portaltransparenciamunicipalidadintibuca.files.wordpress.com… · SIGLAS i SIGLAS UTILIZADAS AIN-C Atención Integral a la Niñez en la Comunidad AS Auditoría Social BANPROVI Banco

SIGLAS

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SIGLAS UTILIZADAS

AIN-C Atención Integral a la Niñez en la Comunidad AS Auditoría Social BANPROVI Banco de la Producción y la Vivienda BCH Banco Central de Honduras BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo CARICOM Comunidad del Caribe (siglas en inglés) CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza CCERP Consejo Consultivo de la ERP CCT Comisiones Ciudadanas de Transparencia CDD Consejo Departamental de Desarrollo CEDE Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales CENIM Centro Nacional de Inteligencia de Mercados CEPAL Comisión Económica para América Latina CES Consejo Económico y Social CESCCO Centro de Estudios y Control de Contaminantes CNA Consejo Nacional Anticorrupción CODED Comisiones de Desarrollo Departamental CODEL Comités de Desarrollo Económico Local CODEM Comisiones de Desarrollo Municipal CODEM Comités de Emergencia Municipales CODOT Consejo Departamental de Ordenamiento Territorial CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República

Dominicana EFA Educación para Todos (sigla en inglés) ENCOVI Encuesta de Condiciones de Vida ENDESA Encuesta Nacional de Salud ENEE Empresa Nacional de Energía Eléctrica ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares EPH Encuesta Permanente de Hogares EPHPM Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples EROC Espacio Regional de Occidente ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza FACACH Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito de Honduras FAO Programa de las Naciones Unidas para la Agricultura FBKF Formación Bruta de Capital Fijo FHAS Fondo Hondureño de Agua Potable y Saneamiento FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FINACOOP Financiera de Cooperativas FINSOCIAL Financiera Social FONAC Foro Nacional de Convergencia FONADERS Fondo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible FPR Fondo para la Reducción de la Pobreza

ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

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FUNDASIM Fundación Aquiles Samuel Izaguirre Microfinanzas en Acción GERP Gasto en Reducción de la Pobreza GPS Gasto Público Social GSC Grupo de Sociedad Civil HIPC Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (Siglas en ingles) HONDUTEL Empresa Nacional de Telecomunicaciones IDG Índice de Desarrollo relativo a Género IDH Índice de Desarrollo Humano IGC Índice Global de Competitividad IHNFA Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social INAM Instituto Nacional de la Mujer INE Instituto Nacional de Estadísticas INFOP Instituto Nacional de Formación Profesional IPCF Ingreso per cápita familiar IRAs Infecciones Respiratorias Agudas MDL Modelos de Desarrollo Local MDRI Iniciativa Multilateral de Alivio de Deuda (siglas en inglés) MIPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa NBI Necesidades Básicas Insatisfechas OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organización no Gubernamental PDM Plan de Desarrollo Municipal PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto PIM-ERP Planes de Inversión Municipal para la ERP PLANOT Plan Nacional de Ordenamiento Territorial PMRTN Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional PNB Producto Nacional Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POT Planes de Ordenamiento Territorial PPR Presupuesto por Resultados PRAF Programa de Asignación Familiar PRALEBAH Programa de Alfabetización y Educación Básica de Honduras PRGF Facilidad para el Crecimiento Económico y la Reducción de la Pobreza (siglas

en inglés) PROHECO Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria PUB Padrón Unificado de Beneficiarios PYMES Pequeñas y Medianas Empresas SAFT Sistema de Administración Financiera Tributaria SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados SDE Servicios de Desarrollo Empresarial SDP Secretaría del Despacho de la Presidencia SEFIN Secretaría de Finanzas SEN Sistema Estadístico Nacional SES Sector de la Economía Social SETCO Secretaría Técnica y de Cooperación SGPR Sistema de Gestión por Resultados SIAFI Sistema de Administración Financiera Integrada

SIGLAS

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SIARH Sistema de Información de Recursos Humanos SIERP Sistema de Información de la ERP SIFAR Sistema de Financiero Alternativo Rural SINACOIN Sistema de Información Nacional de la Cooperación Internacional SINAHP Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINIMUN Sistema Nacional de Información Municipal SISPU Sistema de Inversión del Sector Público SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda SSF Sistema Social Forestal STSS Secretaría de Trabajo y Seguridad Social TIC Tecnologías de Información y Comunicación UE Unión Europea UNAT Unidad de Apoyo Técnico UPEG Unidad de Planeación y Evaluación de la Gestión UPE-PNUD Unidad de Prospectiva y Estrategias del Programa de las Naciones Unidas para

el Desarrollo VIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirido

v

CONTENIDO

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN .............................................................................................................. 1

CCOONNTTEENNIIDDOO DDEELL DDOOCCUUMMEENNTTOO ................................................................................................................................ 3

CCAAPPÍÍTTUULLOO II:: JJUUSSTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN YY OORRIIEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE LLAA AACCTTUUAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP ....... 7

LLAA AAGGEENNDDAA PPEENNDDIIEENNTTEE DDEE LLAA EERRPP ...................................................................................................................... 10

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII:: CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS YY DDEETTEERRMMIINNAANNTTEESS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA ...................... 13

AA.. MMAAGGNNIITTUUDDEESS YY DDIIFFEERREENNCCIIAASS GGEEOOGGRRÁÁFFIICCAASS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA .................................................................. 13 1. MEDICIONES DE LA POBREZA ....................................................................................................................... 14 2. OTROS INDICADORES: BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA .................................................................. 17

BB.. DDEETTEERRMMIINNAANNTTEESS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA EENN HHOONNDDUURRAASS ....................................................................................... 19 1. DETERMINANTES DE LA POBREZA A NIVEL DE HOGAR ................................................................................ 19 2. DETERMINANTES GLOBALES DE LA POBREZA ............................................................................................. 25

CC.. IIDDEENNTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN YY LLOOCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS PPOOBBRREESS:: ¿¿QQUUIIÉÉNNEESS SSOONN YY DDOONNDDEE EESSTTÁÁNN?? ......................... 34 1. IDENTIFICACIÓN DE LOS POBRES ................................................................................................................. 34 2. UBICACIÓN DE LA POBREZA ......................................................................................................................... 42

DD.. IINNEEFFIICCIIEENNCCIIAA DDEELL GGAASSTTOO SSOOCCIIAALL .................................................................................................................... 43

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII:: OOBBJJEETTIIVVOOSS,, MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE LLAA EERRPP ................................... 47

AA.. VVIISSIIÓÓNN GGLLOOBBAALL DDEE LLAA EERRPP ................................................................................................................................ 47

BB.. OOBBJJEETTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP ........................................................................................................................................... 48

CC.. MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE LLAA EERRPP ................................................................................................................... 48

DD.. MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS IINNTTEERRMMEEDDIIOOSS DDEE LLAA EERRPP ....................................................................................... 55

EE.. PPRRIINNCCIIPPIIOOSS DDEE AACCCCIIÓÓNN NNEECCEESSAARRIIOOSS PPAARRAA EELL ÉÉXXIITTOO DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA .............................................. 58

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIVV:: MMAARRCCOO CCOONNCCEEPPTTUUAALL ............................................................................ 67

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN ........................................................................................................................................................ 67

AA.. RREEIINNTTEERRPPRREETTAANNDDOO LLAA RREELLAACCIIÓÓNN EENNTTRREE CCRREECCIIMMIIEENNTTOO YY PPOOBBRREEZZAA.. ................................................... 70 1. EL CRECIMIENTO IMPORTA, PERO SE REQUIERE ALGO MAS QUE CRECIMIENTO ....................................... 71 2. EL CRECIMIENTO QUE SÍ INTERESA A LA ERP: EL CRECIMIENTO PRO POBRE .......................................... 71 3. LA NECESARIA CONSIDERACIÓN DE LA EQUIDAD ........................................................................................ 73

BB.. LLAA OOPPEERRAACCIIOONNAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEELL MMAARRCCOO CCOONNCCEEPPTTUUAALL ................................................................................. 74 1. LA ERP COMO UNA POLÍTICA INTEGRAL .................................................................................................... 74 2. REMOVER LAS RESTRICCIONES DE LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA PARA ACCEDER A ACTIVOS 75 3. LA ERP COMO POLÍTICA INTEGRAL CON “ENFOQUE DE ACTIVOS” ........................................................... 76


vi

CC.. LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA DDEE MMEEDDIIOOSS DDEE VVIIDDAA CCOONN EENNFFOOQQUUEE DDEE DDEESSAARRRROOLLLLOO TTEERRRRIITTOORRIIAALL SSOOSSTTEENNIIBBLLEE . 79

DD.. EELLEEMMEENNTTOOSS CCEENNTTRRAALLEESS DDEE AACCCCIIÓÓNN:: LLAA FFOOCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN YY LLAA IINNTTEEGGRRAALLIIDDAADD EENN EELL TTEERRRRIITTOORRIIOO .. 80 1. PRIORIZAR LAS ACCIONES EN FAVOR DE ZONAS Y DE LOS GRUPOS POBLACIONALES MÁS POSTERGADOS DEL PAÍS .................................................................................................................................................................. 80 2. INTEGRALIDAD EN EL TERRITORIO .............................................................................................................. 81 3. ESTRUCTURA PROGRAMATICA Y GASTO SOCIAL REDISTRIBUTIVO ............................................................ 82

CCAAPPÍÍTTUULLOO VV:: LLAA EESSTTRRUUCCTTUURRAA PPRROOGGRRAAMMÁÁTTIICCAA DDEE LLAA EERRPP ....................................... 83

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN ........................................................................................................................................................ 83

AA.. ÁÁRREEAASS EESSTTRRAATTÉÉGGIICCAASS ........................................................................................................................................ 87 A1. AMPLIACIÓN DE CAPACIDADES: ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO ..................................................... 87 A2. CREACIÓN DE OPORTUNIDADES, PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO, AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD Y GENERACIÓN DE EMPLEO DIGNO ......................................................................................................................... 94 A3. ACCESO Y MODERNIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIAL ....................................... 101 A4. GESTIÓN DE RIESGOS SOCIALES Y AMBIENTALES ....................................................................................... 107

BB.. EEJJEESS TTRRAANNSSVVEERRSSAALLEESS ....................................................................................................................................... 114 B1. DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................................ 115 B2. TRANSPARENCIA, ANTICORRUPCIÓN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA ............................................... 117 B3. AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ................................................................................................... 118 B4. EQUIDAD E IGUALDAD DE GÉNERO ....................................................................................................... 120 B5. SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL ........................................................................................ 123 B6. PARTICIPACIÓN CIUDADANA ................................................................................................................. 124 B7. DERECHOS HUMANOS............................................................................................................................ 125

CC.. EELLEEMMEENNTTOOSS DDEE SSOOSSTTEENNIIBBIILLIIDDAADD DDEE LLAA EERRPP .............................................................................................. 127 C1. CRECIMIENTO ECONÓMICO EQUITATIVO Y SOCIALMENTE INCLUYENTE ................................................. 129 C2. CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ............................................................................. 134 C3. GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA ............................................................................................................... 136 C4: MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .................................................................................. 139

DD.. FFIINNAANNCCIIAAMMIIEENNTTOO DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA .......................................................................................................... 141

CCAAPPÍÍTTUULLOO VVII:: LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA PPAARRAA LLAA RREEDDUUCCCCIIÓÓNN DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA VVIISSTTAA CCOOMMOO PPRROOCCEESSOO ..................................................................................................................... 147

CCAAPPÍÍTTUULLOO VVIIII:: MMAARRCCOO IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL YY OOPPEERRAATTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP ........................... 155

AA.. MMAARRCCOO IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL AACCTTUUAALL YY SSUUSS RREESSTTRRIICCCCIIOONNEESS .......................................................................... 157

BB.. PPRROOPPUUEESSTTAA DDEE MMAARRCCOO OOPPEERRAATTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP ......................................................................................... 158

CCAAPPÍÍTTUULLOO VVIIIIII:: HHAACCIIAA UUNNAA GGEESSTTIIÓÓNN YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN PPOORR RREESSUULLTTAADDOOSS DDEE LLAA EERRPP161

AA.. NNUUEEVVOO EESSTTIILLOO DDEE GGEESSTTIIÓÓNN ............................................................................................................................ 163

BB.. EELL SSIISSTTEEMMAA DDEE SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN ............................................................................................ 165 1. PROGRAMACIÓN POR RESULTADOS (PPR) ................................................................................................ 166 2. EVALUACIÓN DE IMPACTO ......................................................................................................................... 168 3. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y RENDICIÓN DE CUENTAS ........................................................... 169

CONTENIDO

vii

CC.. AAUUDDIITTOORRÍÍAASS EENN EELL MMAARRCCOO DDEELL PPRROOCCEESSOO DDEE SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN ....................................... 170

DD.. PPRROOCCEESSOO DDEE GGEESSTTIIÓÓNN YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP CCOONN OORRIIEENNTTAACCIIÓÓNN AA RREESSUULLTTAADDOOSS ...................... 172

EE.. AARRTTIICCUULLAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS SSIISSTTEEMMAASS DDEE IINNFFOORRMMAACCIIÓÓNN EEXXIISSTTEENNTTEESS ......................................................... 173

FF.. TTEEMMAASS RREELLAACCIIOONNAADDOOSS CCOONN LLAA IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEELL SSIISSTTEEMMAA ............................................... 174 1. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA ......................................................................................... 175 2. ESQUEMA DE INCENTIVOS .......................................................................................................................... 178 3. DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO ........................................................ 178 4. FORTALECIMIENTO DE LAS INSTANCIAS DEL SISTEMA ............................................................................. 179

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIXX:: PPAARRTTIICCIIPPAACCIIÓÓNN CCIIUUDDAADDAANNAA EENN EELL ÁÁMMBBIITTOO LLOOCCAALL YY AA NNIIVVEELL SSEECCTTOORRIIAALL ................................................................................................................. 181

AA.. ÁÁMMBBIITTOO LLOOCCAALL .................................................................................................................................................. 182 1. FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALES ............................................................................ 182 2. ETAPA DE PLANIFICACIÓN ......................................................................................................................... 182 3. ETAPA DE EJECUCIÓN ................................................................................................................................. 183 4. ETAPA DE SEGUIMIENTO ............................................................................................................................ 183 5. AUDITORÍA SOCIAL ..................................................................................................................................... 183

BB.. NNIIVVEELL SSEECCTTOORRIIAALL .............................................................................................................................................. 184

CC.. NNIIVVEELL GGLLOOBBAALL .................................................................................................................................................... 185

CCAAPPÍÍTTUULLOO XX:: RRIIEESSGGOOSS DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA ................................................................ 187

AA.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEELL CCOONNTTEEXXTTOO MMAACCRROOEECCOONNÓÓMMIICCOO ...................................................................... 187

BB.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE UUNN CCRREECCIIMMIIEENNTTOO IINNSSUUFFIICCIIEENNTTEE....................................................................... 189

CC.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLOOSS TTÉÉRRMMIINNOOSS DDEE IINNTTEERRCCAAMMBBIIOO ..................................................................... 189

DD.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLAA PPRREESSIIÓÓNN PPOORR GGRRUUPPOOSS EESSPPEECCIIAALLEESS ............................................................ 190

EE.. DDEEBBIILLIIDDAADDEESS DDEE LLAASS IINNSSTTAANNCCIIAASS DDEE PPAARRTTIICCIIPPAACCIIÓÓNN EENN LLAA IIMMPPLLEEMMEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP .......... 191

FF.. PPLLAANNIIFFIICCAACCIIÓÓNN SSEECCTTOORRIIAALL ............................................................................................................................. 191

GG.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLOOSS DDEESSAASSTTRREESS NNAATTUURRAALLEESS ............................................................................. 192

HH.. OOTTRROOSS RRIIEESSGGOOSS ................................................................................................................................................. 192

AANNEEXXOOSS ....................................................................................................................... 195 ANEXO A ............................................................................................................................................................ 198 METODOLOGÍAS PARA MEDIR POBREZA ............................................................................................................ 198

ANEXO C ................................................................................................................................................................. 204

DEFINICIÓN PRELIMINAR DEL GASTO EN POBREZA ............................................................................. 204


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IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN La Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) es, en principio, un acto de voluntad política al más alto nivel gubernamental, como expresión soberana del pueblo y manifestación material de la democracia representativa y participativa. Para que tenga incidencia e impacto masivo, profundo y sostenible, debe involucrar en todo su proceso de formulación, implementación, seguimiento y evaluación, a diferentes poderes del Estado y actores nacionales relevantes: organizaciones de la sociedad civil, empresarios en sus diferentes manifestaciones y expresiones; en fin, a la ciudadanía y sus diversas formas de organización social. Solo de esta manera se podrá afirmar que la ERP es una Política Integral de Estado y que es asumida como tal por toda la ciudadanía. La ERP actualizada, parte de la necesidad de promover un proceso planificador democrático, que se inicie con una ética mínima compartida que dignifique a la persona humana y que contribuya a frenar el incremento de las desigualdades sociales. Parte de una esperanza activa, de una esperanza que construye y que dinamiza movimientos sociales y procesos históricos. Esta versión actualizada de la ERP es crítica y autocrítica y promueve procesos que transformen y construyan. Aspira al pluralismo al incorporar a diferentes actores de la institucionalidad política y a diferentes agentes de la sociedad civil, a lo que se agrega la participación de la cooperación internacional. Selecciona cursos de acción y asigna recursos buscando la optimización, lo cual le otorga una razón instrumental. Así concebida, la ERP debe contribuir a resolver dos grandes problemas: por un lado, la construcción de una democracia plena e integral y por otro la modificación sustantiva de la condición social y el mejoramiento progresivo de la calidad de vida de la población de menores recursos, mediante el acceso a los activos productivos, a un empleo digno y a los servicios sociales básicos. Esta nueva versión de la ERP es el resultado de una reflexión, decisión, voluntad y acto fundamentalmente políticos, en su sentido más amplio, porque responde a un problema que es el producto y consecuencia de un proceso histórico estructural, cuya solución y superación es eminentemente política, por lo que para su actualización se ha contado con la participación de instituciones gubernamentales y múltiples organizaciones de la sociedad civil, mereciendo especial referencia la activa participación de las organizaciones de este sector representadas en el Consejo Consultivo de la ERP y los aportes de diferentes agencias de cooperación internacional. Es necesario recordar que “el mundo cuenta con los recursos materiales y naturales, los conocimientos y la gente para hacer realidad en menos de una generación un mundo libre de la pobreza. No es un idealismo descabellado sino un objetivo pragmático y alcanzable desde el punto de vista operacional… La pobreza no debe ser sufrida en silencio por los pobres, ni debe ser tolerada por quienes están en situación de cambiarla. El problema consiste ahora en movilizar la acción, Estado por Estado, organización por organización, individuo por individuo” (Informe Mundial sobre Desarrollo Humano, 1997). Dada su naturaleza intersectorial y multicausal y al rigor exigido en su formulación y ejecución, este documento se sustenta en criterios técnicos. Asimismo, tiene como base y fundamento el andamiaje jurídico del Estado Nación, particularmente lo relativo al enfoque de derechos humanos, en especial los de segunda generación y su impacto en la reducción de la pobreza.


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Aún reconociendo estos avances, es una preocupación generalizada el hecho de que la pobreza no ha registrado disminuciones significativas, a excepción de los dos últimos años como lo demuestran las cifras oficiales del Gobierno de la República y lo confirma el Banco Mundial en su reciente estudio Honduras. Informe sobre revisión de la medición de la pobreza, de fecha 3 de marzo de de 2008. Las cifras demuestran que los altos niveles de pobreza han persistido a pesar de un crecimiento económico relativamente estable y una creciente asignación de recursos públicos destinados al combate de la pobreza. Al reconocer el escaso impacto de estas medidas, el Gobierno y los diferentes actores de la sociedad y de la comunidad internacional concordaron en que la ERP requería un verdadero proceso de actualización y de concertación, el cual ha sido tema de trabajo durante estos dos años por parte de diferentes instancias gubernamentales y no gubernamentales: Gabinete Social, Consejo Consultivo de la ERP (Unidad Técnica), Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), y el Ministro Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza. Tomando en cuenta su naturaleza multicausal y multisectorial y, en consecuencia, el requerimiento de una atención multiinstitucional y multidimensional, la ERP debe contar con un accionar integral en lo económico, social y cultural. Asimismo, debe promoverse activamente la complementariedad, fortalecimiento mutuo, generación de sinergias y una vinculación clara y directa entre las acciones y programas y los objetivos y metas de la ERP. Todo ello en el marco de un presupuesto plurianual y un enfoque de principios, declaraciones y derechos humanos, es decir, el marco jurídico en la cual se inscribe. Por otra parte, existe plena conciencia de que se requiere fortalecer el marco institucional con mayor participación de la ciudadanía dentro de la normativa vigente en la materia, tanto constitucional como legal y reglamentaria, particularmente en el ámbito local, como también implementar un sistema moderno de gerencia basada en resultados. Para elaborar el presente documento, se ha sometido a la ERP a un minucioso escrutinio, que va desde la revisión de su marco conceptual y metodológico hasta la formulación de propuestas específicas. En consecuencia, esta versión actualizada de la ERP se orienta a procurar un sistema económico y social inclusivo e incluyente, con un crecimiento económico pro-pobre, centrado en la equidad y guiado por un marco jurídico que enfatiza en el enfoque de derechos. De tal forma, se propone hacer trascender la perspectiva ciudadana desde el enfoque de la persona beneficiaria al de persona sujeta de derechos, que asume éstos con plena responsabilidad de los deberes que conllevan. En tal sentido, la estrategia considera parte fundamental la justicia distributiva y centra su mirada en la equidad. Se trata de percibir las disparidades y brechas que se presentan en general en el estado de bienestar y de identificar las determinantes sectoriales y estructurales para lograr la superación de la inequidad. Sobre esta base construye su propuesta fundamental para la superación de la pobreza, que parte de facilitar a la población en situación de pobreza y pobreza extrema las capacidades y oportunidades que les permitan incorporarse efectivamente al mercado y a la vida social y política. Esta propuesta exige incrementar la productividad de esta población y aprovechar todas sus potencialidades y las de su entorno económico, social, cultural y ambiental, como

INTRODUCCIÓN

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también hacer uso de los elementos favorables externos. De tal manera, la población por sí misma podrá superar las situaciones de pobreza. Así, este enfoque se centra en el acceso a activos, especialmente de las personas en situación de pobreza, lo cual influye directamente en los medios de vida. Paralelamente se fundamenta en la responsabilidad y participación ciudadana, la equidad de género, los derechos humanos, la descentralización, la transparencia y la sostenibilidad económica, social, ambiental e institucional. Este planteamiento demanda una serie de esfuerzos con sentido de integralidad en el marco conceptual, programático y de implementación de la ERP, que implican nuevos arreglos institucionales y una participación social revitalizada, desde el ámbito local y regional hasta el plano nacional. Asimismo, concebida como Estrategia Nacional, se apoya en una perspectiva de desarrollo a largo plazo exhaustiva, orientada a resultados, de carácter nacional e incluyendo los diversos conceptos de capital (humano, social, natural, financiero y físico). Precisamente esta integralidad es uno de los elementos novedosos que hacen que la Versión Actualizada de la ERP supere a las versiones anteriores de la misma. Se reconoce, por otra parte, que la ERP, es un instrumento de gestión pública y, en tal sentido, para lograr el mayor impacto en la reducción de la pobreza y en un desarrollo humano sostenible, se requiere la mayor coherencia entre las políticas públicas aceptando que en los momentos actuales la ERP es la más importante de estas políticas. Asimismo, para consolidar una gestión favorable a la reducción de la pobreza se debe lograr reflejar adecuadamente la relación existente entre la ERP y otras estrategias y planes del país, constituyéndose ésta en el referente primario que conduzca a cambios políticos, normativos e institucionales fundamentales y a formas más profundas de responsabilidad gubernamental, empresarial, ciudadana y social. En esta perspectiva, la ERP debe orientar las políticas sectoriales, sub sectoriales e institucionales, lo cual demanda la coordinación, compatibilización y, en su caso, la armonización del quehacer institucional gubernamental y de descentralización de atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos, que se profundiza progresivamente en el marco de un proceso de ordenamiento territorial y de fortalecimiento regional, municipal y local. CCOONNTTEENNIIDDOO DDEELL DDOOCCUUMMEENNTTOO En el Capítulo I se presenta la justificación que condujo a revisar exhaustivamente la ERP, y en consecuencia su documento marco. Asimismo, incluye la agenda pendiente del proceso identificada a este momento, la cual será tratada principalmente en el Plan de Implementación de la ERP. En el Capítulo II se presenta la caracterización de la pobreza en Honduras. En primera instancia, se muestra la evolución que han tenido los indicadores de pobreza. Luego, a través de una batería de metodologías e indicadores, se confirman la magnitud y distribución geográfica de la pobreza. A continuación se analizan los factores determinantes de la pobreza tanto en el nivel global como de los hogares. Finalmente, se identifican los grupos y sectores que en mayor medida sufren de pobreza, como segmentos prioritarios de intervención. En el Capítulo III se exponen los objetivos de la Estrategia, así como sus metas e indicadores. Por su continuidad con la ERP original y por su pertinencia, sobre todo por la correspondencia que guarda con los Objetivos y Metas de Desarrollo del Milenio (ODM), tanto los objetivos


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como las metas e indicadores continúan siendo básicamente los mismos. Sin embargo, a partir de la reconsideración conceptual y metodológica y de las nuevas consideraciones en cuanto a institucionalidad, participación y mecanismos de gestión, se agregan los nuevos principios orientadores de la Estrategia. El marco conceptual, que se expone en el Capítulo IV, presenta los elementos teóricos y metodológicos en los que se fundamenta esta versión actualizada. A partir de la convicción de que no hay una relación lineal entre crecimiento económico y reducción de la pobreza, se propone un crecimiento pro-pobre, de base amplia, sustentado en una democratización de la economía y del mercado, con un nuevo patrón de desarrollo basado en la promoción de derechos. El capítulo expone el tema del acceso a activos —particularmente productivos— para los pobres, construido sobre una política integral sobre la cual se fundamenta el combate a la pobreza. En el Capítulo V se plantea la Estructura Programática de la ERP actualizada, que contempla tres elementos de sostenibilidad, cuatro áreas estratégicas y siete ejes transversales. Las áreas estratégicas hacen operativo el enfoque de integralidad a través del concepto de activos. La primera de estas áreas es la ampliación de capacidades mediante la acumulación, con lo cual se organiza el conjunto de acciones, programas y proyectos que se requieren para potenciar los conocimientos, condiciones y aptitudes de los personas en condición de pobreza para enfrentar los problemas de su propio desarrollo Se trata, en suma, de la inversión mediante la ampliación de cobertura y el mejoramiento de la calidad en educación, salud y nutrición, que permitirá a los pobres aprovechar las oportunidades que brinda el mercado. La segunda área es la creación de oportunidades para que los pobres puedan aprovechar sus capacidades incrementadas, ser más competitivos y generar más empleo e ingreso para los hogares, mediante el acceso a los activos productivos (financieros, técnicos y naturales). La tercera área apunta a garantizar la equidad en el acceso a la infraestructura económica y social. Se trata de la creación y ampliación de infraestructura económica (red vial secundaria y terciaria, energía y telecomunicaciones) para los pobres, así como mejorar el acceso y la calidad de la infraestructura social (agua y saneamiento, infraestructura escolar y hospitalaria) y el acceso a una vivienda digna. Con estas intervenciones los pobres mejorarán el bienestar de sus hogares, convirtiéndose en actores económicos reales y en mayores consumidores de bienes y servicios, lo cual contribuirá a reactivar la economía, generar riqueza y lograr mayor progreso en el país. La cuarta y última área es la de, Gestión de riesgos sociales y Ambientales. Parte de la solución para el manejo adecuado de estos riesgos que afectan al país es impulsar un ordenamiento y mejora en el funcionamiento institucional, la promulgación de la Ley de Contingencias y la promulgación de una normativa para la elaboración y aplicación de una política social teniendo como uno de los ejes centrales la preparación frente al riesgo. Este pilar también implica el establecimiento de mecanismos de protección de grupos particularmente vulnerables, para lo cual se plantea la puesta en marcha de una red de protección social que atienda debidamente a la niñez, juventud, adolescencia, adulto mayor, personas con retos o capacidades diferenciadas y las madres solteras y abandonadas. También esta red debe procurar más equidad para los pueblos de origen étnico de Honduras, lo cual ayudará a mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y aumentar el bienestar nacional.

INTRODUCCIÓN

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Seguidamente, se identifican los ejes transversales. Se parte del reconocimiento de que para hacer efectivo el crecimiento pro-pobre y el reconocimiento de derechos se requiere que el conjunto de políticas, programas y proyectos estratégicos esté permeado por criterios de descentralización, transparencia y anticorrupción, protección del ambiente y los recursos naturales, equidad e igualdad de género, seguridad alimentaria y nutricional, participación ciudadana y derechos humanos. Finalmente, se desarrollan los ejes de sostenibilidad — como aquellos elementos de contexto cuyo avance o estancamiento influencian de manera determinante el desempeño de la ERP1—, que son: i) la estabilidad macroeconómica; ii) la construcción de infraestructura; iii) la seguridad pública; y iv) la modernización de la administración pública. El Capítulo VI desarrolla la Estrategia vista como proceso. En este capítulo se plantea la lógica de las aproximaciones sucesivas y de sistematización de mecanismos, metodologías, iniciativas y cuanta idea creativa surja durante dicho proceso. El proceso de actualización dio inicio en la presente administración y culmina en su primera etapa con la concertación del presente documento marco de la ERP. Una segunda etapa se iniciará con la evaluación intermedia, la que se realizará con el concurso activo de un ente externo calificado. Complementariamente, las organizaciones de sociedad civil llevarán a cabo un amplio ejercicio de auditoría social. La descripción del proceso no implica, necesariamente, una ejecución lineal de las acciones, ya que muchas de ellas pueden realizarse de manera simultánea. La apropiación de la ERP por todos los sectores de la sociedad hondureña, especialmente los diferentes poderes del Estado —el ejecutivo en particular— y los diferentes actores de la sociedad civil es fundamental para la sostenibilidad de la misma. El capítulo incluye una nueva visión integral alrededor del desarrollo territorial sostenible, el enfoque de activos y los medios de vida; asimismo, se identifican los lineamientos para la descentralización departamental, municipal, de las mancomunidades y, cuando corresponda, el ámbito regional, en forma progresiva y gradual. El proceso se consolidará en la medida que el país vaya creando sus propios mecanismos de sostenibilidad; y, a raíz de sus avances, el tipo de cooperación internacional se irá modificando cualitativamente hacia nuevas modalidades. En el Capítulo VII se define las reglas bajo las cuales interactúan los diferentes actores en los niveles de institucionalidad y operatividad: i) Nivel de decisión política; ii) Nivel técnico-político; y iii) Nivel de ejecución. Dicho marco se complementa con mecanismos y espacios para hacer efectiva la transparencia, incorporando de manera activa el control ciudadano y la rendición de cuentas, así como mecanismos y espacios de participación ciudadana en todos los niveles. En el Capítulo VIII se presenta el nuevo estilo de gerencia que demanda la ERP. Se trata de un enfoque de la gestión centrado en resultados y en el uso eficiente de la información, así como en la utilización de herramientas modernas de presupuesto, seguimiento y evaluación. El capítulo define además el sistema de monitoreo y evaluación de la ERP. En el Capítulo IX se expone de manera amplia los espacios y procesos en los cuales la participación ciudadana se vuelve efectiva y pasa de una visión subjetiva a un proceso visible y objetivo en el cual las diferentes instancias representativas pueden ejercer una efectiva participación. Se establecen para los niveles local, sectorial y global, los ámbitos y mecanismos

1 Por esto mismo, tales ejes constituyen el vínculo desde la ERP para un Plan Nacional de Desarrollo.


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en que la ciudadanía se debe involucrar en lo relativo a planificación, ejecución, seguimiento y auditoría social. Finalmente, en el Capítulo X se discuten los riesgos que podría enfrentar la ERP para lograr resultados exitosos, y se plantean posibles estrategias para enfrentarlos y mitigar su impacto. Estos riesgos se refieren a: i) la inestabilidad del contexto macroeconómico; ii) la presencia de grupos de intereses que pudieren querer apropiarse de la totalidad de los beneficios económicos y sociales alcanzados; y iii) problemas como la corrupción y la falta de transparencia o rendición de cuentas.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO II:: JJUUSSTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN YY OORRIIEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE LLAA AACCTTUUAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP

Desde su concepción en 1999 y su aprobación a finales del año 20012, la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) se planteó como objetivo fundamental reducir los altos niveles de pobreza de manera significativa y continua. Al culminar el año 2005 —y con ello, finalizar también un período de gestión gubernamental— se hizo un balance crítico de la ejecución de la ERP, el cual destacó logros importantes y también urgentes desafíos. Entre los aspectos positivos de este proceso de actualización se pueden mencionar: i) articulación parcial de un marco operativo que integró, en diverso grado, a diferentes agencias gubernamentales, en torno a objetivos y metas definidas; ii) conducción de un proceso que ha servido de base para avanzar en el alineamiento y armonización de la cooperación internacional; iii) desarrollo de instancias participativas que han dado impulso al diálogo, consulta y búsqueda de consenso en el país; iv) demostración de flexibilidad para incorporar nuevas políticas y acciones favorables al combate a la pobreza, con una visión de largo plazo que trascienda administraciones y coyunturas políticas. Sin embargo, al evaluar su trayectoria y comparar los resultados obtenidos con los objetivos y metas, se evidenció que la ERP tenía rezagos en el desempeño esperado, como se apuntó en el Informe de Avance de la ERP 20053. Por un lado, la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza prevista en el diagnóstico no tuvo el comportamiento lineal y virtuoso enunciado —mayor crecimiento generaría un nivel reducido de pobreza—. Al contrario, la pobreza ha persistido no obstante la mejora relativa del desempeño económico. Por otro lado, los mayores niveles del gasto social destinado a programas y proyectos orientados al combate a la pobreza en los años anteriores a la presente administración no condujeron a su reducción, como se previó, por lo cual el cumplimiento de las metas de la ERP no ha sido satisfactorio. Los distintos informes de avance de la ERP han reconocido que los resultados obtenidos evidencian un rezago significativo en el desempeño esperado. Conforme a ello, se recomendó “explicar de manera minuciosa las causas de la persistencia de la pobreza, así como la relación entre crecimiento y pobreza y la dinámica entre la asignación del gasto ERP y el cumplimiento de las metas al 2015”4. Dicho análisis puso en evidencia inconsistencias en el diseño de la ERP y en el marco de su gestión. Se cuestionó, por ejemplo: i) la falta de una identificación precisa de la población en situación de pobreza y de los factores asociados a la misma; ii) la carencia de una focalización efectiva e integral de los recursos destinados a combatir la pobreza, particularmente la pobreza extrema; iii) la poca coherencia entre los objetivos y metas de la estrategia y su estructura

2 En la cronología de hechos de la ERP, los más importantes fueron la declaratoria de elegibilidad de Honduras para gozar de los beneficios de la iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en ingles) y la suscripción del país en septiembre de 2000 de la Declaración del Milenio. 3 Gobierno de Honduras. 2005. Estrategia para la Reducción de la pobreza. Informe de Avance 2005. UNAT/SDP. 4 Ibídem.


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programática; y iv) la ausencia de un verdadero proceso de apropiación nacional y un auténtico empoderamiento de la estrategia por parte de los sectores más pobres. En tal sentido, el punto de partida de esta actualización es repensar la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza, evitando los razonamientos mecanicistas según los cuales todo crecimiento económico se traduce en reducción de la pobreza5. Por el contrario, se trata de visualizar la relación entre reducción de la pobreza y crecimiento económico en el marco de la creación de círculos virtuosos que potencien las capacidades y oportunidades de la población en situación de pobreza para superar la situación prevaleciente y alcanzar el bienestar6.

Se concluye que sí importa crecer y que para la ERP importa de manera significativa el tipo de crecimiento que se promueve y se obtiene. En una sociedad con una creciente desigualdad, como la hondureña, es necesario comenzar a privilegiar un tipo de crecimiento que favorezca a la población que se encuentra en situación de pobreza, particularmente aquella que se encuentra en situación de pobreza extrema; es decir, lograr un crecimiento pro-pobre. Esta propuesta se basa en el estímulo a los sectores que tradicionalmente han sido excluidos de una serie de políticas públicas y del acceso a servicios de desarrollo empresarial y financiero, y que por consiguiente han sido identificados como de baja productividad, a fin de que logren niveles progresivos de competitividad. También se contempla el estímulo a los sectores de la economía que son intensivos en utilización de mano de obra. De tal manera, se considera imprescindible incrementar la inversión, la formalización del trabajo, los niveles de empleo y particularmente la generación de nuevo trabajo productivo, permanente y directo7. Asimismo, conforme a la Constitución de la República y la legislación vigente, se requiere estimular en forma armónica los diferentes tipos de propiedad y de empresa. Conjugando estos esfuerzos se contribuye a liberar y potenciar las energías de la población en situación de pobreza y se incorpora un activo productivo de gran importancia para la generación de riqueza en forma equitativa en el país. Esta propuesta de un nuevo tipo de crecimiento plantea el tema de la equidad como eje central. A la cabeza de dicho planteamiento se encuentra el reconocimiento de los derechos civiles, políticos y, sobre todo, de los derechos económicos, sociales y culturales. Para la ERP es estratégico lograr, a través de este “enfoque de derechos”, mejores efectos distributivos que se expresen, a su vez, en mejores condiciones de igualdad para continuar impulsando un crecimiento incluyente para todos y un mejoramiento constante de la condición ciudadana. En este enfoque, lejos del asistencialismo y las políticas compensatorias, se requiere una política 5 En la literatura sobre el desarrollo económico se reconoce cada vez más que en países con niveles de desigualdad la expansión del ingreso tiene bajas probabilidades de traducirse en menores niveles de pobreza y de alcanzar tasas sostenidas de crecimiento (véase entre otros a SELA, 2005 y Perry, 2005, Sen: 2002, PNUD, 1995). 6 Este planteamiento en coincidente con otros enfoques holísticos, como el enfoque de cadena, que busca dar realismo económico a las oportunidades y retos para pequeños productores en mercados cada vez más globalizados, y el enfoque de medios de vida permite determinar la compatibilidad entre el desarrollo empresarial rural y las estrategias de vida rurales. La combinación de ambos en el enfoque multicadena con perspectiva de medios de vida permite establecer un marco teórico para buscar un desarrollo económico local con rostro social. Adicionalmente, los enfoques territoriales fortalecen la dimensión territorial para el desarrollo de medios de vida sostenibles con base en el uso sostenible y la conservación de los RR.NN. Para ampliar, véase CATIE's Approach to Rural Poverty Reduction (2006). 7 En el primer documento de actualización de la ERP, en el año 2003, ya se había intentado decantar esta discusión hacia el denominado crecimiento pro-pobre, bajo el convencimiento de que las políticas estructurales y macroeconómicas habían sido incapaces de promover el crecimiento económico y reducir la pobreza. Dicho giro, sin embargo, no era diferente de las políticas que ya se habían implementado en el pasado.

CAPÍTULO I: JUSTIFICACIÓN Y ORIENTACIÓN DE LA ACTUALIZACIÓN DE LA ERP

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económica y social que restituya derechos, en el sentido material del término, y que se operativice por consiguiente en políticas, planes, programas, proyectos y una institucionalidad que los promueva, fortalezca y vigile por su cumplimiento. El otro aspecto conceptual se relaciona con la visualización de la pobreza y de las estrategias para enfrentarla. Si la pobreza es un fenómeno multicausal, su combate no puede concentrarse en atacar factores aislados. Por eso mismo, la ERP se plantea como una estrategia integral, holística, que enfrente: i) las múltiples causas de la pobreza; ii) los aspectos macroeconómicos y los elementos microeconómicos; iii) el corto plazo y también el largo plazo; iv) intervenciones globales y específicas; v) la ejecución de acciones en el ámbito nacional combinadas con acciones regionales y locales; vi) los criterios sectoriales y una perspectiva intersectorial. En el plano de operativizar su nuevo marco conceptual, la ERP se enfoca en eliminar el conjunto de restricciones que impiden a la población en situación de pobreza acceder a activos; entendiendo como tales la dotación de recursos de capital humano y físico, y también el desarrollo de sus capacidades y potencialidades económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales. En consecuencia, la estrategia adopta un enfoque orientado a promover la adquisición, posesión, disfrute, goce y ampliación de activos para la población en situación de pobreza, conocido como “enfoque de activos”8. Para convertir este planteamiento en una política pública efectiva, la ERP deberá focalizar sus esfuerzos y recursos hacia la población en situación de pobreza extrema. Para ello se conciben dos mecanismos básicos de focalización: desde una perspectiva práctica, la integración en el territorio de políticas sectoriales; y, desde la perspectiva programática, establecer criterios específicos para precisar el llamado gasto ERP, o gasto destinado a la reducción de la pobreza. Respecto al primer mecanismo de focalización, y dado que la estrategia deviene obligada a operar en un territorio determinado (territorios priorizados por sus mayores niveles de pobreza) las políticas públicas requieren de una alta dosis de complementariedad a fin de actuar integradamente sobre las causas de la pobreza en el marco territorial donde se muestran las restricciones. Se trata de un tipo de intervención en la que se conjugan distintas políticas sectoriales y se practican diversas modalidades de acción en un territorio específico, bajo el enfoque de ordenamiento territorial. Esta focalización debe ser acompañada por un enfoque integral en las intervenciones. Significa implementar “paquetes” de acciones en el mismo espacio geográfico para simultáneamente: i) ampliar las capacidades; ii) ampliar las oportunidades; iii) mejorar la infraestructura; y iv) reducir las situaciones de riesgo, especialmente de las poblaciones particularmente vulnerables. Por las características que le son propias, la Red Solidaria es un mecanismo central y práctico de esta propuesta de focalización de la ERP en determinados territorios. El segundo mecanismo tiene que ver con la necesidad de una redistribución efectiva del presupuesto público, compatible con la equidad y el enfoque de derechos; es decir, un gasto social, y en especial un gasto ERP, clara y precisamente volcado a favorecer a la población en 8 Es importante señalar la coincidencia entre este planteamiento y el “enfoque de medios de vida”, ya que éste último concibe también la pobreza como resultante del bajo acceso (dotación) a los activos de medios de vida (capital natural, humano/cultural, social/político, físico y financiero), lo cual tiene como consecuencia las bajas capacidades y destrezas para vivir una vida digna y sana, generar un nivel mínimo de bienestar y participar en procesos de toma de decisión y la sociedad como tal. Véase: CATIE's Approach to Rural Poverty Reduction (2006).


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situación de pobreza. Así, la ERP actualizada proclama una “clara orientación pro-pobre del gasto”, con características progresivas. En el mediano y largo plazo, también deben visualizarse orientaciones distributivas en el ingreso. Para ello es urgente contar con un pacto social y fiscal que permita consolidar cambios en la tributación y el sistema de recaudación, de tal manera que, entre otros aspectos, supere el sesgo eminentemente regresivo del sistema tributario nacional. Este nuevo enfoque no es neutral a cualquier forma de gestión. La gerencia de una política integral “enfocada en activos” requiere consustancialmente que la ERP esté apoyada en un sistema de gerencia nuevo, orientado a resultados. Por consiguiente, es necesario contar con un verdadero sistema de monitoreo y evaluación, transversal a todos los ciclos de vida de las políticas públicas y de los programas y proyectos. Este esfuerzo adicionalmente requiere la sincronización y compatibilización de los principales sistemas de monitoreo y evaluación. Los problemas apuntados obligan, a su vez, a revisar aspectos como la participación, la coordinación y la institucionalidad misma de la ERP, a fin de lograr una verdadera apropiación nacional y un real empoderamiento de la estrategia por parte de la ciudadanía y en especial de los sectores más pobres. En cuanto a la coordinación en la implementación de la Estrategia, se ha reconocido que la misma ha sido débil tanto inter como intrasectorial, y ha reflejado una evidente falta de liderazgo. Con este nuevo enfoque, la ERP, particularmente por su sentido de integralidad tanto respecto al ciclo de vida del ser humano como de los sectores que interactúan, requiere fortalecer la institucionalidad a fin de que promueva una efectiva coordinación y participación entre los sectores y agentes de la sociedad. En los niveles gubernamental, de la sociedad civil y de la comunidad de cooperantes, se reconoce que es necesario superar factores determinantes como son: i) las características mismas organizativas y de legitimidad propias de la sociedad civil, que no son del todo inclusivas, especialmente para los pobres; y ii) el compromiso político asumido por el país en la elaboración y ejecución de la estrategia y su liderazgo. Con variaciones de un gobierno a otro, hasta el presente, la ERP no se ha convertido en una herramienta fundamental de gestión pública y, de modo general, los principales representantes de las instituciones no se han involucrado directamente en su ejecución. Un punto crítico de esta institucionalidad es la coordinación entre el nivel central y el municipal, de manera que las intervenciones en el territorio que promueve el enfoque en activos sean lo más efectivas posibles. LLAA AAGGEENNDDAA PPEENNDDIIEENNTTEE DDEE LLAA EERRPP La ERP ha sido una herramienta de Estado dotada de flexibilidad, lo cual le ha permitido cierta perfectibilidad en el tiempo. Con la presente actualización se comprueba esta característica y se utilizará para potenciar aún más la propuesta de rescatar el fin principal de la ERP, que es reducir efectivamente la pobreza en Honduras. En este sentido, la presente versión de la ERP se concibe como un documento de proceso. Muchos temas, perfiles e indicadores que comprende la ERP han quedado enunciados en este documento, pero requieren un mayor desarrollo de la precisión técnica, la discusión y el consenso. La idea es que en lo inmediato, el Gobierno de Honduras, como Estado Nación,

CAPÍTULO I: JUSTIFICACIÓN Y ORIENTACIÓN DE LA ACTUALIZACIÓN DE LA ERP

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cuente con una versión actualizada de uso oficial y en el corto plazo se avance en los temas pendientes, de manera que pueda incorporarse posteriormente. Así, la agenda pendiente de la versión actualizada de la ERP es la siguiente: 1. Elaborar el Plan de Implementación de la ERP. 2. Precisar el marco macroeconómico o marco de desarrollo de la ERP, lo cual requiere la

participación indispensable de la Secretaría de Finanzas y del Banco Central de Honduras. 3. Revisar las metas e indicadores globales y analizar la pertinencia de incluir otros

adicionales relacionados con los nuevos temas que la ERP actualizada considera, entre otros: alianza y cooperación mundial para el desarrollo (estrategias de articulación con la economía globalizada), productividad sistémica y de los sectores.

4. Ampliar la identificación e incorporación al SI-ERP y a la ERP actualizada los indicadores y

metas de género, juventud y grupos vulnerables, así como indicadores específicos de nutrición y aquellos otros que se deriven de nuevas metas e indicadores globales.

5. Redefinir los indicadores intermedios de la ERP y armonizarlos con las metas e indicadores

del Sistema de Gerencia basado en Gestión por Resultados. 6. Compatibilizar el proceso de alineamiento y armonización de la cooperación internacional

con la versión actualizada de la ERP, conforme a las Declaraciones de Monterrey, Roma y París.

7. Reformular los actuales programas y proyectos de manera que, al igual que los nuevos que

se formulen, respondan a la estructura programática propuesta y a la definición del gasto ERP. Para estos propósitos se utilizarán, previa consulta al Consejo Consultivo de la ERP, los Criterios de Priorización de Proyectos aprobados en el Gabinete Social el 10 de mayo de 2007 los cuales serán confirmados una vez que la presente versión sea aprobada por las instancias competentes.

8. Formular, identificar y sistematizar los estudios de evaluación de impacto de los principales

programas y proyectos de la ERP ya realizados y aquellos que deberán elaborarse a mediano y largo plazo.

9. Elaborar un mapeo de intervenciones, a través de un sistema digitalizado y geo-

referenciado de las intervenciones de la ERP. 10. Incorporar a la ERP propuestas viables que permitan aplicar o transferir, según el caso,

experiencias para la implementación descentralizada de la Estrategia. 11. Continuar identificando y propiciando procesos de focalización de poblaciones en situación

de vulnerabilidad, tales como la población migrante retornada.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII:: CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS YY DDEETTEERRMMIINNAANNTTEESS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA

El sistema socioeconómico de Honduras se caracteriza, entre otros resultados, por el elevado nivel de pobreza, una profunda asimetría en el ingreso de los hogares y bajos niveles de productividad promedio de los trabajadores, particularmente en las áreas rurales. La proporción de hogares bajo la línea de pobreza se mantuvo prácticamente inalterable durante los últimos tres lustros, a pesar de un modesto crecimiento económico y de la inversión en reducción de la pobreza realizada a partir de 2001. Esto se ha evidenciado a través de diferentes metodologías de medición utilizadas. Los hogares en situación de pobreza se caracterizan por: i) contar con un número alto de miembros jóvenes en el hogar; ii) una alta dependencia de un sólo generador de ingreso que posee baja escolaridad y generalmente trabaja en sectores de baja productividad, por lo cual carecen de suficientes ingresos para atender las necesidades básicas; iii) viven bajo condiciones de escasa o nula protección social; iv) el acceso a servicios básicos es precario, como también sus viviendas; v) múltiples dificultades para satisfacer debidamente los requerimientos de educación y salud, vii) vinculado a lo anterior, las redes de protección social son incipientes y la emigración es un fenómeno constante. El manejo macroeconómico y las reformas económicas han estabilizado el crecimiento; sin embargo, por las características propias de éste, y especialmente por sus implicaciones distributivas, no ha sido suficiente para avanzar hacia la reducción de la pobreza. Por otra parte, los beneficios del escaso crecimiento no son ampliamente compartidos entre toda la población. Las intervenciones de política pública, que han utilizado cantidades sustanciales de recursos en forma de gasto o de ingresos no recibidos, no han tenido el impacto final esperado en la reducción del alto nivel de la pobreza, aunque sí han mejorado ligeramente algunos indicadores sociales. AA.. MMAAGGNNIITTUUDDEESS YY DDIIFFEERREENNCCIIAASS GGEEOOGGRRÁÁFFIICCAASS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA El concepto de pobreza hace referencia a la privación multidimensional de elementos necesarios para la seguridad humana dentro de una sociedad, ya sean éstos medios o recursos, y por ende a la incapacidad o limitación sustantiva para modificar esta situación. Dado su carácter multidimensional, la medición de la pobreza es altamente compleja, por lo que coexisten diferentes metodologías de cálculo, que si bien son aproximaciones útiles al tema, todavía no son plenamente satisfactorias. Los métodos más utilizados son la medición por ingreso, por consumo y por necesidades básicas insatisfechas. Cada uno de ellos, aunque con distintos resultados, confirma la pobreza en Honduras es de gran magnitud.


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1. MEDICIONES DE LA POBREZA

a. Pobreza medida por ingreso La pobreza medida a través del método de ingreso (líneas de pobreza) abarcó el 60.0% de los hogares, según los resultados de la Encuesta de Hogares de septiembre de 2007. Por su parte, esta misma encuesta mostró que el 35.4% de los hogares se encontraban en condiciones de pobreza extrema. Estos datos muestran que la pobreza total se redujo en 4.5 puntos porcentuales desde mayo 2001 (64.5%) hasta el 60.0% registrado en septiembre 2007. Sin embargo, el proceso de reducción de la pobreza no ha sido continuo; por el contrario, se estancó hasta 2005, año en que el 65.3% de los hogares se encontraba bajo la línea de pobreza. Asimismo, la pobreza extrema no había registrado disminución en ese período, ya que para 2005 el 47.1% de los hogares se encontraba en esa condición. En términos de ámbitos geográficos, el problema se acentúa en el área rural; las tasas de pobreza y de pobreza extrema superan con creces a sus correspondientes en el área urbana. En 2007, el área urbana registró 55.4% y 22.4% de hogares en pobreza y pobreza extrema, respectivamente, y en el área rural los porcentajes fueron de 66.4% y 53.4%. En el Cuadro II.1 se puede ver claramente, no solo el estancamiento del combate a la pobreza en el período 2001-2005, sino el retroceso registrado; para el caso, la pobreza total en el área urbana pasó de 57.8% del total de hogares en 2001 a 60.3% en 2005 (3.5% de aumento), para luego reducirse a 55.4% en 2007. Por su parte, la pobreza extrema en el área urbana se redujo de 37.8% en 2001 a 31.27% en 2005, para finalmente recalar en 22.4% en 2007, lo que significa una reducción de 15.4 puntos porcentuales para todo el período 2001-2007. En el área rural la pobreza apenas se redujo de 73.8% en 2001 a 71.5% en 2005 (2.3 puntos porcentuales), bajando posteriormente hasta 66.4% en 2007, lo que significa una caída de 17.4 puntos porcentuales desde 2001.

Cuadro II.1

DISTRIBUCION DE LA POBREZA SEGÚN AREA GEOGRAFICA

Hogares según Estrado de Pobreza a Nivel Urbano 1991 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Pobreza Extrema 46.7 36.5 37.8 28.5 29.8 29 31.2 25.8 22.4

Pobreza 68.4 57.3 57.8 58.2 57.2 58.6 60.3 54.9 55.4

Hogares según estado de Pobreza a Nivel Rural

1991 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Pobreza Extrema 59.9 60.9 60.5 63.3 63.1 61.4 63.8 60 53.4

Pobreza 79.6 74.6 73.8 72.2 72.5 70.3 71.5 69.1 66.4Fuente: EPHPM ‐ INE.

Gráfico II.1 Honduras: Evolución de la Pobreza Total

2000-2007

64.865.1

64.2

65.3

61.8

60.1

65.2

58.0

59.0

60.0

61.0

62.0

63.0

64.0

65.0

66.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Pobreza total

CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS Y DETERMINANTES DE LA POBREZA

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Por su parte, la pobreza extrema rural se incrementó de 60.6% en 2001 a 63.8% en el año 2005. Sin embargo, esa tendencia se revirtió en los últimos años hasta alcanzar el 53.4% de los hogares de las zonas rurales, lo que equivale a una reducción de 10.4 puntos porcentuales en comparación con 2005. Si se efectúa el análisis en términos del número absoluto de personas que entran o salen de la pobreza, la dinámica de ingresos de las familias genera resultados interesantes. En el periodo 2007-2003, 483 mil personas lograron salir de la pobreza, mientras que los mayores progresos fueron logrados en el número de personas que abandonaron la pobreza extrema: 841 mil personas logran salir de esa situación en el periodo 2007-2003. Esta dinámica ha conducido a un incremento de las personas en situación de pobreza relativa (358 mil personas), pero evidencia que una gran cantidad de personas que estaban en condiciones de pobreza extrema han pasado a ser menos pobres.

Cuadro II.2 NÚMERO DE PERSONAS EN CONDICIONES DE POBREZA

EN VALORES ABSOLUTOS 20032007

Condición Años

2003 2004 2005 2006 2007 2007-2003

Extrema 3,375,885 3,247,785 3,378,315 3,139,793 2,587,117 -841,198

Relativa 1,130,282 1,217,371 1,126,488 1,256,044 1,484,565 358,077

Total 4,506,167 4,465,156 4,504,803 4,395,837 4,021,682 -483,121

Fuente: EPHPM 2003 – 2007 – INE

b. Pobreza por consumo Debido a la disponibilidad de nueva información para medir la pobreza, a partir de 2004 se utiliza como indicador de bienestar el consumo per cápita mensual del hogar. Bajo esta metodología, en el año 2004 casi la mitad de los hondureños son pobres (50.7%), mientras que un cuarto de la población vivía en pobreza extrema (23.7%).9 La pobreza medida por consumo también es muy extensa en áreas rurales, donde casi tres de cada cuatro personas (72.2%) viven en pobreza, mientras en el área urbana uno de cada cuatro individuos (27.6%) viven en una situación de pobreza.

9 La información obtenida a partir de la primera Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) que realizó el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) en 2004. El Banco Mundial, en su Informe Honduras. evaluación de la pobreza (2006) permite comparar cifras estimadas por consumo a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares (ENIGH) para el año 1998/99. Se han hecho ajustes para producir un conjunto de agregados de consumo comparables, observando que la pobreza disminuyó de 52.6% a 50.7% (1.8 puntos porcentuales), y la pobreza extrema disminuyó de 25.1% a 23.7% (1.4 puntos porcentuales) entre 1998 y 2004.

Cuadro II.3 HONDURAS: POBREZA POR REGIONES

(% DE POBLACIÓN)

Regiones Tasa de Pobreza

Tasa de Pobreza Extrema

Nacional 50.7 23.7 Distrito Central 15.1 1.9 San Pedro Sula 16.6 1.4 Urbano Centro 22.1 4.8 Urbano Occidente 44.9 17 Urbano Oriente 43.9 11.3 Rural Centro 61.7 27.6 Rural Occidente 87.6 56.1 Rural Oriente 74.7 43.2

Fuente: ENCOVI 2004


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A pesar de que la población está distribuida por partes iguales entre áreas urbanas y rurales, los pobres y los extremamente pobres están abrumadoramente concentrados en áreas rurales. Con relación al total del país, los pobres rurales representan un 73.7% y los de extrema pobreza un 86.1%. Dentro de las áreas urbanas, la pobreza es menor en Tegucigalpa, San Pedro Sula y otros centros urbanos, y mayor en las regiones urbanas de Occidente y Oriente. En las áreas rurales, la mayor concentración de pobreza sigue estando en las regiones de Occidente y Oriente (87.6% y 74.7%, respectivamente), aunque la región rural Centro muestra una incidencia del 61.75%.

c. Pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas Un tercer método utilizado se refiere a la medición de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). De acuerdo con este método, para 2007 el 43.4% de los hogares contaban con una o más NBI. Asimismo, en los primeros siete años del nuevo siglo la tasa de pobreza se redujo significativamente en 11 puntos (del 54.0% al 43.4%). La reducción de la pobreza medida a través de este método fue muy marcada especialmente en 2007, año en el cual disminuyó 5 puntos porcentuales como resultado de las acciones de mejoramiento de cobertura de servicios llevadas a cabo por las instituciones del Estado y otras organizaciones que trabajan en el sector. La mayor reducción de hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas se registró en el área rural. El elevado porcentaje de hogares con alguna NBI en el área rural registrado en 1990 (80%) se redujo a 66% en 2003, 58% en 2005 y 48% en 2007. Esto significa que aún cerca de la mitad de los hogares del área rural tienen necesidades básicas que no han sido satisfechas, situación que sigue siendo un reto fundamental para el Estado y la sociedad hondureña para los próximos años. Los hogares con NBI en el área urbana no han registrado el mismo nivel de progreso. En 1990 el 50% de los hogares urbanos registraban alguna NBI, cifra que se redujo a 41% en 2002 y subió a 44% en 2005, para luego descender nuevamente a 40% en 2007. A pesar de los progresos registrados en la satisfacción de necesidades básicas en los hogares rurales, las brechas en contra del sector rural siguen siendo marcadas al medir la pobreza bajo este enfoque. Esto es así especialmente para los hogares rurales con dos o más NBI, los cuales representaron el 25.8% de los hogares rurales en 2007, frente a 12.9% de los hogares urbanos.

Cuadro II.4 INCIDENCIA GLOBAL DE NBI

AÑOS 1990 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 NACIONAL

Total con NBI 67 48 54 55 47 50 48.4 43.41 NBI 25 26 27 28 33 28 27.9 24.92NBI 20 14 16 16 11 15 13.8 13.3>2NBI 22 8 11 11 3 7 6.7 5.2

URBANO Total con NBI 50 37 41 41 34 44 41.2 39.91NBI 24 23 25 25 27 27 26.3 272NBI 13 9 11 11 6 13 10.8 9.8>2NBI 13 5 5 5 1 4 4.1 3.1

RURAL Total con NBI 80 58 66 66 52 58 55.8 481 NBI 26 30 29 30 30 29 29.5 22.22 NBI 26 18 21 21 16 18 16.9 17.9>2NBI 28 10 16 15 6 11 9.4 7.9Fuente: UNAT con base en EPHPM del INE


17

RECUADRO II.1 LINEA DE POBREZA EN HONDURAS Y SU COMPARABILIDAD INTERNACIONAL*

La pobreza se define como la incapacidad para alcanzar un nivel de ingreso determinado, conocido como la línea de pobreza. Aun esta definición limitada puede ser contenciosa, en la medida en que no existen argumentos normativos ni objetivos claros para fijar la línea alrededor de un valor específico por debajo del cual todos son pobres y por encima del cual todos no son pobres (Deaton 1997). A pesar de esta ambigüedad conceptual, la reducción de la pobreza es un objetivo intencional de política para los gobiernos alrededor del mundo, el cual se ha adoptado como uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio por la comunidad internacional. La mayoría de los países latinoamericanos calculan dos líneas de pobreza: la de pobreza extrema nacional, basada principalmente en el costo de la canasta básica familiar, y la de pobreza moderada, calculada a partir de las líneas de pobreza utilizando la relación de gastos alimentarios de Engel/Orshansky. Pese a las similitudes, las metodologías para estimar los grados de pobreza a nivel nacional difieren sustancialmente entre países, y por esa razón no son comparables. Algunos países, por ejemplo México, utilizan los gastos; otros, como Argentina, utilizan los ingresos; mientras que otros, como Bolivia, utilizan una combinación de ingresos y gastos.

La definición de pobreza a nivel nacional, en la mayoría de los países de América Latina, tiende a ser superior a los US$2,00 por día, aun cuando las diferencias no son uniformes entre los países. Más aún, en tres países –Jamaica, Ecuador y Nicaragua– las líneas de pobreza nacionales son más bajas que la línea de pobreza establecida internacionalmente. Como resultado, la clasificación de pobreza en la región latinoamericana y caribeña cambia de manera significativa cuando se centra en las líneas de pobreza nacionales. Con base en las líneas de pobreza nacionales, la pobreza es mayor en Honduras (por encima del 70%), Colombia y Perú (alrededor del 55%), y México (51%) y más baja en Chile, Costa Rica y Jamaica (alrededor del 20%). La comparación de las cifras nacionales e internacionales de pobreza comparables indica que en algunos países como Argentina, Colombia, Honduras y México, la definición de pobreza a nivel nacional es bastante generosa (se clasifica como pobres a algunas personas que no serían consideradas como tales en otros países de la región). Por el contrario, Chile, Costa Rica, El Salvador y Paraguay parecen aplicar conceptos de pobreza que son altamente excluyentes (personas que no se clasifican como pobres en estos países pudieran serlo en otros). Es importante precisar que en algunos casos las desviaciones desde la línea de regresión son muy significativas. Por ejemplo, en Honduras la tasa de pobreza nacional está 35 puntos porcentuales por encima de la tasa de pobreza comparable a nivel internacional, mientras que en Jamaica está 21 puntos porcentuales por debajo de esta última.

Fuente: Gasparini, Gutiérrez y Tornarolli (2005). *Resumen del Recuadro 2.1 Banco Mundial (2006). Reducción de la pobreza y crecimiento: Círculos virtuosos y círculos viciosos.

2. OTROS INDICADORES: BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA Las diferentes metodologías para evaluar el avance en la lucha contra la pobreza muestran un resultado inequívoco, el relativo estancamiento en el progreso en el combate a la pobreza hasta el año 2005 y un considerable avance en los años 2006 y 2007. Esta situación se puede evaluar mediante los indicadores relacionados con la brecha y severidad de la pobreza. La brecha de pobreza (o profundidad de la pobreza) indica a qué distancia se encuentran las unidades familiares pobres de la línea de pobreza (entre más grande la brecha, más pobre el individuo)10. En 2007 esta brecha fue de 31.6%, lo que representa una reducción de 10 puntos porcentuales a lo largo del período 2001-2007. En otras palabras, este indicador dice que para que todos los pobres hubieren alcanzado el valor mensual de la línea de pobreza (calculada

10 Véase Banco Mundial, 2002. Libro de consulta para la Estrategia de Reducción de la Pobreza, Capítulo 1. Dicho de otra manera, este indicador estima el total de recursos necesarios para llevar a todos los pobres hasta el nivel de la línea de pobreza.


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por el método del ingreso) hubiera sido necesario aumentar los ingresos en una magnitud cercana al 31.6% en el año 200711 del valor monetario de la mencionada línea. Durante el período 1991-1999, había caído en 7 puntos porcentuales respecto a lo observado en 1990. El Índice de Severidad (o de gravedad de la pobreza), que además de considerar la distancia que separa a los pobres de la línea de pobreza (la brecha de pobreza) toma en cuenta la desigualdad entre ellos12, muestra una tendencia que indica un leve mejoramiento: cayó en 7 puntos porcentuales a lo largo del período. Con este resultado se podría inferir que ha disminuido el número de personas en la pobreza extrema, lo cual indicaría que los pobres presentan condiciones similares a un nivel más alto. Al profundizar en el análisis de los índices de brecha y severidad de la pobreza tomando como referencia la línea de consumo calculada para 2004, y evaluar desagregaciones por dominio, el contraste urbano-rural es altamente marcado. La brecha de pobreza en áreas rurales es casi cuatro veces la de áreas urbanas, demostrando que el consumo de los pobres rurales está mucho más por debajo de la línea de pobreza que el consumo de sus pares urbanos. Asimismo, la severidad de la pobreza es casi cinco veces mayor.13 La extrema pobreza muestra un contraste urbano-rural aún más fuerte. Casi cuatro de diez residentes rurales (39.4 por ciento) viven en extrema pobreza, mientras que menos de uno de diez residentes urbanos (6.8 por ciento) es extremadamente pobre.

Fuente: Banco Mundial, 2006, Honduras Reporte de Pobreza: Logrando la reducción de la pobreza.

11 Parte de esta transferencia de ingresos se realiza a través del gasto público. Sin embargo, debido a la ineficiente focalización, el impacto en la reducción de la pobreza no ha sido el esperado. 12 Banco Mundial, Op. cit. 13 Banco Mundial, 2006. Honduras. Reporte de pobreza: Logrando la reducción de la pobreza. Departamento de América Central, Región de América Latina y el Caribe.

