Embed Size (px)
Citation preview
„POZICIJA I PERSPEKTIVE LOKALNE SAMOUPRAVE U BOSNI I
HERCEGOVINI“
"POSITION AND PERSPECTIVES OF LOCAL GOVERNMENT IN BOSNIA AND
HERZEGOVINA"
Mirza Čaušević, mag.iur
direktor Centra za kvalitetu Sveučilišta
Sveučilište/Univerzitet „Vitez“ Vitez
Poslovni centar 96-2
Milena Sajević, dipl.iur
glavna tajnica Sveučilišta
Sveučilište/Univerzitet „Vitez“ Vitez
Poslovni centar 96-2
Sažetak:
Autori u radu prvenstveno ukazuju na vaţnost ustavne regulacije lokalne samouprave u Bosni
i Hercegovini, te potenciraju na personificiranju zadataka, karaktera i uloge lokalne
samouprave na nivou entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske). U skladu
s tim, pozicije i perspektive lokalne samouprave predstavljaju temeljni sukus teorijsko-
praktičnog istraţivanja ustavnopravne osnove lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini.
Dakle, samim tim moţe se zaključiti da na naučno-stručnoj osnovi koncepta, nadleţnosti i
organa lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, autori primarno postuliraju i stigmatiziraju
perspektivu europeizacije lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, s jedne strane, te
uspješno elaboriraju trenutne postulate zakonsko-pravne osnove postojećih instituta lokalne
samouprave u Bosni i Hercegovini, s druge strane. Shodno tome, prezentiran je karakter,
uloga i značaj decentralizacije u Federaciji Bosne i Hercegovine i dekoncentracije u Republici
Srpskoj, komparirajući implementaciju zakonodavnih rješenja po pitanju lokalne samouprave
iz aspekta Europske Unije. Dakako, europska vizija i strategija razvoja lokalne samouprave u
Bosni i Hercegovini mora u potpunosti biti utemeljena na postulatima Europske povelje o
lokalnoj samoupravi, što je ujedno i predstavljeno kroz postuliranje stavova i prijedloga za
funkcionalnije i djelotvornije organiziranje svih segmenata lokalne samouprave u Bosni i
Hercegovini. Stavovi i prijedlozi razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini
prezentirani su kroz strategiju razvoja, koja je ujedno usvojena od strane Saveza općina i
gradova Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske.
Ključne riječi: lokalna samouprava, decentralizacija, dekoncentracija, Europska povelja o
lokalnoj samoupravi i Savez općina i gradova u FBiH i RS.
Summary:
The authors primarily highlight the importance of the constitutional regulation of local self-
government in Bosnia and Herzegovina, and to emphasize the personalization tasks, nature
and role of local government at the entity level (the Federation of Bosnia and Herzegovina
and the Republic of Serbian). Accordingly, the position and perspective of local government
represent a fundamental essence of theoretical and practical study constitutional bases of local
government in Bosnia and Herzegovina. So, therefore, it can be concluded that on the basis of
scientific and professional concepts, competence and authority of local self-government in
Bosnia and Herzegovina, the authors postulate primary and stigmatize perspective
Europeanization of local government in Bosnia and Herzegovina, on the one hand, and
successfully elaborated current postulates legally basis of the existing institute of local self-
government in Bosnia and Herzegovina, on the other hand. Accordingly, presented the
character, role and importance of decentralization in the Federation of Bosnia and
Herzegovina and devolution in the Republic of Serbian, comparing the implementation of
legislative solutions in terms of local government from the point of view of the European
Union. Of course, the European vision and strategy for development of local self-government
in Bosnia and Herzegovina must be fully justified on the principles of the European Charter of
Local Self-Government, which is also represented by the postulation of views and proposals
for functional and efficient organization of all segments of the local government in Bosnia
and Herzegovina. The views and proposals of development of local self-government in
Bosnia and Herzegovina are presented through development strategy, which is also adopted
by the Association of Municipalities and Cities of the Federation of Bosnia and Herzegovina
and the Republic of Serbian.
Keywords: local government, decentralization, deconcentration, the European Charter of
Local Self-Government and the Union of Cities and Municipalities of the FBiH and the RS
1. Uvodna razmatranja
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u
granicama zakona, reguliraju i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite
odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. (članak 3. Europske povelje o lokalnoj
samoupravi). Opisom i analizom navedenog pojma, moţemo utvrditi da pojam lokalne
samouprave definira sadrţaj lokalne samouprave, kao „pravo i osposobljenost jedinica
lokalne samouprave da reguliraju i upravljaju odreĎenim javnim poslovima u domenu
zakonom utvrĎenih nadleţnosti“. To znači da pravo na lokalnu samoupravu jedinicama
lokalne samouprave omogućava regulatornu i upravljačku aktivnost kada su u pitanju javni
poslovi dati zakonom u nadleţnost jedinicama lokalne samouprave. Slijedom navedenoga,
jedinice lokalne samouprave donose opće i pojedinačne akte kojim reguliraju ili upravljaju
poslovima iz svoje nadleţnosti. U pogledu navedene odredbe, evidentno je kako lokalna
samouprava udruţuje dvije komponente pravno sistemsku komponentu lokalne samouprave i
sociološku lokalnu zajednicu.
