezvoltareLocală-

orașe/municipiicupopulațiedepeste20.000locuitoriprin(POR)

++ Armonizarea

normelor

CONTRA

CTARE Depunereaavizelordoarînperioadadecontractare ++ simplificare

Evaluareacontinuăaproiectelordepuseînvedereascurtăriitermenelordela

depunerealacontractareaproiectelor

++ Predictibilitate

ReducereaAB115

Semnarearapidăacontractelordefinanțare + ReducereaAB

IMPLEMENTARE

MySMISpermiteschimbelectronicdedatepentrumonitorizareîntrebeneficiari

șiAM

+ Informatizare

Creareademodelestandarddecontractedelucrări-proiectareșiexecuție ++ Armonizarea

normelor

Reducereatimpuluideverificareadocumenteloraferenteprocesuluide

contractareprinobținereaînmoddirectdecătreAMaunordocumente(deex.

certificateledeatestarefiscalădinsistemulinformaticPATRIMVEN

+ ReducereaAB

Simplificareaprocedurilorpentruautorizațiiledeconstruireaproiectelorde

interesnațional,prevăzuteînmasterplanulgeneraldetransport

++ Simplificare

P L A T IIntroducereacosturilorsimplificate ++ simplificare

115AB-administrativeburden

131

ETAPA INTERVENȚIE SCOR REZULTATRambursareaîntermenacheltuielilordeclaratedebeneficiar,prinintermediul

sistemuluiinformatic

++ predictibilitate

Sursa:prelucrareaautorilorpebazainterviurilorșifocusgrupurilor

627. Suplimentarfațădeintervențiileanterioranalizate,beneficiariișiexperțiiintervievațiausubliniatrolulpozitivînreducereapoveriiadministrativealurmătoareleintervenții:Tabel14.Evaluarearezultatelormăsurilordesimplificareimplementate

PO INTERVENȚIE SCOR REZULTAT

PNDR

Posibilitateaachiziționăriiserviciilordeproiectareprinîncredințaredirecta ++ Simplificare

ÎmbunătățireacomunicăriicuinspectoriiAFIR ++ Transparență

Unificareadocumentelorladepunereîntr-unsingurloc ++ Simplificare

Eliminareavalabilitățiicontractelordearendă ++ ReducereaAB

POAT

Introducerearateiforfetare ++ Simplificare

ActualizareaperiodicaaGhidurilorSolicitantuluisiBeneficiarului + Transparență

BunacolaborarecuAMPOAT ++ Transparență

Simplificareaformatelorderaportare ++ ReducereaAB

Eliminareastampileișiasemnăturiidepefiecarepaginaadocumentelor

justificativetransmise

++ ReducereaAB

ScurtareatimpuluideevaluareaCFșiaaceluiadeprocesareaCPR/CR/RP. ++ ReducereaAB

Pentrufacturile/cheltuielileeligibilesub1000leinumaiestenecesaratrimiterea

documentelorspreverificarelaAM

++ Simplificare

Simplificarearaportuluideprogressiacentralizatoruluiachizițiilorpeproiect ++ Simplificare

POC

CumulareaCereriiderambursarecuCRaferentapre-finanțării ++ ReducereaAB

Utilizareaunorindicatorimaiadecvațispecificuluiproiectelor + Simplificare

Organizareadeședințedeinstruire ++ Transparență

Comunicareonlinecuofițeruldeproiect ++ Transparență

POCA

Costuriunitare ++ armonizarea

normelor

Eliminareaobligațieidedepunereacopiilorconformcuoriginalullafiecarecerere

derambursare

++ ReducereaAB

Flexibilitateacheltuieliloradministrative–(procentual) ++ ReducereaAB

Facilitareacomunicăriicuofițeriideproiect ++ Transparență

Ghidurialesolicitantuluimaiclare + Simplificare

POCU

Renunțarealadefalcareapeoreîngrileledepontaj ++ Simplificare

Criteriideîndeplinireacondițiilordecalificaremaipuținesimaiclare ++ Simplificare

POCUFORM-fișieredeasistarearaportăriipentrubeneficiariiPOCU ++ Informatizare

Aplicareaderateforfetarepentrucheltuieliindirecte ++ SimplificareSimplificareaprocedurilorpentrumediuldeafacerisilanivelintersiintra

instituțional

++

Diminuareanumăruluideindicatori ++

Eliminareadinraportăriletehniceșifinanciareaunorcerințederaportarecu

conținutpreamaredeinformațiișicucaracterredundant

++

Aplicareaderateforfetarepentrucursuriledeformare ++ armonizarea

normelorNumaiestenecesaraexpertizaunuiexpertcontabilsiauditorfinanciarcaîn

POSDRU

++

POIM Documentațiideachizițiistandard ++ armonizarea

normelor

Faptulcanusemaicompleteazăaplicațiadeplatașideclarațiareprezentatului

legalpentrufiecarefacturarecepționată

++ ReducereaAB

132

PO INTERVENȚIE SCOR REZULTATFisademonitorizareseprezintatrimestrial,fatadelunar ++

Reconciliereacontabila,nusemaidepunedecâtînanumitecondiții ++

POPAM Corelareaatentăaghidurilorculegislațianațională + armonizarea

normelor

Introducereaconceptuluide”platălafactură”încadrulPOPAM + Simplificare

Întâlnirionlinepentrudiseminare ++ Transparență

POR

Eliminareaverificăriidocumentelorinoriginal ++ ReducereaAB

ÎmbunătățireacolaborăriicuOI ++ Transparență

Simplificareaplățiicătrefurnizori ++ Simplificare

Numireaunuiofițerdeproiectpentrucoordonare ++ Transparență

CT E

PlatformeleE-MS ++ Informatizare

Scădereanumăruluidecontroalelafațaloculuila6luni ++ ReducereaAB

ITI AvizITIpentruzonaDeltaDunării ++ Transparență

Sursa:prelucrareaautorilorpebazainterviurilor

6.4. D4-IE4:Ceacțiuniviitoaresuntnecesare?628. Finanțareaprinprogrameoperaționalefuncționeazăîntr-unmediucuunniveldecomplexitateridicat,incare

actorii (autorități demanagement, beneficiari publici, privați, consultați, evaluatori, furnizori) au interesediverse,inclusivînceeacepriveșteprocesuldesimplificare.Investițiadeîncredereestefundamentulvaloricalacestuisistem.

629. Dinperspectivaculturiiorganizaționale,birocratizareaesteunefect,unsimptominstituțional,cuocauzalitatemultiplă, în care gestionarea responsabilității instituționale, cultura evaluării, managementul calității șigestionareaputeriiinstituționaleocupălocuriimportante.Unprocesdedebirocratizarenupoatefidurabilfărăo analiză a proceselor instituționale care l-au generat și crearea unui cadrul instituțional favorabilsimplificării116.

630. Simplificareaesteunprocescomplex,cu,celpuțin,câtevazonedeatenție:

- Echilibru între elementele care generează costuriadministrative(durată, frecvență,costurișievenimente117)astfelîncâtimpactultermenmediusăfiepozitiv;

- Stabilirea unor praguri de eficiență sub care reducereacosturilor devine mai costisitoare din cauza costuluiproceselor conexe: control și verificare, validare și acces,stocareșisecuritateetc.;

- Stabilireaunorcosturipetermenscurtșimediu, inspecialpentru comunicare și tutoriat astfel încât procesele șiprocedurilesăfiecorectimplementate;

- Stabilireaunorproceduripe termenmediusi lungcare săatenuezediferențeleinformaționaleîntreexperțiiformațișinoii intrați în sistem pentru prevenirea vidurilor decompetențe;

- Stabilireaunuiintervaldetimppentrumăsurareaeficiențeicare să includă o perioadă suficientă pentru înțelegereamecanismelor.