Cuadro No. II.5 HONDURAS: INDICADORES DE

POBREZA POR INGRESO

Año Brecha de pobreza

Severidad de Ia pobreza

1990 48.4 34.51995 45 31.31999 41.4 29.32001 41.5 29.42002 43.4 312003 44.6 32.22004 41.9 302005 38.2 27.32006 34.1 24.22007 31.6 22.2Fuente: Elaboración propia con base en EPHPM del INE

Gráfico II.2 Honduras: Tasas de incidencia, brecha y severidad de pobreza a nivel nacional, urbano y rural

4.8

11.9

39.4

0.8

1.9

6.8

2.9

7.1

23.7

0 20 40 60

Brecha de pobreza

Incidencia de pobreza

Nacional Urbano Rural Severidad

de pobreza 19.8

34.5

72.2

4.3

9.1

27.6

12.3

22.3

50.7

0 50 100

Incidencia de pobreza

Nacional Urbano Rural

Severidad de Pobreza

Brecha de Pobreza


19

BB.. DDEETTEERRMMIINNAANNTTEESS DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA EENN HHOONNDDUURRAASS Evaluar el carácter multidimensional de la pobreza requiere la identificación de los diversos factores que hacen más probable que un hogar sea catalogado como pobre14. Hay un grupo de factores más relacionados con las características propias de los hogares y sobre los cuales los hogares tienen mayor poder de decisión individual; a este grupo se le conoce como determinantes de la pobreza a nivel de hogar. El otro conjunto de factores está más relacionado con el entorno global y las características estructurales en donde se desenvuelven los hogares, y se refiere a los determinantes globales de la pobreza, cuyo desempeño tiene influencia de carácter permanente, sostenible y que se profundiza con el tiempo, adquiriendo un sentido integral y de gran impacto negativo en el nivel de bienestar de los hogares. 1. DETERMINANTES DE LA POBREZA A NIVEL DE HOGAR

a. Composición demográfica del hogar Uno de los factores críticos asociados para que una familia sea pobre es el tamaño y composición de la misma. Entre más numerosas son tienen mayor probabilidad de ser pobres. De acuerdo a la EPHPM, en 2007 las familias en situación de extrema pobreza en la región urbana tenían un promedio de 5.2 miembros, mientras en la región rural este promedio es de 6.0 personas. En las familias no pobres sus pares equivalen a 3.8 y 4.0 respectivamente. Durante el período 2001-2007 estos promedios han tendido a caer en todas las categorías, esto es, las familias han tendido a reducirse levemente.

Cuadro II.6

NÚMERO PROMEDIO DE PERSONAS QUE HABITAN EL HOGAR

Años 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Área urbana rural urbana rural urbana rural urbana rural urbana Rural urbana Rural urbana RuralPobres extremos 5.6 6.0 5.6 6.0 5.6 5.9 5.6 5.9 5.4 5.8 5.3 5.7 5.2 6.0

Pobres relativos 5.1 5.5 5.0 5.1 5.0 5.3 4.9 5.2 4.8 5.1 4.9 5.2 4.8 5.5

No pobres 4.1 44.0 4.1 4.4 4.1 4.4 4.2 4.6 4.0 4.3 4.0 4.3 3.8 4.0Fuente: EPHPM, INE.

Una mayor cantidad de miembros jóvenes económicamente inactivos en la familia aumenta la carga sobre el consumo total del hogar, sin contribuir a aumentar los recursos disponibles en el corto plazo. Por el lado del ingreso, una mayor cantidad de personas que dependan del jefe o la jefa de hogar impacta de forma negativa en el ingreso disponible.

14 Esta identificación se realiza usando técnicas de regresión multivariada, mediante las cuales se seleccionan qué variables tienen relación con la variable de bienestar que sea utilizada (consumo o ingreso), manteniendo constante en el análisis todas las demás. El análisis proporciona un resumen útil de aquellas variables que se relacionan con el bienestar, sin embargo, es importante hacer hincapié en el alcance sobre las interpretaciones de causalidad a partir de los resultados del análisis. Además, el análisis describe las variaciones que ocurren en toda la distribución del consumo, en vez de solamente en el entorno inmediato de la línea de pobreza. Para más detalle ver las ediciones especiales de “Cuadernos de trabajo para la actualización de la ERP”, actualmente en etapa de edición.


20

En efecto, desde la óptica del consumo, mientras más adultos inactivos hay en un hogar, más bajo es el nivel del consumo per cápita, puesto que se reducen los recursos disponibles; sin embargo, el consumo aumenta cuando se tienen ingresos provenientes de empleos externos y trabajo en actividades productivas del hogar. Por consiguiente, la mayor cantidad de adultos inactivos en un hogar se asocia con mayor pobreza. En el caso del ingreso, las conclusiones antes mencionadas presentan los mismos resultados, pero los efectos marginales son superiores. Esto se debe, en gran medida, a la volatilidad que la variable de bienestar puede presentar.

Cuadro II.7 CONSUMO E INGRESO Y ESTRUCTURA DEL HOGAR

(% DE CAMBIO MARGINAL EN CONSUMO E INGRESO PER CÁPITA DEBIDO A CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS)

Consumo Ingreso

Urbano Rural Urbano Rural Número de infantes -0.13 -0.17 -0.34 -0.39 Número de niños -0.18 -0.14 -0.29 -0.28 Número de adultos -0.07 -0.15 -0.05 -0.10 Edad del jefe 0.01 0.01 0.00 0.01 Jefe cónyuge 0.37 NS 0.12 NS Notas consumo: Las categorías de referencia excluidas son un hogar con un jefe varón y un cónyuge. Otros regresores incluyen: número de infantes al cuadrado (NS), número de niños al cuadrado y número de adultos al cuadrado (aumento marginal de 0.01), jefe mujer (NS), y edad del jefe al cuadrado (NS). NS=no significativo. incluyen: número de infantes al cuadrado (NS), número de niños al cuadrado y número de adultos al cuadrado (NS en el área rural); jefe mujer Notas Ingreso: Las categorías de referencia excluidas son un hogar con un jefe varón y un cónyuge (NS en el área rural). Otros regresores incluyen: número de infantes al cuadrado (NS), número de niños al cuadrado y número de adultos al cuadrado (NS en el área rural); jefa mujer incluyen: número de infantes al cuadrado (NS), número de niños al cuadrado y número de adultos al cuadrado (NS en el área rural); jefa mujer (NS en el área urbana), y edad del jefe al cuadrado (NS en el área urbana) NS= no significativo. Los coeficientes se interpretan como efectos marginales en el consumo per cápita, en términos de cambios porcentuales. Fuente para estimaciones de consumo: Análisis de la ENCOVI 2004 realizado por el personal del Banco Mundial. NS significa estadísticamente no diferente de cero a nivel del 10%. Los coeficientes son significativos a nivel de 10%. Fuente para estimaciones de ingreso: Análisis del personal de la UNAT con base en la ENCOVI 2004. NS significa estadísticamente no diferente de cero a nivel de 5%. Los coeficientes son significativos a nivel de 5%. Coeficientes son significativos a nivel de 5%

En promedio, el adulto extra en el hogar consume más de lo que produce. En casi dos tercios de los hogares de Honduras, más de la mitad del ingreso per cápita es aportado por sólo un miembro del hogar; por ende, tener más adultos provoca un drenaje neto de recursos. En promedio, cada adulto adicional se lleva otra fracción del ingreso fijo del hogar, reduciendo la porción disponible para los otros. Los hogares encabezados por varones y mujeres mayores tienen más altos niveles de consumo. Finalmente, los hogares encabezados por mujeres no están ni mejor ni peor que otros hogares.

Gráfico II.3 b. Educación, mercado de trabajo y

salarios

b.1. Educación Un segundo conjunto de factores que se toma en cuenta consiste en los niveles de educación tanto del jefe de hogar como de su cónyuge, ya que éstos son asociados con mayor ingreso y consumo.

El avance en años de escolaridad promedio, entre 2001 y 2005, se ha mantenido en 5.5 años de escolaridad como promedio nacional; sin embargo, para los hogares pobres ese valor es de 4.6 años. Para la década de los noventa, el

7.8

9.9

6.9

5.6

-1.02.03.04.05.06.07.08.09.0

10.0

Total No Pobre Pobre relativo Pobre Extremo

Años de escolaridad, según categoría del hogar


21

incremento fue de 0.5 (3.5-4.0) tanto a escala nacional como entre los hogares pobres. Sin embargo, a pesar de los avances en el promedio de escolaridad de la población mayor de 15 años y de la PEA, los retornos a la educación han caído, lo cual podría estar indicando que el problema de bajos ingresos del mercado laboral está relacionado con otros factores distintos a la formación de capital humano. La información disponible revela que un hogar con un jefe cuyo nivel de educación es superior a seis años incrementa su nivel de consumo en 38% más que un jefe que no tenga educación. En el Cuadro No. II.8 se detalla la evolución de los niveles de pobreza por nivel educativo a partir de los resultados de Encuestas de Hogares desde el año 2002. Los datos muestran que personas con diferentes niveles educativos lograron reducciones importantes en su condición de pobreza; sin embargo, las mayores reducciones relativas han sido logradas por las personas con mayores niveles educativos (superior) y en menor medida por las personas con secundaria (completa o incompleta). No obstante, la reducción de la pobreza en las personas con bajos niveles educativos también es considerable. La proporción de personas en condición de pobreza que no cuentan con escolaridad bajó de 68.1% en 2002 a 60.1% en 2007, para una reducción de 8 puntos porcentuales; por su parte la proporción de personas bajo la línea de pobreza que cuentan con primaria incompleta se redujo de 55.4% en 2002 a 48.1% en 2007, lo que equivale a una reducción de 7.2 puntos porcentuales.

Cuadro II.8CAMBIO EN TASAS DE POBREZA MODERADA POR NIVEL DE EDUCACIÓN

Sin escolaridad

Primaria incompleta

Primaria completa

Secundaria incompleta

Secundaria completa

Superior incompleta

Superior completa

2002 mayo 68.1% 55.4% 36.2% 23.1% 14.5% 5.3% 3.5%

2003 mayo 69.1% 56.5% 37.5% 24.3% 15.3% 6.3% 4.5%

2003 sept 61.1% 55.0% 39.4% 24.6% 12.7% 8.2% 2.7%

2004 mayo 66.4% 57.3% 37.5% 22.6% 13.8% 12.1% 3.5%

2005 mayo 69.5% 59.3% 40.5% 27.0% 14.3% 8.8% 4.6%

20tb sept 66.5% 55.7% 34.0% 22.3% 15.8% 2.8% 3.3%

2006 mayo 65.2% 54.5% 36.5% 18.1% 14.2% 5.6% 3.4%

2006 sept 65.9% 54.7% 34.1% 19.0% 13.4% 4.5% 4.1%

2007 mayo 60.1% 48.1% 30.3% 17.6% 12.0% 4.0% 2.4%

Reducción -8.0% -7.2% -5.9% -5.5% -2.5% -1.3% -1.1%

Reducción porcentual -11.7% -13.1% -16.3% -23.7% -17.5% -24.4% -31.9%

Fuente: Elaboración propia con base en EPH

b.2. Ingresos laborales

Los ingresos laborales por hora muestran una evolución creciente tanto en términos nominales como reales15; sin embargo, persiste una amplia diferencia entre los sectores urbano y rural. Por su parte, en términos constantes los ingresos laborales crecieron 13.6% entre los años

15 UNAT (2008). Política laboral en Honduras. Su impacto social y su vínculo con la reducción de la pobreza.


22

2002-2007, con un crecimiento ligeramente mayor en el ingreso promedio por hora de los trabajadores asalariados que el equivalente de los trabajadores por cuenta propia.

Cuadro II.9INGRESO LABORAL HORARIO

EN LEMPIRAS/HORA

Años Ingresos Totales Ingresos Asalariados Ingresos Cuenta Propia

Urbano Rural Total Dif. % Urbano Rural Total Dif. % Urbano Rural Total Dif. % 2007 37.49 20.71 29.17 81.0 34.11 16.82 27.16 102.8 35.84 22.18 27.37 61.62006 31.63 15.95 24.04 98.4 30.21 15.58 24.58 93.9 27.63 17.12 22.16 61.42005 31.93 21.64 27.01 47.5 30.55 15.18 24.51 101.3 27.22 27.95 27.60 -2,62004 26.36 14.22 20.58 85.3 25.12 12.61 20.42 99.1 23.67 15.82 19.52 49.72003 26.79 14.44 20.87 85.5 22.73 10.68 17.83 112.8 28.29 16.20 21.26 74.62002 22.59 12.83 17.93 76.1 20.76 10.21 16.81 103.4 21.95 14.09 17.21 55.8

Fuente: Auguste 2008, con base en datos de EPHPM del INE Es importante diferenciar entre aquellos trabajadores con ocupación plena (aquellos que trabajan más de 36 horas y ganan más que el salario mínimo) y aquellos que se encuentran en una situación de subocupación, ya sea visible ó invisible, según la clasificación de la EPH. Los mayores problemas de ingreso tienen lugar entre los subocupados invisibles dedicados a actividades por cuenta propia, quienes apenas perciben por hora el equivalente de la octava parte del salario de los ocupados de forma plena. Los ingresos de los subocupados por cuenta propia no solo son bajos, sino que muestran una gran volatilidad a través de los años y se han reducido en términos reales en el año 2007.

Cuadro II.10 EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS LABORALES EN TÉRMINOS REALES

Años

Ingresos Totales 1 Ingresos Asalariados Ingresos Cuenta Propia

Ocupados Plenos

Sub ocupados

Sub ocupados Invisibles

Ocupados Plenos

Sub ocupados


Ocupados Plenos

Sub ocupados


2007 121.84 80.49 95.60 106.98 78.22 101.49 116.51 111.11 87.74

2006 99.93 81.06 101.14 106.08 80.48 107.95 92.75 96.25 108.16

2005 114.06 100.38 100.33 109.50 113.14 91.65 114.54 126.61 119.85

2004 96.89 91.09 93.77 97.67 98.54 98.70 96.77 97.42 100.68

2003 107.29 86.94 111.87 96.87 97.83 98.93 109.09 114.77 132.18

2002 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: UNAT en base a EPH. 1: Este valor incluye además de asalariados y cuenta propistas el ingreso de "Patrones” y de "Trabajadores sin Salario" en este caso se valúan los pagos en especies.

b.3. Participación femenina y trabajo infantil

La tasa de participación de las mujeres hondureñas (34.3% de la PEA) es una de las más bajas de América Latina, incluso menor que la de Haití. Ello se debe a la escasa participación en el mercado de trabajo de las mujeres del área rural (en las zonas rurales el trabajo fuera del hogar es mayoritariamente masculino; solamente el 26.3% de las PEA rural es femenina frente a 42.9% de la urbana) y al número de mujeres con pocos años de escolaridad. No obstante, desde la década de los noventa se observa un incremento de la tasa de participación femenina,


23

como reflejo de cambios en la demanda, mejor acceso a la educación (en casi todas las ramas de actividad, las mujeres tienen mejores niveles de instrucción que los varones) y, en menor medida, la disminución en las tasas de fertilidad. Este incremento de la participación de la mujer tiene lugar pese a la discriminación. En efecto, las mujeres perciben ingresos menores que los hombres y atienden obligaciones cotidianas del hogar. Asimismo, la mujer tiene proporcionalmente los empleos de menor calidad. Un alto porcentaje se ubica como trabajadora por cuenta propia o como trabajadora familiar no remunerada; sólo un 35% de la PEA femenina está ocupada como asalariada del sector privado (incluyendo la categoría de doméstica) o público. Otro aspecto significativo es que las políticas estatales no han logrado desarrollar mecanismos que garanticen a las mujeres las posibilidades de insertarse en el mercado laboral. Ello se debe principalmente a la dificultad para compatibilizar su jornada productiva con la reproductiva, ante la falta de medios que les garanticen disponibilidad de tiempo para desarrollar actividades que les permitan insertarse en el aparato productivo. Uno de los aspectos negativos del mercado laboral de Honduras lo constituye el alto porcentaje de niños y niñas que participan en el mercado de trabajo (14.5%). En el área rural el porcentaje es de 10.5%, (4.0% en el área urbana) y pueden resultar aún mayores en las regiones más pobres del país. La desagregación del trabajo infantil muestra que el 58% corresponde a menores entre 13 y 14 años, con una elevada participación de niños menores de 10 años que asciende a 7.1%.

c. Migraciones La migración interna es una de las alternativas de los hogares para generar ingresos y disminuir el riesgo familiar. Por ello, el que un hogar tenga posibilidades que uno de sus miembros emigre, tiene un impacto positivo en las condiciones de vida de los hogares pobres. En Honduras, como puede verse en el cuadro siguiente, los más pobres son los que tienen menos posibilidades de migrar, por lo cual su ingreso es más reducido16.

Cuadro II.11 JEFES DE HOGAR QUE SON MIGRANTES RECIENTES (MIGRACIÓN HACE 5 AÑOS)

Total No pobres Pobres

Total Relativos Extremos

Total 33% 38% 30% 38% 27% Urbano 39% 41% 38% 40% 36% Rural 26% 34% 23% 29% 23% Fuente: UNAT según EPHPM Mayo 2005

Las tendencias reflejan que los inmigrantes rurales absolutos en el área urbana muestran menores niveles de pobreza en el largo plazo que los nativos rurales. Esta situación se presenta aún en los migrantes recientes17. Al comparar la Encuesta de Hogares de 1990 y la Encuesta ENCOVI de 2004, los niveles de pobreza de los migrantes rurales eran -5.2% más bajos los de la población rural, en 1990, y en el 2004 la diferencia relativa se amplió a -15.5%

16 Aunque esta afirmación suele parecer inusual, en las teorías de las trampas de la pobreza se reconoce que la migración requiere recursos (gastos para movilización) y redes sociales, de la cual generalmente carecen los más pobres. 17 UNAT. 2006. Migración, mercado de trabajo y pobreza.


24

con relación al nivel de pobreza de los nativos rurales. En términos de la pobreza extrema, los migrantes rurales en el área urbana, muestran niveles menores con una diferencia relativa de -9% en 1990 y -29% en el 2004.

Cuadro II.12

COMPARACIÓN DE LOS NIVELES DE POBREZA DE LOS MIGRANTES ABSOLUTOS Y MIGRANTES RECIENTES CON LOS NATIVOS URBANOS Y LOS NATIVOS RURALES

SEGÚN NBI, DE EHPM 1990 Y ENCOVI 2004

Indicadores

EHPM 1990 ENCOVI 2004 Migrantes Internos

Total Área

Urbana Nativos Urbanos Absolutos Nativos

Rurales Total Área

Urbana Nativos Urbanos Absolutos Recientes Nativos

Rurales

Total 1,903,144 1,188,823 93,987 1,951,475 3,412,715 2,557,957 654,940 116,877 3,070,934

No Pobres 36.9 35.8 21.7 17.4 55.6 54 52.3 51 42

Pobres 63.1 64.2 78.3 82.6 44.4 46 47.7 49 58

Con una NBI insatisfecha 25.8 26.5 25.3 25.1 28.0 28.7 28.7 29 29

Con dos o Más NBI Insatisfechas

37.5 37.7 53.0 57.5 16.4 17.3 19 20 28

Nota: La Encuesta de Hogares de 1990 no incluyó la pregunta sobre migración hace cinco años. Fuente: UNAT. Cálculos con base a la ENHPM de 1990 y ENCOVI 2004.

Las corrientes migratorias juegan un papel significativo en el país, aunque en los últimos años se han dado variaciones importantes. El efecto más importante para los hogares es que la condición de “jefe de hogar emigrante” representa un factor que conlleva un mayor nivel de ingreso y consumo, tanto en áreas rurales como urbanas. Los hogares rurales cuyos jefes vivieron en lugares diferentes al de su origen durante los últimos cinco años tienen niveles de consumo 13.0% mayores al resto. Cuando se hizo tal estimación por el lado del ingreso, la migración del jefe representa variaciones importantes, más altas en el área urbana que en la rural.

d. Remesas familiares El porcentaje de hogares que recibe remesas se ha duplicado en los últimos cinco años. A pesar de ello, las tasas de pobreza entre los hogares que no reciben remesas y aquellos hogares que sí las perciben son muy similares. Estimaciones hechas por la UNAT18 sobre los efectos máximos (bajo el contra fáctico que los miembros que migraron estarían desempleados en el país) de las remesas sobre la tasa de pobreza han encontrado que el efecto máximo sobre la pobreza sería una reducción de 4.2% de en el área rural y de 3.8% en el área urbana.

18 UNAT. 2008. Política laboral en Honduras, op. cit.


25

Cuadro II.13 Efecto Máximo de las Remesas en la Tasa de Pobreza

IPCF DESPUES de remesas Total Rural Urbano

IPCF ANTES de remesas No Pobre Pobre No Pobre Pobre No Pobre Pobre

No Pobre 2,091,230 - 839,120 - 1,252,200 - Pobre 237,980 3,572,513 119,255 1,855,550 118,725 1,716,963Reducción en la Tasa de pobreza por remesas

4.03% 4.24% 3.84%

Fuente: UNAT en base a EPH

2. DETERMINANTES GLOBALES DE LA POBREZA La reducción de la pobreza de las personas y de los hogares depende de las posibilidades del país para lograr el crecimiento sostenido de la producción y la riqueza, así como de la forma en que ésta se redistribuye. Las condiciones en la economía y la sociedad que determinan un patrón de crecimiento y redistribución constituyen los determinantes globales de la pobreza. A continuación se presenta su evolución y situación en el caso de Honduras.

a. Desempeño económico

a.1. Crecimiento económico y evolución del ingreso per cápita Tradicionalmente, Honduras había sido clasificada como país pobre de bajo ingreso; sin embargo, con el crecimiento económico de los últimos años el país ha logrado aumentar considerablemente su producto per cápita hasta US$ 1,624 en 2007, según el Banco Central de Honduras. Por tal razón, el Banco Mundial ha clasificado al país entre aquellas economías de ingreso medio-bajo. Durante el período 1991-2004, el crecimiento económico fue de 3.3% como valor promedio anual, mientras que la población ha crecido a una tasa anual promedio de 2.6%. Como resultado, el PIB per cápita mostraba un avance de apenas 0.7% como promedio anual. Sin embargo, el crecimiento se ha acelerado en el período 2005-2007, con unas tasas reales superiores al 6% anual, lo cual significa que el producto por habitante ha tenido una tasa de crecimiento cercana al 4% por año. Esto se debe, en parte, a que la PEA ha crecido a un ritmo anual promedio de 4.7%. Al comparar este porcentaje con el crecimiento global de la economía, ello implicaría que gran parte de la expansión de la producción se debe a un número mayor de trabajadores pero con baja productividad. Es decir, la economía crece basada en la generación de empleos de baja calidad y productividad.

Cuadro II.14 EVOLUCIÓN DE PIB, POBLACIÓN Y PIB PÉRCAPITA

(EN PORCENTAJE DE CRECIMIENTO)

Año Población PIB PIB per capita

1991 3.0 4.1 1.11992 2.9 7.1 4.21993 2.9 7.7 4.81994 2.8 -1.6 -4.41995 2.7 5.2 2.51996 2.7 4.5 1.81997 2.6 6.4 3.81998 2.5 3.7 1.21999 2.5 -2.4 -4.92000 2.4 6.5 4.12001 2.4 2.7 0.32002 2.4 3.8 1.42003 2.4 4.5 2.12004 2.6 6.2 3.62005 2.4 6.1 3.62006 2.8 6.3 3.52007 2.2 6.3 4.1

Promedio 2.6 4.6 2.0Fuente: UNAT en base a datos de INE-BCH


26

Para el período 2001 – 2005 la tasa de crecimiento promedio se elevó a 3.5%; sin embargo, el número de hogares pobres no disminuyó, y la tasa de incidencia de pobreza pasó de 64.5% a 65.3%. De estas cifras puede inferirse que la pobreza se redujo en 0.65 puntos porcentuales por cada punto porcentual del crecimiento del PIB per cápita. Esta relación es mucho menor que el promedio de 0.94 puntos correspondiente a América Latina.

a.2. Ahorro e inversión

Los niveles de inversión y de ahorro en Honduras son relativamente altos en el contexto latinoamericano, y particularmente en el centroamericano. Sin embargo, el limitado desempeño económico alcanzado revela que existe un problema de baja rentabilidad de la inversión. Las cifras señalan que entre 1995-2004, Honduras fue el país de Centroamérica con mayor proporción de formación bruta de capital fijo respecto al PIB, pero también fue el penúltimo país de la región en cuanto al crecimiento promedio del PIB19. Durante el período 2001-2005, la relación Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) a PIB se ha sostenido en un valor promedio de 24.0%, con tasas de inversión privada a PIB en torno a 17.5% y de inversión pública a PIB de 5.2%. Entre 1990 y 1999, dicho coeficiente llegó a incrementarse hasta 9.7 puntos porcentuales; en esta evolución la inversión pública se mantuvo en torno a 6.5% y la inversión privada presentó una tendencia positiva, aumentando en 10.0 puntos. Este comportamiento se ha visto influenciado principalmente por construcciones habitacionales y no necesariamente por la dotación de maquinaria y equipo o introducción de nueva tecnología y procesos de producción eficientes.

El ahorro nacional se incrementó en 10 puntos porcentuales durante la década de los noventa. Para el segundo período de análisis, las tasas de ahorro se han incrementado a un promedio de 23.0% con relación al PIB. Esto ha sido producto del incremento del ahorro privado en un promedio de 2.8% y de un estable ahorro público en torno al 4.4%.

Los niveles de inversión y de ahorro nacional mostrados en estas cifras deberían ser suficientes para garantizar una economía más dinámica. En consecuencia, los problemas de desempeño económico indican dificultades en el nivel de rentabilidad de la inversión, que podrían estar ligados a la adopción de tecnologías y modalidades de organización productiva ineficientes, vinculadas al control de las élites.

a.3. Baja productividad y competitividad

Honduras presenta niveles críticos en materia de competitividad. En 2005 ocupaba la posición 93 de 117 países20, a escala mundial, y la número 18 en América Latina, de 21 países. A escala centroamericana, sin embargo, se reconoce cierta mejoría en el Índice Global de Competitividad (IGC) del país, ya que pasó de ocupar el cuarto lugar en 2001 al tercero en 2005. Por otra parte, las perspectivas de mejoramiento en torno al IGC se han incrementado, considerando que el país escaló 13 puestos (en la escala anterior) en el ranking de competitividad, hasta ubicarse en el lugar 83 en el 2007, por arriba de países como Argentina y Perú. 19 Sauma, Pablo. 2005. Las reformas económicas y la ciudadanía social. Unidad de Prospectiva y Estrategias (UPE) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Tegucigalpa. 20 Reporte de Competitividad Global 2004-2005 del Foro Económico Mundial


27

A pesar de estos progresos, de acuerdo con la hoja de balance de Honduras preparada para el Foro Económico Mundial, es necesario incrementar los esfuerzos y lograr resultados para superar los obstáculos más serios al crecimiento futuro. Entre ellos se encuentran superar profundas deficiencias en los temas de innovación tecnológica, tecnología de información y comunicaciones, corrupción, leyes y contratos, así como en desarrollo de la infraestructura de transporte, calidad del sistema educativo, cobertura de la educación secundaria, disponibilidad de científicos e ingenieros, tasas de inflación, acceso al crédito y expectativas de recesión por parte de los agentes económicos, así como costos para las empresas derivados del crimen y la violencia. Se concluye, entonces, que Honduras necesita realizar mayores esfuerzos en diversas áreas para alcanzar las condiciones que lo califiquen como un país con clima competitivo adecuado, entre ellas, la productividad de la mano de obra. El simple crecimiento de las economías (aumento de la producción) no necesariamente reduce la pobreza, sino la evolución del producto por trabajador. Según abundante evidencia internacional, existe una estrecha relación entre baja productividad por trabajador y los índices de pobreza. Honduras cuenta con una fuerza de trabajo subutilizada y con un grado de calificación en progreso, especialmente entre los jóvenes que por primera vez están ingresando en el mercado laboral. Sin embargo, actualmente la productividad del trabajador hondureño es relativamente baja (cerca del 27% del promedio de América Latina), debido no solo a su nivel de calificación, sino también a la calidad de los puestos de trabajo. El producto promedio por trabajador en Honduras es de US$ 4,413 anuales, monto que sería suficiente para una remuneración mensual promedio de poco más de US$ 300 dólares, asumiendo que la mitad de lo producido se destina a la mano de obra y la otra mitad a los otros factores de producción. En América Latina, en promedio, un trabajador genera un nivel de producción cercano a US$ 10,500 anuales, más del doble de la productividad del trabajador hondureño. La productividad por trabajador agrícola en Honduras es la más baja de la región centroamericana; apenas US$ 1,333 por trabajador por año, muy inferior a la de Costa Rica que se acerca a los US$ 9,000 por año. Esto es el resultado de una muy limitada incorporación al mercado, escasa utilización de riego y mecanización en tierras aptas para el cultivo y casi nula adopción de tecnología, entre otros factores. Similar situación ocurre en el caso de la infraestructura de apoyo a actividades productivas, como los caminos de acceso, el consumo de energía eléctrica y líneas telefónicas.

Producto por trabajador un US$ corrientes

3,239.37 3,245.77

3,614.30 3,596.263,681.85

3,999.06

4,413.86

3,000.00

3,200.003,400.00

3,600.003,800.00

4,000.004,200.00

4,400.004,600.00

2001

2002

2003

2004

2005

p/

2006

e/

2007

p/Producto por trabajador un US$ corrientes

Gráfico II.4 Producto por trabajador US$ corrientes


28

GRAFICO II.5 Los productores agrícolas en Honduras raras veces hacen uso de fertilizantes, pesticidas o semillas mejoradas, a pesar de algunos avances en la entrega y calidad de los servicios de asistencia técnica, especialmente para los pequeños y medianos productores. En este sector se abandonó el sistema de extensionistas permanentemente asignados a instituciones públicas.

La ineficiencia de los altos niveles de inversión para generar un PIB per cápita mayor en el país guarda estrecha relación con la baja productividad de la economía, lo que a su vez tiene que ver con grupos empresariales poco dinámicos y emprendedores, la utilización de tecnologías inapropiadas y con las bajas capacidades del trabajador hondureño. Esta situación es general entre unidades productoras de pequeña y gran escala, tanto en el sector agrícola como en la manufactura y los servicios.

b. Distribución del ingreso y de los factores de producción

b.1. Distribución del ingreso Al evaluar la estructura distributiva en el período 1991-1999 se observa que el 80% de los hogares de más bajos ingresos recibían el 50.0% del ingreso, mientras que el 50.0% de éste correspondía al 20% de hogares más ricos. A partir de 2001 esta desigualdad en la distribución del ingreso ha aumentado notablemente. En 2005, el 20% de los hogares más ricos pasaron a concentrar el 58.0% del ingreso total, para luego bajar levemente a 56.1% en 2007. En este sentido, es importante destacar el proceso de crecimiento de la participación de los ingresos del quintil 1, que recupera parcialmente los niveles de participación observados en los años noventa, llegando hasta el 3.5% en 2007.

Cuadro II.15 HONDURAS: PARTICIPACIÓN POR QUINTILES EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO TOTAL. 1990‐2005

(EN PORCENTAJES) Quintiles 1990 1995 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 4.5 4.4 3.8 2.3 2.4 2.4 2.4 2.3 2.7 3.52 9.4 9.8 9.7 6.1 6.9 6.1 6.2 6.2 7.6 7.83 14.2 15.4 15.4 11.3 11.2 11.2 12.3 12.0 13.3 12.64 21.5 20.8 23.2 20.2 20.0 20.0 20.4 21.5 21.2 20.05 50.4 49.6 47.9 60.2 60.2 60.2 58.7 58.0 55.2 56.1

El Ejercicio utiliza las rondas de la EPHPM realizadas durante el primer semestre de cada año. Fuente: UNAT, con base en INE, EPHPM

Producto por trabajador por sector en US$ corrientes

1,333

13,508

4,781

12,607

3,268 3,131

8,461

6,881

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

Agr

icul

tura

,Si

lvic

ultu

ra, C

aza

y Pe

sca

Exp

lota

ción

de

min

as y

can

tera

s

Indu

stria

man

ufac

ture

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ctric

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Con

stru

cció

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Com

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sp. a

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icac

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s

Esta

b. fi

nac.

segu

ros,

Bie

nes

inm

uebl

es y

serv

icio

s

Producto por trabajador por sector en US$ corrientes


29

La estructura del consumo por quintiles de población muestra un patrón similar. Como puede verse en el Cuadro II.16, el quintil (el 20%) más pobre apenas tiene el 4.75 del consumo per cápita total, mientras el 50% más rico tiene el 51.1%. Esta desigualdad se evidencia también a través del Índice de Gini, el cual mostró una tendencia al incremento al pasar de 0.526 en 1997 a 0.566 en 2005, para luego reducirse levemente a 0.553 en 2006. Sin embargo, al hacer el análisis por deciles se evidencia el proceso de deterioro en la distribución del ingreso que ha seguido la sociedad hondureña en los últimos años; así, el 10% más rico de la población (versus) incrementó sus ingresos relativos en 1997, de 35 veces con relación al 10% más pobre, a 68 veces en 2005, para luego reducirse levemente a 62 veces en 2006. Como se ve en el cuadro No. II.17, en la década de 1990 este índice había bajado de 57.4 a 56.0 (con un valor medio de 56.0), lo cual había generado algún optimismo sobre la disminución de los niveles de desigualdad. Este logro se atribuyó al efecto de las medidas de liberación económica. Por otro lado, al considerar las transferencias monetarias otorgadas por el gobierno a algunos hogares ubicados en la parte más baja de la distribución, el índice de Theil muestra un valor casi fijo para el período analizado. Al asignar mayor ponderación a los hogares de menores ingresos respecto a los de ingresos más altos, el índice de Atkinson (e=2) muestra un aumento de casi 13 puntos para el período.

b.2. Acceso a activos productivos

La magnitud de la pobreza en Honduras y las posibilidades de los pobres de superarla dependen de las restricciones de acceso a activos productivos como la tierra, el bosque y otros recursos naturales, así como al financiamiento y a otros servicios de apoyo a la producción y la inteligencia de mercados y la comercialización.

b.2.1. Acceso a tierra En los distintos censos agropecuarios resalta la concentración de la tierra. Las familias agricultoras de pequeñas y medianas fincas, en situación de pobreza hacen uso sólo del 31% de la tierra apta para cultivos; de ellos, sólo el 26% tienen títulos de propiedad21. Según el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible, el 72% de las unidades productivas administran el 11.6% del área cultivada y el 1.7% (que representan unidades mayores a las 100 has.) administran más del 39% del área. De un total aproximado de 330,000 productores agrarios, 205,000 son campesinos pobres (62%), de los cuales 19.7% son precaristas y 42.4% son

21 Fuente: Compendio Estadístico Agropecuario 2000, Tegucigalpa, Honduras.

Cuadro II.16 ESTRUCTURA DEL CONSUMO

AÑO 2005

Quintil Consumo

Per cápita

Consumo Total (%)

1 335 4.7 2 602 8.5 3 983 13.8 4 1,558 21.9 5 3,635 51.1 Promedio 1,424 Fuente: UNAT, según EPHPM mayo 2005.

Cuadro II.17 EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Año Gini Theil Deciles Percentiles 10/1 90/10 95/80

1997 0.526 0.585 35.0 10.6 2.11999 0.511 0.509 33.0 10.9 2.22001 0.567 0.632 53.1 16.8 2.32003 0.542 0.598 35.9 11.8 2.22004 0.545 0.558 55.4 16.7 2.32005 0.566 0.660 67.7 18.3 2.42006 0.553 0.637 61.7 17.0 2.2Fuente: SEDLA


30

campesinos pobres con tierra propia, pero que están asentados en parcelas como aparceros, arrendatarios, medieros, encomenderos o simples ocupantes; es así, que por diferencia, existen 118,000 trabajadores agrícolas, que representan el 35.8% del total. En un estudio comparativo entre los diferentes censos agropecuarios (1952, 1974 y 1993) y la Encuesta Nacional de 2001 se muestra que la tenencia de la tierra tiende a la fragmentación cada vez mayor de las unidades pequeñas y a la concentración de mayor superficie territorial por parte de las fincas grandes22. Así, en 1952 las fincas con menos de 5 hectáreas representaban el 57% de todas las fincas y concentraban el 8.1% de la tierra; en 2001, constituían el 82.9% del total y controlaban el 15.3% de la superficie del país. Es decir, el crecimiento del número de fincas fue mayor al crecimiento en la posesión de tierra, por lo que el resultado ha sido la fragmentación: más fincas con menos tierra de cultivo. Por su parte, las fincas de más de 50 hectáreas pasaron de representar el 4.2% en 1952 al 1.2% en 2001, mientras la superficie poseída pasó de 57% a 33%. En ambos casos se registra disminución, pero proporcionalmente la cantidad de superficie se redujo menos que el número de fincas, por lo cual se concluye que concentran mayor cantidad de tierra que en el pasado. Un tema central en el problema de acceso se refiere a los derechos de propiedad, principalmente en lo que se refiere a la legalidad en la tenencia de la tierra. A pesar de los avances alcanzados, aún falta por titular aproximadamente 1.5 millones de hectáreas de tierras nacionales y ejidales. Además, la estructura y características técnicas actuales del registro de la propiedad no garantizan seguridad plena a los usuarios; la distribución de las circunscripciones registrales no es adecuada; y el procedimiento para archivar la información es inseguro. Por otro lado, los programas de titulación han venido dejando de lado el tratamiento de los terrenos cubiertos por bosque, ya que se considera que éstos no pueden ser titulados en base a la normativa de la Ley de Reforma Agraria y la Ley Forestal. Esta omisión tiene al menos dos consecuencias graves: i) los propietarios sujetos a titulación con alguna porción de su tierra con bosque optan por deforestarla para evitar problemas; y ii) pequeños rodales entre predios titulados han venido quedando sin dueño y sin aprovechamiento sostenible, lo que también los hace sujetos a ser deforestados en el corto plazo. Para mejorar la situación de acceso y seguridad en la tenencia de la tierra, la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola de 1992 redujo el tiempo de usufructo requerido antes de titular a privados los predios nacionales ocupados para propósitos productivos, y legalizó el arrendamiento para facilitar el acceso a la tierra a agricultores sin un predio propio. No obstante, se dieron problemas para cumplir con el articulado referente al cumplimiento de las causales de afectación, tanto en lo referente a los sobretechos como a la tierra ociosa. Si bien la aprobación de la Ley de Propiedad de Tierras y el establecimiento del Instituto de la Propiedad, el desarrollo de un sistema de información para el catastro y la regulación y titulación de las tierras han significado avances importantes con, resta mucho por hacer en esta área. Las prioridades son: i) desarrollar una política integrada para la administración de tierras 22 Falck, Mayra. 2005. Sector rural: bases para construir la ciudadanía social. Unidad de Prospectiva y Estrategias (UPE) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Tegucigalpa.


31

que incluya el marco institucional de coordinación; ii) implementar un programa para conocer y formalizar los derechos ancestrales de los grupos étnicos; iii) ampliar los programas para proveer acceso a la tierra y crédito, vinculados a la formación de empresas micro y medianas empresas rurales, generadoras de empleo e ingreso para los pobres. La inequidad en el sector rural también se relaciona con la persistencia de problemas que afectan el desarrollo de sistemas de producción agrícolas, forestales y no agrícolas, entre los que destaca la falta de acceso a servicios de apoyo para la producción y la comercialización, tales como: infraestructura (caminos, telecomunicaciones, energía eléctrica), crédito, asistencia técnica, riego, capacitación y acceso a mercados, entre otros. De allí que el tema de la diversificación de las actividades rurales sea un punto importante en el combate de la pobreza rural. Dado que la producción de granos básicos adolece de una serie de limitantes y las actividades no agrícolas son escasas, es imperativo desarrollar fuentes alternativas de ingreso para las comunidades rurales, que contribuyan a mejorar su calidad de vida, reduzcan la motivación para las migraciones y proporcionen beneficios como la valoración y venta de servicios ambientales, el ecoturismo, la bioprospección, la reforestación ligada a los mercados de carbono, los zoocriaderos, el desarrollo de actividades artesanales con los productos del raleo, la micro y pequeña empresa de servicios y de producción de bienes agroforestales con mayor valor agregado. Estas y otras actividades podrían contribuir a reducir la pobreza rural.

b.2.2. Acceso a crédito Según un informe del Banco Mundial, el sistema de banca comercial en Honduras es pequeño en términos absolutos —con un total de activos de US $3,300 millones—, pero representa una porción más grande del PIB que los sistemas de banca en la mayoría de los demás países centroamericanos y latinoamericanos. Sin embargo, el sistema financiero de Honduras23 se encuentra considerablemente subdesarrollado en comparación a los estándares mundiales24. Actualmente es el que tiene el número más alto de préstamos no redituables y la menor cantidad de reservas; por otro lado, sus costos administrativos se encuentran entre los más altos de la región, mientras que su rentabilidad es de las más bajas, lo cual ha paralizado progresivamente el proceso de intermediación financiera en el país. Uno de los problemas más acuciantes, ya que implican un impedimento sustantivo para la continuación del crecimiento, se refiere a la paralización de los nuevos préstamos en el sector de producción más grande del país, la agricultura, en cuyo contexto se localizan los mayores núcleos de pobreza. De acuerdo a los datos oficiales de la Comisión Nacional de Bancos y Seguros, el financiamiento al sector agropecuario pasó de 19.6% en 2001 a sólo 8.4% en 2005. Esta evolución se muestra en el cuadro siguiente (el sector agrícola es la línea remarcada).

23 Las principales instituciones del sistema financiero formal están constituidas por 16 bancos comerciales, 230 cooperativas de ahorro y crédito, 473 cooperativas de servicios múltiples, un banco de desarrollo de primer piso, seis instituciones de segundo piso (BANPROVI, FONADERS, FUNDASIM, FINSOCIAL, FACACH, FINACOOP), dos asociaciones de ahorro y préstamo, nueve sociedades Financieras, dos oficinas de representación, y 56 OPD. Véase República de Honduras, Ministerio de la Presidencia. 2006. Fondo de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa en honduras. 24 Banco Mundial. 2004. Report No. 28222-HO Honduras Development Policy Review Accelerating Broad-Based Growth, noviembre.


32

GRÁFICO II.6

Una vista particular del crédito agropecuario muestra que las explotaciones con algún tipo de crédito son muy pocas. Las unidades menores a 5 ha son las que menos crédito tienen (2,2 por ciento) y las explotaciones mayores a 50 ha son las de mayor participación en el sector financiero (el 47 por ciento tienen créditos)25.

Cuadro No. II.18 NÚMERO DE EXPLOTACIÓN POR DESTINO DE CRÉDITO AGROPECUARIO, SEGÚN TAMAÑO DE LA EXPLOTACIÓN

Tamaño de explotación

(ha.)

Total explotaciones

Nacional Explotaciones

con crédito

Destino del crédito agropecuario Explotaciones sin crédito Agricultura Ganadería Maquinaria Infraestruc

tura Otros

Total 471792 16065 11158 1469 224 487 2725 455667< 5 391198 8581 5715 298 224 194 2150 382557de 5<10 36736 1485 1190 132 - - 162 35251de 10<20 19331 1294 858 252 - 49 135 18037de 20<50 18689 1974 1383 175 244 171 16715de 50 y más 5838 2731 2012 612 - - 107 3107Fuente: Encuesta Agrícola Nacional 2000/2001.

Por otra parte, aproximadamente sólo el 1% de la cartera de los bancos hondureños se destina a financiar a la micro, pequeña y mediana empresa, tanto del área rural como urbana. La accesibilidad al crédito de los empresarios de este sector, especialmente los dedicados a la actividad agrícola, está restringida por considerarlos de alto riesgo, faltos de garantías aceptables y ausentes de negocios colaterales26.

25 Véase Mayra Falck, Opus. cit. 26 Presidencia de la República, Op. cit.

Préstamos y descuentos del Sistema Financiero Privado, por sector económico (Saldo en millones de lempiras)

0.0

10,000.0

20,000.0

30,000.0

40,000.0

50,000.0

60,000.0

70,000.0

80,000.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

AgropecuarioIndustriaServiciosPropiedad RaízComercioConsumoOtros Total


33

b.2.3 Acceso a la información y comunicación Otro campo de restricciones para los pobres en cuanto a acceso a recursos es el de la comunicación y la información, como servicios de apoyo a la producción y comercialización. Aunque en el país en general el uso de estos recursos es limitado, lo cual explica sus bajos niveles de competitividad, los pobres en Honduras son los que más resienten este déficit. De acuerdo a los datos que se derivan de la EPHPM, sólo el 6% de los pobres extremos tiene acceso a teléfono móvil, mientras este porcentaje equivale al 49% en los no pobres. Esta relación es similar en torno al teléfono fijo y, en menores proporciones, también en cuanto a Internet y televisión por cable.

c. Escasa y asimétrica dotación de infraestructura a los departamentos y comunidades

El análisis de los datos evidencia una importante correlación entre carencias de infraestructura básica y bienes públicos y los niveles de pobreza por departamento, lo que podría revelar la precaria representatividad democrática de comunidades y departamentos en la formulación presupuestaria, especialmente en el diseño y priorización de los proyectos de inversión pública. Para el caso, en el departamento de Lempira el 85% de los hogares se encuentra bajo la línea de pobreza, lo que está especialmente relacionado con un amplio déficit de electrificación (apenas el 24.6% de los hogares disponen de energía eléctrica), un déficit de cobertura telefónica de 85% y un déficit en la pavimentación de sus carreteras primarias y secundarias de 94%.

Cuadro II.19HONDURAS: INFRAESTRUCTURA BÁSICA Y POBREZA POR

DEPARTAMENTO

Departamento % red

primaria y secundaria

pavimentada

% viviendas con

electricidad

% cobertura

línea telefónica

fija

Pobreza hogares

Atlántida 31.7% 75.7% 7.9% 51.6% Colón 22.2% 63.8% 4.5% 62.0% Comayagua 22.0% 69.6% 6.5% 70.2% Copán 36.0% 54.3% 4.2% 69.7% Cortés 50.4% 98.8% 8.0% 48.0% Choluteca 23.6% 47.8% 4.9% 67.7% El Paraíso 9.0% 47.5% 3.6% 74.6% Francisco Morazán 32.1% 90.3% 15.2% 51.7% Gracias a Dios 0.0% 1.1% Intibucá 10.6% 36.2% 2.9% 79.5% Islas de Ia Bahia 55.1% 16.8% La Paz 19.3% 39.2% 3.5% 81.3% Lempira 6.2% 24.6% 1.0% 85.0% Ocotepeque 29.8% 60.5% 4.4% 65.4% Olancho 6.8% 43.5% 4.1% 69.3% Santa Barbara 18.6% 47.4% 2.4% 75.4% Valle 20.2% 63.1% 5.3% 72.7% Yoro 25.1% 68.5% 4.8% 65.4% Fuente: INE, ENEE, CONATEL y SOPTRAVI.


34

Del cuadro sobre infraestructura y pobreza en Honduras pueden derivarse una serie de hipótesis, siguiendo diferentes líneas de investigación que llevarían a una serie de conclusiones que probablemente ya son muy conocidas en el marco de la literatura internacional sobre infraestructura y pobreza27. Una de ellas es que la dotación de infraestructura a los departamentos y comunidades es fundamental para garantizar el acceso a oportunidades económicas de los habitantes de esas comunidades y regiones. Por ello, no es de extrañar que los departamentos con mayores niveles de pobreza sean aquellos donde el estado hondureño menos ha invertido históricamente en la dotación de infraestructura básica y en la provisión de bienes públicos. Este es el caso de Lempira, como se dijo antes, Intibucá y La Paz, cuyos niveles de cobertura de energía eléctrica, telefonía fija y pavimentación de carreteras son muy escasos. Es importante recordar que la escasa infraestructura de estos y otros departamentos del país repercute en menores oportunidades económicas para los individuos y familias, al encarecer los costos de transacción y producción y mantener un bajo valor de los activos para estas familias. Por otra parte, la provisión conjunta de los servicios de infraestructura (por ejemplo agua y saneamiento, electricidad, y telefonía) podrían tener efectos sinérgicos en el desempeño de las familias, por ejemplo en el rendimiento escolar de los niños (mayor asistencia a clases de los niños al reducir morbilidad, más horas de estudio con energía eléctrica, entre otros) o en la salud de los miembros familiares. CC.. IIDDEENNTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN YY LLOOCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS PPOOBBRREESS:: ¿¿QQUUIIÉÉNNEESS SSOONN YY DDOONNDDEE EESSTTÁÁNN??

1. IDENTIFICACIÓN DE LOS POBRES En razón de que uno de los principales determinantes de la pobreza a nivel de los hogares es el ingreso salarial y las condiciones laborales, en términos generales los pobres se concentran en las actividades productivas y comerciales de baja productividad y alto nivel de informalidad. Por eso mismo, son actividades poco generadoras de ingreso y con una alta incidencia de riesgo laboral. En el sector urbano, los pobres habitan zonas de riesgo y, desde el punto de vista de su actividad económica, están localizados principalmente en el sector del comercio informal y las actividades por cuenta propia. En la zona rural, son los campesinos y pequeños aparceros, que en general habitan en laderas, cultivando principalmente granos básicos y practicando una economía de subsistencia o de producción en pequeña escala. En este marco, la pobreza suele ser más generalizada en las mujeres, entre otras consideraciones, debido a su mayor peso poblacional y a la relación de desventaja respecto a los hombres, producto de condiciones estructurales que poco han variado. La población étnica, principalmente aquella cuyo hábitat es el campo hondureño y subsisten de la agricultura, es uno de los sectores más empobrecidos y vulnerables. Por otra parte, el segmento poblacional constituido por los niños y niñas, jóvenes y adolescentes, sufre duramente la situación de pobreza de sus hogares. En tal sentido una mujer, rural, de un origen étnico particularmente excluido, y niña, y viviendo con una mujer como jefa de hogar, representa la pobreza extrema en toda su magnitud. Así se evidencia que

27 World Bank (2005). Infrastructure in Latin America and the Caribbean. Recent Developments and Key Challenges.


35

existe un proceso de feminización de la pobreza, comprobando la afirmación de que “la pobreza tiene rostro de mujer”.

a. Ruralidad, informalidad y pobreza Gráfico II.7

Seis de cada 10 hondureños pobres viven en la zona rural. , con un ingreso promedio diario de 13 lempiras, lo que equivale a 389 lempiras mensuales. Si bien la población rural es mayoritaria (con 54% del total nacional), sus niveles de pobreza van más allá de este porcentaje, lo que revela también fuertes problemas de desigualdad e inequidad. En efecto, el ingreso medio del 20% más rico de la población rural es 31 veces más elevado que el ingreso medio del 20% más pobre. Además, el coeficiente de Gini es igual a 0.576, índice que solamente es superado por 7% de los 123 países con los cuales se puede comparar información28. En 2001, 73.9% de los hogares en el área rural se encontraban en condiciones de pobreza y un 60.0% en condiciones de pobreza extrema, niveles muy superiores a la pobreza registrada en el área urbana, donde el 57.8% de los hogares se ubicaba bajo la línea de pobreza y el 37.8% bajo la línea de pobreza extrema. Sin embargo, este panorama ha venido cambiando con la evolución de la economía y la actividad de las familias y sus estrategias para mejorar sus estándares de vida. De tal manera que se ha registrado un descenso considerable de la pobreza rural la cual se redujo en 7.6 puntos porcentuales al descender hasta 66.3% de los hogares en 2007. También en el año 2001, la pobreza extrema se redujo en el área rural en 7.2 puntos porcentuales, bajando hasta 53.4% de los hogares, nivel todavía muy alto dadas las privaciones y el sufrimiento humano que implica esta situación de indigencia para las familias hondureñas viviendo en el campo. La pérdida sistemática de dinamismo del agro hondureño, la escasa transferencia de tecnología e innovación, la pobre diversificación de la actividad económica rural, la falta de políticas públicas, la inequidad en el acceso a la tierra y a la propiedad de factores productivos, serían los factores principales para explicar la situación estructural de pobreza en la zona rural.

b. Informalidad Es importante destacar que Honduras tiene niveles muy altos de informalidad para su nivel de desarrollo. El problema de informalidad no es necesariamente un problema del mercado laboral, sino que es el resultado de una compleja interacción entre agentes y reglas de juego, en el cual las empresas y los individuos eligen ser informales basados en una elección racional entre costos y beneficios en un complejo entorno de interacciones.

28 Esta última relación es presentada por De Barros y otros, conforme a datos de 2003 y con base al Word Development Indicador (WDI) Online del Banco Mundial. Véase: Paes de Barros, Ricardo y otros. 2006. Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes.

Honduras: Evolución de la pobreza extrema (Ondas de mayo 2001-2007)

60.6 60.0

53.4

37.8

25.822.6

63.8

61.4

63.263.4

28.5 31.329.129.9

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

55.0

60.0

65.0

70.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Por

cent

aje

de h

ogar

es e

n co

ndic

ión

de

pobr

eza

extr

ema

Rural extrema Urbana extrema


36

El peso de la informalidad y autoempleo es gravoso en la economía nacional. Si bien en algún momento ha representado una salida al problema del desempleo, se ha convertido en un sector de refugio de los pobres y, por consiguiente, en fuente de pobreza. En cuanto al subempleo visible29(4.4% en 2007), éste no parece ser un problema de gran magnitud, ya que es uno de los más bajos de América Latina. En cuanto al subempleo invisible (personas que están ocupadas y tuvieron ingresos inferiores al salario mínimo nacional), 31.1% de la PEA en 2007, aproximadamente 883 mil personas de la población económicamente activa presentaban este problema, que está asociado a la percepción de ingresos más que a la problemática de la ocupación en sí misma. Este fenómeno es mucho más elevado en el área rural (37.7% de la PEA tiene ingresos menores al salario mínimo) que en la urbana (23.8% de la PEA). Por otra parte, los altos niveles de informalidad en el país podrían estar generando un problema que conduce a niveles insuficientes en la provisión de bienes públicos, baja acumulación de capital físico y capital humano y a la adopción de tecnologías menos eficientes. Este panorama lleva a plantearse la interrogante de si el alto nivel de informalidad registrado en Honduras es un reflejo de reglas de juego que no son óptimas para la propia naturaleza de la economía nacional y para las preferencias de la población.

c. Mujer y pobreza El Cuadro II.20 muestra que el porcentaje de mujeres que viven bajo la línea de pobreza es superior que el de hombres. En 2001 68.9% de las mujeres y un 64.1% de los hombres se encontraban en condiciones de pobreza. En 2007 se observó una reducción de la pobreza en ambos sexos , pero a mayor escala en los hombres, los cuales registraron una reducción de 7 puntos porcentuales respecto al pico registrado en 2005, mientras que las mujeres solamente registraron una reducción de 2 puntos porcentuales respecto a ese mismo año, para ubicarse en 64.1%. Por su parte, los hogares cuya jefa de hogar es una mujer son proporcionalmente más pobres que aquellos donde ese papel es desempeñado por una persona del sexo masculino. El procesamiento de los datos de la Encuesta de Hogares del INE muestra que el 38.8% de los hogares encabezados por una mujer se encuentran bajo condiciones de pobreza extrema, porcentaje muy superior al 34.9% de los hogares en condiciones de pobreza extrema cuyo jefe es un varón. Asimismo, el 64.1% de los hogares encabezados por una mujer se encuentran bajo condiciones de pobreza, cifra superior en 4 puntos porcentuales al promedio nacional para todos los hogares (64.2%).

29 Personas que trabajaron menos de 36 horas durante la semana y deseaban haber trabajado más tiempo

Cuadro II.20 TASA DE POBREZA

Género 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Mujeres 68.9 67.9 66.3 68.1 66.8 64.16 64.09

Hombres 64.1 63 64.8 63.1 65.4 61.01 58.79

Fuente: SIERP


37

Gráfico II.8

Más allá del peso poblacional, las situaciones de disparidad entre hombres y mujeres se deben a las condiciones de inequidad que desfavorecen a estas últimas. Aunque las mujeres constituyen el 53% de la población en edad de trabajar, únicamente representa el 35% de los ocupados. Además, mientras el desempleo de los hombres es de 3.9%, en la mujer equivale a 6.4%.

Gráfico II.9 Según estimaciones de CEPAL (2005), la tasa de participación femenina en el mercado laboral de Honduras es la más baja de toda América Latina, inclusive menor a la tasa de actividad de la mujer registrada por Haití. La decisión de participar o no en el mercado laboral depende entre otros factores del nivel educativo. A un mayor nivel educativo corresponde un mayor salario, por lo cual no participar implica un mayor costo de oportunidad de. Esto es especialmente relevante en el caso de la mujer, quien tiene que decidir entre trabajar en el hogar o hacerlo en el mercado laboral.

Honduras: Porcentaje de hogares en condiciones de pobreza jefeados por mujeres

38.8%

25.3%

35.9%

Extrema Relativa No pobres

Honduras: Porcentaje de hogares en condiciones de pobreza jefeados por hombres

34.9%

23.9%

41.2%

Extrema Relativa No pobres


38

GRAFICO II.10 El Gráfico II.10 da cuenta de la tasa de actividad femenina por nivel educativo. Se puede apreciar con claridad la relación directa entre tasa de actividad en el mercado laboral y nivel de educación. Las mujeres que detentan mayor nivel educativo (educación superior) muestran una tasa de actividad de 62.7%, las mujeres con educación secundaria tienen una tasa de actividad de 37.6% y las mujeres con educación primaria muestran una tasa de actividad de 30.1%.

Este perfil de la participación femenina en el mercado laboral es similar si se considera el quintil de ingreso de los hogares. La tasa de actividad de la mujer crece en la medida que se encuentra en hogares de mayor ingreso. Por otra parte, el encontrarse en un medio urbano o rural es determinante para sus decisiones de participación en el mercado de trabajo. Mientras que las mujeres urbanas muestran una tasa de actividad de 40.8%, las mujeres en el área rural apenas registran una participación de 26.9%.

c.1. Índice de desarrollo relativo al género

Como consecuencia de lo anterior, existen diferencias significativas entre el valor del IDH, con 0.667, y el IDG, con 0.650 (si estos índices fuesen iguales, habría perfecta equidad entre mujeres y hombres). Como puede verse en el Cuadro II.21, las condiciones de inequidad para la mujer se sustentan en las dimensiones económica y educativa, lo cual significa que las mujeres tienen desventajas respecto a los hombres en las tasas de alfabetismo, tasas de matriculación combinada y niveles de ingreso promedio. Respecto a éste último, el salario de las mujeres en iguales condiciones laborales y con iguales capacidades sólo representa aproximadamente el 67.6% del salario masculino30.

Cuadro II.21

NIVELES DEL ÍNDICE DE DESARROLLO RELATIVO AL GÉNERO (IDG) EN 2003

2003 Índice de Esperanza de Vida

Índice de Logro Educativo

Índice de PIB per cápita ($US PPA)

Índice de Desarrollo Humano (IDH) 0.667 0.710 0.740 0.550

Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) 0.650 0.726 0.711 0.514

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, Honduras 2006

30 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Honduras 2006. Hacia la Expansión de la Ciudadanía. P. 35

Honduras: Tasa de participación de la mujersegún nivel educativo

27.2

37.6

30.1

62.7

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Sin Nivel Primaria Secundaria Superior

Porc

enta

je s

obre

la p

obla

ción

tota

l


39

Este informe revela también que la mujer tiene relaciones de desventaja en cuanto a participación política. El Cuadro II.22 muestra que la participación de la mujer en el Congreso Nacional ha sido menor al 10%, a pesar de que la Ley de Igualdad de Oportunidades asegura un 30% en puestos de elección popular. El incremento en la representación de las mujeres en 2006 (23%) se logró gracias al voto ciudadano, que superó el incumplimiento de los partidos políticos de la obligación de respetar el porcentaje establecido. Estos datos indican claramente que una prioridad de las políticas públicas debe centrarse en lograr la igualdad de oportunidades y derechos para las mujeres, pero no como objetivo, sino como un compromiso de desarrollo. Es claro que la participación de las mujeres en las esferas económicas, política, cultural, y social debe ser una premisa integral para lograr superar la pobreza y promover el crecimiento.

d. Grupos vulnerables La condición de informalidad y precariedad laboral, así como el riesgo laboral que enfrentan las familias pobres, recorre también a los diferentes grupos vulnerables. Por sus desiguales condiciones de origen, la discriminación y la poca atención y focalización en las políticas públicas, entre otras razones, estos grupos resienten con particular fuerza las condiciones de pobreza, sobre todo de extrema pobreza.

d.1. Población de origen étnico A excepción de los garífunas y negros ingleses, los demás grupos de origen étnico registran elevados niveles de pobreza. En efecto, como puede verse en el cuadro siguiente, todos los grupos de origen étnicos distintos a garífunas y negros ingleses tienen niveles de pobreza superiores al promedio. Los de mayor pobreza, tanto relativa como extrema son, en su orden, los misquitos (91% y 44%), los tolupanes (85% y 35%) y los pech (80% y 28%). Cabe hacer notar que la categoría “otro”, que comprende al resto de la población nacional, tiene una situación de desventaja respecto a la población garífuna y negros ingleses, pero sus niveles de pobreza son más bajos respecto al resto de los grupos de origen étnico.

La condición rural de estas comunidades étnicas y su vocación agrícola aparecen como uno de los factores explicativos de tal situación de pobreza. Como se aprecia en el Cuadro II.24, el porcentaje de la PEA ocupada en la agricultura, caza y pesca alcanza en las restantes etnias entre el 57%

Cuadro II.22 PROPORCIÓN DE PUESTOS OCUPADOS POR MUJERES

EN EL CONGRESO NACIONAL (Porcentaje)

Años Porcentaje 1990 10 1997 8 1998 … 1999 9 2000 9 2001 9 2002 9 2003 6 2004 6 2005 6 2006 23

Fuente: SIERP

Cuadro II.23

Categoría Étnica

NO POBRE

POBRES Total Relativos Extremos

1. Garífuna 55% 45% 41% 3%2. Negro inglés 66% 34% 30% 4%3. Tolupán 15% 85% 49% 35%4. Pech 20% 80% 52% 28%5. Misquito 9% 91% 47% 44%6. Lenca 24% 76% 50% 25%7. Tawahka 28% 72% 47% 26%8. Chortí 24% 76% 52% 24%9. Otro 40% 60% 45% 15%Total 39% 61% 45% 15%Fuente: INE, Trabajo sobre etnias


40

y el 83%, mientras en los garífunas y negros ingleses sólo representa el 25% y 14%, respectivamente. El total nacional equivale al 40%, lo que podría confirmar el carácter rural de la pobreza y el impacto del abandono de la agricultura por los anteriores gobiernos, especialmente en el período de ajuste estructural. Por consiguiente, las etnias se encuentran en situación de pobreza en la medida en que cuentan con pocas actividades de diversificación productiva y, por el contrario, dependen exclusivamente de la producción agrícola, sin apoyo en financiamiento, servicios y comercialización, además de carecer de infraestructura básica que les permita una mayor conexión con el mercado nacional.

Cuadro II.24

PORCENTAJES DE LA PEA OCUPADA

Rama de Actividad Nacional % Garífuna Ingles Tolupan Pech Misquito Lenca Tawahka Chorti Tawahka Otros

Total 1,871,461 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Agricultura, silvicultura, caza y pesca 749,741 40.06 25.96 14.83 83.32 64.75 70.00 76.32 76.32 56.90 76.93 37.93

Explotación de minas y canteras 3,461 0.18 0.13 0.29 0.00 0.09 0.03 0.10 0.10 1.06 0.07 0.19

Industria manufacturera 242,198 12.94 12.82 12.05 2.84 5.49 2.60 4.81 4.81 10.62 7.76 13.47 Construcción 109,659 5.86 6.17 7.78 2.46 2.13 1.04 2.33 2.33 4.70 1.72 6.09 Electricidad, gas y agua 6,345 0.34 0.29 0.32 0.11 0.09 0.02 0.11 0.11 0.46 0.03 0.36 Transporte, almacenaje y comunicaciones 62,912 3.36 3.78 9.55 0.56 2.21 0.69 0.83 0.83 1.67 0.57 3.51

Comercio, restaurantes y hoteles 281,493 15.04 18.77 21.92 3.02 7.62 3.40 3.69 3.69 11.53 3.26 15.74

Establecimientos financieros, seguros, bienes

56,889 3.04 2.05 3.22 0.22 1.51 0.35 0.61 0.61 1.67 0.48 3.21

Inmuebles y servicios prestados a las empresas

Actividades no bien especificadas 110,598 5.91 11.04 10.16 2.76 6.20 10.74 3.94 3.94 4.55 2.92 5.95

Busco trabajo por primera vez 18,513 0.99 2.12 1.80 0.52 0.89 1.04 0.38 0.38 0.15 0.24 1.01

Servicios comunales, sociales y personales 229,652 12.27 16.88 18.08 4.18 9.03 10.10 6.88 6.88 6.68 6.04 12.56

Fuente: INE

Otro factor explicativo reside en la educación. Las etnias afro caribeñas y los negros ingleses tienen casi los mismos niveles educación primaria que el resto de etnias y cuentan con un porcentaje de población con educación secundaria cercano al 25%. En las restantes etnias, las personas con secundaria no alcanzan más del 11%, en las más aventajadas, y el porcentaje de personas sin ningún nivel de educación oscila entre el 19% y el 42%.

d.2. Niños, jóvenes y tercera edad Los hogares pobres tienen dos características importantes que determinan las condiciones de pobreza en que viven los niños y niñas, jóvenes y personas ancianas en el país. Por un lado, son los que en promedio cuentan con el mayor número de personas dependientes. Por el otro, dado el predominio de población joven en el país, este hecho se acentúa también en los hogares pobres en virtud de contar con un mayor número de personas por hogar.

Por esa razón, cuando se segmenta la información estadística por edades y niveles de pobreza se encuentra que el mayor porcentaje de pobreza relativa y sobre todo extrema pobreza se concentra en las edades entre 5 y 15 años, por un lado, y en los de tercera edad, por el otro. En el siguiente cuadro puede apreciarse que mientras el sector activo (entre 15 y 64 años) tiene un nivel de pobreza similar al promedio, el grupo etario entre 5 y 15 años está por encima


41

del promedio, en mayor medida en niños y niñas menores de 15 años, tanto en pobreza relativa (79%) como pobreza extrema (62%).

Cuadro II.25

NIVELES DE POBREZA SEGÚN EDAD

Valores Relativos

No. Pobres Pobres

Total Relativos Extremos Menos de 15 años 21% 79% 17% 62% De 15 a 64 años 33% 67% 20% 47% De 65 años y más 27% 73% 15% 59% Fuente: UNAT según EPHPM, mayo 2005.

d.3 Personas con retos especiales

Otro grupo vulnerable afectado por la situación de pobreza es el de las personas que enfrentan retos especiales. Ante las condiciones crecientes de informalidad y la discriminación de que suele ser objeto esta población, los hogares donde habitan resienten un impacto económico. Así, de cada 10 personas con retos especiales, aproximadamente 7 califican como pobres. En la zona rural, este porcentaje alcanza el 81%, de los cuales 74% están en condición de extrema pobreza.

Gráfico II.11

Fuente: INE

Esto se debe a que, de nuevo, la principal fuente de ocupación siguen siendo las actividades de baja productividad e informalidad. Las principales ramas de actividad en que se ocupan las personas discapacitadas son, en su orden: Agricultura, silvicultura, caza y pesca (56.9%); comercio, hoteles y restaurantes (18.5%) y la actividad de manufactura (11.8%).