Organizaciju, razvoj i stanje lokalne samouprave u Bosni Hercegovini moţemo
promatrati samo kroz drţavno pravno ureĎenje i organiziranje drţavne vlasti. Prema
dejtonskom Ustavu, koji je veoma kratak i ima sve dvanaest članaka, Bosna i Hercegovina je
sloţena drţava. Sloţenost Bosne i Hercegovine proizilazi iz činjenice da je to drţava s dva
entiteta, tri konstitutivna naroda, tri različite konfesije, veliki broj ţupanija i veliki broj
općina. Entiteti koji sačinjavaju Bosnu i Hercegovinu kao drţavu jesu Federacija Bosne i
Hercegovine i Republika Srpska. Ustavom nije dana definicija entiteta, niti njihova
eventualna ravnopravnost, ali se kroz sustav institucija političkog sustava moţe zaključiti
veća vaţnost Federacije Bosne i Hercegovine, koju čine dva konstitutivna naroda, obzirom da
je sustav tih institucija vlasti predviĎen u omjeru dva naprema jedan u korist Federacije.
(Ţepić, 2000).
Prema tome, lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini razvija se kroz dva odvojena i
u izvjesnoj mjeri različita subsistema – onaj u Republici Srpskoj i onaj u Federaciji Bosni i
Hercegovini. MeĎutim, pošto se entiteti Bosne i Hercegovine meĎusobno veoma razlikuju, to
i lokalna samouprava ima donekle različit tretman u Republici Srpskoj i Federaciji Bosni i
Hercegovini. Osnova za ovakav stav, ogleda se i u različitim nadleţnostima koje ustavi i
zakoni povjeravaju općinama kao jedinicama lokalne samouprave, u različitom stupnju u
kojem općine ostvaruju povjerena im ovlaštenja i u različitom odnosu općina s višim nivoima
vlasti. Oba modela lokalne samouprave u entitetima, iako vrlo slični, imaju svoje prednosti i
nedostatke, a osnovni problem kod oba modela je nedovoljna autonomija lokalne samouprave,
koja se odraţava na njezino normalno funkcioniranje. (Mujakić, 2010.)
Nadalje, veoma je značajno odreĎenje načina na temelju koga su jedinice lokalne
samouprave duţne upravljati javnim poslovima iz svoje nadleţnosti, a sukladno članku 3.
Europske povelje o lokalnoj samoupravi, duţni su to činiti na osnovu vlastite odgovornosti i u
zadovoljavanju interesa lokalnog stanovništva. I u takvim situacijama veoma značajna je
obveza razvijanja osjećaja odgovornosti i ostvarivanja puno bolje komunikacije sa
stanovništvom, kako u procesu pripremanja, tako i prilikom donošenja i provoĎenja odluka.
Na izvjestan način, lokalna samouprava predstavlja veći stupanj demokratičnosti u
pogledu upravljanja javnim ovlaštenjima. TakoĎer, suradnja lokalnog civilnog društva i
političkih institucija predstavlja značajan preduvjet demokratskog razvoja lokalne zajednice.
Drţava u čijem ustavnom ureĎenju dominiraju načela pravne drţave ima za obvezu
stvoriti uvjete za nesmetano funkcioniranje lokalne zajednice. MeĎutim, iako se lokalna
samouprava u Bosni i Hercegovini nalazi izvan nadleţnosti središnje drţavne vlasti, time se ni
najmanje ne umanjuje politički značaj ovog dijela lokalnog sustava. Potpisivanjem Europske
povelje o lokalnoj samoupravi, Bosna i Hercegovina se obvezala u roku naredne dvije godine
počev od ratificiranja načela Povelje provesti i u svoje zakonodavstvo. Iako Bosna i
Hercegovina nije uskladila ustavna i zakonska rješenja, budući da članak 2. Europske povelje
o lokalnoj samoupravi ne insistira da odredbe o lokalnoj samoupravi budu ugraĎene u ustave
drţava potpisnica princip lokalne samouprave bit će utvrĎen zakonodavstvom zemlje
potpisnice i gdje je to moguće – ustavom, dakle ona je samim potpisom u pravnom smislu
obvezuje.
1. Koncept, nadležnosti i organi lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini
Imajuću u vidu prethodno, iznesene činjenice u vidu karakteristika i sloţenost lokalne
samouprave u Bosni i Hercegovini koje proizilaze iz njene sloţene organizacione i
funkcionalne strukture sačinjene od dva entiteta i Distrikta Brčko, s visokim stupnjem
samostalnosti i nadleţnosti u funkcioniranju drţavne uprave. S obzirom na to da se lokalna
samouprava kao javna uprava izvršava u granicama ustava i zakona, institut lokalne
samouprave jeste zasnovan na principu legaliteta. Dakle, lokalnu samoupravu provode tijela
jedinice lokalne samouprave i graĎani, u skladu s relevantnim ustavima, zakonima i statutom
jedinice lokalne samouprave.
Lokalna samouprava u Federaciji Bosni i Hercegovini svoj pravni status temelji na
Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavu
ţupanija, te Zakonu o lokalnoj samoupravi F BiH i Zakonu o lokalnoj samoupravi ţupanija.
Kao osnovni tip lokalnih jedinica razlikujemo općinu odnosno gradove koji se
meĎusobno razlikuju prema stupnju urbanizacije, veličini mjerenoj brojem stanovnika i
slično. Zakonskom su definicijom općine kao jedinice lokalne samouprave koja je na osnovu
ispunjavanja propisanih kriterija uspostavljena zakonom. Prije donošenja Zakona o
principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine donesen još u kolovozu
2006. godine, temeljem Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, (izuzev gradova Sarajevo i
Mostar koji su temeljem Dejtona imali status grada) bilo je moguće ustrojiti grad kao jedinicu
lokalne samouprave sporazumom dvije ili više općina.
