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7/23/2019 PPP Como Instrmento de Implementacaode Polticas Publicas
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Universidade de Braslia UnBFaculdade de Economia, Administrao e ContabilidadePrograma de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)
OSORIO CARVALHO DIAS
PARCERIAS PBLICO-PRIVADASCOMO INSTRUMENTO DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS
TESE
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
BRASLIA, ABRIL DE 2014
7/23/2019 PPP Como Instrmento de Implementacaode Polticas Publicas
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I
OSORIO CARVALHO DIAS
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
COMO INSTRUMENTO DEIMPLEMENTAO DE POLTICASPBLICAS
Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Faculdade deEconomia, Administrao e Contabilidade daUniversidade de Braslia, para obteno do grau deDoutor em Administrao.
Orientadora: Profa. PhD. Janann Joslin Medeiros
Braslia - DF
2014
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II
TERMO DE APROVAO
OSORIO CARVALHO DIAS
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS COMOINSTRUMENTO DE IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS
Tese aprovada como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor emAdministrao no curso de Ps-Graduao em Administrao da Universidade deBraslia (UnB), pela seguinte banca examinadora.
Profa. PhD. Janann Joslin MedeirosOrientadoraPrograma de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia
Prof. PhD. Ricardo GomesPrograma de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia
Prof. Dr. Toms de Aquino GuimaresPrograma de Ps-Graduao em Administrao - Universidade de Braslia
Prof. Dr. Sandro Cabral
Ncleo de Ps-Graduao em Administrao (NPGA/UFBA) - Universidade da Bahia
Prof. Dr. Srgio BulgacovEscola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGVDepartamento de Administrao Geral e Recursos Humanos.
Braslia, abril de 2014.
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III
Carvalho, Osrio Dias
Parcerias Pblico-privadas como Instrumento de Implementao de Polticas
pblicas. Braslia, 2014. XVII, 336 f
Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Administrao
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (Face) Universidade de
Braslia.
1. Parceria Pblico-Privada. 2. Implementao. 3. Polticas Pblicas. 4.
Instrumentos. I. Ttulo.
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IV
A minha famlia, Patrcia, Max e Erin, pelas horas
roubadas.
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V
AGRADECIMENTOS
Mais que um trabalho cientfico esta tese a realizao de um sonho antigo. Por isso e portudo o mais que estas pginas materializam, agradeo a Deus em primeiro lugar. Agradeoencarecidamente Professora Doutora Janann Joslin Medeiros, que alm de se dispor a pornos trilhos meu trao solto demais, serviu-me de professora, orientadora, inspirao emotivao. Obrigado pelas horas que perdeu na leitura dos labirintos de minha inexperinciaacadmica e como pesquisador.
Agradeo tambm aos Professores Doutores Ricardo Correa Gomes (PPGA/UnB), Toms de
Aquino Guimares (PPGA/UnB), Sandro Cabral (PPGA/UFBA) e Srgio Bulgacov(FGV/EASP) por concordarem em serem meus examinadores e, mais que isso, pelas valiosasdicas da fase de qualificao, que abriram meus olhos para a necessidade de coernciaepistemolgica e abrangncia de contedo, indispensvel num trabalho cientfico destaenvergadura.
Agradeo aos demais professores do PPGA e outros programas de doutorado que, ao longodestes anos, contriburam com seus conhecimentos em aulas e palestras muitas e muitoproveitosas. Agradeo aos funcionrios da Secretaria do PPGA pelo apoio logstico e, muitasvezes, orientador.
Agradeo finalmente a todos, todos mesmo, que tm o mesmo esprito inquieto como o meu eque fazem avanar o conhecimento humano e que de alguma maneira contriburam com estainquietude para trazer luz a minha ignorncia e abrir-me as portas de um pouco mais deconhecimento.
Deus, Patrcia, Max e Erin.
***
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VI
A administrao a arte de aplicar as leis, sem lesar osInteresses.
Honor de Balzac
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VII
RESUMO
Esta tese buscou entender e explicar as causas da baixa utilizao de parcerias pblico-
privadas na implementao de projetos de infraestrutura no mbito da Administrao Pblica
Federal (APF) brasileira. Partindo de uma base terica vinculada Nova Economia das
Instituies (NEI), Implementao de Polticas Pblicas e Teoria da Agncia, o trabalho
buscou identificar variveis vinculadas a esses corpos tericos que funcionassem como causas
para tal desempenho. A pesquisa foi multicasos (trinta casos), com a utilizao da Anlise de
Contedo em uma primeira etapa e Anlise Qualitativa Comparativa (QCA) com Fuzzy Set
em uma segunda etapa. As anlises de contedo foram realizadas com o apoio dos softwares
Express Scribe e Atlas.ti e a anlise Fuzzy Set/QCA com a utilizao do software fsQCA.Foram realizadas 62 entrevistas com atores envolvidos no cenrio de implementao de PPPs
no Governo Federal e nos estados da Bahia, Minas Gerais e So Paulo, escolhidos como
referenciais comparativos. Ademais, foram analisados 841 documentos, com 67.042 pginas,
que incluram desde e-mails de tcnicos envolvidos em projetos de PPP a todos os
documentos de tramitao da Lei de PPP no Congresso Nacional. A tese mostra que, em
relao a PPPs e para os casos estudados, a reduzida capacidade de coordenao do Governo
Federal, a baixa capacitao dos tcnicos responsveis em todas as fases dos projetos e aaverso ao risco comercial dos empresrios interessados tiveram influncia preponderante no
fracasso dos projetos planejados. Outras caractersticas presentes so deficincias no
arcabouo legal, excesso/falhas na regulao, clusulas contratuais mal definidas, medo de
perda de controle do processo por parte da administrao pblica, falta/m alocao de
oramento pblico, influncia de grupos/atores poderosos com interesses contrariados ou a
serem favorecidos e diferenas polticas entre atores que estiveram, em momentos diversos,
responsveis pelos projetos, alm da defesa de interesses partidrios, ou simplesmente,tentativa de obstar projetos de legendas adversrias. Conclui-se que as instituies formais
criadas/envolvidas na implementao de PPPs federais no foram suficientes para eliminar os
problemas tpicos de implementao de polticas pblicas, conflitos Agente/Principal,
assimetria de informao e comportamento oportunista, e muito menos impedir a manuteno
de instituies informais que minaram as bases para o bom desenvolvimento dos projetos. Foi
demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que
implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas
encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas
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VIII
de PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele
nascer, considerando as instituies formais criadas para disciplinar o jogo e as organizaes
criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que tal projeto
ser inserido, incluindo as instituies formais preexistentes e as que surjam em decorrncia.
No se pode importar conceitos vencedores de realidade institucional distintas do Brasil sem
um estudo detalhado do ambiente brasileiro. Isso no combina com o aodamento oriundo da
falta de planejamento na administrao pblica nacional. Constatou-se que se os modelos de
PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de instrumentos de mercado, eles no se
encaixam ao modelo de relao entre custos de governana e nveis de especificidade dos
ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs deveriam resultar em
menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no mecanismo degovernana hierrquica, ou no mximo governana hbrida. Embora fosse esperado que PPPs
reduzissem os custos totais de implementao, a escassez de projetos com resultados
concretos no Brasil impede uma avaliao holstica e os custos de transao da fase de projeto
tendem a afastar o gestor pblico das PPPs, consideradas solues melhores, mas muito
demoradas e complexas.
Palavras-chave: Parceria Pblico-Privada, Implementao de Polticas Pblicas,Instrumentos de Polticas Pblicas, Teoria de Agncia, Teoria Institucional, fsQCA.
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IX
ABSTRACT
This thesis sought to understand and explain the causes of the low level of utilization of the
instrument of public - private partnership (PPP) in the implementation of infrastructure
projects by the Brazilian Federal Public Administration (APF). Using a theoretical framework
developed from the New Institutional Economics (NIE), studies on Policy Implementation
and Agency Theory, the study sought to identify variables that might explain this
phenomenon. The research was multi-case (30 cases), using content analysis techniques in the
first stage of analysis and Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA) during the
second and final stage. Content analyses were carried out using Express Scribe and Atlas.ti
software and the Fuzzy Set/QCA analysis made use of the FsQCA software. Sixty-two (62)actors involved in the implementation of PPPs in the Federal Government setting and in the
states of Bahia, Minas Gerais and So Paulo, chosen as comparative benchmarks, were
interviewed. In addition, 841 documents totaling 67,042 pages were analyzed. A wide variety
of documents was consulted, ranging from emails exchanged by technical staff involved in
PPP projects to all the documents produced during the passage of the PPP Act by the
Brazilian Congress. The thesis shows in the cases studied, three factors had preponderant
influence on the failure to execute planned PPP projects: limited coordination capacity on thepart of the Brazilian Federal Government, the lack of technical preparedness of government
personnel at all stages of the process, and the commercial risk aversion of potentially
interested entrepreneurs. Other influencing factors identified as contributing to the lack of
implementation success were deficiencies in the legal framework, regulatory excess/failure,
poorly-defined contract terms, fear of losing control of the process by public administrators,
lack of/poor budget allocation, influence of powerful groups/actors whose interests might be
thwarted or favored by project execution, political differences between actors responsible forthe projects at different times during the process, whether in defense of partisan interests or
the attempt to hinder projects of interest to opposing party members. It is concluded that the
formal institutions created/involved in implementing federal PPP were not sufficient to
eliminate problems typical to policy implementation, Principal/Agent conflicts, asymmetric
information and opportunistic behavior, much less prevent the development or strengthening
of informal institutions that undermined the basis for the successful execution of the planned
projects. It has been shown in this thesis that there is not just a single explanation for the
results of interest, which suggests that there will probably not be just a single solution for the
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problems encountered. The findings suggest that it is important for those responsible for the
implementation of public policies using the PPP instrument to pay attention from the outset,
at the project design stage, and throughout the implementation process to the many factors
that influence project outcomes. This includes taking into consideration the formal institutions
created to regulate the process and the organizations, existing or specifically created, that act
as players in the process. This means giving attention, as well, to the other elements of the
institutional environment in which a project is to be inserted, including pre-existing informal
institutions and others that may arise during the implementation process. Findings reinforce
the perception that winning concepts cannot be imported from institutional realities different
from those of Brazil without detailed study of how they can be adapted to the Brazilian
environment. Such detailed study, however, appears inconsistent with the rush to implementoften observed, perhaps typical of the lack of planning perceived as characteristic of Brazilian
public administration. It was found that even though the PPP model adopted sought to align
public contracting practices and market instruments, it failed to bring about the necessary
alignment of the transaction costs of governance and the levels of asset specificity necessary.