116Spreexemplu,experiența2020aarătatacutcădigitalizareaestedeficitarăînlipsacompetențelordigitale.Analizaevoluțieiintimpainstrumentelordejacreate(exGhișeul.ro)poategeneralorizonturidetimprealistepentrumăsurareaefectelor/impactului117Evenimente=numărdebeneficiari*numărdeobligațiideinformare

133

631. Matricea de simplificare pentru reducerea poverii administrative118 a beneficiarilor de fonduri europene,propusă în Raportul Inițial, prezentată schematic alăturat permite evidențierea, pentru fiecare din cei 4indicatori,aprincipalelorcauzecaredeterminăcreșterea119Tabel15.Cauzepentrucreștereapoveriiadministrative

Factor Principalelecauzecaredeterminăcreșterea

DURATĂ - Complexitateaformatelorutilizate;- Noutateaobligațieideinformare(studii,strategii,planuri);- Deficituldecompetențăalbeneficiarilor;

FRECVENȚĂ - Dinamicageneralăacadruluilegislativnațional;- Decalajtemporardelamomentuldepuneriicereriidefinanțarelamomentulsemnării

contractului;- Inter-conectivitateaincompletăaMySMIScualtebazededate;- AccesulevaluatorilorladateleMySMISastfelîncâtdocumentelesănumaifiesolicitateși

separatînformatelectronic;- Termenulscăzutdevalabilitateacertificatelorșiavizelor(frecvent30zile)- Redundanțainformațiilorindouălanțuriprocesuale:cereredefinanțare–contractși

monitorizare-cereredeplată

COSTURI - Indexareasalariilor/creștereacosturilorcuratainflației- Creștereagraduluidespecializare,reducereanumăruluideexperți

EVENIMENTE - Creștereanumăruluidebeneficiari,inclusivînformulepartenerialecomplexe- Creștereanumăruluideobligațiideinformarecaurmareanouluicadrudeprogramare(ex:

AP1/POR-specializareinteligentă)

632. Planulintegratpentrusimplificareaproceduriloradministrativeprevedeoseriedemăsuridesimplificareacărorelaborareși,ulterior,adoptaresuntplanificate.Estimămcăacestemăsurivoraveaunimpactmajorînscădereapoveriiadministrativeabeneficiarilorpublicșiprivați.Acestemăsurivizează:

- CreareaRegistrului registrelor naționale Identificarea tuturor registrelor naționale gestionate decătre autoritățile și instituțiile administrației publice centrale și realizarea unui registru unic deevidențăaacestora(responsabilMDRAP);

- Elaborarea codurilor de procedura administrativa, amenajării teritoriului, urbanismului șiconstrucțiilor(responsabilCNCISCAP);

- interconectareadatelordineducație(REI,SIIIR,RMUR,ANS)cuceledepiațamuncii(bazelededateREVISAL),aleAJOFM,ANAF(responsabilCNCISCAP);

- Revizuirea aplicației informatice eRegistru /elaborarea Registrului electronic unic al serviciilorsociale și al furnizorilor de servicii sociale acreditați și servicii sociale care dețin licență defuncționare(responsabilMinisterulMuncii).

633. Comisia Europeană a propus țărilor membre un Manual de simplificări, care cuprinde 80 de măsuri desimplificareînpoliticadecoeziune2021-2027.AcesteaurmeazăsăfietranspusedeAMînghidurigeneraleșispecificeșireflectă,înopinianoastră,oorientaremaiputernicăspreeficiențășirezultat,măsurateînindicatoricu un nivelmai ridicat de relevanță și reprezentativitate, ”accent pe implementare în locul raportării șireducereapoveriiadministrative”(măsura15).Oparteamăsurilorrecomandatesuntdejaimplementate(ex:Introducereacosturilorsimplificate,Continuitateastructurilordeprogramareșiimplementare-ITI,DLRC-șisimplificareaacestora,Abordareproporționalăaverificărilordegestiune) iarefectelepecareComisia le-aanticipatestimămcăsuntrealiste(scădereacosturiloradministrativecu25%).

634. In urma analizei informațiilor primite din partea experților și beneficiarilor prezentăm în tabelul următorindexuldepropuneridesimplificareșiefecteleestimatealeacestora.Principaleledirecțiideintervențiesunturmătoarele:

- Eliminarea redundanțelor din cele două lanțuri procesuale intercorelate: cerere de finanțare-contractareșimonitorizare-cereredeplată;

- Trasabilitateainformațiilorcarenus-aumodificatdelaoetapalaaltaderaportare;- IntercorelareaMySMIScualtebazededate,inclusivSICAP;

118MatriceasebazeazăpeMetodaCosturilorStandardutilizatăpentrucalculareacosturiloradministrativelaniveleuropean,conformsolicitărilorComisiei.Alteabordăriteoreticealesimplificăriipotpropunealțiindicatori.119Indexrealizatpebazainterviurilorcubeneficiarișiexperțiînevaluareșiconsultanță

134

- Corelareagrilelordeevaluareacererilordefinanțarecughidurileastfelîncâtsănuexistecerințesolicitatepringhiduri(exestimareariscurilor)carenuseregăseascăîngrileledeevaluare;

- Diminuarearedundanțeibeneficiar -AMprinsolicitareadecopiialedocumentelor înregistrare înMySMIS;

- SimplificareamodalitățiideoperareinMySMIS120șicreștereaoperabilitățiiplatformei;- CreșterearoluluideprevențieaAutoritățiideAuditșiANAP.

Tabel16.Măsuridesimplificaresuplimentarpropuse

ACȚIUNE Propunere:E=expert/B=beneficiar

ELABORAREAȘIDEPUNEREACERERIIDEFINANȚARE(CF) Reducereacomponenteidescriptivelaindexdeindicatorișireintroducereamatriceilogiceaproiectului

utilizatăînPHARE/SAPARD

E

Accesul experților evaluatori în MySMIS (pe baza unor protocoale de siguranță) astfel încât să fie

facilitatădepunereaonlineatuturordocumentelorșirenunțarealasuportulseparataldocumentelor

(printsauelectronic)destinatevaluatorilor;

E

OperaționalizareaMySMISastfel încâtsăpermităofițerilordeproiect identificareafacilă însistema

documentelornecesare121E

Înlocuireadocumentelorsolicitareînfazadedepunereacereriidefinanțarecudeclarațiideeligibilitate

peproprierăspundere(undeesteposibil)urmândcadocumentelesăfieîncărcateînfazadesemnare

acontractului

E

Corelarea/ standardizarea/ accesibilizarea online a documentelor necesare pentru Programele

Naționale122B-PNDR

Eliminareanegațiilordinparteaautorităților B-PNDR

Simplificareaformatuluistudiuluidefezabilitate B-PNDR

RenunțareaintroduceriiCV-urilorfieînplatformaMySMIS,fieîncopielacerereadefinanțare B-POCA

Eliminarea conformării cu originalul având în vedere că documentele sunt încărcate cu semnătura

electronica.

B-POCA

Standardizareadeclarațiilorinplatforma(modelDUAE) B-POR

IMPLEMENTAREAPROIECTULUI Raportareexclusivonline,fărădublareaacesteiapeformatelectronicsauhârtie E

Înregistrareaonlineagrupuluițintăfărăcaacesteasămaifiedublatededocumenteolografeîncărcate

însistem

E

Măsurareaprogresuluipredominatprin indicatori.Limitareacapitolelordescriptive launnumărde

cuvinte;

E

Simplificareamoduluideraportare,recomandabildoartrimestrial,cuîncărcarelunară,undeestecazul,

apontajelorexperților

E

RenunțarealacopiidupăCIsiFiseledepostdacaacesteaaufostdepuselaînceputulproiectuluișidacă

REVISALULnus-amodificat

B-POC

Renunțarealatransmitereadefiecaredataacontractelorsubsidiaredacănuexistăniciunactadițional

laacestea.