Grad se, osim ustavom, uspostavlja federalnim zakonom na osnovu sporazuma o
udruţivanju dviju ili više općina, odnosno odluke općinskog vijeća općine, koja ispunjava
propisane, normirane, standarde uključujući najmanje 30. 000 stanovnika, odnosno u čijem
gradskom središtu kao zaokruţenom urbanom području ţivi najmanje 10.000 stanovnika.
Izuzetno od navedenog, gradom se moţe proglasiti općina od posebnog povijesnog i
kulturnog značaja. U smislu ovog zakona izmeĎu ostalog predviĎeno je da općine, koje su
sjedišta ţupanije, dobivaju status grada bez obzira da li ispunjavaju navedene kriterije.
Nameće se pitanje da li općine u kojima je sjedište ţupanije primjerice općina Travnik (čini
sjedište ţupanije Središnja Bosna, gradsko sjedište općine ima najmanje 10. 000 stanovnika,
te posjeduje bogat povijesni ili kulturni značaj) predstavljaju grad po samom Zakonu ili i u
ovom slučaju treba donijeti poseban federalni zakon. Mada iz odredbe ovog stava ne
proizilazi obaveza za donošenje zakona o gradu u ovom slučaju, obzirom da je ovaj zakon kao
federalni zakon regulirao da grad predstavlja općina koja je sjedište ţupanije, ipak je i u ovom
slučaju neophodno da grad bude proglašen federalnim zakonom.
Propisno odredbi članka 6. Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne
i Hercegovine, jedinice lokalne samouprave imaju svojstvo pravne osobe koje joj omogućuje
učešće u pravnom prometu, a time i ostvarivanje prava i odgovornosti. Sukladno tome,
svojstvom pravne osobe općina moţe biti nosilac prava i obaveza u pravnom prometu, što joj
omogućava ostvarivanje ustavnih prava i odgovornosti. Navedeno uključuje i samostalno
raspolaganje financijskim sredstvima u skladu sa zakonom. U ostvarivanju tih prava jedinica
lokalne samouprave ograničena je zakonom, mada u praksi i povremenim, odnosno
privremenim odlukama i ograničenjima OHR-a.
Poslovi koje obavljaju jedinice lokalne samouprave mogu se klasificirati na poslove
vlastitog izvornog djelokruga i prenesene nadleţnost druge drţavne vlasti na osnovu ustava i
zakona. Nekoliko je vaţnih razlika izmeĎu tih dviju vrsta poslova. Za poslove iz
samoupravnog djelokruga odgovornost u svakom pogledu snose same lokalne samoupravne
jedinice. U pogledu poslova drţavne uprave, koji su preneseni na obavljanje lokalnim
jedinicama, krajnja odgovornost je i dalje na tijelima središnje drţave. U samoupravnom
djelokrugu lokalne jedinice imaju pravo na manje – više slobodnu opću regulaciju, za razliku
od prenesenog djelokruga u kom regulaciju vrše središnja tijela, prvenstveno parlament, a
lokalne jedinice nastupaju samo kao provedbeni mehanizam i produţena ruka središnjih
vlasti. Obavljanje vlastitih samoupravnih poslova lokalne jedinice financiraju u načelu iz
vlastitih sredstava, dok preneseni djelokrug financira središnja drţava. (Koprić, 2000)
Nadleţnosti jedinica lokalne samouprave propisane odredbama članka 8. Zakona
predstavljaju značajan napredak u definiranju nadleţnosti jedinica lokalne samouprave, u
odnosu na zakon iz 1995. godine a posebno u pogledu širenja nadleţnosti jedinica lokalne
samouprave.
Organi jedinica lokalne samouprave su općinsko vijeće u općini i gradsko vijeće u
gradu, koji ujedno čine predstavničke organe, dok su općinski načelnik u općini, odnosno
gradonačelnik izvršni organi. Ne tako rijetko dolazi do pogrešnog poimanja općinskog vijeća
kao zakonodavne vlasti u općini, a načelnika kao izvršne, što ne stoji jer općinsko vijeće nema
nadleţnosti za donošenje i usvajanje zakona, već isključivo statuta, budţeta i drugih akata koji
nemaju zakonsku snagu. U suštini vijeće je predstavničko tijelo graĎana koje odlučuje u
okviru svojih nadleţnosti i odgovornosti.
Mandat članova općinskog vijeća i načelnika traje četiri godine, biraju se
demokratskim putem, na neposrednim i tajnim izborima. U skladu s vaţećim izbornim
zakonom, svaki kandidat moţe biti biran za općinskog vijećnika ili gradonačelnika, s tim da
predsjedavajući općinskog vijeća i općinski načelnik, u općinama, višenacionalnog stava, ne
mogu biti predstavnici istog konstitutivnog naroda izuzev općina u kojima jedan konstitutivni
narod čini 80% stanovnika prema posljednjem popisu.