Una consideración importante, es que a menudo la misma situación de pobreza es una causa para que se desarrollen situaciones de discapacidad.

Condición de pobreza de las personas discapacitadas

0%

20%

40%

60%

80%

100%

TotalHogaresUrbano

Rural

Total Hogares 26% 74% 16% 58%

Urbano 34% 66% 28% 38%

Rural 19% 81% 7% 74%

No pobres Pobres Relat iva Extrema


42

2. UBICACIÓN DE LA POBREZA Uno de los instrumentos más desarrollados y utilizado en la región para ubicar en los territorios los segmentos poblacionales más pobres y focalizar intervenciones es el mapa de pobreza. En Honduras existen mapas temáticos de pobreza en el nivel municipal elaborados con base en cuatro metodologías diferentes (ver anexo A). Las metodologías de medición de pobreza por ingreso y necesidades básicas insatisfechas coinciden en ubicar los bolsones de mayor pobreza generalizada casi exclusivamente en las áreas rurales. Los residentes rurales tienen tasas de pobreza mucho mayores que los urbanos, particularmente los que viven en zonas remotas de los departamentos de Lempira e Intibucá, en la zona occidental del país, y el norte del departamento de Francisco Morazán. Asimismo, se pueden identificar situaciones aisladas de extrema pobreza en el Sur y Occidente del país. MAPA II.1

Desde otra perspectiva, el país destaca por su base primaria y su alta desigualdad en la distribución. La gestión de su territorio ha sido deficiente y refleja concentración del crecimiento en la llamada “T del desarrollo”. Ese espacio territorial se refiere al corredor Puerto Cortés-Choluteca, que es la columna de la T, y el litoral atlántico, que constituye el techo de la T. Aquí se concentra cerca del 60% de la población; incluye las principales ciudades del país y el 80% de las inversiones en infraestructura vial, aeroportuaria, telecomunicaciones, electrificación y los principales y los más extensos valles (Sula, Quimistán, Leán, Aguán, Comayagua y Choluteca). La T del desarrollo excluye sectores mayoritarios, principalmente rurales pobres, que han sido tradicionalmente postergados. Ello refleja que el modelo de crecimiento económico y su base territorial ha profundizado la inequidad social, territorial y productiva. Fuera de la T del desarrollo la población está aislada, debido a problemas de acceso y competitividad.

Tasa de Pobreza Extrema por NBIAltaMediaBaja

N

EW

S

Municipios por Tasa de Pobreza Extrema por NBI

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas en base al CNPV 2001 y la EPHPM Septiembre 2002. Los rangos son los siguientes: Alta (mayor o igual que 28.1%), Media (Mayor o igual que 15.5%) y Baja (Menor que 15.5%)


43

Mapa II.2 Muchos trabajos relacionados con la ocupación del territorio centran su atención en la escasa reorientación de las políticas hacia aquellos municipios ubicados fuera de la T del desarrollo, los cuales presentan un conjunto de carencias. Claramente, ser una persona viviendo fuera de ese espacio “privilegiado” implica una condición no solamente rural, sino desfavorecida en términos de derechos ciudadanos básicos, como acceso a vivienda digna, salud y educación. Por tanto, se puede concluir que la pobreza en sus múltiples dimensiones está fuertemente concentrada fuera de la T del desarrollo.

31

DD.. IINNEEFFIICCIIEENNCCIIAA DDEELL GGAASSTTOO SSOOCCIIAALL La literatura especializada fundamenta la intervención del Estado en la economía por razones de eficiencia económica. Se trata de contrarrestar la existencia de externalidades, regular las prácticas monopólicas, solventar los problemas de información y otras muchas y diversas deficiencias de los mercados. De manera más específica, el Estado tiene el deber de vigilar por el bienestar de los ciudadanos a través de políticas públicas y acciones de intervención directa que promuevan la justicia distributiva. En tal sentido, el gasto público se vuelve un instrumento fundamental para promover una mejor distribución del ingreso y para garantizar el acceso a bienes públicos y a oportunidades de parte de todos los ciudadanos. El gasto público contribuye a subsanar muchas de las deficiencias que se presentan debido a los factores determinantes y estructurales de la pobreza, además de contribuir a otros aspectos que apoyan el crecimiento económico. En Honduras, cerca de la mitad del gasto público ha sido focalizada particularmente en dos tipos de gasto: Gasto Público Social (GPS) y Gasto en Reducción de la Pobreza (GERP). A pesar de que el gasto ERP ha venido creciendo desde el lanzamiento de la Estrategia en 2001, el impacto sobre los hogares en condiciones de pobreza ha sido escaso. El gasto ERP aumentó de L 8.7 mil millones en 2001 a L 14.4 mil millones en 2005; sin embargo, los hogares bajo la línea de pobreza pasaron de 64.5% en 2001 a 65.3% en 2005 (ver Gráfico II.12). Un estudio reciente32 aportó un elemento explicativo de esta situación, mostrando que la mayor parte del Gasto Público Social y del Gasto ERP no se destina a los sectores identificados como 31 Tomado de Falck, M. 2006. Un país que construye territorios entre cuatro corrientes. Ponencia presentada en el Primer Congreso de Desarrollo Humano, Madrid, España. 32 UNAT CEDLAS, 2005. Quiénes se benefician del gasto social en Honduras,

Evolucion Gasto ERP y Número de Pobres

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

(Mill

ones

de

Lem

pira

s)

3400000

3600000

3800000

4000000

4200000

4400000

4600000

(Núm

ero

de

Per

sona

s P

obre

s )

Gasto ERP Número de Pobres

Gráfico II.12

Fuente: Elaboración propia con base en INE y SEFIN.


44

población en situación de pobreza. Sin embargo, reconoce que dicho gasto es progresivo en términos distributivos, es decir, tiende con el tiempo a favorecer cada vez más a los pobres. Su argumento se sustenta en que el gasto público como parte del ingreso familiar desciende a medida que el ingreso familiar aumenta. La situación es más preocupante respecto al gasto ERP, ya que se presume está sustancialmente concentrado en los grupos poblacionales en situación de pobreza, cuando más bien una parte considerable es recibida por los no pobres. Se estima que cada hondureño y hondureña, en promedio, recibe un subsidio implícito de L 2,265 al año como resultado de la provisión pública de los servicios incluidos en el GPS. Ese monto no difiere mayormente por estrato socioeconómico. El Cuadro II.26 pone en evidencia los problemas de progresividad del Gasto Público Social, que es creciente en la medida que asciende por quintil de consumo tanto en gasto total como en gasto por habitante. El gasto ERP, por el contrario, es decreciente en la medida que asciende por quintil de consumo; sin embargo, evidencia los problemas de focalización del gasto ERP. Esta estimación revela que los quintiles 4 y 5 reciben una buena proporción de los recursos de la ERP, sumando aproximadamente el 32.8% del gasto ERP total entre ambos quintiles.

En el Cuadro II.26 se hace una desagregación del gasto ERP por quintil de consumo, mostrando claramente las áreas ERP en las cuales se puede mejorar sustancialmente la focalización del gasto. Los sectores con mayores problemas de focalización son: vivienda, donde el 59.7% del gasto ERP está orientado a los dos quintiles de mayor consumo; y agua y saneamiento, donde el 80% del gasto está dirigido a los dos quintiles de mayor consumo. Es importante destacar que, si bien el gasto en desarrollo rural registra una adecuada incidencia por quintil de consumo, las estimaciones pasan por alto los problemas de filtración constituidos básicamente por excesivos gastos administrativos o por problemas de transparencia en la ejecución del gasto. Si bien el gasto agregado no es pro pobre, su distribución está mucho menos concentrada en los ricos que la distribución del consumo. Por esa razón, el GPS en Honduras es progresivo: las erogaciones estatales en servicios sociales como proporción del consumo per cápita descienden conforme se consideran percentiles de mayor nivel de consumo per cápita. Al utilizar como variable de bienestar el consumo, la población en situación de pobreza constituye el 51% del total de habitantes. Su participación en el GPS es algo inferior; 46.2%.

Cuadro II.26 DISTRIBUCIÓN DE LA ERP POR QUINTIL,

SEGÚN DISTRIBUCIÓN DE CONSUMO AÑO 2005 INCIDENCIA

Función Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total CONSUMO 4.7 8.5 13.5 21.9 51.1 100.0

1. Educación 23.7 23.4 20.7 20.7 18.6 100.0 Preescolar 21.3 23.4 21.5 20.3 13.3 100.0 Primaria 26.3 24.5 22.8 17.1 9.5 100.0 Media 3.3 18.4 22.1 36.2 27.2 100.0 Programas especiales 41.3 25.5 14.3 11.1 7.3 100.0 Act. centrales y resto 23.7 21.1 20.9 20.8 13.5 100.0

2. Salud 19.4 22.3 24.3 20.4 13.6 100.0 Atención Hospitalaria 15.2 21.5 25.1 22.8 15.4 100.0 Inmunizaciones 26.7 22.4 21.4 17.6 11.8 100.0 Act. centrales y resto 25.0 24.9 24.9 15.4 9.7 100.0

3. Vivienda 15.1 15.7 13.8 19.5 38.4 100.0 4. Agua y saneamiento 3.6 5.0 10.6 25.0 55.9 100.0 5. Asistencia social 32.4 22.4 18.8 15.0 11.3 100.0

FHIS 19.8 22.8 22.9 19.7 14.8 100.0 PRAF 52.8 24.3 12.4 6.1 4.4 100.0 Subsidios elect. Y transp. 3.3 12.0 25.0 33.4 26.3 100.0

Programas alimenticios y otros 47.4 25.4 17.9 5.0 4.3 100.0

6. Desarrollo social 34.2 27.1 19.2 12.6 6.9 100.0 ERP 24.9 21.9 20.4 18.6 14.2 100.0

Fuente: ENCOVI 2004


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Comparado con los no pobres, reciben un subsidio implícito superior en asistencia social e inferior en educación, salud, agua y vivienda. El gasto relacionado con la Estrategia de Reducción de la Pobreza está sustancialmente más focalizado que el GPS. Del total del gasto ERP, el 24.3% es asignado al primer quintil de la distribución. Ese porcentaje decae conforme se consideran quintiles más bajos. Sin embargo, los beneficios del gasto ERP para los quintiles superiores (no pobres) no son inferiores. Los quintiles 4 y 5 se apropian en conjunto de más del 30% del gasto ERP, lo cual constituye un valor de más de L 3,300 millones, es decir, el equivalente a más de L 1,000 anuales por persona. Los no pobres reciben importantes beneficios del gasto ERP en educación, salud e incluso asistencia social. El gasto público social agregado implica una caída de alrededor de 7 puntos en el coeficiente de Gini de la distribución del consumo per cápita. Es decir, mientras que el Gini antes del GPS es de 45.9, el mismo, después del gasto, y asumiendo impuestos proporcionales, sería de cerca de 39. El 51% de ese impacto redistributivo proviene de las erogaciones en educación. Los programas del gasto ERP implicarían una caída de 5.4 puntos porcentuales en el coeficiente de Gini de la distribución del consumo per cápita. El 43% de ese impacto proviene de los programas educativos. Le siguen en relevancia los programas de desarrollo rural (19.6%), salud (17.8%) y asistencia social (17.6%). En conclusión, el GPS de Honduras no tiene un sesgo pro pobre: la participación de los distintos estratos económicos de la sociedad hondureña en los beneficios del gasto social es aproximadamente uniforme. Este resultado es consecuencia de la coexistencia de programas con un grado de focalización muy variada. Mientras que los beneficios de algunos programas están concentrados en los estratos más pobres, otros en cambio benefician en mayor medida a los no pobres, al menos indirectamente. La situación expuesta plantea que existe el espacio para mejorar considerablemente la focalización del gasto ERP y reducir sus filtraciones. Para que ello sea posible, es necesario crear o reformular programas cuyo impacto sea más eficiente en las familias en situación de pobreza (por ejemplo, con menores gastos administrativos) y donde haya más transparencia en la ejecución, tanto física como financiera.


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Gráfico II.13

Los programas varían en su focalización; mientras los beneficios de algunos programas se concentran en los estratos más pobres, otros, por el contrario, benefician sustancialmente a los no pobres (al menos indirectamente). Los programas que favorecen a los pobres o que son “pro pobres” (los pobres reciben más de los beneficios del programa que los no pobres) son de tipo educacional (PROHECO, PRALEBAH y Educatodos), las transferencias monetarias del Praf, los programas de alimentación y el Programa Escuelas Saludables. Los programas de desarrollo rural también están bien focalizados, debido a que están concentrados geográficamente en áreas de alta pobreza. En el otro extremo, los programas como el Bono de Transporte, Expansión de Cobertura Sanitaria, Mantenimiento Sanitario, Subsidio de Transporte, Mantenimiento de Agua, Educación Privada, Educación Superior y Becas Médicas, son claramente no pro pobres y regresivos.

Progresividad del Gasto Público por Programa Índices de Concentración Gasto Público (millones de lempiras)

Fuente: Banco Mundial en base a datos de ENCOVI 2004 y SEFIN

-80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80

Pro-pobres

Pro- no pobres, pero progresivos

Pro- no pobres y regresivos

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 Proheco

PRAF

Pralebah

Educatodos

Programas de alimentos

Escuelas Saludables

Desarrollo Rural

CEB

Educación Adultos

Expanc Cobert. Agua

Educación Primaria

Inmunizaciones

FHIS

Educación Preescolar

Hospitales

BecasEscolares

Ed. Media a distancia

Vivienda

Tercer Ciclo

Subsidio electricidad

Educación media

CONSUMO

Bono de transporte

Expans. Cobert. Saneam.

Mantenim. Saneam.

Subsidio Transporte

Mantenim. Agua

Educación Privada

Educación Superior

Becas Médicas

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CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII:: OOBBJJEETTIIVVOOSS,, MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE LLAA EERRPP

Los objetivos establecidos en la Declaración de Estocolmo, concertados entre Honduras y la cooperación internacional en mayo de 1999, y los objetivos y metas de desarrollo del milenio (ODM) adoptados en la Cumbre del Milenio, en septiembre del año 2000, son puntos de partida para la formulación del diagnóstico de la pobreza en el país y la elaboración de la primera versión de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza en el año 2001. Como corresponde a toda estrategia que orienta un proceso social, la ERP puede sufrir adaptaciones y cambios; sin embargo, en general, sus objetivos y metas son permanentes; de lo contrario, carecería de la continuidad necesaria en cuanto proceso institucional y social, y por consiguiente su impacto se vería significativamente reducido. A partir de un nuevo marco conceptual y metodológico (ver Capítulo III), la Estrategia para la Reducción de la Pobreza se redefine en cuatro componentes fundamentales:

1. Crecimiento pro pobre, entendido como la promoción de un crecimiento de base amplia que, si bien debe favorecer a todos los sectores, debe beneficiar sobre todo a los pobres, a través del aumento de la productividad de sus activos y su real incorporación al proceso económico mediante cadenas productivas y de valor con potencial de desarrollo.

2. Enfoque de derechos, sobre cuya base toda acción gubernamental debe propender a

la garantía y satisfacción de los derechos civiles, políticos y, sobre todo, económicos, sociales y culturales de la ciudadanía.

3. El concepto de integralidad, que se refiere a una actuación conjunta, integrada,

sistémica y sistemática de la intervención gubernamental en el marco de la Estrategia, capaz de crear las sinergias necesarias para enfrentar la multicausalidad de la pobreza

4. Enfoque de activos articulado con el enfoque de medios de vida, que consiste en

permitir el acceso de los pobres a los activos físicos, sociales y culturales que les permitan mejorar su productividad y competitividad, a la vez que incorpora elementos de la estrategia de medios de vida, dando como resultado una conceptualización integral u holística del desarrollo.

Junto a esta nueva visión se redefinen sus principios orientadores, con los cuales se busca privilegiar el destino de las intervenciones y sus recursos hacia las áreas y sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad social y ambiental, a fin de reducir la pobreza de manera sostenible, con una mayor inclusión y participación ciudadana. AA.. VVIISSIIÓÓNN GGLLOOBBAALL DDEE LLAA EERRPP Los esfuerzos que se realizan actualmente permiten esperar que entre 2008 y 2015 el país mantenga un crecimiento alto y acelerado, una mejor distribución de la riqueza y una disminución de las inequidades y la exclusión social. Lo anterior redundará en una reducción sustancial de la pobreza, para lo cual paralelamente se fomentará el desarrollo de las


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capacidades y oportunidades de los pobres y se disminuirán los riesgos sociales y ambientales que puedan afectar sus condiciones de vida, mediante una mejor focalización del gasto. En atención al marco orientador del crecimiento pro pobre y del enfoque de acceso a activos y de medios de vida, la estrategia incluirá: i) acciones orientadas a aliviar la pobreza a través de programas de ayuda directa y condicionada al mejoramiento educativo, nutricional y de salud preventiva de los beneficiarios; ii) acciones orientadas a reducir la pobreza, mediante la ampliación de las capacidades y oportunidades de los pobres y su acceso a los factores de producción, infraestructura, mercado y servicios; y iii) acciones orientadas a disminuir la vulnerabilidad social y ecológica, rompiendo el círculo vicioso que se da entre ambas, a través de una política de ordenamiento territorial sostenible y procesos de desarrollo económico local. BB.. OOBBJJEETTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP Reducir la pobreza de manera significativa y sostenible, generando un proceso acelerado de cambio articulado y focalizado, a través de un crecimiento económico alto y sostenible, con equidad en la distribución de los recursos, propiciando el acceso de los pobres a los factores de producción, mediante el reconocimiento pleno de sus derechos y de la importancia de su inclusión social en todos los ámbitos del desarrollo, no de manera aditiva e indirecta, sino creando capacidades y oportunidades para su autodesarrollo, con un enfoque territorial y de medios de vida, a fin de lograr niveles cualitativamente diferentes en la condición social y superiores en la calidad de vida, estimulando un desarrollo integral de la persona, la familia y la sociedad. CC.. MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE LLAA EERRPP Las metas globales continúan sin modificación respecto a la versión original. Se considera que estas metas apuntan a mejorar las capacidades de los pobres y su acceso a las oportunidades económicas de producción, mercado y empleo, teniendo como entorno un clima de seguridad humana. En consecuencia, su cumplimiento permitirá, en gran medida, concretizar la visión de una Honduras transformada en el mediano y largo plazo. Estas metas están alineadas con algunos parámetros internacionales definidos para el año 2015 en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Asimismo, corresponden a las proyecciones hechas por el Banco Mundial33 y estimaciones del Fondo Monetario Internacional, en el marco de la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) y de la Facilidad para el Crecimiento Económico y la Reducción de la Pobreza (PRGF, por sus siglas en inglés). Para la programación de las metas, se han tomado en consideración las tendencias de los indicadores nacionales provenientes de los registros institucionales. Todo ello se traduce en metas cuyo objetivo es adaptar a la realidad hondureña los Objetivos de Desarrollo del Milenio, suscritos por el país como un compromiso de carácter internacional. De hecho, existe una alta coincidencia entre ambas dimensiones, como se refleja en el cuadro siguiente: 33 Estas proyecciones tienen como base tendencias observadas desde 1960, en una muestra de 140 países en variables básicas como el crecimiento económico y las tasas de urbanización

CAPÍTULO III: OBJETIVOS, METAS E INDICADORES DE LA ERP

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Cuadro III.1 CORRESPONDENCIA DE LAS METAS ERP CON LOS OBJETIVOS DEL MILENIO

ODM ERP

Erradicar la extrema pobreza y el hambre Reducir la pobreza en 24 puntos porcentuales Disminuir al 20% la desnutrición en menores de 5 años

Lograr la educación primaria universal

Duplicar la cobertura neta en educación prebásica en niños de 5 años Lograr cobertura neta de 95% en dos primeros ciclos de educación básica Lograr cobertura neta del 70% en el tercer ciclo de educación básica Lograr que el 50% de la fuerza de trabajo emergente complete la educación secundaria

Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer Equiparar y elevar en un 20% el índice de desarrollo humano relativo a género

Reducir la mortalidad infantil Reducir a la mitad la tasa de mortalidad infantil y en niños menores de 5 años Mejorar la salud materna Reducir a la mitad la mortalidad materna

Garantizar la sostenibilidad ambiental Reducir la vulnerabilidad ambiental del país Lograr un acceso de 95% a agua potable y saneamiento

Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades

Implementar el Programa Fondo Global contra VIH/sida, Tuberculosis y Malaria2/

Fomentar la asociación mundial para el desarrollo No tiene comparativo en la ERP con metas e indicadores actuales. 3/ 1/ Se vincula con meta 2, de los ODM. 2/Este programa de la ERP tiene metas especificas para las tres enfermedades. 3/ En el plan de implementación de la ERP se revisará la inclusión de otras metas e indicadores globales. Fuente: PNUD y Documento ERP.

Para lograr el cumplimiento de la mayor parte de las metas antes descritas, se requiere: i) Una tasa de crecimiento económico sostenido no menor al 6%; ii) Voluntad política expresada al más alto nivel gubernamental y por diferentes poderes del Estado para mejorar la calidad del gasto social; iii) Focalizar los gastos ERP en la población en situación de pobreza; y iv) La decisión de avanzar en los procesos de transformación nacional en áreas relacionadas con: democratización de la economía y el mercado; promoción de la competitividad; desarrollo del capital físico, humano y natural; transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción; descentralización; reducción de la vulnerabilidad ambiental y social; y el desarrollo de procesos de gobernabilidad democrática y participativa. Bajo este marco, se establecen para el año 2015 las siguientes metas globales:

1. Lograr una alta tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto Para lograr una reducción considerable y sostenible de la tasa de pobreza, se requiere mantener durante el período tasas iguales o superiores al 6% anual. Por ello, es importante lograr una coordinación adecuada de las políticas macroeconómicas que impulsen tal crecimiento. Especial importancia reviste la política fiscal y monetaria para favorecer la expansión de la economía y lograr una mejor distribución de la riqueza. En este marco, debe impulsarse el fomento a la inversión pública y privada, el apoyo a sectores de alto potencial productivo generadores de empleo y la inserción en mercados globales con una tecnología adecuada y la debida inteligencia de mercados. Confirmando la decisión que el crecimiento debe ser pro pobre y, en consecuencia incluyente, se desarrollará un conjunto de políticas públicas dirigidas a la expansión de la base económica productiva, con la activa participación de las diferentes modalidades de propiedad y de empresas del sector social de la economía y de los segmentos empresariales de la MIPYME.


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2. Lograr una tasa de crecimiento del PIB per cápita mayor al 2% anual Como consecuencia de la meta de alto nivel de crecimiento económico y en función de la desaceleración de la tasa de crecimiento poblacional, se espera que el producto per cápita aumente de manera sostenible a una tasa igual o mayor al 2% anual. 3. Mantener el gasto social en no menos de 9 por ciento en relación al PIB Una evaluación de impacto de programas y proyectos sociales, en especial de los programas para reducir la pobreza, favorecerá la disminución de filtraciones y la reducción de los elevados gastos de operación de algunos de ellos, especialmente de los ubicados en las zonas rurales. Esto permitiría, a su vez, tener un gasto social de mayor calidad e impacto en población en situación de pobreza, con una mayor focalización en los grupos y regiones de mayor pobreza. 4. Reducir la incidencia de la pobreza y la extrema pobreza en 24 puntos

porcentuales

Esto es consistente con un escenario caracterizado por dos aspectos claves: por un lado, un mejor desempeño del PIB y una mejor distribución de la riqueza, en un marco de coordinación de políticas macroeconómicas; por el otro, un gasto ERP más eficiente y eficaz. Adicionalmente, esto implica la adopción de una serie de medidas de política, el fortalecimiento institucional, la ejecución de programas y proyectos que estén orientados a elevar las capacidades, proporcionar oportunidades y mejorar la infraestructura para la población en situación de extrema pobreza y pobreza.

5. Duplicar la cobertura neta en educación prebásica en niños de 5 años. Esta meta está referida a la educación preescolar formal con un año de duración. Su cumplimiento implica alcanzar el 60% al año 2015. Se considera que para lograr esta meta será necesario ampliar la infraestructura, formar y contratar maestros adicionales y promover formas alternativas de entrega de servicios a través de ONG y organizaciones comunitarias.

6. Lograr una cobertura neta de 95% en el acceso a los dos primeros ciclos de la

educación básica. La meta está vinculada a una serie de acciones, como: ampliar y hacer sostenibles las escuelas PROHECO u otros modelos de entrega de servicios educativos con participación comunitaria y con mayor eficiencia; elevar la formación de docentes a nivel de educación superior; aplicar formas eficientes de gestión e innovación curricular; desarrollar programas de alimentación nutricional para la retención escolar, y; mantener y mejorar los programas del FHIS, PRAF, Escuela Saludable, como acciones tendientes a fortalecer áreas de demanda y oferta de servicios educativos básicos. Esta meta también estará vinculada a mejoras en la calidad en estos niveles de la educación, reduciendo la deserción y repitencia y mejorando la eficiencia del gasto en este rubro.


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7. Lograr una cobertura neta del 70% en el tercer ciclo (7º a 9º grados) de educación básica.

Para ello será necesario mejorar la calidad educativa tanto en la currícula como en la formación de docentes; ampliar los incentivos como becas o subsidios directos que ayuden a retener a los estudiantes de hogares pobres en los últimos tres años de educación básica; así como fortalecer o crear modalidades alternativas de educación con participación comunitaria.

8. Lograr que el 50% de la población laboral emergente complete la educación secundaria.

En este caso, también será importante mejorar la calidad educativa; ampliar y desarrollar incentivos que permitan a los estudiantes continuar los siguientes años de la secundaria, especialmente en colegios técnicos vocacionales, e incorporarse en forma eficiente al ámbito laboral; aumentar de manera sustancial la oferta de centros escolares y lograr mayor participación de empresarios, padres de familia, ONG, etc.

9. Reducir a la mitad las tasas de mortalidad infantil y en niños menores de 5 años. Esto implica pasar de 36 y 48 por cada mil nacidos vivos en 1998 a 18 y 24, respectivamente, en el 2015. Tomando en consideración que en el lapso de 1990 a 1998 la reducción anual por cada mil nacidos vivos fue de apenas 5%, se requiere un escenario con nuevas políticas y proyectos, asumiendo metas no inferiores a lo que históricamente ha venido ocurriendo en el país. Será necesario, por tanto, eliminar la deficiencia de vitamina A y yodo en menores de 5 años y alcanzar y mantener el 100% de inmunizaciones en menores de 1 año (polio, difteria, tétano, sarampión y tuberculosis). Esta meta también se relaciona con un mayor acceso a agua potable y saneamiento.

10. Disminuir a la mitad la desnutrición en menores de 5 años. Para lograr esta meta será necesario ampliar y reforzar los programas de atención nutricional tanto de niños como de mujeres embarazadas; promover la importancia de la lactancia materna e implementar sistemas de vigilancia alimentaria y nutricional en los centros de salud urbanos y rurales, que permitan la alerta temprana y la adopción de correctivos oportunos. Asimismo, será necesario crear y desarrollar un programa de educación sobre nutrición dirigido a las madres, por considerarse que su carencia es el principal factor determinante de la mala nutrición en las familias. El logro de esta meta, además, está vinculado con la reducción de los altos índices de deserción y ausentismo escolar, morbilidad y mortalidad infantil, entre otras. Se contempla el desarrollo de actividades productivas familiares y escolares que contribuyan con este esfuerzo.

11. Reducir a la mitad la tasa de mortalidad materna, pasando de 147 a 70 por cada

100,000 nacidos vivos. Como factores coadyuvantes al logro de esta meta, se harán esfuerzos en: aumentar el acceso a mujeres embarazadas al control prenatal, aumentar la proporción de partos en establecimientos del sistema de salud, y mejorar sustancialmente la atención a la mujer adolescente embarazada.


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12. Lograr un acceso del 95% a agua potable y saneamiento. Para ello se promoverá la descentralización de los servicios, con una amplia participación de los gobiernos locales y las comunidades en el desarrollo y manejo de sistemas de agua. Asimismo, será fundamental continuar y ampliar los proyectos del FHIS y del SANAA en este sector; elaborar y ejecutar un programa nacional de manejo de cuencas y microcuencas comunitarias abastecedoras de agua, y desarrollar amplias campañas de concientización sobre la protección de las fuentes de agua y el uso racional de este recurso. 13. Lograr no menos de un 85% de cobertura de servicios de energía eléctrica. Este sector ha crecido rápidamente en los últimos años (en el período 1989-1999 la tasa de cobertura subió desde 33% a 52%), como consecuencia de aumentos en la capacidad de generación privada y expansiones en la red de distribución. Sin embargo, la cobertura y la disponibilidad de la capacidad es baja relacionada con la demanda máxima del sistema. Lo que se pretende es alcanzar la cobertura promedio de la región, o sea alcanzar el 80%, para el año 2015.

14. Triplicar la densidad telefónica del país. Para 1999, Honduras todavía presentaba una de las densidades telefónicas más bajas en la región, con apenas 4.4 líneas por 100 habitantes. La mayoría de los servicios telefónicos se concentran en áreas urbanas, especialmente en Tegucigalpa, donde en la actualidad la teledensidad supera el promedio nacional en 2.4 veces. Las áreas rurales abarcan 50% de la población nacional, reportando una cobertura de servicios muy baja. Según datos de HONDUTEL, más de 100 de los 298 municipios de Honduras todavía no tienen servicio de telecomunicaciones y 50 tienen solamente servicios de télex y radios. Se pretende ampliar la densidad en líneas fijas hasta 14.1 líneas por 100 habitantes y aumentar la penetración de telefonía móvil a 15.7 por cada 100 habitantes para el 2015.

15. Equiparar y elevar en 20% el Índice de Desarrollo Humano relativo al género,

pasando de 0.640 a 0.770 en 2015. Para ello se buscará eliminar las disparidades en los distintos niveles de la educación, equiparar el acceso de la mujer en el mercado laboral y las remuneraciones y promover una mayor tasa de participación femenina en cargos de elección y puestos de dirección, entre otros. Se promoverá la incorporación activa y directa de la mujer en los procesos productivos de tal manera que no se presenten situaciones de discriminación ni en el acceso a activos productivos, servicios empresariales ni niveles salariales. El logro de una mayor equidad de género depende no sólo de la legislación, sino también de la concientización de la población para eliminar toda forma de discriminación, que se pueda traducir en un esfuerzo concertado del Gobierno, la sociedad civil y la empresa privada. También será determinante lograr una elevación del IDH nacional, ubicado en 0.65 en el Informe de Desarrollo Humano 2006.


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16. Reducir la vulnerabilidad ambiental del país, a fin de revertir la pérdida de recursos ambientales.

Se implementarán la Ley de Ordenamiento Territorial y la nueva Ley Forestal, y la aprobación de Ley del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos. Con ello se buscará que la mayoría de las municipalidades consideren en su plan de acción municipal la protección ambiental y la gestión de riesgos. Igualmente, será necesario fortalecer la capacidad normativa, de planificación y gestión de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente y fortalecer los niveles de coordinación entre las diversas entidades públicas, privadas y locales que realizan acciones en el sector, con la intención de romper el círculo vicioso de pobreza - deterioro ambiental - vulnerabilidad ecológica.

Las metas de la ERP se traducen en acciones programáticas ligadas al presupuesto, sobre las cuales se apoya la ejecución de políticas, programas y proyectos específicos. Son monitoreadas sistemáticamente a través de 16 indicadores globales. Adicionalmente, estas metas están ligadas a un conjunto de indicadores sectoriales, definidos en su mayoría en el marco del Sistema de Gerencia por Resultados, los cuales permiten darle seguimiento a su avance con una mayor periodicidad que los indicadores globales.


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Cuadro III.2 INDICADORES GLOBALES DE LA ERP

META INDICADOR (año base) Linea Base 2005

Observado 2006

Observado 2007

Meta 2010

Meta 2015

Crec. PIB real % Crecimiento PIB real (2000) 1 6.1 6.3 6.3 6.2 6.9Crec. PIB per cápita % Crec. PIB per cápita (2000) 2 3.6 3.8 3.9 4.0 4.8Desigualdad Coeficiente de Gini 0.566 0.553 0.551 0.52 0.45

Quintiles 36.5 31.1 26.5 20 15Gasto Social Gasto en Social como % del PIB(2000) 3 9.9 10.1 10.2 10.4 10.9Reducir pobreza en 24 puntos porcentuales

Tasa de pobreza (1999) 4 65.3 61.8 60.2 52.7 42.0Tasa de pobreza extrema (1999) 4 47.1 42.5 35.9 31.7 25.0

Duplicar cobertura neta en educación pre-básica en niños de 5 años

Tasa de cobertura en educación pre-básica (1999) 5 41.0 43.0 55.4 61.0 100.0

Cobertura neta de 95% en los dos primeros ciclos de educación básica

Tasa de cobertura neta (exc. los de sobre-edad) 1° a 2° ciclo (1999) 5

84.5 87.0 92.0 90.0 95.0

Cobertura neta de 70% en el tercer ciclo de educación básica

Tasa de cobertura (exc. los de sobre-edad) en el 3° ciclo de educación básica (1999) 5

39.0 39.7 45.0 51.1 70

50% de la población emergente complete la educación secundaria

Cobertura neta (exc. los de sobre-edad) del Ciclo Diversificado (10 a 12 grado) (1999) 5

22.7 24.2 24.2 33.4 50.

Reducir a la mitad la tasa de mortalidad infantil y en menores de 5 años

Tasa de mortalidad infantil /1,000 n.v. (2001) (0 a 11 meses) (2001) 6

34.0 23 7 ND 18.0 15.0

Tasa de mortalidad en menores de 5 años (por 1000 N.V.) (2001) (0 a 59 meses) 6

44 30

ND 21.0 13.0

Reducir a la mitad la desnutrición en menores de 5 años

Tasa de desnutrición infantil (3-59 meses) (2001) 6 29.2 24.7 ND 21.4 16

Reducir a la mitad la mortalidad materna

Tasa de mortalidad materna por cada 100,000 n.v. (1997) 8 108.0 95.0

ND 60.0 45.0

Lograr no menos de 85% de Cobertura Total de Servicios de Energía Eléctrica

Tasa de cobertura de Energía Eléctrica total(1999) 9 66.53 69.13 73.7 78.23 86.23

Tasa de cobertura de energía eléctrica en el área rural 9 41.8 44.83 49.2 57.6 73.5Tasa de cobertura de energía eléctrica en el área urbana 9 91.6 94.4 96.8 98.8 99

Triplicar la densidad telefónica del país 10

Densidad en líneas fijas x cada 100 habitantes (2000) 6.94 9.75 10.9 16.1 30.5Penetración de telefonía móvil (usuarios por cada 100 habitantes)

18.01 30.61 55.5 69.2 88.8

Acceso de 95% a agua potable y saneamiento

% de población total con acceso a agua potable 11 80.4 82.9 84.3 90.0 95.0

% de población rural con acceso a agua potable 11 71.5 75.5 78.7 78.2 78.2% de población urbana con acceso a agua potable 11 90.8 91.7 93.1 96.7 99.3% de población con acceso a sistemas de eliminación de excretas 11

69.1 73.1 75.1 85.0 95.0

Elevar en un 20% el índice de desarrollo humano de la mujer

IDH relativo al género (1999) 12 N.D 0.676 0.67 0.7 0.8Índice de potenciación de género (1999) N.D 0.53 0.53 0.6 0.6

Reducir la Vulnerabilidad Ambiental del País

Número de áreas protegidas (AA.PP) prioritarias con planes de manejo (2000) 13

15 26 29.0 39.0 39.0

% del total de superficie de las AA.PP protegidas prioritarias con planes de manejo (2000) 13

78 88 92.0 100.0 100.0

Polución del aire centros urbanos (µg/m3 de NO2) 14 34.4 28.15 ND 29.0 25.0

1Banco Central de Honduras; 2UNAT en base a cifras BCH e INE; 3SEFIN y UNAT; 4UNAT en base a datos EPHPM-INE; 5Secretaría de Educación-UPEG-Registros Centros Educativos; 6ENESF 2001; 7ENDESA-2005/2006; 8Secretaría de Salud, INMER 1997; 9ENEE, FOSODE y EPHPM (www.enee.hn); 10CONATEL (www.conatel.hn); 11UNAT en base a datos EPHPM-INE; 12PNUD; Informe de Desarrollo Humano; 13AFE-COHDEFOR, Reporte Departamento Panificación, Diciembre 2007; 14CESCCO; Informe de Monitoreo NO2 en Tegucigalpa, mayo 2008.


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DD.. MMEETTAASS EE IINNDDIICCAADDOORREESS IINNTTEERRMMEEDDIIOOSS DDEE LLAA EERRPP El Sistema de Gestión por Resultados (SGPR) incorpora y monitorea un conjunto de metas e indicadores sectoriales e institucionales; entendiéndose como indicadores sectoriales aquellos para cuyo logro intervienen diferentes instituciones y como metas institucionales aquellos productos y servicios que contribuyen al logro de los objetivos sectoriales. Todas estas metas e indicadores serán monitoreados periódicamente en el SGPR. Para fines de monitoreo de la ERP, las metas sectoriales del Sistema son consideradas como indicadores intermedios, a través de los cuales se da seguimiento periódico al progreso hacia el cumplimiento de metas e indicadores globales de la Estrategia, permitiendo revisar, redefinir o redireccionar procesos, acciones y presupuestos. A continuación se presenta un conjunto de metas e indicadores intermedios relevantes para el logro de las metas de la ERP.

METAS INTERMEDIAS INDICADORES INTERMEDIOS AREAS ESTRATÉGICAS

Ampliación De Capacidades- Acumulación De Capital Humano Mayor Cobertura y Calidad En La Educación Declarar a Honduras libre de analfabetismo para el 2014.

Porcentaje de personas de 15 años o más que no saben leer y escribir.

Aumentar la cobertura de educación prebásica al 65% para niños y niñas de 5 años.

Tasa de cobertura neta en educación prebásica.

Aumentar la cobertura de educación media al 35.7% para la población entre 15 y 17 años.

Tasa de cobertura neta en educación media.

Incrementar al 5.6% la cobertura de educación no formal para la Población Económicamente Activa (PEA).

Número de estudiantes en educación no formal.

Garantizar que la matrícula gratis cubra el 100% de los centros educativos oficiales registrados en la educación pública prebásica, básica y media.

Porcentaje de estudiantes beneficiados con matrícula gratis.

Elevar el rendimiento escolar en matemáticas y español al 50% como mínimo.

Porcentaje de rendimiento escolar promedio en español y en matemáticas en tercero y en sexto grado de educación básica.

Graduar del sexto grado el 65% de niños y niñas con edad de 12 años.

Tasa de finalización neta del sexto grado.

Mejora Y Ampliación Del Servicio De Salud Reducir en un 29.4% la tasa de incidencia de diarrea en niños y niñas menores de 5 años.

Tasa de incidencia de diarrea en niños y niñas menores de 5 años.

Reducir en un 60.7% la tasa de incidencia de neumonía/bronconeumonía en niños y niñas menores de 5 años.

Tasa de Incidencia de neumonía/bronconeumonía en niños y niñas menores de 5 años.

Incrementar en un 29% los partos institucionales. Porcentaje de partos institucionales. Aumentar en un 3% el número de consultas médicas por habitante.

Número de consultas médicas por habitante.

Mantener en existencia al menos el 80% de los medicamentos básicos esenciales en unidades de salud.

Porcentaje promedio de medicamentos básicos esenciales en unidades de salud

Desarrollo Del Capital Cultural Incrementar en un 10% la participación de los grupos indígenas, afrodescendientes y de cultura popular en proyectos de cultura para el desarrollo.

Número de beneficiarios de los proyectos de desarrollo cultural con participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes, y de cultura popular.

Aumentar en un 10% el acceso de la población a los sistemas de archivos, bibliotecas públicas y casas de la cultura, para impulsar la construcción de la identidad cultural a partir de lo local.

Número de personas que visitan las bibliotecas, archivos públicos y casas de la cultura.


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METAS INTERMEDIAS INDICADORES INTERMEDIOS Creación De Oportunidades, Participación En El Mercado, Aumento De La Productividad Acceso A Nuevos Mercados Y Apoyo A La Competitividad Identificar y registrar al menos 50,000 MIPYMES, equivalentes al 20 % de las que se estima existen en el sector informal

Número de MIPYMES identificadas y registradas.

Fomento A Sectores Productivos Generadores De Empleo Digno E Ingreso Mantener el crecimiento de las exportaciones de café en oro a un ritmo de 16% durante el período.

Millones de dólares generados por la exportación de café.

Mantener el nivel anual de 8,000 títulos de legalización en la tenencia de tierras en el área rural.

Número de títulos de tierra rural emitidos.

Incrementar el nivel de crédito a los productores agropecuarios en un 60% con fondos públicos.

Monto acumulado de crédito otorgados a pequeños y medianos productores, con fondos públicos (en millones de lempiras).

Mantener el desempleo abierto en un nivel menor al 4%.

Tasa de desempleo abierto. Tasa de desempleo juvenil. Tasa de desempleo femenino.

Reducir a menos de 5% el subempleo visible. Tasa de subempleo visible. Reducir a menos de un 20% el subempleo invisible. Tasa de subempleo invisible. Acceso Y Modernización De La Infraestructura Económica Y Social Acceso A Infraestructura Económica Ampliar el acceso al servicio de energía eléctrica en 12% para alcanzar una cobertura de al menos un 50% de viviendas en zona rural.

% de cobertura de electrificación de la zona rural.

Ampliar la capacidad de generación de energía de fuentes renovables en 94 MegaWatts (MW) adicionales, en coordinación con la empresa privada y los gobiernos municipales.

MegaWatts/año instalados a partir de fuentes de energía renovable, acumulado. MegaWatts instalados a partir de fuentes de energía renovable, en el año.

Construir, rehabilitar y mantener 2,223 kilómetros de caminos vecinales, equivalente al 27.09% de la red vecinal oficial del país.

Kilómetros de la red vecinal rehabilitados y mantenidos.

Dar mantenimiento periódico y rutinario a un 50% de la red oficial no pavimentada.

Kilómetros de carretera pavimentada.

Acceso A Infraestructura Social Alcanzar una cobertura del 88.7% de personas con acceso a una fuente de agua segura.

% de personas con acceso a una fuente de agua segura.

Alcanzar una cobertura de 80% de personas con acceso a saneamiento básico.

% de personas con acceso a sistemas de saneamiento básico.

Vivienda Y Urbanismo Incrementar el número de soluciones habitacionales. Número de soluciones habitacionales de vivienda

social, financiadas con crédito y subsidios. Numero de soluciones habitacionales por incrementar en las metas institucionales. Monto otorgado en subsidios y crédito de vivienda social con fondos públicos. Monto otorgado en créditos para construcción de vivienda con fondos de la banca privada. Número de terrenos para vivienda legalizados. Número de permisos de construcción de nuevas viviendas en las ciudades más importantes del país

Reducir 40% la tasa activa de acceso al crédito hipotecario.

Tasa de interés activa promedio al usuario final a través de BANHPROVI para créditos hipotecarios de vivienda.

Gestión De Riesgos Sociales Y Ambientales Red De Protección Social Ampliar en 15% para el año 2009 el número de trabajadores y trabajadoras con afiliación directa a

Número de trabajadores y trabajadoras con afiliación directa a los regímenes de enfermedad, maternidad y


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METAS INTERMEDIAS INDICADORES INTERMEDIOS los regímenes de enfermedad, maternidad y riesgo profesional de seguridad social.

riesgos profesionales por el sistema de seguridad social. Porcentaje de cobertura sobre la población económicamente activa ocupada de los trabajadores y trabajadoras con afiliación directa a los regímenes de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales. Tasa de crecimiento anual de afiliación directa de trabajadores y trabajadoras a los regímenes de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales

Ampliar en 15% para el año 2009 el número de trabajadores y trabajadoras inscritos en el régimen de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social.

Tasa de crecimiento anual de afiliación directa de trabajadores y trabajadoras a los regímenes de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social. Porcentaje de cobertura sobre la población económicamente activa ocupada de los trabajadores y trabajadoras afiliados a los regímenes de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social.

Acceso A La Justicia Y Seguridad Ciudadana Reducir en 26 puntos la incidencia de la criminalidad común en el país.

Razón de delitos contra la propiedad por cada 100,000 habitantes. Razón de delitos contra las personas por cada 100,000 habitantes. Razón de homicidios por cada 100,000 habitantes. Promedio mensual de delitos contra la propiedad.

EJES TRANSVERSALES Descentralización Ampliar la cobertura de servicios educativos al menos en un 20%, a través de modelos de gestión descentralizada.

Porcentaje de servicios educativos bajo modelos de gestión descentralizada.

Aumentar en un 30% la oferta de servicios de salud a través de modelos de gestión descentralizada.

Porcentaje de servicios de salud bajo modelos de gestión descentralizada.

Incrementar en un 40% los fondos públicos para inversión administrados por las municipalidades.

Porcentaje de fondos públicos que administran las municipalidades para inversión.

Transparencia Y Anticorrupción 100% de las Secretarías de Estado y 50% de las instituciones descentralizadas publican información de oficio de acuerdo a la Ley.

Número de instituciones gubernamentales que publican información de oficio.

Ambiente Y Recursos Naturales Implementar planes de manejo para la conservación de ecosistemas en el total de áreas prioritarias, equivalentes al 20 % del territorio nacional.

Incremento en la superficie de áreas protegidas prioritarias con planes de manejo para la conservación de ecosistemas. Número de áreas protegidas prioritarias con planes de manejo para la conservación de los ecosistemas.

Asegurar la plantación de 10 millones de árboles y el prendimiento efectivo de al menos el 80% de los mismos.

Número de nuevos árboles plantados en el año. % de hectáreas reforestadas en el período, con respecto a la superficie total degradada en el país.

Incrementar con acciones de manejo sostenible el número de microcuencas protegidas en 20 unidades anualmente.

Número de nuevas microcuencas abastecedoras de agua bajo protección y con acciones de manejo sostenible.

Colocar certificados de absorción de carbono en el mercado internacional.

Número de certificados de reducción de emisión de carbono (CER) colocados en el mercado internacional.

Equidad E Igualdad De Género Mantener al menos el 30% de participación de las mujeres en cargos de elección popular.

Porcentaje de mujeres que participan en cargos de elección popular.

Incrementar la tasa de participación femenina en el mercado laboral al menos hasta un 40%.

Tasa de participación femenina en el mercado laboral.


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METAS INTERMEDIAS INDICADORES INTERMEDIOS Reducir la brecha de ingresos laborales entre hombres y mujeres en puestos similares.

Ingresos laborales de mujeres.

Al menos 50% de los egresados del sexto grado entre 12 y 14 años son niñas.

Porcentaje de niñas egresadas del sexto grado.

Seguridad Alimentaria Triplicar la reserva estratégica de granos de maíz y frijol y mantenerla durante el período.

Número de quintales de la reserva estratégica de granos básicos (maíz, frijol) - Física y Financiera

Incrementar la producción de granos básicos a un nivel de 21 millones de quintales, equivalentes a elevar en un 50 % la producción actual.

Número de quintales de granos básicos producidos (maíz, fríjol, arroz y sorgo).

Participación Ciudadana Al menos 50% de la inversión pública se prioriza a través de planes de inversión participativa.

Porcentaje de inversión pública priorizada de forma participativa.

Derechos Humanos Elaborar una propuesta de un sistema de recepción y resolución de denuncias relacionadas con la satisfacción del ciudadano respecto a los servicios públicos recibidos y control de abusos del poder público.

Sistema de recepción y resolución de denuncias elaborado.

EJES DE SOSTENIBILIDAD Crecimiento Económico Equitativo E Incluyente Alcanzar una inversión pública real (en infraestructura y otros) en un nivel superior o igual al 6% del PIB.

Inversión pública real como porcentaje del PIB.

Incrementar el valor de la producción agropecuaria en un 4% en el período (PIB Agrícola).

Valor de la producción agropecuaria en el año (en millones de dólares constantes de 2000).

EE.. PPRRIINNCCIIPPIIOOSS DDEE AACCCCIIÓÓNN NNEECCEESSAARRIIOOSS PPAARRAA EELL ÉÉXXIITTOO DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA Los cambios en la Estrategia, en el orden que se han apuntado, implican a su vez cambios sustanciales en el modo habitual de gerencia. Asimismo, es obligatorio realizar nuevos arreglos institucionales y establecer nuevos mecanismos de coordinación entre el Estado y la sociedad y entre los ámbitos central y local. En el centro de tales cambios se encuentra un nuevo modelo de gestión que posibilite alcanzar los resultados y lograr el impacto propuesto en la estrategia. En consecuencia con lo anterior, la ERP define como sus principios orientadores los siguientes:

1. FOCALIZACIÓN EFECTIVA EN EL USO DE LOS RECURSOS

La efectividad de la Estrategia demanda una nueva cultura, una institucionalidad renovada y nuevos arreglos institucionales que provoquen un cambio sustantivo en la capacidad de gestión del sector público.

Los resultados obtenidos durante la vigencia de la ERP han estado distantes de los esperados. Pese al creciente incremento del gasto, los niveles de pobreza se han mantenido y, en algunos años, han aumentado. Por ello, desde la versión original se había reconocido y recomendado que, ante tal situación, era necesario “enfocar de manera más efectiva e integral los recursos; evaluando la correspondencia de las metas de la ERP y de


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los requisitos para su cumplimiento con los programas y proyectos así como aspectos referentes a priorización y focalización de intervenciones”34. En consecuencia, el incremento del gasto público no es suficiente para lograr un mayor impacto en la reducción de la pobreza. Lejos de eso, para lograr una asignación y uso eficiente del gasto público es tarea fundamental focalizar de manera más efectiva e integral los recursos en los territorios, sectores y particularmente en los grupos que enfrentan una situación de mayor pobreza o extrema pobreza, e identificar las modalidades y mecanismos mediante los cuales esta población pueda movilizar más activamente sus limitados recursos en función de la sostenibilidad de la ERP.

Si, además, se toma en consideración que un factor fundamental en la naturaleza estructural de la pobreza es el limitado o nulo acceso a los activos productivos por grandes contingentes poblacionales —que han sido obligados a vivir en las laderas de las montañas y en pequeñas parcelas de tierra con muy baja productividad y acceso a los mercados—, cualquier estrategia que realmente quiera reducir la pobreza de manera significativa y sostenible debe enfrentar seria y responsablemente este tema.

A partir del “enfoque a activos”, la presente actualización considera que para impulsar un círculo virtuoso de mayor inversión - mayor productividad - menor pobreza es necesario focalizar la atención en mejorar significativamente las capacidades y oportunidades de la población en situación de pobreza.

Así, una ERP que tenga en debida consideración los auténticos intereses de la población en situación de pobreza y pobreza extrema debe incorporar los siguientes elementos: i) El acceso a la tierra; ii) los servicios empresariales - financieros y de desarrollo empresarial (capacitación y asistencia técnica); iii) la inteligencia de mercados y la promoción de nuevos mecanismos y canales de comercialización; iv) la incorporación e innovación tecnológica; v) las diversas formas de cooperación interempresarial, especialmente la asociatividad y un desarrollo empresarial incluyente; vi) el desarrollo gremial; viii) la gestión del conocimiento en las diversas formas de propiedad y de empresa y su competitividad sistémica, y particularmente, ix) la definición de políticas públicas de fomento y apoyo al sector de economía social– SES -.

2. UN MODELO DE GESTIÓN PARA LA ERP BASADO EN RESULTADOS

Uno de los principios de la ERP era que orientarla a resultados que beneficiaran directamente a los pobres; sin embargo, en la práctica ésta ha sido una de las deficiencias más sentidas.

Si bien se ha logrado institucionalizar la elaboración de informes anuales de avance de la ERP, la información sobre los resultados de los programas públicos y las mediciones de impacto sobre la pobreza ha sido insuficiente. Asimismo, los diversos sistemas informáticos definidos para el monitoreo y la evaluación de la gestión pública (SIERP, SIAFI, SISPU, SGPR) han permanecidos dispersos y sin interconexión, lo cual ha imposibilitado un verdadero proceso de gestión por resultados.

34 Idem.


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Por ello, no ha sido posible retroalimentar la ejecución de la ERP y, en consecuencia, no se ha podido lograr una adecuada orientación de las políticas, reducir los costos de las intervenciones y garantizar que los programas tengan los niveles de desempeño y calidad requeridos, entre otros factores reales de éxito o fracaso.

Una política integral “enfocada en activos” requiere consustancialmente que la ERP esté apoyada en un sistema de gerencia nuevo, orientado a resultados. Por consiguiente, se hizo necesario contar con un verdadero sistema de monitoreo y evaluación, transversal a todos los ciclos de vida de las políticas públicas. Este esfuerzo adicional requirió sincronizar y compatibilizar los principales sistemas de monitoreo y evaluación. 3. ESTABLECER MECANISMOS DE COORDINACIÓN PARA OPERATIVIZAR LA INTEGRALIDAD

A pesar de los beneficios evidentes de una política integral coordinada, rara vez se aplica este concepto en la práctica gubernamental. El motivo es que los diseños institucionales que prevalecen son diseños sectoriales que no promueven la coordinación; de hecho, generalmente la inhiben o la impiden. Cada sector cuenta con sus propias metas y objetivos, espacios geográficos prioritarios, grupos de interés y de presión y mecanismos de intervención que no necesariamente coinciden con los de otros.

Para asegurar el éxito en la implementación de la política integral se deben fortalecer los mecanismos de coordinación formales, tanto al interior del Gobierno Central, a fin de romper con los diseños sectorialistas, como en la vinculación con las municipalidades, mancomunidades y otras instancias locales.

Otro elemento fundamental se refiere al principio de autoridad. La aplicación eficiente de una política integral de acceso a los activos requiere fortalecer esta institucionalidad, proveyéndola de un mandato legal y otorgándole mecanismos de coerción para hacer efectiva la coordinación.

Pero la mayor trascendencia en la coordinación tiene que ver con la integración efectiva entre los niveles centrales y locales. La ERP actualizada requiere el fortalecimiento y/o creación de Consejos de Desarrollo locales, municipales y departamentales, o en su caso Regionales, con representación de cada uno de los actores relevantes. La Ley de Ordenamiento Territorial establece mecanismos que favorecen este enfoque de integralidad. 4. FORTALECER LA GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

QUE PERMITA LA GENERACION DE CORRESPONSABILIDAD EN LA EJECUCIÓN DE LA ERP

Tradicionalmente se ha asignado al Gobierno Central toda la responsabilidad para la formulación e implementación de las políticas de desarrollo económico y social. Sin embargo, los fracasos de los modelos estatistas del pasado han conducido a propuestas de desarrollo que eliminan anteriores barreras al desempeño de la iniciativa privada, reducen el papel del Estado en el manejo directo de la economía y fortalecen su papel normativo y regulador.

La ERP pretende el empoderamiento de la Estrategia por parte de los sectores empobrecidos, a través de mecanismos que permitan aminorar las desigualdades e inequidades y cualquier forma de exclusión social. Este empoderamiento tiene que ver con el proceso de formulación, ejecución y seguimiento de sus diversos programas, como


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también con la activa y responsable participación en las instancias que se establezcan para el seguimiento de las iniciativas programadas y la medición de sus resultados.

Asimismo, busca crear condiciones y mecanismos orientados a garantizar la participación democrática, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública, entre los que destacan la Auditoría Social (AS),y en especial la que realizan las Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT) en el ámbito local. Lo anterior se relaciona con el concepto de corresponsabilidad de los actores principales de la ERP, que consiste en una acción específica por parte de la persona o familia como requisito para ser participante en un programa o acción gubernamental. La aplicación de la política integral de acceso a los activos incluye mecanismos de corresponsabilidad por parte de la población en situación de pobreza. La corresponsabilidad tiene al menos dos beneficios importantes para la gestión de la estrategia. El primer beneficio convierte a la persona participante en socio o socia de la acción y no en mero receptor o receptora de un beneficio, lo cual a su vez generalmente trae consigo un efecto de empoderamiento y un cambio cultural importante: la creación de ciudadanía. El segundo beneficio es que puede potenciar el efecto de la acción. En este sentido, se debe estimular en forma masiva la implementación de modalidades “revolventes” y de solidaridad comunitaria a partir de capitales semilla, a fin de potenciar las buenas prácticas de la responsabilidad social de los propios beneficiarios. La ERP, sin eliminar las responsabilidades que son propias del Gobierno Central, le otorga un alto valor a los programas y proyectos que puedan llevar a cabo las mancomunidades, municipalidades, las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil, las ONG y la empresa privada.

5. FORTALECER EL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LA ERP CON UN ENFOQUE EN

RESULTADOS

Para gerenciar la política integral de acceso a los activos, verificar el impacto de distintas acciones, garantizar su impacto sobre las condiciones de vida de la población y mejorar la eficiencia y la asignación de recursos en la gestión pública, el Gobierno de Honduras desarrolla la administración por resultados basada en sistemas de Seguimiento y Evaluación (S&E). De esta forma se asegurará que el gasto social se traduzca en una reducción perceptible de la pobreza.

El fortalecimiento de estos sistemas de seguimiento y evaluación permitirá: i) generar mayor transparencia y rendición de cuentas hacia la ciudadanía, estimulando un activo control de la ciudadanía a través de la auditoria social; ii) contar con información para ejecutar una reorganización institucional que haga más eficiente la acción gubernamental, mejorando la eficacia y el impacto de las políticas, programas e instituciones; iii) incrementar la eficiencia en la programación, asignación y uso de los recursos.

Honduras cuenta con cuatro pilares para la construcción de un S&E: el SISPU, el SIAFI, el SIERP y el SGPR. Para un recorrido completo hacia una administración por resultados sustentada en estos cuatro pilares, se trabajará en la compatibilización y armonización de sistemas de información con el propósito de integrarlos; la utilización del Sistema de Gerencia para ordenar indicadores; la elaboración de un plan de implementación a nivel operativo; la identificación de los procedimientos para la operación del S&E, incluyendo la


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definición de responsables por entidad para cada uno de los procesos involucrados; y finalmente, la utilización del S&E para la toma de decisiones relativas al presupuesto.

6. FORTALECER LA CAPACIDAD DE GERENCIA Y EJECUCIÓN DEL GOBIERNO

Se fortalecerán las capacidades de gerencia y de ejecución para asegurar que los beneficios de cada programa y acción puedan instrumentarse a nivel local. Para volver las instituciones eficientes y con capacidad institucional se trabajará en al menos cuatro elementos: i) la relevancia y claridad de su mandato; ii) el perfil de sus recursos humanos; iii) el nivel de presupuesto asignado, y; iv) la existencia de mecanismos de ejecución.

Cuando no existe un S&E, generalmente se encuentran acciones de alto impacto que están sub-dimensionadas en términos de presupuesto, y acciones de bajo impacto con un exceso de presupuesto. La introducción de un S&E vinculado a una administración por resultados debe asegurar precisamente que el presupuesto público esté en función del ejercicio, la eficiencia, y relevancia institucional.

La solidez institucional para la planeación se cimentará en los sistemas de información. Contar con objetivos claros y un sistema de información institucionalizado posibilita la planeación a mediano y largo plazo, capaz de superar los cambios políticos y de convertirse en un activo institucional que aumente el poder del Estado para enfrentar de manera eficiente al problema. A medida que la información institucional es más sólida y detallada, el valor de este elemento será mayor. Su construcción requiere básicamente de inversiones en tecnología y recursos humanos. Evidentemente, este es un elemento crítico de la ERP.

7. DISMINUIR LA VULNERABILIDAD AMBIENTAL Y SU IMPACTO EN LA POBREZA A TRAVES DE UN

ORDENAMIENTO TERRITORIAL SOSTENIBLE

Existe una asociación reconocida entre deterioro ambiental, altos índices de pobreza y aumento de la vulnerabilidad frente a la ocurrencia de desastres naturales. Asimismo, la falta de un ordenamiento territorial sostenible se relaciona con el aumento de la vulnerabilidad ambiental y social.

La reducción de la pobreza en un marco de desarrollo sustentable tiene como base fundamental el ordenamiento territorial y el manejo sostenible de cuencas y microcuencas hidrográficas, bajo un enfoque de desconcentración, descentralización y amplia participación local. Esto será especialmente importante para evitar la pérdida recurrente de bienes materiales y vidas que ocasiona la mala ubicación de asentamientos humanos, actividades productivas, vivienda e infraestructura en general. Cuando el crecimiento urbano y rural se da de manera espontánea o planificada por la especulación, las zonas frágiles, como las partes altas y medias de las cuencas hidrográficas, son sometidas a una permanente presión demográfica y productiva que torna las actividades productivas en insostenibles en el mediano plazo.

Por consiguiente, la disminución de la vulnerabilidad del país tendrá necesariamente que pasar por la implementación de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, Planes Departamentales de Ordenamiento y Planes Municipales como lo estipula la Ley y su Reglamento y, en su momento, Planes Regionales. Esta ley establece que: “El ordenamiento territorial se constituye en una política de Estado, que incorporada a la


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planificación nacional promueve la gestión integral, estratégica y eficiente de todos los recursos de la Nación: humanos, naturales y técnicos, mediante la aplicación de políticas, estrategias y planes efectivos que aseguren el desarrollo humano en forma dinámica, homogénea, equitativa en igualdad de oportunidades y sostenible, en un proceso que reafirme a la persona humana como el fin supremo de la sociedad y a la vez como su recurso más valioso”.

De conformidad con la Ley, se entiende por Ordenamiento Territorial: a. El proceso político-administrativo del Estado para conocer y evaluar los recursos que

con la participación, pueda gestionar el desarrollo sostenible. b. Un modelo de gestión sistematizado y centrado en la visión estratégica del país para

hacerle frente a los retos de esta nueva era.

c. Un instrumento administrativo para gestionar estratégicamente la relación armónica y eficiente de los recursos humanos, naturales, físico-estructurales, buscando su uso integral y equilibrado en todo el territorio para impulsar la expansión de la economía.

d. Un instrumento de gestión socio-política para propiciar condiciones de gobernabilidad

que fortalezcan la capacidad de la sociedad para articular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos, para lograr una integración justa y la convivencia armónica y democrática.

El enfoque territorial basado en regiones puede significar: i) Vincular las inversiones ERP con desarrollo sostenible; ii) Potenciar la inversión local en reducción de pobreza con proyectos regionales que signifiquen crecimiento del capital natural, social, ambiental e institucional; iii) Articular la inversión pública y la inversión privada, identificando oportunidades de inversión con alto potencial productivo en el sector forestal, turístico y de rehabilitación ecológica productiva para implementar los Modelos de Desarrollo Local (MDL); iv) Implementar estrategias diferenciadas de desarrollo.

La adopción de un enfoque territorial tendrá repercusiones en la definición de políticas públicas de desarrollo rural y de gestión ambiental y frente al riesgo de desastres naturales. De manera específica, el enfoque territorial presupone:

1. Integrar los territorios rurales con los territorios urbanos. 2. Admitir que lo rural va más allá de lo agrícola; en la medida que las sociedades

progresan, los territorios diversifican su estructura y actividades socioeconómicas. 3. Considerar la interrelación de los sistemas naturales con los sistemas sociales y

económicos para propender al desarrollo sostenible. 4. Destacar la relevancia de los factores históricos, culturales, institucionales y del

entretejido social que contribuyen a crear especificidades territoriales. 5. Destacar la importancia del manejo sostenible del ambiente y los recursos naturales

como un elemento central de la ERP.

Lógicamente, este esfuerzo nacional implica compatibilizar, armonizar y, en su caso, integrar los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), con los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), los Planes de Inversión Municipal y éstos, a su vez con la ERP y planes sectoriales. Por consiguiente la Secretaría de Gobernación y Justicia y los gobiernos


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locales tienen que trabajar conjuntamente con las instancias nacionales responsables de la ERP en este esfuerzo de integración de la planificación territorial, sectorial y elementos de carácter estratégico para la vida nacional.

En suma, la reconsideración del tema del ordenamiento territorial en la ERP implica una reconsideración del componente ambiental para la acción productiva, que procure la sostenibilidad y la gestión de riesgos. En tal sentido, se concibe el concepto de sostenibilidad a partir de tres ejes estrechamente vinculados: 1) El crecimiento y la eficiencia económica, sin lo cual no es posible elevar la calidad de vida con equidad; 2) El mejoramiento de la calidad de vida y de la equidad social, lo que supone una sociedad más igualitaria, la oportunidad de acceder al mercado, a las fuentes de renta y de trabajo, a los servicios públicos y a una efectiva participación política, y; 3) La preservación ambiental y gestión del riesgo, condición indispensable para la sostenibilidad del desarrollo y su manutención en el largo plazo, ya que sin ella no es posible asegurar calidad de vida para las generaciones futuras ni equidad social sostenible y continua en el tiempo y en el espacio.

8. LAS ESTRATEGIAS REGIONALES

La existencia de características particulares en diferentes ámbitos geográficos del país demanda de un tratamiento especial en función de las especificidades propias de cada región. En tal sentido, los diagnósticos que se efectúen, al igual que las Estrategias Regionales que se formulen para la Reducción de la Pobreza, podrán ser tomados en cuenta en el proceso a mediano y largo plazo de la ERP, siempre y cuando reúnan las siguientes características: i) ser coherentes y válidos técnicamente y compatibles con la ERP; ii) viables jurídicamente; iii) sustentados en amplios procesos participativos con las autoridades legítimamente electas en el ámbito local y la ciudadanía, y; iv) contar con la aprobación del Gabinete Social previas consultas con el CCERP.

En tal sentido, se aprovechará al máximo la iniciativa del Espacio Regional de Occidente (EROC) como una experiencia a considerar para su réplica. En todo caso, no se trata de una traslación mecánica y copia total de la experiencia sistematizada; es, más bien, un concepto de experiencias metodológicas aplicables a cada entorno regional y de acuerdo a sus particularidades específicas. Se trata de desarrollar progresivamente iniciativas en cada región, de acuerdo al grado de avance y desarrollo de cada una de ellas, especialmente en la parte organizativa. Asimismo, ir articulando nuevos elementos que al final conformen, de acuerdo a sus propias características geofísicas, un tratamiento regional, de acuerdo a la dinámica generada en el espacio territorial en referencia.

9. LA ERP COMO PROCESO

La ERP actualizada es un documento marco que establece las políticas generales y los componentes y elementos que intervienen en una estrategia: conceptos, métodos, estructuras institucionales y pautas generales sobre las cuales se concretan las actividades operativas necesarias dentro de la dinámica del proceso.


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En tal sentido, el documento opta por definir las características del proceso y no tanto de señalar fases propiamente dichas. Esto tiene la ventaja de no establecer camisas de fuerza que provoquen rechazos con los cambios administrativos propios de una democracia.