In other words, given the fact that they involve very specific assets, the use of the PPP
instrument should result in lower costs than if the project were to be carried out by the
government itself using the hierarchical governance mechanism or by some other form ofhybrid governance. Although the expectation was that PPPs would reduce the total
transactions costs of implementation, the high transaction costs at the design stage tend to
distance public managers from using the PPP instrument, considered to be too time
consuming and complex.
Keywords: Public-Private Partnership, Implementation of Public Policy, Policy Instruments,Agency Theory, Institutional Theory, fsQCA.
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XI
SUMRIO
INTRODUO 1
1.1.CONTEXTUALIZAO E PROBLEMATIZAO 1
1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA 101.2.1. Objetivo Geral 10
1.2.2. Objetivos Especficos 10
1.3.DELIMITAO DO ESTUDO 101.4.JUSTIFICATIVA DA PESQUISA 121.5.ESTRUTURA DA TESE 15
2. PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO MUNDO E NO BRASIL 17
2.1.CONTEXTUALIZANDO AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 172.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo 23
2.1.2. Parceria Pblico-Privada no Brasil 252.2.ARCABOUO JURDICO DE PPPS NO BRASIL 27
2.2.1. Concesso Patrocinada 31
2.2.2. Concesso Administrativa 342.2.3. Caractersticas do Modelo de PPP implantado no Brasil. 35
2.2.3.1 Contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado ...................................... 36
2.2.3.2 Equilbrio financeiro Repartio dos riscos ................................................................. ........... 362.2.3.3. Compartilhamento de Ganhos Econmicos .......................................................... ..................... 362.2.3.4. Financiamento por terceiros - Garantias e Contragarantias .................................................... 37
2.2.3.5 Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas .......................................................... ........... 37
2.2.3.6 Sociedade de Propsitos Especficos ........................................................... ............................... 382.2.3.7 rgo gestor das PPPs ................................................... ........................................................... . 39
2.2.3.8. Controle ..................................................................................................................................... 432.2.3.9. Penalidades .......................................................... ........................................................... ........... 432.2.3.10. Prazos ....................................................... ........................................................... ..................... 44
2.2.3.11. Providncias Prvias Licitao ..................................................... ........................................ 44
2.2.3.12. Licitao ................................................... ........................................................... ..................... 442.2.4. As Parcerias Pblico-Privadas Alvo do Estudo 45
3. FUNDAMENTAO TERICA 46
3.2.AIMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS E SEUS INSTRUMENTOS 463.2.1. O Tipo de Poltica Pblica 47
3.2.2. Incrementalismo em Poltica Pblica 47
3.2.4. O Modelo das Coalizes de Defesa 493.2.5. Modelo do Equilbrio Interrompido 50
3.2.7. Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas 513.3.ATEORIA INSTITUCIONAL 523.4.NOVA ECONOMIA DAS INSTITUIES 593.5.PPPS -INSTITUIES E INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS 62
3.6.TEORIA DA AGNCIA 673.6.1. Teoria da Agncia e o Tratamento do Poder 67
3.6.2. Contratos Baseados em Comportamento e em Resultados 74
4. ASPECTOS METOLGICOS DA PESQUISA 77
4.1.TIPO DE PESQUISA 774.2.ESCOLHA DOS CASOS DO ESTUDO 814.3.COLETA DE DADOS 86
4.4.1. Anlise Categorial 89
4.4.2. Operacionalizao das Variveis com Fuzzy Set 97
4.4.3. Ferramentas de Anlise 1024.4.4. Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados no Atlas.ti 104
4.5.LIMITAO DO MTODO 109
5. ANLISE DE RESULTADOS 112
5.1.DESCRIO DOS CASOS 112
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XII
5.2. RESULTADOS DA ANLISE DE CONTEDO DOS TRINTA CASOS POR CATEGORIA DE ANLISE 1225.2.1. Categoria Coordenao 1245.2.2. Categoria do Risco Comercial 134
5.3.3. Categoria Risco Contratual 1455.3.5. Categoria Tcnico/Burocrtico 150
5.3.7. Categoria Poltica 1565.3.8. Categoria Econmica 160
5.3.9. Categoria Legal 1625.3.10. Categoria Regulao 168
5.4.ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA (QCA) 1745.5.INTERAO ENTRE EVIDNCIAS E A TEORIA 2075.6.DISCUSSO DE RESULTADOS E PROPOSIES 237
5.6.1. Instituies Formais 237
5.6.2. Instituies Informais 239
6. CONCLUSES E RECOMENDAES 245
7. LIMITAES DO ESTUDO 258
8. REFERNCIAS 261
APNDICE I - LISTA DOS REGULAMENTOS DE PPP - FEDERAL E ESTADUAL 280
APNDICE II EXEMPLOS DE ESTUDOS DE CASOS 285
APNDICE III PROTOCOLO DE ESTUDO 286
APNDICE IV BANCO DE DADOS DO ATLASTI 292
APNDICE V RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL 293
APNDICE VI RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS 302
APNDICE VII RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO 305
APNDICE VIII - CROSSTABS ANLISE FSQCA 308
APNDICE IX - RESULTADOS DE ANLISES DE CONSISTNCIA 311
APNDICE X ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE 313
APNDICE XI LISTA DE DOCUMENTOS CONSULTADOS NO PROJETO PONTAL 315
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XIII
LISTA DE TABELAS
TABELA 1ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (EFPC)NO BRASIL.................................... 9TABELA 2REAS COM PROJETOS EM REGIME DE PPPREINO UNIDO 1995-2008. .......................................... 18
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XIV
LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL.............................................. ... 7GRFICO 2QUANTIDADE DE PROJETOS DE PPP. ................................................................................................. 25GRFICO 3FREQUNCIA E PERCENTUAL DE PRESENA DAS CATEGORIAS DE ANLISE.................................... 122GRFICO 4RELAO ENTRE OS CUSTOS DE GOVERNANA E NVEIS DE ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS............. 224
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XV
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1CARTEIRA DE PROJETOS PARA PPPPPA2004/2007 ...................................................................... 4QUADRO 2PROJETOS DE PPP:GOVERNO FEDERAL............................................................................................... 5QUADRO 3PROJETOS DE PPPESTADUAIS -CONSTRUO PRPRIA......................................................... ............. 6
QUADRO 4-TIPOLOGIAS DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS........................................................... ..................... 19QUADRO 5-EXPERINCIAS EM PROJETOS DE PPP .................................................................................................. 22QUADRO 6PONTOS COMUNS E DIFERENAS ENTRE PPPS E CONCESSES PBLICAS. ......................................... 33QUADRO 7INICIATIVAS ESTADUAIS PARA CRIAO DE FUNDOS GARANTIDORES.............................................. 38QUADRO 8-DEFINIES DE INSTITUIES CONSTRUO PRPRIA COM BASE NAS FONTES CITADAS. ................ 55QUADRO 9:CONVERGNCIAS E DIVERGNCIAS DAS CORRENTES DE TEORIA INSTITUCIONAL . ............................. 58QUADRO 10PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. ............................... 69QUADRO 11CARACTERSTICAS DOS CONTRATOS PBLICOS CONVENCIONAIS E CONTRATOS DE PPP. ............... 75QUADRO 12LISTA DOS PROJETOS DE ESTUDO (CASOS DE ESTUDO) ................................................................... . 85QUADRO 13ESCORES DE INTENSIDADE DAS VARIVEIS EM CADA CASO. ................................................ ......... 101QUADRO 14DESCRIO DOS CASOS ESTUDADOS,INCLUINDO O ESTGIO ATUAL. ........................................... 114QUADRO 15QUADRO DE FREQUNCIAS DAS VARIVEIS.................................................................................. 123QUADRO 16LISTA DE RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. ......................................................... 130
QUADRO 17LISTA DE AES DISPONVEIS AO FGP,MAIO DE 2013. ......................................................... ......... 141QUADRO 18PROJETOS QUE DEIXARAM DE SER PPP ......................................................................................... 144QUADRO 19-PERFIL POLTICO DAS PPPS NO BRASIL.................................................... ...................................... 158QUADRO 20NORMAS REGULAMENTADORAS DA LEI DAS PPPS NO BRASIL. ..................................................... 164QUADRO 21-PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. .............................. 171QUADRO 22COMPARAO ENTRE A LEI DAS PPPS E A INDO CONTROLE........................................................ 172QUADRO 23CODIFICAO DAS VARIVEIS...................................................................................................... 177QUADRO 24RELAO DE CASOS E CDIGOS DE IDENTIFICAO............................................................ ......... 177QUADRO 25CROSSTABS VARIVEL COORDENAO...................................................................................... 183QUADRO 26CROSSTABS VARIVEL CONTROLE....................................................... ...................................... 184QUADRO 27SOLUO MAIS COMPLEXA CONFIGURAES DE RESULTADOS................................................. 194
QUADRO 28-DETALHAMENTO DA PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO FSQCA............................................ 197
QUADRO 29-DETALHAMENTO DA SEGUNDA SOLUO FSQCA......................................................... ................... 199
QUADRO 30-DETALHAMENTO DA TERCEIRA SOLUO - FSQCA....................................................... ................... 200QUADRO 31SOLUO PARCIMONIOSA CONFIGURAES DE RESULTADOS.................................................... 202QUADRO 32SOLUO INTERMEDIRIA CONFIGURAES DE RESULTADOS................................................... 204QUADRO 33EXEMPLOS DE MATRIAS SOBRE O PROCESSO DE CONTROLE EXTERNO....................................... 206QUADRO 34CENRIO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTAO DE DOIS PROJETOS DE PPP. ................................. 209QUADRO 35-CLASSIFICAOBROWNFIELDOU GREENFIELDDE PROJETOS DE PPP ............................................ 229QUADRO 36PROJETOS COM RISCO ELEVADO................................................... ................................................ 231QUADRO 37LISTA DE MINISTROS CGPE MINISTRIO DOS TRANSPORTES....................................................... 234QUADRO 38PRAZO DE EXECUO DOS PROJETOS DE PPPEXITOSOS. .............................................................. 236QUADRO 39PROPOSIES TESTVEIS.............................................................................................................. 244QUADRO 40-SOLUO DA ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA COM CONJUNTOS FUZZY............................ 252