Predstavnički organi vrše svoju funkciju kroz kreiranje gradske i općinske politike i
odlučujući o pitanjima u okviru svojih nadleţnosti; priprema i dvotrećinskom većinom
glasova usvaja statut jedinice lokalne samouprave, usvaja budţet i izvještaj o izvršenju
budţeta jedinice lokalne samouprave, donosi razvojne, prostorne i urbanističke planove i
programe, te provedbene planove, uključujući zoniranje, donosi propise o porezima, taksama,
naknadama i doprinosima jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom, donosi odluke o
upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave, donosi odluke o
zaduţivanju, donosi programe ureĎenja graĎevinskog zemljišta, donosi plan korištenja javnih
površina, donosi odluke o organizaciji mjesne samouprave i nazivima ulica, trgova i dijelova
naseljenih mjesta i dr.
Člankom 15. Zakona o principima lokalne samouprave propisane su nadleţnosti
izvršnog organa lokalne samouprave: predstavlja i zastupa jedinicu lokalne samouprave,
donosi akte iz svoje nadleţnosti, izraĎuje i vijeću na usvajanje podnosi nacrt i prijedlog
budţeta, ekonomske planove, razvojne planove, investicione programe, prostorne i
urbanističke planove i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na korištenje i
upravljanje zemljištem, uključujući zoniranje i korištenje javnog zemljišta, predlaţe odluke i
druge opće akte vijeću.
MeĎusobni odnosi vijeća i načelnika zasnivaju se na principima meĎusobnog
uvaţavanja i suradnje, s tim da pojedinačno odgovaraju za ostvarivanje vlastitih nadleţnosti,
ali uz zajedničku odgovornost za funkcioniranje jedinice lokalne samouprave. Načelnik je
duţan redovno informirati vijeće o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave,
odgovarati na zastupnička pitanja i inicijative, na način i u roku utvrĎenim statutom, stvarnom
radu i meĎusobnom funkcioniranju općinskog vijeća i načelnika općine. Često ima dosta
problema naročito ako se politička većina u općinskom vijeću razlikuje od političke opcije iz
koje dolazi načelnik općine. Zakon predviĎa mogućnost da općinsko vijeće odnosno načelnik
moţe nakon donošenja odluke zatraţiti da vijeće odnosno načelnik preispita odluku ili akt koji
smatra neustavnim ili nezakonitim. U tom slučaju nadleţni organ duţan je preispitati svoju
odluku odnosno akt u roku od 30 dana i obavijestiti vijeće odnosno načelnika o svojoj odluci
do kada se taj akt neće izvršiti. Kada vijeće odnosno načelnik potvrdi svoju odluku odnosno
akt, vijeće odnosno načelnik moţe u roku od 15 dana pokrenuti postupak preispitivanja
odluke odnosno akta pred nadleţnim organom u skladu s Ustavom i zakonom. TakoĎer,
općinsko vijeće odnosno načelnik moţe nakon donošenja neke odluke zatraţiti da vijeće
odnosno načelnik preispita odluku ili akt koji smatra štetnim za jedincu lokalne samouprave, a
čije izvršenje moţe proizvesti nepopravljivu štetu za interese ili imovinu jedinice lokalne
samouprave. (Mujakić, 2010.)
Organi jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj su Skupština općine
(predstavnički organ) i načelnik općine (izvršni organ).
Skupštinu čine odbornici koji se u skladu s izbornim zakonom biraju na mandatni
period od četiri godine.
Skupštini općine, kao predstavničkom organu općine, pripadaju isključivo političke
funkcije koje proizilaze iz izvornih i samostalnih nadleţnosti općine definiranih Ustavom,
zakonom i statutom općine.
3. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini
Na početku ovog poglavlja, veoma je vaţno napomenuti da se lokalna samouprava u
Bosni i Hercegovini isključivo organizira na nivou entiteta (Federacija Bosne i Hercegovine i
Republika Srpska) i ona je prvenstveno regulirana odredbama entitetskih ustava, Europskom
poveljom o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine, te Zakonom o principima lokalne
samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine iz 2006. godine („Sluţbene novine FBiH“, broj
49/06) i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske iz 2004. godine („Sluţbeni
glasnik RS“, broj: 101/04). (Ajvaz, 2011.) Iz ovih notornih činjenica moţe se konstatirati da
se organizacija lokalne samouprave značajno razlikuje u oba entiteta. Dakle, bitno je
napomenuti da se lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine regulira po principu
decentralizacije1 s dominirajućom pozicijom ţupanija i nedovoljno izgraĎenom pozicijom
općina, dok se pak lokalna samouprava u Republici Srpskoj konstituira na temelju postulata
dekoncentracije2, s prvenstvenom pozicijom entiteta i općina. (Kremenović, 2007.)
Struktura temeljnih postulata lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, u središtu je
razvoja nove vizije strateških ciljeva samoupravljanja kroz odgovorno i proaktivno
upravljanje lokalnim poslovima, fokusiranim prvenstveno na principima Europske povelje o
lokalnoj samoupravi iz 1985. godine. Dapače, veoma je vaţna strategija razvoja, definirana
kroz sedam ključnih segmenata razvoja bosanskohercegovačke lokalne samouprave, i to:
osiguranje modernog vodstva; znatno unaprijeđen kvalitet i ekonomičnost usluga;
blagovremena i suštinska funkcionalna i fiskalna decentralizacija; izgradnja civilnog društva
u javnom poslovima i povećanje direktnog učešća građana; kompetentnost i motiviranost
1Decentralizacija podrazumijeva instrument pomoću kojeg se lokalnim organima ostavlja odreĎeni stupanj
samostalnosti u odnosu na centralne organe i konstituira se decentralizirano drţavno ureĎenje. 2Dekoncentracija podrazumijeva instrument uz pomoć kojeg se postiţe potpuna podreĎenost lokalnih organa
centralnim i uspostavlja se centralističko drţavno ureĎenje u unitarnoj drţavi.