Por ello se establecen marcos referenciales en lo conceptual, operativo e institucional, de tal forma que se asegure la concreción de los grandes objetivos y metas de la Estrategia hasta el 2015, estableciendo los mecanismos de transición y evaluación intermedia, lo mismo que los de sostenibilidad del proceso.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO IIVV:: MMAARRCCOO CCOONNCCEEPPTTUUAALL IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN A pesar de un crecimiento económico positivo en términos reales, especialmente en los últimos cinco años, y el aumento en el monto del gasto social, la pobreza en Honduras muestra una fuerte persistencia. De allí que haya sido notorio el incumplimiento en la mayoría de las metas globales de la ERP. Esta situación exigió replantear el análisis del tema de la pobreza y, en términos de la ERP, someter la misma a una rigurosa revisión, la cual debe partir de su mismo enfoque conceptual. En efecto, al abordar el bajo desempeño de la ERP queda en evidencia que, entre otros aspectos, se ha carecido de un enfoque teórico y metodológico adecuado, a partir del cual se puedan derivar intervenciones efectivas para enfrentar la magnitud de la pobreza en el país. Ello incluye considerar lo siguiente: 1. Repensar la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza requiere

apartarse de razonamientos mecanicistas que suponen que todo crecimiento económico y el incremento del gasto público per se conllevan a la reducción de la pobreza. Se trata más bien de concebir un nuevo patrón de crecimiento ampliamente inclusivo y de base amplia. De esta forma, la relación entre reducción de la pobreza y crecimiento económico debe ser visualizada en el marco de la creación de círculos virtuosos que potencien las capacidades y oportunidades de la población en situación de pobreza para superar la situación prevaleciente y alcanzar el bienestar35.

En tal sentido, se requiere de políticas públicas y mecanismos institucionales y operativos dirigidos a promover un crecimiento económico de base amplia; es decir, que se debe estimular el desarrollo de una cultura para el empresariado y la creación de empresas, en el más amplio sentido del término. En consecuencia se debe promover, conforme a lo establecido en la Constitución de la República y en la normativa vigente en el país, todas las formas de cooperación interempresarial y las diversas modalidades de empresa y propiedad del sector de la economía social (SES). No existe duda que estimulando este conjunto de modalidades empresariales y de actuación emprendedora y empresarial se podrá contribuir significativamente a este modelo incluyente y de base amplia.

Si bien importa crecer, para la ERP importa igualmente el tipo de crecimiento. En una sociedad con una creciente desigualdad, como la hondureña, es necesario comenzar a privilegiar un tipo de crecimiento que favorezca a la población que se encuentra en situación de pobreza y, particularmente, aquella que se encuentra en situación de pobreza extrema; se debe así, promover un crecimiento pro pobre. Se trata de lograr un crecimiento que satisfaga las necesidades de todos, pero sobre todo las de estos grupos poblacionales expresamente referidos.

35 Este planteamiento es coincidente con otros enfoques holísticos, como el enfoque de Cadena, que busca dar realismo económico a las oportunidades y retos para pequeños productores en mercados cada vez más globalizados, y el Enfoque de Medios de Vida que permite determinar la compatibilidad entre el desarrollo empresarial rural y las estrategias de vida rurales. La combinación de ambos en el enfoque multicadena con perspectiva de medios de vida permite un marco teórico para buscar un desarrollo económico local con rostro social. Adicionalmente, los enfoques territoriales fortalecen la dimensión territorial para el desarrollo de medios de vida sostenibles con base en el uso sostenible y la conservación de los RR.NN. Para ampliar, véase CATIE's Approach to Rural Poverty Reduction (2006).


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En la base de esta propuesta se encuentra el estímulo a los sectores tradicionalmente considerados de baja productividad para que logren niveles progresivos de competitividad, así como a los sectores de la economía que son intensivos en utilización de mano de obra. Es imprescindible incrementar la inversión, la formalización del trabajo, los niveles de empleo y particularmente la generación de nuevo trabajo productivo, permanente y directo.

Se trata de concebir la competitividad con un enfoque sistémico y no exclusivamente microempresarial. De esta manera se debe definir el marco de políticas, los mecanismos institucionales, financieros y normativa necesarios que tengan en debida consideración esta perspectiva. Se debe promover el desarrollo de diversos subsistemas, entre ellos, los siguientes: políticas públicas, ciencia y tecnología, desarrollo gremial y cooperación interempresarial, servicios financieros (SF), servicios de desarrollo empresarial (SDE), capacitación y asistencia técnica, inteligencia de mercados y comercialización, y gestión del conocimiento.

Esta propuesta de un nuevo tipo de crecimiento plantea el tema de la equidad como un eje central. A la cabeza de dicho planteamiento se encuentra el reconocimiento de los derechos civiles, políticos y, sobre todo, de los derechos económicos, sociales y culturales. Para la ERP es estratégico lograr, a través de este “enfoque en derechos”, mejores efectos distributivos que se expresen, a su vez, en mejores condiciones de igualdad para continuar impulsando un crecimiento incluyente para todos y un mejoramiento constante de la condición ciudadana. Es imprescindible referirse en particular a la equidad de género, pero también a otro conjunto de elementos del desarrollo que demanda de políticas orientadas al establecimiento de condiciones de equidad entre: i) grupos sociales, ii) grupos étnicos, iii) poblaciones distribuidas en diferentes ámbitos geográficos, iv) generaciones presentes y futuras, v) grupos poblacionales con capacidades diferenciadas.

2. La pobreza es un fenómeno multicausal; por consiguiente, las acciones dirigidas a su

disminución y progresiva eliminación no puede concentrarse en atacar factores aislados. Por eso mismo, la ERP se plantea como una estrategia integral, holística, que enfrente las múltiples causas de la pobreza, desde aspectos macroeconómicos hasta elementos microeconómicos, considerando el corto y largo plazo, con intervenciones globales pero también específicas (en los niveles regional y local); con criterios sectoriales en una perspectiva intersectorial. Puesto que todo este marco está inscrito en el tema de sostenibilidad y particularmente la ambiental, el enfoque de esta estrategia es coincidente con el Enfoque de Medios de Vida36. Por consiguiente, se plantea superar el enfoque simplista que considera que las estrategias para la reducción de la pobreza son fundamentalmente estrategias sociales y por ende, olvida por completo la causa fundamental y estructural que se encuentra en el origen de la situación de pobreza; esto es, el nulo o limitado acceso a los activos productivos y a los servicios empresariales que contribuyen a mejorar sus niveles de productividad y su

36 El Enfoque de Medios de Vida Sostenible (MVS) “es una manera de pensar acerca de las metas, posibilidades y prioridades del desarrollo para acelerar el progreso en la erradicación de pobreza. Es un enfoque holístico que provee un marco para comprender las causas y dimensiones de la pobreza, sin caer en la trampa de enfocarse en unos pocos factores (ej. Productividad agrícola, seguridad alimentaria, salud, etc.)... Es más bien un esfuerzo por combinar muchas herramientas y métodos ya ampliamente usadas en el desarrollo”. Véase: Los Enfoques de Medios de Vida Sostenible, disponible en: www.livelihoods.org.

CAPÍTULO IV: MARCO CONCEPTUAL

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competitividad, sin olvidar que las políticas y mecanismos de apoyo y comportamiento de sus actores se definen particularmente en la esfera económica del Estado y de la sociedad.

3. En el plano de la operacionalización de su nuevo marco conceptual, la ERP se enfoca en

eliminar el conjunto de restricciones que impiden a los pobres acceder a activos, entendiendo como tales no solamente la dotación de recursos de capital humano y de capital físico (económicos y productivos), sino también el fortalecimiento de las capacidades y potencialidades sociales, políticas, culturales y ambientales del pueblo hondureño. En consecuencia, la estrategia adopta un “enfoque de activos” orientado a promover la adquisición, posesión, disfrute, goce y ampliación de activos para la población en situación de pobreza.

Es importante señalar, de nuevo, la coincidencia entre este planteamiento y el correspondiente al “Enfoque de Medios de Vida”, ya que éste último concibe también la pobreza como resultante del bajo acceso (dotación) a los activos de medios de vida (capital natural, humano/cultural, social/político, físico y financiero), lo cual tiene como consecuencia que se presenten bajas capacidades y destrezas en amplios sectores poblacionales para vivir una vida digna y sana, generar un nivel mínimo de bienestar y participar en procesos de toma de decisión de la sociedad37.

4. Para concretizar este planteamiento y convertirlo en una política pública efectiva, la ERP

utiliza intensivamente criterios y herramientas que permitan la focalización y priorización de recursos a favor de la población que se encuentra en situación de pobreza extrema (los más pobres). Puesto que la ERP pretende eliminar la pobreza, entonces sus recursos deberán focalizarse hacia este segmento poblacional y progresivamente incidir sobre el segmento de población en situación de pobreza con condiciones de vida relativamente mejores a los que se encuentran en situación de pobreza extrema (resto de pobres en el país). Dos mecanismos básicos de focalización se conciben para ello: i) Desde una perspectiva práctica, la integración en el territorio de políticas sectoriales, ejecutadas por diferentes actores públicos, que deciden actuar armónica y simultáneamente en un determinado territorio, y; ii) Desde la perspectiva programática, establecer criterios específicos para precisar el llamado Gasto ERP, o gasto destinado a la reducción de la pobreza.

5. Como la estrategia deviene obligada a operar en un territorio determinado donde están

localizados los segmentos poblacionales en situación de pobreza, de nuevo las políticas públicas requieren de una alta dosis de complementariedad armónica a fin de actuar integradamente sobre las causas de la pobreza, basadas en un enfoque de desarrollo territorial sostenible.

Se trata de incidir en el marco territorial sobre las diferentes causas de la pobreza que conllevan en sí mismas restricciones para que los grupos poblacionales que se encuentran en esta situación accedan a activos. Se trata de un tipo de intervención en el que se conjugan distintas políticas sectoriales y se ejecutan y practican diversas modalidades de acción en un territorio específico.

37 Véase: CATIE's Approach to Rural Poverty Reduction (2006)


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6. La necesidad de una redistribución efectiva, compatible con la equidad y el enfoque de derechos, obliga a la ERP a contar con una definición de gasto social claramente volcado a favorecer a “los pobres”. Así, la ERP actualizada proclama una “clara orientación pro pobre del gasto” y con características progresivas. En el mediano y largo plazo, también debe visualizarse orientaciones distributivas de los recursos y en especial del ingreso, para lo cual es urgente contar con un pacto social y fiscal que permita consolidar cambios de la tributación y el sistema recaudatorio.

7. Finalmente, una estrategia de esta naturaleza implica cambios sustanciales en el modo

habitual de gerencia, en los arreglos institucionales y sectoriales que acompañan la estrategia y el relacionamiento entre los niveles centrales y locales del gobierno. En el centro de tales cambios se encuentra un nuevo modelo de gestión que posibilite alcanzar, con mayor amplitud y profundidad, los resultados y lograr el impacto propuesto en la Estrategia.

A continuación se delinean las bases conceptuales que dan soporte y un sentido renovado a la ERP. El propósito es exponer el planteamiento de política pública que orientará las acciones gubernamentales hacia la consecución del objetivo planteado y llenar un importante vacío para el ejercicio de la función pública en el país. AA.. RREEIINNTTEERRPPRREETTAANNDDOO LLAA RREELLAACCIIÓÓNN EENNTTRREE CCRREECCIIMMIIEENNTTOO YY PPOOBBRREEZZAA.. Tanto a nivel internacional como en la experiencia propia de Honduras, las teorías del desarrollo han constatado como la pobreza puede persistir aun existiendo un mejor desempeño económico y una mayor cobertura del gasto público. En Honduras, los niveles de pobreza prácticamente se han mantenido, no obstante que ha existido un crecimiento de 3.3% del PIB durante el período 1990-2005 (3.8% durante el período 2001-2005). Por su parte, el incremento del gasto ERP ha llegado a representar el 9.5% del PIB. Es necesario reconocer que con estos niveles de crecimiento sí se generan nuevas oportunidades; sin embargo, solamente un reducido grupo de la población se beneficia de ellas. Por otra parte, sí se amplía el acceso a los factores en un entorno desfavorable para su utilización, se podrán dar casos de crecimiento económico sin reducción de la pobreza (como el vivido por Honduras en los últimos años) o reducciones de la desigualdad acompañados por un empobrecimiento generalizado de la población (como el caso de México entre 1994-1996). La experiencia vivida obliga a revisar aquellos planteamientos teóricos que suponen un comportamiento lineal y virtuoso entre crecimiento y pobreza, es decir, que a mayor crecimiento automáticamente existirá menor pobreza. Esto implica, asimismo, reconsiderar la visión desde la cual ha venido funcionando la ERP. Es decir, el cambio desde una visión economicista y asistencialista –en tanto ha sido concebida como complemento a la política de ajuste estructural, centrada en el mercado y desvinculada de los procesos de transformación social- a otra visión pensada en la relación entre pobreza, exclusión social, desigualdad e inequidad y creación de ciudadanía.38

38 Se retoma aquí el planeamiento de Fernando Calderón y Alicia Szmukler en “La pobreza y las nuevas condiciones de desigualdad social”, aparecido en Nueva Sociedad Nro. 149 mayo-junio 1997, pp. 74-87.


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Para una ejecución apropiada de la ERP, se debe pensar a lo interno, no solo sobre la base de alianzas y balances estratégicos de poder, sino en nuevos paradigmas de desarrollo humano. Debe existir una búsqueda de modelos de desarrollo que realcen la vida humana y no que la marginen; que traten el crecimiento del PNB como un medio, no como un fin; que repongan los recursos naturales para futuras generaciones, no que los destruyan; que animen la participación de las bases del pueblo en los eventos y procesos que dan forma a su vida.

1. EL CRECIMIENTO IMPORTA, PERO SE REQUIERE ALGO MAS QUE CRECIMIENTO La lección aprendida en la práctica del desarrollo es que el crecimiento es necesario pero no siempre es suficiente, y que el manejo efectivo de las políticas, particularmente las orientadas a un desarrollo equitativo y de base amplia, sí cuenta. Como se señaló en el Informe Mundial de Desarrollo Humano de 1985, “para que el crecimiento económico enriquezca el desarrollo humano, se requiere un manejo efectivo de las políticas; y, recíprocamente, para que el desarrollo humano perdure, tiene que estar continuamente nutrido por el crecimiento económico”.39 De esta manera se confirma que el crecimiento económico es importante para mejorar sostenidamente el bienestar humano, pero eso no significa que las altas tasas de crecimiento económico se han de traducir automáticamente en más altos niveles de desarrollo o progreso humano, y mucho menos en un cambio sustantivo en la condición social de los grupos poblacionales en situación de pobreza extrema. El que esto suceda o no dependerá de las opciones de política que adopten los países. En la literatura sobre el tema se reconoce que en la relación crecimiento económico-pobreza existen importantes obstáculos que impiden ese automatismo supuesto. Tanto las llamadas “trampas de la pobreza”, responsables de que “los pobres” continúen sufriendo condiciones de pobreza, como los altos niveles de desigualdad e inequidad imperantes, conspiran para que el crecimiento no se traduzca en menor pobreza. Se considera, entonces, que tanto la pobreza como la desigualdad e inequidad contribuyen en la razón de ser del bajo crecimiento. En consecuencia, en nuestras economías existe un círculo vicioso en el cual el bajo crecimiento genera mayor pobreza y ésta, a su vez, ocasiona bajos niveles de crecimiento40. Por ello, la política pública debe buscar activar mecanismos virtuosos entre la reducción de la pobreza, de la desigualdad y la inequidad, y la sostenibilidad del crecimiento. Como señala el estudio antes citado, la opción no debe ser solamente buscar “el crecimiento a favor de los pobres”, sino también buscar “la reducción de la pobreza en pro del crecimiento”41.

2. EL CRECIMIENTO QUE SÍ INTERESA A LA ERP: EL CRECIMIENTO PRO POBRE En materia de crecimiento económico, el reto fundamental es que éste debe ser incluyente. Más del mismo crecimiento, como el hasta ahora logrado, no garantiza la reducción de la 39 PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, página 140. 40 Para ampliar este punto véase: Banco Mundial. 2006. Poverty Reduction and Growth. Virtuous and Vicious Circles. Washington y BID, 1998. América Latina frente a la desigualdad. 41 Op. cit.


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pobreza ni de la pobreza extrema, y mucho menos el éxito en las metas de la ERP. Surgen así interrogantes que llaman a una reflexión profunda: ¿Cómo lograr este doble impacto: crecimiento incluyente y reducción de la pobreza? ¿Cómo mantener la relativa mejoría en las tasas de crecimiento económico y al mismo tiempo ir logrando niveles progresivamente más reducidos de pobreza? ¿Cómo hacer para que la bonanza macroeconómica se convierta en bienestar para los hogares pobres e históricamente marginados? La estrategia para la reducción de la pobreza privilegia un tipo de crecimiento en el cual el ingreso de la población en situación de pobreza crezca más que el ingreso total de la sociedad, tanto en términos absolutos como relativos. Asimismo, el ritmo de ese crecimiento debe tener la celeridad requerida por el nivel de exigencias y retos del desarrollo y el progreso humano. El crecimiento así enunciado se denomina crecimiento pro pobre.42

Al plantearse un crecimiento pro pobre, la ERP se orienta por tres vías fundamentales:

• Fomentar la producción y el incremento de la productividad de las micro y pequeñas empresas del campo y la ciudad, así como del Sector de la Economía Social (SES). Asimismo, requiere promover la articulación productiva en cadenas de valor con alto potencial de crecimiento, con el correspondiente enfoque de activos o medios de vida (véase nota 54).

• Promover el aumento del empleo (salarios) y la productividad en sectores formales intensivos en mano de obra.

• Aplicar medidas de protección directa hacia la población que se encuentra en situación de pobreza extrema, a modo de compensar sus riesgos económicos, sociales y ambientales producidos por una exclusión estructural y sistémica.

Este crecimiento no puede lograrse con la estructura económica actual, concentrada en pocos productos y en sectores de alta competitividad e intensivos en capital (como el sector energético, telecomunicaciones y financiero). Para lograrlo, es necesario transferir recursos hacia los sectores donde la productividad ha sido tradicionalmente baja y que absorben grandes proporciones de mano de obra. También se requiere reorientar o focalizar el gasto social y plantear un marco fiscal de mediano plazo que tenga como consecuencia reorganizar la tributación de una manera mucho menos regresiva y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano. Por último, es imperativo el estimular el desarrollo del mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) y como generador de empleo formal. Así, el concepto de crecimiento pro pobre se nutre del concepto de Desarrollo Territorial Sostenible, en cuanto el desarrollo se visualiza como43: • La “multiactividad” de los territorios; • La necesidad de formular políticas que contengan objetivos múltiples; • La necesidad de superar el marco institucional tradicional de las inversiones, y dirigirlo hacia

la obtención de más empleo y más renta mediante la generación de nuevas y creativas alternativas productivas y de servicios.

42 En la literatura sobre crecimiento pro pobre predominan dos definiciones. La propuesta de Ravallion y Chen, que establece que es todo aquel en el que los ingresos de los pobres se incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce; y la propuesta de Kakwani y Pernia, quienes lo definen como aquel en el que los pobres tienen un crecimiento de ingresos superior al promedio. La primera definición pone el énfasis sobre la pobreza sin importar lo que sucedería con el resto de la distribución del ingreso. La segunda pone el énfasis en la distribución, ya que si los ingresos de los pobres aumentan más que el promedio, se presume que la distribución debe mejorar. Para ampliar, véase: Pedro Francke & Javier Iguíñiz (s.f.e.), Crecimiento con inclusión en el Perú. 43 Unidad Técnica del Grupo de Sociedad Civil, “Propuesta para la Reformulación de la ERP”. Julio 2007. pág. 18.


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La consideración de este enfoque se orienta a que la ERP priorice sus intervenciones en las áreas rurales. En tal sentido, es importante que en la definición de políticas públicas se procure una visión de “lo rural” que va más allá de “lo agrícola”, lo cual implica a su vez considerar la diversidad de elementos del ámbito natural de una sociedad o de un Estado-nación y su impacto sobre los ámbitos económico y social. De igual manera, destaca la relevancia de los factores culturales, históricos e institucionales en la conformación de las especificidades territoriales y su interacción con los recursos naturales.

3. LA NECESARIA CONSIDERACIÓN DE LA EQUIDAD Como se ha planteado en numerosos estudios recientes, la relación entre crecimiento económico y pobreza está tamizada por la desigualdad y la inequidad. Un informe del BID reconocía que “la alta desigualdad en los países latinoamericanos puede ser un gran impedimento para desarrollarse” y que “es posible actuar sobre sus causas para lograr un círculo virtuoso de equidad y desarrollo”44. Por su parte, el Banco Mundial sostiene que “si el crecimiento hubiese estado acompañado de una disminución de la desigualdad, habría sido más favorable a los pobres”45. De allí que, siguiendo la propuesta de CEPAL, habría que reorientar los patrones de desarrollo de la región en torno a un eje principal, la equidad46. Algo similar se sugiere en el informe aludido del BID, cuando señala que “la equidad no sólo debe constituir una meta: sin ella no será posible lograr un desarrollo sostenible”.47 La CEPAL explica que este esfuerzo no es ajeno a los patrones de desarrollo económico, e indica que, al mismo tiempo que se busca un crecimiento económico más estable y dinámico y por ello competitivo, se debe perseguir también un desarrollo más integrador en términos sociales y sostenibles en términos ambientales. En lenguaje de la FAO, un desarrollo económicamente competitivo, socialmente equitativo y ambientalmente sostenible. Al retomar el planteamiento de lograr sociedades más equitativas como el objetivo esencial del desarrollo se coloca en primer plano la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), conocidos como de segunda generación, además de los correspondientes derechos civiles y políticos. Se trata de una situación que no puede obtenerse de manera completa ni automática a través del mecanismo de mercado. Por el contrario, requiere la participación de las personas en su carácter de ciudadanos y ciudadanas, y del Estado en cuanto garante de la condición de ciudadanía. Se trata, en consecuencia, de la aplicación del llamado enfoque basado en derechos en el ámbito del desarrollo y la reducción de la pobreza. La idea esencial tras este enfoque es que las políticas e instituciones que tienen por finalidad impulsar estrategias en esa dirección se deben basar explícitamente en las normas y principios establecidos en el derecho constitucional del país y en el derecho internacional público sobre derechos humanos48.

44 BID. 1998. América Latina frente a la Desigualdad. Washington, D.C. Pág. 125. 45 Banco Mundial. 2006. Poverty Reduction and Growth. Virtuous and Vicious Circles. Washington 46 CEPAL 2000. Crecimiento, equidad y ciudadanía. Santiago de Chile. 47BID. Idem. Pag. 8-9. 48 Victor Abramovich 2006. Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo, en Revista de la CEPAL, número 88


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En el plano conceptual, este cambio es significativo en el rumbo de la ERP. Con este nuevo enfoque se remarca el apoyo a los pobres, con un nuevo matiz, invistiéndolos de derechos y, por esta vía, restituyéndoles como ciudadanos. BB.. LLAA OOPPEERRAACCIIOONNAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEELL MMAARRCCOO CCOONNCCEEPPTTUUAALL ¿Cómo hacer operativo el planteamiento anterior? ¿Cómo debe ser el diseño y ejecución de la estrategia de modo que se satisfagan las exigencias conceptuales de crecimiento pro pobre con enfoque de derechos y medios de vida? Estas interrogantes exigen en primer lugar que la ERP sea una política que trascienda el clásico enfoque de ingresos, hacia una visión integral del problema de la pobreza, la cual es multicausal. En segundo lugar, se requiere que las políticas se traduzcan en la remoción de las limitaciones que impiden a la población en situación de pobreza acceder al desarrollo. Finalmente, el derecho al desarrollo de grupos poblacionales en pobreza debe concretizarse en un acceso efectivo a activos, tanto productivos como sociales y culturales y, lógicamente al ámbito de las decisiones locales, regionales y nacionales, según sea el caso, por ende la política.

1. LA ERP COMO UNA POLÍTICA INTEGRAL Puesto que la pobreza es multicausal, se requiere una visión integral para que su disminución sea progresiva y significativa, al igual que la eliminación de la pobreza extrema. Los recursos públicos no pueden gastarse de manera dispersa y aislada, sin una visión estratégica integrada que utilice simultáneamente los instrumentos de política para atacar desde distintos frentes las causas de fondo de la pobreza. El concepto de integralidad en la ERP se refiere a la conjunción e interconexión de acciones estratégicas (hasta ahora dispersas) a fin de producir sinergias que potencien las capacidades y amplíen las oportunidades de los sectores que viven en situación de pobreza. Esta integralidad, a su vez, está basada en la productividad de los factores de producción. A través del estímulo a la productividad, las políticas públicas deben buscar la interconexión entre las políticas macroeconómicas y las políticas a nivel micro que afectan directamente a los hogares y a las personas. Figura 4.1. Círculo Virtuoso para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento Equitativo


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Cuando se le da prioridad al aspecto macroeconómico o microeconómico de manera exclusiva, pueden generarse efectos positivos sobre el nivel de vida de la población; sin embargo, éstos serán menores a los que se obtendrían si simultáneamente se conjugan políticas macro y micro, enfocadas ambas a la productividad de los factores. Si los dos tipos de política se instrumentan de manera complementaria y sinérgica se puede generar un círculo virtuoso de crecimiento con equidad, en el que las políticas macroeconómicas mejoran el entorno y las políticas micro permiten que sectores amplios de la población aprovechen las oportunidades generadas al ampliar su acceso a los factores. Al aplicarse las intervenciones de manera simultánea con un enfoque de integralidad –es decir, potenciando las sinergias y complementariedades del conjunto- será posible obtener efectos multiplicadores que darán como resultado un nivel mayor de bienestar para la población al que se obtendría en el primer caso.

2. REMOVER LAS RESTRICCIONES DE LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA PARA ACCEDER A ACTIVOS

Los pobres están sujetos a una serie de restricciones que les limitan significativamente el acceso a los activos necesarios para producir riqueza. En otras palabras, carecen del capital humano y capital físico necesario para producir riqueza49. Estas restricciones, que obedecen a la desigualdad e inequidad en el modelo de desarrollo y en lo específico a la distribución del ingreso de las personas, dependen a su vez de cuatro elementos centrales:

a) La distribución de activos generadores de ingreso, b) La distribución de oportunidades para utilizar dichos activos, c) Los precios que paga el mercado por su utilización, y d) Las transferencias y otros ingresos independientes de los activos.

Puesto que las transferencias a estos segmentos poblacionales (los pobres) por sí mismas no hacen sostenible la reducción de la pobreza, una estrategia efectiva debe actuar para potenciar capacidades, ampliar oportunidades y mejorar los precios de los bienes y servicios que producen los pobres. El planteamiento, entonces, es que la política social debe centrarse en instrumentar de manera ordenada y articulada programas y mecanismos para que la población de menores recursos deje de estar sujeta a las restricciones enumeradas. Si la eliminación de una sola de las restricciones tiene efectos positivos, el mayor impacto en la modificación sustantiva de la condición y sobre el bienestar de los pobres se logrará modificando todas las restricciones simultáneamente de manera integral.

49 En el capital humano se incluyen el conjunto de habilidades y capacidades necesarias para producir un bien o servicio. El capital físico se refiere al valor monetario de cualquier forma de activo financiero para jugar distintos papeles: amortiguar impactos temporales; invertir en la generación de actividad económica, y ser acumulado para objetivos a largo plazo, tales como el ahorro para el retiro. La posesión o acceso a cualquiera de los activos físicos y humanos mencionados implica que una persona tiene la capacidad potencial de generar ingresos en algún momento dado, bajo la restricción que todo depende del uso que se le dé al activo.


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Activos generadores de

ingresos

Precios

Oportunidades de uso de los activos

1. Educación2. Salud3. Vivienda y servicios4. Patrimonio

1.Oportunidades laborales2. Oportunidades de Inversión

Restricciones(i) Oferta(ii) Capacidades básicas(iii) Patrimonio(iv) Inseguridad

Restricciones(i) Discriminación laboral(ii) Costos monetarios de entrada(iii) legislación(iv) Ausencia de mercado de crédito

Políticas1. Infraestructura2. Comunicaciones3. Servicios básicas

Políticas1. Servicios básicos2. Ampliación de capacidades3. Infraestructura4. Mecanismos de protección5. Oportunidades a. Labores b. De inversión

INGRESOS

Si las políticas públicas logran eliminar las restricciones, se podrá generar un círculo virtuoso de acumulación de activos y generación de oportunidades productivas que permitirá a las personas crearse una fuente de ingreso y, en su caso, de patrimonio, que puede ser sostenible, por su propio esfuerzo. En otras palabras, invertir en la población que se encuentra en esta situación de pobreza, además de constituir un acto de justicia, equidad y de dignificación del ser humano, constituye, para la sociedad en su conjunto, una decisión que puede ser altamente productiva, dinamizadora de la economía, y contribuir a una democracia real no solo en el ámbito político, sino también en el ámbito económico.50.

3. LA ERP COMO POLÍTICA INTEGRAL CON “ENFOQUE DE ACTIVOS” El principal fundamento conceptual que se propone es una “política integral con enfoque de activos” para la reducción de la pobreza. En la literatura sobre la pobreza, el planteamiento denominado como “enfoque de activos” considera convertir los instrumentos de la política social en inversiones para insertar directamente en el proceso productivo a las personas que se encuentran en esta condición y mejorar su productividad y niveles de competitividad. En este sentido, este concepto es vinculante con el enfoque de Medios de Vida Sostenibles. El marco de análisis de medios de vida sostenibles sostiene que el acervo vital (capital) de las poblaciones se ve impactado por el contexto de vulnerabilidad en el cual se encuentran insertas, el cual, a su vez, está influenciado por factores políticos, institucionales y de proceso.

50 Banco Mundial, op. cit.


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Así, las estrategias de supervivencia para mantener los medios de vida en los distintos hogares están determinadas por el capital de base y el contexto institucional y político en que viven tales hogares51 . El concepto de activos propuesto no se refiere exclusivamente a los activos de capital, naturales y humanos. Hay un conjunto de activos adicionales que tienen que ver con las capacidades sociales: su entretejido, redes, bienes socioemocionales, valores de arraigo, instituciones y poder propios del paradigma del capital social. Según Bebbington, estas ideas inherentes al concepto de capital social son importantes y útiles para de esta manera visualizar y enfocar la pobreza, la exclusión socioeconómica, el poder y la gobernabilidad, debido a las siguientes razones: • Que las relaciones sociales son recursos que pueden facilitar el acceso a otros recursos, a

la vez que excluyen a otros actores de los mismos recursos. • Que los actores invierten activamente en sus redes personales y en las redes sociales que

consideran propias o para su beneficio particular o familiar. • Que los cambios en la estructura de las relaciones sociales pueden tener efectos

significativos en la distribución de poder y en una gama de otros recursos. • Que la estructura de estas relaciones sociales influye en el funcionamiento tanto de las

instituciones públicas como de las instituciones económicas (mercados, etc.) y que por tanto, los cambios en las relaciones sociales pueden llevar a cambios en el funcionamiento de tales instituciones52.

Bajo este marco conceptual, si se pregunta por qué existen sectores de la población que viven en situación de pobreza, marginación y exclusión social, una primera respuesta es que éstos tienen escasa o nula posesión de activos generadores y/o potenciadores de ingreso; adicionalmente, existen inequidades en las oportunidades laborales y en las oportunidades de inversión para utilizar los activos productivamente, así como desigualdades en los precios obtenidos por la utilización de los activos en el mercado. Finalmente, una amplia literatura reconoce que la falta de acceso de los pobres a la infraestructura se convierte en un elemento crítico para mejorar sus capacidades productivas. Como las personas pobres y las áreas subdesarrolladas están desconectadas de los centros productivos, no sólo carecen de oportunidades productivas adicionales, sino que también se incrementan sus costos de producción y de transacción53. Desde esta perspectiva teórica, para que las políticas de la ERP dejen el paternalismo y el asistencialismo tradicional es necesario invertir en la población con mayores carencias, con lo cual se cumple un triple objetivo: i) se enfoca en las causas principales de la pobreza; ii) contribuye a disminuir la situación de pobreza generando activos y, por consiguiente, a provocar cambios sustantivos en la condición social, y; iii) reduce las brechas de desigualdad

51 Véase Ortega, Liudmila 2007. Capacitación de la CEPAL sobre la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres. CEPAL. De acuerdo a este enfoque "un medio de vida comprende las posibilidades, activos (incluyendo recursos tanto materiales como sociales) y actividades necesarias para ganarse la vida”. 52 Anthony Bebbington 2003. El capital social en el desarrollo: teoría, concepto o estrategia? CEPAL. 53 Fay, Marianne and Mary Morrison. 2005. Infrastructure in Latin America & the Caribbean: Recent Developments and key challenges. Volume I. Report no. 32640-lcr. The World Bank Finance, Private Sector and Infrastructure Unit Latin America & the Caribbean region.


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entre “pobres” y “ricos” por medio de la ampliación de los activos y oportunidades para los segmentos poblacionales en situación de pobreza. Así, la política social debe actuar sobre cuatro áreas de acción fundamentales para eliminar las restricciones que padecen los pobres para acceder a activos productivos: • Capacidades. Es necesario brindar abasto de bienes nutricionales y de servicios

educativos, sociales y culturales para fortalecer el capital humano de la población en situación de pobreza.

• Oportunidades. Es necesario, entre otros aspectos, eliminar restricciones para acceso a

los mercados laborales y a las oportunidades de inversión., esto último especialmente en cuanto al mercado de crédito completo y competitivo, como detonante poderoso de la movilidad social. Con respecto al capital físico, es necesario promover la creación de oportunidades de incrementar el patrimonio individual, familiar o social productivo, a través del acceso al financiamiento, a los servicios empresariales, a mecanismos de comercialización y de inteligencia de mercados, a diferentes modalidades de cooperación interempresarial y a transferencias tecnológicas; en suma, promover diversas formas de articulación ventajosa con los mercados.

• Infraestructura. Se requiere invertir en infraestructura educativa, de salud y saneamiento,

de vivienda, de comunicación y transporte, de energía eléctrica y de servicios básicos, de modo que la población pobre no sólo pueda mejorar sus niveles educativos y de salud, sino también que dicha infraestructura permita reducir su costo de acceso a los mercados de factores y de productos (y por esta vía elevar el valor de sus activos), reducir sus costos de producción y transacción (que disminuye su competitividad) y mejorar los precios que obtienen por su actividad económica.

• Protección. La población en situación de pobreza padece restricciones de seguridad. Por

ello, es necesario otorgarles acceso a seguros de salud, de vida, de incapacidad, entre otros, que les permitan mejorar su perspectiva de vida. Asimismo, propiciar condiciones de seguridad ciudadana y jurídica, como también medidas orientadas a la protección, mitigación y atención en situaciones de emergencia.

Figura 4.2

En suma, este enfoque permite insertar a la actual política social dentro de una política integral de desarrollo, ya que incluye un conjunto de acciones tradicionalmente identificadas como política social, conjugadas con elementos detonantes del crecimiento económico de base

CCÍÍRCULO VIRTUOSO DE DESARROLLO HUMANORCULO VIRTUOSO DE DESARROLLO HUMANO

CAPACIDADES(capital humanas y financieras)

EducaciónServicios de Salud

CapacitaciónPatrimonio (vivienda)

PROTECCIÓNAseguramientoPrevisión social

Protección. vs riesgos colectivos

InfraestructuraComunicacionesServicios básicos

Infraestructura social

OPORTUNIDADES DE INGRESOSDesarrollo local

Acceso a créditoG eneración de empleo


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amplia con la prestación de una serie de servicios que permitan el aumento de la productividad, todo lo cual se inserta en el marco más amplio del desarrollo. CC.. LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA DDEE MMEEDDIIOOSS DDEE VVIIDDAA CCOONN EENNFFOOQQUUEE DDEE DDEESSAARRRROOLLLLOO TTEERRRRIITTOORRIIAALL SSOOSSTTEENNIIBBLLEE

“Los Medios de Vida, MdV, son instrumentos que permiten analizar las causas de pobreza a través de la identificación de los recursos disponibles y las respectivas estrategias de supervivencia. Este enfoque relaciona directamente el acceso y la capacidad de los recursos naturales para generar los insumos necesarios de supervivencia para los hogares pobres. El punto de partida es el contexto de vulnerabilidad, que encuadra el entorno externo en el que se encuentran los hogares. Este contexto incluye tendencias críticas (cambios en los indicadores económicos y recursos naturales), choques (desastres naturales) y cambios temporales (cosechas, empleo, precios). Los cambios externos e internos sobre los cuales los hogares tienen un control limitado o inexistente influyen en su actitud y en la toma de decisiones, e inclusive en el uso y la gestión de los recursos naturales”. 54

Figura 4.3. Marco conceptual de los MdV

El gráfico indica que el proceso de desarrollo, visto como medios de vida del hogar con enfoque de desarrollo territorial sostenible, es una dinámica política e institucional en la cual se da una transformación recíproca sociedad-Estado, donde participan directamente los activos materiales y humanos. Ese proceso puede tener dos tipos de resultados: positivos o negativos, dependiendo del tipo de articulación que se dé. Si es el último caso, el modelo tiene la oportunidad para que, a través de la estructura institucional, se reoriente la estrategia de medios de vida, a fin de lograr los resultados esperados

54 CATIE's Approach to Rural Poverty Reduction (2006).

H ogar

H u m

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T rans fo rm ac ión de la soc iedad y es tado

P rocesos P o lítico s

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E s tra te g ia M dV

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R e troa lim en tac ión

E l C on tex to S oc ioeco nóm ico y b io fís ico


80

DD.. EELLEEMMEENNTTOOSS CCEENNTTRRAALLEESS DDEE AACCCCIIÓÓNN:: LLAA FFOOCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN YY LLAA IINNTTEEGGRRAALLIIDDAADD EENN EELL TTEERRRRIITTOORRIIOO

El enfoque de activos contiene dos premisas básicas de acción. Por un lado, la priorización y focalización de acciones en los grupos y regiones con una presencia mayor de pobreza; por el otro, la necesidad de que las intervenciones focalizadas en un territorio específico se conjuguen armónica e integralmente, a partir de un elemento que actúe como detonante de esta integración, que por su especificidad serían los programas de protección social.

1. PRIORIZAR LAS ACCIONES EN FAVOR DE ZONAS Y DE LOS GRUPOS POBLACIONALES MÁS POSTERGADOS DEL PAÍS

Al centrar el enfoque en proporcionar facilidades para el acceso a activos a la población en situación de pobreza, la estrategia prioriza en intervenciones a favor de los grupos y sectores con mayor grado de vulnerabilidad social. Además, dada la magnitud de la pobreza en Honduras y las restricciones presupuestarias actuales, el uso de los recursos debe aprovecharse al máximo, lo cual a su vez solo es posible focalizando acciones en los segmentos en situación de pobreza extrema. Se trata, pues, de priorizar los espacios geográficos, las familias y los hogares que requieren de atención más urgente, para focalizar la atención en ellos. Lo anterior no implica que se tenga que disminuir el ya bajo nivel de gasto social en ninguna zona del país para mejorar el de otras, sino lograr la equidad en la distribución de la inversión pública. En los departamentos con mayor situación de pobreza, se otorgará una atención especial a la población que habita en las zonas rurales. Asimismo, se orientarán esfuerzos a la reducción de la pobreza en las áreas urbanas, especialmente en los barrios marginales. Finalmente, será necesario realizar acciones específicas en ciudades intermedias, también con el objetivo de lograr la equidad a nivel geográfico en la creación de oportunidades e inducción del ordenamiento territorial. Además del aspecto espacial, la Estrategia le otorga especial importancia a algunos grupos dentro de la sociedad hondureña cuyas probabilidades de encontrarse en condiciones de pobreza son mayores. Entre estos grupos destacan los hogares con un número grande de niños; los hogares con mujer jefa, los hogares con jefes muy jóvenes o adultos mayores y hogares con jefes con bajo nivel de escolaridad. Otros factores que elevan el grado de vulnerabilidad social de los hogares, y que por lo mismo orientan la priorización de acciones, son: la menor escolaridad del jefe y su cónyuge; la condición de subempleo; o el contar con un solo ingreso. Aspectos como la equidad de género y la dimensión étnica han sido identificados como temas de suma importancia en el desarrollo de la Estrategia. Debido a ello, tanto la mujer como las personas pertenecientes a los diversos grupos étnicos del país tienen un tratamiento específico y, al mismo tiempo, se les considera como elementos transversales en las distintas áreas programáticas de la ERP. La Estrategia contempla concentrar los mayores esfuerzos en materia de gasto e inversión social y de apoyo a la actividad económica, a través de programas, medidas y proyectos, que den prioridad a la reducción sostenida de la pobreza. Para ello se plantea un enfoque que


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enfatiza en el largo plazo, y con atención especial en áreas de acción que abran oportunidades para la población en situación de pobreza, en particular para la población joven. La estrategia de priorización y focalización55 definida establece la siguiente secuencia:

1. La primera prioridad la constituyen las 80 mil familias en situación de pobreza extrema del país ubicadas preponderantemente en la región occidental y oriental del país.

2. Después de atender a las 80 mil familias con mayor grado de carencias, se ha ubicado a las siguientes 120 mil familias en las condiciones más precarias, para así abarcar en conjunto a las 200 mil familias en situación de pobreza extrema.

3. El siguiente universo prioritario lo constituyen las 400 mil familias en situación de pobreza extrema no incluidas en los grupos anteriores.

4. Después de lograr la atención de la totalidad de las familias en pobreza extrema, la prioridad la constituyen las familias en situación de pobreza no extrema, que constituyen alrededor de 300 mil familias adicionales.

El mecanismo idóneo para coordinar acciones dirigidas específicamente hacia cada uno de estos grupos prioritarios es un Padrón Unificado de Beneficiarios (PUB). Un Padrón es un instrumento que permite determinar la elegibilidad para recibir un beneficio social, y para certificar su recepción. Su operación requiere de la definición de criterios de elegibilidad de cada programa y acción. La utilización de este instrumento no implica dejar de lado el crecimiento económico global. Al contrario, una economía en rápido crecimiento genera empleos en mayor cantidad y presumiblemente de mejor calidad, y también facilita el acceso a los recursos fiscales que son necesarios para aumentar las inversiones públicas en capital físico y humano. Ambos elementos se requieren, a la vez, para sostener en el largo plazo el crecimiento rápido de la economía. Por ello, complementariamente se fomentará las oportunidades de inversión, especialmente en áreas de alto potencial económico, que garanticen mayor generación de valor agregado y empleos. Las iniciativas para su aprovechamiento le corresponde al sector privado, entendido éste bajo un enfoque amplio que comprende tanto a la gran empresa como a los pequeños y medianos empresarios y a las diferentes modalidades de empresa y propiedad del sector de la economía social (SES), en un marco de condiciones propicias con apoyo del sector público.

2. INTEGRALIDAD EN EL TERRITORIO Sin embargo, de nada serviría identificar los grupos poblacionales en situación de pobreza en el terreno y continuar realizando intervenciones aisladas. De nuevo, el concepto de integralidad debe ser retomado a este nivel, entendiéndolo como la confluencia ordenada de acciones estratégicas para lograr efectos sinérgicos sobre las condiciones de vida de la población. Se trata de una integralidad operativa, es decir, la manera en que se coordinan las acciones de política en la práctica concreta y en el terreno específico. Aquí, el principio rector de la integralidad consiste en la implementación de “paquetes” de acciones en el mismo espacio geográfico para las mismas familias, que contengan instrumentos para actuar simultáneamente sobre las capacidades y oportunidades a favor de

55 Ver anexo B.


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los pobres. Este esfuerzo requiere de la coordinación y compatibilización de acciones entre las diferentes instituciones responsables de su ejecución. Estas acciones necesitan, empero, un eje catalizador, es decir, un tipo de intervención específica que por su carácter prioritario y de impacto inmediato permita “detonar” el círculo virtuoso de acumulación de activos, mejores oportunidades de utilización y mejores precios entre la población pobre. En vista de que el foco de la estrategia son los grupos poblacionales en situación de pobreza extrema, las políticas y programas de protección social se constituyen, en la mayoría de casos, en el detonante de las intervenciones focalizadas en el territorio. En efecto, estas intervenciones de protección social, que en la mayoría de casos son transferencias condicionadas, otorgan un apoyo económico en efectivo o en especie al sujeto de la intervención, a partir del cual pueden desprenderse una serie de compromisos, tales como la asistencia escolar, asistencia a servicios de salud, buenas prácticas nutricionales e incluso, capacitación para la madre jefa de familia. De esta manera, la transferencia tiene un efecto directo de corto plazo sobre los ingresos (y por lo tanto, sobre el bienestar del hogar), y por el otro, mediante la acumulación de capital humano, tiene también efectos de largo plazo más allá de la transferencia misma. En otras palabras, para llevar el concepto de integralidad a la acción en materia de política social puede identificarse un objetivo en particular y garantizar la sinergia entre el conjunto de acciones que tienen un efecto por sí mismas, pero que alineadas de manera complementaria, tiene un efecto multiplicador sobre el problema que se intenta resolver. Desde la perspectiva de la estructura de la ERP, la aplicación de la visión de integralidad requiere la coordinación entre sus distintas áreas programáticas.

3. ESTRUCTURA PROGRAMATICA Y GASTO SOCIAL REDISTRIBUTIVO La priorización de las intervenciones y la integralidad territorial debe complementarse, en el nivel macro, con un marco programático que haga posible operativizar los elementos conceptuales y metodológicos de la estrategia: el “crecimiento pro pobre”, el enfoque de derechos y la complementariedad de políticas sociales y económicas, a partir del eje integrador del acceso a activos. En otro apartado de este documento se expone este marco programático, es decir, el conjunto de áreas estratégicas, transversales y de sostenibilidad en que se apoya la ERP. Se trata de un marco general para reorientar el gasto social actual y futuro, de manera que tenga el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza. Al mismo tiempo, la reorientación redistributiva del gasto social debe ser complementada con las metas sectoriales e institucionales del Sistema de Gerencia basado en Gestión por Resultados, de manera que los esfuerzos en competitividad, inversión, promoción de exportaciones, gobernabilidad, seguridad y modernización de la administración pública (todos ellos constitutivos del componente de sostenibilidad de la estrategia) sean complementarios a los esfuerzos del “gasto pro pobre” de la ERP.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO VV:: LLAA EESSTTRRUUCCTTUURRAA PPRROOGGRRAAMMÁÁTTIICCAA DDEE LLAA EERRPP

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN El Cuadro V.1 describe con detalle el nuevo enfoque de la ERP. Dicho cuadro incluye las áreas estratégicas, los ejes transversales, y los elementos de sostenibilidad. La Estrategia define cuatro áreas estratégicas estructuradas en correspondencia con el Ciclo Virtuoso del Desarrollo Humano, y hacia las cuales propenden las políticas, programas, proyectos, y acciones sectoriales e institucionales, focalizadas en las poblaciones en pobreza y extrema pobreza. Sobre la base de la sostenibilidad se plantean grandes orientaciones estratégicas contenidas en cuatro áreas en las que se focaliza el gasto ERP: i) Ampliación de capacidades-acumulación de capital humano; ii) Creación de oportunidades; participación en el mercado y aumento de la productividad, y creación de empleo digno; iii) Acceso y modernización de la infraestructura económica y social, y; iv) Gestión de riesgos sociales y ambientales. El nuevo enfoque orienta acciones tanto al ámbito rural como urbano. En el ámbito de lo urbano, dada la concentración de servicios públicos, el énfasis se vuelca hacia la informalidad de los mercados, especialmente laboral y de crédito, en las potencialidades de la micro, pequeña y mediana empresa, y en la planeación urbanística. En cuanto al ámbito rural, el enfoque deja de ser exclusivamente agrícola. En tal sentido, se considera ejecutar acciones orientadas a: i) el manejo sostenible de los recursos naturales y de las actividades productivas; ii) la industria de transformación; iii) la artesanía; iv) el apoyo a la infraestructura económica y de servicios, y; v) el fomento y desarrollo de cadenas productivas y de valor en sectores claves. A continuación se presentan siete ejes transversales a todas las medidas de políticas, programas y proyectos que se financien con gasto ERP: i) descentralización; ii) transparencia, rendición de cuentas, auditoria social y anticorrupción; iii) ambiente y recursos naturales; iv) equidad e igualdad de género; v) seguridad alimentaría; vi) participación ciudadana, y; vii) derechos humanos. Finalmente, la nueva estructura programática incluye en la base los principales elementos de sostenibilidad que aseguran el éxito de los resultados de la ERP como política de Estado. Como estos elementos son consustanciales a la ERP y se integran como metas del Plan de Nación, se propone que se vayan eliminando progresivamente como gastos ERP y se asuman como otros gastos de desarrollo del país; esto implica que los recursos frescos se destinen a gastos en programas y proyectos nuevos con un impacto directo en la reducción de la pobreza. El marco de políticas, y acciones que se definen en los diferentes contextos de la estructura programática se fundamenta principalmente en las diferentes políticas y planes existentes, tanto a nivel nacional como sectorial, y tendrán su expresión financiera y operativa en los programas y proyectos que se formulen.

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Cuadro V.1 ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA ACTUALIZADA DE LA ERP: ELEMENTOS DE SOSTENIBILIDAD, ÁREAS ESTRATÉGICAS Y

EJES TRANSVERSALES

CAPÍTULO V: LA ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA DE LA ERP

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AA.. ÁÁRREEAASS EESSTTRRAATTÉÉGGIICCAASS Las áreas estratégicas hacen operativo el enfoque de integralidad con acceso a activos y medios de vida, que forma parte sustantiva de la redefinición de la ERP. Debe tenerse presente que de acuerdo al marco conceptual definido, las áreas estratégicas son las cuatro identificadas como fundamentales para superar las restricciones que sufre la población en situación de pobreza.

A continuación se explica brevemente el contenido de cada área estratégica definida. Se determina para cada sub-área un objetivo general y objetivos específicos y medidas de política para cada una de las orientaciones estratégicas que la constituyen.

A1. AMPLIACIÓN DE CAPACIDADES: ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO La superación permanente de la pobreza requiere de un mayor grado de educación, salud y nutrición de la población en situación de pobreza, así como el reconocimiento de los derechos y potencialidades de los diferentes grupos vulnerables que padecen un alto grado de exclusión social, aun siendo poseedores de un gran capital humano y natural. Estos elementos son una condición necesaria para la movilidad social de estas poblaciones de la pobreza. En áreas donde el bajo capital humano es un factor determinante de la falta de productividad de la mano de obra en situación de pobreza, la inversión en educación, salud y nutrición facilitan el capital humano necesario para aprovechar las oportunidades que brinda el mercado. En áreas de bajo potencial productivo, la inversión en capital humano permite a estos grupos poblacionales acceder al mercado para lograr un mejor nivel de vida. La reducción estructural de la pobreza se basa inicialmente en una mayor capacidad de la población en situación de pobreza para mejorar su conocimiento del mercado, especialmente para poder reinsertarse en la producción y en el sector laboral con mayor pericia y mejor remuneración, permitiéndoles beneficiarse directamente de su participación en la producción y superar los tradicionales niveles de inserción aditiva y excluyente. La estrategia de asistencialismo no es sostenible en el tiempo, ni reconoce como un derecho humano y constitucional el acceso a la educación, salud y nutrición. El enfoque de activos reconoce que invertir en mejorar las capacidades sociales y culturales de esta población es una precondición necesaria para salir de la pobreza. La puesta en marcha de esta primera área estratégica requiere inversiones masivas para lograr una mayor cobertura y calidad en educación, salud, nutrición y alimentación y desarrollo del capital cultural, en el marco de los planes sectoriales. A1.1. Mayor cobertura y calidad en educación Objetivo general Elevar el nivel de escolaridad de la población hondureña, por medio de una mayor equidad en el acceso, mejoras significativas en la calidad, cobertura y eficiencia de los servicios educativos, con especial énfasis en los niveles de prebásico, básico y medio


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A1.1.1 Ampliación de la cobertura en educación prebásica, básica y media Objetivo específico Garantizar la igualdad de oportunidades en los niveles de educación prebásica, básica, media y superior. Medidas de política

a. Implementar la matrícula gratis en los niveles prebásico, básico y medio, adoptando simultáneamente medidas reglamentarias para su seguimiento y evaluación.

b. Cumplir las metas de Educación para Todos (EFA), con su respectivo calendario y sistema de monitoreo, evaluación y auditoría social.

c. Oficializar, con carácter obligatorio, el grado de preparatoria. d. Mejorar y ampliar la infraestructura física de los jardines de niños, centros básicos e

institutos de educación media. e. Universalizar la educación básica. f. Diseñar e impulsar un programa de educación media sobre la base de ampliar cobertura,

mejorar calidad y eficiencia, y la reforma curricular. g. Fortalecer los programas de educación alternativa en los diferentes niveles educativos. h. Transformar los institutos técnicos para que sean productivos. i. Fomentar el acceso de personas en situación de pobreza a un sistema de becas a nivel

medio y superior. j. Establecer nuevos Centros de Formación Polivalente en áreas rurales y urbanas, previa

revisión curricular. A1.1.2 Mejora en la calidad y eficiencia de la educación en los diferentes niveles Objetivo específico Proporcionar una educación de calidad en los diferentes niveles educativos que garantice a los niños y niñas y adolescentes adquirir los conocimientos científicos y técnicos requeridos para desenvolverse con autonomía y eficiencia en su vida individual, social y comunitaria.

Medidas de política

a. Impulsar la Ley Marco del Sector Educación. b. Continuar implementando acciones de estímulo a la calidad educativa, a través del bono

a la calidad orientado a los docentes, otorgado sobre la base de evaluaciones y auditorías.

c. Implementar el Currículo Nacional Básico. d. Fortalecer los programas de formación y actualización de docentes. e. Validar y socializar los estándares nacionales y pruebas estandarizadas. f. Desarrollar instrumentos que permitan lograr una mayor eficiencia en el proceso de

supervisión, monitoreo y evaluación. g. Transformar la educación técnica y vocacional incorporando tecnología y considerando

la dinámica de la demanda del mercado laboral y las necesidades regionales. h. Diseñar y socializar el currículo de educación media, adaptándolo al contexto social y

económico, y adecuándolo, cuando amerite, a zonas específicas. i. Producción y diseminación gratuita de libros y textos escolares.


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A1.1.3 Promover la formación profesional para la inserción productiva y en el mercado laboral

Objetivo específico Preparar al estudiante para vincularse al mundo de la empresa y del trabajo en diferentes áreas productivas y de servicios. Medidas de política

a. Ejecutar programas de formación profesional requeridos por el mercado laboral dirigido a empleados, desempleados y subempleados.

b. Actualizar programas curriculares, según la demanda de formación profesional. c. Certificar el recurso humano del INFOP con las normas ISO. d. Adecuar el currículo de educación media, orientándolo a generar una cultura para el

empresariado que culmine con la formulación de planes de negocios. e. Establecer alianzas estratégicas con entidades, instituciones y programas nacionales e

internacionales de prestación de servicios financieros y de desarrollo empresarial para la organización y funcionamiento de microempresas.

A1.1.4 Ampliar el financiamiento a estudiantes en situación de pobreza a través de becas

y subsidios a la excelencia

Objetivo específico Promover la asistencia escolar y la excelencia académica. Medidas de política

a. Implantar programas de incentivos para la asistencia escolar y la excelencia académica, especialmente en sectores poblacionales en situación de pobreza.

A1.2 Mejora y ampliación del servicio de salud

Objetivo general Garantizar el acceso con calidad y equidad a los servicios de salud, preferentemente en atención primaria y preventiva a favor de la población pobre. A1.2.1 Ampliación de la cobertura de los servicios de salud Objetivo específico Facilitar el acceso a servicios básicos de salud en forma equitativa, oportuna y asequible para la población en situación de pobreza y extrema pobreza, a través de nuevos modelos con enfoque de protección, promoción y atención integral de la salud, con una entrega descentralizada de servicios en centros poblacionales rurales dispersos.


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Medidas de política a. Aumentar la cobertura de servicios de salud para reducir la brecha de acceso existente

en la población pobre y en extrema pobreza, especialmente en grupos vulnerables: mujeres en edad fértil, adolescentes, niños y niñas, adultos mayores, personas con retos especiales, grupos de origen étnico.

A1.2.2 Elevar la calidad en la prestación del servicio de salud Objetivo específico Aumentar la eficiencia y calidad en la entrega de servicios de salud, mediante la redefinición de los modelos de atención, gestión y provisión de servicios. Medidas de política

a. Mejorar la capacidad instalada de los servicios de salud para garantizar una atención oportuna, eficiente y humanizada, especialmente en los servicios materno-infantiles.

b. Desarrollar procesos de licenciamiento de prestadores de servicios para la Secretaría de Salud y el IHSS.

c. Establecer estándares de calidad de la atención para los servicios de salud, con énfasis en los que se brindan a la mujer y a la niñez.

A1.2.3 Atención a enfermedades transmisibles y crónicas no transmisibles Objetivo específico Prevenir y controlar las enfermedades transmisibles y no transmisibles, así como aquellas emergentes y reemergentes con participación intra e intersectorial. Medidas de política

a. Implementar sistemas de vigilancia epidemiología proactiva y participativa para reducir la incidencia y prevalencia de enfermedades transmisibles en la población, con enfoque de género.

b. Mejorar las actividades de promoción de la salud que incentiven estilos de vida saludables, reduciendo los factores de riesgo asociados a las enfermedades crónicas no transmisibles.

c. Fortalecer los servicios de salud para erradicar y eliminar las enfermedades prevenibles por vacunación.

d. Fomentar la investigación sobre el uso de plantas medicinales y conocimiento de la medicina alternativa.

A1.2.4 Atención especial a casos de Infecciones Respiratorias Agudas (IRAs) e

infecciones gastrointestinales en menores de 5 años

Objetivo específico Disminuir la morbilidad y mortalidad en niños menores de cinco años, especialmente la causada por IRAs y enfermedades gastrointestinales.


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Medidas de política a. Fortalecer la implementación de políticas, normas e intervenciones sectoriales que

conlleven a la reducción del riesgo de infecciones gastrointestinales y respiratorias agudas.

A1.3 Nutrición y alimentación Objetivo general Contribuir en forma sostenida al logro de niveles adecuados de nutrición, facilitando el acceso equitativo, oportuno y asequible, a un conjunto de servicios de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, por medio de la mejora en el consumo y utilización biológica de alimentos, especialmente en los grupos vulnerables. A1.3.1 Atención en la comunidad a la niñez y mujeres embarazadas Objetivo específico Mejorar las prácticas alimentarias de las familias y de las comunidades, para impactar en el proceso de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas y en las mujeres en edad fértil. Medidas de política

a. Aumentar la cobertura de comunidades que implementen la estrategia de atención integral a la niñez en la comunidad (AIN-C).

b. Promover la adopción de prácticas saludables de nutrición y alimentación en el cuidado de las niñas y niños que garanticen su adecuado crecimiento y desarrollo.

c. Formular y aplicar estándares nutricionales y diseñar y utilizar el sistema de información y vigilancia de la nutrición de la mujer en edad fértil.

d. Aumentar la eficiencia y cobertura de los programas de atención directa a los grupos prioritarios de las políticas de alimentación y nutrición.

e. Fortalecer los mecanismos de priorización de intervenciones y de identificación de zonas para desarrollar iniciativas de alimentación y nutrición.

f. Dar seguimiento a la implementación del Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional. g. Crear un fondo especial para la ejecución de un Programa Nacional de Nutrición Infantil. h. Promover cultivos de patio con plantas que impactan positivamente en el mejoramiento

de los niveles nutricionales y que presentan una mayor resistencia a enfermedades.

A1.3.2 Educación sobre alimentación y nutrición a la población vulnerable, con énfasis en las madres

Objetivo específico Disminuir los impactos negativos de la problemática nutricional en la población vulnerable, mediante el desarrollo de estrategias de información, educación y comunicación, entre otros. Medidas de política

a. Ejecutar campañas y programas públicos de educación alimentaria y nutricional que promuevan modificaciones en el comportamiento y conductas alimentarías de toda la población.


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b. Promover la formación de recursos humanos especializados en materia alimenticia y nutricional.

c. Desarrollar programas de educación y acceso al uso de alimentos fortificados para las madres.

A1.3.3 Utilización adecuada de suplementos alimenticios y micronutrientes

Objetivo específico Vigilar que los alimentos, particularmente aquellos de consumo generalizado, contengan los micronutrientes necesarios para una sana alimentación. Medidas de política

a. Supervisar y establecer los mecanismos de control apropiados para el debido cumplimiento de las leyes y reglamentos de fortificación de alimentos.

A1.4 Desarrollo de capital cultural

Objetivo general Potenciar la cultura como activo permanente para el desarrollo, a través de la implementación de políticas y programas que reconozcan las raíces culturales, artísticas y sus formas de organización, fortaleciendo la ética, moral e identidad cultural. A1.4.1 Fomentar la cultura y el arte como referente y eje transversal de la educación Objetivo específico Transversalizar la cultura en general y el arte en particular, como referentes en los planes y programas educativos de todos los niveles, para la construcción de ciudadanía y fortalecimiento de la identidad nacional. Medidas de política

a. Elaborar una política, una estrategia y un plan de acción que garantice potenciar la cultura y el arte en el sistema educativo nacional.

b. Desarrollar campañas que estimulen la afirmación del orgullo étnico y el sentido de identidad nacional.

A1.4.2 Preservación de las diversas expresiones culturales y el desarrollo del arte Objetivo específico Desarrollar, proteger y promover la expresión artística, cultural y organizativa de los diferentes grupos culturales, con especial énfasis en los pueblos de origen étnico del país. Medidas de política

a. Promover procesos de fortalecimiento de las estructuras organizativas tradicionales, con énfasis en los pueblos de origen étnico.


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b. Rescatar, promover y difundir los cultivos, productos y artesanías indígenas y negros, vinculándolos a los mercados regional, nacional, centroamericano e internacional.

A1.4.3 Democratizar la acción cultural del Estado

Objetivo específico Implementar planes y programas de desarrollo socioproductivo y cultural para las poblaciones en los ámbitos locales, en especial para grupos indígenas y negros. Medidas de política

a. Potenciar las capacidades locales de la población en general y en particular de las poblaciones indígenas y negras, en especial para la implementación de programas de desarrollo socioproductivo y cultural como fuentes de empleo e ingreso y desarrollo personal.

b. Armonizar y compatibilizar la legislación nacional con el Convenio 169 de la OIT, del cual Honduras es signatario, para su correspondiente aplicación a través de una ley indígena.

c. Establecer mecanismos de vinculación con el sector privado y la sociedad civil. d. Organizar y fortalecer consejos regionales culturales. e. Apoyar el desarrollo de actividades artístico-culturales y deportivas para jóvenes y niños

(as) en riesgo social f. Promocionar y fortalecer las microempresas culturales, creativas y de turismo rural,

implementando un programa de apoyo a su integración y desarrollo en regiones estratégicas.

A1.4.4. Promover una cultura basada en una ética y moral ciudadana y de

responsabilidad social Objetivo específico Promover en la ciudadanía una cultura basada en la moral, la ética, y los valores cívicos, como elemento para la reducción de la pobreza, sobre la base de la solidaridad, equidad social y de género y promoción de la protección social y familiar. Medidas de política

a. Promover la difusión de valores que le provean a la población sentido de identidad nacional basado en la herencia histórica que poseen las comunidades, tales como: cooperación, solidaridad, subsidiariedad, amistad, orientada a consolidar las familias como células básicas de la sociedad, así como disminuir el alcoholismo y farmacodependencia, y promover la paternidad y maternidad responsables.

b. Propiciar una alianza nacional por una Cultura de Valores en la que participen los diferentes sectores.

c. Promover una cultura de responsabilidad social ciudadana, potenciando el voluntariado, así como la educación en derechos humanos.


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A2. CREACIÓN DE OPORTUNIDADES, PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO, AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD Y GENERACIÓN DE EMPLEO DIGNO

El segundo eje estratégico concierne a la democratización de la economía y la dinamización del mercado para crear más oportunidades de inversión para los diferentes segmentos y tipos de empresa, ser más competitivos y generar más empleo digno para la población en situación de pobreza. Los beneficios de la acumulación del capital humano y la agilización de la economía de mercado deben incluir a estos grupos poblacionales; de lo contrario, el bienestar de la sociedad hondureña será mucho menor. La población que se encuentra en esta situación es una fuente de riqueza en la medida en que se inserta en una forma directa y eficiente en la producción y supera sus niveles de exclusión. Se espera que progresivamente puedan utilizar la infraestructura económica y social para mejorar su producción, productividad y competitividad. Además, al convertirlos en mayores consumidores de bienes y servicios mejorará el crecimiento económico y el bienestar social. La democratización de la economía y la agilización del mercado conlleva la remoción de barreras burocráticas a los diferentes tipos de empresa y propiedad existentes en el país, permitiendo que la creatividad empresarial no tenga obstáculos reguladores innecesarios y creando un clima de negocios propicio para la creación de micro, pequeñas y medianas empresas. Esta remoción debe ir también acompañada de acceso a factores que elevan la producción, tales como: mercados financieros ágiles, acceso, legalización y titulación de la propiedad, la construcción de infraestructura rural, el acceso al crédito, acceso a la información sobre nuevos mercados, precios, contactos, ferias, acceso a nuevas tecnologías y servicios de desarrollo empresarial (capacitación y asistencia técnica), entre otros, que por su naturaleza de bienes públicos deben ser producidos con fondos públicos. Este pilar se define como el conjunto de acciones que conducen a una mejor, directa y más amplia participación de la población en situación de pobreza en una economía de mercado abierto. El mejoramiento y ampliación de la economía debe incluir a los pobres como beneficiarios directos y no marginales, y por consiguiente aumentar el nivel de bienestar. Para ello se utilizarán estrategias a fin de que los mercados de productos y los factores de producción sean más accesibles para esta población, y a su vez sean mucho más ágiles y transparentes. En este contexto sobresale el proceso de implementación de la nueva política nacional MIPYME y la pronta aprobación de la correspondiente Ley. A2.1 Acceso a nuevos mercados y apoyo a la competitividad Objetivo general Impulsar el desarrollo productivo y competitivo de la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME) y del sector de la economía social (SES), incorporando a la población de menores recursos en la producción y la inserción en los mercados para impulsar la generación de empleo y aumentando los ingresos de las familias vinculadas a estos sectores, procurando convertirlos en autosuficientes y gestores de su propio desarrollo. A2.1.1 Programas de financiamiento a la MIPYME y al sector de la economía social Objetivo específico Promover el acceso a financiamiento por parte de la MIPYME y el sector de la economía social.