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XVI
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1COMPORTAMENTO DO RISCO NA CONTRATAO PBLICA........................................................ ........... 20FIGURA 2-PARADIGMAS NA ANLISE ORGANIZACIONAL. .................................................................................... 77FIGURA 3MODELO DE ESTUDO..................................................... ........................................................... ........... 88
FIGURA 4REPRESENTAO CONTRATUAL EM PPP. .................................................... ........................................ 95FIGURA 5RELAO DE INTERVENIENTES EM UMA IMPLEMENTAO DE PPP. .................................................... 96FIGURA 6TELA PRINCIPAL DO EXPRESS SCRIBE............................................................................................... 103FIGURA 7PRINCIPAIS TELAS DO ATLAS.TI........................................................................................................ 103FIGURA 8TELA PRINCIPAL DO FSQCA .................................................... .......................................................... 104FIGURA 9TELA PRINCIPAL DO ATLAS.TI........................................................... ................................................ 105FIGURA 10CDIGOS INDICADORES E FREQUNCIA..................................................... ...................................... 106FIGURA 11TELA PRINCIPAL DE ANLISE DE DOCUMENTOS.............................................................................. 106FIGURA 12VISO DE CATEGORIAS E CITAES DO ATLAS.TI. ....................................................... ................... 107FIGURA 13ARVORE DE RELACIONAMENTO PONTAL...................................................................................... 108FIGURA 14-CITAES PARA COORDENAO...................................................... ................................................ 108FIGURA 15ANLISE DE REDUNDNCIA DE CDIGOS........................................................................................ 109FIGURA 16FLUXO DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO....................................................................... 125
FIGURA 17ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICO-FINANCEIRO E AMBIENTAL (EVTEA) ...................... ......... 143FIGURA 18MATRIZ DE DADOS DO FSQCAVARIVEIS ESCALARES....................................................... ......... 178FIGURA 19CALIBRAGEM DAS VARIVEIS ESCALARES. ......................................................... ............................. 179FIGURA 20MATRIZ DE DADOS COM VARIVEIS FUZZY........................................................ ............................. 179FIGURA 21TABELAS DE FREQUNCIA..................................................... .......................................................... 181FIGURA 22ESTATSTICA DESCRITIVA DOS CASOS E VARIVEIS. ...................................................................... 182FIGURA 23ANLISE DE CONDIO NECESSRIA........................................................ ...................................... 186FIGURA 24REALIZANDO A ANLISE DE CONDIO NECESSRIA..................................................................... 186FIGURA 25ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE............................................................................................... 187FIGURA 26TELA DE ANLISE DA CONDIO NECESSRIA............................................................................... 188FIGURA 27ANLISE FUZZY SET.................................................... ........................................................... ......... 189
FIGURA 28ANLISE FUZZY SET 2 ........................................................... .......................................................... 189
FIGURA 29TABELA VERDADE DA ANLISE FUZZY SET AMOSTRA................................................................ 190
FIGURA 30TABELA VERDADE PREPARADA PARA A ANLISE FUZZY SET......................................................... 190FIGURA 31ANLISE SMCFUZZY SET............................................................ ................................................ 191FIGURA 32ANLISE SMPFUZZY SET............................................................................................................ 191FIGURA 33PRIME IMPLICANTS ANLISE FUZZY SET......................................................... ............................. 192FIGURA 34SOLUO INTERMEDIRIA ANLISE FUZZY SET.......................................................................... 193FIGURA 35SOLUO COMPLEXA DO FSQCA .................................................... ................................................ 194FIGURA 36-PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET.................................. 197FIGURA 37-SEGUNDA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET.................................. 199FIGURA 38-TERCEIRA SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET........................................................ ......... 199FIGURA 39COBERTURA E CONSISTNCIA DA SOLUO COMPLEXA. ................................................................ 200FIGURA 40SOLUO PARCIMONIOSA DO FSQCA ............................................................................................. 201
FIGURA 41SOLUO INTERMEDIRIA DO FSQCA ............................................................................................ 203
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XVII
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES
ABCE Associao Brasileira de Consultores de EngenhariaABIQUIM Associao Brasileira da Indstria QumicaABRAPP- Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia ComplementarANTT Agncia Nacional de Transportes TerrestresAPB Administrao Pblica BrasileiraANEOR Associao Nacional das Empresas de Obras RodoviriasAPF -Administrao Pblica FederalASSEC Assessoria Econmica do Ministrio do PlanejamentoBNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e SocialCEE Comunidade Econmica EuropeiaCTP Comisso Tcnica de PPP
CGP Comit Gestor de PPPCGU Controladoria Geral da UnioCNI Confederao Nacional da IndstriaDNIT Departamento Nacional de Infraestrutura TerrestreEPL Empresa de Planejamento e LogsticaIBRAM Instituto Brasileiro de MineraoIN- Instruo NormativaIMFInternational Monetary FundLDO Lei de Diretrizes OramentriasLOA Lei de Oramento AnualMPU Ministrio Pblico da Unio
NEI Nova Economia InstitucionalPPA- Plano PlurianualPFI Private Finance InitiativePPP Parceria Pblico-PrivadaSINDICON Sindicato da Indstria da Construo Civil de Pequenas EstruturasSINDIGS Sindicato Nacional de Empresas Distribuidoras de Gs Liquefeito de PetrleoSPE Sociedade de Propsito EspecficoTCU Tribunal de Contas da Unio
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1
INTRODUO
O objetivo desta seo da tese contextualizar e problematizar o tema, apresentar os objetivos
gerais e especficos, as proposies adotadas, a motivao e relevncia do tema, alm da
estrutura do trabalho e definies prvias de alguns termos que foram utilizados ao longo do
texto.
1.1. Contextualizao e Problematizao
Historicamente, o Estado vem interferindo na economia visando fornecer bens e servios
pblicos (BRESSER-PEREIRA, 1989). Para isso, realiza empreendimentos com rentabilidade
incerta e com um prazo de retorno muito extenso ou empreende atividades que exigem
estruturas organizacionais inacessveis iniciativa privada. Neste caso, pode ocorrer uma
espcie de sustentculo pblico atividade econmica privada, tendo em vista a necessidade
real de fornecimento de tais bens e servios populao em geral (ROSALINO; LETSCH,
2008).
No Brasil, desconsiderando iniciativas isoladas do passado, o surgimento das parcerias entre
os setores pblico e privado, envolvendo organizaes da sociedade civil para a viabilizao egerenciamento de atividades de interesse pblico de forma sistemtica e contnua, ocorreu
aproximadamente na dcada de 1980, em funo da proposta de reduo do campo de atuao
do Estado e de ampliao da atuao da iniciativa privada na economia (BRESSER-
PEREIRA, 1997a). O caminho para a prtica das parcerias ocorre em paralelo com a
implantao da Governana Corporativa no mundo dos negcios (ROSALINO; LETSCH,
2008). Na Administrao Pblica, surgia a New Public Management (NPM), ou Nova
Administrao Pblica, nos anos 70 e meados dos anos 80, sendo que o movimento seacelerou no Brasil com a Reforma Administrativa do primeiro Governo Fernando Henrique
Cardoso (BRESSER-PEREIRA, 1997b).
As dificuldades de formatao de arranjos do tipo proposto pelas PPPs so grandes e
comeam na natureza fundamentalmente diversa dos atores envolvidos. O setor pblico e o
privado possuem caractersticas e objetivos prprios, exclusivos e diferenciadores. O setor
privado objetiva o lucro de um determinado grupo e a maior parte de seus recursos
originada de seus clientes; j os objetivos do setor pblico so mais amplos e diversos grupos
de interesse esto envolvidos, cada um com determinado poder de presso, e suas receitas so
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oriundas dos tributos pagos pelos contribuintes, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas
(ROSALINO; LETSCH, 2008). Em linhas gerais, pode-se dizer que enquanto o setor privado
possui objetivos primordialmente econmicos, os objetivos finais do setor pblico so
basicamente sociais. Ento como se conciliam tais interesses em parcerias pblico-privadas?
Tradicionalmente isso realizado no Brasil por meio de uma legislao extensa e complexa,
contratos baseados em comportamento (com regras de execuo detalhadas) e uma
institucionalizao exacerbada do controle (ALVES, 2009). Ou seja, rigor no formalismo
que acredita que as regras podem determinar o desfecho de qualquer caso, e controle estrito e
concomitante da Administrao Pblica em todas as fases da execuo de projetos que
envolvam contrataes de entes privados.
O resultado, muitas vezes, o excesso de penalidades aplicadas s partes privadas,
solicitao/pagamento de propinas aos entes pblicos encarregados de fiscalizar/gerenciar a
entrega do bem/servio, prestao de servio deficiente populao pelos entes privados,
abandono de obras, suspenses/anulaes de contratos por rgos de controle como o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Ministrio Pblico da Unio (MPU), conforme se
infere por notcias cada vez mais comuns na imprensa brasileira.
No obstante estas dificuldades o Governo Federal Brasileiro decidiu investir nessa forma de
contratao pblica diferenciada, conforme ficou evidente pela edio e publicao da Lei
11.079/2004, conhecida a partir de ento como lei das PPPs (PLANEJAMENTO, 2011).