osoblja u lokalnim organima; osiguranje modernog i fleksibilnog vodstva i plodonosna
međulokalna suradnja, s aktivnim učešćem u regionalnim mrežama i inicijativama.3
Dakle, blagovremena uspostava europskih (lokalnih) standarda, kojima se osiguravaju
primjena prava i odgovornosti u lokalnom samoupravljanju u Bosni i Hercegovini zasnivaju
se isključivo na tri principa, koji su suštinskog karaktera i inkorporirani su u Europskoj
povelji o lokalnoj samoupravi4. Prvi princip povezan je s činjenicom da će lokalna
samouprava biti regulirana isključivo zakonom, ili ustavom drţave članice Povelje.
Interesantno je napomenuti da Zakon o lokalnoj samoupravi ne postoji u Bosni i Hercegovini
na drţavnom nivou, što je u djelomičnom disbalansu s Poveljom. Pod drugim principom
podrazumijeva se djelokrug lokalne samouprave, što ne sprječava da se odreĎena prava i
odgovornosti, za posebne lokalne zadatke, budu prenesena na lokalne organe u skladu sa
zakonom. Najzad, treći i najvaţniji princip, koji prokazuje Povelja, podrazumijeva da se
organizacija vlasti formira i realizira „odozdo“, što u suštini znači da se konstituira od niţeg
nivoa ka višem. (Mujakić, 2010.)
Samim tim, na kraju ovog poglavlja moţe se zaključiti da temeljni princip organizacije
lokalne samouprave podrazumijeva da „bez lokalne samouprave nema demokracije“, te bi se
po tome u ključne faktore razvoja lokalnog samoupravljanja u Bosni i Hercegovini moglo
nabrojati: a.) samostalnost u obavljanju lokalnih poslova od lokalnih organa, bez uplitanja
centralnih vlasti; b.) graĎani slobodno biraju svoje lokalne predstavnike, te neposredno
participiraju u donošenju odluka od lokalnog značaja; c.) personalna i lokalna samostalnost
lokalnih organa (institucija); d.) postojanje samostalnih financijskih sredstava za financiranje
rada lokalne samouprave i e.) funkcionisanje lokalne samouprave u skladu s
pozitivnopravnim propisima. (Maksimović, 2013.)
3.1. Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine
Strategija razvoja lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljnjem
tekstu: F BiH) prvobitno je postulirana u Ustavu FBiH iz 1994. godine, gdje je predviĎena
općina kao jedini oblik ostvarivanja lokalnog samoupravljanja. Dvije godine kasnije,
amandmanima na Ustav iz lipnja 1996. godine, definiran je i drugi oblik lokalne samouprave
3 Strateški plan razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, Savez općina i gradova FBiH i RS-a,
http://www.sogfbih.ba/uploaded/download/Strateski%20plan%20razvoja%20lokalne%20samouprave%20u%20
BiH.pdf (27.03.2017.) 4 Članak 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Internet, http://www.conventions.coe.int; U ovom članku
daje se definicija lokalne samouprave, u smislu da „lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost
lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode odreĎenim dijelovima javnih poslova, na temelju
vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.“
– grad. Godinu dana poslije, amandmanima je posebno ustoličen poloţaj glavnog grada
Sarajeva, baš kao i poloţaj Grada Mostara. Zatim se u FBiH pristupilo usvajanju Zakona o
osnovama lokalne samouprave 1995. godine (na snazi sve do 2006. godine), te su paralelno i
svih 10 ţupanija usvojili svoje zakone o lokalnoj samoupravi. Ključni moment za izradu
strukturalne strategije lokalne samouprave desio se kada su u potpunosti razraĎena rješenja
Europske povelje o lokalnoj samoupravi i Ustava FBiH u novom Zakonu. (Mujakić, 2010.)
Nakon osnovne determinacije lokalne samouprave u FBiH, nuţno je navesti
distribuciju nadleţnosti lokalnih organa i ključne probleme u funkcioniranju lokalne
samouprave prema Zakonu o lokalnoj samoupravi u FBiH, i to:
1. Teţnja ka centralizaciji što većeg broja ovlaštenja u rukama ţupanijskih organa
osnovno je obiljeţje odnosa izmeĎu lokalnih i centralnih vlasti; preokretanje ovog
odnosa u korist decentraliziranih tendencija je conditio sine qua non daljeg razvoja
lokalne samouprave;
2. Postoji principijelna neusklaĎenost izmeĎu formalnih ovlaštenja i onoga što jedinice
lokalne samouprave stvarno rade; naime, općine često preuzimaju poslove koje
drţavni organi ne mogu ili neće da rade, a da preuzimanje poslova i odgovornosti nije
praćeno i odgovarajućim sredstvima (briga oko raseljenih lica i oko povratnika, briga
oko porodica poginulih boraca i sl.);
3. Primjena Europske povelje je djelomična i selektivna; najbolji lijek protiv deformacija
lokalne samouprave je dosljedna primjena Povelje, koja uvaţava lokalne tradicije i
specifičnosti utemeljene na europskim standardima i vrijednostima;
4. U pogledu privredne razvijenosti postoje ogromne razlike izmeĎu općina u FBiH, a to
povlači za sobom i različit nivo ostvarivanja prava graĎana u njima;
5. Problem monotipske općine – sve općine, bez obzira na velike meĎusobne razlike (u
pogledu potreba, sposobnosti, stanovništva, veličine, razvijenosti itd.) imaju
jedinstveno definirane nadleţnosti – za jedne to predstavlja ograničenje, a za druge
teret.5
S ciljem zaštite zajedničkog interesa kao i promoviranja i unaprjeĎenja lokalne
samouprave, gradovi i općine mogu formirati saveze na razini Federacije BiH, što predstavlja
jedan od najefikasniji načina za uspješno premašivanje problema u funkcioniranju lokalnih
organa na području FBiH. Takva vizija i misija Saveza općina i gradova FBiH (u daljnjem
5 Analiza stanja uprave i samouprave u Bosni i Hercegovini, Kreiranje strategije razvoja u Bosni i Hercegovini;
http://www.osfbih.org.ba/images/Prog_docs/LG/Arhiv/Istrazivanja/2005_Analiza_stanja_lokalne_uprave_u_Bi
H.pdf (27.03.2017.)