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Medidas de política a. Promover el acceso por parte de la MIPYME y el sector de la economía social a

financiamiento en condiciones favorables de plazo, período de gracia, tasas de interés y de compromiso y los trámites correspondientes.

b. Continuar fortaleciendo el Fondo de Desarrollo del Sector de la Economía Social con las correspondientes asignaciones presupuestarias y la gestión de financiamiento externo.

c. Constituir Fondos de Garantía que sirvan de respaldo a los créditos suscritos por las MIPYMES y las empresas del SES con instituciones del sistema financiero nacional reguladas y no reguladas.

d. Formulación de nuevas leyes, como las de alquiler con opción de compra (leasing), garantías mobiliarias y sociedades de garantías reciprocas.

A2.1.2 Promover los servicios de desarrollo empresarial y la vinculación de las MIPYMES

y empresas del SES a la Seguridad Social Objetivo específico Impulsar el desarrollo de servicios de capacitación y asistencia técnica a las MIPYMES y Empresas del SES, tanto orientados a la administración como a la producción y comercialización, propiciando condiciones de seguridad social con los sistemas vigentes y alternativos. Medidas de política

a. Desarrollar mecanismos de acceso a los servicios de capacitación y asistencia técnica; entre otros, sistemas de bonos.

b. Desarrollar mecanismos de seguridad social, tanto con los sistemas convencionales como a través de sistemas alternativos.

c. Promover la constitución del Instituto Tecnológico de Economía Social. A2.1.3 Promoción e información de mercados para MIPYMES y empresas del Sector de la

Economía Social Objetivo específico Apoyar con información y la promoción de diferentes formas de cooperación interempresarial a las MIPYMES y empresas del sector de la economía social en su integración exitosa a los mercados. Medidas de política

a. Crear un Centro Nacional de Inteligencia de Mercados (CENIM), para promover la creación, desarrollo e incorporación a los mercados de las MIPYMES y empresas del SES agrícolas y no agrícolas.

b. Promover una plataforma de acción para el estimulo de diversas modalidades de cooperación interempresarial (en especial la asociatividad) que permitan su integración vertical y horizontal, para lograr ahorros en sus compras conjuntas, unificar marcas, realizar esfuerzos unificados de mercadeo y otras operaciones, disminuir costos, accesar a servicios, articular demanda y mejorar su oferta.

c. Promover la creación de oportunidades de negocios y mercados justos y especiales para las MIPYMES y las empresas del SES.


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d. Promover la inserción del las MIPYMES y Empresas del SES en los nichos de mercados para productos nostálgicos, étnicos y solidarios.

A2.1.4 Gestión del conocimiento e investigación de apoyo a las MIPYMES y al sector de

la economía social (SES) Objetivo específico Impulsar un mayor conocimiento sobre el sector y modalidades empresariales involucradas y la investigación y transferencia de tecnologías apropiadas para promover el desarrollo de las MIPYMES y empresas del SES. Medidas de política

a. Promover el desarrollo de tecnologías aplicadas a las necesidades de las MIPYMES y empresas del SES, tanto urbanas como rurales.

b. Implementar mecanismos para lograr un mejor acceso a las compras que realiza el Estado y para mejorar las condiciones de provisión de bienes y servicios de las MIPYMES a las grandes empresas.

c. Desarrollar y promover con los centros de excelencia de investigación científica e innovación tecnológica la suscripción de convenios para el desarrollo de programas específicos de transferencia para los segmentos empresariales definidos.

A2.1.5 Impulso a las cadenas productivas y de valor de las MIPYMES y de las empresas

del Sector de la Economía Social

Objetivo específico Propiciar estrategias de inserción sostenible de las MIPYMES y empresas del SES en los mercados globalizados.


a. Apoyar el eslabonamiento productivo de las MIPYMES en el marco de cadenas productivas y de valor de alto potencial de expansión y crecimiento.

b. Mejorar el equipamiento técnico y la gestión empresarial de las MIPYMES en el marco de las cadenas productivas y de valor.

c. Promover que las diferentes modalidades de propiedad y de empresas del SES constituyan cadenas de valor en ramas de actividad dinámicas y con mayor potencial de inserción en los mercados.

A2.2 Ampliación y mejoramiento del mercado laboral Objetivo general Mejorar el acceso al mercado laboral de los hondureños y hondureñas, especialmente de los y las jóvenes, las mujeres y los grupos vulnerables, a través de la generación de empleo digno y la mejora de las condiciones de trabajo de la Población Económicamente Activa, especialmente en la calidad de los puestos de trabajo y los ingresos salariales, para lo cual se estimulará el dialogo social mediante la consolidación del Consejo Económico y Social (CES).


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A2.2.1 Mejorar las condiciones del mercado laboral en los sectores formal e informal de la economía

Objetivo específico Propiciar el mejoramiento de las condiciones de trabajo para la PEA, particularmente en lo relativo a la mejora de la calidad de los puestos de trabajo y el ingreso salarial, a fin de generar condiciones de vida adecuadas y mayor productividad y competitividad de la economía hondureña. Medidas de política

a. Propiciar en las empresas la introducción de medidas orientadas a la disminución de los riesgos y enfermedades profesionales.

b. Desarrollar y promover programas de capacitación para promover una cultura para la empresarialidad en los diferentes niveles y tipos de educación existentes.

c. Desarrollar programas concretos para la simplificación administrativa para la creación y formalización de empresas y de sus operaciones.

d. Propiciar programas de vinculación del salario con los niveles de productividad en determinados sectores y ramas de producción.

e. Propiciar la transferencia y adopción de tecnologías eficientes y apropiadas para incrementar la productividad, la competitividad y la generación de empleo digno.

A2.2.2 Impulsar el Programa de Generación de Empleo Digno 56 Objetivo específico Generar empleo digno, con énfasis especial en mujeres, jóvenes y niños, con aplicación efectiva de los principios y derechos fundamentales del trabajo y la seguridad social que potencien el mejoramiento de sus condiciones de vida, así como el incremento de la productividad, en particular en ramas de alto potencial como turismo, agroindustria, maquila, productos marinos y forestales. Medidas de política

a. Promover la generación de empleo formal, de carácter temporal o permanente, que permita a los trabajadores y las trabajadoras gozar de los beneficios laborales y de seguridad social, al mismo tiempo que generar ingresos con los cuales satisfacer sus necesidades básicas.

b. Promover procesos de inserción de las mujeres en el mercado laboral, especialmente en áreas rurales.

c. Promover la modernización, integración y descentralización de los servicios de empleo (bolsas de empleo).

56 Ver Secretaría de Trabajo y Seguridad Social. 2007. Plan Nacional para la Generación del Empleo Digno en Honduras. Decretp PCM-05-2007.


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A2.2.3 Desarrollar un sistema integrado de capacitación para el trabajo Objetivo específico Potenciar la productividad del empleo y aumentar la eficiencia del mercado laboral, mediante la formación y capacitación laboral, en correspondencia con la demanda social en el mediano y largo plazo. Medidas de política

a. Desarrollar e implementar programas integrados de capacitación para el trabajo para facilitar la inserción laboral y la inclusión social de hombres y mujeres con problemas de empleo.

b. Promover y fortalecer los centros de formación debidamente certificados. c. Estimular la formación laboral mediante pasantías en empresas e instituciones públicas

y privadas. A2.2.4 Programa de inserción laboral para jóvenes Objetivo específico Brindar a los y las jóvenes oportunidades laborales en el mercado formal de trabajo que mejoren su situación económica y social y favorezcan su inclusión social. Medidas de política

a. Desarrollar y promover programas para la inserción de la población joven en el mercado laboral.

b. Promover programas de servicios financieros y desarrollo empresarial dirigidos a jóvenes, que culminen con la formulación de planes de negocios y, en los casos en que se confirme su viabilidad, con el otorgamiento de capital semilla o inicial.

c. Generar programas de capacitación para el trabajo y la formación empresarial para jóvenes, especialmente aquellos en riesgo social, migrantes retornados y madres solteras.

A2.3 Fomento de sectores productivos generadores de empleo digno e ingreso Objetivo general Incentivar, en el marco de un proceso nacional de ordenamiento territorial y de esfuerzos regionales de desarrollo económico local, el trabajo conjunto entre los sectores público y privado en acciones que promuevan las diferentes formas de cooperación interempresarial, en particular la asociatividad, y contribuyan al encadenamiento de las empresas en los sectores de más alto potencial productivo y elevada absorción de mano de obra.


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A2.3.1 Apoyo integral a la agricultura familiar mejorando sus niveles de producción y comercialización a través de cadenas agroalimentarias

Objetivo específico Ampliar las oportunidades para las familias rurales a fin de que puedan aumentar sus niveles de ingreso, producción y productividad, para participar con beneficio propio en el mercado nacional, regional e internacional, y lograr el mejoramiento del nivel de vida del pequeño agricultor y de la economía campesina. Medidas de política

a. Apoyar la producción de las familias rurales para mejorar la seguridad alimentaria, aumentar su productividad y mejorar sus ingresos.

b. Continuar con el catastro de tierras y el otorgamiento de títulos de propiedad bajo modalidades tradicionales y nuevas modalidades de propiedad y de empresa conforme a la ley.

c. Facilitar nuevos productos, servicios financieros y crédito para los pequeños y medianos productores, utilizando las diferentes modalidades existentes en el sistema de financiamiento alternativo rural (SIFAR).

d. Promover el establecimiento de líneas de financiamiento que permitan la constitución de reservas físicas de granos básicos y la disminución de perdidas post cosecha de las familias y de los productores, y que les permitan un consumo adecuado y el aprovechamiento en períodos de mejores precios para su comercialización.

e. Dinamizar la asistencia técnica para el uso de nuevas tecnologías, manejo adecuado de la producción agropecuaria, transformación, almacenamiento, gestión empresarial y mercadeo bajo normas de inocuidad y calidad internacional, utilizando los sellos o certificados verdes o ambientales y los sellos éticos para segmentos de mercados selectivos del ámbito internacional.

f. Ampliar el servicio de sanidad agropecuaria, impulsando campañas de vigilancia para asegurar la aplicación de medidas de prevención y control y la utilización de normas de calidad, inocuidad y ambientales que exigen el mercado local e internacional.

g. Organizar a los productores en cadenas y redes agroalimentarias que en forma intensiva se orienten hacia la reconversión empresarial de la producción diversificada y mejoren el valor agregado de los productos.

A2.3.2 Apoyo a la agroforestería comunitaria y al sistema social forestal (SSF) Objetivo específico Incrementar los ingresos de los pequeños empresarios a través de actividades productivas sostenibles, desarrollando y difundiendo técnicas de manejo de los recursos naturales, que favorezcan la generación de beneficios económicos en forma sostenida. Medidas de política

a. Fomentar la organización comunitaria para la explotación sostenible de actividades forestales y agroforestales y la generación de empleos e ingresos.

b. Brindar capacitación a los pobladores que habitan en las zonas boscosas del país sobre temas relacionados con el ordenamiento territorial, la protección del bosque, el manejo


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de cuencas y microcuencas, sistemas de agroforestería, organización y gestión de micro y pequeñas empresas agroforestales y del SES dedicadas a esta actividad.

c. Desarrollar actividades agroforestales sostenibles en las regiones fronterizas del país, a fin de generar procesos dinámicos que propicien el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores.

A2.3.3 Apoyo a las comunidades para la valoración y venta de servicios ambientales Objetivo específico Fomentar y facilitar la generación de instrumentos para la valoración y venta de los bienes y servicios ambientales a nivel comunitario. Medidas de política

a. Desarrollar una estrategia para la aplicación, en los ámbitos nacional y local, del concepto de valoración y venta de servicios ambientales.

b. Fomentar la participación de las comunidades en actividades de valoración y venta de servicios ambientales para mejorar sus ingresos y proteger los recursos naturales y la rica biodiversidad.

A2.3.4 Apoyo a la industria intensiva en mano de obra Objetivo específico Impulsar una industria eficiente con altos niveles de productividad y de competitividad promoviendo la inversión nacional y extranjera directa, de manera que ésta contribuya al desarrollo económico del país y a la generación de empleos dignos. Medidas de política

a. Propiciar condiciones favorables para la instalación de empresas nacionales y extranjeras intensivas en trabajo para la generación de empleo.

A2.3.5 Impulso al turismo ecológico y comunitario Objetivo específico Fomentar la valoración y uso sostenible de la riqueza natural, impulsando el desarrollo del ecoturismo y turismo comunitario, con la participación de las comunidades organizadas, micro y pequeñas empresas y de las empresas del sector de la economía social. Medidas de política

a. Fomentar el ecoturismo y el turismo comunitario, con la participación activa de comunidades y organizaciones locales.

A2.3.6 Apoyo al sector de transporte y servicios Objetivo específico Mejorar el transporte a fin de beneficiar los sectores rural y semi-urbano, de tal manera que redunde en una mayor productividad e incremento de los ingresos familiares.


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Medidas de política a. Promocionar la participación de la empresa privada y las municipalidades en pequeños

proyectos de mejora del servicio de transporte, minimizando costos de operación. b. Apoyar la producción y consumo de biocombustibles, en armonía y complementariedad

con la política de seguridad alimentaria nacional. c. Gestionar financiamiento y establecer el marco legal y regulatorio que apoye el uso de

biocombustibles. A2.3.7 Impulso a la industria de la construcción Objetivo específico Generar empleo digno y valor agregado a la economía por medio del impulso a la industria de la construcción y de materiales de construcción, priorizando procesos de autoconstrucción con la participación de desarrolladores de empresas privadas y del sector de la economía social. Medidas de política

a. Fomentar proyectos de construcción de vivienda de diverso tipo para promover la creación de empleo y satisfacer las necesidades habitacionales de la población en situación de pobreza y pobreza extrema.

b. Impulsar los proyectos de producción de materiales de construcción para los sectores populares, a fin de generar empleo y alternativas de construcción a menor costo.

c. Promover soluciones habitacionales privilegiando el uso de recursos y materiales locales.

A3. ACCESO Y MODERNIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIAL La tercera área estratégica apunta a garantizar la equidad en el acceso a la infraestructura económica y social. El mejoramiento y ampliación de la infraestructura a favor de los más pobres contribuye a aumentar sus capacidades, permitiéndoles modificar el entorno y mejorar los precios de los bienes y servicios que los pobres obtienen al ingresar al mercado. En ese sentido, es necesario modernizar la infraestructura económica del país para que apoye la producción y comercialización de regiones apartadas y poco conectadas a los mercados. Asimismo, es imprescindible modernizar los servicios y ampliar el acceso y la calidad de la infraestructura social (agua y saneamiento, infraestructura escolar y hospitalaria), así como mejorar el acceso a una vivienda digna (ampliación del financiamiento de la vivienda, viviendas de interés social, mejor planeación urbana). Para estos propósitos se estimulará, cuando corresponda, la utilización de materiales locales, transporte de tracción animal y recurso humano de la comunidad. A3.1 Acceso y modernización de la infraestructura económica y social Objetivo general Fortalecer e implementar programas de construcción y modernización de la infraestructura básica para mejorar el acceso de la población en situación de pobreza a los mercados, tecnología, medios de transporte y a las tecnologías de información y comunicación (TIC), contribuyendo a mejorar sus condiciones de vida.


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A3.1.1 Expansión y mantenimiento de la red secundaria y terciaria Objetivo específico Mejorar y mantener las vías de acceso de diferentes regiones del país para conectarlas a los centros rurales y urbanos más importantes. Medidas de política

a. Impulsar la creación de microempresas para la construcción de infraestructura en zonas rurales, con el uso intensivo de mano de obra y materiales locales, así como tecnología de bajo costo como la tracción animal, propiciando la generación de empleo digno.

b. Reparar y ampliar la red primaria y secundaria de caminos y puentes. A3.1.2 Ampliación de la red primaria en zonas de alto potencial productivo Objetivo específico Mejorar la infraestructura vial primaria de apoyo a la producción de las micro, pequeñas y medianas empresas y del conjunto del sector de economía social, con el fin de que incentive la diversificación y transformación productiva con equidad, propicie su efectivo uso social y posibilite la generación de empleo digno.


a. Identificar y ejecutar proyectos de infraestructura de conformidad a la zonificación territorial.

b. Ampliar la red primaria con alto volumen de tráfico para facilitar su utilización social y económica

A3.1.3 Ampliar la generación de energía eléctrica Objetivo específico Promover el desarrollo de pequeños proyectos de generación de hidroenergía, especialmente en zonas donde exista alto potencial para su uso. Medidas de política

a. Formular estudios de prefactibilidad para construir pequeñas centrales hidroeléctricas, especialmente en aquellas localidades donde las investigaciones preliminares demuestren que existirá un beneficio socioeconómico para la región.

b. Establecer las condiciones administrativas y legales adecuadas para incentivar a los inversores de pequeñas centrales hidroeléctricas.

c. Implementar el Plan Nacional de Electrificación Social (rural y urbano marginal) en comunidades específicas, otorgando incentivos e implementando la focalización gradual de subsidios a los más pobres.


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A3.1.4 Apoyo al uso de energía alternativa Objetivo específico Facilitar el consenso y promover el desarrollo de proyectos de generación de energía alternativa con usos potenciales diversos, en especial en comunidades apartadas. Medidas de política

a. Aplicar incentivos a las iniciativas para la generación de energía eólica, solar y de biomasa.

b. Implementar un plan de energización rural con formas de generación alternativas que respondan a las necesidades de demanda energética rural en sitios distantes de la red eléctrica.

c. Socializar el uso y beneficio de los recursos de la biomasa e implementar pequeños proyectos con comunidades rurales y urbanas marginales.

A3.1.5 Microriego y obras de contención de inundaciones Objetivo específico Impulsar el microriego y la construcción de obras de contención de inundaciones para la pequeña y mediana empresa, a fin de mejorar su productividad y su inserción en el mercado, contribuyendo así a su sostenibilidad económica. Medidas de política

a. Diseñar e implementar un programa nacional de microriego, con prioridad en zonas de alto potencial productivo para la seguridad alimentaria y cultivos de exportación.

b. Promocionar prácticas agropecuarias y forestales sostenibles en laderas, para prevenir riesgos a la erosión, deslizamientos e inundaciones que afecta la producción en valles.

c. Desarrollar acciones orientadas a la prevención y mitigación de inundaciones que eviten la pérdida recurrente de producción.

A3.1.6 Construcción y rehabilitación de silos y otros sistemas alternativos de

conservación y almacenamiento Objetivo específico Construir y rehabilitar silos metálicos y otros sistemas alternativos de conservación y almacenamiento para contribuir a garantizar la seguridad alimentaria de los hogares rurales, especialmente de los ubicados en zonas de alta vulnerabilidad a los desastres naturales. Medidas de política

a. Apoyar la construcción de silos metálicos y otros sistemas alternativos de conservación y almacenamiento de bajo costo en zonas de alta vulnerabilidad a sequías, inundaciones y otros fenómenos naturales.

b. Transferir tecnología y capacitación a pequeños productores de granos básicos, en las áreas de secado, almacenamiento y conservación de granos a nivel familiar y comunitario.


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A3.1.7 Trasporte y comunicaciones en regiones pobres urbanas y rurales Objetivo específico Apoyar a los y las pequeños y medianos productores y productoras con acciones que les faciliten el acceso a los mercados. Medidas de política

a. Elaborar estudios técnico-económicos sobre el acceso de transporte y las comunicaciones a regiones con altos índices de pobreza.

b. Promover un mayor acceso a los servicios telemáticos a la población en situación de pobreza.

c. Ampliar la capacidad instalada de la red de líneas telefónicas en regiones de pobreza; complementariamente, se fortalecerá la modalidad de teléfonos comunitarios.

A3.2 Ampliación de la infraestructura social Objetivo general Ampliar y mejorar la infraestructura de servicios sociales bajo un enfoque descentralizado, que permita una mejor calidad de vida a los grupos sociales marginados y excluidos en el área rural y urbana. A3.2.1 Cobertura y calidad de agua potable y saneamiento Objetivo específico Mejorar la calidad, cobertura, y la administración de los sistemas de agua potable y saneamiento, para permitir su accesibilidad y disponibilidad en condiciones de equidad e igualdad, a través de procesos sostenibles y transparentes, y así contribuir a la reducción de los índices de mortalidad y morbilidad causados por enfermedades debidas a la falta de estos servicios. Medidas de política

a. Aumentar la cobertura, calidad y producción de agua en localidades urbanas, peri-urbanas y rurales, con servicio continuo en su provisión.

b. Aumentar la cobertura de saneamiento básico en localidades urbanas, peri-urbanas, rurales y rurales dispersas.

c. Fortalecer las capacidades municipales para el manejo y administración eficiente de servicios de agua y saneamiento existentes y por descentralizar.

d. Dar cumplimiento al proceso de transferencia de los servicios de agua. e. Crear el Fondo Hondureño de Agua Potable y Saneamiento (FHAS). f. Consolidar el proceso de modernización iniciado por la Ley Marco del Sector, a través

de la implementación del Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento.

g. Promover prácticas sostenibles de protección de fuentes de agua. h. Implementar sistemas de control local de calidad del agua.


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i. Fomentar la cultura de pago por servicios públicos entre la población para el mejoramiento de los sistemas y protección de las cuencas, a través de procesos de capacitación y concientización.

A3.2.2 Infraestructura en educación Objetivo específico Mejorar y ampliar la infraestructura de los centros educativos para apoyar la ampliación de la cobertura de los servicios educativos. Medidas de política

a. Aumentar la oferta de centros educativos en localidades donde se demande el servicio. b. Rehabilitar la infraestructura de centros educativos en situaciones precarias. c. Dotar a los centros educativos del equipo y mobiliario para su funcionamiento.

A3.2.3 Infraestructura en salud Objetivo específico Mejorar y ampliar la infraestructura de los centros de salud para apoyar la ampliación de la cobertura de los servicios de salud. Medidas de política

a. Aumentar la oferta de centros de salud en localidades donde demanden el servicio privilegiando el uso de material y mano de obra local.

b. Rehabilitar la infraestructura de centros de salud en situaciones precarias, privilegiando el uso de material y mano de obra local.

c. Dotar a los centros de salud del equipo y mobiliario para su funcionamiento. A3.3 Vivienda y urbanismo Objetivo general Establecer las condiciones necesarias que permitan a las familias hondureñas de escasos recursos mejorar y aumentar el acceso y posibilidades de tener una vivienda digna en condiciones de equidad e igualdad, y que reduzcan de manera sustancial los déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda. A3.3.1 Facilitar el acceso a microcréditos y asesoría técnica para la construcción con

materiales alternativos y locales Objetivo específico Facilitar el acceso de microcréditos y técnicas de construcción con materiales alternativos y locales a familias de escasos recursos que normalmente no acceden a los financiamientos bancarios ni a los sistemas convencionales de construcción y mejoramiento de vivienda.


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Medidas de política a. Facilitar y/o otorgar microcréditos a familias de bajos recursos interesadas en la mejora

de sus soluciones habitacionales. b. Brindar asistencias técnicas a comunidades rurales y peri urbanas para la construcción

de viviendas con material alternativo, accesible y de bajo costo. c. Fomentar la construcción colectiva de viviendas bajo modalidades tradicionales de

asociatividad y de ayuda mutua. A3.3.2 Establecer un programa de subsidios para vivienda de interés social Objetivo específico Mejorar la calidad de vida de las personas de menos recursos a través del acceso a subsidios habitacionales, preferentemente en especie, otorgados de manera transparente y equitativa, para la compra o mejora de su vivienda. Medidas de política

a. Establecer un sistema único de subsidios para las personas de bajos recursos, con diferentes modalidades de atención en función de la ubicación geográfica de los beneficiarios, que sea diseñado y administrado en forma equitativa y transparente y que pueda ser utilizado para la compra o mejoramiento de viviendas.

A3.3.3 Continuar promoviendo la legalización de predios, en especial la que favorezca a

las clases de menos recursos Objetivo específico Proveer a los sectores con menos recursos la oportunidad de legalizar u obtener un lote de terreno para la construcción de su vivienda. Medidas de política

a. Catastrar y definir derechos de propiedad que brinden seguridad jurídica y permitan el acceso a financiamiento para la construcción o mejoramiento de vivienda.

b. Propiciar la ejecución de proyectos habitacionales, otorgando asistencia técnica, promoviendo procesos de autogestión y colocando a disposición el banco de tierras de FOSOVI.

c. Crear procesos especiales para legalizar predios a familias que se encuentran en situación de pobreza.

A3.3.4 Promover la planeación urbanística en barrios populares del área rural y urbana Objetivo específico Contribuir a una mejor utilización de la tierra y a disminuir la incidencia de asentamientos en condiciones de precariedad.


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Medidas de política a. Desarrollar metodologías y normativas para la elaboración de planes de desarrollo

urbano en el marco del proceso de ordenamiento territorial y la formulación e implementación de planes de desarrollo municipal.

b. Desarrollar una normativa para estandarizar los sistemas de urbanización en el país. c. Definir una política de asentamientos humanos con enfoque territorial y prevención de

riesgos, en el marco del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT), estimulando, cuando las circunstancias lo permitan, la agrupación de viviendas rurales.

A3.3.5 Apoyar el mejoramiento de la vivienda en zonas rurales y urbano marginales Objetivo específico Apoyar el mejoramiento de viviendas en las áreas rurales o urbano marginales. Medidas de política

a. Apoyar a la población de bajos recursos en la construcción y mejoramiento de viviendas, privilegiando el uso de mano de obra local y la construcción colectiva de viviendas.

b. Desarrollar proyectos encaminados a la reposición de viviendas en el área rural, para disminuir el riesgo por infecciones, en particular de la enfermedad de Chagas, privilegiando el uso de mano de obra local.

c. Impulsar programas de asistencia para la autoconstrucción y el desarrollo solidario. d. Apoyar la creación de programas condicionados de mejoramiento cualitativo de la

vivienda. A4. GESTIÓN DE RIESGOS SOCIALES Y AMBIENTALES El cuarto eje estratégico apunta a manejar apropiadamente los riesgos sociales y ambientales a que se ve expuesta la población, principalmente aquella en situación de pobreza. Se requiere focalizar las acciones en el mejoramiento de la red de protección social de familias en extrema pobreza, niños y jóvenes en riesgo social, mujeres jefas de hogar y madres solteras, personas con retos especiales, grupos de origen étnico y adulto mayor. Dado que la población en condiciones de pobreza es la que sufre desproporcionadamente las consecuencias de la inseguridad ciudadana, los desastres naturales y la falta de oportunidades, es necesario implantar mecanismos para: i) la seguridad ciudadana; ii) la prevención y alerta temprana, y; iii) la generación de capacidades y gestión y aprovechamiento de oportunidades. Para ello, se requiere la coordinación entre organismos locales, nacionales y regionales que ayude a mejorar las acciones de prevención, mitigación, atención, rehabilitación y reconstrucción en casos de desastres naturales que generalmente afectan a estos grupos poblacionales en situación de pobreza. A4.1 Red de protección social y superación sostenible de la pobreza extrema En esta sub área se registran las diversas acciones e intervenciones a favor de los grupos y sectores con mayor grado de vulnerabilidad económica y social. Dadas las restricciones presupuestarias en relación con la magnitud y las características de la pobreza en el país, los


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recursos deben usarse de manera eficaz con un enfoque integral. Se debe, en consecuencia, priorizar y focalizar acciones en los espacios geográficos donde se encuentran las familias y hogares que requieren atención urgente por su situación de pobreza extrema. En tal sentido, se otorgará una atención especial a las familias pobres que habitan en las zonas rurales, en su mayoría aldeas y caseríos con mayores niveles de pobreza extrema. Complementariamente, se considerará la atención a las personas que habitan en los barrios marginales de las zonas urbanas. Asimismo, habrá necesidad de contar con una estrategia que incluya acciones específicas en las ciudades intermedias, con el objetivo de acercarse progresivamente a la equidad en la distribución de recursos que faciliten el desarrollo de todas las potencialidades, capacidades y aprovechamiento de oportunidades, de esta población, en el ámbito territorial. Además de la estrategia espacial, se dará importancia a los grupos poblacionales con mayores posibilidades de encontrarse en pobreza: entre éstos destacan los hogares con una alta proporción de niños, hogares cuya jefatura está a cargo de una mujer, de un joven o de un adulto mayor; hogares con madres o padres con un bajo nivel de escolaridad y/o pertenecientes a grupos de origen étnico. La focalización y priorización de acciones exige la definición de criterios de elegibilidad de cada programa y de cada acción en atención a las características particulares de cada región del país. El programa deberá plantear mecanismos institucionalizados de distribución de los beneficios que aseguren transparencia e idoneidad en la selección de los participantes, para que los beneficios lleguen a quienes realmente se encuentran en situación de extrema pobreza o a punto de caer en ella. Además, la eficiente ejecución de este programa deberá establecer condiciones adecuadas para que los beneficiarios pasen a otras etapas de desarrollo humano y se les provea sostenibilidad y permanencia a su superación de la pobreza, y no caer en la extrema pobreza. Para tal propósito se adoptarán medidas relacionadas con la creación de empleo, la generación de empresas MIPYME y del SES que contribuyan a crear mercados más eficientes, y la capacitación productiva y humana, para no depender en forma permanente de la ayuda gubernamental y externa. Se deberá hacer una agrupación y alineamiento de los programas en función de sus objetivos, sectores, componentes y tiempos. Objetivo general Mejorar el impacto de las intervenciones de protección social dirigidas a los grupos de población vulnerable, mediante la modernización de los marcos institucionales y el fomento de las redes de cooperación solidaria en los distintos sectores de la sociedad, a fin de disminuir los factores de riesgo. Para garantizar la permanencia del impacto en la reducción de la pobreza, se requiere incorporar acciones que favorezcan el ejercicio de sus derechos económicos y sociales y aseguren la igualdad de oportunidades y la equidad de género. A4.1.1 Asignar transferencias monetarias condicionadas a las familias en pobreza

extrema y establecer mecanismos para los beneficiarios de las remesas del exterior, con propósitos de desarrollo familiar y comunitario

Objetivo específico Dotar a las familias en extrema pobreza de transferencias monetarias condicionadas para que mejoren su calidad de vida en materia de educación, salud y nutrición, por medio de un proceso técnico y transparente de focalización de beneficiarios; al mismo tiempo, establecer,


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mecanismos concertados para el manejo productivo de las remesas de los familiares en el exterior con fines de desarrollo económico familiar y comunitario, en alianza con el gobierno. Medidas de política

a. Homologar los sistemas de asignación de transferencias monetarias condicionadas para las familias en extrema pobreza que hayan sido focalizadas en cada localidad en el ámbito nacional, a fin de brindarles una atención integral.

b. Establecer un fondo como contraparte gubernamental que complemente los recursos requeridos para la ejecución de proyectos cofinanciados con fondos de remesas familiares, los cuales serán definidos de manera conjunta.

c. Asegurar el seguimiento y monitoreo de los resultados de cumplimiento de condiciones. d. Privilegiar, en aquellos casos en que las circunstancias así lo permitan, la entrega de

transferencias en especie, cuando las mismas procedan del gobierno. A4.1.2 Implementar programas alimentarios dirigidos a las familias pobres en zonas de

alta vulnerabilidad social y ecológica Objetivo específico Contribuir a la disminución de los riesgos sociales y ambientales de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, promoviendo la autogestión individual, familiar y comunitaria, así como su articulación y complementariedad con otros programas sociales, económicos y ambientales. Medidas de política

a. Coordinar y complementar acciones entre los diferentes programas alimentarios dirigidos a familias pobres en las zonas de alta vulnerabilidad ecológica

b. Ejecutar acciones preventivas cuando se presenten situaciones de especial inseguridad alimentaria en determinadas regiones identificadas como de alta vulnerabilidad ambiental y social.

c. Promover los huertos familiares, estimulando en forma especial aquellos con posibilidades de comercialización conjunta con otras familias de la comunidad.

d. Establecer mecanismos que garanticen la provisión de alimentos de primera necesidad para grupos poblacionales particularmente vulnerables, como son las personas con retos especiales, adultos mayores y niños y jóvenes en riesgo social.

A4.1.3 Desarrollar las capacidades productivas de las mujeres Objetivo específico Desarrollar acciones encaminadas a fortalecer la capacidad productiva de las mujeres jefas de hogar en situación de pobreza, para insertarlas en el desarrollo de actividades económicas sostenibles que les garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida de la familia. Medidas de política

a. Impulsar acciones para la creación de actividades que provean empleo digno para las mujeres en situación de pobreza.


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b. Fortalecer el desarrollo de actividades de creación de microempresas lideradas por mujeres jefas de hogar, brindándoles capacitación, asistencia técnica y crediticia.

A4.1.4 Implementar programas de atención a niños, niñas y jóvenes, en particular para

aquellos que se encuentran en riesgo social Objetivo específico Mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y jóvenes, particularmente aquellos en situación de riesgo social, a través de la implementación de acciones que mejoren su autoestima, su nivel educativo, el acceso a oportunidades laborales y su inserción social. Medidas de política

a. Revisar y redefinir en aquellos casos que fuere necesario los contenidos sociales de los programas de Bienestar Familiar y Desarrollo Comunitario, Intervención y Protección Social, y Reeducación y Reinserción Social, desarrollados por el IHNFA.

b. Modernizar el marco institucional de la protección social y mejorar la eficiencia de los programas y proyectos de esta naturaleza, particularmente los del PRAF, STSS y otras.

c. Implementar la Política de Juventud, así como las leyes relacionadas con la protección de la niñez y la familia.

d. Impulsar los programas para la erradicación de las peores formas de trabajo infantil. e. Implementar proyectos de apoyo integral para la niñez en situación de y en la calle, y

niñez huérfana. A4.1.5 Coordinación de acciones socioproductivas para la inclusión social de la

población en situación de pobreza extrema Objetivo específico Lograr la coordinación de las distintas entidades de gobierno, a fin de alcanzar una verdadera inclusión social y productiva de la población en pobreza extrema. Medidas de política

a. Hacer de la Red Solidaria un referente importante en la coordinación y ordenamiento de las acciones que ejecutan distintas entidades en esta materia, con el propósito de que los esfuerzos de focalización tengan un mayor impacto en la reducción de la pobreza extrema.

b. Fomentar la coordinación de todas las instituciones estatales, ONG, Cooperación Internacional y organizaciones de la sociedad civil, a fin de hacer eficiente y potenciar la provisión de servicios y transferencias condicionadas a la población en situación de pobreza, en el marco de la ERP.


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A4.1.6 Atención especial a personas con retos especiales y al adulto mayor Objetivo específico Asegurar el acceso de las personas con retos especiales y del adulto mayor a los servicios de salud, educación, formación profesional e inserción laboral, en igualdad de condiciones y con respeto a su dignidad personal. Medidas de política

a. Diseñar e implementar programas que contribuyan a integrar a las personas con retos especiales en los procesos productivos y al mercado laboral.

b. Implementar un programa especial de atención al adulto mayor. c. Socializar y fomentar el cumplimiento de las leyes relacionadas con el adulto mayor y

las referidas a la protección e inserción de la población con retos especiales. d. Asegurar que la política de protección social llegue a los sectores particularmente

vulnerables, especialmente a los que tienen retos especiales y al adulto mayor. A4.1.7 Atención a los pueblos indígenas y afrodescendientes para su desarrollo integral Objetivo específico Lograr la integración de las poblaciones étnicas a los procesos de desarrollo, respetando la diversidad cultural y propiciando el mejoramiento de sus condiciones de vida mediante el acceso a servicios sociales y productivos. Medidas de política

a. Apoyar el desarrollo integral de estas comunidades mediante la implementación de una legislación adecuada y eficiente que garantice su inclusión social por medio del reconocimiento de sus derechos y sus obligaciones, en el marco de la normativa internacional.

b. Fortalecer la protección social a fin de potenciar las capacidades locales de la población étnica y afrodescendiente, buscando la sostenibilidad en sus actividades productivas y económicas.

c. Generar procesos que contribuyan a eliminar las causas que provocan las principales manifestaciones de pobreza y exclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes, mediante un acceso adecuado al sistema educativo, salud, conocimientos tecnológicos y de gestión, y el aprovisionamiento de recursos financieros.

A4.1.8. Atención integral a personas viviendo con VIH/SIDA, particularmente a la niñez

huérfana Objetivo específico Mejorar en forma integral las condiciones de vida de la población viviendo con VIH/SIDA, mediante acciones orientadas a mejorar su entorno de salud y la protección de sus derechos humanos, propiciando la participación de todos los sectores.


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Medidas de política a. Formular e implementar una Política Integral Nacional de Respuesta al VIH/SIDA,

sobre la cual se fundamenten los planes estratégicos nacionales de respuesta a esta enfermedad.

b. Desarrollar estrategias de sensibilización, concientización y respuesta organizada para la defensa, protección y promoción de los derechos humanos de las personas viviendo con VIH/SIDA.

c. Propiciar procesos para el fortalecimiento y participación de las organizaciones de sociedad civil vinculadas a la respuesta nacional al VIH/SIDA.

d. Propiciar y desarrollar espacios a diferentes niveles y ámbitos, orientados a la educación y formación ciudadanas sobre temáticas relacionadas con el VIH/SIDA.

A4.2 Acceso a la justicia y seguridad ciudadana El mecanismo por excelencia para acceder a la seguridad ciudadana es la prevención, la cual consiste en un conjunto de acciones de carácter integral que se inician en el seno del hogar, continúan en la escuela y se refuerzan positivamente en el entorno comunitario, en la iglesia y en otros espacios. Dentro de una amplia gama de factores relacionados con la seguridad ciudadana, tiene mayor relevancia el económico; sin embargo no constituye el factor determinante. En materia de seguridad, como función del gobierno, se debe considerar que los cuerpos de policía deben contar con los medios y la infraestructura necesaria, que permitan una respuesta rápida ante la comisión de delitos realizada tanto por la delincuencia común como por el crimen organizado. No obstante, también se requiere que la población misma, con los conocimientos requeridos, se constituya en vigilante de la seguridad en su entorno comunitario, y coadyuve en forma organizada y complementaria, no sustitutiva, con los esfuerzos de los cuerpos de policía. En lo referido a la justicia, muy comúnmente cuando la población busca satisfacer sus demandas de justicia, se ve confrontada con un sistema judicial con muchos procesos burocráticos: i) atención tardía y deficiente; ii) carencia de soluciones rápidas y prácticas; iii) inequidad en el acceso, y; iv) limitada infraestructura y logística. En estas situaciones, el escaso acceso a la justicia se vuelve violatorio de los derechos humanos. En este contexto, se plantea la necesidad de mejorar la resolución de conflictos y controversias, impulsando la creación y el fortalecimiento de instancias y medios alternativos de resolución.

Objetivo general Generar las capacidades necesarias para el mejoramiento en el acceso a la justicia y la seguridad ciudadana en condiciones favorables a la población en situación de mayor pobreza. A4.2.1 Establecer mecanismos alternativos para mejorar el acceso a la justicia para la

población en situación de pobreza Objetivo específico Propiciar que la población en situación de mayor pobreza pueda acceder en condiciones adecuadas al sistema de justicia.


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Medidas de política a. Establecer mecanismos alternativos de defensa judicial para poblaciones de escasos

recursos. b. Apoyar y mejorar las iniciativas ciudadanas de resolución de conflictos. c. Fortalecer la Defensa Pública.

A4.2.2 Desarrollar e implementar un esquema mínimo de seguridad en materia de

infraestructura, recursos humanos y equipamiento Objetivo específico Mejorar las condiciones en materia de seguridad ciudadana para las poblaciones en situación de mayor pobreza, vinculando a la ciudadanía en dicho proceso. Medidas de política

a. Establecimiento y consolidación de Mesas de la Ciudadanía por la seguridad. b. Formación de nuevos miembros de la policía que deberán ser asignados a las zonas de

concentración de población en situación de pobreza. c. Construcción de postas policiales a nivel comunitario en las localidades de mayor

concentración de población en situación de riesgo y pobreza. d. Dotación de equipo, en especial de comunicación, a la policía asignada a las

comunidades en situación de pobreza. e. Revitalizar el papel de los alcaldes auxiliares en las comunidades rurales.

A4.3 Prevención, mitigación, atención, rehabilitación y reconstrucción en situaciones de

desastres naturales Debido a la ubicación geográfica que ocupa el territorio hondureño y las amenazas naturales propias de la región, el país ha sido históricamente afectado por una serie de eventos naturales entre los que figuran huracanes, sequías, movimientos sísmicos, inundaciones y deslizamientos, que han provocado miles de pérdidas de vida humanas y serios daños en la infraestructura del país, atrasando su desarrollo y perjudicando en forma particular a los grupos poblacionales en situación de pobreza. Entre los factores determinantes que aumentan la vulnerabilidad, figuran el crecimiento de la población y los patrones de uso del territorio y los recursos naturales. El crecimiento desordenado y espontáneo de las poblaciones en zonas urbanas no planificadas provoca una serie de consecuencias negativas como las siguientes: i) amenaza y presiona los ecosistemas; ii) destruye áreas boscosas; iii) contamina suelos y aguas; iv) genera un fuerte incremento en la vulnerabilidad ambiental, social y económica, y; v) limita una adecuada gestión del riesgo. En atención a estos fenómenos en materia de gestión de riesgos es necesario contar con: i) la gestión de recursos y canalización de asistencia internacional para implementar el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (entes públicos, privados, organizaciones no gubernamentales, organismos de cooperación internacional y países amigos); ii) el fortalecimiento de una estructura institucional descentralizada; iii) el desarrollo y fortalecimiento de un enfoque local y participativo; iv) el fomento de procesos organizativos y formativos orientados a implementar en todos los estratos de la sociedad hondureña la cultura de la


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prevención, mitigación, atención, rehabilitación y reconstrucción en situaciones de desastres naturales. Objetivo general Reducir los riesgos y la vulnerabilidad natural del país, mediante la implementación de planes de ordenamiento territorial y el fortalecimiento del sistema nacional de gestión de riesgos en los ámbitos central y descentralizado. A4.3.1 Implementar un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos Objetivo específico Reducir los riesgos de desastres naturales mediante el fortalecimiento e integración de nuevos sistemas de alerta temprana a nivel comunitario y la implementación de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT) y sus respectivos planes regionales y municipales. Medidas de política

a. Implementar sistemas de alerta temprana en el ámbito comunitario. b. Coordinar con los países vecinos y organismos centroamericanos la prevención de

desastres naturales. c. Fortalecer las instancias municipales y regionales para un manejo adecuado de los

recursos humanos y materiales en caso de que se presenten desastres naturales. d. Implementar el Plan de Lucha contra la Desertificación y la Sequía en las regiones

identificadas como de alta vulnerabilidad ambiental y social. e. Implementar una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial como principal

instrumento de prevención de riesgos ambientales en el largo plazo, y su correspondiente Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT).

BB.. EEJJEESS TTRRAANNSSVVEERRSSAALLEESS Hacer efectivo el crecimiento pro pobre y el reconocimiento de derechos en las estrategias y planes requiere que el conjunto de políticas, programas y proyectos estratégicos, estén impregnados por criterios de: i) democratización, ii) descentralización, iii) equidad, y; iv) sostenibilidad. Para lograrlo, es necesario transversalizar en la ERP las lecciones aprendidas de lo que constituye un buen gobierno y una administración correcta de los bienes públicos, en particular: i) la descentralización, ii) la transparencia y rendición de cuentas, iii) el manejo sostenible de los recursos naturales, iv) la equidad e igualdad de género; v) la seguridad alimentaria y la nutrición, vi) la participación ciudadana, y; vii) los derechos humanos. La inclusión y desarrollo de los ejes transversales forma parte de la acción de la ERP, bajo el reconocimiento explícito por parte del gobierno de que debe otorgárseles toda la importancia que ameritan para poder aumentar la efectividad de la Estrategia. En tal sentido, la implementación de la ERP incluye la adopción de decisiones, la formulación de planes, estrategias, programas y proyectos, y la ejecución de acciones orientadas al perfeccionamiento de estos ejes transversales.


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B1. DESCENTRALIZACIÓN La democratización del Estado en sus diferentes campos (económico, social, político y cultural) y la descentralización son procesos correlacionados. Los municipios son el escenario natural de la participación ciudadana y el ámbito espacial donde ésta tiene mayor incidencia. Por tanto, la democracia se tiene que fortalecer y consolidar en la unidad democrática básica, que es el municipio, y en su gobierno municipal, espacios en los cuales la plena representación ciudadana y la concertación se expresan directamente. Asimismo, es en estos espacios donde se puede lograr una participación en las decisiones y en la gestión del desarrollo más amplia y cualitativamente mejor. En tal sentido, deben promoverse procesos participativos en las comunidades, especialmente aquellas con mayores índices de pobreza. La democratización, descentralización y participación ciudadana están referidas a: i) la definición de políticas en el ámbito municipal; ii) fortalecimiento institucional que demanda el desarrollo local y regional; iii) una entrega de servicios que satisfaga plenamente las necesidades de la población, y; iv) la ejecución de programas y proyectos, garantizando de esta manera la transparencia en la administración de recursos y bienes públicos; una apropiada rendición de cuentas; una cualitativamente mayor participación democrática en la gestión de proyectos y en la realización de auditorías sociales. En tal sentido la municipalidad puede proporcionar una respuesta más eficiente, equitativa y democrática. Un conjunto de circunstancias facilitan esta pronta respuesta: i) cercanía del usuario o beneficiario constituyente de una titularidad de derechos; ii) menores costos de ejecución de obras y provisión de servicios; iii) mayor receptividad de la demandas; iv) profundo conocimiento de las particularidades locales; v) posibilidad de una participación activa en la gestión de proyectos por parte de los beneficiarios y usuarios; vi) cogestión y corresponsabilidad en la gestión de proyectos, y, de especial importancia; vii) la sujeción más directa a los mecanismos e instancias de control social sobre la utilización de los recursos disponibles. Por otra parte, se tiene plena conciencia de que el desarrollo del país y la reducción de la pobreza se sustentan en una gestión descentralizada del territorio. Dicha gestión requiere de una política nacional de descentralización, sustentada en los principios siguientes: i) autonomía municipal; ii) bien común e interés colectivo; iii) subsidiariedad; iv) complementariedad; v) transparencia, vi) equidad; vii) solidaridad; viii) rendición de cuentas, y; ix) participación ciudadana. Como corresponde desde el punto de vista estrictamente político, la descentralización y la ERP deben apropiarse y fundamentarse en los objetivos del Pacto Nacional por la Descentralización y el Desarrollo Local. Por otra parte, es importante que el proceso de descentralización se realice en el marco de las políticas y estrategias nacionales de desarrollo global y sectoriales, tal y como lo establece la Constitución de la República y las leyes del Estado, en particular la de Municipalidades y la de Ordenamiento Territorial. En ese marco se promoverá cuando corresponda la ejecución descentralizada de sus programas y proyectos. Gracias al amplio consenso existente sobre la necesidad de fortalecer y ampliar el proceso de descentralización, el reto consiste en asegurar que la capacidad institucional corresponda a los requerimientos de una gestión eficiente y transparente de las nuevas competencias, atribuciones y recursos transferidos. En este mismo contexto, la descentralización de la ERP implica un proceso que debe tomar en cuenta particularidades a nivel local, municipal, departamental, hasta llegar, cuando las


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circunstancias lo permitan, a una definición y planteamiento en lo regional. En tal sentido, es importante destacar, como parte del proceso de descentralización, los avances que se han alcanzado a través de las mancomunidades, los cuales deberán analizarse para retomar las lecciones aprendidas, especialmente las experiencias exitosas. La ERP debe aprovechar las experiencias de aquellos programas de descentralización y desarrollo local que han contribuido a profundizar el proceso descentralizador, rescatando los aspectos positivos de las metodologías utilizadas y los resultados obtenidos en la coordinación de los procesos de descentralización sectorial y la actuación en el ámbito local. Objetivo general Promover el desarrollo local a fin de provocar un cambio sustantivo en la condición social y el mejoramiento progresivo de la calidad de vida de la población, mediante la transferencia de atribuciones, competencias, recursos y toma de decisiones, del gobierno central a los gobiernos locales y, en aquellos casos en que corresponda, a la ciudadanía organizada y otras entidades legítimamente constituidas que operan en el ámbito local y que propendan al fortalecimiento de su institucionalidad pública, de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil del municipio. Medidas de política

a. Diseñar y ejecutar una política y un plan de capacitación y profesionalización de los recursos humanos municipales, basados en la coordinación interinstitucional que enfatice en el desarrollo de capacidades y transferencia de conocimientos y tecnologías para la gestión descentralizada del desarrollo local y de los servicios por parte de las municipalidades.

b. Fortalecer la capacidad de gestión municipal y sus finanzas, a fin de mejorar la

eficiencia y eficacia en: i) la prestación de servicios a la comunidad; ii) el manejo apropiado de los recursos del municipio; y, iii) la ejecución de programas y proyectos.

c. Fortalecer la Comisión Ejecutiva para la Descentralización del Estado (CEDE) y velar

porque las corporaciones municipales cumplan con el compromiso adquirido en el Pacto por la Descentralización.

d. Brindar asistencia técnica continua y diferenciada a las municipalidades, mejorando sus

capacidades tecnológicas.

e. Promover mayor captación de recursos municipales a través de la actualización y uso apropiado de los catastros municipales.

f. Desarrollar y establecer el Sistema de Administración Financiera Tributaria (SAFT

municipal), de manera gradual y diferenciada.

g. Asegurar la formulación y actualización participativa, en el contexto de la ERP, de los Planes de Desarrollo Municipal y su adecuada ejecución, mediante las diferentes modalidades de ejecución que aseguren la descentralización en el municipio, de tal manera que garantice la satisfacción de las necesidades y demandas de la población.

h. Continuar y ampliar el programa de transferencias de recursos ERP con los

lineamientos aprobados y fortaleciendo las prácticas de focalización, distribución en


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función de los índices de pobreza y procesos de participación ciudadana y de transparencia iniciados.

i. Promover el fortalecimiento de las mancomunidades como un mecanismo de

fortalecimiento de las capacidades municipales que conlleve a la reducción de la pobreza.

j. Continuar profundizando los procesos de Desarrollo Económico Local (DEL), en el

marco de un ordenamiento territorial nacional, regional y local, que tome en debida consideración las cuencas y microcuencas y las potencialidades de las cadenas productivas y de valor de la región.

B2. TRANSPARENCIA, ANTICORRUPCIÓN Y LUCHA CONTRA LA POBREZA Es imprescindible analizar las características debido a las cuales se considera que el fenómeno de la corrupción es sistemático e invade las diferentes esferas: política, económica, social, pública y privada, y ámbitos espaciales heterogéneos. Un juicio previo identifica indicios razonables de que la ética está excluida de varias entidades involucradas en el quehacer nacional. La percepción generalizada de la situación prevaleciente permite visualizar que, en algunos casos, la corrupción adquiere matices “culturales” por la valoración que algunos grupos poblacionales hacen sobre el enriquecimiento ilícito y la supuesta “astucia e inteligencia” de los actores, particularmente del corrupto. En el ámbito cultural cada acto de corrupción que queda impune contribuye a fortalecer la creencia de que el Estado de Derecho y la democracia coexisten con la corrupción, si no es que subsiste el uno con base en el otro. Con estas valoraciones, es fácilmente comprensible que muchos ciudadanos y ciudadanas sean partícipes activos, pasivos o complacientes de la corrupción. La corrupción es un efecto de la falta de cohesión social y al mismo tiempo es una causa de la misma, perjudicando la gobernabilidad democrática y confirmando que no ha habido suficiente voluntad política nacional para enfrentar este grave problema en sus causas, medios y efectos, lo cual ha permitido su permanencia y expansión. La ciudadanía debe incorporarse más activamente en la lucha contra la corrupción mediante: i) la vigilancia de los recursos, patrimonio y bienes públicos; ii) el cuestionamiento informado y documentado de irregularidades, y; iii) con planteamientos propositivos, especialmente en los esfuerzos de realización de auditorías sociales. En particular, en la medida en que los procesos administrativos y operativos de la ERP estén sometidos al escrutinio público se mejorará la transparencia y minimizará la corrupción, y se incrementará la eficiencia y eficacia en la utilización de la Estrategia. Una dimensión normalmente no visualizada, analizada, documentada y mucho menos abordada en las acciones administrativas y judiciales es la de los derechos humanos y garantías ciudadanas violentados por los actos de corrupción, lo cual provoca de inmediato perjuicios graves a la sociedad. En el tema de la pobreza, la forma en que se violenta la situación de por sí ya precaria de la población en situación de pobreza adquiere características dramáticas, al disminuir los recursos para combatirla y erradicarla. Más grave aún, provoca desencanto y desánimo en la población con respecto a la institucionalidad política, los procesos


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democráticos, sus dirigentes y líderes políticos, económicos y sociales. Por si fuera poco, se nota una transferencia generacional de los actos de corrupción. Objetivo general Fortalecer la gobernabilidad democrática y el buen gobierno, garantizando la transparencia en la gestión de bienes públicos por parte del gobierno, sociedad civil y cooperación internacional, el accionar administrativo del sector público y la forma como se transfieren los servicios a la población, todo ello con la participación efectiva de la ciudadanía organizada, mediante procesos nacionales que propicien el desarrollo de una cultura de transparencia y anticorrupción.


a. Formular e implementar una estrategia orientada a promover una cultura de transparencia y anticorrupción que incorpore a todos los sectores y estratos sociales.

b. Formular, implementar y dar seguimiento a códigos de conducta ética dirigidos a

transparentar y eficientar el accionar en la función pública.

c. Desarrollar sistemas para garantizar el uso adecuado, en términos de eficiencia y eficacia, de los recursos públicos aplicados a programas y proyectos de la ERP.

d. Apoyar la constitución de instancias locales, regionales y nacionales pro transparencia y

rendición de cuentas, promovidas por todos los actores nacionales comprometidos en la lucha contra la corrupción, en especial la ciudadanía y organizaciones de sociedad civil.

e. Fortalecer los procesos de transparencia en compras y contrataciones del Estado,

particularmente en lo relativo a los programas y proyectos de la ERP.

f. Ampliar y fortalecer los diferentes sistemas de información del Estado (SIAFI, SGPR, SIERP, Honducompras), como mecanismos de rendición de cuentas y transparencia.

g. Promover esfuerzos de coordinación entre las instancias del Estado responsables de

los procesos de rendición de cuentas y de auditoría.

h. Promover el desarrollo de auditorías sociales al amparo de la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas y su Reglamento General, Ley del Fondo para la Reducción de la Pobreza (FRP) y sus Reglamentos, Ley de Transparencia y de la Ley de Participación Ciudadana.

i. Promover las reformas legales necesarias para que los delitos de corrupción sean considerados como violatorios de los derechos humanos, y por tanto imprescriptibles.

B3. AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Como se señaló anteriormente, el crecimiento económico requiere estabilidad, dinamismo y competitividad, y debe ser también integrador en términos sociales y ambientales. En tal sentido, un eje transversal importante de la ERP es el uso y manejo sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente, como un elemento fundamental para el bienestar de las presentes y futuras generaciones. De esta manera se trata de preservar la vida de las


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generaciones presentes (subsistencia), garantizar la vida de las generaciones futuras (supervivencia), compartir y ordenar asentamientos humanos y su hábitat (convivencia) y mejorar constantemente y dignificar la calidad de vida humana en plena armonía con el ambiente (progreso), logrando respirar aire puro, consumir alimentos sanos y adecuados, habitar, trabajar, circular y recrearse en espacios y medios funcionales, con seguridad geológica y climática, y en condiciones de higiene física y emocional. Aprovechar en forma racional los recursos naturales requiere: i) respetar la dinámica de los ciclos vitales de la naturaleza; ii) minimizar o eliminar los costos ecológicos irracionales directos como los insumos, y los indirectos como la descarga de residuos y detritos; iii) la generación, explotación y uso adecuado de las fuentes de energía para beneficio de esa población, y; iv) orientar los objetivos sociales del desarrollo y sus procesos concomitantes para hacerlos compatibles con la dinámica, las potencialidades y limitaciones de la naturaleza, colocando el medio ambiente al servicio del bienestar social. La sostenibilidad de la ERP en esta materia está directamente relacionada con la necesidad de: i) revertir el proceso de deterioro ambiental; ii) disminuir el nivel de vulnerabilidad ecológica, y; iii) prevenir futuros desastres. Lo anterior hace necesario consolidar las bases legales, institucionales y de política para mejorar la gestión en el tema de recursos naturales y ambiente. Por otra parte, el crecimiento desproporcionado de los centros urbanos significa el aumento de la pobreza urbana y por consiguiente la exigencia de ejecutar programas básicos de protección ambiental, que doten a las zonas marginales de servicios de agua potable y saneamiento, como mínimo. En este sentido, es importante diseñar una estrategia y plan de ordenamiento territorial; mejorar el manejo de cuencas; consolidar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas; promover la educación y capacitación en materia de medio ambiente, entre otros. Asimismo, se requiere que los diferentes programas y proyectos en los sectores de infraestructura, sociales y productivos, incluyan un adecuado tratamiento de los aspectos relativos a la preservación, la defensa y el desarrollo de los recursos naturales y el medio ambiente, así como el buen manejo de los factores energéticos. Objetivo general Disminuir la vulnerabilidad ambiental del país, a través de la contención, estabilización y reversión del deterioro ambiental y el inapropiado uso de los recursos naturales, mediante: el mejoramiento de los procesos de planificación y gestión ambiental; organización y participación ciudadana, particularmente en el ámbito local, y el uso de instrumentos económicos y financieros. Medidas de política

a. Desarrollar políticas, programas y proyectos incorporando medidas para el uso y manejo sostenible de los recursos naturales, así como medidas de mitigación de impacto ambiental (particularmente desechos sólidos, líquidos y químicos), y las correspondientes auditorías, tanto en áreas productivas como en áreas bajo regímenes especiales de protección.

b. Desarrollar instrumentos financieros en apoyo a las actividades de protección y manejo

de los recursos naturales: pago por servicios ambientales, inserción en mercados de carbono, desarrollo del fondo de ambiente, y programa de incentivos a la protección ambiental.


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c. Promover la certificación de bienes y servicios de conformidad a los estándares y normas de calidad e inocuidad internacionales (uso de los sellos verdes y orgánicos).

d. Implementar estrategias de concientización y educación ambiental para la promoción de

una mayor participación ciudadana en la protección ambiental.

e. Promover la gestión integral de los recursos hídricos y controlar la calidad y cantidad de las aguas superficiales y subterráneas, en el marco del ordenamiento territorial.

f. Promover un sistema de planificación para el desarrollo sostenible y de la gestión

ambiental en los ámbitos nacional, regional y local. g. Implementar acciones que conduzcan al desarrollo sostenible de los recursos

forestales, áreas protegidas y vida silvestre, a través del manejo y conservación de los ecosistemas con la participación de los diferentes actores de la sociedad, mejorando la gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAHP).

h. Impulsar la desconcentración y descentralización de la gestión ambiental, procurando el

desarrollo de capacidades locales, a través de la transferencia de funciones, recursos y autoridad, especialmente en áreas donde los procesos de desarrollo son más activos y donde el pasivo ambiental es más crítico.

i. Desarrollar los planes y estrategias relacionados con los convenios y tratados

regionales e internacionales suscritos por el país en materia de ambiente. j. Promover la actualización y consolidación del Sistema Social Forestal (SSF).

B4. EQUIDAD E IGUALDAD DE GÉNERO Dada la naturaleza multicausal de la pobreza, la transversalización del enfoque de equidad e igualdad de género en la ERP como un compromiso del desarrollo plantea que las políticas, planes sectoriales, programas y proyectos en los niveles nacional, local y regional, como también la normativa, estrategias y capacidades institucionales, deben implementar este enfoque, tomando en cuenta, por una parte, los niveles de exclusión de la mujer, y por otra, las desigualdades e inequidades entre hombres y mujeres. Se busca, entonces, lograr la igualdad de oportunidades y derechos para las mujeres, a fin de lograr que se potencien y consoliden como actoras de la esfera económica, social, cultural y política del país. En el campo de las políticas públicas, es indispensable contar con un esquema que permita que la normativa transversalice los elementos en los niveles sectorial, institucional, espacial y jerárquico para garantizar que se cumpla la igualdad de oportunidades. Las políticas públicas deben visibilizar, implementar y gestionar resultados a favor de la igualdad de oportunidades. La exclusión y desigualdad entre géneros se refleja en las condiciones que a nivel sectorial se presentan respecto a las oportunidades para la mujer. Por ejemplo, en el contexto educativo, a pesar de que las mujeres han logrado mayores niveles de educación, esto no se refleja en una posibilidad real para muchas mujeres jóvenes y adultas de insertarse en el mercado laboral o en los niveles de participación política; por otra parte, según lo ha demostrado el INAM, la estructura del sistema educativo nacional plantea todavía y propicia la continuidad de los patrones de desigualdad entre los géneros. En el contexto de la salud, aunque la cobertura de


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servicios y atención se ha incrementado en los últimos años y varios de los indicadores relevantes muestran avances sustantivos, todavía persisten situaciones que afectan de forma particular a las mujeres. De acuerdo a los registros institucionales, todavía un alto porcentaje de mujeres se ven afectadas o mueren por causas asociadas a salud sexual y reproductiva y la violencia. Se destaca el aumento de la morbilidad por VIH-sida, y sobre las cuales, existen altos niveles de subregistro. En el contexto de lo rural-agrícola es donde más se reflejan los niveles de desigualdad y exclusión de género. En este medio, las mujeres viven en condiciones de precariedad, discriminación y postergación por razones de género, clase y etnia. La mujer rural tiende a ocupar un lugar, que es generalmente subvalorado en el medio, no obstante su aporte fundamental en muchas de las actividades del sector, primordialmente en su papel de cuidado de la familia. Es de destacar que el modelo de producción del monocultivo implementado en las décadas pasadas relegó el papel de la mujer a temas considerados como accesorios en la producción, abandonando la economía de patio. En general, los programas y proyectos, aunque conciben la participación de la mujer, la restringen a actividades vinculadas con el entorno del hogar (huertos familiares, cría de aves, etc.). Una situación similar se presenta en otros sectores, con sus respectivas particularidades, y en algunos tiende a recrudecerse, como es el caso de la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia. Es importante mencionar que una limitante para generar procesos con enfoque de equidad es la carencia de información estadística desagregada por género, que permita el monitoreo y evaluación de las acciones institucionales y de programas. De igual manera, un aspecto que todavía es difícil de superar es el hecho de considerar la problemática de género como un enfoque que solo atañe a las niñas, jóvenes y mujeres adultas, por lo cual las intervenciones tienden a no involucrar a los hombres en la erradicación de las desigualdades de género, particularmente en lo relativo a la reducción de la pobreza. Es claro que los aspectos detallados plantean restricciones para que las mujeres, jóvenes y niñas puedan ser consideradas como beneficiarias y actoras reales de las propuestas de desarrollo, e involucrarse y potenciar su papel competitivo a través de actividades tales como la educación, salud, la generación de ingresos y el trabajo productivo. Es indudable que la mujer desempeña un papel trascendental en el sostenimiento de los hogares y un aporte valioso a la economía nacional, aunque no valorizado culturalmente, en las cuentas nacionales ni en el desarrollo socioeconómico del país. Las estadísticas confirman que los hogares más vulnerables y en situación de pobreza extrema son dirigidos por mujeres; en consecuencia, por este conjunto de factores, además de ser un derecho humano legítimo, la mujer debe participar dignamente en todos los proceso políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales. La ERP se constituye en el instrumento de política más relevante que permite orientar las transformaciones institucionales y programáticas en cuanto a la pobreza. En tal sentido, debe considerar la necesidad de efectuar cambios estructurales que permitan crear las condiciones de igualdad de oportunidades y beneficios equitativos entre hombres y mujeres. El enfoque que se propone es de implementar acciones para garantizar que la sociedad en su conjunto, a nivel familiar, comunal, municipal y nacional, considere y reconozca la participación de la mujer en la esfera económica, social, cultural y política bajo iguales condiciones a la de los hombres en los diferentes sectores, en los múltiples segmentos de edad y en los diversos territorios.


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Objetivo general Propiciar la reducción de los índices de pobreza, desde una perspectiva de igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, estableciendo y desarrollando acciones operativas y de coordinación entre los diferentes actores, particularmente dirigidas a las mujeres en situación de pobreza. Medidas de política

a. Promover que en la formulación de políticas públicas, planes globales y sectoriales, se incorpore debidamente el enfoque de equidad de género, facilitando el marco institucional, para otorgarle la jerarquía que permita este propósito.

b. Desarrollar procesos que aseguren que en los esfuerzos de descentralización se

incorpore el enfoque de equidad de género. c. Formular e implementar una metodología para la transversalización del enfoque de

equidad de género como compromiso del desarrollo en las políticas, programas y proyectos de la ERP.

d. Incorporar en los programas y proyectos de inversión pública la equidad de género,

enfatizando el rol económico, social, cultural y político de ambos sexos en igualdad de condiciones.

e. Aplicar en los diferentes contextos las normas nacionales e internacionales relativas a

equidad e igualdad de género, incluyendo la apropiación del enfoque por los diferentes poderes del Estado, entidades nacionales, y sociedad civil.

f. Promover el cumplimiento de los objetivos de la Declaración de Beijing emitida en la

Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y otras declaraciones complementarias. g. Implementar en forma efectiva la Política Nacional de la Mujer y el II Plan de Igualdad

de Oportunidades y Derechos para Mujeres.

h. Armonizar y alinear las acciones de los cooperantes tendientes a monitorear el impacto de las políticas públicas relativas a equidad de género, entre las cuales destacan la creación y consolidación de observatorios.

i. Establecer indicadores relativos a la equidad de género y gestionar que la información

estadística nacional desagregue la información relativa a género. j. Desarrollar los procesos que la Política Nacional de la Mujer establece para incorporar

la perspectiva de género en los procesos educativos de elaboración y transmisión de conocimiento, cultura e información.

k. Implementar en todos los sectores estrategias y programas de igualdad de

oportunidades, destinados a priorizar y fortalecer la ampliación y calidad de la participación de las mujeres en el mercado laboral y productivo, enfatizando y potenciando su rol como actoras económicas.

l. Fortalecer en las políticas vinculadas al sector rural el reconocimiento y apoyo

apropiado a la economía de patio como mecanismo para garantizar la incorporación


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efectiva de la mujer rural al aparato productivo, y como un instrumento de seguridad alimentaria y nutricional.

m. Promover la aplicación de medidas positivas de género en programas y proyectos

productivos y agroforestales, especialmente relacionadas con el acceso a tierra, crédito y otros factores productivos, con prioridad en mujeres indígenas y afrodescendientes y jefas de hogar.

n. Desarrollar los procesos que la Política Nacional de la Mujer establece para mejorar la

calidad de la atención en salud de las mujeres, en particular del binomio madre-niño y de las mujeres en situación de pobreza.

o. Promover el enfoque de equidad como un compromiso del desarrollo, mediante una

valorización apropiada de los diferentes roles o papeles que desempeña la mujer en la familia, comunidad y sociedad, permitiéndole dignificarse como ser humano, elevar su autoestima y obtener un progresivo reconocimiento de sus derechos integrales.

p. Promover en el marco de la Política Nacional de la Mujer procesos orientados a

propiciar una mayor, real y equitativa participación social y política de la mujer en todos los ámbitos.

q. Adoptar decisiones y ejecutar acciones multisectoriales dirigidas a eliminar la violencia

intrafamiliar y doméstica contra la mujer y las consecuencias derivadas de la violencia social.