Mesmo considerando a emisso da Lei, de outros instrumentos legais derivados e necessrios,
alm de estruturas funcionais vinculadas e de muitos projetos propcios para a utilizao do
instrumento de Parceria Pblico-Privada, passados dez anos, no entanto, at a presente data de
maro de 2014, apenas uma parceria pblico-privada foi concluda pelo Governo Federal
(Data Center do Banco do Brasil e Caixa), sendo muito tmida tambm a ao dos Estados,embora estes se mostrem mais efetivos com alguns projetos desenvolvidos, principalmente
em funo da Copa 2014. Dos nove estdios de propriedade pblica, cinco esto contratados
no regime de PPP: Fonte Nova (Bahia), Cidade da Copa (Pernambuco), Mineiro (Minas
Gerais), Castelo (Cear) e Arena das Dunas (Rio Grande do Norte) (PLANEJAMENTO,
2011). Por esta razo o problema estudado nesta tese foi: quais as razes da baixa execuo de
parcerias pblico-privadas na Administrao Pblica federal brasileira? Baseada na
fundamentao terica, apresentada mais adiante, a pesquisa assumiu as seguintesproposies bsicas:
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a) existem instituies formais e informais atuando no cenrio de implementao depolticas pblicas de PPP no Brasil;
b) tais instituies tm influncia importante sobre o modo em que se articulam os
interesses e preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre oresultado poltico (CHAQUS, 2004);
c) estas instituies podem ser identificadas e analisadas, seja pela anlise dosdocumentos que criaram normas, estruturas e procedimentos, seja pela anlise doambiente circundante, buscando retirar inferncias de fenmenos no explcitos ouindiretamente ligados s iniciativas no cenrio;
d) a maneira em que a informao compartilhada na tomada de deciso e execuoem poltica pblica afeta as escolhas, pois a assimetria de informao gera incerteza,oportunismo e custos de transao; e
e) existem conflitos de agncia capazes de minar as relaes de poder e a equidade noprocesso de implementao de PPP, dificultando a implantao do modelo no Brasil.
Junto com a emisso da lei 11.079/2004 pelo Congresso Nacional brasileiro, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) criou a I Carteira de Projetos de PPP, que um
documento que apresenta uma seleo de algumas das obras constantes da proposta de Plano
Plurianual 2004-2007 que o Governo Federal considerava necessrias e passveis de serem
licitadas sob o regime de PPP, conforme listadas no Quadro 01.
No obstante a montagem da carteira, nenhum desses projetos foi concludo sob o regime de
PPP, sendo que muitos ainda permanecem em estgio de simples projetos e outros foram
executados como concesses ou contrataes comuns, conforme os resultados da pesquisa
realizada para esta tese. Ressalte-se que, devido ao longo tempo de pesquisa envolvido nesta
tese, alguns projetos foram executados de forma diferente do planejado originalmente, depois
da escolha dos casos de estudo, ou seja, quando do incio da tese os projetos tinham
planejamento como PPP e no nterim, acabaram sendo executados como Concesso comum.
Enquanto isso, novas necessidades de implementao de infraestruturas bsicas foram
surgindo, denotando ainda mais a necessidade de pensar instrumentos de poltica pblica
capazes de atender ou lidar com essas demandas. Uma demonstrao disso dada pelo
Quadro 02, que apresenta um panorama de quatro dos projetos de PPP Federais em
andamento, conforme compilado pela Unidade PPP da Assessoria Econmica do MP em
2012. Dos quatro citados, apenas o Projeto Pontal de Irrigao constava da relao inicial,listada no Quadro 01.
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Fonte: Ministrio do Planejamento, 2011.
Em relao situao dos outros trs projetos inseridos na carteira do MP, exceo doDatacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, os demais projetos ainda no
Quadro 1 Carteira de Projetos para PPP PPA 2004/2007REGIO/PROJETO UF EXT. (Km) $ (Mi) OBSERVAO
Construo do trecho rodovirio da BR163 Santa Helena Divisa MT/PA -
SantarmMT e PA 2.274 623
Prevista a participao dosetor privado 100% no
Estado do Par.
Duplicao do trecho rodovirio na BR101, Natal Divisa AL/SE
RN/ PB/ PE eAL 440 1.591
Prevista a participao
(60%) do BNDES e setorprivado.
Duplicao de trecho rodovirio na BR101, Divisa AL/SE Entroncamento BR
324 (BA)SE e BA 373 381
Prevista a participao(50%) do BNDES e setor
privado.
Construo de trecho ferrovirio Estreito-Balsas
MA 240 480Prevista a participao
(60%) do BNDES e setorprivado.
Construo da ferrovia Transnordestina,Ramal do Gesso
PE 112 346 FNDE
Construo da ferrovia Transnordestina,Trecho Petrolina Misso Velha
PE/CE 361 364 FNDE
Construo do contorno ferrovirio de SoFelix BA 0,3 40Prevista a participao
(75%) do BNDES e setorprivado
Recuperao e ampliao do porto deItaqui
MA - 160Prevista a participao
(60%) do BNDES e setorprivado
Projeto de Irrigao do Salitre BA 31.300 ha. 362Projeto de Irrigao Baixo do Irec BA 59.630 ha. 750
Projeto de Irrigao do Pontal PE 7.897 ha. 256
Duplicao do trecho rodovirio na BR381, Belo Horizonte So Paulo.
MG/SP 30 1.500Recursos do oramento
fiscal previsto para os custosdo processo de concesso.
Construo da BR 493, Arco Rodovirio
Metropolitano (Porto de Sepetiba BR040) RJ 80 250
Concluso programada para
2008.
Duplicao do trecho rodovirio BR 116,Regis Bittencourt
SP 32 970
Construo do Rodoanel metropolitano deSo Paulo Trecho Sul
SP 23 1.900
Construo do anel ferrovirio de SP Ferroanel Tramo Norte
RJ/SP 66 200Prevista a participao do
setor privado em 50%.Melhoramentos da infraestrutura porturia
de Sepetiba (Zona de apoio logstico)RJ - 100
Prevista a participao dosetor privado em 50%
Adequao do complexo virio do portode Santos
SP 16 500Prevista participao de50% do setor privado.
Jaba MG 66.000 ha. 1.324
Construo do contorno de Curitiba PR 50 150 Prevista participao de90% do setor privado
Construo da variante ferroviria Ipiranga- Guarapuava
PR 110 220Prevista participao de50% do setor privado
Construo do trecho ferrovirio AltoTaquari (MT) Rondonpolis (MT)
MT 200 400Prevista participao de50% do setor privado
Trem turstico do Pantanal MS 200 200Prevista a participao
(40%) do setor pblico e60% do setor privado.
TOTAL 13.067
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tiveram sequer vencedores do processo de licitao necessrio para a consecuo da
Sociedade de Propsito Especfico (SPE) responsvel pela gesto do negcio.
Quadro 2 Projetos de PPP: Governo FederalPPP ObjetivoDatacenter do Banco doBrasil e CaixaEconmica Federal
Gerenciamento, manuteno e operao da infraestrutura predial do complexodatacenter, precedida de fornecimento e instalao de equipamentos de infraestrutura elink externo.
Projeto Pontal deIrrigao
Explorao do servio de irrigao no Permetro Pblico denominado Pontal, nomunicpio de Petrolina (PE), precedida de obras de infraestrutura de irrigao de usocomum, incluindo a implantao do projeto de desenvolvimento agrcola sustentvel.
Rede Nacional deTeleviso Pblica Digital
Fornecimento de materiais, meios, servios e equipamentos indispensveis construo, implantao, gerenciamento, operao, monitoramento e manuteno dainfraestrutura da RNTPD.
Sistema GeoestacionrioBrasileiro
Construo, lanamento e operao de satlite geoestacionrio.
Fonte: Planejamento, 2011 Dados de junho de 2010.
Na data de encerramento da redao desta tese, o Governo Federal, embora no tenha
abandonado os projetos listados no Quadro 02, trata com prioridade os projetos de Defesa
como a Construo da Vila Naval de Itagua (RJ), o Colgio Militar de Manaus (AM) e o
Sistema de Abastecimento e Gerenciamento de Frota do Exrcito Brasileiro (Agefrot),
nenhum dos quais consta na relao inicial (PLANEJAMENTOd, 2014).
Os Estados de Alagoas (2008), Amap (2005), Amazonas (2008), Bahia (2004), Distrito
Federal (2006), Cear (2004), Esprito Santo (2009) Gois (2004), Maranho (2006), Mato
Grosso (2011), Mato Grosso do Sul (2012), Minas Gerais (2003), Paraba (2008), Paran
(2012), Pernambuco (2004), Piau (2005), Rio de Janeiro (2007), Rio Grande do Norte
(2005), Rio Grande do Sul (2005), Rondnia (2011), Santa Catarina (2004), So Paulo
(2004), Sergipe (2007) e Tocantins (2009) tambm criaram seus marcos legais e estruturas
como secretarias executivas, para viabilizar as PPPs regionais, conforme detalhado no
Apndice I. Apenas Par (em fase de projeto de lei), Acre e Roraima no possuem, at a data
de encerramento da redao desta tese, legislao especfica para PPP.
O Quadro 03 apresenta a lista quantitativa de projetos estaduais de PPP e seu estgio at
meados de 2013, mostrando um ndice maior de sucesso para os Estados de Minas Gerais e
So Paulo, que foram escolhidos para a realizao das comparaes com os projetos federais,
a fim de ajudar na busca de explicaes para o insucesso em tais projetos. O Estado da Bahia
tambm teve um projeto escolhido para o estudo final, tendo em vista o sucesso alcanado
pela PPP implantada e em operao na cidade de Salvador.
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Quadro 3 Projetos de PPP Estaduais - Construo PrpriaUnidade da Federao Projetos1 Projetos
Alagoas 0 No h projetos concludos.Amap 0 No h projetos concludos.Amazonas 0 No h projetos concludos.
Bahia 03 Hospital do Subrbio, Arena Fonte Nova, EmissrioSubmarino de Salvador.