BPOC

120BeneficiarPOCA:”ActualaconfigurațieaMySMISesteextremdeneprietenoasalaîncărcareadocumentelor,spreexemplu,elesuntnumerotateinașafelîncâtsafieușordeidentificat,dardinpăcate,cândsuntîncărcatesuntamestecate,nusemairespectaordineaincareaufostîncărcatesicauțidupădocumentuldenumit, de ex., 33_raport in sutele de documente încărcate pentru o singura cerere de rambursare. MySMIS este o aplicație greoaie in care un utilizatorneexperimentatsedescurcaextremdegreu.Caexemplu,amcăutat2zileunbutoncaredefapteraomicasăgeataîntr-unmicecranpentruadeschidebugetul.Maimult,nuseindicaexplicitmodulincaresecompleteazăliniilebugetaresioricealtetipurideacțiuni.Manualulestecompletinutiliartutorialelornuamtimppursisimplusaleurmăresccândamoproblemaspecifica.Caexperiențăpersonala,dincauzaunorproblemecusemnăturaelectronicaamînceputîncărcareainMySMISacereriidefinanțarecu3săptămâniînaintededatalimitadedepunere,motivpentrucarefiindosingurapersoanaamlucratintre16-20orepezi,inclusivinweekend-uri,pentrucatrebuiesascanezisisasemnezielectronicsutededocumente,saverifici fiecareliniebugetara,nupoțiaveaosinguraliniebugetarapentruachizițiadeserviciideevenimente,cipentrufiecaresubactivitateaiolinieseparata,cuvaloridiferite,iarinmodululachizițiitrebuiesaintroducidatelepentrufiecaredintreacestelinii(aceeașisituațieestesicândîncarcidocumenteleachiziției,aitreiliniibugetarealeaceleiașiachiziții,trebuiesaintroducidocumenteleintoatecele3dosare).OaltaproblemaestecaestenevoiesafacinotificaredemodificareauneiliniibugetarepentrucaaltfelnupoțiîncheiacontractulsicredcanoroculproiectuluiafostcaAMPOCAafostextremdereceptivasirapidaintotceeacepresupuneaprobareaacestormodificări,deșitermenulestede30ziles-aprimitaprobareasiin5zile.DarastaapresupusomuncaintensasipentrucolegiidelaAMPOCA,muncacarenuestevăzutănicăieri!”121Inopiniaexperțilorevaluatoriîncărcareadocumentelorinsistemeste,înprezent,utilădoardinperspectivaarhivării,iarofițeriideproiect,pentrufluidizare,solicităsuplimentartransmitereadocumentelorpesuportelectronic122Spreexemplu,pentruProgramulNaționalApicol:APIA-ANZ-ANSVSA

135

ACȚIUNE Propunere:E=expert/B=beneficiar

SimplificareaRapoartelorindividualeprinrenunțarealainformațiacareseregăseșteșiînRaportulde

activitatealinstituției.

B-POC

Renunțarealacalendaruldefalcatpezileînfavoareacelorlunare B-POC

reducerea numărului de documente scanate anexate, acestea fiind menținute la beneficiar pentru

verificarelaaudit(pemodelulH2020)

B_POC

Simplificareaaprobăriimodificărilorcarenuafecteazăindicatoriideprogram. B-CTE

CompletarearaportuluideprogresdirectinMySMISfărăafinevoiedeelaborareapehârtie POCA

PosibilitateadeageneradinMySMIS-raportultehnicdeprogressievidentacheltuielilor.Lafelpentru

POCUForm.DatelesafieintroduseinMySMIS,iarregistruldegrupțintăsăfiegeneratdepeplatforma

Eliminarea centralizatorului deplasărilor, centralizatorului contractelor, raportului carburanților,

raportuldeplasăriisiextrasuldepedistanta.ro.

POIM

Rapoarte demonitorizare trimestriale cătreMTIC (proiecte semnificative), renunțarea la Rapoarte

lunaredeprogrescătreMTICcareincludinformațiisimilare

POIM

eliminarea formularelordistincte si introducereadatelordirect inMySMIS/creareaunei secțiuni cu

formularelerespective(formularcererederambursare,evidentacheltuielilor,raportdeprogres)

POPAM

IntroducereacontractelorFIDICinproiectelePOR POR

INFORMARESIPUBLICITATE

ClarificareașiuniformizareacerințelorMIV123 B-CTE

CERERIDEPLATĂ(CP)/CA/CR CorelareaformatelorMySMIScuExcel(machetefinanciare) E

RenunțarealaîncărcareaîncăodatainMySMISaraportuluideprogreslacerereaderambursare BPOC

Eliminareatransmiteriicopiilordupădocumentelefinanciar-contabilecareseaflalabeneficiar. B-POC

Formateonlinepentru cererilede rambursare însoțite raportări care sapoată sa fie completatepe

măsuraderulăriiactivităților

POCA

ÎntocmireaintegralacererilorderambursareincadrulMySMISfărăafinecesaratipărireapehârtie,

stampilarea,semnareaolograf,numerotareasiapoiscanareaformularelortipărite

POPAM

Eliminareaînscrisurilornerelevantepefacturi(ex:InclusainCRP/CRRnr...) POR

Eliminarea solicitării de a atașa, la fiecare factura, contractele (se găsesc in MySMIS) si, in cazul

contractelor de lucrări, Autorizația de construire si Ordine începere, Anunțuri, etc - la (o singură

depunerelaprimadecontare)

POR


635. Analizacosturiloradministrativedincapitoleleanterioareoferăcâtevapremisedelacareporneștesimulareaefectelorunormăsuridesimplificareasuprapoveriiadministrative:

- Fiecare3,5minuteconsumatedebeneficiaripentruarăspundeobligațiilordeinformareimplică1leucosturi(30bani/minut);

- Sumatotalăacosturiloradministrativelanivelulbeneficiarilorechivaleazăcusalariulmediulunarnet a 14.789 de persoane, timp de 4 ani124, ceea ce, teoretic, ar poziționa FESI între primii 10”angajatori”lanivelnațional125;

- Fiecare3,5beneficiaridefondurieuropenesusțineunsalariumediunetpeeconomiedincosturileadministrativenecesareimplementării.

636. Spre exemplu, utilizând principiul diminuării redundanței, în analiza, împreună cu experții evaluatori, aobligațiilorde informarepentruPOR,Axaprioritară2,amconstantcă, teoretic,pot fioperateurmătoarelemodificări:

- RenunțareasolicităriicopieidupăactulconstitutivactualizatdeoareceexistăcertificatulconstatatorONRCladosar;

123ManualdeIdentitateVizuală124Dacăsalariulmediunetrămânelanivelulanuluidereferință2019125Infapt,chiarîntreprimii5,dacănuseiauînconsiderareholdingurile

136

- Declarațiile privind încadrarea în categoria IMM, înregistrarea în scopuri de TVA, eligibilitate,declarație de angajament pot fi eliminate din etapa de depunere și solicitate doar în etape decontractare,saupotfiînlocuitecuformatstandard126;

- Notelecontabileexplicativeauoutilitatefoartemicăatâtatimpcâtestedepusunbilanțcontabil.Sepoaterenunțalaacestea;

- HotărâreaAGAsepoatedepuneosingurădată,lacontractarenușiînetapacereriidefinanțare;- CV-urileechipeidemanagementauoutilitateredusăînprocesuldeevaluareșicontractare,atâta

timpcâtexistăfișeledepost.CV-urilepotfieventualverificateîncadrulvizitelordemonitorizare;- Organigrama societății este prezentă și în planul de afaceri, nefiind nevoie de transmiterea ei

separată.

637. Efectulacestorintervențiiasupracosturiloradministrativepoatefiurmăritîntabelulurmător.ElsetraduceînscădereacosturiloradministrativelanivelulAP2cupeste10.000leișiîn3.3lunidemuncădenivelmediumaipuține.Tabel17.Calcululefectelormăsurilordesimplificare.Exemplu

Aspect cuantum

MediaminutelorAP2(total) 10.6779

Mediaminutelorpentrucele6intervențiidescrise 336

MediaminutelorutilizatepentruIOcaurmareaintervențiilorpropuse 68

Numărdeminuteeconomisite 268

%dintotaltimpalocatpentruIO 0,25%

NumărbeneficiariPORAP2127 125

Totalminuteeconomisite*nr.beneficiari 33.500

Totalzileeconomisite 69,8

Totalluni/muncăeconomisite 3,3

Totalsumă(lei)economisită128 10.036,71


638. Exercițiulanterioraratăcăprocesuldesimplificareșidebirocratizareînceputînacestcadrudeprogramaretrebuie continuat și rafinat. Creșterea funcționalității instrumentelor dezvoltate (ex:MySMIS) și asumareasimplificăriicaprincipiudelucru,potușurasemnificatpovaraadministrativăatuturoractorilorimplicațiînatragereadefondurieuropeneșiimplementareadeproiectededezvoltarelanivelnațional.