B5. SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL La inseguridad alimentaria y nutricional es uno de los problemas que más afecta a la población en situación de pobreza y exclusión social. Los factores que originan esta situación son variados y tienen su origen en problemas estructurales crónicos que deben ser resueltos de manera integral dentro de la Estrategia para Reducción de la Pobreza. El análisis de la situación de las familias hondureñas en cuanto a la seguridad alimentaria y nutricional evidencia que la mayoría de personas tienen grandes limitaciones para acceder a los medios de producción agrícola y otros que le garanticen la disponibilidad oportuna, el acceso, el consumo y la utilización biológica de alimentos. Los problemas y limitaciones en el empleo inciden también en la falta de un adecuado acceso a los alimentos. Las condiciones sanitarias y ambientales en que viven estos grupos poblacionales deterioran su estado de salud y nutrición y por ende su calidad de vida. Todo ello repercute en altos índices de desnutrición o subalimentación asociados a la pobreza crónica, lo cual indica que alcanzar la seguridad alimentaria demanda una integración de todas las intervenciones encaminadas a la reducción de la pobreza para tener un impacto sustancial en las condiciones que determinan la inseguridad alimentaria. Objetivo general Procurar que todas las familias hondureñas atiendan sus necesidades básicas de alimentación en cantidad, oportunidad, calidad e inocuidad de los alimentos, para que cada uno de sus integrantes logre un adecuado estado de salud y bienestar y el pleno desarrollo de sus potencialidades cognoscitivas y físicas.


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Medidas de política a. Mejorar el acceso a los medios de producción en un marco de transformación

productiva del sector agroalimentario y del medio rural, que incorpore los siguientes elementos: Acceso a la tierra (dotación, adquisición y titulación), agua, insumos, servicios financieros y de desarrollo empresarial (asistencia técnica y capacitación), adopción de tecnologías adecuadas, información de precios y mercados, y mecanismos de comercialización, con el propósito de incrementar sustancialmente los niveles de producción, productividad y comercialización (almacenamiento y conservación) de alimentos.

b. Adoptar mecanismos dirigidos a la utilización plena de las tierras ociosas o subutilizadas

con el propósito de incrementar sustancialmente la producción de alimentos, con criterios de ordenamiento territorial y uso potencial del suelo.

c. Desarrollar programas y proyectos a nivel nacional, regional y local para asegurar la

disponibilidad de alimentos, en forma suficiente y estable para satisfacer la demanda alimentaria de manera apropiada a los requerimientos nutricionales de la población.

d. Fomentar la diversificación de la producción agropecuaria con base en modelos de

producción eficientes, fácilmente replicables, sencillos, de bajo costo y validados por los mismos beneficiarios.

e. Asegurar el suministro de alimentos requerido por la población, mejorando las

capacidades de almacenamiento, conservación, transformación y comercialización, así como el adecuado funcionamiento de las cadenas de valor y de distribución.

f. Implementar acciones para garantizar el acceso alimentario a toda la población, en

particular para las familias en pobreza extrema, mediante acciones de transferencias directas, mejoramiento del ingreso, generación de empleo digno y de autoempleo, creación de micro y pequeñas empresas, acceso a mercados y otras que mejoren las oportunidades para adquirir los alimentos básicos.

g. Desarrollar procesos para el mejoramiento del consumo de alimentos en cantidad y

calidad, lo mismo que su utilización biológica en la población, especialmente en grupos vulnerables específicos.

h. Fortalecer y diversificar los mecanismos de comercialización de productos de la canasta

básica.

i. Reconocer la economía de patio como estrategia de medios de vida para garantizar la seguridad alimentaria en el espacio rural.

B6. PARTICIPACIÓN CIUDADANA La Estrategia para la Reducción de la Pobreza tiene como propósito fundamental, además de lograr una reducción significativa de la pobreza imperante en el país, superar los niveles de inequidad y exclusión social prevalecientes. Estos logros solo serán posibles con una apropiación real de la ERP por parte de los diferentes actores de la nacionalidad entera y una activa participación de la ciudadanía y de las diferentes organizaciones gremiales, comunitarias


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y de la sociedad civil. Dicha participación se debe efectuar en las diferentes etapas de la ERP, especialmente en la identificación, priorización, formulación, presupuestación, ejecución, seguimiento, evaluación y auditoría social, particularmente de la población en situación de pobreza. La inclusión social requiere que la ciudadanía, sobre todo aquella en condiciones de pobreza, también se incorpore en los procesos de planeación, gestión, monitoreo y seguimiento de las políticas, programas y proyectos para la reducción de la pobreza. Asimismo, se trata de los diferentes sectores sociales participantes en el proceso de desarrollo socioeconómico del país se comprometan con la ERP, garantizando así la sostenibilidad de la Estrategia en el tiempo, es decir, que adquiera su carácter fundamental de política de Estado, trascendiendo de una administración gubernamental a otra.

Objetivo general Fomentar y promover una amplia participación ciudadana en el desarrollo de procesos organizativos, de identificación, priorización, planeación, presupuestación, gestión, monitoreo y auditoría social que den transparencia y sostenibilidad a los procesos de la ERP. Medidas de política

a. Fortalecer la organización ciudadana, especialmente en el nivel comunitario. b. Impulsar una amplia difusión de la ERP.

c. Involucrar a la ciudadanía en los procesos de identificación, priorización, planeación,

presupuestación, gestión, ejecución, monitoreo y evaluación de impacto de las acciones y los proyectos de la ERP.

d. Promover los procesos de transparencia y auditoría social con amplia participación

ciudadana, utilizando para ello la metodología formulada por el grupo núcleo interinstitucional (tripartito) aprobada por el Gabinete Social, previa consulta con el CC-ERP.

e. Animar y apoyar la responsabilidad ciudadana de la población en la superación de su

propia situación de pobreza, haciendo el mejor uso de los recursos personales, familiares, comunitarios y el entorno social y geográfico, a la vez que se promueven actitudes positivas frente a la vida, como una autoestima apropiada, confianza y esperanza en un futuro mejor para sus descendientes.

B7. DERECHOS HUMANOS El desarrollo humano es uno de los principales paradigmas en que descansa el enfoque de derechos humanos, al igual que el Estado de Derecho y el desarrollo sostenible. El desarrollo humano se concibe como el respeto sistemático de todos y cada uno de los derechos humanos, lo que implica alcanzar la satisfacción plena de las necesidades básicas de la población y un mejoramiento sustantivo de su calidad de vida. Amartya Sen conceptualiza el desarrollo humano como “un proceso de ampliación de las capacidades (libertades) reales de que gozan las personas…”, a lo cual se puede agregar que su propósito básico es ampliar las oportunidades de la gente. El enfoque de derechos humanos, por


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su parte, es un marco conceptual que permite integrar estándares y principios de derechos humanos y procura potenciar las capacidades de la persona para el ejercicio de sus derechos. En síntesis, el desarrollo humano se traduce en el ofrecimiento de opciones para que la población pueda elegir libremente cómo desarrollar sus potencialidades y su vida. Los derechos humanos permiten garantizar el respeto de estas libertades, pero se precisa de las capacidades que el desarrollo puede crear para garantizarlas. La ERP requiere de una escala de valores en la cual la persona humana sea el sujeto y el objeto, el principio, el medio y el fin de la sociedad, del desarrollo y de la historia. Significa la sustitución del valor predominante de la mercancía por el valor de la persona humana.

En el marco de las políticas públicas, el enfoque transversal de derechos humanos, aunque se centra particularmente en los derechos económicos, sociales y culturales (derechos de segunda generación), implica también una visión integral respecto a los derechos de primera y tercera generación. Desde esta perspectiva de enfoque de derechos, cada servicio que proporciona un sector debe ser entendido como un derecho por alcanzar, para cuyo cumplimiento se deben determinar las condiciones que lo limitan como tal y establecer los correctivos necesarios. En tal sentido, los indicadores del impacto del sector se convierten en indicadores de medición de los derechos humanos, tomando en consideración los estándares y principios del marco jurídico internacional existente. En el enfoque transversal de derechos humanos convergen cuatro elementos esenciales e interrelacionados sobre los cuales las políticas públicas debe poner especial atención: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad, los cuales se apoyan a su vez en dos principios esenciales: equidad e igualdad social. Los principios de equidad e igualdad social son determinantes si se espera que los beneficios lleguen a toda la población sin restricciones, y en particular a aquellos sectores con mayores niveles de carencias. En los niveles de programación y planificación se debe asegurar que los programas y proyectos para los servicios que se entregan a la población lleguen a los beneficiarios bajo los principios de desarrollo equitativo de la actividad, con inclusión de todos los sectores, propiciando particularmente el respeto de los derechos de grupos diferenciados o tradicionalmente excluidos. La programación y planificación con enfoque de derechos implica la integración de los principios de derechos humanos y los estándares en todas las etapas del proceso de programación. Un estándar de derechos humanos se refleja en un mínimo de contenido normativo que permita el efectivo goce de un derecho (servicio) determinado. De igual manera, el monitoreo y la evaluación de los procesos y resultados debe hacerse conforme a los principios y estándares de derechos humanos. En el proceso de transversalización del enfoque de derechos humanos hay dos elementos fundamentales: El empoderamiento, que implica el desarrollo de las capacidades de las personas para reivindicar y ejercer sus derechos, mediante la formación y la difusión de los mismos; y la responsabilidad, que implica el desarrollo de las capacidades del Estado e instituciones no estatales para cumplir sus obligaciones. Finalmente, para la protección y vigilancia de los derechos humanos deben existir mecanismos que permitan la denuncia y resolución expedita de la denuncias de violaciones en el acceso a los servicios.


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Objetivo general Propiciar el desarrollo de una cultura de derechos humanos orientada a insertar en forma integral el enfoque de los derechos humanos en los procesos de formulación de las políticas nacionales, particularmente las vinculadas a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, así como en la programación institucional, sectorial y regional de corto, mediano y largo plazo vinculada a la ERP; entendido dicho enfoque como el balance correspondiente entre derechos y deberes. Medidas de política

a. Promover que en la formulación de políticas públicas, institucionales, planes globales, sectoriales y regionales se incorpore debidamente el enfoque de derechos humanos.

b. Formular e implementar un marco de referencia y una metodología para orientar el

proceso de transversalización del enfoque de derechos humanos en las políticas, programas y proyectos de la ERP.

c. Promover procesos orientados a sensibilizar a los funcionarios públicos, que permitan la

interiorización de la naturaleza de los derechos humanos como una dimensión necesaria en la formulación de las políticas públicas.

d. Desarrollar procesos orientados a fortalecer las capacidades para la discusión en

materia de derechos humanos entre las organizaciones de la sociedad civil participantes en los procesos de formulación de políticas públicas.

e. Crear y fortalecer en el nivel institucional instancias responsables de recibir y resolver

denuncias sobre violaciones a los derechos.

f. Diseñar e implementar campañas de nivel institucional con respecto a la perspectiva de los derechos humanos en las políticas públicas.

g. Diseñar e implementar procesos de formación y capacitación sobre el enfoque de

derechos humanos vinculado a la formulación de políticas públicas, particularmente dirigido a ONG y municipalidades.

h. Promover la elaboración y difusión de documentos sobre el enfoque de derechos

humanos, con contenidos redactados en lenguaje accesible a todos los sectores. CC.. EELLEEMMEENNTTOOSS DDEE SSOOSSTTEENNIIBBIILLIIDDAADD DDEE LLAA EERRPP La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) es un elemento indispensable para mejorar el bienestar de los pobres, que debe ser complementado con otras políticas públicas. Los esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de los pobres se pueden ver socavados por un entorno desfavorable de crecimiento y desarrollo, con lo cual la ERP no tendría el impacto deseado. Para garantizar su efectividad, la ERP requiere de cuatro elementos de sostenibilidad que le sirven de contexto y de apoyo: i) El crecimiento económico equitativo de base amplia e incluyente, que comprende: a) crecimiento de sectores productivos estratégicos; b) un clima de competitividad; c) eslabonamientos y construcción de cadenas productivas con alto valor


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agregado y de gran potencial, y; d) democratización y apertura de mercados. ii) Construcción y ampliación de infraestructura para los proyectos en materia vial, portuaria, de energía, transporte y telecomunicaciones. iii) Gobernabilidad democrática que garantice los principales elementos del buen gobierno, como son: a) seguridad ciudadana y jurídica; b) respeto a los derechos humanos; c) transparencia y rendición de cuentas, y; d) democracia participativa. iv)) La modernización de la administración pública, que permita contar con un aparato estatal actualizado y eficiente. Para lograr un mayor impacto de la ERP se necesita de un entorno económico dinámico, con un crecimiento vigoroso, especialmente de aquellos sectores intensivos de mano de obra que puedan apoyar la creación de empleo formal de mejor calidad, y/o mejorar los ingresos de los trabajadores. Es importante destacar que el problema laboral en Honduras radica en amplios contingentes de personas ocupadas en sectores de baja productividad o en actividades informales en las que trabajan mucho pero ganan poco (subempleo invisible), y no en el desempleo abierto, Es necesario enfrentar particularmente la pobreza rural, generando mayores niveles de productividad. Para ello es necesario fomentar la diversificación productiva, tanto en términos de actividades agrícolas y no agrícolas, como de productos con mayor valor en los mercados y mayores rendimientos. Lograrlo implica desarrollar esfuerzos por generar innovaciones y transferencias tecnológicas dirigidas a mejorar la productividad de los productores rurales. Asimismo, conlleva hacer un mayor uso de riego, máquinas y otros equipamientos, si los estudios de rentabilidad económica, ambiental y social lo recomiendan. Sin embargo, es necesario señalar que se debe privilegiar la aplicación de tecnologías apropiadas al entorno económico, territorial y sociocultural de los productores. Estos llamados elementos de sostenibilidad se integran como metas del Plan de Nación. Al respecto, se propone su eliminación progresiva como gastos ERP y asumirlos como gastos de desarrollo del país. Esto implica que los recursos nuevos que se obtengan se destinen propiamente a programas y proyectos focalizados en grupos sociales y territorios de mayor pobreza, y con un impacto directo y evidente en la reducción de la pobreza. Durante los años 2006-2007, la Presidencia de la República promovió un amplio proceso de consulta nacional, con el propósito de formular el documento Bases para una visión de nación, el cual tiene mucha importancia para la posterior formulación de una visión de país a largo plazo que sirva de marco para la formulación de planes nacionales de desarrollo. Este documento y la ERP son de diferente naturaleza, características, perspectivas temporales y niveles de concreción. El primero es resultado de una amplia consulta social que visualiza el largo plazo, y como tal es un documento inicial que será objeto de ampliaciones y desarrollo por parte del gobierno de la República, previo a su concertación. Refleja aspiraciones sociales y de representaciones partidarias, y no incorpora metas ni objetivos programáticos. Por su parte, la ERP es un documento concertado con organizaciones de la sociedad civil que visualiza el corto y mediano plazo, y atiende una temática multisectorial, incluyendo metas e indicadores. Como tal, es un documento técnico-político orientador de multiples procesos, en los ámbitos nacional, regional y local, que conlleva una socialización progresiva y un sistema de gestión por resultados institucionales y sectoriales. La ERP es un eje articulador de instituciones, sectores, ámbitos espaciales, diferentes entidades de gobierno, temporalidades diversas, aspiraciones nacionales y compromisos de Estado adoptados internacionalmente.


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La ERP, particularmente las áreas programáticas definidas, sus ejes transversales y elementos de sostenibilidad, y en particular las medidas de política, constituyen elementos fundamentales de definición de la “Visión de nación 2030”. Asimismo, la ERP contribuye de una manera significativa a la formulación de los sucesivos planes nacionales de desarrollo que se requieren para alcanzar los objetivos de largo plazo consignados en las bases de la “Visión de nación”, los cuales deberán ser desarrollados y articulados. Debido a que estos elementos fundamentales son claves para el éxito de la ERP, el Gobierno ha incluido acciones y políticas orientadas a lograr su cumplimiento, las cuales se presentan a continuación.

C1. CRECIMIENTO ECONÓMICO EQUITATIVO Y SOCIALMENTE INCLUYENTE La experiencia hasta ahora recabada en la implementación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza evidencia que se necesita un crecimiento vigoroso, equitativo y socialmente incluyente para que pueda repercutir en el descenso de los niveles de pobreza y desigualdad en la sociedad hondureña. Los años transcurridos desde el lanzamiento de la Estrategia en 2001 han puesto de manifiesto que no ha existido el “efecto derrame” (transferencia de riqueza desde los segmentos concentradores de riqueza hacia los segmentos más pobres), o que éste ha sido insignificante. Las pautas de desarrollo que perpetúan las inequidades actuales no son sostenibles. Para lograr la sostenibilidad global se requiere alcanzar justicia global, lo cual tiene profundas implicaciones en las políticas. Para las naciones pobres es crucial tener un acceso equitativo a las necesidades del mercado global, mediante un diseño integral de relaciones entre el norte y el sur que incluya el comercio, el trabajo, la inversión y la tecnología.

Cuadro V.1 HONDURAS: PROYECCIONES MACROECONÓMICAS

2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (%) 6.3 5.6 5.4 6.2 6.4 Inflación 8.9 9.0 7.2 6.0 5.9 % del PIB Balance global neto del SPNF -1.3 -1.8 -1.5 -1.6 -1.6 Balance del Gobierno Central -2.3 -2.2 -2.1 -2.0 -1.9 Saldo en cuenta corriente -9.9 -9.8 -9.4 -9.0 -8.4 Reservas internas brutas (en meses de importaciones) 4.1 3.5 4.0 4.5 4.9

Deuda externa del sector público 16.6 17.6 17.8 18.0 18.3 Fuente: Proyecciones UNAT en base a cifras oficiales de SEFIN y BCH.


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C1.1 Coordinación de políticas macroeconómicas Las políticas económicas del país deben coordinarse adecuadamente para dar alcance a las metas sectoriales planteadas por el Gobierno de la República e impactar finalmente en las grandes metas de reducción de la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad de la sociedad. Esto implica propiciar un crecimiento económico que dé mayor énfasis a la creación de empleo digno, al mejoramiento de la calidad de los puestos de trabajo, al incremento de la productividad y por tanto a la elevación de los salarios reales de los trabajadores. Por el lado sectorial, las actividades productivas y de servicios deben estar orientadas a identificar las cadenas de valor más dinámicas y con mayor potencial en el mercado regional e internacional, visualizando que apoyen e integren, cuando las circunstancias así lo permitan, las zonas rurales y urbano-marginales excluidas de los beneficios del crecimiento económico. Objetivo general Coordinar las políticas macroeconómicas para propiciar una trayectoria óptima de crecimiento que permita la reducción de la pobreza, la desigualdad e inequidad. Se necesita, de un lado, una política monetaria que apoye el crecimiento económico sin generar presiones inflacionarias, coordinada con una política fiscal que permita cumplir la función redistributiva del gasto público (mejor focalizado y con menores niveles de filtraciones); por otro lado, se requiere una política de aumento de la inversión pública que proporcione mayor vigor al crecimiento y una mejor asignación desde el punto de vista espacial y de provisión de bienes públicos a la sociedad.

C1.1.1 Política monetaria Objetivos específicos

a. Mantener una tasa de inflación baja y estable con metas coherentes y factibles de alcanzar.

b. Desarrollar una política monetaria proactiva, vigilante y dinámica, que asegure que las trayectorias de la liquidez y el gasto sean compatibles con la evolución de la inversión y el gasto para no generar presiones inflacionarias.

c. Crear un entorno adecuado para que los agentes económicos desarrollen sus planes de ahorro e inversión a modo de favorecer el crecimiento económico y permitir una mejor asignación de recursos.


a. Propiciar una trayectoria óptima de la liquidez en la economía que permita apuntalar la actividad económica sin crear presiones inflacionarias.

b. Incrementar la eficiencia de los mercados financieros a través de la reducción de los márgenes de intermediación para promover la inversión y el crecimiento.

c. Reducir la inflación a tasas cercanas a los niveles internacionales a modo de preservar el poder de compra de los ciudadanos, especialmente de la población más pobre.

d. Desarrollar un mercado de valores más activo, que permita aumentar las posibilidades de financiamiento fuera del sistema financiero tradicional.

e. Desarrollar una política cambiaria que brinde estabilidad y certidumbre que a su vez no descuide la competitividad internacional y el desarrollo productivo.


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C1.1.2 Política fiscal

Objetivo específico Contar con un marco fiscal estable que estimule el crecimiento económico, favorezca la equidad social y la redistribución de los recursos públicos entre segmentos poblacionales, grupos particularmente vulnerables y territorios históricamente excluidos. Medidas de política

a. Mantener la disciplina fiscal y el control del gasto público, creando conciencia sobre la escasez de recursos y la necesidad de focalizar el gasto en áreas sociales prioritarias para favorecer a la población en condiciones de pobreza, particularmente a la que se encuentra en situación de pobreza extrema.

b. Propiciar un sistema tributario nacional con mayor justicia fiscal, procurando una menor regresividad que se exprese en que, en el marco de la ley y de un pacto fiscal, las personas naturales y jurídicas paguen en proporción a sus capacidades, y se disminuya significativamente la evasión y defraudación fiscal.

c. Orientar el gasto ERP a la población en situación de pobreza, lo que implica una mejor focalización de los fondos y una reducción de las filtraciones en la asignación y ejecución del mismo, con una clara definición en torno a “la inversión pro pobre”.

d. Aumentar la eficiencia de la administración tributaria, a través de la reducción significativa en la evasión hasta su eliminación, de la contratación y capacitación profesional, y del aumento de la transparencia y rendición de cuentas en la gestión de los procesos.

e. Propiciar un mayor superávit operacional para hacer frente a los requerimientos de inversión pública.

C1.2 Promoción de la democracia económica Objetivo específico Establecer una democracia económica que desarrolle y armonice la participación activa de diferentes modalidades de propiedad y de empresa en la economía nacional. Medidas de política

a. Formular y concertar políticas de competencia empresarial que tengan en debida consideración las particularidades de las diferentes modalidades de empresa y de propiedad, y los diferentes segmentos empresariales.

b. Establecer incentivos que permitan consolidar la competitividad de las empresas nacionales en armonía con los compromisos internacionales suscritos.

c. Promover el análisis y desarrollo de una concepción sistémica de la competitividad empresarial.

C1.3 Fomento de la inversión privada

Objetivo específico Fomentar la inversión privada de todos los sectores de la economía, especialmente de aquellas actividades intensivas en mano de obra, otorgando énfasis en el apoyo a la pequeña y mediana empresa.


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Medidas de política a. Promover el establecimiento de empresas nacionales y extranjeras en actividades que

generen alta demanda de empleo (intensivas en trabajo), a través del mejoramiento de un clima de inversiones capaz de generar empleos dignos.

b. Fomentar la inversión privada en grandes proyectos de inversión que le den un mejor posicionamiento competitivo al país con un enfoque sistémico utilizando la promoción de la inversión a través de asociaciones o alianzas público-privadas (APP).

c. Eliminar los incentivos que introducen sesgos en contra de la apertura, consolidación, fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas.

d. Apoyar la creación de emprendimientos empresariales del sector de la economía social y fortalecer su desarrollo y expansión.

e. Promover y defender la competencia en los mercados nacionales. f. Establecer fondos de asistencia técnica y de sistemas de bonos. g. Promover la constitución de un seguro de crédito a las exportaciones y tarjetas

empresariales. C1.4 Fomento de la inversión pública

Objetivo específico Incrementar la inversión pública para potenciar el crecimiento económico de mediano y largo plazo. Medidas de política

a. Aumentar la inversión pública para impulsar el crecimiento económico de mediano y largo plazo, lo cual implica incrementar y mejorar la oferta de bienes públicos y realizar inversiones en sectores en los cuales la inversión privada no se realiza o es muy escasa.

b. Aplicar criterios de equidad en la construcción de infraestructura y la provisión de bienes públicos en las diferentes regiones del país posibilitando un desarrollo regional equilibrado.

C1.4. Inteligencia de mercados, promoción y difusión de Información. Objetivo específico Establecer Centros de Inteligencia de Mercados (CIM) que analicen el comportamiento y la tendencia de los diferentes mercados que constituyen o pueden constituir, en el corto plazo, ámbitos para la exportación creciente de bienes y servicios de origen nacional o, en su caso, calificados como centroamericanos. En este último nicho de mercado se deberá promover, particularmente, la exportación de productos de las empresas del sector de la economía social. (SES), por las condiciones propias de su producción. Medidas de política

a. Establecer Centros de Inteligencia de Mercados (CIM), con personal altamente calificado y tecnología propicia.

b. Abrir nuevos mercados a las exportaciones de Honduras, especialmente a los productos exportables de las empresas del sector de la economía social.


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c. Identificar, negociar e implementar de manera selectiva tratados de libre comercio, con reconocimiento explicito de la reciprocidad asimétrica, con regiones o países de gran potencial para nuestros productos y servicios (UE, CARICOM, Asia-Pacífico).

d. Desarrollar sistemas automatizados de información para la venta en el extranjero de productos y servicios hondureños de acuerdo a los mercados de interés.

e. Propiciar y fomentar nuevas formas de mercado, especialmente para el sector de la economía social, como las de mercados especiales o de comercio justo, en sus diversas formas y productos.

f. Desarrollar perfiles de empresas, productos, mercados y procesos de asesoría y acompañamiento en trámites y registros.

C1.5 Ciencia y tecnología productiva Objetivo específico Impulsar los procesos de innovación y desarrollo productivo en las empresas en función del desarrollo nacional, con prioridad en la satisfacción de las necesidades de las poblaciones en situación de pobreza, con lo cual se contribuirá a dinamizar la economía y lograr la gobernabilidad democrática del país.


a. Poner en práctica los sistemas de investigación aplicada y la validación operativa de las innovaciones en los centros de excelencia, universidades, centros experimentales y empresas privadas.

b. Promover los procesos de adaptación y actualización tecnológica de las empresas productivas.

c. Impulsar el aumento de las exportaciones de bienes y servicios con mayor contenido tecnológico en diseño e innovación, a fin de promover la diversificación productiva con altos estándares competitivos.

d. Promover la organización de ferias y exposiciones y el desarrollo de procesos de transferencia tecnológica horizontal, en los cuales se promocionen productos que muestren incorporaciones tecnológicas y de diseño.

e. Promover sistemas de gestión de calidad, fondos de desarrollo tecnológico y mercados de servicio empresarial especializados en calidad, productividad, innovación y desarrollo.

C1.6 Apoyo a sectores de alto potencial productivo Objetivo específico Apoyar el crecimiento y desarrollo de actividades de alto potencial productivo que aumenten la generación de empleo digno y mejora en la calidad de los puestos de trabajo y los ingresos de los trabajadores.


a. Identificar y fomentar el desarrollo de actividades productivas de alto potencial para la generación de empleo digno, exportaciones y riqueza.

b. Apoyar la organización de conglomerados productivos (clusters y parques industriales) afines a las cadenas comerciales para aumentar la competitividad de sectores de alto potencial en los mercados internacionales.


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C1.7 Impulso a las cadenas productivas Objetivo específico Impulsar la creación de cadenas productivas y de valor en rubros seleccionados de alto potencial productivo, productividad, competitividad y alta generación de empleo digno y de beneficio social.


a. Fomentar la creación de eslabonamientos productivos para productos seleccionados de acuerdo a la vocación productiva de los diferentes territorios.

b. Aumentar la capacidad productiva a través de la apertura de nuevos mercados de las principales cadenas productivas nacionales.

c. Mejorar los procesos de calidad, inocuidad y diversificación de productos para la captación y/o ampliación de nuevos mercados.

C2. CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE INFRAESTRUCTURA Objetivo general Promover la construcción, ampliación y el mejoramiento de la infraestructura de apoyo a la producción que apoye el crecimiento económico de base amplia de mediano y largo plazo. Esto permitirá el incremento de la productividad del trabajo y el aumento de la competitividad de las empresas y de la economía nacional en los mercados regionales e internacionales. C2.1. Modernizar la infraestructura vial, aérea y portuaria Objetivo específico Mejorar la calidad de la infraestructura económica del país, manteniendo la red vial nacional en condiciones óptimas de servicio, a través del planeamiento, estudio, diseño, ampliación, rehabilitación, reconstrucción y conservación de carreteras, caminos y puentes, aumentando la capacidad de los puertos y servicios aeroportuarios para enfrentar volúmenes mayores de comercio y generar niveles más altos de competitividad a nivel nacional e internacional.


a. Impulsar la construcción y mejoramiento de carreteras que sirvan de interconexión entre polos de desarrollo y el canal interoceánico. El Plan Nacional de Carreteras y Caminos considerará al país como un todo, otorgando importancia a los caminos secundarios y terciarios.

b. Mantener la Red Vial pavimentada y no pavimentada en condiciones aceptables de transitabilidad y seguridad, utilizando los estándares internacionales de calidad de materiales.

c. Fomentar la participación de microempresas en la construcción y mantenimiento de caminos.

d. Modernizar la infraestructura y administración de los centros aeroportuarios del país, para una mayor movilidad de factores.

e. Incrementar la eficiencia y la capacidad portuaria para manejar la actividad creciente del DR-CAFTA mediante la reducción en el costo de acarreo y tiempos de rotación y un aumento en el tránsito de contenedores.


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f. Agilizar la aprobación de la Ley de Puertos. g. Promover la realización de estudios técnicos y socioeconómicos orientados al

mejoramiento y ampliación de la red ferroviaria nacional

C2. 2. Incrementar la cobertura y los niveles de acceso de la población al suministro de energía limpia y eficiencia energética

Objetivo específico Incrementar la cobertura y los niveles de acceso de la población al suministro de energía y garantizar la eficiencia y eficacia administrativa del sector energía, con el fin de incrementar ingresos, reducir pérdidas de energía y costos, contribuyendo a mejorar la situación financiera de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica.


a. Impulsar mediante la inversión pública y privada la construcción de grandes represas hidroeléctricas de importancia estratégica como Patuca I, II y III, Jicatuyo, Los Llanitos, Tornillitos, Agua de la Reina y el Tablón.

b. Aprobar la Ley de incentivos a la generación de energía de fuentes renovables. c. Incentivar el uso de fuentes alternativas de energía: eólica, solar, de biomasa y otras. d. Lanzar y ejecutar el proceso de licitación de compra de energía de fuentes renovables

bajo la nueva Ley de incentivos a la generación de energía de este tipo. e. Optimizar el despacho de energía a través de mejoramiento de su infraestructura

básica. f. Reducir y controlar el nivel de pérdidas técnicas y no técnicas de la ENEE. g. Establecer un Plan de Sostenibilidad Financiera de la ENEE. h. Aprobar la Ley del delito del consumo ilícito de energía eléctrica. i. Aprobar el Reglamento del Servicio Eléctrico por la Comisión Nacional de Energía

(CNE). j. Ejecutar las inversiones de emergencias en transformación, transmisión y distribución. k. Implementar el plan de inversiones en transmisión y distribución. l. Lanzar y ejecutar el proceso de licitación de inversiones de transmisión bajo la

modalidad de concesionamiento, que permita la construcción, administración y posterior transferencia una vez recuperada la inversión (modalidad BOT).57

m. Ordenar el marco institucional del sector energético de tal forma que se generen nuevas formas de energía limpia, particularmente las alternativas.

n. Crear un programa de ahorro energético y de incentivos al uso productivo de la energía.

C2.3 Mejorar el acceso de la población a los servicios modernos y eficientes de telecomunicaciones

Objetivo específico Asegurar una sana y efectiva competencia en el mercado, garantizando una mayor cobertura y un mejor acceso a los servicios modernos y eficientes de telecomunicaciones, en condiciones de calidad y precios competitivos. 57 Modalidad BOT: Concesión “Build-Operate-Transfer: El sector público transfiere el control y operación del servicio al operador privado durante un período de tiempo definido.


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Medidas de política a. Aprobar la nueva Ley Marco de Telecomunicaciones. b. Aprobar la Ley de Fortalecimiento y Modernización de Hondutel. c. Promover la competitividad de la telefonía móvil e internacional. d. Promover un mayor acceso a los servicios telemáticos. e. Ampliar la capacidad instalada de la red de líneas telefónicas.

C2.4 Prestar un servicio de transporte eficiente a los usuarios Objetivo específico Mejorar la calidad del servicio de transporte para asegurar un acceso eficiente y oportuno a los mercados, servicios de salud, educación, y producción para los diferentes sectores de la población, priorizando en zonas que no cuentan con dicho servicio o es deficitario.


a. Actualizar la Ley de Transporte por Carretera. b. Estudiar las alternativas de renovación de flota vehicular del transporte urbano e

interurbano, con financiamiento de tasas preferenciales, e implementar progresivamente la alternativa seleccionada.

c. Promocionar el uso de combustible alternativo de origen nacional, para abaratar costos de transporte.

d. Mantener el control de pesos y medidas de flota vehicular que circula en las carreteras a través del funcionamiento de estaciones de peso.

e. Implementar el Programa de Ordenamiento Vial del Transporte Urbano en las principales ciudades del país.

C3. GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Se parte de la premisa de que el crecimiento económico con equidad es un requisito indispensable para la reducción de la pobreza, y que para poder lograrlo es necesario fortalecer el Estado de Derecho y la seguridad jurídica de los bienes y de las personas. Detrás de toda decisión política se encuentra una escala de valores morales. Ya sea que se opte por una decisión política u otra, consciente o inconscientemente, siempre reflejará una determinada concepción de la persona humana, de las relaciones interpersonales, del Estado, de la sociedad y del desarrollo. Por ello, la atención urgente al problema de la pobreza es una condición para lograr niveles de gobernabilidad que garanticen la sostenibilidad del desarrollo democrático. Las nuevas manifestaciones de violencia social reflejan las necesidades de los pobres no satisfechas y frustradas, así como una peligrosa agresividad acumulada. Pero como si eso no bastara, el debilitamiento de las estructuras sociales y la decadencia moral contribuyen a un ambiente social mucho más agitado y violento. Por consiguiente, para evitar la ingobernabilidad y la desintegración social, además de ser un imperativo moral y ético, se requiere dar atención urgente y categórica al problema de la pobreza. La situación del mundo actual se caracteriza fundamentalmente por el tránsito de la sociedad de un estadio a otro. Uno de esos ámbitos es el tránsito de la seguridad nacional a la seguridad


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de las personas, esta última expresada y caracterizada, entre otros aspectos, por seguridad alimentaria, seguridad física y de los bienes, seguridad ecológica, seguridad social y seguridad de un desarrollo personal digno y creciente. Según Bárbara Ward, se trata de “la seguridad a través del desarrollo y no a través de las armas”, y en palabras de Mahbub ul Haq, “necesitamos diseñar, hoy mismo, un nuevo concepto de seguridad humana que se refleje en las vidas de nuestros pueblos, no en las armas de nuestro país. La seguridad humana no es una preocupación con armas, es una preocupación con dignidad humana.”

Objetivo general Generar las condiciones para la consolidación del Estado democrático de Derecho, mediante la vigencia real de un sistema que garantice el acceso equitativo y oportuno a la justicia y la seguridad de las personas, en el que se fortalezca la participación ciudadana en todos los ámbitos, sobre la base de la protección, promoción (educación y formación), respeto y defensa integral de los derechos humanos. C3.1 Efectiva aplicación de la justicia Objetivo específico Generar condiciones que permitan la vigencia de un sistema jurídico que garantice la efectiva y oportuna aplicación de la justicia con equidad y transparencia, que propicie un clima de seguridad para las personas y sus inversiones.


a. Aprobar leyes y normativas que permitan el efectivo accionar de los diferentes operadores que integran el sistema de justicia.

b. Revisar y adecuar las estructuras orgánicas y sistemas internos de las instituciones del sistema de justicia.

c. Dotar a las instituciones de la infraestructura y condiciones necesarias que aseguren el eficaz y eficiente desempeño de sus funciones.

d. Seleccionar, contratar y capacitar recurso humano idóneo y acorde a las necesidades reales para la aplicación de la justicia.

e. Fortalecer los espacios y procesos de coordinación interinstitucionales para la aplicación de la justicia.

f. Continuar las reformas del sistema judicial y del Ministerio Público, a fin de dotarlos de una plena autonomía y carrera judicial basada en méritos.

g. Elaborar e implementar estrategias orientadas al mejoramiento de las condiciones del Sistema Penitenciario Nacional, en particular la aprobación de la Ley del Sistema Penitenciario.

C3.2 Respeto, promoción, protección y aplicación de los derechos humanos Objetivo específico Garantizar el respeto, protección, formación y la promoción de los derechos humanos en aplicación de las normas jurídicas nacionales e internacionales vigentes en la materia.


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Medidas de política a. Generar procesos para la coordinación, diálogo, formación, promoción, protección,

respeto y aplicación de los derechos humanos. b. Apoyar el quehacer institucional del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. c. Estimular y fortalecer los esfuerzos que en materia de educación y formación en

derechos humanos realizan los diferentes centros académicos, y otras iniciativas de igual naturaleza.

d. Promover el establecimiento de mecanismos de consulta y coordinación con organizaciones e instituciones de la sociedad civil que trabajan en derechos humanos.

C3.3 Seguridad de los bienes y las personas Objetivo específico Garantizar la seguridad de las personas y sus bienes, mediante procesos orientados a fortalecer las estructuras y procesos en materia de seguridad ciudadana, con el involucramiento de la ciudadanía. Medidas de política

a. Promover la participación de la población en la seguridad de sus propios asentamientos humanos, a través de las mesas ciudadanas.

b. Fortalecer la estructura operativa de seguridad mediante la formación de nuevos policías profesionalizados, incluyendo la formación en principios y valores éticos y morales relativos al respeto a los derechos humanos.

c. Generar procesos de coordinación orientados a la prevención, control, rehabilitación y reinserción de miembros de pandillas.

d. Formular e implementar una Política Nacional de Seguridad Democrática. e. Aprobar e implementar las reformas a la Ley Orgánica de la Policía Nacional.

C3.4 Fortalecimiento de la democracia participativa y representativa Objetivo específico Propiciar la participación ciudadana en los procesos de relevancia en los ámbitos locales, regionales y nacionales, mediante la inclusión en la toma de decisiones de cada persona en lo individual y de sus instancias organizativas, promoviendo asimismo una efectiva y equitativa representatividad política. Medidas de política

a. Fortalecer los mecanismos e instancias de participación ciudadana existentes en los ámbitos locales, regionales y nacionales, particularmente los relativos a la gestión de proyectos y de auditoría social realizada por las Comisiones Ciudadanas de Transparencia.

b. Implementar la Ley de Participación Ciudadana aprobada mediante Decreto No. 3-2006 de 27 de enero de 2006.

c. Incentivar e implementar procesos para la formulación de presupuestos participativos. d. Continuar con las reformas necesarias del proceso electoral que propicien equidad e

igualdad en la representación.


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C4: MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La modernización del sector público es otro elemento del entorno que influye en el desempeño de la ERP. Para ello se requiere de un modelo de gestión pública que parta de un sistema de planificación moderno que articule debidamente la visión global del desarrollo a largo plazo con los enfoques y planteamientos sectoriales en el corto y mediano plazo, teniendo en debida consideración el ordenamiento territorial. Como parte del desarrollo del sistema, se requiere un proceso permanente y sistemático de evaluación y medición del desempeño de las principales autoridades y entidades públicas, que integre la planificación sectorial e institucional con el presupuesto. Lo anterior se viabiliza mediante la efectiva implementación de un Sistema de Gerencia basado en Resultados. Asimismo, una mayor eficiencia en la gestión pública debe traducirse en una mejora en la entrega de servicios y productos públicos para la población en general y para los pobres en particular. Para ello, se requiere que la administración gubernamental: i) aumente su eficiencia; ii) diseñe e implemente diferentes mecanismos y modalidades de gestión y entrega de productos y servicios públicos; iii) permita la participación selectiva de otros actores nacionales en la entrega de bienes públicos, y; iv) garantice una estabilidad tecnocrática a través de un buen servicio civil, tanto en el ámbito del gobierno central como del municipal.

Objetivo general Facilitar la implementación del Plan Nacional de Desarrollo, planes sectoriales y territoriales y la ERP, mediante la transformación del sector público gubernamental, especialmente de la estructura del Poder Ejecutivo, redefiniendo o modificando la misión y funciones de instancias seleccionadas e introduciendo procesos eficientes de gestión pública, para mejorar los niveles de coordinación, compatibilización y armonización, según sea el caso, en la planificación y ejecución entre los diferentes sectores, instituciones y actores. C 4.1 Diseñar e implementar un nuevo Sistema de Planificación Nacional Objetivo específico Contar con un Sistema de Planificación Nacional que articule los esfuerzos de planificación, programación y presupuestación globales, sectoriales e institucionales existentes, sobre el cual se sustente la formulación de un Plan de Nación con visión de desarrollo nacional en el corto, mediano y largo plazo, que tome en consideración la dimensión territorial del desarrollo. Medidas de política a. Proponer el análisis de la propuesta surgida del Diálogo Nacional, de propiciar la creación

de una instancia nacional de planificación, capaz de generar un proceso de planificación participativo y formular un Plan de Nación que contribuya al alineamiento de los diferentes sectores, instituciones, componentes y la ERP.

b. Propiciar la realización de un estudio comparativo de los principales sistemas de planificación existentes a nivel latinoamericano.

c. Fortalecer técnica y logísticamente las Unidades de Planeación y Evaluación de la Gestión (UPEG), como instancias responsables de la planificación institucional y sectorial, paralelamente a la creación de una instancia nacional.


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d. Desarrollar procesos orientados al fortalecimiento de las capacidades de planificación y programación en los niveles locales, municipales, departamentales, y en el ámbito regional cuando sea pertinente.

C4.2 Gerencia basada en resultados Objetivo específico Contar con un nuevo modelo de gestión pública que permita la articulación entre las metas institucionales y sectoriales y el presupuesto, encaminada a una evaluación permanente del desempeño institucional y sectorial, velando porque sea capaz de medir los resultados e impactos esperados en la ERP. Medidas de política

a. Establecer procesos y acciones de coordinación interinstitucional e intersectorial para la implementación de un Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR).

b. Establecer los mecanismos y lineamientos metodológicos que permitan la vinculación entre metas institucionales y sectoriales con el presupuesto.

c. Mantener actualizado y en funcionamiento permanente el Sistema de Información de la ERP (SIERP).

d. Diseñar y poner en marcha los procesos orientados a integrar el SIERP con el SGPR y con otros sistemas de información, como el SIAFI, SINACOIN, SINIMUN.

C4.3. Garantizar un eficiente uso de los recursos del Estado mediante la modernización

de los servicios públicos Objetivo específico Fortalecer la capacidad reguladora del Estado y mejorar la eficiencia y cobertura de los servicios públicos mediante la incorporación de sector privado, del sector de la economía social, o bien organizaciones comunitarias, en la prestación de los mismos. Medidas de política

a. Ampliar los espacios de participación selectiva de diferentes actores nacionales en la prestación de servicios públicos.

b. Contar con un marco regulatorio adecuado que incentive la participación de diferentes actores nacionales en la prestación de servicios.

c. Fortalecer la capacidad del Estado en la prestación, regulación y supervisión de servicios básicos, especialmente para la población en situación de pobreza.

C.4.4 Modernizar el régimen de servicio civil Objetivo específico Contar con una administración pública eficiente, capaz de responder a las demandas de la sociedad. Medidas de política

a. Establecer mecanismos transparentes, objetivos, con base en méritos y despolitizados, para el nombramiento de funcionarios y empleados públicos.

b. Asegurar la estabilidad laboral del recurso humano del sector público seleccionado con base en mérito.

c. Desarrollar e implementar el Sistema de Información de Recursos Humanos (SIARH).


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DD.. FFIINNAANNCCIIAAMMIIEENNTTOO DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA El planteamiento original de la ERP incluye una base sólida de metas globales con la ausencia de la correspondiente programación presupuestaria detallada que se base en costos estimados de los programas y proyectos necesarios para lograr las metas propuestas. Para coadyuvar a solventar este vacío, se plantea fortalecer el marco presupuestario plurianual que se estableció en 2002, así como vincular programáticamente dicho gasto a las metas e indicadores de la estrategia actualizada. Este enfoque plurianual se fundamenta en una fuerte vinculación entre la política macroeconómica y la política fiscal ya que el gasto público futuro se basa en estimados razonables de recursos proyectados que no ponen en riesgo la sostenibilidad de la deuda externa del país, así como una gestión más eficiente del manejo recaudatorio. Asimismo, se fortalece la relación entre la presupuestación anual y las consideraciones de mediano plazo tales como, los planes de inversión, el prudente endeudamiento y sobre todo que alinea el presupuesto a la ERP. En este contexto, aparece el Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) como un instrumento valioso para lograr una gestión más eficiente y una utilización más transparente del gasto público. El marco presupuestario plurianual de la ERP, establece las disponibilidades presupuestarias en el contexto de un marco macroeconómico sostenible. Dichas disponibilidades incorporan los recursos provenientes de los fondos de alivio de la deuda generados por diversas modalidades (HIPC, Club de Paris, MDRI), fondos externos (donaciones y préstamos), y los fondos nacionales. El esfuerzo nacional de financiamiento durante la ejecución de la Estrategia ha ido incrementándose de manera sustancial, representando en sus inicios 60% y recientemente 67% en 2007 del gasto total; los préstamos y donaciones financian alrededor de 20%; mientras que la diferencia de recursos proviene de las diferentes modalidades de alivio del servicio de la deuda externa. En todo momento, resaltan los fondos nacionales como principal fuente de recursos para la ERP. En lo que respecta a los gastos elegibles para la reducción de la pobreza, los cuales representan un subconjunto del gasto público social, se incluyen gastos de inversión y transferencias de capital, compra de bienes y servicios, pago de salarios, transferencias corrientes. Asimismo, son importantes los gastos corrientes necesarios para proveer servicios de salud, educación y seguridad. (Ver Anexo C).

Gráfico V.1 Hacia el futuro, las asignaciones provenientes de recursos de alivio de deuda se reducirán gradualmente después de alcanzar su máximo en el 2007. El alivio proveniente de la Iniciativa para Países Pobres muy Endeudados decrecerá a partir de 2008 y prácticamente cesará después de 2012; algo similar ocurrirá con el alivio otorgado a través del Club de París y la Iniciativa Multilateral de Reducción de la Deuda, las que generarán montos declinantes en los subsiguientes años. Lo anterior significa que de mantenerse la proporción gasto en pobreza con relación al PIB, la disminución de fondos originados en el alivio de la deuda presionará para que otras fuentes incrementen

Alivio Servicio de Deuda Externa

100.0

120.0

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180.0

200.0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Años

Mill

ones

de

Dól

ares


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sus respectivas participaciones. Especialmente, el Gobierno tendrá que asignar mayores recursos de fuentes nacionales para financiar los programas y proyectos que actualmente se financian con recursos de alivio o bien encontrar los espacios financieros dentro de la estructura del gasto público para financiar y aumentar el gasto en pobreza. Estos espacios financieros incluyen, el manejo eficiente de las exoneraciones y exenciones, las cuales caducarán en función de los acuerdos internacionales; además de un trabajo intenso contra la evasión y defraudación fiscal, en el marco de un pacto social fiscal. Es crítico racionalizar el uso de estos recursos a través de una mayor focalización y efectividad, en especial porque el país deberá absorber altas proporciones de gastos recurrentes, los cuales en el futuro difícilmente podrán eliminarse. Para encarar estos desafíos, se llevará a cabo una política de racionalización del gasto corriente en especial aquellas fundamentadas en los acuerdos del 2006, de tal forma que no incida en aquellos gastos no salariales necesarios para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación y la salud, ya que éstos son requisito para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

2. Marco macroeconómico de Mediano Plazo 2008 - 2011 El marco macroeconómico para el periodo 2008 – 2011 está fundamentado en lograr un crecimiento económico pro-pobre alrededor del 6% promedio anual, consolidar la estabilidad macroeconómica para asegurar su sostenibilidad, respaldando la competitividad del país y, consecuentemente, fortalecer el sector externo y la inversión pública y privada, así como reducir la pobreza en línea con los objetivos de desarrollo. Todo lo anterior en un contexto de mitigar las vulnerabilidades internas y enfrentar los riesgos significativos que presenta el entorno internacional, especialmente frente al encarecimiento de los derivados del petróleo y los alimentos básicos así como la evolución hacia la baja de la economía global. La ejecución de medidas de política macroeconómica-financieras está orientada a mejorar la posición fiscal incluyendo una situación fortalecida de las empresas públicas, una inflación controlada, un crecimiento normalizado de la liquidez, el dinero y el crédito, y una menor brecha de la cuenta corriente externa junto con una cobertura consolidada de las reservas brutas del BCH. El marco macroeconómico supone, además, una gestión cuidadosa de la política económica y la articulación de un conjunto de acciones cuyos resultados tendrán entre otros, desestimular el consumo en favor de una mayor inversión productiva. Este efecto es congruente con el nuevo enfoque de la ERP que favorece aspectos productivos y de formación de capital humano de la población objetivo, en contraposición al enfoque precedente de enfatizar principalmente el logro de metas de ciertos indicadores sociales. Además, el marco macroeconómico está anclado en la consolidación de las finanzas públicas y en una política monetaria estable. La estrategia fiscal apunta a reducir el déficit consolidado mediante la implementación de una política de mejoras continuas en la administración tributaria, racionalizar el gasto e implementar un cambio en su estructura favoreciendo el gasto social y el de inversión, y mantener constante la sostenibilidad de la deuda. En la estrategia del gasto se busca crear espacios fiscales que favorezcan el gasto pro-pobre incorporando tres elementos cruciales: i) la reducción paulatina de la masa salarial como proporción del PIB, ii) el fortalecimiento del sector energético y iii) una mejor focalización de las intervenciones hacia los grupos de menor ingreso. Crecimiento. El crecimiento económico de mediano plazo se espera que converja con el crecimiento potencial del PIB. En un ambiente global externo, se proyecta que el PIB mantenga


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un crecimiento que supere el 6% anual, impulsado por el sector agrícola, la manufactura incluyendo la maquila, el turismo, la construcción y el sector financiero y una reactivación del sector energético por la vía de la generación de energía renovable. Este crecimiento se basa en el dinamismo de la inversión privada y las exportaciones como resultado de nuevas oportunidades de comercio exterior, precios de nuestros principales productos de exportación y mejoras en el ambiente de hacer negocios. No obstante, dadas las previsiones de una posible recesión de la economía norteamericana –nuestro principal socio comercial- y el impacto adverso que pueda tener sobre nuestra economía, se proyecta una tasa de crecimiento del 4.5% a partir del 2009.

Cuadro V.2 MARCO MACROECONÓMICO DE MEDIANO PLAZO1

2008 2009 2010 2011 (Cambios porcentuales Anuales) Parámetros macroeconómicos PIB Real 5.6 5.4 6.2 6.4PIB Nominal 14.0 12.3 13.2 13.4Inflación Interna 9.0 7.2 6.0 5.9 (Como proporción del PIB Nominal) Finanzas Públicas Balance del Sector Público Consolidado -1.7 -1.5 -1.3 -1.1Balance del Gobierno Central -2.2 -2.1 -2.0 -1.9 Sector Externo Balance en Cuenta Corriente -9.8 -9.4 -9.0 -8.4Deuda Externa del Sector Público 17.6 17.8 18.0 18.3 Inversión Bruta Real /PIB real 25.1 21.9 19.7 18.6 Gasto ERP Ampliada (meta) 7.8 7.8 7.8 7.8Fuente: Fuente: Proyecciones UNAT en base a cifras oficiales de SEFIN y BCH. 1/ En relación a estimaciones del PIB con metodología SCN93

Inflación. Como reflejo de factores externos como, el incremento abrupto de los precios internacionales del petróleo y de los productos alimenticios, así como ajustes tarifarios principalmente a la energía eléctrica, se espera un repunte de la inflación en el primer semestre del 2008, la cual se ubicará al finalizar el 2011 en un nivel que no supere el 6% promedio anual. Cuenta Corriente Externa. Los altos precios de los combustibles y de otros derivados del petróleo, así como el dinamismo de las importaciones producto de la apertura comercial del país profundizarán el resultado desfavorable de la cuenta corriente que ha sido compensado por las remesas familiares del exterior y las exportaciones. Sin embargo, no será suficiente el crecimiento de la maquila, las exportaciones y la fuerte expansión de los servicios de turismo para contener el ensanchamiento del déficit de la cuenta corriente.


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Resultados Fiscales. Luego de un leve incremento en 2007-08 (-1.8%) como resultado de las compensaciones a los bruscos incrementos en los precios de los combustibles y la actualización de las remuneraciones que habían estado rezagadas, el déficit de la Administración Central se mejorará debido al fortalecimiento de la administración tributaria y la racionalización de los subsidios generalizados. El resultado del Sector Público Combinado también mejorará con la política de eficiencia y el incremento de tarifas en las empresas públicas. Asignación de recursos fiscales. El Gobierno encaminará sus recursos a programas vitales de apoyo a la competitividad del país, especialmente para ampliar y mantener la infraestructura, así como para reducir la pobreza y fortalecer el desarrollo humano. Frente a las grandes demandas de recursos y la escasez de ellos, el Gobierno está dispuesto a explorar alianzas público privadas para ampliar la provisión de servicios de calidad y oportunos a la población.

3. Programación Presupuestaria y Financiamiento de los Proyectos y Programas de la ERP

La estrategia actualizada se enlaza con el presupuesto asignado a acciones específicas que están orientadas a programas y proyectos directamente relacionados con el alivio y la reducción de la pobreza. El escenario 2008-2011 presenta la asignación presupuestaria de los principales programas y proyectos de la ERP, siendo este marco de recursos debidamente armonizado con las principales cuentas macroeconómicas (crecimiento y finanzas públicas). En este escenario se toma en cuenta los criterios revisados de elegibilidad y priorización de la cartera de programas y proyectos en ejecución y la definición de la nueva cartera de inversión. Como resultado se obtiene un programa de gasto focalizado en la ampliación de coberturas y mejora en la calidad de servicios de educación, salud y nutrición, protección social (todos los programas de la red solidaria), transferencias a grupos vulnerables (niñez, tercera edad, jóvenes en riesgo social, grupos étnicos y mujeres), ampliación de cobertura de los servicios de agua y saneamiento, vivienda de interés social, construcción, ampliación, reparación y rehabilitación de la red vial secundaria y terciaria, caminos rurales, vados, transferencias de capital para proyectos de electricidad y telecomunicaciones en zonas rurales y urbano-marginales, programa de acceso a tierra, crédito, infraestructura y asistencia técnica a la MIPYMES urbanas y rurales, programa de descentralización y desarrollo local, de auditoria y monitoreo social, proyectos para disminuir los riesgos sociales y ambientales y mejorar la seguridad ciudadana. Además, la estimación de costo de la Estrategia asume que los gastos a ser afectados progresivamente en el proceso de sustitución de fondos serán aquellos relacionados con el desarrollo sostenible del país. Por consiguiente, para fines metodológicos, la cartera progresivamente se irá concentrando en los programas focalizados de atención a los hogares pobres, reforzada por la cartera de inversión para apoyar elementos de sostenibilidad, la que gradualmente se irá considerando como gasto no-ERP. En los anexos presenta con mayor detalle la definición del gasto ERP.


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4. Asignación presupuestaria58 El enfoque de costo de la Estrategia en base a la cartera de programas y proyectos es el más apropiado ya que representa una demanda identificada, aunque algunas de las intervenciones todavía estén a nivel de idea o sin contar con los documentos para la ejecución. Alternativamente, se puede realizar una estimación de un monto presupuestario de oferta de recursos con base a ciertos supuestos, independientemente de si existe una cartera de programas y proyectos que absorba en su totalidad recursos hasta el monto de un determinada asignación de financiamiento, así como de la capacidad de ejecución de las unidades ejecutoras. En el caso del coeficiente de gastos para la reducción de la pobreza con relación al PIB, se estableció como meta inicial indicativa un piso de 7.8%, con la nueva metodología de cálculo del PIB. Esta asignación variará en función a dos aspectos: i) a la disponibilidad de financiamiento provenientes de las distintas fuentes; y, ii) la capacidad de propuesta y ejecución de los diferentes actores. En el primer caso, la disponibilidad de recursos originados en el alivio del servicio de la deuda externa ha llegado a su cenit y se acerca asintóticamente a niveles relativamente reducidos; de forma similar, los préstamos y donaciones destinados a la reducción de la pobreza tienen un límite que es decreciente, por lo que la variable de ajuste resulta ser la de recursos nacionales. Al incrementar la proporción de estos recursos para el propósito de reducción de la pobreza se estaría comprimiendo el monto disponible para otros fines, incluyendo lo productivo, la inversión en estructura física y todo aquello no clasificado como gasto para la reducción de la pobreza pero esencial para el crecimiento económico. Consecuentemente, si los gastos pro-pobre y los destinados a otros fines se incrementan simultáneamente sin restricción, la política fiscal sería expansiva con el deterioro consecuente del balance fiscal y potencialmente del marco macroeconómico. Para corregir esta situación, se tendría que recurrir a medidas fiscales que incrementan las recaudaciones, la aprobación de una ley antievasión es una de ellas, de igual forma se considerarían reformas fiscales. Frente a la disponibilidad de financiamiento que presenten las asignaciones presupuestarias así obtenidas, hay que conformar una cartera de programas y proyectos que satisface los criterios de selección establecidos en esta Estrategia.

5. Proyecciones Macroeconómicas de largo plazo 2012 -2030 Crecimiento alto y sostenido, finanzas públicas sanas, baja inflación y sector externo fortalecido. Para lograr reducir sustancialmente los niveles de pobreza en el largo plazo, la economía tiene que romper con su crecimiento histórico y elevar su potencial de crecimiento a niveles superiores al 7.5% con miras a registrar un crecimiento promedio en el rango de 9 a 10 porciento hacia 2030. Lo anterior requerirá reformas estructurales que conlleven crecimiento renovado sostenible en sectores tradicionales y crear un mejor clima de inversión y desarrollo que promueva crecimiento en nuevos sectores de potencial, tales como maquila diversificada, turismo, construcción, y desarrollo financiero. El crecimiento económico dinámico junto con los beneficios del bono demográfico derivará en un crecimiento favorable del ingreso per cápita. El apoyo a la actividad productiva requerirá esquemas innovadores de financiamiento de

58 Los montos aquí presentados se refieren a aquellos elegibles a la categoría de gasto para la reducción de la pobreza.


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inversiones y manejo de operaciones en los sectores de apoyo tales como energía renovable e infraestructura de comunicaciones (carreteras, portuarias y telecomunicaciones). Con el desarrollo de los sectores, las exportaciones se fortalecerán (para representar niveles superiores a 74% del PIB hacia finales del periodo) y las importaciones después de un repunte se normalizarán para lograr una estabilización del déficit de cuenta corriente del sector externo en niveles inferiores a 5% del PIB hacia finales del periodo. A la par del crecimiento alto y sostenido se buscará afianzar la estabilidad macroeconómica con una baja inflación de un dígito y unas finanzas públicas sanas con déficits fiscales muy por debajo de 1.5% del PIB. Lo anterior resultará del manejo eficiente de las empresas públicas, priorización y focalización del gasto público y un sistema de ingresos equitativo con una presión tributaria concomitante con la función del gobierno de proporcionar servicios básicos de educación, salud y seguridad ciudadana al mismo tiempo de atender a los grupos más necesitados.

Cuadro V.3

PROYECCIONES MACROECONÓMICAS DE LARGO PLAZO 2012 2015 2020 2030 (Cambios porcentuales anuales) PIB Real 6.5 6.9 8.5 10.2Inversión Bruta Publica 10.6 10.6 8.3 6.5Exportaciones de Bienes y Servicios 6.0 7.0 10.1 12.9Inflación Interanual 5.9 5.8 5.9 6.4 PIB per cápita (US$ corrientes) 2,484 3,250 4,965 12,352 (Como porcentaje del PIB) Exportaciones de Bienes y Servicios 56.2 56 58.4 74.9 Balance del Sector Público Consolidado -1.5 -1.2 -1.2 -1.0 Fuente: UNAT

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CCAAPPÍÍTTUULLOO VVII:: LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA PPAARRAA LLAA RREEDDUUCCCCIIÓÓNN DDEE LLAA PPOOBBRREEZZAA VVIISSTTAA CCOOMMOO PPRROOCCEESSOO

La ERP es un proceso técnico y político que transcurre durante varios períodos presidenciales en los cuales debe implementarse, a fin de conseguir las metas establecidas desde su inicio. El presente documento adquiere una característica especial. Por primera vez, gobierno y sociedad civil llegan a concertar un documento marco de la ERP donde se definen las grandes líneas de un proceso que requiere de ajustes periódicos, bajo el mismo criterio de participación. En tal sentido, cada período de gobierno puede poner su sello característico, asumiendo los lineamientos generales hacia el cumplimiento de las metas al año 2015. En esa perspectiva, el proceso ERP sigue la lógica de las aproximaciones sucesivas, la que procura ir acercándose paulatinamente a sistematizar mecanismos, metodologías, iniciativas y cuanta idea creativa surja durante dicho proceso. El proceso de actualización dio inicio en la presente administración y culmina en su primera etapa con la concertación del presente documento marco de la ERP. Una segunda etapa se iniciará con la evaluación intermedia, la que se realizará con el concurso activo de un ente externo calificado. Complementariamente se llevará a cabo un amplio ejercicio de auditoría social realizado por las organizaciones de sociedad civil. Ambas actividades aportarán elementos fundamentales para la reorientación de aquellos aspectos que sean pertinentes, siempre bajo el marco de la participación de los actores clave del proceso. La ERP actualizada incorpora nuevos conceptos y enfoques. . Entre ellos, un marco teórico con visión integral alrededor del desarrollo territorial sostenible, el enfoque de activos y los medios de vida; asimismo, se identifican los lineamientos para la descentralización departamental, municipal, de sus mancomunidades y, cuando corresponda, en forma progresiva y gradual, al ámbito regional; por supuesto, centrando la ERP y por consiguiente todos sus procesos concomitantes en las personas, ubicando los recursos materiales, monetarios, naturales, culturales, etc., como lo que son, recursos. La descripción del proceso no implica, necesariamente, una ejecución lineal de las acciones, ya que muchas actividades, programas o proyectos contienen elementos de cualquiera de ellas de manera simultánea. Así, por ejemplo, el criterio de sostenibilidad es permanente, para que el cumplimiento de las metas ERP sea efectivo cuando opere la apropiación de la misma por todos los sectores de la sociedad hondureña, especialmente los diferentes poderes del Estado y el gobierno en particular y los diferentes actores de la sociedad civil. El proceso se consolidará en la medida que el país vaya logrando progresivamente una menor dependencia de los fondos de la cooperación internacional y cree sus propios mecanismos de sostenibilidad; o que, a raíz de los avances del proceso, el tipo de cooperación internacional se vaya modificando cualitativamente hacia nuevas modalidades de la cooperación. Durante la administración del gobierno 2006-2009 se han impulsado iniciativas relevantes para la ERP: i) Se inicia el proceso de ejecución descentralizada de recursos ERP. ii) Se aprueban las leyes de Participación Ciudadana y de Transparencia y Acceso a la Información Pública. iii) Se concerta el documento marco de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP). iv) Se impulsa un mecanismo de focalización de recursos a la población en situación de pobreza extrema y de coordinación de las intervenciones institucionales, identificándose más


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de 1,500 aldeas en situación de pobreza extrema. v) Se formula e implementa el Sistema de Gerencia Basado en Gestión por Resultados. vi) Se desarrollan esfuerzos orientados a impulsar la transparencia en la gestión pública, particularmente a través del programa de compras y adquisiciones del Estado, Dirección Ejecutiva de Ingresos, plan contra la corrupción en el Poder Ejecutivo, rendición de cuentas y auditoría social de los recursos descentralizados. vii) Se formula y aprueba en forma concertada la metodología de priorización de proyectos de la ERP. viii) Se formulan políticas macroeconómicas tendentes al crecimiento pro pobre. ix) Se formulan políticas sectoriales y desarrollo social articuladas a una visión de país de largo plazo. x) Se promueven políticas orientadas a la construcción de ciudadanía. En el marco de esta nueva concepción de la ERP, se evaluó la pertinencia de profundizar en el proceso iniciado, así como de ejecutar y/o profundizar durante los años 2008 y 2009 una serie de tareas que son necesarias para alcanzar los objetivos y metas de la ERP y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, todas ellas relacionadas con una revisión a fondo de varios aspectos que son relevantes al proceso. Un esfuerzo significativo es el haber concertado entre gobierno y sociedad civil, con el apoyo de la cooperación internacional, una amplia agenda de trabajo, la cual ha permitido el surgimiento de una nueva dinámica en el conjunto de relaciones técnicas y políticas, muy favorable hacia una estrategia de concertación alrededor de diferentes temas relevantes en la ejecución de la ERP. Ante esta coyuntura favorable, la agenda concertada ofrece un amplio espacio para definir un tiempo de transición para los años 2008-2009, durante el cual se plantea una serie de actividades que tienen conexión la una con la otra, aunque no necesariamente son secuenciales:

1. Evaluación intermedia Se ha llegado a la mitad del período de ejecución de la ERP, por lo cual es pertinente llevar a cabo una evaluación de medio término, la cual será ejecutada por un ente externo especializado en el tema, que goce de credibilidad, capacidad y confianza, a fin de medir el avance de las variables e indicadores definidos desde el inicio del proceso de ejecución de la ERP. Los resultados se convertirán en un insumo fundamental para realizar los ajustes y aproximaciones sucesivas que el proceso ERP requiere, a fin de ser más efectivos y eficaces en el cumplimiento de los objetivos y metas. A los resultados de la evaluación intermedia se suman los aportes de la auditoría social realizada por la sociedad civil y el control que por ley le corresponde al Tribunal Superior de Cuentas. Éstos y otros insumos son elementos que aportan a los procesos de ajuste periódicos que la ERP debe realizar en el curso del proceso de ejecución e implementación de las diferentes políticas, programas y proyectos. 2. Diseño e implementación de un Programa Nacional de Auditoría Social El país cuenta con una serie de experiencias e iniciativas relacionadas con la auditoría social, que permitió que se impulsaran dinámicas similares en distintos ámbitos del país y facilitó la constitución de escuelas de auditoría social, e iniciativas de transferencias de experiencias entre regiones del país y a nivel internacional; todo ello ha creado condiciones favorables para fortalecer aún más el proceso.