Cear 01 Estdio CasteloDistrito Federal 02 Mangueiral e Cidade Administrativa.Esprito Santo 0 No h projetos concludos.
Gois 0 No h projetos concludos.
Maranho 0 No h projetos concludos.Mato Grosso 0 No h projetos concludos.Mato Grosso do Sul 0 No h projetos concludos.
Minas Gerais 04Rodovia MG 050, Complexo Penal, Estdio de Futebol,Mineiro e Unidades de Atendimento Integrado (UAI).
Paraba 0 No h projetos concludos.
Paran 0 No h projetos concludos.Pernambuco 03 Ponte e via de acesso Praia do Paiva, Arena PE.Piau 0 No h projetos concludos.Rio de Janeiro 0 No h projetos concludos.Rio Grande do Norte 01 Estdio Arena das DunasRio Grande do Sul 0 No h projetos concludos.Rondnia 0 No h projetos concludos.Santa Catarina 0 No h projetos concludos.So Paulo 03 Linha 4 e 8 do Metr, ETA do RioTiet.Sergipe 0 No h projetos concludos.Tocantins 0 No h projetos concludos.Total de Projetos 17
Fonte: Sites das Unidades de PPP dos Estados
Outra evidncia numrica da relevncia da adoo de novas formas de contratao pblica e
da participao da iniciativa privada dada por uma anlise do Anurio Exame Infraestrutura
(2012) que listou 1.010 obras e projetos de infraestrutura com oramento de 558 bilhes de
reais e com investimentos parciais de apenas 107 bilhes de reais, deixando um percentual de
80% (R$ 451 bi) a ser investido ainda. Associe-se a isso os gastos crescentes com a folha de
pagamento de funcionrios ativos e inativos, a segurana social deficitria, a dificuldade de
reduo de despesas e a carga de tributos com pouco espao para ampliao das fontes dereceitas (FABRINO, 2012; BOSCHETTI, 2003) e tm-se que o Governo precisa adotar novas
polticas de implementao de polticas pblicas como PPP, que, conforme ser demonstrado
nesta tese, introduz capital privado na execuo de projetos oriundos de polticas pblicas,
sem a necessidade de que o governo onere ainda mais o seu oramento de investimento. O
Grfico 01 apresenta os setores com os maiores investimentos previstos (em bilhes de reais).
1Como esta anlise no envolve o sucesso na execuo dos projetos em si, considera-se concludos aqueles projetos quetiveram contratos assinados.
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Grfico 1 Necessidade de Investimentos em Infraestrutura no Brasil
Fonte: Anurio Exame, 2012.
Embora boa parte das 1.010 obras pudesse, a princpio, ser executada pelo modelo de parceria
pblico-privada, apenas 178 delas, ou 18% do total, tinham esta previso, conforme
documentos oficiais dos Ministrios tuteladores dos projetos (EXAME, 2012). Essa pequena
proporo denota uma preferncia por outras formas de contratao, suposio confirmadapor esta tese, como se poder verificar pelas preferncias dos agentes pblicos, conforme
detectado na anlise dos trinta casos escolhidos para estudo.
Esta baixa previso de execuo de projetos de PPP torna-se ainda mais prejudicial para a
implementao de polticas pblicas no Brasil, quando se considera a baixa capacidade de
implementao que o pas vem demonstrando nos ltimos anos, conforme mostra um estudo
de Frischtak (2008). Em anos recentes o pas vem investindo cerca de 2% do Produto Interno
Bruto (PIB), dividido igualmente entre pblico e privado, percentual modesto quando
comparado ao das demais economias emergentes e as desenvolvidas, sendo insuficiente at
mesmo para repor o capital fixo do Estado (FRISCHTAK, 2008).
Do total de R$ 13,66 bilhes autorizados para investimento nas estradas em 2012, apenas R$
2,54 bilhes foram pagos at maio daquele ano. A situao fica ainda mais crtica quando se
verifica que apenas 7% desse desembolso pago - R$ 197,4 milhes - esto efetivamente
atrelados a despesas de 2012, ou seja, os demais 93% so restos a pagar de anos anteriores
(FRISCHTAK, 2008). Em 2011, os investimentos pblicos j haviam cado em todos os
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setores em relao a 2010, com exceo do setor areo, que atingiu investimento recorde. A
perspectiva era de que 2012 fosse pior ainda (BORGES, 2012) 2. Borges (2012) informa ainda
que a situao se repete no setor ferrovirio. No incio do ano de 2012, o governo autorizou
um oramento total de R$ 2,77 bilhes para a infraestrutura dos trilhos. Depois dos cinco
primeiro meses de 2012, s R$ 239,7 milhes foram usados, cerca de 8% do total. Nos gastos
efetuados pelas ferrovias, prevalece a mesma lgica identificada no oramento das estradas.
Apenas 6% dos desembolsos referem-se a despesas de 2012. Estes nmeros demonstram a
dificuldade que o Governo Federal tem para investir em setores essenciais para a introduo
de infraestruturas de base e que possibilitem um melhor desempenho econmico para o
Brasil.
Uma demonstrao das dificuldades do Governo em investir no setor de transporte ferrovirio
ocorreu quando do lanamento do Plano Nacional de Logstica Integrada- PNLI (BRASIL,
2012). Como o modelo anterior no funcionava, o governo introduziu um novo modelo que
passa a contratar a construo, manuteno e a operao de ferrovias com dinheiro pblico. A
Valec, empresa pblica de ferrovias, compraria a capacidade integral do transporte das
ferrovias e faria a oferta pblica dessa capacidade, assegurando o direito de passagem dos
trens em todas as malhas, buscando a modicidade tarifria. A venda de capacidade deve ser
realizada a usurios que queiram transportar carga prpria, a operadores ferrovirios
independentes e a concessionrios de transporte ferrovirio que podem adquirir parte da
capacidade das ferrovias.
No total, foram desembolsados R$18,02 bilhes para transportes em 2012, queda de 6,4%
sobre o ano anterior. Desse montante, R$13,55 bilhes foram efetivamente pagos, englobando
contratos do exerccio e restos a pagar. O fraco desempenho de 2012, tambm est refletido
nos financiamentos feitos pelo BNDES. Entre janeiro e maro, o banco liberou R$ 4,19bilhes para financiar obras e equipamentos do setor rodovirio, volume 31% inferior ao que
o banco destinou para as estradas no mesmo perodo do ano passado (BORGES, 2012).
Ao contrrio do que vem acontecendo, seria necessrio um investimento em infraestrutura da
ordem de 3%. Sendo 1% apenas para manter o estoque de capital existente, 1,3% para
acompanhar o crescimento e as necessidades da populao e 0,6% e 0,1% respectivamente
2A anlise foi realizada em junho de 2012.
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para universalizar os servios de gua/saneamento e eletricidade (FRISCHTAK, 2008). O
Governo Federal vem falhando ano aps ano em melhorar seu nvel de investimento.
Se o problema no falta de necessidades e/ou de projetos, seria ento uma baixa capacidadede investimento da iniciativa privada? Ser que a iniciativa privada brasileira no teria
recursos suficientes para a assuno e execuo de tais obras, ou haveria falta de
financiamentos no mercado brasileiro? Silva (2005) alude a esta possibilidade.
Biasoto e Afonso (2007) mostram, contudo, que embora todo o controle e regulamentos
existentes no cenrio de contrataes pblicas no Brasil prejudiquem o processo em geral, no
faltam recursos disponveis no setor privado para tais parcerias. Fundos de penso, por
exemplo, so uns dos principais candidatos.
Conforme mostra a Tabela 01 o Brasil tem 2.434 fundos de previdncia fechada, somando-se
os pblicos e os privados, que dispem de mais de 460 bilhes de Reais para investimento
(ABRAPP, 2012).
Tabela 1 Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPC) no Brasil
Tipo de Patrocnio Quantidade Patrocinadores
Privado 288 2113Pblico 81 321Total 369 2.434
Fonte: http://www.previdencia.gov.br/previc, 2013
Uma fatia considervel da carteira dessas instituies est aplicada em renda fixa, e com a
tendncia de queda dos juros elas devem buscar alternativas mais rentveis.
Ento o problema no seria a falta de capital privado para investimento. H muitas teorias
sobre as causas reais do problema (BIASOTO; AFONSO, 2007) e esta tese apresenta umanova abordagem, buscando trazer novas possibilidades de explicao terica e prtica,
focando os projetos de PPP, que precisam da ao pblica e privada para terem xito.
Ento a questo que se buscou responder a razo da baixa execuo de PPPs na
Administrao Pblica Federal brasileira, considerando-as como instrumentos de
implementao de polticas pblicas. As anlises da teoria sobre Implementao de Polticas
Pblicas, sobre o Institucionalismo (Nova Economia das Instituies) e sobre a Teoria da
Agncia forneceram boas pistas tericas sobre as possveis causas.
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1.2. Objetivos da Pesquisa
Os objetivos apresentados a seguir caracterizam, de forma resumida, a finalidade deste
trabalho. O objetivo geral define explicitamente o propsito do estudo enquanto que osobjetivos especficos caracterizam etapas ou fases do projeto, isto , so um detalhamento do
objetivo geral, e no a estratgia de anlise dos dados.
1.2.1. Objetivo Geral
O objetivo geral desta pesquisa foi identificar as causas do baixo nvel de utilizao de
parcerias pblico-privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na
Administrao Pblica federal brasileira.
1.2.2. Objetivos Especficos
a) Identificar as instituies formais e informais presentes no ambiente de
implementao de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos
utilizados;
b) Descrever como tais instituies influenciam a articulao de interesses e
preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado
poltico;
c) Identificar possveis conflitos entre os atores e que sejam capazes de influenciar as
relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPPs,
dificultando a introduo efetiva do modelo no Brasil;
d) Descrever como tais conflitos influenciam a utilizao de parcerias pblico-
privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas naAdministrao Pblica Brasileira.