639. Unaspectimportant,pecaredorimsăîlsubliniemînfinal,estecelalvalorificăriilecțiilorînvățateperioadadeprogramare2014-2020,aexperienței și aacumulărilorprofesionale lanivelul resurseiumane implicate latoatenivelele.Stabilitateasistemelorșiproceseloresteundeterminant foarte importantalscăderiipoveriiadministrative129.

640. Din punctul nostru de vedere, scăderea poverii administrative rămâne un obiectiv major al următoareiperioadedeprogramare.Cutoateacestea,considerămcănutrebuieuitatfaptulcăîntregulprocesafostgânditșiproiectatînaintedecrizageneratădepandemiaCOVID19,crizăcareaduceînprimplaninformatizareașicomunicareaonline,darșiproblemelesociale (reziliență, siguranță, locuridemuncă). Inacestnoucontextapreciemcăefortuldesimplificaretrebuiedublatdeefortuldeextinderealnumăruluidebeneficiariastfelîncâtsistemelepubliceșiprivatesăpoatăsăasigurecontinuitateaexpertizeiexistenteșiprofesionalizareacontinuă.

6.5. ConcluziișirecomandăriaferentetemeideevaluareD4641. C1.Cadrul care regenteazăobligațiilede informarealebeneficiarilor, încadrulAPestedeosebitdeamplu,

PNDRșiPORfiindprogramelecuceamairidicatăcomplexitatedinacestpunctdevedere.

126SimilarmodeluluiDUAE127Ladatade30.06.2020,128Conformaconvențiilorutilizate129Utilizându-seprincipiul”Drumulcelmaiscurtestecelpecare-lcunoști”-vechiproverbevreiesc.Stabilitateasistemelorbirocraticeesteșiunuldinfactoriimajoripecaresebazeazăreziliențasistemelorsicapacitateadeafacefațăprovocărilorsociale.

137

642. C2.Programeleoperaționaleorientatespredezvoltareainfrastructuriișiprogrameleorientatepredominantspredezvoltarearesurselorumaneaunecesitățidiferitedeinformare,înspecialinetapadedepunereacereriidefinanțareșiimplementare.Formateleutilizatepentruceledouăetapealeimplementăriiproiectuluiaducoîncărcăturasemnificativăsubaspectulduratei,înîndeplinireaobligațiilordeinformare.

643. C3. Deși costurile administrative raportate la sumele contractate nu suntmari, acestea pot fi suplimentarreduseprincorelareainter-instituționalăabazelordedatecaresăfacilitezeobținereainformațiilordelaterți,informațiinecesareînfazadedepunereacereriidefinanțareșiplăți.

644. C4.Costurileadministrativeimplicateîndezvoltareainfrastructurii(POR/POIM)suntcelemaipuținacoperitedeproiecte,contribuțiaproprieînacesteprogramefiindsemnificativmairidicatădecâtîncazulprogrameloroperaționaleorientatespredezvoltarearesurselorumane.

645. C5. Datorită faptului că aproximativ o treime din costurile administrative sunt generate in implementare,scăderea frecvenței de raportare si simplificarea formatelor de raportare sunt necesare pentru reducereapoveriiadministrative,înspecialinPOCUșiPOAT.

646. C6.Deoareceaproximativdouătreimidincosturileadministrativesuntsuportatedecătresectorulpublic,estede așteptat ca reducerea poverii administrative să atragă după sine degrevări semnificative de sarcină aresurselorumaneimplicateînproiectecufinanțareeuropeană,dinsectorulpublic.

647. C7. Percepția poverii administrative depinde de deficitul de experiență și sumele proprii investite pentruîndeplinireaobligațiilordeinformare.Prinurmarecreștereacompetențelorînimplementareadeproiectedinfondurieuropenevaducenaturalspre îmbunătățireapercepțieiprivindpovaraadministrativăgeneratădeacestea;

648. C8. Intervențiile indomeniulsimplificăridinperioada2014-2020au fostconsistente,70de intervențiidinaceastăperioadăfiindapreciatepozitivdecătrebeneficiarișiexperți;

649. C9.Costuriledeîndeplinireaobligațiilordeinformaresuntdeterminateînmaimaremăsurădefrecvențașivolumul(dificultatea)obligațiilordeinformaredecâtdenumărulacestora,însăprocesuldesimplificareestenecesarsăcontinueînvedereaeliminăriimajoritățiiredundanțelorînîndeplinireaobligațiilordeinformare.

650. Invedereaîndepliniriicondiționalitățiiprivindscădereapoveriiadministrativeconsiderămoportuneurmătoarelerecomandări:

- Diminuarea numărului de obligații de informare, prin eliminarea redundanțelor informative dinlegislațiainternășioperaționalizareaplatformelordegestionareaainformațiilorprinintercorelareabazelordedategestionatelanivelulinstituțiilorpublice;

- Abordarediferențiatăaintervențiilordesimplificareîncazulprogrameloroperaționalecentratepedezvoltareainfrastructuriișiacelorcarevizeazădezvoltarearesurselorumane,insensulcreșteriieficiențeiresurselorumaneînprimulcaz,printr-unplusdemotivareșiprinsimplificareaformatelorderaportareînceldealdoileacaz;

- Continuareaefortuluidesimplificare înconformitatecuobiectivelestrategiceșiplanuldeacțiunistabilite, diseminare de bune practici administrative în îndeplinirea obligațiilor de informare șicreareaunuiparteneriatîntrebeneficiarișiautoritățidemanagementînefortuldesimplificare;

- Accentuarea funcției de prevenție a instituțiilor de control astfel încât efortul administrativ (înspecialînPNDR)învedereaefectuăriicorecțiilorsemnalatesăfiesemnificativdiminuat

- Creareaunuisistemdeevaluareperiodică(eventualcondusdeANFP)caresăevidențiezecauzelecaregenereazăexcesde formalism,birocratizare și aproceselorenergofagedinpunctdevedereadministrativ.Reorganizareainstituțiilorpublice,beneficiarealefonduriloreuropene,astfelîncâtsănufiealteratcâștiguldecompetențăacumulatînaceastăperioadăDeasemeneaconsiderămcăesteoportună proiectarea dinamicii instituționale sub aspectul personalului, mai ales în instituțiilepublice,caurmareadegrevăriidesarcinirezultatăînurmasimplificării.

651. Pentru facilitareaunuidemers similardeevaluare luam în considerareurmătoarele lecțiidebunăpractică:

- Colectareadatelorpeparcursulimplementăriiproiectelor(nupostfactum)prinutilizareaaceluiașiformular, astfel încât să poate fi facilitată comparația între momentele de evaluare, să poată fiurmărităevoluțiașicrescutăfidelitateamăsurăriiefectelorîndomeniulsimplificării;

- Evidențierea tuturor parametrilor utilizați în analiza pentru facilitatea calculelor unitare, pesubcategoriidebeneficiariaiproiectelordinfondurieuropene;

138

- Încercarea de identificare a pragurilor de eficiență și a costurilor acceptabile pentru diverselecategoriidebeneficiariaifonduriloreuropene.

139

7. Concluzii,lecțiiînvățateșirecomandări653. Evaluareadefațăs-aconcentratasupraunortemeinterdependentedecaredepindesuccesulimplementării

AcorduluideParteneriatșialutilizăriifondurilorEuropeneStructuraleșideInvestiții(ESI).Astfel,realizareauneibunecoordonăriaimplementăriiAcorduluideParteneriat,asigurareacoerențeipoliticilornaționalecuutilizarea fonduriloreuropenedisponibile șimobilizareaefectivăapartenerilor înprocesulde coordonarereprezintăcondițiicheiepentruobținerearezultateleașteptatealeAcorduluideParteneriatșiprogramelorsubsecvente.

654. DarcapacitateadeaasiguracoordonareașiimplicareaparteneriloresteinterdependentădecapacitateadeansambluaautoritățilordecoordonareșigestiuneafondurilorESI.Capacitateaadministrativăesteunfactoratât pentru performanța individuală a programelor, cât și pentru capacitatea lor de a asiguracomplementarități.

655. Înplus,capacitateaautoritățilordecoordonareșigestiuneafondurilorESIinfluențeazăniveluldesimplificarepentruaccesareașiutilizareafondurilorînproiecte,respectivpovaraadministrativășicosturileadministrativepentrubeneficiari.Aceștiaresimtaceastăpovarăadministrativăînraportcupropriacapacitatedeaîifacefață.

656. Evidențele colectate și analizele efectuate arată că mecanismul de coordonare prevăzut în Acordul deParteneriatesteparțialoperațional,datfiindcăaufostconstituiteșiauactivitateComitetuldeCoordonarepentru Managementul Acordului de Parteneriat (CCMAP) și cele patru grupuri de lucru funcționale dincoordonareasa.Darnuaufostconstituitesubcomiteteletematicecetrebuiausăasigurecoordonarepecincidomeniicheie.Acestaspectparesăfielegatînmarepartedeeficacitatealimitatăpecareaavut-oCCMAP,datfiindcăacestapermiteinformareapentrurealizareacoerenței,complementaritățilorșidemarcațiilordintrefondurileESIșialtesursedefinanțare,precumșipentruasupraveghearelevanțautilizăriifondurilor,darnuafostunfordecizionalașacumsepreconiza.DatfiindcăsubcomiteteletematiceurmausăaibăocomponentăsimilarăcuCCMAP,divizatăpedomenii,așteptărilecuprivirelaeficacitateaacestoraaufostrezervate.Caatarenus-areușitmobilizareadecidențilorlacelmaiînaltnivelpentruaparticipalaunaldoileaniveldecoordonarepentruAcorduldeParteneriat, cuatâtmaimult cu cât înperioada2014-2020 instabilitatea la conducereaministerelorafostcrescută.

657. MotivelepentrucareCCMAPaavutoeficacitaterelativscăzutăținatâtdecapacitateascăzutădemanagementșicoordonareapoliticilorpublice,îngeneral,așacumaratăevaluareaaferentătemeideevaluare3,câtșidecaracterulformalalreuniunilorșidefaptulcăelesuntrare(anuale).Acestdinurmăaspectnuesteadaptatnevoilordecoordonarecurentecareimplicășideciziilaînaltnivel(spreexemplunevoiledeaemiteordinecomunedeministrupentruoperațiunicomplementare,ceartrebuicoordonatedeAutoritățideManagementaflateînstructuraadouăministerediferite,cumsuntAMPOCUșiAMPOR).

658. Poatefiidentificatăobunăpracticăînceeacepriveștecoordonarea,respectivmoduldeorganizaredelacelmai înalt nivel, dar și prin reuniuni de lucru aplicate, pentru îndeplinirea condiționalităților ex-ante.MFE,precum și alți parteneri din guvern (SGG, MAE) au asigurat un cadrul de colaborare eficace pentrusupravegherea îndeplinirii condiționalităților ex-ante. Cadrul de coordonare a inclus activitate susținută lanivelulMFE,alAM-urilorșiministerelorresponsabile,înlimitelestabilitededocumenteadoptatelacelmaiînalt nivel (Memorandumuri ale guvernului). De asemenea, în perioadele critice pentru îndeplinireacondiționalitățilorex-anteîntâlnirileinterministerialeaufostsăptămânale.Totuși,aceastăbunăpracticănufostdecâtparțialsusținutădemecanismuldecoordonarepropusdeAcorduldeParteneriat,formatdinCCMAPșigrupuriledelucrufuncționale.

659. Larândullor,grupuriledelucrufuncționaleauavutoactivitateșimoddeorganizareeterogen.Înprimapartea implementării Acordului de Parteneriat, perioada 2014-2016, la momentul la care era încă nevoie deelaborareaunorprocedurișighiduri,grupuriledelucrufuncționaleaucontribuitîndestuldemaremăsurălaidentificarea ariilor unde era nevoie de coordonare și la propunerea unor abordări armonizate. Totuși,activitatea lor mai puțin formalizată (în lipsa unor regulamente sau proceduri de funcționare) afecteazăconstanțașiregularitateaactivităților,grupuriledelucrufuncționaleaducândrelativpuținăvaloareadăugatăfațădemecanismuldecooperareinter-instituționalăloialăspecificadministrațieipublice.

660. Acestapermiteabordareaaspectelorceaunevoiedecoordonarelaoricemoment(esteflexibilădinacestpunctde vedere) și favorizează procesul decizional specific fiecărei autorități implicate cu privire la aspectelecomune ce trebuie abordate. Procedurile clasice de cooperare inter-instituțională au dezavantajul că potgeneraîntârzieriatuncicândnuexistăunacordprestabilitîntreinstituțiileimplicateîncoordonare,generează

140

mai multe iterații succesive cu privire la o măsură necesară și sunt afectate de instabilitatea conduceriiinstituțiilor.

661. O excepție în ceea ce privește activitatea grupurilor de lucru funcționale este Grupul de Lucru FuncționalpentruEvaluareaPerformanțelor.Acestaarereuniunimaiconstante,înspecialîncepândcu2019,iaracesteasuntsprijiniteșideasistențătehnicăaccesibilădatorităfinanțăriiPOAT.Acestereuniunisuntapreciatepentrucăpermitschimbuldebunepracticișideidei,darnuauuncaracteroperaționalpronunțat(nucontribuiedirectla rezolvareaunorproblemealeautoritățilordemanagement îndomeniulmonitorizării șievaluării,dar lepermittransferuldeknowhow)

662. EficacitateamediesprescăzutăamecanismuluidecoordonareaAcorduluideParteneriatdeterminășilimităriînasigurareacomplementaritățilorșisinergiilordintreoperațiuni/investiții.Acesteasuntasiguratelaniveldeprogram, între intervenții finanțate din mai multe axe prioritare/măsuri pentru un anumit domeniu.Complementaritaritățileșisinergiileîntreprogrameșicualtefonduriserealizeazăprinefortulbeneficiarilor,maidegrabădecâtcaurmareaunoracțiunielaboratedeautoritățiledecoordonareșigestiuneafondurilorESI. Spre exemplu, Autoritățile de Management nu s-au coordonat pentru armonizarea / sincronizareacalendarelordeapeluripebazacărorasăseasigureosecvențialitateaoperațiunilor/investițiilor,nicimăcarînimplementareamecanismuluideinvestițiiteritorialeintegrate(ITI)înDeltaDunării.

663. Recomandarea 1. În acest context, propunem unmecanism de coordonare simplificată,mai dinamică și cuîntrunirimaifrecvente,bazatpetreiniveluri:

i. nivelul de decizie inter-ministerial, cu participarea partenerilor sociali și din societatea civilă, cuîntruniritrimestrialesaumaifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleșidirectoriiidentificănevoistringente;

ii. niveluldepregătirepentrudecizie,decătredirectori,cuîntruniritrimestrialesaumaifrecventedacăgrupuriledelucrufuncționaleidentificănevoistringente;


664. Conformexigențelorprincipiuluiparteneriatului,funcțiadecoordonarenupoatefiseparatăintegraldefuncțiadeparticipareapartenerilordin societateacivilă.Pentruasigurareaeficiențeimecanismuluidecoordonare șipentruapermiteacestuiasăiadeciziicuforțăjuridică(săadopteordinecomunedeministru,precumșisădecidătransmiterea către Secretariatul General al Guvernului a unor propuneri de legi, ordonanțe sau hotărâri deguvern)estenecesarcaîncadrulcomitetuluiinterministerialsăseorganizezedouătipuridemembrii:membriicu drepturi depline – reprezentanții instituțiilor responsabile de luarea deciziilor și membrii observatori –reprezentanțiisocietățiicivilecetrebuieconsultați.