CAPÍTULO VI: LA ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA VISTA COMO PROCESO

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Una de ellas es la constitución del Grupo Núcleo Interinstitucional que surge a partir de la iniciativa de la Oficina del Comisionado Presidencial para la reducción de la Pobreza, que convocó, en junio del año 2006, a diferentes entidades del sector público, a las organizaciones de la sociedad civil que se aglutinan en el Consejo Consultivo de la ERP, a la Universidad Nacional Autónoma de Honduras y a diferentes agencias de la Cooperación Internacional con el objetivo de iniciar un diálogo abierto y propositivo sobre el tema de las Auditorías Sociales. Ese año se avanzó significativamente en el análisis de las diferentes metodologías utilizadas en el país al respecto y las iniciativas de escuelas de formación en la materia. Durante el año 2007 el Gabinete Social aprobó la metodología de Auditoría Social de la ERP, previa consulta en el seno del Consejo Consultivo, la cual había sido formulada por el Grupo Núcleo Interinstitucional y probada en más de 40 municipios del país. Durante los años 2007 y 2008 el GSC, a través de su Unidad Técnica, ha coordinado lo relacionado a una Alianza Nacional para la Auditoría Social que certifique, organice, ejecute y sistematice el Sistema Nacional de Auditoría Social para respaldar el movimiento anticorrupción y pro transparencia que se está gestando en todo el país, con el concurso de muchos grupos de ciudadanos y de organizaciones, y que deberá utilizar la información sistematizada con relación al manejo de los recursos ERP, iniciando por los de Alivio de Deuda y avanzando progresivamente hasta abarcar a todos los recursos ERP. En la medida en que la auditoría social brinde los frutos esperados, en esa medida se sustentará la confianza y la credibilidad de la ciudadanía en el proceso de la Estrategia. Dicho proceso ha sido concertado en el seno del Grupo Núcleo Interinstitucional integrado por representantes de gobierno, sociedad civil y cooperación internacional. Los recursos de este programa deberán ser gestionados una vez que se haya formulado el Sistema Nacional de Auditoría Social. 3. Diseño de un Plan Nacional de construcción de ciudadanía La nueva ERP se centra en las personas. En tal sentido, debe procurar impulsar acciones de capacitación, organización social y formación humana que promuevan y según su naturaleza establezcan las condiciones para un desarrollo integral, basado en una práctica ciudadana comprometida, solidaria, responsable y activa, como soporte del proceso de desarrollo territorial sostenible. Las propias organizaciones miembros del GSC participarán en la elaboración de la propuesta del programa y en la coordinación de su ejecución. La organización y capacitación debe abarcar el fortalecimiento de las capacidades humanas de las organizaciones de sociedad civil en sus diferentes niveles. Los siguientes son algunos subprogramas de este programa de construcción de ciudadanía, aunque no son los únicos:

a) Educación ciudadana

Este postulado reconoce a las personas como protagonistas del proceso de desarrollo, dotadas de capacidad para generar bienes económicos y culturales, ejercer el poder político y disfrutar del bienestar social. Lo anterior se logrará en la medida en que se les estimule con prácticas educativas que amplíen sus horizontes de libertad, a partir de los territorios en que viven. Las prácticas educativas que aquí se consideran deben favorecer el desarrollo de la inteligencia, el conocimiento y “saberes” entre los diferentes actores sociales y buscar una síntesis creadora que propicie un mejor entendimiento del contexto natural e histórico en que se materializan las acciones de desarrollo.


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Una práctica comprometida con objetivos educacionales debe asegurar un abordaje global de la realidad y debe, asimismo, tomar en consideración las dicotomías existentes entre teoría y práctica, subjetivo y objetivo, individual y colectivo, psicológico y sociológico, espiritual y corporal y enseñanza-aprendizaje.

Desde esta perspectiva, es fundamental que las comunidades estén dispuestas a superar constantes desafíos, y que desplieguen toda su capacidad de aprender a aprender, de analizar la información y no sólo consumirla; de evaluar la realidad social, económica, política y cultural a su alrededor, de trabajar y tomar decisiones en grupo y, finalmente, de localizar el conocimiento acumulado y hacer uso de él, partiendo del desarrollo de una conciencia crítica y no de una conciencia ingenua. En esta perspectiva, es necesario plantearse las prácticas individuales o familiares que tienen efectos negativos en el entorno tales como el alcoholismo, la drogadicción, las asociaciones ilícitas y otros comportamientos sociales a fin de analizarlas objetiva y científicamente, al tiempo que se busca las alternativas de solución, sea de carácter individual, familiar, gremial o comunitario. En este sentido las alianzas entre gobierno, ciudadanía, sociedad civil y cooperación internacional son pertinentes e imprescindibles.

b) Organización comunitaria y fortalecimiento de capacidades locales Comprende la conformación de diversos proyectos de construcción de ciudadanía, que significarán el logro de una autoestima adecuada del liderazgo local, con niveles de organización e incidencia cualitativamente mejorada, que signifique una interlocución válida, de la ciudadanía en sus diferentes instancias representativas ante el Estado, bajo el supuesto de que los niveles educativos y de formación de capacidades locales humanas (tecnológicas y sociales) van en ascenso, constituyéndose en la base fundamental que sustenta la concreción de los objetivos de la ERP. Dentro de este esquema de fortalecimiento se incluyen las capacidades técnicas de las municipalidades, dado el rol de interlocución ciudadana que realizan como la primera autoridad más directamente vinculada con la ciudadanía a nivel local.

c) Concertación de agenda mínima nacional en diferentes ámbitos territoriales

La activa participación de la ciudadanía y de sus organizaciones en el proceso de reducción de la pobreza irá generando las condiciones básicas necesarias para que el país se organice y estructure progresiva y gradualmente, en cada región, con la participación de las autoridades legítimamente electas y de la ciudadanía. Asimismo, contribuirá a que se formulen los diagnósticos y las propuestas de desarrollo requeridas, efectuando la concertación correspondiente en el marco de la legislación vigente y de acuerdo a las especificidades territoriales a todos los niveles. En materia de Auditoría Social se promoverá los siguientes aspectos: i) Contar con estructuras regionales, departamentales, de mancomunidades y a nivel local. ii) Disponer de adecuados niveles de representatividad y credibilidad. iii) El gobierno avanzará significativamente en la organización de la gestión pública descentralizada y transparente. iv) Las organizaciones de la sociedad civil desarrollarán sus estructuras representativas y las capacitarán con alta responsabilidad social. De esta forma, la elaboración de los presupuestos participativos tendrá gran fluidez y las contrapartes gubernamentales y de la sociedad civil tendrán mayores niveles de comunicación, confianza, credibilidad y responsabilidad mutuas.


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4. Diseño de una estrategia de sostenibilidad financiera y expansión de los proyectos productivos y sociales

Aparte de las responsabilidades que asume el Gobierno respecto a la sostenibilidad financiera, institucional y social de la ERP como política de Estado, la ERP debe establecer una estrategia que promueva la creación de fondos revolventes para los proyectos productivos y sociales que tengan posibilidades reales, a fin de que los destinatarios puedan disponer de alternativas económicas locales propias para el crecimiento, sostenibilidad y diversificación de sus proyectos. Esta estrategia tiene múltiples motivaciones y beneficios: i) estimular el sentido de solidaridad y responsabilidad social de la ciudadanía; ii) promover el criterio de sostenibilidad en cualquier actividad; iii) promover el sentido de eficiencia, eficacia, y; iv) estimular la previsión social y empresarial.

Al llegar a la fase final de cada proyecto o programa de carácter económico a nivel micro, los ciudadanos que recibieron algún tipo de beneficio personal, familiar o empresarial podrán disponer de recursos propios derivados de sus mismas previsiones, para replicar y multiplicar con otros ciudadanos o grupos aún no beneficiarios experiencias similares lo cual es una muestra de una nueva actitud de los ciudadanos para enfrentar crisis socioeconómicas familiares y comunitarias. De igual manera, el Estado, a través del órgano administrativo (el gobierno), deberá, en el marco de los presupuestos plurianuales del FRP, establecer los mecanismos y sistemas de captación y asignación de recursos apropiados para satisfacer los requerimientos de la ERP, particularmente de aquellos programas y proyectos que hayan sido priorizados conforme a la metodología aprobada al efecto. En tal sentido, los ejes transversales deberán contar con asignaciones especificas, y en particular, el eje de descentralización por contribuir directamente a tres propósitos fundamentales: i) la democratización y la gobernabilidad; ii) un mayor impacto directo en la población en situación de pobreza, y; iii) generación de condiciones para la sostenibilidad para la ERP en las diferentes localidades, regiones, y ámbitos territoriales. En consecuencia, como todo proceso de descentralización debe enmarcarse en un proceso de ordenamiento territorial y de una visión de Estado y de gobierno, la administración pública deberá identificar los recursos apropiados que permitan avanzar en ambos procesos, ordenamiento territorial y descentralización, y por ende el fortalecimiento de las instancias responsables de la promoción de los mismos, entendiendo como tales entes públicos y organizaciones de la sociedad civil. El Estado hondureño, tomando en consideración la relevancia de la ERP y la adopción de compromisos internacionales relacionados con ésta, además de la gestión de recursos frescos con la cooperación internacional, deberá promover la concertación de un nuevo pacto fiscal que, aunado a una mayor movilización del ahorro interno, estén orientados a establecer sistemas de solidaridad en el ámbito local, que faciliten la disponibilidad del financiamiento requerido para la ERP en el mediano y largo plazo. La propuesta es que durante todo el proceso de la ERP se vaya generando progresivamente recursos, metodologías y tecnologías apropiadas para impulsar un proceso endógeno de crecimiento de base amplia y para la generación autogestionada de riqueza a largo plazo, con la participación de todos los sectores y actores, disminuyendo o eliminando la dependencia de


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recursos externos. En esta perspectiva, los recursos de las remesas familiares pueden cumplir un papel importante para el desarrollo de las comunidades, en consorcio con los recursos del gobierno central y de los gobiernos locales para el desarrollo de proyectos comunitarios de infraestructura social y productiva.

5. Consolidar y ampliar el sistema de transferencias ERP a municipalidades,

fortaleciendo la participación ciudadana en los espacios de decisión local. El Gobierno de la República, partiendo de las políticas, estrategias, planes y programas definidos nacionalmente, conforme a la normativa vigente en el país y en el marco de una Política Nacional de Descentralización y de la Agenda Mínima de Descentralización, definirá, previa consulta con el CCERP, los mecanismos para la transferencia de recursos a nivel local, de conformidad a las prioridades definidas en ese ámbito en amplios procesos participativos. Se continuará aplicando la modalidad de ejecución descentralizada de recursos ERP que se ha venido impulsando desde el año 2006. En todo caso, las evaluaciones que se hagan de este proceso y de la ERP en su totalidad permitirán definir nuevas modalidades para su ejecución, las cuales siempre deberán ser compatibles con el proceso de descentralización. 6. La ejecución descentralizada de ERP a través de espacios territoriales subnacionales

(regiones) Un paso imprescindible para la ERP es su vinculación con el Plan de Nación de largo plazo, del cual debe ser elemento constitutivo fundamental, y los correspondientes Planes Nacionales de Desarrollo. Con la aprobación de este instrumento se procederá en el mediano plazo a impulsar un proceso de planificación regional que tratará, por un lado, de potenciar el desarrollo socioproductivo nacional a partir de las potencialidades que se identifiquen en cada región; y, por el otro, adaptar a las particularidades regionales la implementación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. Un insumo importante que contribuirá a este proceso lo constituyen las estrategias regionales y los planes de desarrollo municipal y departamental, los cuales serán sometidos a un necesario proceso de revisión y adecuación de acuerdo a las pautas del ordenamiento territorial y la planificación regional en marcha, y a otros criterios definidos en incisos anteriores de este documento. Como lo dispone la Ley de Ordenamiento Territorial, la definición de regiones será “potestad del gobierno central”. El principal criterio para la zonificación territorial, de acuerdo a esta misma ley, será el uso potencial del territorio, a partir del cual habrá que definir su orientación socioproductiva y su consiguiente aporte a las estrategias nacionales y sectoriales de desarrollo. La zonificación territorial deberá además hacer una consideración especial de dos instancias de desagregación territorial: el departamento y la mancomunidad. Al nivel departamental se deberá tomar en cuenta la Ley de Municipalidades, que establece una figura denominada Consejo Departamental de Desarrollo (CDD) y la Ley de Ordenamiento Territorial, que establece la figura de un Consejo Departamental de Ordenamiento Territorial (CODOT). En todo caso, se analizarán las condiciones de determinados departamentos que por sus características propias puedan ser considerados como región.


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La modalidad de descentralización a nivel de mancomunidades podrá operar en la medida que así lo acuerden las municipalidades y que las experiencias regionales y departamentales aporten los elementos de juicio suficientes para ejecutarla. Este tipo de descentralización se podrá proponer como una opción que facilite el manejo de recursos para ejecutar programas, proyectos u otro tipo de actividades que consoliden determinados procesos de desarrollo o de fortalecimiento local. Mientras tanto, es necesario que en el corto plazo el país fortalezca y avance en el proceso de descentralización de sus intervenciones en cuanto a la ERP. Por tal razón, se ha concertado la ejecución de una experiencia piloto en la zona occidental (que comprende los departamentos de Copán, Ocotepeque y Lempira), de la cual se extraerán importantes experiencias de gestión descentralizada que podrán replicarse en otros procesos regionales en la medida que resulten exitosas. Esta experiencia piloto, realizada en el marco del Espacio Regional de Occidente (EROC), ha sido considerada por dos razones fundamentales: a) es la región que observa los más altos índices de pobreza, y; b) es una de las regiones con un significativo avance respecto a la construcción de ciudadanía, especialmente en cuanto a la organización de la base comunitaria, la capacitación e implementación de los procesos de auditoría social y la asesoría e incidencia con gobiernos municipales, entre otros factores relevantes. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil representadas en el CC-ERP privilegiarán el trabajo de las estructuras de gestión regional existentes en la actualidad, para impulsar la ejecución de la ERP. 7. Réplica de buenas prácticas, creación y consolidación de mecanismos de

sostenibilidad El avance en el tiempo y el proceso mismo de la ERP permitirán realizar evaluaciones de las experiencias de gestión descentralizada en sus diferentes modalidades, aportando así propuestas sobre la pertinencia o no de las réplicas en otros espacios territoriales. Es de suponer que durante todo el proceso de implementación de la ERP actualizada se constituirán diversos mecanismos para asegurar la sostenibilidad de la dinámica de combate a la pobreza en el ámbito territorial mediante la generación y potenciación de capital social, entre los cuales pueden mencionarse: recursos familiares, comunitarios, municipales, departamentales, regionales, de mancomunidades y de otra naturaleza, derivados tanto de los propios recursos generados localmente, como de los aportes del Estado y de donaciones locales o internacionales. Todas estas experiencias deberán ser evaluadas con el fin de considerar su continuidad o permanencia. Asimismo, la ejecución de los programas y proyectos ERP, particularmente en cuanto a su impacto, también deberá ser objeto de evaluación, con el propósito de determinar su continuidad, reorientación, réplica o eliminación. 8. La evaluación final de la ERP La ERP deberá ser objeto de una evaluación final que deberá comprender la disponibilidad de recursos en el FRP, y así determinar la ampliación de la vigencia de la misma, o los cursos de acción a seguir.


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La ERP deberá constituirse en un componente fundamental en el Plan de Nación y de los Planes Nacionales de Desarrollo, los que contendrán todas las estrategias complementarias y sinérgicas de la acción institucional pública, y en su caso privada, para el logro del desarrollo nacional sostenible. 9. Plan de Implementación de la ERP

La ERP en su versión actualizada se concibe como un marco general de política nacional cuyo objetivo principal es la reducción de la pobreza. Con una visión de largo plazo que alcanza hasta el año 2015 para el logro de las metas globales definidas, su implementación abarca tres períodos de gobierno. Asimismo, la ERP constituye un marco de política flexible que requiere y debe ser actualizado cada cierto período de tiempo, en función de los avances logrados en su ejecución y las modificaciones que se presenten en el entorno; de igual manera, requiere de la interacción de todos los sectores y el apoyo decidido de la cooperación internacional, y de acciones concretas y específicas a diferentes niveles de implementación. No obstante, debe considerarse que los recursos son limitados, por lo cual los procesos vinculados deben ser priorizados y focalizados sobre la base de un ordenamiento. Para ello se considera necesaria la formulación de un Plan de Implementación de la Estrategia.

El Plan de Implementación de la ERP es un marco operativo que ordena en el tiempo, en función de la prioridad por su impacto y la disponibilidad de recursos financieros, las acciones y procesos definidos en la ERP, a efecto de que su implementación conlleve al logro de las metas previstas. Es importante señalar que aunque se parte de un primer plan definido para el 2008 – 2011, sucesivamente deberán irse formulando los correspondientes planes cuatrienales. La formulación de Planes de Implementación que abarquen dos períodos de gobierno asegurará la continuidad y fortalecerá la sostenibilidad de la ERP independientemente de los cambios de gobierno. El Plan de Implementación deberá desarrollar al menos las siguientes áreas: 1. Priorización con base en la nueva estructura programática y metodología aprobada, y

ejecución de los programas y proyectos. 2. Desarrollo e implementación de medidas de política. 3. Mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles definidos en el marco operativo e

institucional. 4. Acciones y procesos vinculados al seguimiento y evaluación de la ERP. 5. Acciones orientadas a fortalecer la participación ciudadana en el proceso de

implementación, seguimiento, control, auditoría social y evaluación de la ERP, en particular de las experiencias de ejecución descentralizada de la misma.

6. Formulación y ejecución de una estrategia novedosa de consecución de recursos financieros, técnicos y otros requeridos para el logro de los objetivos y metas previstas.

7. Desarrollo de investigaciones en temas claves para la implementación efectiva de la ERP. El Plan será formulado por un equipo técnico, integrado por representantes de gobierno y sociedad civil, con el apoyo de la cooperación internacional. El proceso de formulación será conducido por la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT) del Despacho de la Presidencia. Previo a su puesta en marcha, el Plan debe ser presentado ante el CCERP y aprobado en el Gabinete Social.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO VVIIII:: MMAARRCCOO IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL YY OOPPEERRAATTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP

Las acciones de los tres actores comprometidos en la ERP: Gobierno, organizaciones de sociedad civil y representantes observadores del G-16, deben orientarse al fortalecimiento del marco legal e institucional, así como de la participación ciudadana en los diferentes ámbitos territoriales. De esta manera se genera confianza mutua y eficacia en el proceso, al evitar la creación de nuevas estructuras, instituciones o entidades, salvo en casos debidamente calificados, en las cuales se requiera la creación de nuevas que cumplan funciones no asignadas o sustituyan a entidades preexistentes que deben ser readecuadas conforme a los cambios que se presenten en el entorno imperante. Se trata de otorgar plena vigencia, aplicabilidad y operacionalización al marco legal existente y sus reformas. En todo caso, se debe procurar que dicho marco sea fluido y expedito, agilizando decisiones para que los beneficios lleguen en forma oportuna a los destinatarios finales. El proceso de descentralización implica el traslado paulatino de ciertos niveles de poder de decisión, responsabilidades y recursos a las instancias municipales y locales. Si bien es cierto que la legislación actual no cuenta con ninguna figura o instancia regional de gestión del desarrollo y de recursos, en un proceso analítico profundo e incluyente se considerará, para formular las propuestas del caso, la pertinencia y funciones de instancias de cooperación público-privadas en esta materia, lo cual implica importantes ajustes en la normativa institucional. Las prácticas de regionalización se originaron en esfuerzos de planificación territorial, que en su momento tuvieron mucha importancia; sin embargo, la adopción de una serie de políticas y medidas en el marco del ajuste estructural de la economía provocó su abandono, quedando reducidas a esfuerzos de instituciones aisladas, desapareciendo los esfuerzos interinstitucionales orientados a mejorar los impactos de las intervenciones en los territorios, con excepción de algunos proyectos específicos transitorios. En los ámbitos nacional y regional, se determinarán niveles de competencias, de consulta y de concertación. La dirección estratégica de las acciones de la ERP, lo mismo que su evaluación, le corresponden por ley al Gabinete Social, en consulta con el CC-ERP. Las instancias municipales tendrán la responsabilidad de decisión, ejecución y seguimiento de los planes y estrategias acordados en el ámbito municipal y, según les corresponda, en los ámbitos regionales, en cooperación y coordinación con las instancias que pudieren existir en dicho espacio. En el ámbito local, las comunidades participarán en las diferentes etapas del ciclo de proyectos, desde la identificación de sus más apremiantes necesidades y demandas, hasta la formulación y, en los casos que corresponda, en la ejecución de los planes comunitarios, planes de inversión municipal y planes de desarrollo municipal, así como planes de desarrollo departamental. También serán responsables de la realización de los procesos de auditoría social. La estructura institucional y operativa es un aspecto determinante para alcanzar los logros esperados de la ERP. En efecto, las instituciones e instancias que la conforman definen las reglas del juego bajo las cuales interactúan los beneficiarios y los responsables en los diferentes niveles, influenciando la evolución y la dinámica de la estrategia y su impacto. Así, los resultados en la reducción de la pobreza pueden ser optimizados si se mejora la interacción y por ende la institucionalidad.


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A partir del enfoque de integralidad, los requerimientos de equidad y del enfoque de derechos, de activos y de medios de vida, para la ERP es vital dimensionar la importancia de: i) mejorar la eficiencia y efectividad de las instituciones y sectores; ii) ampliar y fortalecer los niveles de coordinación; iii) establecer y consolidar las alianzas estratégicas; iv) mejorar y modernizar la gerencia y las capacidades técnicas del país. Estos requerimientos se derivan de los múltiples frentes que deben ser articulados y coordinados, así como los cuantiosos recursos humanos y financieros que deben ser optimizados para lograr las metas en los tiempos previstos. Toda la acción del marco institucional debe procurar la sostenibilidad de las acciones, fundamentándose en la inclusión ciudadana y la gestión democrática, para lo cual es necesario avanzar en la formulación e implementación de procesos como los siguientes:

I. Establecimiento de mecanismos de coordinación y complementariedad entre las diferentes esferas que participan de la administración pública, con un enfoque de integralidad por parte de las organizaciones e instituciones de gobierno, sociedad civil y cooperación internacional.

II. Definición de funciones y responsabilidades de las entidades, particularmente del sector

público, en los niveles político, técnico y ejecutivo de la gestión. III. Herramientas gerenciales y capacidades para producir información, monitorear y evaluar

los resultados y el impacto, asignar los recursos de acuerdo a prioridades y controlar la calidad de los resultados del gasto.

IV. Generación de mecanismos y espacios para hacer efectiva la transparencia, incorporando

de manera activa el control ciudadano y la auditoría social sobre los resultados obtenidos.

V. Desarrollo de mecanismos y espacios de participación ciudadana en los niveles central, regional, municipal y local, que contribuyan a generar la apropiación, credibilidad, continuidad de la ERP y velar por el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como generar alianzas estratégicas para el desarrollo de acciones que contribuyan a los propósitos de reducción de la pobreza.

VI. En el seno del CCERP, se analizará la viabilidad de constituir una instancia de carácter

técnico que analice propuestas que se presentarán al Consejo, las cuales deberán ser concertadas previo a elevarse a los niveles superiores de decisión. Asimismo, se analizará la conveniencia de establecer una instancia de seguimiento a las decisiones adoptadas en el CCERP, en la cual estén representados los diferentes actores participantes. Dicha instancia tendría la responsabilidad relativa al seguimiento de aquellas decisiones del Consejo que no correspondan a un ámbito institucional específico y exclusivo. El CCERP requiere de ese núcleo de tipo operativo, que pueda, en el marco de una delegación expresa por parte del órgano colegiado, adoptar decisiones cuando los casos o las circunstancias lo ameriten, debiendo informar de inmediato al Consejo.

VII. Definir con mayor precisión los mecanismos de coordinación entre el gobierno central,

gobiernos municipales, otras instancias locales representativas y, en su caso y momento, de las estructuras regionales.

CAPÍTULO VII: MARCO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA ERP

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VIII. Es imprescindible la aprobación definitiva del Reglamento Interno del CCERP, a fin de precisar las responsabilidades que corresponden a los representantes del gobierno, sociedad civil (ejemplo, Auditoría Social) y la cooperación internacional en el Consejo.

AA.. MMAARRCCOO IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL AACCTTUUAALL YY SSUUSS RREESSTTRRIICCCCIIOONNEESS La estructura organizativa de la ERP que ha venido operando establece cinco niveles para la ejecución y el seguimiento de la Estrategia: i) decisión política; ii) decisión técnico-política; iii) apoyo técnico; iv) seguimiento y monitoreo, y; v) ejecución. En esta estructura se integran una diversidad de instancias gubernamentales, organizaciones de la población, municipalidades, ONG, sector privado y cooperación externan con sus propios procedimientos operativos. Debido a que tal diseño institucional corresponde al enfoque sectorial tradicional, la ERP pierde algunos elementos de la integralidad requerida. En primer lugar, porque las instancias máximas de decisión política y de liderazgo en la ejecución de la Estrategia recaen únicamente sobre el Gabinete Social y el Consejo Consultivo de la ERP, de conformidad a la ley. De este modo, se deja de lado la vinculación operativa con la dimensión económica y productiva de la estrategia. Como resultado, se limita la armonización y la integración de acciones entre la política social y la política económica, así como con otras políticas sectoriales que componen la integralidad macro e institucional. Es por ello que para mejorar la interacción entre la política social y las otras políticas sectoriales se precisa de una mayor coordinación entre los diferentes gabinetes sectoriales. En segundo lugar, debido a las restricciones internas propias del Consejo Consultivo, no se ha logrado el propósito de establecer espacios de participación y diálogo con las esferas representativas de la sociedad, los cuales son indispensables para retroalimentar al gobierno. En tal sentido, es preciso mejorar el funcionamiento del CCERP y garantizar la vinculación directa entre los representantes sectoriales en dicho Consejo y la totalidad de las organizaciones de cada sector representado para expresar sus legítimas posiciones e informar debidamente a sus miembros. Otro aspecto que se debe destacar es la confusión que se da entre los niveles de decisión técnico-político y los de apoyo técnico. La interacción entre estos dos niveles no siempre permite establecer con claridad el ámbito de las competencias técnicas ni tampoco el de las decisiones políticas. Esto impide identificar responsables por las decisiones al interior del gobierno, al otorgar atribuciones a los niveles técnicos que no son de su competencia. Se debe recordar que los organismos técnicos cumplen, además de su función ejecutiva, otras de asesoría y recomendación, y que las decisiones que afectan la integralidad de la ERP solo deben ser adoptadas por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, o por delegación de éstos en los Gabinetes correspondientes, o en su caso por las instancias legales creadas al efecto. Por otro lado, el actual marco operativo evidencia falta de claridad respecto a las instancias de la administración nacional que coordinan las funciones técnicas relacionadas con la ERP, incluyendo las de evaluación y seguimiento. Asimismo, dispersa dichas funciones en tres Secretarías de Estado (Despacho de la Presidencia, SETCO y SEFIN), sin separar las funciones técnicas de alcance sectorial de aquellas que tienen que ver con la planificación nacional, de las cuales depende la integralidad de la ERP. Al respecto, cabe señalar que la responsabilidad por el seguimiento en la organización actual recae en dos herramientas


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tecnológicas, SIAFI y SIERP, las cuales, por sí mismas, no son sino instrumentos para el cumplimiento de una función que es en esencia de carácter técnico. En respuesta a los problemas señalados, y dado que es imprescindible cumplir con las metas propuestas para el año 2015, el nuevo enfoque de integralidad de la ERP requiere realizar ajustes a su organización institucional y operativa. BB.. PPRROOPPUUEESSTTAA DDEE MMAARRCCOO OOPPEERRAATTIIVVOO DDEE LLAA EERRPP El marco operativo para la implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza propone organizar y fortalecer la coordinación y complementariedad institucional desde y entre los tres niveles señalados: político, técnico y ejecutivo (figura VII.1). Esta propuesta se basa en la institucionalidad existente, teniendo en cuenta las leyes y decretos que rigen la administración pública.

Figura VII.1

CAPÍTULO VII: MARCO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA ERP

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El nivel político integra las instancias de orientación y decisión al más alto nivel gubernamental, como la Presidencia de la República, Consejo de Ministros, Gabinete Social, Gabinete Económico, Gabinetes Sectoriales, la Subcoordinación de Protección Social y el Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza. Involucra a su vez, los niveles de interacción con el Congreso Nacional y la interlocución con los mecanismos formales existentes de concertación y participación ciudadana, como el Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza. El nivel técnico-político incluye las áreas de planificación, presupuestación, seguimiento y evaluación a través de instancias como UNAT, SEFIN, las UPEG, las Gerencias Administrativas y las Mesas Sectoriales que apoyan tanto a las instancias de decisión, programación de recursos y ejecución de la ERP, como a los espacios de consulta y trabajo con la sociedad civil. Teniendo en cuenta las funciones asignadas por el Presidente de la República al Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza (CPRP), éste desempeña un papel activo en esta instancia. El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) es la institución técnica encargada de actualizar y aplicar las metodologías para la medición de la pobreza y la definición de estándares que garanticen la calidad, oportunidad y credibilidad de la información. El Sistema de Información de la ERP (SIERP), el Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) (en proceso de integración con el SISPU), Sistema de Información Nacional de la Cooperación Internacional (SINACOIN), el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIMUN) y el Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR) también forman parte de este nivel. Todos estos sistemas integrados y vinculados al SIERP serán la principal herramienta tecnológica para la generación y acopio de información, en apoyo a los procesos de planificación, presupuestación programática, ejecución y seguimiento y evaluación. En el nivel ejecutivo se incluye el Fondo para la Reducción de la Pobreza (FPR), como instrumento financiero y de gestión de recursos. También pertenecen a este nivel las instancias responsables de la ejecución, tanto a nivel central como a nivel descentralizado (secretarías de Estado, instituciones descentralizadas, programas y proyectos), las cuales a su vez se integran a la Red Solidaria, a través de la cual se focalizan y coordinan las acciones e intervenciones dirigidas a la protección social de las familias en condiciones de extrema pobreza. La Comisión Técnica Interinstitucional, establecida mediante Decreto Ejecutivo en el año 2007, se integra en este nivel con el objetivo de aprobar los Planes de Inversión Municipal ERP (PIM-ERP), con su correspondiente presupuesto para la ejecución descentralizada de recursos y dictaminar los correspondientes informes de avance físico, técnico y financiero. Este proceso es coordinado por el Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento aprobado por el Poder Ejecutivo, en relación a lo dispuesto en las Disposiciones Generales del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. En todos los niveles, las instancias de control, tanto del Estado (Tribunal Superior de Cuentas, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, Instituto de Acceso a la Información Pública), como ciudadanas (Comisiones Ciudadanas de Transparencia, Comisionados Municipales, Observatorios Ciudadanos, Consejo Nacional Anticorrupción, la ciudadanía, y otros actores de la sociedad civil, a través de las Auditorías Sociales), ejercen acciones según


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su ámbito de competencia, en materia de control y auditoría social respectivamente, construyendo alianzas estratégicas que contribuyen a los propósitos de la ERP. Debe revisarse detenidamente el marco operativo e institucional, al igual que los diversos programas, procediéndose a reorientar en los que sea posible aquellos que no estén cumpliendo con lo esperado, particularmente en lo que a impacto se refiere. Existen una serie de programas que son valiosos y cuya complementariedad y sostenibilidad se debe buscar junto con otros existentes. Asimismo, se debe visualizar la Estrategia como un todo, reconociendo que involucra una serie de acciones combinadas de protección social a los grupos más vulnerables y otras de naturaleza estructural que tienden a disminuir la pobreza en forma más sostenible. La discusión ha sido en qué momento son necesarias las acciones paliativas y cuándo deben desaparecer; la clave está en cómo pueden combinarse ambas para hacer que sea una verdadera estrategia global. Deben identificarse aquellos programas que más impactan en la reducción de la pobreza y aquellos que, si bien tienen un impacto menor, evitan que las personas deterioren sus niveles de vida y de recursos, cayendo en situaciones de mayor pobreza, como también aquellos otros programas que apoyan a sectores que generan empleo para que estos grupos poblacionales tengan empleo digno. Así, existen programas que actúan sobre la extrema pobreza, como la Red Solidaria, y otros que actúan sobre el espectro poblacional total, como los del Ministerio de Educación, que prepara sobre todo a los niños y jóvenes con el propósito de disminuir la pobreza tanto en el presente como en el futuro, y que actúan sobre la extrema pobreza, la pobreza e incluso la clase media. Por tanto, deben coordinarse estos programas para que respondan al conjunto de la Estrategia. Se requiere trabajar con la población que se encuentra en situación de extrema pobreza, a fin de que vayan superando esta situación paulatina y progresivamente y así lograr que la pobreza disminuya. Es con estos grupos poblacionales con los cuales la colectividad nacional, e incluso la internacional, tienen la mayor deuda. Sin embargo, si no se trabaja con los otros estamentos de pobreza, se puede provocar un deterioro en su nivel de vida hasta “caer” en la extrema pobreza. Por ejemplo, un microempresario puede tener medios de vida para sobrevivir, pero debido a la enfermedad de un familiar se deteriora su nivel de vida hasta encontrarse en una situación de extrema pobreza al verse obligado a vender sus modestos activos productivos. La diferencia en este caso puede ser el establecimiento de un sistema público eficiente de salud. Por ello, tendrá mucha importancia la coordinación de estos programas y lograr una visión más integral del proceso. En tal sentido, son vitales los esfuerzos que en esta materia se realicen en instancias como el CCERP, la Secretaría Ejecutiva y el Gabinete Social, con la participación del Comisionado para la Reducción de la Pobreza, los ministerios de línea y otros.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO VVIIIIII:: HHAACCIIAA UUNNAA GGEESSTTIIÓÓNN YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN PPOORR RREESSUULLTTAADDOOSS DDEE LLAA EERRPP

En el documento original, el seguimiento y evaluación de la ERP se concibió como un sistema de información estático y no como una herramienta de gestión. Esta característica ha sido una de las fuentes de mayor crítica a la ERP. El principal cuestionamiento radica en que la labor de su sistema de información –el SIERP- se fundamentaba en reportar lo que había pasado, pero no en lo que se esperaba que pasara. En otras palabras, no contribuía de manera oportuna al proceso de programación, gerencia e implementación de la ERP. La falta de una gestión pública orientada a resultados ha limitado el empoderamiento de este instrumento por parte de las autoridades y la inserción de sus objetivos en las actividades, productos y resultados de las diferentes instituciones de gobierno. En este documento de actualización se plantea un modelo de gestión administrativa orientada a resultados que asume a la ERP en términos de su impacto en el desarrollo, proponiendo un sistema de monitoreo y evaluación integrado a los sistemas de planificación y presupuestación por resultados. En consecuencia, el nuevo modelo hace énfasis en programar y medir los efectos e impactos en la reducción de la pobreza, en los diferentes niveles. Adicionalmente, se propone un salto cualitativo que trasciende el ejercicio programático financiero, es decir, que va más allá de la programación y monitoreo de insumos, actividades y productos del presupuesto, para fijar su horizonte en los resultados sobre la pobreza. Así, lo que se replantea es la gestión misma de la implementación de ERP. El nuevo modelo y las herramientas que lo constituyen se construyen a partir de cuatro elementos fundamentales de la gestión: i) Metas. Conducción de los acontecimientos hacia los grandes objetivos de la ERP

mediante la planificación estratégica, con metas e indicadores medibles a todos los niveles.

ii) Información sobre la marcha de la ERP a través del seguimiento y evaluación continua del proceso, para mantener informados a los diferentes actores involucrados.

iii) Gerencia. Toma de decisiones con base en evidencias derivadas de la información oportuna de la ejecución física y financiera de la ERP.

iv) Transparencia. Publicación y divulgación permanente y oportuna de la información, a fin de contribuir a la transparencia en la implementación de la ERP.

Es importante recalcar que para una gestión basada en resultados resulta imprescindible contar con objetivos definidos, con metas e indicadores de avance cuantificables en el tiempo. Si bien desde su origen esta estrategia logró consensuar 16 metas globales de largo plazo para 15 años (entre 2000 y 2015), han faltado metas e indicadores intermedios y, por consiguiente, una evaluación periódica de desempeño. La experiencia permite concluir que, si no se definen metas intermedias específicas sectoriales para el mediano y corto plazo (ver Capítulo II), no se pueden adoptar decisiones oportunas para corregir los rezagos que se presenten en el proceso de la ERP, ni se logra el compromiso de las instituciones en sus competencias específicas. Tampoco es posible establecer un marco de decisión para incorporar nuevos programas y proyectos, y menos aún definir el presupuesto requerido.


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Un paso importante en el avance hacia una gestión por resultados es la incorporación de las metas globales y las metas intermedias (sectoriales e institucionales) de la ERP en la propuesta de Bases para un Plan de Nación, que deberán ser incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo (como mínimo a 5 años), en los planes sectoriales y los planes institucionales anuales. De esta manera se configura un marco de objetivos con efectos e impactos cuantificados, con metas de productos específicos, con actividades dentro de los planes operativos y con asignaciones presupuestarias que deberán, por sí mismas, ser mecanismos más eficientes para la focalización de recursos y la vinculación operativa entre planes y presupuestos.

Figura VIII.1 La ERP como Cimiento del proceso de planeación y presupuestación nacional

De esta manera, el nuevo modelo se alimenta de tres sistemas oficiales de información básicos: el SGPR constituye la herramienta integradora de los resultados programados en los planes formulados a nivel central, en lo sectorial, institucional y de proyectos; el SIAFI es la herramienta de gestión del gasto; y el SIERP es la herramienta que solicita y reglamenta la información de estos sistemas en lo que a la gestión de la ERP se refiere, constituyéndose en un portal que integra información de gestión pública y privada en todas las etapas del proceso de implementación de la Estrategia. Con esta integración, el SIERP fortalece su condición actual. Por un lado, se convierte en un sistema que articula la información que se administra en diferentes niveles, recibiendo la información de metas de resultados programadas por el gobierno y la ejecución presupuestaria relacionada con la ERP. Por el otro, este proceso de consolidación y sistematización de metas a todos los niveles le permite incidir en la mejora de las metas que están vigentes en los mecanismos de gestión pública oficiales, en las diferentes áreas de competencia del Estado.

CAPÍTULO VIII: HACIA UNA GESTIÓN Y EVALUACIÓN POR RESULTADOS DE LA ERP

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Asimismo, el SIERP cobra un nuevo impulso, ya que debe recoger las metas establecidas en términos cuantitativos, y a partir de éstas fijar las acciones, actividades y productos que se desarrollarán a nivel institucional y evaluar su desempeño. Finalmente, el nuevo modelo está a tono y permite el cumplimiento de los cinco preceptos de la Declaración de París: • Apropiación. Los actores conocen la ERP en su conjunto, así como sus vínculos y su

armonización con los planes nacionales y sectoriales. Además, están en posibilidad de informarse acerca de los productos y actividades desarrolladas y cómo éstos contribuyen o no al cumplimiento de los objetivos de la ERP, y utilizar la información permanentemente.

• Gestión por resultados del desarrollo. La medición de efectos e impactos se convierte en el centro de la gerencia de la ERP.

• Alineación. Todas las metas nacionales, entre ellas las de la ERP, así como las sectoriales y de otro nivel, están vinculadas armónicamente en un sistema de planificación y evaluación59 por resultados que es mandatario para los ministros y gerentes públicos.

• Armonización. Facilita que los cooperantes tengan claramente definidos los productos y resultados y, en consecuencia, identifiquen con mayor facilidad los programas y proyectos financiables con independencia de la estrategia de cada cooperante.

• Rendición de cuentas mutua. Promueve la transparencia, motivando la voluntad de cada actor por publicar los resultados de sus esfuerzos en función de los objetivos de la ERP para el desarrollo y sus correspondientes metas, lo cual va más allá de cumplir con un instrumento presupuestario de control que se basa únicamente en el seguimiento y evaluación del desempeño institucional con respecto al objeto del gasto.

AA.. NNUUEEVVOO EESSTTIILLOO DDEE GGEESSTTIIÓÓNN El nuevo modelo de gerencia en la administración pública hondureña, caracterizado por una gestión orientada a resultados que incorpora como proceso fundamental la gestión de la ERP en todas las entidades del Estado, demanda el uso eficiente de la información y la utilización de herramientas modernas de planeación, presupuestación, seguimiento y evaluación. El nuevo enfoque60 implica pasar de un modelo tradicional, que concibe a las entidades como un fin en sí mismo, hacia uno en el cual las instituciones son un medio para lograr el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado61. Se trata de un cambio cultural e institucional que requiere tiempo, así como fortalecer las capacidades del Estado en áreas específicas.

59 Las Normas Generales de la Ejecución Presupuestaria 2008 (Decreto No. 27-2008), en su Artículo 124, dispone: “EI Sistema de Gerencia Basado en Gestión por Resultados (SGPR), integrado al Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP) y administrado por la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), articula, consensua, establece y monitorea los objetivos, metas e indicadores sectoriales e institucionales de las políticas gubernamentales, de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y de los planes sectoriales plurianuales, los cuales estarán en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido, las instituciones del sector público deberán rendir cuentas sobre el uso del presupuesto vigente respecto a los objetivos, metas y prioridades sectoriales e institucionales que establece el SGPR de conformidad con el Decreto PCM-22-2007, garantizando que la ejecuciónn de fondos esté orientada al cumplimiento de dichas metas”. 60 Actualmente, varios países miembros de la OCDE (como Francia, Suecia, Australia, Inglaterra, Canadá) y algunos latinoamericanos (Colombia, Chile, México, algunos Estados de Brasil y Perú) están implementando reformas hacia un modelo de gestión pública orientada a resultados. 61 Lane, J.A. (1995). The Públic Sector: Concepts, Models and Approaches. Segunda Edición., SAGE. Londres.


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Una administración gerencial de la ERP centrada en la obtención de resultados dependerá, en gran medida: 1) del fortalecimiento de la planificación y del mejoramiento en la generación de información sobre los resultados de la gestión, y 2) del grado de coordinación y complementariedad que se logre entre las instancias responsables de la planeación y de la presupuestación. Se trata, en suma, de disciplinar la gestión de las entidades públicas y orientar las asignaciones del gasto hacia los sectores prioritarios62. Por tal razón, a nivel de planeación será de suma importancia definir un conjunto de metas sectoriales e institucionales cuyo logro sea factible, en correspondencia con el Programa Financiero de Mediano Plazo. Obviamente, dichas metas deberán estar alineadas con las metas globales de la ERP, las cuales, a su vez, deberán estar contenidas en el Plan de Nación y los Planes Nacionales de Desarrollo63. El plan de implementación de estos planes nacionales deberá reflejarse en planes sectoriales, regionales, locales e institucionales que se desarrollen en el mediano plazo, de acuerdo a ley. Conforme a ley64, estos planes incluirán los lineamientos del programa de inversiones relacionados con los sectores, dichos planes serán la fuente de formulación del plan operativo anual con el cual se incorporan al proceso presupuestario anual y plurianual. El vínculo entre planificación y presupuestación deberá consolidarse a través de dos instrumentos financieros indispensables: el Programa Financiero de Mediano Plazo65 y el presupuesto por resultados (PPR). Una vez que se definan las asignaciones prioritarias en el desarrollo de los planes o estrategias del país, es decir. el qué, se establecerá la restricción presupuestaria por parte de la Secretaría de Finanzas, es decir, cuánto se puede gastar, de acuerdo al Programa Financiero de Mediano Plazo. En ese sentido, las metas de la ERP deben ser entendidas como un marco plurianual de gasto compatible con las prioridades de mediano y largo plazo del país. El presupuesto por resultados (PPR) es una herramienta que concibe a las entidades de la administración pública como unidades gerenciales con la misión de generar valor público para la ciudadanía. A diferencia del presupuesto convencional, el PPR deberá establecer una relación directa entre las metas intermedias de la ERP (expresadas como resultados de los bienes y servicios que cada entidad o sector entrega) y el presupuesto de actividades a ejecutar e insumos requeridos. En esa medida, la importancia del Presupuesto por Resultados para la ERP radica en que contribuirá a priorizar y focalizar los recursos públicos, para obtener un gasto social y gasto ERP de mayor calidad. Finalmente, el instrumento de apoyo para la toma de decisiones que conduzca al cumplimiento de los objetivos de la ERP, lo constituye el componente de Seguimiento y Evaluación, que vincula los anteriores instrumentos y da seguimiento a los resultados, productos, actividades y su ejecución financiera. La incorporación de un modelo gerencial y de estos instrumentos a la gestión de la ERP debe ser complementaria y gradual en la administración pública hondureña. Se trata de un proceso

62 Ver al respecto, Campos y Pradham (1996). Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes: Binding Governments to Fiscal Performance. Policy Research Working Paper 1646, World Bank. 63 Ley Marco de Presupuesto y Ley de Ordenamiento Territorial. 64 Ley de Presupuesto. 65 Ley Orgánica de Presupuesto.


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que requiere decisión e impulso desde el más alto nivel del gobierno, así como de incentivos para asegurar su adecuada implementación, promover el buen desempeño de las instituciones y funcionarios de la administración pública e imponer penalizaciones a estos últimos por el incumplimiento de los compromisos gubernamentales y por el mal uso de los recursos. BB.. EELL SSIISSTTEEMMAA DDEE SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN En el contexto del nuevo modelo de gestión basado en resultados, el Sistema de Seguimiento y Evaluación es una herramienta indispensable para una administración gerencial de la ERP, que juega un papel importante para la toma de decisiones del Estado en cuanto a la continuidad de sus políticas y la asignación de los recursos destinados a ejecutarlas. A través de la generación y utilización de la información bajo parámetros de calidad y oportunidad, los sistemas de seguimiento y evaluación promueven el uso eficiente y transparente de los recursos en el mediano plazo, incentivan a la administración a generar resultados para la ciudadanía y facilitan el control ciudadano y la rendición de cuentas sobre los recursos y programas públicos, apoyando firmemente a la consolidación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Cabe aclarar que cuando se alude al Sistema de Seguimiento y Evaluación se hace referencia, más que a una herramienta informática, a un modelo de gestión que integra funciones, responsabilidades y herramientas gerenciales en todas las esferas de la administración, con el fin de orientar la toma de decisiones sobre la base de compromisos y mediciones de desempeño en diferentes niveles (global e intermedios). En ese sentido, los sistemas de información deben entenderse como una herramienta ordenadora del proceso de monitoreo y evaluación de la ERP, que define normas en el registro y presentación de la información de seguimiento y evaluación en los diferentes instrumentos de gestión del modelo. En la presente sección se presentan los lineamientos generales, el alcance y los instrumentos de un Sistema de Seguimiento y Evaluación para la Estrategia de Reducción de la Pobreza, tomando como base la institucionalidad y las herramientas tecnológicas existentes. Incluye además una serie de acciones complementarias como prerrequisitos para la consolidación del sistema propuesto. En general, el Sistema de Seguimiento y Evaluación busca contribuir al logro de tres objetivos en el marco de la ERP: i) mejorar la eficacia y el impacto de las políticas, programas e instituciones; ii) incrementar la eficiencia en la programación, asignación y uso de los recursos, y; iii) asegurar la transparencia y rendición de cuentas, estimulando un activo control de la ciudadanía a través de la auditoría social.

Para lograr lo anterior, el sistema, considerando la ERP como una Política de Estado, busca los siguientes objetivos específicos:

- Establecer un vínculo permanente entre los procesos de planeación, presupuestación y

ejecución, que permita cerrar el ciclo de la gestión de resultados de la ERP.

- Asegurar que el Plan de Nación, Planes Nacionales de Desarrollo, Planes Sectoriales y los Planes Institucionales, incorporen en forma armónica las metas de la ERP.

- Contribuir a corregir los problemas de ineficiencia, dispersión y duplicidades que persisten entre programas y proyectos.


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- Generar y poner a disposición del gobierno central, gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil, cooperación internacional, y la ciudadanía en general, información oportuna y confiable sobre el avance y los resultados previstos de la ERP y retroalimentarse con información proveniente de la ciudadanía sobre las metas que se plantean y los resultados que se obtengan.

- Impulsar el avance en la calidad y oportunidad de los mecanismos de recolección y en la certificación de información pública relacionada a resultados de la ERP.

- Desarrollar capacidades para el seguimiento y evaluación en las entidades de gobierno relacionadas con la planificación y monitoreo de la gestión de la ERP.

Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, el Sistema se estructurará en tres componentes complementarios entre sí, que apuntan a integrar el ciclo de gestión de los procesos y resultados de la ERP: i) programación por resultados, ii) evaluación de impacto; iii) información y rendición de cuentas (Figura VIII.2).

Figura VIII.2 Ciclo de gestión y evaluación de la ERP

Fuente: UNAT 1. PROGRAMACIÓN POR RESULTADOS (PPR) A través de este componente se contará con un conjunto de metas e indicadores referenciales de la implementación de la ERP a nivel sectorial e institucional, para la formulación de las metas de la Visión de País 2030 y del Plan Nacional de Desarrollo. Estas metas podrán ser ajustadas con base en las recomendaciones de las evaluaciones de la ERP y atendiendo la formulación de otros procesos de la planificación nacional.


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La primera etapa de programación de resultados es el establecimiento de metas e indicadores de resultados cuantificables dentro del período de ejecución programado para la ERP. Como se mencionó al inicio, estas metas deberán estar insertas en los procesos e instrumentos oficiales de planificación para asegurar el compromiso de cumplimiento, así como su inclusión en la agenda institucional en las diferentes áreas de competencia. Una segunda etapa incluirá la programación financiera con base en el Marco Financiero de Mediano Plazo. Como parte de este proceso, se requiere establecer mecanismos que permitan visualizar la programación y ejecución del gasto público en función de los resultados de la ERP. Esto implica asignar presupuestos a los productos y resultados institucionales y sectoriales, para establecer un vínculo claro entre éstos y las prioridades de la ERP. El primer paso será definir y programar las prioridades nacionales dentro de los cuatro ejes estratégicos de la ERP. Para esto, la UNAT, en el marco del Sistema de Gestión por Resultados, articulará y acordará los compromisos de metas intermedias en correspondencia con metas globales de la ERP. Estas metas podrán ser revisadas anualmente, sobre la base de las evaluaciones que se realicen en la marcha de la ERP, en el seno de las instancias competentes. El segundo paso será que SEFIN, en coordinación con las gerencias financieras de las instituciones, asigne los recursos e identifique los renglones presupuestarios que se relacionan con el cumplimiento de las metas acordadas en el marco de la ERP. Esto permitirá al gobierno y a la ciudadanía afinar la identificación de información del gasto ERP y, con base en el seguimiento y la evaluación, conocer si se están obteniendo los resultados esperados con las asignaciones presupuestales. El tercer paso será definir una normativa, procedimientos y una metodología para integrar el proceso de planificación y presupuestación por resultados de la ERP, integrando para tal propósito un grupo de trabajo interinstitucional. Estos procesos, que se aprobarán conjuntamente entre la SEFIN y la UNAT, deberán incorporarse en las normas generales de la ejecución y la evaluación presupuestaria, para que se reflejen en el anteproyecto de presupuesto que se presenta al Congreso Nacional. En cuarto lugar, será necesario actualizar el SIERP, complementándolo con la información proveniente de los dos sistemas oficiales relacionados con el proceso de seguimiento y evaluación de la ERP: i) Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR), administrado por la UNAT, que articula la formulación y monitoreo de metas de resultados del Plan de Nación y Planes Nacionales de Desarrollo que incorporarán objetivos, metas e indicadores de la ERP, y ii) Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI), que articula la gestión financiera del presupuesto nacional de la República. De esta manera, el SIERP da un paso hacia adelante, y se constituye en un portal integrador e impulsa una organización pública con una visión y una gestión de corto, mediano y largo plazo, que fortalece la institucional actual y por tanto se consolida en los diferentes niveles de acción en la gestión pública.


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2. EVALUACIÓN DE IMPACTO Como complemento a las acciones de seguimiento al desempeño institucional respecto a los resultados y a la correspondiente orientación del gasto público, en el marco del Sistema se pondrá en marcha un componente de evaluaciones puntuales que permita identificar el impacto positivo o, en su caso, establecer las recomendaciones para corregir oportunamente las intervenciones que no hayan sido efectivas a luz de los objetivos de la ERP. Con esto se espera aumentar la efectividad en el diseño y el impacto de los programas y proyectos de la ERP. A través de este componente se realizarán valoraciones exhaustivas y sistemáticas de las principales intervenciones de la ERP para determinar sus efectos, así como para establecer su relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad66

. Con esto se busca obtener evidencia para mejorar las decisiones de política dirigidas a modificar las acciones y metas de resultados de los planes, programas e instituciones, así como incorporar nuevas intervenciones dentro de la ERP. Las políticas, programas y entidades objeto de evaluaciones focalizadas se seleccionarán de acuerdo con su importancia en la ERP sobre la base de los criterios siguientes: i) la cantidad de recursos públicos involucrados; ii) el tamaño y características de la población afectada; iii) la importancia para el sector; iv) el carácter vinculante del programa o política con los lineamientos programáticos de la ERP; v) el potencial de aplicación y replicabilidad de las lecciones derivadas de la evaluación, y; vi) la dimensión de equidad de género. El Gabinete Social conformará un Comité de Evaluación que será el encargado de definir una agenda de evaluaciones de políticas, programas y proyectos ERP, la cual será sometida a aprobación de dicho Gabinete y del Consejo de Ministros, previa consulta con el CC-ERP. La selección de las evaluaciones se hará con base en criterios técnicos y de prioridad. Para garantizar que las evaluaciones correspondan a las necesidades de información para la toma de decisiones de política y asignación presupuestal, formarán parte de este Comité la Secretaría de Finanzas (Direcciones de Presupuesto e Inversiones), la UNAT y las Secretarías de Estado e instituciones descentralizadas de los programas por evaluar que para el efecto se inviten. La UNAT será responsable de proponer las metodologías y tipos de evaluación por aplicar, así como de vigilar su cumplimiento mediante informes de supervisión técnica. Asimismo, apoyará en la definición de las fuentes y esquemas de financiación, asegurando que en ningún caso el presupuesto de evaluación supere el 1% de los recursos sujetos a evaluación67. Las recomendaciones derivadas de las evaluaciones del impacto de la ERP deberán retroalimentar y corregir las metas e indicadores de gestión institucional y sectorial elaborados a través del SGPR. En tal sentido, los procesos de evaluación en la ERP y el SGPR se complementan y se constituyen en herramientas de decisión política para la reorientación de procesos a nivel institucional y sectorial, y de la ejecución de la ERP misma. Por otro lado, se asegurará que las bases de datos de las encuestas utilizadas en las evaluaciones de impacto estén disponibles a través de la página web, de manera que se 66 Ver: The World Bank- IBRD (2000), Designing and Building a Results-Based Monitoring and Evaluation System. 67 Para asegurar la financiación de las evaluaciones, se buscará incorporar total o parcialmente los recursos en los presupuestos apropiados en cada programa o se buscará concurrencia de recursos de crédito externo y/o cooperación.


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estimule su uso para propósitos académicos y que los análisis y resultados puedan ser verificados por quien lo considere necesario. Con el propósito de garantizar mayor independencia entre los evaluadores y los ejecutores de las políticas y programas, asegurando la credibilidad de los resultados, las evaluaciones deberán ser realizadas por entidades del sector público o por instituciones del sector privado o la academia nacional o internacional no vinculadas a las instituciones evaluadas; en ambos casos deberán contar con la capacidad técnica necesaria y ser independientes administrativamente de las instituciones involucradas en la evaluación. La selección deberá realizarse a través de procesos transparentes y competitivos de contratación, de conformidad con las leyes vigentes. 3. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y RENDICIÓN DE CUENTAS El seguimiento y la evaluación constituyen un proceso continuo de generación y uso de información para retroalimentar el diseño y la ejecución de las políticas y programas con base en el análisis y la medición de los resultados de la gestión. Para que esta retroalimentación tenga lugar, el Sistema de S&E proporcionará permanentemente información pública bajo estándares de calidad, oportunidad, acceso y disponibilidad, mediante la articulación de los sistemas de información existentes. Igualmente, se definirá un plan para garantizar la automatización de los reportes en los sistemas que estén en marcha y de este modo hacer efectiva y oportuna la rendición de cuentas sobre la ERP. Los reportes oficiales deberán estar disponibles tanto en el SIERP como en los portales institucionales. Con el nuevo modelo de gestión planteado se da un paso hacia la simplificación mediante la articulación de los sistemas vinculados y la incorporación de metas que permitan evaluaciones comparativas cada vez más técnicas. De igual manera, se fortalecen los principios de transparencia y participación en los procesos de seguimiento y evaluación de la ERP, a través de la disposición de información y la rendición de cuentas.

a. Organización de la información Para que el SIERP cumpla su papel de transparentar el destino y uso de los recursos destinados a la reducción de la pobreza, deberá apoyarse en la información generada desde las instituciones y sus sistemas de gestión interna. Para esto, la UNAT propondrá a las instancias correspondientes de la ERP y supervisará el cumplimiento de una normativa técnica que facilite la identificación de información relacionada con los recursos, resultados y acciones relacionados con la Estrategia, de manera que facilite la consolidación, publicación y análisis de dicha información. Esta normativa incluirá la publicación de información relacionada con la ERP en los portales institucionales de gobierno, como información descentralizada del SIERP.

b. Disponibilidad pública de la información de la ERP Toda la información será puesta a disposición del público a través de diversos canales de información masiva y otros recursos de comunicación social. Como mínimo, la información estará disponible para consulta pública a través de un portal electrónico. Asimismo, se deberá constituir una red de usuarios con acceso a opciones más sofisticadas para análisis y discusión de temas relacionados con la ERP). Simultáneamente, deben desarrollarse espacios de información para toda la población que no tiene acceso a medios electrónicos de consulta, tales


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como periódicos, televisión, comunicaciones a través de organizaciones locales, bibliotecas públicas, documentación gratuita para el ciudadano y otros. Por otro lado, la UNAT y el Comisionado para la ERP buscarán establecer espacios con el sector privado y organizaciones de la sociedad civil a través de los cuales se asegure la demanda por información del Sistema, se promueva la discusión y el análisis permanente de los resultados de la ERP. Por esta vía se pretende mejorar y mantener la transparencia y la credibilidad que requiere la Estrategia68. En todos los casos se deberá estimular la participación de los visitantes en el sitio web y generar espacios donde se puedan expresar sugerencias, comentarios y propuestas, así como desarrollar temas sobre el contenido.

c. Rendición de cuentas Uno de los propósitos del Sistema de S&E es estimular y fortalecer la rendición de cuentas, entendida como el ejercicio mediante el cual el gobierno y las entidades que lo componen entregan información periódica, continua y consistente sobre los resultados obtenidos con los recursos asignados para la ejecución de la ERP. Esta información será proporcionada al Congreso Nacional, a los organismos de control, a las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado y a la ciudadanía en general. Junto con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, este mecanismo pretende reforzar la relación entre gobierno y sociedad. De tal forma se busca introducir incentivos para que los ejecutores produzcan información como parte de una gerencia de mejoras continuas, a diferencia de la rendición de cuentas de tipo legal ejercida por las entidades de control, que busca determinar el cumplimiento de leyes, procedimientos y normas. Para poner en marcha el esquema propuesto, el gobierno, a través de la UNAT, elaborará informes anuales de avance de la ERP y reportes de medición trimestrales de avance de metas y de la ejecución del gasto, cuyo contenido será incorporado en el informe anual que el Presidente de la República presenta al Congreso. Los informes anuales deberán establecer y analizar en forma clara la relación entre los objetivos propuestos y los logros alcanzados con base en las metas e indicadores de la ERP en el marco de la gestión pública por resultados. Asimismo, propondrá orientaciones para mejorar la ejecución. CC.. AAUUDDIITTOORRÍÍAASS EENN EELL MMAARRCCOO DDEELL PPRROOCCEESSOO DDEE SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO YY

EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN En el marco de la transparencia, entendida como la gestión mediante la cual se asegura la correcta ejecución de los recursos públicos a través de procedimientos éticos en la administración del Estado que involucran la participación ciudadana, se promoverá la aplicación de los siguientes mecanismos en la implementación de la ERP, considerando la necesidad de avanzar hacia una auditoría de resultados:

68 El desarrollo de este componente tendrá en cuenta la experiencia internacional en este campo, en particular la de los programas “Bogotá Cómo Vamos” y “Colombia Líder”, que han probado ser eficaces en el Sistema de Monitoreo y Evaluación Colombiano.


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i) Auditoría preventiva: ejercida por la Secretaría de Finanzas como control previo, a través de sistemas de administración financiera, para prevenir las infracciones a las leyes en lo referente a la gestión y administración de recursos públicos.

ii) Auditorías a posteriori: realizada por el Tribunal Superior de Cuentas a través de un

sistema de control integral contentivo de controles financieros en apego a la probidad y ética públicas. Su propósito fundamental es fiscalizar los fondos, bienes y recursos administrados por los Poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas.

iii) Auditoría social: constituye una herramienta de participación ciudadana, que tiene como

objetivo evaluar, monitorear, y dar seguimiento a políticas, programas y proyectos, procesos, presupuestos o compromisos de instituciones públicas o privadas que reciban o administren fondos públicos destinados a la reducción de la pobreza. Como resultado de la aplicación de esta herramienta se ofrecerán recomendaciones orientadas a mejorar en términos de eficiencia, eficacia, calidad, ética y/o transparencia de la gestión pública, en un marco de gobernabilidad; promover procesos de sanción pública, administrativa, civil y penal según corresponda; e incidir en la modificación de la normativa vigente cuando se demuestre que la misma es inaplicable o ineficiente. La auditoría social puede ser ejercida por la ciudadanía en los siguientes ámbitos de aplicación:

Nacional: realizada a políticas sectoriales, programas, procesos, planes, presupuesto Nacional por parte de organizaciones de sociedad civil, sectores organizados, CNA, GSC-CCERP; Regional: realizada a proyectos regionales, programas, procesos, planes, presupuestos mancomunales o regionales y locales por parte de foros regionales, espacios de concertación, organizaciones sociales regionales, comisiones ciudadanas de transparencia, y sociedad civil de la mancomunidad; Local: realizada a proyectos, programas, procesos, planes ejecutados localmente, presupuesto y PIM municipal por parte de comisionados municipales, comisiones ciudadanas de transparencia, contralores sociales, y organizaciones sociales locales.

Para lograr lo anterior se deberá desarrollar e implementar un Sistema de Auditoría Social de la ERP. El CCERP será la instancia que velará por la efectiva implementación de dicho sistema. A efecto de lograr los resultados esperados de la auditoría social, se utilizará el documento propuesto sobre la metodología de auditoría social, aprobado en Gabinete Social a propuesta del Grupo Núcleo, que contenga al menos los siguientes elementos: • Acceso a información de políticas, programas, proyectos y presupuesto de la ERP y las

organizaciones ejecutoras. • Capacitación auditores sociales. • Aplicación de herramientas. • Elaboración y presentación de informes locales, regionales y nacionales. • Presentación de informes a destinatarios de acuerdo a naturaleza de las

recomendaciones. Los destinatarios permanentes serán la población, los ejecutores, el CCERP y organismos de control público y ciudadano.

• Informe y seguimiento de las recomendaciones. • Diálogo permanente entre el Estado, sociedad civil y cooperación internacional. • Sistematización de los procesos.


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DD.. PPRROOCCEESSOO DDEE GGEESSTTIIÓÓNN YY EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP CCOONN OORRIIEENNTTAACCIIÓÓNN AA RREESSUULLTTAADDOOSS

En su primera fase, el SIERP dispuso de información centralizada sobre 70 indicadores de monitoreo de la ERP, de los cuales solo 13 (indicadores globales) permitían medir el avance o rezago respecto a la meta esperada al 2015. Esto planteaba dos limitaciones importantes: i) al tratarse de metas demasiado globales, que implicaban responsabilidades multisectoriales con efectos en el largo plazo, los compromisos institucionales se diluían al no existir claridad de la contribución particular de cada sector o institución; ii) al carecer de metas intermedias, cuantificadas al 2015, la estrategia sectorial e institucional no era clara para cada actor y por consiguiente no se podía, en la marcha, determinar y reorientar su desempeño. En el presente documento se pretende solventar esta limitación, incorporando en el Capítulo II, una propuesta de metas intermedias con valores esperados al 2015, anualizados para ser monitoreados periódicamente, con lo cual se pretende ayudar a la identificación y corrección de acciones, a fin de mejorar el desempeño institucional en relación a las prioridades de la ERP. Las metas e indicadores de resultados (globales e intermedios) de la ERP serán programados anual y plurianualmente en cada Secretaría de Estado e institución pública en el marco del Sistema de Gestión por Resultados; es decir que se incluirán en los diferentes instrumentos de gestión y evaluación por resultados que incluyen: i) el documento y metas de Visión de País 2030, ii) el Plan Nacional de Desarrollo, iii) los Planes Sectoriales, con su correspondientes procesos de presupuestación anual y plurianual, iv) Planes Operativos anuales y plurianuales. Con esto se garantiza el alineamiento y armonización de las metas y acciones de la ERP en las agendas sectoriales e institucionales vigentes.

Figura VIII.3

Una vez que las metas e indicadores han sido consolidados e integrados a los instrumentos oficiales de la gestión institucional, deberán ser sometidos a aprobación del Consejo de Ministros. Una vez aprobados por éste último, se incorporaran al Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).