1.3. Delimitao do Estudo
Esta seo busca impor limites ao objeto de estudo da tese, restringindo a anlise no tempo
(perodo estudado), no espao (local em que ocorreu a investigao) e o objeto de estudo (o
que foi estudado).
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Embora haja muitas outras definies e aplicaes para Parcerias Pblico-Privadas, como ser
demonstrado ao longo desta tese, este estudo focou as Parcerias Pblico-Privadas de
infraestrutura. Tal definio abrange a consecuo de infraestruturas sociais, econmicas,
institucionais, materiais e pblicas, podendo ter como objeto: rodovias, pontes, tneis,
ferrovias, portos, aeroportos, sistemas de controle de trfego areo, estaes de tratamento de
gua e esgoto, hospitais, escolas, prises, asilos e creches (ENGEL; FISCHER;
GALETOVIC, 2009).
A anlise foi realizada considerando as definies de PPP inseridas na Lei 11.079/2004, sendo
que sempre que se tornou necessria a realizao de comparaes, foram mencionadas as
diferenas entre os conceitos insculpidos na lei brasileira e os conceitos mais amplos
difundidos pela literatura especializada. Esta tese tambm apresenta uma ampla discusso
jurdica, que permite um enquadramento e delimitao claros do conceito estudado, uma vez
que persiste certa dvida sobre o conceito no Brasil (PLANEJAMENTO, 2013a).
Considerou-se apenas PPPs no Brasil, nos mbitos Federal e Estadual, tendo sido escolhida
uma relao prvia de projetos do Governo Federal e dos Governos dos Estados de So Paulo,
Minas Gerais e Bahia. Embora houvesse projetos em outros estados, no final de 2011
(estdios de futebol, por exemplo), eles no foram includos deliberadamente, pois a incluso
dos projetos destes trs estados supracitados foi considerada suficiente para as comparaes a
serem realizadas com a utilizao da metodologia comparativa utilizada nesta tese.
Em relao ao tempo, considerando o prazo razovel que uma tese leva para ser concluda,
informaes anteriores a abril de 2004 e posteriores a dezembro de 2012 no foram levadas
em considerao, exceto naqueles casos em que elas foram consideradas indispensveis para a
compreenso do fenmeno estudado e, ainda assim, apenas informaes de 2013. Quaisquer
informaes relacionadas ao tema do ano de 2014 foram desconsideradas.
Nesta tese foram discutidos os pontos de vista de diversos autores, assim como diversas
abordagens alternativas. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)
tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de
polticas pblicas), incluindo uma reviso jurdica; e (iii) interligar os conceitos num todo
terico que contribusse para a explicao do fenmeno estudado (dificuldades em
implementao de polticas pblicas em que as parcerias pblico-privadas fossem vistas como
instrumentos de implementao).
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1.4. Justificativa da pesquisa
Em primeiro lugar preciso ter em mente que a busca de novos instrumentos para melhorar a
gesto e a implementao de polticas pblicas levou a administrao pblica a passar pormuitas reformas. Trata-se na verdade de uma busca por melhores formas de lidar com
problemas pblicos, alm das adequaes necessrias em decorrncia de sua evoluo
(OLLAIK; MEDEIROS, 2011). Ou seja, medida que novos problemas surgiram, ou que
ficou evidente que os mtodos anteriores no atendiam s necessidades, a administrao
pblica precisou (e precisa) inovar, criar novos mtodos, buscar novas solues.
Isso, claro, levou a uma grande produo de literatura sobre implementao e instrumentos
de implementao de polticas pblicas. Todavia, conforme Peters e Nispen (1998), ainda h
muito trabalho intelectual a ser desenvolvido neste campo. Existe grande necessidade de
pesquisas sistemticas e integradas a respeito dos instrumentos e seus impactos sobre o
sucesso ou falha relativos dos programas de governo.
Esta pesquisa justifica-se ento, em primeiro lugar, pela proposta que visou contribuir ao
conhecimento sobre instrumentos e seus impactos pela interligao de temas e conceitos das
literaturas sobre Teoria da Agncia, Nova Economia Institucional (NEI), Implementao,Instrumentos de Polticas Pblicas e Parcerias Pblico-Privadas como instrumento de
implementao de polticas pblicas, no comumente tratados em conjunto, conforme se pde
perceber pela reviso bibliogrfica executada para a montagem da tese.
Outra evidncia da relevncia deste tipo de estudo dada por Arretche (2003) que demonstra
que o interesse acadmico e pesquisas empricas sobre o funcionamento do Estado brasileiro
permitem avanar no conhecimento sobre a realidade e superar as interpretaes baseadas em
um reduzido conhecimento efetivo, ocasionado pelo baixo nvel de estudos empricos na rea.
O dossi Agenda de Polticas Pblicas,coordenado por Arretche (2003), tambm mostra que
fenmenos recentes como a competio eleitoral, ascenso de novos grupos ao poder (no caso
do Brasil, o Partido dos Trabalhadores, que assumiu o governo federal um ano antes da edio
da Lei 11.079/2004), autonomia de governos locais e os diversos programas de reforma do
estado vm aumentando cada vez mais o interesse sobre os mecanismos de funcionamento do
Estado brasileiro, e tambm revelando o grande desconhecimento sobre sua operao eimpacto efetivo. Este desconhecimento gera uma nova agenda para a poltica brasileira e
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tambm para o desenvolvimento de pesquisas em polticas pblicas. Esta tese buscou
enriquecer esta nova agenda, introduzindo nela um tema ainda pouco tratado em
administrao pblica no Brasil.
exatamente pela busca da compreenso de tais mecanismos de implementao de polticas
pblicas que este estudo partiu da premissa da relevncia das instituies, assimetria de
informao, custos de transao e conflitos de poder como algumas das variveis explicativas
bsicas das polticas e seus impactos.
Considera-se que instituies podem ser formais ou informais e que tanto as instituies
informais quanto as formais influenciam no somente o que se decide, mas tambm o que se
executa na administrao pblica federal brasileira. Por estarem inseridos na cultura
sociopoltica do pas, fatores institucionais informais no so facilmente identificados nem
susceptveis modificao por meio de reformas administrativas baseadas na lgica racional
burocrtica, como o Gerencialismo, e outras reformas anteriores da histria da administrao
pblica brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1997a).
Ou seja, anlises, avaliaes e reformas que desconsideram a questo institucional podem no
ter o efeito pretendido exatamente pela relevncia do impacto que tais instituies podem tersobre a implementao de polticas pblicas em geral e sobre o uso de parcerias pblico-
privadas como instrumentos, em particular.
A escolha da abordagem institucionalista (Nova Economia das Instituies) como uma das
correntes tericas deste estudo, conforme conceituada no captulo quatro, baseou-se, tambm,
na constatao de Peters e Van Nispen (1998) de que convm s novas pesquisas sobre
implementao de polticas pblicas ter uma base mais ampla que o usual, indo alm das
caractersticas econmicas dos instrumentos e considerando seus aspectos polticos e
culturais, incluindo os efeitos pervasivos dos instrumentos sobre o sucesso ou falha das
polticas.
A abordagem institucionalista, como discutido na fundamentao terica, especialmente
talhada para a considerao de aspectos polticos, culturais e ainda aspectos sociais,
mostrando-se, portanto, uma tica ideal para a ampliao terica que esta pesquisa procura
trazer ao campo dos estudos sobre implementao de polticas pblicas.
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Em associao com a Teoria Institucional, nos termos definidos neste projeto, foram
utilizados tambm elementos da Teoria da Agncia. O problema central colocado pela Teoria
da Agncia prende-se possibilidade de o agente agir de acordo com seus interesses em vez
dos do principal (HATCH, 1997).
Portanto, a utilizao da Teoria da Agncia outro fato que justifica a pesquisa, uma vez que,
como demonstram Harris e Raviv (1978) e Eisenhardt (1989b) os pesquisadores desta
perspectiva terica esto preocupados em encontrar uma teoria geral da relao principal-
agente, que possa ser aplicada a relaes empregado-empregado, advogado-cliente,
comprador-fornecedor e outras relaes de agncia que no a clssica do
proprietrio/administrador, podendo-se incluir a complexa relao que se estabelece no casode parcerias pblico-privadas e o surgimento da figura do agente do agente (o ente privado
que recebe a concesso para agir em nome do agente pblico na prestao de bens pblicos
aos cidados ou principais) e mltiplos Principais interessados na atuao do agente, em um
contexto que complexifica o entendimento dos fenmenos sociais luz dessa Teoria da
Agncia.
Ou seja, ao utilizar a Teoria da Agncia para entender relaes de poder entre atores privados
e pblicos em papis atpicos de Agente e Principal, em um ambiente de implementao de
projetos de parceria pblico-privada, este tese introduz uma discusso nova para a Teoria da
Agncia, e amplia seu escopo de aplicabilidade a administrao pblica, testando ainda seu
poder de explicao sobre fenmenos que originalmente no estavam includos em seu objeto
de estudo.
No caso desta pesquisa, os Agentes seriam os representantes do setor pblico (tcnicos
vinculados aos rgos pblicos intervenientes e os prprios rgos, encarados como agentescoletivos e dotados de vontade e tambm polticos encarregados de conduzir, politicamente, a
implementao de instrumentos pblicos) e os representantes do setor privado, interessados
em PPPs e em retornos para seus negcios e acionistas, e os Principais seriam os cidados que
receberiam os benefcios da implantao de PPPs, alm de entes pblicos ligados ao controle
interno e externo da prpria administrao pblica, que neste caso desempenham o papel de
Principal em relao ao agente executor e de Agente em relao ao cidado, tambm usurio
interessado nos seus servios de controle, em uma atpica relao de agncia.
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Ou seja, o problema colocado de forma implcita pela proposio terica da teoria da agncia
: como os principais conseguiro controlar as aes dos agentes? No caso dos agentes do
poder pblico, a resposta uma. No caso dos agentes do setor privado, admitidos como tais
em um ambiente de PPP, quem tem que estar controlando-os em nome do principal o
prprio setor pblico. Ou seja, uma relao principal-agente atpica, intermediada por outro
grupo de agentes (o setor pblico). Infere-se, na base das complexidades da relao principal-
agente observadas no mbito das PPPs que poderia haver mais de um tipo de conflito agente-
principal. Infere-se tambm que a respostas, neste caso, podem no ser simples.