tekstu: Savez) podrazumijeva primarni fundament za realizaciju strateških ciljeva
europeizacije lokalne samouprave. (Koprić, 2014.)
Savez na razini Federacije BiH ima pravo:
1. Djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima u Federaciji.; 2.Pripremati
prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona s ciljem poboljšanja zakona i propisa
koji reguliraju rad jedinica lokalne samouprave; 3.Davati mišljenja i prijedloge u svezi s
raspodjelom javnih prihoda, u dijelu koji se odnosi na financiranje jedinica lokalne
samouprave; 4.Uspostaviti kontakte i suradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i
inozemstvu, kao i postati članom meĎunarodnih asocijacija; 5.Obavljati druge funkcije
sukladno statutu saveza. Prava mogu biti korištena ako savez na razini Federacije okuplja više
od dvije trećine gradova i općina u FBiH. (Član 51. Zakona o principima lokalne samouprave
u FBiH, „Sluţbene novine FBiH“, broj: 49/06)
3.2. Lokalna samouprava u Republici Srpskoj
U Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS) lokalna samouprava je povjerena
isključivo općinama i gradovima, a izvršavaju je lokalni organi i graĎani. Dakle, općine
djeluju kao „prikriveno“ decentralizirani (princip dekoncentracije) organi entitetskih vlasti
prema Ustavu RS-a, Zakonu i Statutu svake od općina na području RS-a. (Bašić, 2011.)
Shodno tome, u ovom dijelu Bosne i Hercegovine prihvaćen je monotipski model
općine, što znači da sve općine na području RS-a imaju iste nadleţnosti i ovlaštenja, tj. pravni
status općina je istovjetan, bez obzira na veličinu, broj stanovništva, nivo razvijenosti i slične
kriterije. Prema tome, tri su bitna obiljeţja koncepta lokalne samouprave u RS-u, i to: 1.)
lokalna samouprava je jednostupna; 2.) već pomenuta monotipska organizacija lokalne
samouprave i 3.) „omnibus“ sistem nadleţnosti – sve općine na području RS-a obavljaju
gotovo iste poslove, bez obzira na različite teritorijalne, demografske, ekonomske i druge
razlike. (Kunić, 2010.)
Samostalne nadleţnosti jedinice lokalne samouprave u RS-u obuhvaćaju sljedeće: a) u
oblasti organiziranja rada i upravljanja jedinicom lokalne samouprave: 1. usvajanje
strategije, odnosno programa razvoja jedinice lokalne samouprave, 2. usvajanje strateških i
provedbenih dokumenata prostornog ureĎenja za područje jedinice lokalne samouprave, 3.
donošenje budţeta i financijskih izvještaja budţeta, 4. ureĎenje i osiguranje korištenja
graĎevinskog zemljišta i poslovnog prostora, 5. organiziranje komunalne policije, 6. poslove
inspekcijskog nadzora, u skladu sa zakonom, 7. organiziranje poslova lokalnog ekonomskog
razvoja, 8. upravljanje i raspolaganje imovinom jedinice lokalne samouprave, 9. osnivanje i
ureĎenje gradske, odnosno općinske uprave, 10. vršenje imovinsko-pravnih poslova, u skladu
sa zakonom, 11. naplatu, kontrolu naplate i prinudnu naplatu prihoda jedinice lokalne
samouprave, u skladu sa zakonom, 12. poslove pravnog zastupanja jedinice lokalne
samouprave, u skladu sa zakonom, 13. poslove evidencije o licima koja su regulirala vojnu
obvezu, 14. donosi program mjera za postizanje ravnopravnosti spolova, 15. Osiguravanje
izvršavanja zakona i drugih propisa; b) u oblasti pružanja usluga: 1. obavljanje specifičnih
funkcija u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zaštite, civilne zaštite,
informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zaštite ţivotne sredine, 2. ureĎenje i osiguranje
obavljanja komunalnih djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne energije, javni
prijevoz lica u gradskom i prigradskom saobraćaju, prečišćavanje i odvodnja otpadnih voda,
pogrebna djelatnost, odrţavanje, ureĎivanje i opremanje javnih zelenih i rekreativnih
površina, odrţavanje javnih saobraćajnih površina u naseljenim mjestima, odvoĎenje
atmosferskih voda i drugih voda s javnih površina, čišćenje javnih površina u naseljenim
mjestima i druge komunalne djelatnosti, u skladu sa zakonom, 3. osnivanje privrednih
društava, ustanova i drugih organizacija radi pruţanja usluga iz njihove nadleţnosti, ureĎenje
njihove organizacije i upravljanje i 4. ureĎivanje i osiguranje izgradnje, odrţavanja i
korištenja javnih objekata i komunalne infrastrukture za obavljanje funkcija jedinice lokalne
samouprave. (Član 18. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, „Sluţbeni glasnik
RS-a“, broj 97/2016)
Shodno gore navedenim nadleţnostima, sami graĎani neposredno sudjeluju u lokalnoj
samoupravi i kada je u pitanju odlučivanje o izgradnji komunalnih objekata, pokretanje
inicijative za donošenje i izmjenu propisa i akata iz nadleţnosti općine, preporuke i prigovori
na rad organa lokalne samouprave, izdvajanje i pripajanje naseljenih područja iz/u sastav
općine i slično preko referenduma, zbora graĎana, graĎanske inicijative, mjesnih zajednica,
panela graĎana, prijedloga, sati graĎana u skupštini općine i drugih zakonom definiranih
oblika. (Koprić, 2013.)