665. Înplus,pentruafioperativ,mecanismuldecoordonareartrebuisăsebazezepeunbiroucesăfuncționezecasecretariatcomunlaMFE,încadruldirecțieicareareșiînprezentatribuțiidecoordonare.Acestaartrebuisăadministreze o bază de date incluzând persoanele responsabile pentru coordonare pe domenii și aspectefuncționaledin cadrul fiecăruiAM,OI șiminister.Deasemenea, secretariatul comunar trebui săelaborezeoprocedură detaliată pentru funcționarea mecanismului și interacțiunea între nivelurile sale (nivelul inter-ministerial, nivelul cooperării pentru pregătirea deciziei și nivelul funcțional). Procedura ar trebui să includdetaliicuprivirelamodulîncare:(1)lanivelfuncționalseidentificănevoiledecoordonareșisuntpropusesoluții,elaborându-sepropunerilededecizie;(2)laniveldedirectorisuntarmonizateviziunileinstituțiilorimplicateînluareașiimplementareadeciziilorșiseformuleazăunacorddeprincipiucuprivirelaele,fiindpregătiteavizeleinterministeriale; (3) la nivel inter-ministerial se formulează acordul final și se ia decizia de adaptare apropunerilor de coordonare, în variantele pregătite de directori sau cu modificările agreate la nivel deministru/secretardestat.

666. Recomandarea2.Membriipotențialiaigrupurilordelucru,câtșiceiaicomitetuluidedirectoriartrebuisăfieîncurajațilaschimbdebunepracticiprinîntâlnirisemestriale,programate.

667. ÎnmonitorizareaAcorduluideParteneriatșiaprogramelorsubsecventesuntimplicațiparteneridinsocietateacivilă,încadrulCCMAPșialComitetelordeMonitorizareaprogramelor.DatelecolectateșianalizelerealizatearatăcăimplicareapartenerilorserealizeazăcurespectareaCoduluieuropeandeconduităreferitorlaprincipiulparteneriatului. Astfel, partenerii pot să-și îndeplinească rolul de a participa responsabil la procesul deprogramare și implementare a AP și programelor. Responsabilitatea sporește angajamentul partenerilor

141

pentruoperațiunileșiintervențiileplanificateșiasumarearezultatelorimplementării,datfiindcăparteneriipotparticipaladeciziilecuprivirelamecanismeledeimplementareaAPșiprogramelor.

668. ÎnansambluputemconcluzionacăparteneriiîșiîndeplinescrolulînacordcuprevederileCoduluieuropeandeconduită referitor la principiul parteneriatului și au un nivel de implicaremediu. Partenerii sunt activi îndomeniiledeinteresșiauocontribuțiedeîndrumaregeneralășimonitorizaredeansamblupentruactivitateaMFE șiAM, fără să contribuie concret, prin activitatea structurilorparteneriale, ladefinirea și luareaunordeciziidecătreautoritățiledecoordonareși gestiunea fondurilorESI,dat fiindcă implicarea lorestemaidegrabăreactivă,înraportcupropunerileautorităților.

669. În structurile parteneriale sunt implicați parteneri relevanți și, acolo unde este cazul, parteneri socialireprezentativi.Acestaspectareefectebeneficeîncreștereasentimentuluideproprietateșiresponsabilitatepentru AP și programe la nivelul factorilor interesați, precum și în creșterea relevanței și eficacitățiiprogramelor.Acest lucru este confirmat și depărerilemembrilorCCMAP și CM cuprivire la transferul decunoștințedelapartenerilaautorități.Astfel,APșiprogramelepotsăadresezemaibinenevoilegrupurilorțintă identificate, dat fiind că partenerii ajută la identificarea nevoilor cu mai mare acuratețe, deoarecereprezintăgrupurilețintăsauledeservescînactivitatealorcurentă.

670. Cu toate acestea, se observă mici limitări în transparența selecției partenerilor (deoarece sunt publicateanunțuri de selecție și rezultate ale selecției, dar nu modul de aplicare a criteriilor de selecție asupracandidaturilor) și în transparența utilizării contribuțiilor din societatea civilă în procesele de consultarepublică.

671. Recomandarea 3. În acest context, se recomandă o creștere suplimentară a transparenței procesului deselecțieapartenerilor,prinpublicarealistelorintegralealecandidaturilorprimitedelapotențialipartenerișiamoduluideevaluareafiecăreicandidaturi.Deasemenea,înconsultărilecuprivirelaprogrameșighidurilepublicate în consultare este necesară publicarea rezultatelor consultărilor, respectiv atât a propuneriloracceptate,câtșiacelorrespinse,cumotivarearespingerii.

672. Punerea înaplicareaCodului europeande conduită referitor laprincipiulparteneriatuluise realizeazăprinimplicarea partenerilor în implementarea programelor. Aceasta este eterogenă (unii parteneri sunt foarteimplicațișiactivi,alțiimaipuțin).Îngeneralimplicareapartenerilorestemaidegrabăreactivădecâtproactivă.PedeopartereuniunileCCMAPșialecomitetelordemonitorizareauuncaracterformalputernicșibazatepepropunerilevenitedelaMFEșiAM-uri,timpulalocatînagendaîntâlnirilorpentruinițiativelemembrilorfiindlimitat.Înplus,consultărilescrisenusuntsuficientdetransparenteșinupermitdezbateriîntremembri(nicimăcarscriseprine-mail).Pedealtăparte,nutoțimembriiCCMAPșiCM-uriloraucapacitateasăseimpliceîntoatediscuțiileșideasemenea,nuauneapăratinteresșinusuntrelevanțipentrutoatesubiecteledezbătute.

673. Maimulțidintreparteneri realizeazăun transferde informațiidespreutilizarea fondurilorESI înRomâniacătremembriilor(încazulsindicatelor,patronatelor,asociațiilordeafaceri)șicătrecetățeniicucarelucrează(încazulONG-urilor),crescândastfelniveluldesusținereapublicăpentruinvestițiileUEînțaranoastră.Acesttransfer de informații este, însă, limitat de capacitatea de comunicare publică a fiecărui partener, ceea ceconfirmănevoiadeactivitățipentrucreștereacapacitățiilor.

674. Recomandarea4.Pentruacreșteniveluldeimplicareapartenerilorestenecesarcaîncadrulreuniunilorsăsealocetimpsuplimentarpentrusubiectelepropusepeagendădepartenerișiestenecesarcaînprocedurascrisăsăfieîncurajatschimbuldeopinii,chiarșidacăacestaestematerializatprine-mailșinusepoartăundialogîntimpreal.

675. Membrii CCMAP și ai comitetelordemonitorizare suntmai implicați îndiscuțiiledespre subiectele care îiintereseazămaimultșicareîiprivescînmoddirectcaposibilibeneficiarisaureprezentanțiaigrupurilorțintă.Înacestcontextesteesențialsăfiegestionatrisculdeconflictedeinterese.Pedealtăparte,înacestcontextrolul partenerilor este important în prezentarea către MFE și autoritățile de management a perspectiveibeneficiarilorșigrupurilorțintă.

676. Recomandarea5.Estenecesarăelaborareaunorproceduristrictepentruprevenireașigestiuneaconflictelordeintereseîncadrulstructurilorparteneriale.Risculdeconflictdeinteresetrebuieconștientizatșiprezentatpublic,chiarșiîncazulunuiconflictdeinteresepotențial.

677. Așa cum arată evidențele și analizele realizate, activitățile de creștere a capacității membrilor s-auimplementatînmicămăsurășiauîncăeficacitatelimitată,deciestenevoiedeintensificareaeforturilorînacestsens,maialesîncondițiileîncarereprezentanțiiMFEșiaiautoritățilordemanagementsubliniazășiei

142

această nevoie. Partenerii sunt implicați și emit opinii sau fac sugestii pentru MFE și autoritățile demanagement,darpuținidintreeiaupedeplincapacitateasăformulezerecomandărioperaționalecaresăpoatăfiimplementateînsistemulproceduraldegestiuneafondurilorESI.