Portanto, h justificativa terica e prtica para a pesquisa realizada: terica por que permite o
uso da Nova Economia Institucional e da Teoria da Agncia para a explicao do fenmeno,associando-a a teorias sobre instrumentos de implementao de polticas pblicas e
contribuindo para a extenso da teoria aos estudos sobre administrao pblica e Parceira
Pblico-Privada; e prtica, pois os resultados permitiro aos gestores pblicos entender a
complexa relao formal e informal estabelecida naquele ambiente contratual em especfico e
criar, ou modificar, as instituies envolvidas no sentido de eliminar ou reduzir ao mximo
possvel as barreiras existentes, estabelecendo verdadeiro mecanismo de governana que
permita o atingimento dos outcomes(impactos) pretendidos (HILL; HUPE, 2005).
1.5. Estrutura da tese
Esta tese tem seis captulos, sendo o primeiro esta introduo, que busca contextualizar o uso
de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas, indicar a relevncia da
pesquisa sobre o tema e a delimitao do estudo.
No captulo dois est uma reviso jurdica sobre o conceito de PPP, conforme o definiu o
Direito Positivo Brasileiro alm de uma discusso das origens do conceito e prtica de
Parcerias Pblico-Privada e a explicao do conceito adotado para esta tese. Esta reviso foi
realizada com o intuito principal de delimitar claramente o conceito de PPP que est sendo
utilizado e demonstrar como PPP no Brasil adquiriu um sentido sui generis em relao
prtica em outros pases, mas sem deixar de lado suas bases, que foram os projetos de Public
Private Initiative(PFI), implantados no Reino Unido.
No captulo trs detalhado o marco terico da tese, incluindo a Teoria Institucional e NovaEconomia das Instituies, Teoria da Agncia e a questo do Poder em um ambiente
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institucional, alm dos conceitos de Implementao de Polticas Pblicas e de Instrumentos de
Implementao de Polticas Pblicas, centrais para o correto entendimento do objeto
pesquisado.
No captulo quatro est a descrio dos mtodos utilizados na pesquisa, bem como o
detalhamento do caminho a ser seguido por outros pesquisadores que queiram ampliar o
conhecimento nesta direo iniciada aqui.
No captulo cinco esto relatados os resultados obtidos com a pesquisa emprica realizada.
Esta a seo mais extensa da tese, pois apresenta uma descrio detalhada de cada um dos
casos estudados, alm de demonstrar, em face do mtodo de pesquisa inovador, o passo-a-
passo de como as anlises foram realizadas, tanto a anlise de contedo, quanto a anlise
QCA com Fuzzy Set, que a complementou. A escolha por mesclar a apresentao dos
resultados descrio do mtodo foi intencional, pois o autor entendeu que em funo da
novidade representada pelo QCA com a utilizao do software fsQCA, evitar-se-ia o trabalho
de os leitores terem que retornar inmeras vezes ao captulo de mtodos para entender uma
determinada anlise ou resultado. Ao longo das leituras realizadas para entender o mtodo e
comparar resultados de outros trabalhos que utilizaram fsQCA, o autor pde perceber o quo
difcil para um leitor nefito entender os resultados, sem acompanhar paulatinamente os
outputs do software, conforme pode ser conferido pela leitura de trabalhos de Carp (2012),
Carlsen, 2012 e Meuer, 2011.
No captulo seis, esto as concluses, consideraes finais e recomendaes da tese, onde se
busca emitir a viso do pesquisador sobre o fenmeno, com base nos anos de pesquisa
envolvendo trinta casos, dados colhidos de mltiplas fontes e analisados usando uma
variedade de tcnicas como Anlise Categorial, Anlise de Contedo e Anlise QualitativaComparativa.
O trabalho inclui as referncias, buscando denotar o aprofundamento do tema com o apoio de
autores clssicos da rea, mas tambm com o auxlio de pesquisadores de temas mais amplos
aplicveis ao arcabouo pesquisado, alm da incluso de um conjunto de apndices onde h
maior detalhamento das informaes apresentadas no corpo da tese e do caminho seguido
para se chegar s concluses emanadas aqui.
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2. Parceria Pblico-Privada no Mundo e no Brasil
Este captulo foi escrito como contextualizao das Parcerias Pblico-Privadas, tendo sido
dividido em dois subcaptulos para que o primeiro introduza ao leitor o conceito de PPP, sua
aplicao nos principais pases que adotaram este modelo de contratao pblica e o segundo
foque o aspecto jurdico da implantao do modelo no Brasil.
2.1. Contextualizando as Parcerias Pblico-Privadas
Se um determinado arranjo econmico mais eficiente que outros que visem os mesmos fins,
por que ele no adotado universalmente? Esta uma pergunta feita por muitos economistase outros cientistas sociais e muitos tm se empenhado em identificar modelos e teorias que
possam explicar isso (ATKINSON; STIGLITZ, 1976). PPP tem sido definida como uma
cooperao entre atores pblicos e privados com um carter durvel na qual os atores
desenvolvem produtos e/ou servios mtuos e em que os riscos, custos e benefcios so
divididos (KLIJN; TEISMAN, 2002). Na definio de Grimsey e Lewis (2004), PPP todo
arranjo de proviso de infraestrutura pblica em que um ente privado participa de alguma
etapa de execuo (projeto, implantao e gesto). Klijn e Teisman (2002) argumentam ainda
que em um arranjo ideal de PPP, a tradicional distino entre o que pblico e o que
privado dissolvida.
Cabral e Lazzarini (2008) argumentam que as PPPs podem se constituir em mecanismos de
transferncia parcial de direitos residuais de controle sobre os ativos, garantindo dentro do
mesmo arranjo a legitimidade do setor pblico com a flexibilidade e os incentivos do setor
privado, o que apresenta resultados comparativamente vantajosos s demais modalidades de
contratao pblica, segundo resultados obtidos no Reino Unido, o pioneiro e um dos pasesque mais avanou nesta modalidade (KAPPELER; NEMOZ, 2010). Embora incipientes, h
estudos no Brasil que tambm apontam algumas vantagens sobre as demais formas de
contratao pblica (PEREIRA; FERREIRA, 2008; CABRAL ET AL, 2010).
Parcerias Pblico-Privadas podem ser consideradas, ainda, como uma relao contratual
incompleta, marcada pela posse de informaes assimtricas e racionalidade limitada
(CABRAL; SILVA JR, 2009). Relao contratual incompleta resulta do fato de que
impossvel aos agentes prever e processar todas as contingncias futuras relativas ao contrato
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(WILLIAMSON 1985). Ou seja, PPPs no so um arranjo perfeito, como de resto no os h.
Porm, h estudos que demonstram a superioridade deste arranjo em relao aos demais
instrumentos de parcerias entre a iniciativa pblica e a privada.
Um desses o estudo de Tahir (2007)em que foi constatado que o custo de execuo das
PPPs , em mdia, 17% menor do que os projetos realizados diretamente pelo setor pblico. O
autor aponta que segundo o National Audit Office3 do Reino Unido, rgo pblico
independente que investiga os gastos pblicos naquele pas, a economia nos quatro primeiros
projetos de estradas realizados em parceria com o setor privado foi de 100 milhes; nos
projetos de prises, a economia variou entre 10% e 18%; e em escolas, 15% (TAHIR, 2007).
Quanto s questes de efetividade, um relatrio elaborado pelo Tesouro do Reino Unido (HMTREASURY, 2003) analisou 641 projetos realizados no Reino Unido desde 1995 at 2003,
em diversos setores de infraestrutura de servios pblicos, conforme mostra a Tabela 02.
Tabela 2 reas com projetos em regime de PPP Reino Unido 1995-2008.Projetos Quantidades
Hospitais e instalaes de sade 153Escolas (construo e reforma) 239Transportes (rodovias, metr, ferrovias) 23Delegacias e Estaes de Corpo de Bombeiros 34Prises e Centros de Reeducao 13
Projetos de gua e Esgoto 12Setores da Defesa, Habitao e Cultura 167
Total 641Fonte: HM Treasury, 2003. (tabela de elaborao prpria).
O relatrio, dentre outras evidncias, demonstra que as PPPs tm tornado a administrao
mais eficiente e reduzido os custos para o governo. Um levantamento entre os projetos
finalizados mostra que 88% foram concludos dentro, ou antes, do prazo previsto.
Comparativamente, entre servios contratados diretamente pelo setor pblico, apenas 30%
cumpriram o prazo.
Mais de 75% dos rgos pblicos consultados naquele estudo classificaram o desempenho das
PPPs como dentro ou acima das expectativas, sendo que 35% responderam dentro das
expectativas, 25% marcaram muito alm das expectativas e 16% crivaram superou
expectativas.
3Para mais informaes: http://www.nao.org.uk/.
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Embora Peci e Sobral (2006) destaquem que o modelo adotado no Brasil, sob os auspcios da
Lei 11.079/2004, difere substancialmente daquele adotado no Reino Unido a utilizao do
referencial ingls no inapropriada. O Quadro 04 apresenta estes conceitos.
Quadro 4 - Tipologias de Parcerias Pblico-PrivadasTipo de Parceria Caractersticas Principais Observaes
Rgie IntresseA parte privada atua em nome do poderpblico, recebendo pagamentos diretamentedele; No h recebimento de tarifas doscidados e o ente privado no assume riscosque no os contratuais.
o caso das clssicas licitaesbrasileiras, conforme estabelecidopela Lei 8.666/93.
AffermageA parte privada conserva, opera e cobratarifas, retendo parte da receita e repassando orestante ao setor pblico; A propriedade dosbens permanece pblica.
o caso de parcerias com empresasque instalam radares de trnsito emalguns estados do Brasil.