4. Stavovi i prijedlozi
Razrada pozicije i perspektiva razvoja u lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini
upotpunjena je sa stavovima i prijedlozima za poboljšanje ustavno-zakonske pozicije lokalnog
samoupravljanja, s ciljem pribliţavanja euro-atlantskim integracijama i potpune primjene
načela iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi.
Iz razrade članka moţe se konstatirati da se radi o sljedećim prijedlozima i stavovima
po pitanju razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, i to:
1. Graditi demokratske principe lokalne samouprave „od dna prema vrhu“, tj. od
općinskih prema drţavnim vlastima, a ne obrnuto kako to sada politička garnitura
provodi;
2. Donošenje Zakona o lokalnoj samoupravi na nivou drţave Bosne i Hercegovine, te
uspostavljanje jedinstvenog Saveza općina i gradova na nivou Bosne i Hercegovine;
3. Povećanje malog broja ograničenih izvornih nadleţnosti lokalne samouprave, te
smanjenje velikog broja prenesenih ovlaštenja lokalnih organa u Bosni i Hercegovini;
4. Smanjenje pretjerane centralizacije, i potpuno afirmiranje modela lokalne samouprave,
koji je isključivo u suglasnosti s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi;
5. Lokalna samouprava treba dobiti svoju afirmaciju u Ustavu Bosne i Hercegovine, pa u
potpunosti treba iskoristiti, u budućnosti, reformu Ustava Bosne i Hercegovine za
unaprjeĎenje pozicije lokalnog samoupravljanja;
6. Općine postaju najvaţniji segment u globalizaciji i mondijalizaciji, i Europa treba
snaţnije regije, a to zahtijeva jačanje pozicije lokalne samouprave;
7. Intenzivirati meĎuopćinsku suradnju, ali prvenstveno na nivou Bosne i Hercegovine,
uz posebno apostrofiranje na „knowledge transfer“ (transfer znanja) s ciljem izrade
efikasnijih struktura samoupravljanja;
8. Izraditi novu Strategiju razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, te nastaviti
s implementacijom postojeće Strategije za razvoj lokalne samouprave;
9. Uloga mjesnih zajednica je ureĎena kroz zakonska rješenja u FBiH i RS, ali je
neophodna njihova preciznija specifikacija kroz općinske akte;
10. Općine i gradovi trebaju vršiti aktivnu koordinaciju u radu s graĎanima, te dopuštati
da graĎani neposredno sudjeluju u radu lokalnih organa. (Vasiljević, 2008.)
5. Zaključak
Sistem lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini razjedinjen je na nivou entiteta, te
ga karakterizira visok stupanj različitosti u pogledu nadleţnosti, njegove organizacije i
funkcioniranja, kao i nedovoljna suradnja jedinica lokalne samouprave u okviru Bosne i
Hercegovine. Ovako konstruiran sistem lokalne samouprave kočnica je cjelokupnog razvoja
drţavnopravnog okvira lokalne samouprave. Ustav Bosne i Hercegovine ne regulira lokalnu
samoupravu, a na nivou drţave, ne postoji zakon o lokalnoj samoupravi, bez obzira na to što
je ratificirana Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Nadleţnost jedinica lokalne
samouprave u FBiH i RS-u su dosta široko postavljene i mogu da pokriju sve potrebe graĎana
u lokalnim zajednicama. Primjena različitih sistema lokalne samouprave, monotipskog
sistema općine u RS-u i (ne)monotipskog u FBiH, je s aspekta ratifikacije Europske povelje o
lokalnoj zajednici, i s ciljem što brţeg pristupa EU, nedopustivo, jer je Bosna i Hercegovina s
tog gledišta obavezna da pitanje lokalne samouprave regulira na nivou drţave putem Ustava
ili zakona na drţavnom nivou.
Kada je u pitanju Savez općina i gradova, na nivou Bosne i Hercegovine ne postoji
ujedinjen Savez općina i gradova Bosne i Hercegovine, što svjedoči i dokazuje nedovoljnu
suradnju izmeĎu pojedinih općina i gradova u Bosni i Hercegovini. Cjelokupan sistem lokalne
samouprave treba uskladiti sa ratificiranom Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i
uvjetima pristupanja EU, u skladu s propisima Vijeća Europe i mora biti uvrštena u Ustav
Bosne i Hercegovine. To znači da je neophodna harmonizacija entitetskih zakona o lokalnoj
samoupravi na nivou Bosne i Hercegovine ili uspostavljanje okvirnog zakona o lokalnoj
samoupravi na drţavnom nivou. Kada je u pitanju Savez općina i gradova, radi podizanja
suradnje izmeĎu jedinica lokalne samouprave, na nivou Bosne i Hercegovine neophodno je
ujediniti entitetske saveze u jedan, Ujedinjeni savez općina i gradova Bosne i Hercegovine, s
opstankom ili bez postojećih entitetskih saveza.