678. Recomandarea6.EstenecesarădinamizareaactivitățilorpentrucreștereacapacitățiimembrilorCCMAPșiCM-urilor,pebazaanalizeidenevoișiapreferințelorexprimatedeaceștia.Pentrucaacesteactivitățisăfieeficaceele nu trebuie să creeze povară administrativă suplimentară pentru membri. De exemplu, sunt de preferatsesiuniledeformarescurte,implementareaunormetodedetransferdebunepracticietc.

679. În comparație cu situația implicării partenerilor în gestiunea programelor evaluată în 2014, aceasta s-aîmbunătățit semnificativ, elementele legate de respectarea principiului parteneriatului contribuind lacreștereadeansambluacapacitățiiautorităților.

680. Evaluareacapacitățiiautorităților,cuutilizareametodologieiindexuluicapacitățiiadministrative,aratăcăcelemaimultevariabilealecapacitățiiadministrativeseaflăînsituațiade„realizatparțial,nuîntotalitate,şiundesuntnecesare îmbunătățiri",obținândunpunctajmediude2punctedin3posibile.Variabilelepentrucarecriteriile au fost realizate în întregime sunt, în general, legatededimensiunea structuri, în timp cepentrudimensiuneasistemenuexistăvariabilecupunctajemaxime.Următoarelevariabileauobținutmaximumde3puncte:

- Desemnareastructurilor- Transferuldeexperiențădinperioadaanterioarădeprogramare- Consensulprivinddesemnareacadruluiinstituțional- Parteneriatulesteprezentșieficace- Comiteteledemonitorizaresuntconstituiteșiauocomponențășifuncționareadecvată- Experiențaanterioarăapersonaluluiestetransferatăcătrenoiperioadedeprogramare- AutoritateaNaționalădeAuditestecompetentășiactivă





682. Recomandarea7.PentrudefinitivareadesemnăriistructurilordegestiuneafondurilorESIînperioadapost2020estenevoie,înprimulrând,deaprobareaproiectuluideHG,reglementareafiindnecesarăpentruafaceposibilăacreditareaacestorstructuri încelmaiscurttimpposibil.OproblemădificilăseîntrevedeîncazulacredităriiADR-urilorcare,conformLegiifinanțelorpublice,nuauautoritateadeafiordonatordecredite,asemeniunuiAM.Înacestsensestenevoiedeluareaunordeciziirapidepentrumodificarealegislațieiînacestsens.

683. Recomandarea8.Managementulpoliticilorpublicearelegăturăcuprocesuldecoordonareinterministerială.Deșiarhitecturainstituționalăducelaoabordaresectorialăapoliticilor,estenevoiedeoviziuneintegratoare,derealizarea unor politici inter-sectoriale, care să ducă în mod real la complementaritatea intervențiilor și lacreareaacelorsinergiicaresăpotențezeefectelefiecăruitipdeintervenție.Dealtfelacestaspectestesubliniatși de constatările și concluziile aferente evaluării mecanismelor de coordonare și complementaritățiifondurilor ESI. În acest context, în cadrul temei de evaluarea D1 (răspunsul la întrebarea de evaluare 4),propunemoabordarestrategicăbazatăpepoliticipubliceintegrate.

684. Recomandarea9.PentrudezvoltareacapacitățiiresurselorumanedincadrulautoritățilordegestiuneaFESIestenevoie, înprimulrând,deexistențașiaplicareauneipoliticideresurseumanecaresăținăcontdeciclulmanagementuluideprogramșidecompetențelenecesarepepost.Înprimulrând,estenevoiecaaceastăpoliticăsăfierealizatălanivelulMFE,încalitateasadecoordonatoralFESI,darșilanivelulcelorlalteministerecareacționează în calitate de autorități demanagement/organisme intermediare. Politicile de resurse umane vortrebuisăcuprindășiresurselenecesareorganismelorintermediarecătrecaresuntdelegateatribuții.

685. Înceeacepriveștecapacitateabeneficiarilor,fațădeevaluareaprecedentă,seconstată,peransamblu,unușorprogresîndezvoltareacapacitățiibeneficiarilor.Cutoateacestea,7dincele15variabileauobținutpunctajeminime, singura variabilă pentru care punctajul este maxim fiind „Caracterul adecvat şi accesibilitateamecanismelordeprefinanțare”.

143


- Existențamanagerilordeproiectexperimentați- Capacitateadeaproduceproiectematureşideautilizaportofoliiledeproiecte- Deținereaunuivolumsuficientderesurseumanepentruaimplementaproiectelecontractate- Calitateaadecvatăaserviciilordeconsultanțădisponibile- Disponibilitateaunorresursefinanciaresuficiente- ExistențasistemelorelectronicedeschimbdedatecuAMşiOI- Riscurileprivindcorupțiasuntabordate

687. Recomandarea10.Pentrucreștereacapacitățiiresurselorumaneestenevoiecabeneficiariisăfieîncontinuaresprijinițipeceledouăpaliere:volumderesurseumaneșiniveldecompetențe.Pentrucreștereacompetențelorpersonaluluipropriu,prinsesiunideinstruirededicate,atâtpetemeorizontale,câtșipetemespecificedomeniilorfinanțate,conformanalizeinevoilordeinstruirerealizatelanivelulfiecăruiPOșiatuturortipurilordebeneficiari.

688. Recomandarea11.Pentrucreștereavolumuluideresurseumanelaunniveladecvatacopeririituturorfuncțiilor,pelângăceadeangajarepepostsauînafaraorganigramei,osoluțieoconstituieșicontractareadeserviciideconsultanță.Aceastaatragedupăsineoaltăproblemă,menționatăcadificilă,respectivdisponibilitateaserviciilorde consultanță de calitate. De aceea, recomandare noastră este creșterea disponibilității și calității pieței deconsultanțăprin creareaunor rețelede consultanți, pe specialități/domenii, pentru stimularea schimbuluideexperiență,pentrudistribuireademateriale informative cu studiide caz șibunepractici.Deasemenea, se vaanalizaposibilitateaorganizăriiunorsesiunideformare,prinintermediulunorfurnizoricuexperiențădovedită.

689. Recomasarea 13. Pentru sprijinirea beneficiarilor în asigurarea fluxului de numerar, este important caaccesareamecanismelor de prefinanțare, de plăți și de rambursare să fie facilă, respectiv să se realizeze întermenele procedurale, iar beneficiarii să fie asistați în timp util pentru întocmirea documentației necesare.Introducereacosturilorsimplificateardiminuatimpiidedecontare.

690. Evaluareapoveriișicosturiloradministrativepermiteînțelegereasituațiilorîncareobligațiileadministrativepentrubeneficiarisuntcelemaicrescuteșiundepotfiluatemăsurilecucelmaimarepotențial,osimplificarerealmenteutilă pentrubeneficiarii fondurilorESI, dar și pentru autoritățile de gestiune.AnalizabazatăpeMetodaCostuluiStandardpermiteformulareaurmătoarelorconcluzii:

- Cadrulcarereglementeazăobligațiilede informarealebeneficiarilor, încadrulAPestedeosebitdeamplu,PNDRșiPORfiindprogramelecuceamairidicatăcomplexitatedinacestpunctdevedere.

- Programele operaționale orientate spre dezvoltarea infrastructurii și programele orientatepredominantspredezvoltarearesurselorumaneaunecesitățidiferitedeinformare,înspecialinetapadedepunereacereriide finanțareși implementare.Formateleutilizatepentruceledouăetapealeimplementării proiectului aduc o încărcătura semnificativă sub aspectul duratei, în îndeplinireaobligațiilordeinformare.

- Deșicosturileadministrativeraportatelasumelecontractatenusuntmari,acesteapotfisuplimentarreduseprincorelareainter-instituționalăabazelordedatecaresăfacilitezeobținereainformațiilordelaterți,informațiinecesareînfazadedepunereacereriidefinanțareșiplăți.