Concesso A parte privada constri, conserva, opera ecobra tarifas; Pode haver formas variadas degarantias; Ao final, os bens retornam para aadministrao pblica.
Caso dos pedgios no Brasil. Leis8.987/95 e 9.074/95.
BOT(Build, Operate,
Transfer)
O ente privado, tambm sob concesso,constri, conserva, opera e cobra tarifas,detendo a princpio a propriedade; Garantiasgeralmente limitadas ao projeto; Ao final, osbens revertem para o governo.
PPPs e concesses pblicas,conforme discutido nesta tese. Leis8.987/95 e 9.074/95 e Lei11.079/2004.
DBFOT(Design, Build,
Finance,Operate, Transfer)
Esta modalidade est baseada na premissa deque o setor privado opera recursos de formamais eficiente.
Casa-se com qualquer uma dasalternativas acima.
BBO(Buy, Build, Operate)
Pode ser utilizada quando o governo desejavender ao setor privado algum ativo emoperao.
Privatizao, pura e simples. Vale doRio Doce, por exemplo. Lei9.491/97.
LDO(Lease, Develop,
Operate)
Ente privado recebe concesso de algum ativoexistente, para o qual deve promovermelhorias.
Caso de nossas empresas detelefonia. Leis 8.987/95 e 9.074/95 eLei 9.491/97.
BTO(Build, Transfer,
Operate)
Ente privado constri o projeto, entrega aogoverno e opera.
Caso de penitencirias no Brasil,que, todavia no so iniciativasFederais. (PPP, nos moldes domodelo adotado pelo Brasil). Lei11.079/2004.
BOO(Build, Own,
Operate)
Equivale ao BOT, sem a transferncia depropriedade Administrao Pblica.
(PPP nos moldes do modelo adotadopelo Brasil). Leis 8.987/95 e
9.074/95 e Lei 11.079/2004.Fonte: Elaborao prpria com basenoGuidelines for Successful Public Private Partnerships CEE, 2003.
Uma anlise dos conceitos utilizados na Europa ajuda a entender que, embora os modelos
jurdicos adotados nos diferentes pases europeus no sejam exatamente iguais, como
tampouco so idnticos ao modelo brasileiro, os conceitos e prticas em PPP podem ser
iguais, uma vez que o objeto sempre o mesmo e os modelos compartilhem muitas
caractersticas. Segundo o Guidelines publicados pela CEE, embora no haja um rigor de
nomenclatura, os principais tipos de relao entre a Administrao Pblica e a iniciativaprivada se apresentam conforme o Quadro 06.
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Uma das fontes pesquisadas para este projeto foi a j citadaGuidelines for Successful Public
Private Partnerships (CEE, 2003). O documento foi desenhado como uma ferramenta de
consulta para praticantes da abordagem de PPP no setor pblico. Embora no contenha uma
metodologia completa, o documento apresenta regras que podem ser usadas como um guia
para identificao e desenvolvimento de temas chaves que proporcionam o desenvolvimento
de projetos de PPP bem sucedidos. Este detalhamento importante para mostrar que, qualquer
que seja o modelo, h o compartilhamento de alguns conceitos essenciais, que permitem a
comparabilidade dos modelos ao redor do mundo e principalmente, h a questo do objetivo e
das partes envolvidas, que so sempre os mesmos.
O Quadro 06 permite perceber que, no importa a modalidade, a principal caracterstica deuma PPP a participao de um ente privado e de um ente pblico, sendo que os riscos so
compartilhados e o ente pblico no tem que desembolsar capital para investimentos, ou
compartilha tais desembolsos com o ente privado, de acordo com o modelo escolhido. Estes
tipos de parcerias vo desde uma simples contratao pblica, em que o ente pblico assume
todos os riscos at privatizao total, em que o ente privado assume todos os riscos,
conforme pode ser ilustrado pela Figura 01.
Figura 1 Comportamento do risco na contratao pblicaFonte: Elaborao prpria.
A Figura 01 foi construda com base no conceito de parceria pblico-privada utilizado por Di
Pietro (2009) de que PPP, em sentido mais amplo que o definido pela Lei 11.079/2004, na
verdade o conjunto de ajustes entre o setor pblico e o privado, para a consecuo de
interesses comuns, indo das licitaes em geral at privatizao, passando por concesses,
permisses, convnios, contratos de gesto e terceirizao. Um dos aspectos que marcam a
transio de uma forma para a outra de relao pblico-privada seria exatamente a questo da
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assuno do risco. Este risco potencialmente aumentado pela questo da assimetria da
informao, que est presente nos contratos em geral e em contrataes da administrao
pblica brasileira em especfico.
Assim, em licitaes comuns, todos os riscos so conhecidos pela parte privada adjudicada no
processo licitatrio por meio de um contrato que lhe apresentado previamente assinatura,
sendo que todas as ocorrncias no previstas e no causadas por falha do licitante sero
assumidas pela parte pblica. Os riscos so assumidos pela parte pblica, portanto. Na
privatizao, uma vez que a parte privada assume o bem/servio pblico de forma definitiva,
quem assume todos os riscos do negcio (inclusive eventuais fatos do prncipe) a parte
privada. Em concesso h um compartilhamento de riscos, ficando uma frao maior dosriscos ainda para o ente pblico. O compartilhamento mais equnime de riscos surge com a
PPP.
Outra classificao que vale mencionar a de Medeiros et al. (2004), que distingue pelo
menos dois tipos de PPPs: Private Finance Iniatitive (PFI), nome que as PPPs recebem no
Reino Unido, e Parcerias para o Desenvolvimento Econmico (PDE), que podem ser
subdivididas em: Parcerias para Desenvolvimento de Comunidades Rurais (PDCR); Redes de
Manufaturas ou Arranjos Produtivos Locais e; Parcerias para Disseminao de Tecnologias
para Incluso Social.
Segundo Rosalino e Soares (2008) na classificao apresentada por Medeiros et al. (2004)
observa-se que os vrios subtipos de PDE diferem das PFI, principalmente em termos dos
meios utilizados. As PFIs utilizam meios econmicos enquanto que as PDEs utilizam meios
sociais e tecnolgicos. Nesta linha, este estudo tratar apenas de PPP como PFI, uma vez que
sempre haver meios econmicos envolvidos na consecuo das PPPs de infraestrutura.
Tambm importante salientar que, conforme atestam Peci e Sobral (2006), o modelo
brasileiro importou do contexto ingls, pelo menos em termos retricos, trs conceitos-chave:
aumento de value for money (custo/benefcio); transferncia de riscos para o setor privado e
avaliao por resultado dos contratos.4Tambm importante salientar que PPPs se aplicam a
4
Value for Money refere-se s vantagens socioeconmicas para a sociedade (benefcios tangveis e intangveis)obtidas por meio do fornecimento de determinado servio por parceiro privado, em determinada qualidade, vis--vis os custos (tangveis e intangveis) para tornar tal servio disponvel por meio do mtodo tradicional decontratao, ou mediante a prestao direta pelo Estado.
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praticamente todos os principais tipos de infraestruturas pblicas, conforme demonstra o
Quadro 05.
Quadro 5- Experincias em Projetos de PPP
Contratos
Rodovias
Ferrovias
gua
Lixo
Energia
Sade
Educao
Prises
Escritrios
Revitalizao
Esportes
frica do Sul 5-10
Alemanha 5-10
Austrlia 10-20
Blgica 5-10
Canad >100
Espanha 0-5
EUA >100
Finlndia 0-5
Frana >100
Grcia 0-5
Holanda 0-5
Irlanda 5-10
Itlia 0-5
Japo 0-5
Polnia 0-5
Portugal 5-10
Reino Unido >100
Sucia 0-5
Turquia 0-5
Ucrnia 5-10
Contratos assinados Em negociaoFontes: European PPP Expertise Center, 2013; The National Council for PPP (EUA), 2013. Elaborao prpria.
Estudos adicionais que demonstram a superioridade dos arranjos de PPP sobre outras formas
de parceria pblico-privada so os de Gausch et al (2008), Martimor e Pouyet (2008) e
Maskin e Tirole (2008).
No Brasil, em mbito federal, no foram localizados muitos estudos como esses para
comparaes. Mas h estudos como os de Pereira e Ferreira (2008) em que foi utilizado um
modelo dinmico de equilbrio geral para investigar os impactos de crescimento econmico e
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bem-estar associados poltica de PPP. Este estudo concluiu que no longo prazo o programa
de PPP, quando operando a plena capacidade, possuiria potencial para aumentar em 5% o
produto interno bruto em relao a sua tendncia atual. Isto , tudo mais constante, o PIB
ficaria cinco por cento acima se seu valor sem esta poltica. Ao mesmo tempo, o consumo
ficaria, aproximadamente, 4% acima da tendncia observada na poltica bsica atual e, vale
destacar, haveria um forte efeito sobre o crescimento dos investimentos privados em
infraestrutura. Este praticamente dobraria de valor, sugerindo o forte potencial de eficcia da
poltica de PPP em expandi-los.
Outro estudo de PPPs em mbito nacional foi realizado por Cabral et al (2010) em que,
utilizando dados de prises no Brasil, os autores provm evidncias de que alm da reduode custos na operao dos aparelhos prisionais a atuao pblico-privada resultou tambm em
melhorias na qualidade do servio prestado, desmitificando a ideia de que haveria um trade-
offentre custo e qualidade na adoo do instrumento de PPP.
2.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo
Ao estudar a experincia internacional cabe observar que o termo Public Private Partnership
- PPPnem sempre tem aplicao direta ao conceito legal brasileiro do termo parceria pblico-privada adotado pela Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Em muitos casos, o conceito
internacional de Public Private Partnershipengloba concesses em geral (que requer ou no
aporte de recursos pblicos), sociedades de economia mista, joint ventures, franquias,
terceirizao e at mesmo privatizaes (PLANEJAMENTOb, 2011).
O termo PPP utilizado na literatura internacional, portanto, deve ser lido com cautela, j que
se assemelha a conceito similar no Brasil que pode ser denominado Parcerias da
Administrao, conceito amplo, no definido le