Literatura
I – Knjige
1. Ajvaz, S. (2011.), Lokalna samouprava, Vitez: Sveučilište/Univerzitet „Vitez“ Vitez
2. Hasović, S. (2012.), Ustavno-pravno ustrojstvo lokalne samouprave u Bosni i
Hercegovini, Sarajevo: Internacionalni Univerzitet Travnik
3. Kremenović, O. (2007), Lokalna samouprava, Banja Luka: Panevropski Univerzitet
„Apeiron“
4. Kunić, P. (2010.), Upravno pravo, Banja Luka: Pravni fakultet Univerziteta u Banja
Luci
5. Maksimović, A. (2013.), Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti, Novi
Pazar: Drţavni Univerzitet u Novom Pazaru
6. Mujakić, M. (2014.), Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Dobra
knjiga – Pravni institut u Bosni i Hercegovini
7. Šmidovnik J., (1999.), Lokalna samouprava, Studentska štamparija Univerziteta
Sarajevo,
8. Ţepić B. , (2000.), Suvremeni politički sustavi, Logos Split
II – Članci
1. Bašić, D. (2011.), „Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini sa osvrtom na
Republiku Srpsku“, Pravni fakultet u Banja Luci, broj 3., Vol. 3, godina 9., str. 33-42
2. Bratić, V. (2008.), „Lokalna samouprava u središnjoj i istočnoj Europi: snaţan,
neovisan instrument upravljanja na lokalnoj razini ili tigar od papira?“, Institut za
javne financije Zagreb, broj 32., Vol. 2., godina 7., str. 139-157
3. Koprić, I. (2010.), „Stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj“, Hrvatska javna uprava,
broj 3., Vol. 2, godina 10., str. 665-681
4. Koprić, I. (2013.), „Reforma lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj“,
HKJU-CCPA, broj 2., Vol. 3, godina 13., str. 659-666
5. Mujakić, M. (2010.), „Lokalna samouprava u FBiH – koncept, nadleţnosti i organi“,
Hrvatska javna uprava, broj 4., Vol. 2, godina 10., str. 1045-1058
III – Internetski izvori
1. Europska povelja o lokalnoj samoupravi,
http://www.sogfbih.ba/uploaded/pravni_okvir/osnovni/Europska%20povelja%20o%2
0lokalnoj%20samoupravi%20s%20objasnjenjem.pdf (27.03.2017.)
2. Komentar Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,
Savez općina i gradova Federacije BiH,
http://www.sogfbih.ba/uploaded/pravni_okvir/osnovni/Komentar%20Zakona%20o%2
0principima%20LS..pdf (27.03.2017.)
3. Koprić, I. (2014.), „Dvadeset godina lokalne i područne (regionalne) samouprave u
Hrvatskoj“,
https://www.academia.edu/10350113/Dvadeset_godina_lokalne_i_podru%C4%8Dne_
regionalne_samouprave_u_Hrvatskoj (27.03.2017.)
4. Koprić, I. (2014.), „Europeizacija hrvatske javne uprave“, Suvremena javna uprava,
https://www.academia.edu/28506779/Europeizacija_hrvatske_javne_uprave_2014._
(27.03.2017.)
5. Lokalna samouprava – propisi i praksa, stalna konferencija gradova i općina, Europske
integracije i lokalna samouprava, broj 2/08,
http://www.skgo.org/reports/602/PRAVNI-BILTEN-SKGO-
%E2%80%98LOKALNA-SAMOUPRAVA---PROPISI-I-PRAKSA%E2%80%99
(27.03.2017.)
6. Mujakić, M. (2012.), „Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i njena primjena u
Bosni i Hercegovini“, izvorni naučni članak,
http://www.diplomacy.bg.ac.rs/pdf/E_Zakonodavstvo/33-34/33_21_MMujakic.pdf
(27.03.2017.)
7. Strateški plan razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini,
http://www.sogfbih.ba/uploaded/download/Strateski%20plan%20razvoja%20lokalne
%20samouprave%20u%20BiH.pdf (27.03.2017.)
8. Vasiljević, D. (2008.), „Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu u Srbiji“,
http://lokalniodrzivirazvoj.webs.com/Literatura/Vasiljevic%20-
%20Lokalna%20samouprava%20u%20Srbiji%20-%202008.pdf (27.03.2017.)
9. Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, „Sluţbeni glasnik RS-a“, broj 35/99,
20/01 i 51/01, http://advokatbijeljina.com (27.03.2017.)
10. Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH, „Sluţbene novine FBiH“, broj 49/06,
http://www.adsfbih.gov.ba (27.03.2017.)
11. Ustav Bosne i Hercegovine,
http://www.mvp.gov.ba/dobro_dosli_u_bih/drzavno_uredjenje/ustav_bih/?id=261
(27.03.2017.)
12. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
http://www.msb.gov.ba/dokumenti/Ustav.Federacije.BiH-bos.(Sl.novine.FBiH).pdf
(27.03.2017.)