- Costurile administrative implicate în dezvoltarea infrastructurii (POR/POIM) sunt cele mai puținacoperitedeproiecte,contribuțiaproprieînacesteprogramefiindsemnificativmairidicatădecâtîncazulprogrameloroperaționaleorientatespredezvoltarearesurselorumane.

- Datorităfaptuluicăaproximativotreimedincosturileadministrativesuntgenerateinimplementare,scăderea frecvenței de raportare si simplificarea formatelor de raportare sunt necesare pentrureducereapoveriiadministrative,înspecialinPOCUșiPOAT.

- Deoareceaproximativdouătreimidincosturileadministrativesuntsuportatedecătresectorulpublicestedeașteptatcareducereapoveriiadministrativesăatragădupăsinedegrevărisemnificativedesarcinăaresurselorumaneimplicateînproiectecufinanțareeuropeană,dinsectorulpublic.

- Percepțiapoveriiadministrativedepindededeficituldeexperiențășisumelepropriiinvestitepentruîndeplinirea obligațiilor de informare. Prin urmare creșterea competențelor în implementarea deproiecte din fonduri europene va duce natural spre îmbunătățirea percepției privind povaraadministrativăgeneratădeacestea;

144

- Intervențiileindomeniulsimplificăriidinperioada2014-2020aufostconsistente,70deintervențiidinaceastăperioadăfiindapreciatepozitivdecătrebeneficiarișiexperți;

- Costuriledeîndeplinireaobligațiilordeinformaresuntdeterminateînmaimaremăsurădefrecvențași volumul (dificultatea) obligațiilor de informare decât de numărul acestora, însă procesul desimplificareestenecesarsăcontinueînvedereaeliminăriimajoritățiiredundanțelorînîndeplinireaobligațiilordeinformare.

691. Avândînvedereacesteconcluziipotfiformulateoseriederecomandăriprezentateîncontinuare.

692. Recomandarea14.Esteposibilădiminuareanumăruluideobligațiideinformare,prineliminarearedundanțelorinformativedin legislația internășioperaționalizareaplatformelordegestionareaa informațiilordeobligareprinintercorelareabazelordedategestionatelanivelulinstituțiilorpublice.

693. Recomandarea 15. Este recomandată abordarea diferențiată a intervențiilor de simplificare în cazulprogrameloroperaționalecentratepedezvoltareainfrastructuriișiacelorcarevizeazădezvoltarearesurselorumane,insensulcreșteriieficiențeiresurselorumaneînprimulcaz,printr-unplusdemotivareșiprinsimplificareaformatelorderaportareînceldealdoileacaz

694. Recomandarea16.Estenecesarăcontinuareaefortuluidesimplificareinconformitatecuobiectivelestrategicesiplanuldeacțiunistabilite,diseminaredebunepracticiadministrativeînîndeplinireaobligațiilordeinformareșicreareaunuiparteneriatîntrebeneficiarișiautoritățidemanagementînefortuldesimplificare

695. Recomandarea17.Estenecesarăaccentuareafuncțieideprevențieainstituțiilordecontrolastfelîncâtefortuladministrativ(înspecialînPNDR)învedereaefectuăriicorecțiilorsemnalatesăfiesemnificativdiminuat

696. Recomandarea18.Serecomandăcreareaunuisistemdeevaluareperiodică(eventualcondusdeANFP)caresăevidențieze cauzele caregenereazăexcesde formalism,birocratizare șiaproceselorenergofagedinpunctdevedereadministrativ.Reorganizareainstituțiilorpublice,beneficiarealefonduriloreuropene,astfelîncâtsănufie alterat câștigul de competență acumulat în această perioadă. De asemenea considerăm că este oportunăproiectarea dinamicii instituționale sub aspectul personalului, mai ales în instituțiile publice, ca urmare adegrevăriidesarcinirezultatăînurmasimplificării.

145

AnexeAnexele sunt prezentate într-un volum principal de anexe, precum și într-o serie de fișiere Excelintegrândbazelededate

Anexa1.Tabeluldecorelareîntreconstatări,concluziișirecomandări,petemedeevaluareAnexa2.Metodologiașiinstrumenteledeevaluare,petemedeevaluareAnexa2A.Instrumentelepentrucolectareadatelor(volumseparat)Anexa3.Listadocumentelorșialiteraturiiparcurse,petemedeevaluareAnexa4.ListapersoanelorintervievateAnexa5.Elementedesuportaleanalizelorefectuatepentruîntrebăriledeevaluare,peteme,incluzând:

- pentrutemadeevaluareD1:o AriiledeacoperirealeresponsabilitățilorCCMAP,alesubcomitetelortematiceșigrupurilor

funcționaledelucru.o Ariiledecomplementaritateîntreprogrameprezentatesistematic

- pentrutemadeevaluareD2o Analiza literaturii privind principiile guvernanței pe mai multe niveluri, subsidiarității,

proporționalitățiișiparteneriatuluio Numărul și tipologiapartenerilor în elaborareaAcorduluideParteneriat și aprogramelor

2014-2020o Numărulși tipologiapartenerilor implicați în implementareaAcorduluideParteneriatșia

programelor2014-2020o Sintezaregulamentelorstructurilorpartenerialeo Modulconcretdeimplicareapartenerilor în implementareaAPșiaprogramelor–sinteza

constatărilordinfocusgrupurișiinterviurio Anexa5A.BazadedateprivindrespectareaprincipiuluiparteneriatuluiînformatExcel

- pentrutemadeevaluareD3o Benchmarkinginternșiexternprivindcapacitateaadministrativăo DeficiențeșimăsuridecreștereacapacitățiiadministrativeconformAcorduluideParteneriat

șiProgramelorOperaționaleo LogicaintervențieiaxelordeATdincadrulprogramelorFESIcuprivirelacreștereacapacității

autoritățilorșibeneficiarilorAnexa6.TemaD3-ListadeverificarepentruevaluareacapacitățiiadministrativeAnexa6A.Bazadedatepentrucalculareaindexuluicapacitățiiadministrative

BazededateSuntanexateînformatExcellaprezentulraport:

- Bazadedate rezultatădin sondajul aplicatmembrilorCCMAP, grupurilorde lucru funcționale șicomitetelordemonitorizare(relevantăpentrutemeledeevaluareD1șiD2)

- Bazadedaterezultatădinsondajulaplicatautoritățilordegestiunea fondurilorESIcuprivire lacapacitatealor(relevantăpentrutemadeevaluareD3)

- BazadedaterezultatădinsondajulaplicatbeneficiarilordefonduriESIcuprivirelacapacitatealor(relevantăpentrutemadeevaluareD3)

- Baza de date incluzând obligațiile de informare ale beneficiarilor de fonduri ESI, pe programe(relevantăpentrutemadeevaluareD4)

- BazadedaterezultatădinsondajulaplicatbeneficiarilordefonduriESIcuprivirecosturileșipovaraadministrativă(relevantăpentrutemadeevaluareD4)

146

ImplementareaPlanuluideEvaluareaAcorduluideParteneriatEvaluareamecanismelorșicapacitățiideimplementareaFondurilorESI-TemaD

PrimulRaportdeEvaluare

AcestraportafostelaboratînbazauneievaluăriindependenteefectuatedeAsociereaQURESQualityResearchandSupport,GolbachPrimesșiCCSAS.OpiniileexprimateînraportsuntcelealeechipeideevaluareșinureprezintăneapăratpunctuldevederealMinisteruluiFondurilorEuropene.Autorii

raportuluideevaluaresuntIrinaLonean,LauraTrofin,SilviaRus,AnaBulai.

ProiectcofinanțatdinFondulEuropeanpentruDezvoltareRegionalăprinProgramulOperaționalAsistențăTehnică2014-2020

AsociereaQURESQualityResearchandSupport,GolbachPrimesșiCCSAS.13noiembrie2020

ConținutulacestuimaterialnureprezintăînmodobligatoriupozițiaoficialăaUniuniiEuropenesauaGuvernuluiRomâniei

Documents

Primul Raport de Evaluare - evaluare-structurale.ro