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Este procedimiento se aplicará a las revisiones que surjan a la luz de las evaluaciones oficiales de la ERP. Con esta vinculación del SIERP con los instrumentos oficiales de gestión y evaluación por resultados, se pretende un proceso gradual que trata de eliminar cuatro prácticas no deseadas: i) sobreestimación de metas para presionar por mayores recursos, ii) subestimación de metas con el fin de garantizar su cumplimiento, iii) sobreestimación de resultados, para obtener mejores calificaciones en el seguimiento, y; iv) subestimación de resultados para conseguir mayores recursos. La UNAT, como administrador técnico del sistema, elaborará y dará seguimiento a la aplicación de un Manual Operativo del SIERP con el nuevo enfoque de gestión y evaluación por resultados, en el cual se ampliará el detalle de los procesos y roles del sistema. Este documento, que será sometido a consideración del Consejo Consultivo y aprobación del Gabinete Social, incluirá aspectos relacionados con procesos de información automatizados y no automatizados. Asimismo, coordinará con las UPEG la elaboración de cronogramas de reporte y la construcción de líneas base que permitan completar la información ya incorporada en el Sistema, así como los planes de mejora en los sistemas institucionales para contribuir a la calidad de la información del sistema en su conjunto. Para garantizar el cumplimiento de metas, la Secretaría del Despacho de la Presidencia, a través de la UNAT, realizará el seguimiento permanente a los resultados globales de la Estrategia y, con base en el análisis de los indicadores de desempeño, propondrá cursos de acción al Consejo de Ministros, al Gabinete Social o al Comisionado para la Reducción de la Pobreza, según sea el caso. Este marco de metas e indicadores orientado a resultados en la ERP facilitará al gobierno y a la ciudadanía monitorear la evolución de los sectores y sus correspondientes instituciones en el corto, mediano y largo plazo. EE.. AARRTTIICCUULLAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS SSIISSTTEEMMAASS DDEE IINNFFOORRMMAACCIIÓÓNN EEXXIISSTTEENNTTEESS A la fecha, el país cuenta con varios sistemas de información institucionales que tienen desigual nivel de desarrollo y sirven a distintos propósitos. Por esta razón, se requiere articularlos de tal forma que se complementen para evitar duplicidad de esfuerzos y recursos, y así optimizar y potenciar los instrumentos de gestión pública existentes. Puesto que el objetivo es consolidar el Sistema de Información para la Reducción de la Pobreza (SIERP) como principal instrumento para monitorear el cumplimiento de la ERP, los sistemas con los cuales éste debería articularse son: - El Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR), a través del cual se acuerdan las metas

de productos, servicios y resultados de desarrollo del país contenidas en los planes nacionales, sectoriales e institucionales (alineados con las metas de la ERP), se mide el progreso de éstas y se evalúa el desempeño de la gestión pública.

- El Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI): contiene los registros contables de las transacciones de las dependencias, permite programar y manejar los recursos de gasto corriente y de inversión, manejar la clasificación económica de los gastos y los ingresos y realizar el seguimiento financiero del presupuesto anual.


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- El Sistema de Inversión del Sector Público (SISPU), que se encuentra en proceso de rediseño, es el banco de proyectos y contiene la información de registro de proyectos para poder programar la inversión en el SIAFI.

- El Sistema de Información de la Cooperación Internacional (SINACOIN) contiene información de los proyectos gestionados con fondos de la cooperación internacional.

- El Sistema Nacional de Información Municipal (SINIMUN) se encuentra en proceso de diseño y su objetivo es servir de herramienta de gestión de la información municipal en aspectos financieros, contables y contractuales, así como en cuanto al avance físico de los proyectos.

- El Sistema Seguimiento de la Ejecución Descentralizada de los Fondos ERP registra y monitorea los proyectos ejecutados por las municipalidades con fondos provenientes de recursos de condonación de la ERP.

- Eventualmente, cuando el Sistema Estadístico Nacional (SEN) se integre, podrá proporcionar datos relacionados con los indicadores de la ERP

- Otros sistemas de información institucionales que actualmente se encuentran en proceso de desarrollo en diferentes Secretarías de Estado.

La articulación consiste en alimentar en línea al SIERP con toda la información de avance de los indicadores, de manera que en este sistema se integre: i) SGPR con la información de resultados esperados y ejecutados (metas de país, sectoriales e institucionales, y de los principales programas y proyectos de inversión; ii) SIAFI con la información presupuestal nacional; iii) SINIMUN con la información física y financiera de los municipios; y iv) SINACOIN con la información de la gestión de cooperación internacional por áreas programáticas de la ERP. Todos ellos en lo relacionado a información clasificada como resultados y gasto en pobreza. Para lograrlo se requiere abordar dos frentes: i) la armonización de los conceptos, y ii) la conexión funcional de la información contenida en los sistemas mencionados. En el primer frente, se debe desarrollar y acordar un documento de conceptos y nomencladores armonizados alrededor de la información que se acuerda monitorear para la ERP. Los sistemas que alimentan al SIERP deberán insertar estos conceptos y nomencladores con el propósito de facilitar su integración y automatizar, en lo posible la información que comparten. Esto requerirá esfuerzos importantes en cada sistema y un fuerte liderazgo del SIERP, estableciendo normas de integración de la información relacionada con la ERP y garantizando su cumplimiento. Con el segundo frente se busca aprovechar los avances tecnológicos actuales que permiten integrar sistemas con plataformas diferentes. Con ello se pretende la interoperabilidad de los sistemas descentralizados, utilizando protocolos de clasificación de la información acordados y tecnología de comunicaciones disponible vía Internet, con apego a las normas internacionales para proteger la seguridad de los datos. FF.. TTEEMMAASS RREELLAACCIIOONNAADDOOSS CCOONN LLAA IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEELL SSIISSTTEEMMAA Para asegurar que el Sistema de S&E de la ERP continúe fortaleciéndose, es necesario complementar los esfuerzos realizados a la fecha mediante una serie de acciones relacionadas con la organización, la operación del sistema, la incorporación de incentivos adecuados y el desarrollo y potenciación de la capacidad de las unidades responsables de gestión y evaluación en la administración pública (UPEG como ejecutores y UNAT como administrador del Sistema).


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1. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA Teniendo en cuenta la naturaleza transversal de las acciones que se requiere realizar en cada uno de los componentes mencionados, así como el vínculo que se quiere lograr entre la planeación, el presupuesto y la evaluación, se debe contar con una organización institucional sencilla para el Sistema de S&E que sea fácilmente entendida, aceptada y asimilada por todas las entidades de la administración pública y la ciudadanía en general. Con ese objetivo, se propone que el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la ERP se organice alrededor de las instancias que se detallan a continuación. En el nivel político-institucional: i) el Consejo de Ministros como la instancia máxima de orientación y decisión del Sistema, ii) Gabinete Social, iii) Comisionado Presidencial de la Reducción de la Pobreza, iv) Consejo Consultivo de la ERP, v) la Secretaría del Despacho de la Presidencia, a través de la UNAT, como administrador técnico del Sistema, y como responsable del Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR). En el nivel técnico-operativo: i) el SIERP, ii) las entidades ejecutoras de la ERP objeto de seguimiento y evaluación (Secretarías, Empresas Públicas, agencias y programas nacionales, y entidades territoriales), y iii) Instancias para la Rendición de Cuentas Control Público y Ciudadano (Figura 3).

Figura VIII.4 Vinculación y roles institucionales en la gestión y evaluación de la ERP

Fuente: UNAT.


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En el marco del sistema, las funciones principales de cada una de las instancias serán las siguientes: a. Consejo de Ministros:

a. Tomar las decisiones correctivas que considere necesarias, con base en la información de desempeño del sistema y de los análisis y evaluaciones técnicas considerando el marco presupuestario vigente.

b. Dar instrucciones a toda la administración pública que aseguren la efectiva implementación del sistema como una herramienta para la toma de decisiones.

b. Gabinete Social

a. Aprobar las metas e indicadores de la ERP que los sectores e instituciones deberán

incluir en el Sistema de Gestión por Resultados (SGPR).

b. Aprobar la estructura y orientación del sistema de gestión y monitoreo de la ERP.

c. Consensuar y aprobar el presupuesto anual y plurianual para la ERP.

d. Aprobar los informes de evaluaciones de desempeño respecto a las metas e indicadores de la ERP recolectados en el SGPR

e. Aprobar la agenda anual de evaluaciones de impacto de la ERP.

c. Comisionado Presidencial de la ERP

a. Apoyar el proceso de priorización y asignación de recursos a proyectos a nivel municipal, en conjunto con las instancias creadas y existentes para tal efecto.

b. Apoyar el seguimiento de proyectos ERP ejecutados a nivel municipal por las distintas instancias ejecutoras a nivel local.

c. Colaborar en el fortalecimiento de los procesos orientados a las auditorías sociales.

d. Consejo Consultivo de la ERP

a. Asesorar al Gabinete Social en el sistema de metas, indicadores y metodología para la gestión y evaluación de la ERP, sus programas y proyectos.

b. Conocer los informes de auditorías preventivas, a posteriori y de auditoría social, así como los informes de avance y evaluación de desempeño de la ERP.

c. Apoyar la creación de instancias de coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación a nivel descentralizado.

d. Promover mecanismos de consulta altamente participativos de instancias de gobierno y sociedad civil.


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e. Unidad de Apoyo Técnico UNAT adscrita a la Secretaría del Despacho Presidencial

a. Ser el organismo administrador o coordinador técnico de todas las actividades del Sistema.

b. Moderar metodológicamente el proceso de revisión de metas sectoriales e institucionales intermedias realizado por las UPEG en el marco de la ERP y del SGPR.

c. Dar seguimiento permanente a las metas e indicadores de resultados de la ERP.

d. Coordinar el proceso de análisis de la información relacionada con el SGPR.

e. Definir los procedimientos para alimentar y validar la información reportada al sistema.

f. Asegurar la capacitación básica en las metodologías relacionadas al sistema, tanto a las UPEG como a otros actores del sistema.

g. Proponer al Consejo de Ministros la agenda de evaluaciones y coordinar su desarrollo.

h. Apoyar la elaboración de los términos de referencia de las evaluaciones oficiales de la ERP.

i. Con base en los resultados del monitoreo y las evaluaciones, proponer cursos de acción al Consejo de Ministros, el Gabinete Social, el Comisionado para la ERP, u otros Gabinetes según sea el caso, para garantizar el cumplimiento de las metas previstas.

j. Definir las metodologías, unificar los conceptos de seguimiento y evaluación del Sistema en toda la administración pública y asegurar su difusión.

k. Promover el desarrollo de capacidades en seguimiento y evaluación en las entidades que hacen parte del sistema.

l. Definir las clasificaciones programáticas del gasto de la ERP y concertar su utilización con la Secretaría de Finanzas.

m. Coordinar con el INE la conformación y puesta en operación de un grupo de análisis y gestión de la Información para mejorar la calidad de la información relativa a la ERP.

n. Asegurar la articulación conceptual y operativa del SIERP con los otros sistemas de información existentes, dictando y dando seguimiento al cumplimiento de una normativa obligatoria para integrar la información de la ERP en el sistema.

o. Elaborar los informes periódicos de avance de la ERP.

f. Unidades Ejecutoras y sus sistemas ligados al SIERP a. Proporcionar información oportuna, de calidad, consistente, periódica y/o verificable

necesaria para el eficiente funcionamiento del Sistema.

b. Cumplir la normativa de integración de información de los sistemas que nutren el SIERP en el marco de la gestión y evaluación de resultados.

c. Fortalecer el rol de las Unidades de Planeamiento y Evaluación de Gestión (UPEG) como instancias técnicas de planificación, seguimiento y evaluación de resultados al nivel sectorial y de enlace con la UNAT y con el sistema de gestión y evaluación de la ERP.


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d. Instruir y dar seguimiento del cumplimiento de las metas intermedias de su sector o institución en el marco del SGPR

e. Asegurar que las metas intermedias de la ERP bajo su responsabilidad en el sistema orienten el proceso presupuestario y la elaboración del POA en los temas relacionados con el mismo.

f. Asumir la responsabilidad sobre la calidad de la información sectorial e institucional proporcionada al sistema.

g. Coordinar con la UNAT todas las actividades relacionadas con el seguimiento, la evaluación sectorial y la validación de la información reportada.

h. Poner en práctica las normativas y procedimientos dictadas en el marco del sistema

g. Instancias de control público y ciudadano

a. Utilizar la información del Sistema para el ejercicio de sus funciones de control público o ciudadano.

b. Hacer recomendaciones para el mejoramiento de los instrumentos y operación del Sistema.

c. Brindar información relevante sobre la ejecución de la ERP que pueda ser integrada dentro del Sistema de S&E.

2. ESQUEMA DE INCENTIVOS Con el propósito de impulsar una política de incentivos del gobierno, el sistema buscará introducir prácticas innovadoras de incentivos que premien el buen desempeño en la consecución de los resultados esperados de la ERP.

Uno de los mecanismos podría ser los incentivos de naturaleza presupuestal, mediante los cuales se otorgan a las instituciones beneficios adicionales en términos de trámites y procesos presupuestarios. Otro mecanismo podrá estar orientado al reconocimiento público a las entidades que presenten los mejores resultados en el cumplimiento de sus metas y ejecución de recursos en el marco de la ERP. Este último mecanismo podrá deberá extenderse a ciudadanos y ciudadanos, así como organizaciones destacadas por su contribución desde su ámbito de participación al logro de algún resultado importante en el ámbito de la ERP.

3. DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Con el fin de consolidar en la administración pública hondureña una cultura de gestión y evaluación de la ERP orientada por resultados, se requiere impulsar el desarrollo permanente de capacidades de seguimiento y evaluación al interior del sector público, mediante una estrategia de profesionalización de la función pública de planeación, monitoreo orientada a resultados. La UNAT presentará una propuesta de la estrategia mencionada que incluirá al menos los siguientes elementos: i) capacitación a través de talleres, seminarios y jornadas dirigidas a los funcionarios públicos y entidades privadas responsables de la ejecución de la ERP e instancias de la Sociedad Civil; ii) difusión de los conceptos, instrumentos y metodologías de gestión y


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evaluación que se aplicarán en la ERP; iii) alianzas con las principales instituciones de educación media y superior, públicas o privadas, nacionales o internacionales, para impulsar la especialización en temas relacionados con la gestión pública por resultados (diplomados, materias de especialización, etc.). Junto a la capacitación, se deberá incluir todos los aspectos relacionados con el mejoramiento de los recursos humanos, procesos y tecnología de la información a todos los niveles. Las propuestas de la estrategia de fortalecimiento deberán considerar la participación de las organización e instituciones de la sociedad civil que realizan monitoreo y auditoría o contraloría social a nivel central o local, así como los medios de comunicación, en el proceso de consolidar una cultura de evaluación del desempeño por resultados.

4. FORTALECIMIENTO DE LAS INSTANCIAS DEL SISTEMA La implementación de un sistema de seguimiento y evaluación para la ERP como el propuesto requiere esfuerzos importantes de articulación interinstitucional bajo una coordinación técnica sólida y capaz de apoyar la normativa y desarrollo metodológico que consolide un proceso de gestión y evaluación del desempeño público de largo plazo. El escenario delineado en el sistema propuesto requiere que las instituciones profesionalicen y garanticen la continuidad de los primeros pasos que se han dado para consolidar un sistema de gestión y evaluación nacional que avance en la institucionalización de prácticas de transparencia y la rendición de cuentas que incentiva el cumplimiento de resultados alrededor de Estrategia de Reducción de la Pobreza. En este contexto, la UNAT, como administrador del Sistema de Información de la ERP, y las UPEG de las instituciones ejecutoras, elaborará y someterá a consideración de las instancias decisorias del sistema un plan de fortalecimiento institucional nacional de corto y mediano plazo para garantizar un sistema de gestión y evaluación acorde a las exigencias técnicas y disponibilidad de tecnologías del proceso.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO IIXX:: PPAARRTTIICCIIPPAACCIIÓÓNN CCIIUUDDAADDAANNAA EENN EELL ÁÁMMBBIITTOO LLOOCCAALL YY AA NNIIVVEELL SSEECCTTOORRIIAALL

Para alcanzar la efectiva implementación de la ERP, la participación ciudadana se constituye en un pilar fundamental que debe estar presente en todos los procesos de ejecución de la estrategia. La total apropiación de la ERP por parte de los diferentes poderes del Estado, y especialmente por parte de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil hondureña, permitirá darle a la ERP la sostenibilidad institucional, política, social y financiera necesaria en el tiempo. Este proceso debe contar con la activa participación de la sociedad en general en los procesos de identificación, priorización, planificación, presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación. Para lograr éxitos en el combate a la pobreza no basta la estabilidad económica e incluso el crecimiento sostenido, se requiere la equidad social. Tampoco basta con una política de asignación o distribución de los activos productivos y con una planificación democrática del proceso. Es indispensable la participación activa de la población en la identificación, priorización, formulación, ejecución y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos de combate a la pobreza y a la exclusión, confirmando así que esta lucha no puede ser responsabilidad exclusivamente estatal, aún cuando al Estado le corresponde el papel estratégico de articular esfuerzos, recursos y voluntades. La ERP requiere de un debate libre y crítico, sistemático e inteligente. Por ende, es un gran reto y responsabilidad para la intelectualidad, la academia, el sector planificador, la burocracia, los actores sociales, la clase política y la cooperación internacional. Se debe buscar la concertación por materia, por territorio, por tiempo. La participación y la cohesión deben sustituir la exclusión. Lógicamente, esto requiere el compromiso serio de las élites políticas. Un problema crucial en este tema lo constituye la relación entre estructuras políticas clásicas de “participación”, requiriendo nuevas formas de movilidad social: ciudadana, gremial, empresarial, comunitaria que incorporan más variados sectores poblacionales y muy diversas modalidades de expresión pública. Así, el concepto de participación se encuentra con el concepto de poder y su nueva expresión de gobernabilidad y el “buen gobierno”, y su íntima y directa relación con el empoderamiento de los “pobres y excluidos”. Al convertirse en sujetos capaces de asegurar su ciudadanía plena, política y social, económica y cultural, además de responder a demandas urgentes, contribuirán a crear una nueva y más justa situación social, en la cual los “pobres y excluidos” pasan a constituirse en sujetos activos de un proceso mucho más amplio. Ese proceso de convergencia y de concertación de políticas públicas mediante la participación construye al mismo tiempo que instruye en el quehacer social. Instruye porque mediante el diálogo se comparten los conocimientos y experiencias y se enriquecen los enfoques y valoraciones. Construye porque confirma en la práctica valores y principios como democracia, solidaridad y los derechos humanos de primera, segunda y tercera generación, con lo cual se apunta hacia un futuro sostenible. A efecto de posibilitar el involucramiento de la sociedad civil a través de sus organizaciones, se han definido diferentes niveles, ámbitos y etapas que se describen a continuación, en las cuales se generarán procesos orientados a contar con la efectiva participación ciudadana.


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AA.. ÁÁMMBBIITTOO LLOOCCAALL En el ámbito local, así como, en el ámbito regional y de las mancomunidades, la efectiva implementación de la ERP demanda del concurso de la población en los niveles locales, municipales, departamentales. Diferentes espacios y mecanismos para propiciar la participación ciudadana se encuentran definidos en marcos normativos como la Ley de Municipalidades, Ley de Participación Ciudadana, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley del Fondo para la Reducción de la Pobreza, Ley de Ordenamiento Territorial y diferentes reglamentos. La participación ciudadana debe estar presente en la formulación de políticas y planes municipales y en todas las etapas del ciclo de vida de los programas y proyectos, en sus etapas de identificación, priorización, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de impacto.

1. FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALES

Utilizando el conocimiento local sobre las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, así como de sus necesidades, demandas y requerimientos de formulación y ejecución de proyectos, las corporaciones municipales adoptarán progresivamente políticas congruentes con las leyes del país, que estimulen la incorporación de estos segmentos poblacionales a la vida del municipio, particularmente a las actividades productivas. Se estimulará la creación de micro, pequeñas y medianas empresas, empresas de economía social y mecanismos que faciliten la disponibilidad de accesos a bienes y servicios indispensables para el mejoramiento de calidad de vida de la población.

2. ETAPA DE PLANIFICACIÓN La participación de la sociedad civil en esta etapa se hace efectiva a través de la instalación de Asambleas Comunitarias, tanto en el ámbito municipal como en Unidades Territoriales Intramunicipales e intermunicipales69. Estas instancias determinarán los requerimientos de inversión con base en las necesidades locales y su impacto en la reducción de la pobreza de sus habitantes. Cada Unidad Territorial Intramunicipal elaborará su respectivo Plan de Acción Comunitario, el cual será considerado en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y, en su caso, de las Estrategias Regionales para la Reducción de la Pobreza que se formulen al efecto, las cuales deberán estar en correspondencia con la ERP. Es importante que la ciudadanía y las organizaciones de sociedad civil en el ámbito local participen en el proceso de planificación a través de las Comisiones de Desarrollo Departamental y Municipal (CODED y CODEM). A fin de proporcionarles los elementos necesarios para el desempeño de esta tarea, se fortalecerán las capacidades municipales en materia de planificación, principalmente en lo que se refiere a planificación estratégica municipal y participativa y gestión municipal por resultados.

69 Las Unidades Territoriales Intramunicipales serán conformadas por aldeas que tienen actividades económicas comunes, que pertenecen a áreas de integración geográfica (micro cuencas, valles) o están vinculadas por otro criterio válido de asociación.

CAPÍTULO IX: PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO LOCAL Y A NIVEL SECTORIAL

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3. ETAPA DE EJECUCIÓN A propuesta de la Presidencia de la República, en el presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2006 se inició el proceso de ejecución descentralizada de recursos de alivio de deuda, De acuerdo a las disposiciones del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República para los ejercicios fiscales de los años 2006, 2007 y 2008, y sus correspondientes disposiciones reglamentarias, las municipalidades son las responsables de ejecutar los recursos de la ERP en sus comunidades. En el marco de estas disposiciones legales se abre una oportunidad para que la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil participen en la ejecución de la ERP en las diferentes etapas del ciclo de proyectos para reducción de pobreza y en la auditoría social de los procesos y recursos, como se indica más adelante. La formulación y priorización de los proyectos deben ser siempre, en toda circunstancia y todos los ámbitos municipales, previamente definidas por la comunidad en los Planes de Inversión Municipal para la ERP (PIM-ERP), en el marco de los respectivos PDM, las empresas sector social, ONG, y las diferentes modalidades de asociaciones comunitarias, entre otras, considerando las Estrategias Regionales para la Reducción de la Pobreza.

4. ETAPA DE SEGUIMIENTO A lo largo de la vigencia de la ERP, la participación de la sociedad civil en el seguimiento y monitoreo de la misma ha sido diversa. En tal sentido se ha venido constituyendo y consolidando figuras como los Comisionados Municipales, las redes de Contralores Sociales, las Comisiones Ciudadanas Municipales de Transparencia y las Juntas de Participación y Control Ciudadano, entre otras. En la actual coyuntura, el principal objetivo debe ser consolidar estas experiencias a fin de contar con una verdadera auditoría social del proceso de ejecución de la ERP. Sin embargo, es necesario adoptar nuevas decisiones para lograr la efectiva participación de la ciudadanía en el ámbito local. Para esto, se propiciará la ejecución de acciones orientadas a estimular procesos tales como:

a) Organización de la ciudadanía, estableciendo normas que faciliten y estimulen la organización social de base.

b) La interacción de los diferentes movimientos sociales, ONG, universidades y otros, a efecto de que puedan aportar conocimientos, ideas, recursos capacitados, y buenas experiencias para mejorar la gestión local.

c) El apoyo técnico a las organizaciones, generando procesos de capacitación y asistencia técnica.

d) La difusión de información, ya que el involucramiento a nivel local requiere que la población esté oportunamente informada y motivada para participar.

5. AUDITORÍA SOCIAL Se continuará otorgando apoyo efectivo y fortaleciendo el empoderamiento de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia, en el marco de procesos de elección de sus participantes, a fin de que hagan auditoría social en relación a:


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a) procesos participativos; b) destino real y evidente de los recursos respecto a la población meta beneficiaria; c) presupuestos; d) ejecución y administración de fondos y proyectos; e) informes de supervisión y evaluación de impacto; f) otros temas relevantes para la ERP.

"El proceso de auditoría social que se inicia desde la elaboración participativa de la metodología, su validación, socialización, ejecución, ajustes y sistematización de resultados corresponde a la sociedad civil. Este proceso será apoyado por las Corporaciones Municipales, la Secretaria de Gobernación y Justicia, la Oficina del Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza y otros entes gubernamentales; así mismo podrán ser apoyadas por la cooperación internacional en el marco de convenios de cooperación suscrito al respecto y de la legislación vigente en el país. La operativización de la auditoria social precisa de la conformación de una estructura que facilite su funcionalidad la cual se inicia desde el nivel local pasando por lo municipal, mancomunidades, regiones y en articulación con el grupo tripartito de auditoría social a nivel nacional representado por el gobierno, sociedad civil y cooperación internacional." BB.. NNIIVVEELL SSEECCTTOORRIIAALL En el nivel sectorial, se fomentará la participación de la población en la generación de propuestas específicas vinculadas con las áreas estratégicas de la ERP, teniendo en debida consideración los ejes transversales. En tal sentido, es de suma importancia la participación ciudadana en la formulación y seguimiento de políticas sectoriales, planes operativos anuales y estrategias de intervención (programas y proyectos) a efecto de focalizar dichos procesos en las poblaciones con mayores carencias. Las diferentes etapas en este nivel se describen a continuación.

1. ETAPA DE PLANIFICACIÓN Las Mesas Sectoriales, mecanismo de diálogo tripartito (Gobierno, sociedad civil y cooperación internacional) conformado inicialmente para dar seguimiento al Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN) y posteriormente a la ERP, se consideran como una instancia de apoyo al proceso de vinculación de los Planes Sectoriales de Largo Plazo con las metas de la ERP, así como apoyo al proceso de alineamiento y armonización de la cooperación internacional. Asimismo, se fortalecerán las Comisiones de Desarrollo Departamental (CODED) con el propósito de garantizar una verdadera articulación entre lo local y lo nacional en lo que respecta a inversiones públicas y prestación de servicios en cada jurisdicción. En tal sentido, las CODED deberán promover la constitución de mesas sectoriales departamentales o regionales que se correspondan con los procesos de las mesas sectoriales en el ámbito nacional. Esta instancia deberá manejar una visión general de las inversiones en el departamento y asegurar que lo planificado en el ámbito municipal, especialmente en aquellos municipios más pobres del departamento, refleje una autentica solución de desarrollo.

CAPÍTULO IX: PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO LOCAL Y A NIVEL SECTORIAL

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2. ETAPA DE SEGUIMIENTO Las Mesas Sectoriales, tanto en el ámbito nacional como departamental o regional, como mecanismo de diálogo y consenso, apoyarán las acciones orientadas al seguimiento de los programas y proyectos en ejecución en el marco de la planificación sectorial, la cual, como se dijo anteriormente, deberá estar vinculada a los objetivos y metas especificados en la ERP y en consonancia con los PDM; asimismo, se establecerán mecanismos de coordinación con instancias locales de ejecución. Tales requerimientos exigen fortalecer los diferentes procesos a nivel sectorial, para lo cual se desarrollarán estrategias orientadas al fortalecimiento de capacidades de los representantes en las mesas sectoriales. En tal sentido, se ha previsto el apoyo directo a los procesos de planificación sectorial mediante la contratación de técnicos y expertos para el fortalecimiento de las Unidades de Planeación y Evaluación de la Gestión (UPEG). Asimismo, se proyecta desarrollar procesos de capacitación en aspectos de planificación, gestión por resultados, seguimiento y monitoreo. En este nivel, también es importante contar con la apropiación al más alto nivel del proceso desarrollado a través de las mesas. Por ello, en la estrategia metodológica se ha definido que las Mesas Sectoriales deberán ser coordinadas por la instancia gubernamental responsable del sector, con el apoyo de las UPEG y la Unidad de Apoyo Técnico del Despacho de la Presidencia (UNAT) en lo referente a la coordinación técnica. CC.. NNIIVVEELL GGLLOOBBAALL En el nivel superior de ejecución de la ERP se ha diseñando un marco operativo constituido por las diferentes estructuras políticas y técnicas necesarias para la efectiva implementación de la Estrategia.

1. ETAPA DE PLANIFICACIÓN El CCERP, como ente asesor del Gabinete Social en materia de seguimiento y evaluación de la ERP, emitirá sus opiniones, comentarios y recomendaciones a niveles superiores, sobre la coherencia de las propuestas de los organismos técnicos correspondientes desde los ámbitos locales, departamentales y regionales, con la planificación sectorial de largo plazo y con las prioridades planteadas en los PDM. De igual forma, se contempla la participación del Consejo en el proceso de priorización de los programas y proyectos vinculados a cada área programática. Para asegurar la realización de dicha función se fortalecerán los niveles técnicos de apoyo al Consejo.

2. ETAPA DE SEGUIMIENTO La participación de la sociedad civil en el seguimiento de la ERP se consolidará en el CCERP, el cual, mediante fortalecimiento técnico de su cuerpo de apoyo, mejorará sus funciones de revisión de informes de auditoría (preventiva y posterior), consultas participativas y coordinación con agentes de seguimiento.


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Cabe señalar que para asegurar un verdadero involucramiento de la sociedad civil en las etapas de planificación y seguimiento, se considera de suma importancia lograr la legítima representatividad de los miembros del CCERP, mediante la realización de amplias asambleas sectoriales de participación y elección de sus representantes, así como el establecimiento de mecanismos de información que permitan la retroalimentación desde los sectores representados en el Consejo respecto a las propuestas que emanen del mismo.

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CCAAPPÍÍTTUULLOO XX:: RRIIEESSGGOOSS DDEE LLAA EESSTTRRAATTEEGGIIAA

Durante toda su vigencia, la ERP se ha convertido en un instrumento de política pública a la cual se ha venido adhiriendo la población, ya sea en la formulación de intervenciones, ejecución de programas y proyectos, como beneficiarios directos o parte de las auditorías sociales. Con este ejercicio participativo la sostenibilidad de la Estrategia se ha asegurado cada vez más y ha demostrado ser un instrumento flexible que puede orientar el crecimiento equitativo y la reducción de la pobreza.

Sin embargo, la ERP no ha estado ni está exenta de una serie de factores que representan riesgos en su implementación. Tales riesgos son difíciles de controlar debido a su naturaleza de externalidad (sus efectos rebasan su marco de acción y generan impactos en otras variables). No obstante, para minimizar su impacto negativo se establecerán políticas y se ejecutarán acciones al respecto. A continuación se discuten algunos de estos riesgos y se plantean estrategias para enfrentarlos y mitigar su impacto. AA.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEELL CCOONNTTEEXXTTOO MMAACCRROOEECCOONNÓÓMMIICCOO Para alcanzar las metas de la ERP se requiere un crecimiento vigoroso y sostenido de base amplia de la economía en un contexto de estabilidad financiera, que permita generar mayores recursos y asignar mejor los existentes, orientándolos hacia una mayor inversión en capital humano, la creación y fortalecimiento del capital social, el mejoramiento del clima de convivencia, el apoyo a las familias en condiciones de pobreza y todas aquellas medidas que apunten hacia la reducción de la pobreza. En materia económica existen riesgos de diversa naturaleza que pueden impactar en las condiciones del entorno económico y afectar el desempeño de la ERP. Entre ellos se pueden citar las condiciones de la economía mundial y de manera particular la evolución de la economía de los Estados Unidos, la evolución de los precios de los bienes de exportación, la trayectoria del precio del petróleo, entre otras. Tales tendencias pueden afectar negativamente la balanza de pagos o determinar procesos inflacionarios a través de excesos financieros. Por otra parte, la forma en que se desempeñen ciertas variables económicas internas puede también impactar en la implementación de la ERP, entre ellas el desempeño fiscal, la evolución de los principales agregados monetarios, la marcha de la inflación, la asignación del gasto público, entre otros.

1. ESTABILIDAD FINANCIERA Un prerrequisito para el éxito de la ERP es mantener un marco de estabilidad macroeconómica que permita que la inflación del país no difiera sustantivamente de los niveles de los principales socios comerciales y no erosione las condiciones de vida de los pobres. En este marco se deben mantener unas condiciones de competitividad que permitan asegurar el crecimiento del empleo y de los ingresos reales de los trabajadores.


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a. Riesgos financieros Desviarse de la disciplina fiscal es uno de los principales riesgos para la estabilidad financiera. Por ejemplo, pueden existir tentaciones para una mayor elevación del gasto público cuando se produce una coyuntura importante de crecimiento económico o ante demandas salariales y de exigencias de diferentes grupos y sectores. Las presiones por elevar el gasto público pueden ser muy fuertes, ya sea para atender demandas salariales de diferentes gremios profesionales o de los empleados públicos, así como por ejecutar más gasto corriente. Estas presiones podrían erosionar la sostenibilidad del gasto público y generar un efecto de desplazamiento del gasto social, del gasto ERP y de la inversión pública. Dado que una buena proporción del gasto ERP es financiada con recursos nacionales y que el alivio de deuda será decreciente en los próximos años, el financiamiento del gasto en reducción de la pobreza requiere de un crecimiento sostenido de los ingresos tributarios. La recaudación por este concepto (considerando que no se modifican los tributos) depende del ritmo de crecimiento de la economía y del proceso de mejora del sistema de recaudación, la cual dependerá, a su vez, de las mejoras en la administración y en la gestión recaudatoria. Sin duda, esto permitiría reducir la evasión y defraudación de los impuestos directos e indirectos. Es importante señalar que subyace el riesgo de drenaje de los recursos financieros del Estado hacia grupos de interés, ya sea por medio del financiamiento del déficit de las grandes empresas públicas u otros mecanismos de captura del gasto público, que competiría con la asignación de recursos para la reducción de la pobreza. Algunos de estos riesgos pueden ser reducidos a través de la creación de conciencia sobre la necesidad de mantener una disciplina fiscal y un comportamiento responsable en el manejo de los fondos públicos. Dentro de este esfuerzo destaca el compromiso nacional por alcanzar un pacto fiscal, mediante el cual se propiciaría la búsqueda de un sistema impositivo basado en la equidad tributaria, así como la eliminación progresiva del actual sistema de incentivos que fomenta la exclusión. Se debe focalizar mejor el gasto, tratando de reducir los costos administrativos excesivos en programas y proyectos y, en la medida de lo posible, contrarrestar que dicho gasto se filtre a personas que se encuentran en los percentiles superiores (no pobres) y que en este momento se benefician del gasto ERP. Adicionalmente se tendrá que seguir trabajando en programas de auditoría social y en aquellos mecanismos participativos que permitan una mayor transparencia en el uso de los recursos, para que éstos lleguen a aquellas familias que los necesitan.

b. Riesgos monetarios y cambiarios Los riesgos por el lado monetario podrían provenir de presiones inflacionarias por exceso de liquidez en el sistema financiero. Sin embargo, el Banco Central dispone de las herramientas necesarias para administrar adecuadamente la liquidez en los mercados, y su mandato institucional tiene como principal objetivo manejar los agregados monetarios para mantener la inflación en niveles bajos y estables. El manejo de una política monetaria muy pro-cíclica (como ha sucedido en el pasado) es otro riesgo que subyace en el manejo de la política monetaria.

CAPÍTULO X: RIESGOS DE LA ESTRATEGIA

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Ante la demanda de un crecimiento sostenido y alto que permita la estabilidad de la ERP, la política monetaria debería contrarrestar el ciclo en que se encuentra la economía, a modo de no profundizar sus efectos. Así, debería evitarse el uso de políticas contractivas en épocas de recesión y viceversa. Esto podría reducir el crecimiento económico de medio plazo e impactar negativamente en el combate a la pobreza, especialmente si se aplican medidas contractivas en épocas de escaso crecimiento. La política cambiaria constituye un elemento que podría afectar el desempeño de la ERP por diversas vías; sin embargo, la más probable en esta coyuntura es una trayectoria de depreciación del lempira que erosione las condiciones de competitividad externa del país y por tanto afecte negativamente las exportaciones y la generación de empleo. BB.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE UUNN CCRREECCIIMMIIEENNTTOO IINNSSUUFFIICCIIEENNTTEE Los últimos años han visto una aceleración del crecimiento económico del país. Sin embargo, un descenso brusco de la economía mundial, específicamente de los Estados Unidos de América, podría condicionar una desaceleración de las tasas de crecimiento de la economía nacional que imposibilitaría el logro de las metas de reducción de la pobreza y pobreza extrema. Por otra parte, existe el riesgo de generar un crecimiento que no permita la reducción de la pobreza y de la inequidad. Esto es, un crecimiento generado por sectores con limitado poder multiplicador en la actividad económica y con escasa generación de empleo, lo cual impediría que amplios grupos poblacionales salgan de la situación de pobreza o pobreza extrema. La clave será impulsar un crecimiento económico con equidad o de base amplia, que fomente la expansión de aquellos sectores de actividad económica que generan más impacto en la actividad económica de los pobres, especialmente en lo que se refiere a creación de empleos y a la mejora de la calidad de los puestos de trabajo. CC.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLOOSS TTÉÉRRMMIINNOOSS DDEE IINNTTEERRCCAAMMBBIIOO Dada su condición de economía pequeña y abierta, Honduras continúa siendo muy vulnerable a la caída en los precios internacionales de sus principales productos de exportación e importación, tales como café, bananos, minerales y derivados de petróleo. La trayectoria del precio del café es un elemento que impacta fuertemente en las condiciones de vida de decenas de miles de familias en el país y de aquellas comunidades cuya economía se aglutina en torno a esa actividad. Por otra parte, la volatilidad de los precios del petróleo afecta significativamente el incremento de los precios en el país, dada su condición de importador total de estos productos. Existe además el agravante que un 70% de la energía eléctrica es generada por medio de plantas térmicas, es decir, que usan derivados del petróleo para la generación de electricidad. Ello agrava los problemas de vulnerabilidad del país frente a los aumentos del precio internacional del crudo en los mercados internacionales. La diversificación de la producción agrícola y el apoyo a las familias productoras en condiciones de vulnerabilidad ante las fluctuaciones del precio internacional del café deberían ser medidas que mitigasen los efectos desfavorables de la baja del precio del grano, dado su importante impacto en las condiciones de vida de las familias y por lo tanto en los niveles de pobreza.


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Por otra parte, el país debería hacer un esfuerzo sostenido para cambiar su perfil de generación de energía, haciéndolo más diversificado y orientado hacia fuentes renovables más baratas y menos contaminantes, con miras a reducir el riesgo de depender de fuentes de generación que presentan una trayectoria creciente y alta volatilidad. DD.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLAA PPRREESSIIÓÓNN PPOORR GGRRUUPPOOSS EESSPPEECCIIAALLEESS Existe la posibilidad de que el concepto del bien común sea debilitado por la presencia de grupos especiales que quieran apropiarse de la totalidad de los beneficios derivados del crecimiento económico, para derivar posiciones de ventaja y capturar el sector público para provecho propio. El fortalecimiento de la democracia, el combate a la corrupción, la transparencia y rendición de cuentas y la participación de la ciudadanía en instancias de decisión para la implementación de la ERP serán claves para evitar que priven los intereses de determinado grupos.

1. NATURALEZA DE LOS GRUPOS DE INTERÉS Hay diversos grupos de interés en el país, los cuales de una u otra forma ejercen presiones en el ámbito de la gestión pública. Se pueden diferenciar al menos dos tipos de grupos de poder. En primer lugar están los grupos económicos, quienes pueden influenciar las acciones de implementación de la ERP desde su posición si se sienten afectados en sus intereses. En segundo lugar están los grupos que plantean demandas de orden gremial o colectivo, los cuales eventualmente pueden devenir en grupos fuertes de presión. La principal estrategia frente a los diferentes grupos de interés es generar y mantener espacios de diálogo que permitan la discusión entre y con los diferentes actores y sectores, principalmente con las organizaciones representativas de la sociedad civil. Cabe señalar que muchos de estos grupos no cuentan con una real representatividad a nivel de dirigencia, por lo cual los fines organizativos son utilizados para el logro de beneficios de orden privado particular, en detrimento de los colectivos. Los grupos de interés colectivo que cuentan con una real representatividad no deben considerarse como antagónicos; más bien pueden constituirse en instancias para la búsqueda de procesos de interés común al país. Estructuras como el Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP), Foro Nacional de Convergencia (FONAC) y las Mesas Sectoriales, representan espacios importantes de diálogo donde se canalizan las inquietudes y propuestas para impulsar los procesos relativos de la ERP. Se constituyen, además, en espacios de consenso frente a aquellas demandas provenientes de grupos específicos.

2. ESTATUTOS LABORALES El gasto público mantendrá el objetivo de contribuir al crecimiento equitativo de base amplia y a la reducción de la pobreza. Las desviaciones del gasto hacia otros fines ponen en peligro el cumplimiento de los objetivos y metas de la ERP. El asignar montos insostenibles al gasto corriente y en especial a la masa salarial representa un serio riesgo. Por ello, sólo se podrá asignar un nivel adecuado que garantice la sostenibilidad fiscal y que coadyuve a elevar la calidad y cobertura de los servicios prestados por el sector público, y por


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ende la productividad y competitividad del país. La proliferación de estatutos laborales y regímenes especiales con tratos diferenciados se irá sustituyendo por una política general del Gobierno que garantice la sostenibilidad fiscal, la cual deberá ser producto de un pacto social y fiscal. En tal sentido, se contará con diferentes escenarios que permitan evaluar de forma consistente el impacto de los estatutos en materia salarial, de tal forma que previo a las demandas que los mismos generan se pueda contar con propuestas y soluciones técnicas, a fin de evitar incrementar la masa salarial de la administración central a niveles insostenibles. Tales propuestas serán formuladas sobre la base de las expectativas de crecimiento de la economía y de los ingresos. EE.. DDEEBBIILLIIDDAADDEESS DDEE LLAASS IINNSSTTAANNCCIIAASS DDEE PPAARRTTIICCIIPPAACCIIÓÓNN EENN LLAA

IIMMPPLLEEMMEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE LLAA EERRPP Los procesos que se han venido desarrollando en la formulación e implementación de la ERP se han llevado a cabo sobre la base de un proceso participativo. Este proceso se ha visto fortalecido con la creación del Consejo Consultivo de la ERP (CC-ERP) como instancia para asesorar al Gabinete Social en la elegibilidad y priorización de los programas y proyectos, así como en el seguimiento de la Estrategia. Sin embargo, la falta de capacidades técnicas y de mecanismos de coordinación y de información hacia los sectores representados podría limitar el buen funcionamiento del CCERP, y por ende la ejecución de la ERP. En tal sentido, el fortalecimiento del CCERP es uno de los aspectos más importantes, principalmente en lo relativo a sus capacidades para el seguimiento y monitoreo de programas y proyectos, y el establecimiento de procesos de información permanente sobre la ejecución de la ERP. Al interior del CCERP, será necesario retomar el tema de representatividad amplia y refrendada, de forma que cuente con el apoyo de las asambleas de los sectores que representan. Así, la canalización de propuestas conllevará la respectiva representatividad y las intervenciones se focalizarán hacia los sectores con mayores carencias. Dado que las municipalidades serán las responsables en el ámbito local de canalizar los recursos orientados a reducción de pobreza, se potenciará la descentralización y desarrollo local, así como el fortalecimiento de las capacidades de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de la ERP. El balance entre zonas o regiones responderá a un mejor aprovechamiento de recursos y potencialidades a través del ordenamiento territorial. FF.. PPLLAANNIIFFIICCAACCIIÓÓNN SSEECCTTOORRIIAALL La vinculación entre la programación sectorial y las metas de la ERP continúa siendo débil en la formulación de la política sectorial. Para subsanar esta desarticulación se ha iniciado el proceso de Gerencia Basado en Gestión por Resultados, uno de cuyos elementos más relevantes es la articulación de las metas institucionales y sectoriales con las metas de la ERP. De igual forma, se continuará avanzando en el proceso de planificación nacional sobre la base de Planes con Enfoque Sectorial Ampliado, con el fin de optimizar y hacer eficiente la programación y ejecución presupuestaria, y el alineamiento y armonización de la cooperación internacional con las prioridades establecidas en la ERP.


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Las Mesas Sectoriales constituirán un mecanismo de consulta respecto a la política sectorial, y de apoyo en el proceso de armonización y alineamiento de la cooperación internacional. En dicho proceso, el gobierno asumirá el liderazgo en el trabajo de las mesas, a través de las Unidades de Planeación y Evaluación de la Gestión (UPEG). GG.. RRIIEESSGGOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE LLOOSS DDEESSAASSTTRREESS NNAATTUURRAALLEESS

Honduras sigue siendo muy vulnerable frente a los impactos derivados de los fenómenos naturales. Particularmente en la época lluviosa se provocan situaciones críticas en diferentes zonas del país. Esta vulnerabilidad se deriva de la insuficiente estructura para la prevención y mitigación de desastres, tanto a nivel de tecnología como de recursos humanos. Ante esta situación, la ciudadanía en general se ha constituido en un elemento fundamental en la prevención, que se continuará potenciado a través de procesos de capacitación en prevención y mitigación de desastres, estructuración del sistema nacional de prevención y la permanente organización de los Comités de Emergencia Municipales (CODEM). Con el fin de mitigar el impacto de los desastres naturales, se posibilitará la implementación y mejoramiento de mecanismos de prevención y alerta, así como la coordinación con organismos de prevención a nivel regional; ello permitirá la implementación de programas para la prevención, mitigación y atención de emergencias. Gran parte de los esfuerzos en materia de desastres naturales se orientará hacia la estructuración de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, en el cual se podrá contar con la participación amplia de diferentes instituciones y de la ciudadanía. HH.. OOTTRROOSS RRIIEESSGGOOSS

1. INSEGURIDAD ALIMENTARIA La inminente crisis alimentaria anunciada con fundamento por la FAO podría derivar, en el corto y mediano plazo, en el incremento de precios y la reducción en la disponibilidad y acceso de los alimentos, anulando las acciones y beneficios de la ERP y su vigencia en la agenda pública. El incremento en los precios de la canasta básica de alimentos y la canasta de alimentos, tiene un impacto en el incremento de la pobreza y extrema pobreza. Cálculos realizados para Honduras muestran que un incremento de 15% en dichas canastas provoca un impacto de 3 a 4% en la pobreza En las acciones de concertación, implementación y seguimiento de la versión actualizada de la ERP se estará analizando y proponiendo que este riesgo sea tomado en cuenta, incluyendo las acciones que compensen tal situación o que impacten en la solución a la crisis alimentaria que afecta especialmente a los grupos más pobres. Entre estas acciones, se deben considerar medidas para abaratar y garantizar el acceso de la población a alimentos, el estímulo de la producción agropecuaria y el apoyo a las familias con mayores carencias, especialmente de los barrios en desarrollo de los sectores urbanos.


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2. EMIGRACIÓN Un riesgo que durante los últimos años se ha vuelto preocupante es la constante emigración de la fuerza laboral hacia otros países en búsqueda de mejores oportunidades. Esto ha debilitado la capacidad productiva de la pequeña y mediana empresa campesina, principalmente en el sector rural. Aunque no es posible restringir la migración, solamente a través de programas de empleo para la juventud a nivel rural y urbano se posibilitará el mejoramiento de las condiciones de vida, principal causa de la emigración internacional. Asimismo, se generarán estrategias para la diversificación del empleo a nivel rural, en concordancia con los programas y proyectos de la ERP.

3. CORRUPCIÓN, FALTA DE TRANSPARENCIA Y DE RENDICIÓN DE CUENTAS La falta de transparencia y la corrupción son casi siempre los dos mayores problemas que deben enfrentar la sociedad y el gobierno, ya que provocan la pérdida de credibilidad en las acciones que se emprenden y derivan en la autoexclusión de la participación ciudadana. Frente a ello, se establecerán mecanismos que permitan el involucramiento de la ciudadanía en el seguimiento, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos de la ERP a través de marcos normativos como la Ley de Participación Ciudadana y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información. Asimismo, se seguirá potenciando el fortalecimiento de las iniciativas locales de transparencia que permitan un verdadero proceso de auditoría social de la ERP, tales como los Comisionados Municipales, Redes de Contralores Sociales, Comisiones Ciudadanas de Transparencia, Juntas de Participación y Control Ciudadano y Consejos Regionales Anticorrupción.

4. CRISIS ENERGÉTICA MUNDIAL El sustancial incremento del precio internacional del petróleo y de sus sustitutos energéticos constituye una amenaza fundamental para la economía nacional, dadas las características de su matriz energética y el creciente consumo de combustibles fósiles del parque automotor. La explosión del precio del petróleo y su impacto en la economía internacional está generando una desaceleración del crecimiento económico en Honduras, una erosión en la competitividad de los sectores intensivos en energía, un impacto inflacionario transversal en bienes y servicios y una presión sobre el precio de los bienes agrícolas (maíz, palma africana, caña de azúcar) que son sustitutos de los combustibles fósiles. Asimismo, se espera un impacto negativo en el crecimiento de la recaudación debido a la desaceleración económica y a la caída en la recaudación fiscal. Estos factores podrían contribuir a incrementar las líneas de pobreza e indigencia. A efecto de reducir el impacto, se necesita implementar medidas para reducir la dependencia de combustibles fósiles que impliquen la producción de bioenergéticos sin que pongan en peligro la producción de alimentos; asimismo, se necesita generar las condiciones para promover y asegurar la entrada en operación de proyectos de energía alternativa y renovable que aseguren una transición más acelerada de la matriz energética nacional.

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AANNEEXXOOSS

ANEXOS

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ANEXO A METODOLOGÍAS PARA MEDIR POBREZA

Uno de los instrumentos más estilizado y utilizado en la región para ubicar las territorialidades más pobres y focalizar intervenciones es el mapa de pobreza. En Honduras existen mapas temáticos de pobreza a nivel municipal construidos en base a cuatro metodologías diferentes. A continuación se describen dichas metodologías. Metodología del FHIS Construye un índice de pobreza compuesto, siendo la suma ponderada de cuatro indicadores: el porcentaje de hogares sin acceso a servicio de agua, Ia, la tasa de desnutrición infantil, Id, el porcentaje de hogares sin acceso a saneamiento básico, Isb, y la tasa de analfabetismo, Ian. Cálculo del índice de Pobreza del FHIS:

Ip = 0.40 * Ia + 0.20 * Id + 0.20 * Isb + 0.20 * Ian El indicador de acceso a agua proviene del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1988, y tiene un peso del 40% en el indicador ponderado a diferencia del resto de indicadores que pesan 20% cada uno. La tasa de desnutrición se mide como el indicador de desnutrición en escolares de primer ingreso del Sistema de Información Geográfica Social, SIGES-1995. La procedencia de la base de datos es el Censo de Talla y Peso, 1995, del Ministerio de Educación. El acceso a saneamiento básico proviene de la información de la Unidad de Indicadores Sociales, UNIS-1996. Finalmente, la tasa de analfabetismo se mide en base al Censo Nacional de Población y Vivienda de 1988. Metodología por Necesidades Básicas Insatisfechas Se construye en base a un conteo de las carencias de condiciones básicas de las viviendas. La información proviene del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001, realizado por el INE.

Criterios de necesidades básicas insatisfechas 1.- Agua Tener acceso a agua potable dentro de la propiedad (viviendas urbanas) Tener acceso a agua de un sistema de tubería o pozo (viviendas rurales)

4.- Capacidad de subsistencia Que el jefe del hogar tenga más de tres años de educación primaria y se encuentre empleado; y si esto no es el caso, que exista por lo menos una persona ocupada para cada tres miembros del hogar (urbano y rural)

2.- Saneamiento Tener un servicio sanitario, que no sea letrina de fosa simple (vivienda urbana) Tener por lo menos una letrina de fosa simple (vivienda rural)

5.- Hacinamiento Que no existan más de tres personas por habitación, excluyendo baños (hogares urbanos y rurales)

3.- Educación primaria Que los niños de edad primaria, con edades entre 7-12 años, estén matriculados en la escuela (hogares urbanos y rurales).

6.- Estado de la vivienda Que la vivienda no sea improvisada ni construida con desechos y que no tenga piso de tierra (vivienda urbana) Que la vivienda no sea improvisada ni construida con desechos (vivienda rural).

ANEXOS

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Aunque las necesidades forman un amplio espectro, se ha tendido a enfatizar aquellas relacionadas con la alimentación, salud, educación, vivienda, servicios de agua, disposición de excretas y electricidad. Muy poca referencia se hace al acceso de activos productivos y participación socioeconómica para ampliar opciones. También podrían incluirse las aspiraciones humanas. Metodología de la línea de pobreza (ingreso) El INE ha obtenido una desagregación de la tasa de pobreza a nivel municipal a través de una combinación de la información proveniente del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2001 (CNPV 2001) y de las rondas de las Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM Septiembre 2002). A través de modelos probabilísticos se aprovecha la existencia de variables comunes en ambas fuentes de información. Se estima una función de pobreza con los datos de las encuestas de hogares para modelar el ingreso per cápita del hogar en base a variables independientes que representan las características del hogar y predicen la pobreza. Luego, se insertan los datos censales en la función para determinar el valor potencial del ingreso en base al perfil de estas mismas variables provenientes del censo y se estima a nivel municipal la tasa de pobreza en base a la línea de pobreza. A esta metodología comúnmente se le denomina método de variables próximas. Cabe mencionar que en el marco del seguimiento y monitoreo de los indicadores de la ERP, se han desagregado la tasa de pobreza extrema y de pobreza en el Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP)1 utilizando la misma metodología pero para los años 2001-2004. Para el segundo semestre del 2006 estará disponible un mapa de pobreza extrema construido en base a la metodología de variables próximas utilizando la información de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI 2004) y el Censo Nacional de Población y Vivienda (2001) para estimar la pobreza extrema por la metodología del consumo y del ingreso.

Metodología de la línea de pobreza (consumo) En la ecuación de cálculo de la línea de pobreza se usa el Gasto Per Cápita Mensual como la unidad de proyección del nivel de pobreza del hogar. Este cambio se hace en función de que la ENCOVI de 2004 es ideal para identificar a las familias en extrema pobreza a nivel de país, puesto que es muy exacta a nivel de encuesta y tiene la suficiente representatividad a nivel de hogar como para hacer una suposición básica: que el comportamiento de un hogar rural en extrema pobreza de la encuesta es muy similar al comportamiento de un hogar rural en extrema pobreza en el resto del país. La metodología que se utiliza para este mapa de pobreza es la de variables próximas, en donde se encuentran como características primarias las siguientes:

a. La base de datos para estimar el nivel de pobreza es la ENCOVI de 2004 en lugar de la Encuesta de Hogares.

1 Para acceder a la información a nivel territorial visitar www. sierp.hn. En el sitio se encuentra también el documento metodológico utilizado para la elaboración de estos mapas.


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b. La variable proyectada para medir la pobreza es el Gasto Per Cápita Mensual (GPCM), estimado en función de una serie de variables comunes al cuestionario de la ENCOVI y al cuestionario del Censo Nacional de Población.

c. El umbral de clasificación de la extrema pobreza es la Línea de Extrema Pobreza de ENCOVI, la cual está alrededor de 510 Lempiras per cápita por mes.

d. El ordenamiento se hace para todas las aldeas del país. e. Las variables independientes se seleccionan en base a la bondad de los coeficientes de

las estimaciones econométricas. La combinación de datos de encuestas para generar modelos cuyos coeficientes son aplicados a censos nacionales es relativamente reciente2. Bajo el modelo predictivo que combina las encuestas con el censo se reducen los errores de inclusión y exclusión.

2 Henschel, Jesko, Jean Olson Lanjouw, Meter Lanjouw y Javier Poggi, 1998. “Combining Census and Survey Data to Study Spatial Dimensions of Poverty.” Policy Research Working Paper 1928. Poverty Reduction and Economic Management Network, The World Bank, Washington DC.

ANEXOS

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ANEXO B METODOLOGIA PARA MAPAS DE FOCALIZACIÓN

Mapa de pobreza extrema Honduras El objetivo del Mapa de Pobreza Extrema de Honduras es ordenar diferentes zonas geográficas del país de acuerdo a su nivel de pobreza extrema: departamentos, municipios, y aldeas. Este ordenamiento da una idea confiable de la distribución de la pobreza en todo el país y se considera una excelente herramienta para la planeación de políticas y programas. De forma tal que se prioricen y asignen eficazmente los recursos contribuyendo a la reducción de la pobreza. Este proceso se le conoce como “focalización”, y su objetivo es incrementar la eficacia de los recursos en atender a los más pobres. La focalización permite minimizar los errores de exclusión de beneficiarios que merecen estar en el programa y reducir la inclusión de beneficiarios que no merecen estar en el programa. Por ello, el PRAF en Honduras maneja dos etapas: la focalización geográfica que consiste en la selección de aldeas en extrema pobreza pero con acceso a infraestructura escolar y sanitaria; la cual se realiza por medio de sistemas econométricos que se basan en la línea de la pobreza. Este componente permite ubicar las áreas de operación del programa. La otra etapa es la selección de beneficiarios que consiste en la elegibilidad por presencia en el hogar de mujeres embarazadas o lactantes y/o niñ(a)os de edad escolar primaria. Esta etapa es la que permite seleccionar los hogares a partir de las características asociadas a la pobreza. Gasto variable clave de elaboración del mapa de pobreza Para elaborar el mapa de pobreza extrema, se propone utilizar como indicador de bienestar el gasto per cápita mensual del hogar para determinar la condición de pobreza. Se ha tomado esta decisión debido principalmente a que las estimaciones del ingreso familiar, especialmente entre las familias en extrema pobreza, tienden a sub-estimar el nivel de bienestar de la familia, por varias razones: • Las encuestas del gobierno que preguntan ingreso pueden ser interpretadas como

buscadoras de información para subir los impuestos o para pre-clasificar a beneficiarios de programas de compensación. En ambos casos la tendencia natural de los entrevistados es de sub-reportar el ingreso, resultando en un sesgo hacia abajo, con gente más pobre de lo que son.

• Las familias extremadamente pobres, tanto en las zonas urbanas como las rurales, tienen varias fuentes de ingresos canalizados por diferentes miembros del hogar. Parte del ingreso total es compartido a nivel de hogar y parte es manejado individualmente por cada uno de los contribuyentes al ingreso total. Como resultado es muy difícil calcular el ingreso a nivel de hogar, porque los entrevistados no tienen toda la información.

• Los ingresos de las familias en extrema pobreza son altamente fluctuantes, sea por la estacionalidad de la producción agropecuaria, los patrones de migración por trabajo esporádico o por la naturaleza de los trabajos de la calle, como la venta de productos menores o la venta de mano de obra no calificada. Al momento de la entrevista, donde se pregúntale ingreso de la semana anterior, no hay manera de saber si el ingreso reportado está en un pico o en un valle dentro de la curva de fluctuación.

• Los ingresos rurales tienen un alto contenido de autoconsumo. Dado que en la encuesta de hogares el autoconsumo es calculado someramente, el ingreso rural tiende a ser subestimado.


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Debido a los problemas asociados con la inexactitud del cálculo del ingreso se crearon las líneas de la pobreza basadas en el gasto familiar, el cual se puede calcular con más exactitud, aunque en forma mucho más laboriosa. Este es el caso de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) del INE, la cual se basa en la metodología de de estimación de condiciones de vida (LSMS) del Banco Mundial que ha sido ampliamente probada en muchos países del mundo. En este sentido se aplico la ENCOVI para el año 2004 ha identificando los hogares en situación de extrema pobreza a nivel de país, puesto que es muy exacta a nivel de encuesta y tiene la suficiente representatividad a nivel de hogar, puede ser utilizada para hacer una suposición básica: que el comportamiento de un hogar rural en extrema pobreza de la encuesta, es muy similar al comportamiento de un hogar en extrema pobreza en el resto del país. La metodología aplicada en la focalización ampliada es igual a la metodología de variables próximas utilizadas en 2004, con lo siguientes cambios:

• La base de datos para estimar el nivel de pobreza, es la ENCOVI de 2004 en lugar de la encuesta de Hogares.

• La variable proyectada para medir la pobreza es el gasto per-cápita mensual (GPCM), estimado en función de una serie de variables comunes al cuestionario de la ENCOVI y al cuestionario del Censo Nacional de Población.

• El umbral de clasificación de la extrema pobreza es la Línea de Extrema Pobreza del INE, la cual está alrededor de L. 617.00 per cápita por mes.

• El ordenamiento se hace para todas las aldeas del país. • Las variables independientes se seleccionan en base a la bondad de los coeficientes de

las estimaciones econométricas. • La combinación de datos de encuestas para generar modelos cuyos coeficientes son

aplicados a censos nacionales es relativamente reciente. En 1998 Henschel generó un mapa de pobreza en Ecuador, donde combinaban la Encuesta de Nivel de Vida 1994 con el Censo de Población.

En base a las experiencias con el PRAF en 2004 y a las lecciones aprendidas en otros países, se propone el ordenamiento de los departamentos y municipio del país en base al Gasto Per Cápita mensual (GPCM) en forma ascendente (de menor a mayor). A nivel de Aldea, donde la equidad a nivel de hogar es muy importante, se propone focalizar en base a la línea de extrema pobreza, la cual es de L. 617.00 por persona por mes. Esto quiere decir que una familia de cinco miembros es extremadamente pobre, si el valor de su gasto mensual en todo (alimento, ropa, vivienda, transporte, educación, salud, etc.) es menor a L 3,085.00. Por ejemplo una familia que tiene 5 miembros y su gasto total mensual es de L. 2,935.00, tendría que obtener L.150.00 más para poder salir de la extrema pobreza. Sin embargo esta mejor que aquella familia que necesita L.250 para poder salir de la extrema pobreza. El resultado de este concepto en términos de política es que para atender a los pobres cuando los recursos son escasos, hay que comenzar con los extremadamente pobres, ya que ellos están en una pobreza más profunda que aquellos que han pasado el umbral de la extrema pobreza. De lo anterior se deriva que una buena política estatal se fundamenta en un mapa, en el cual el territorio se prioriza en base a la profundidad de la pobreza de sus habitantes. La priorización inicial es a nivel departamental en base al Gasto Per Cápita Mensual, esto es importante porque así se garantiza una economía de escala institucional dado que es mucho más eficiente orientar los recursos de los Ministerios de Línea y de los programas complementarios a los de RS a nivel Departamental que dispersarlos a nivel de aldea.

ANEXOS

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Igualmente, los departamentos pobres, los cuales han recibido asistencia social por varios años, ya tienen montados los sistemas locales de apoyo, puesto que la pobreza- especialmente la extrema pobreza- tiende a estar concentrada en núcleos conocidos a nivel local. Cabe aclarar, que para afinar la focalización en áreas rurales, se excluyen las cabeceras departamentales y municipales de la población objetivo, ya que el nivel de ingreso y consumo en dichas cabeceras es mucho más alto que en las aldeas, donde la economía monetizada es mucho más pequeña. El ordenamiento a nivel departamental muestra un total de aproximadamente 181 mil hogares en extrema pobreza. Posteriormente se seleccionaron todas las aldeas dentro del ordenamiento departamental cuya tasa de pobreza extrema sea mayor a un umbral alto de pobreza extrema, obteniéndose un total de 100,000 hogares que serán el foco de acción de las intervenciones. Un paso posterior nos lleva al ordenamiento a nivel municipal dentro del Departamento. Una vez asegurada la presencia en el municipio, la selección de las aldeas debe orientarse hacia la profundidad de la pobreza, ya que uno de los objetivos fundamentales de la política social del Gobierno es aliviar la pobreza extrema al mismo tiempo que se crean la condiciones para reducir la pobreza en forma estructural a través de la salud y la educación. Luego se tienen varias alternativas para ejecutar la focalización:

a. Utilizar el mapa de pobreza del país entero a nivel de aldea y repartir beneficios en el orden en que las aldeas aparecen en el mapa.

b. Ordenar a los departamentos por su incidencia de extrema pobreza y servir a las aldeas con un 51% de hogares en extrema pobreza, hasta que se acaben los fondos.

c. Seleccionar los departamentos más pobres y dentro de ellos los municipios y aldeas donde hay mayor incidencia de extrema pobreza y donde además hay mayor oferta de servicios de salud y educación. A diferencia de las dos alternativas anteriores se reducen costos administrativos y se ganan sinergias.

Seleccionando la última alternativa y luego los beneficios se siguen ampliando a medida que los fondos nacionales se van asignando hasta llegar a un balance de 200,000 hogares.


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ANEXO C

DEFINICIÓN1 PRELIMINAR DEL GASTO EN POBREZA (En proceso de discusión)

I. Consideraciones Generales2

El análisis de la distribución del ingreso en Honduras revela un patrón de distribución muy desigual. El primer quintil de la población (el 20% más pobre) participa únicamente con el 2.6% del ingreso total, mientras que el quinto quintil (el 20% más rico) participa del 60.8% del ingreso total. La estructura del consumo por quintiles de población muestra un patrón similar aunque menos agudo, las diferencias se deben básicamente a que en una economía con alto nivel de informalidad y con una fuerza laboral involucrada en actividades que generan ingresos estacionales, los ingresos son usualmente subestimados, siendo el consumo el que proporciona una mejor idea del ingreso permanente de los individuos Dada esta situación y los niveles de pobreza que subsisten, es de esperarse que la intervención del Estado tanto a través del sistema tributario como de la presupuestación y ejecución del gasto público apunte hacia una mejor distribución del ingreso, la reducción de la desigualdad y el combate a la pobreza. Evidentemente, esta no había sido la preocupación histórica de las autoridades nacionales hasta la elaboración y el comienzo de la implementación de la ERP, por lo que no es extraño que se haya presentado cierta resistencia al cambio y que todavía existan problemas en relación a la apropiación de la misma. A pesar que el gasto ERP ha venido creciendo desde el lanzamiento de la Estrategia en 2001, el impacto sobre los hogares en condiciones de pobreza ha sido escaso. El gasto ERP aumentó de L8.7 mil millones en 2001 a L.18.1mil millones en 2005, en tanto que los hogares bajo línea de pobreza pasaron de 71.6% en 2001 a 68.0% en 2007; es decir, en ninguno de los años de implementación de la ERP se ha logrado alcanzar la meta de reducción de la pobreza. El bajo impacto del creciente gasto ERP sobre la reducción efectiva de la pobreza ha sido objeto de mucha atención no solo por parte de las autoridades e investigadores nacionales, sino por parte de la cooperación internacional y de los organismos multilaterales. El bajo impacto del crecimiento y del gasto ERP sobre la reducción de la pobreza está relacionado con muchos factores entre los cuales se señalan los siguientes:

1. La falta de un Plan de Implementación que permitiera operativizar la ERP 2. Escasa apropiación de la ERP por parte de la sociedad hondureña e incluso de muchas

instituciones del propio gobierno, por falta de una estrategia de difusión de la misma.

3. Inclusión indiscriminada de gasto ERP, para cumplir con los requisitos para entrar al Programa HIPC, lo que no ha impedido una mayor efectividad y ha provocado grandes filtraciones del mismo.

1 La definición de gasto en pobreza ha venido discutiéndose en el marco de varios talleres de trabajo con la sociedad civil en el CCERP, SEFIN, UNAT. Una revisión para su definición final se realizará en el proceso de formulación del Plan de Implementación contando con las instancias mencionadas. 2 Ver Miguel Ramos : El gasto público como instrumento redistributivo en honduras

ANEXOS

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4. Las instituciones públicas no han incorporado adecuadamente los objetivos y metas de

la ERP en sus metas institucionales y sectoriales y por lo tanto en sus actividades y en su presupuestación.

5. Escasa coordinación interinstitucional para alcanzar las metas de la ERP, cuando estas

necesitan el concurso y el esfuerzo mancomunado de varias instituciones.

6. La ejecución de la ERP no consideró el desarrollo de una nueva cartera de programas y proyectos, sino que incorporó proyectos de arrastre, los cuales no fueron revisados ni reorientados para obtener los impactos deseados en la reducción de la pobreza.

7. Un alto monto del gasto en proyectos se destina a gastos de administración de los

mismos. Adicionalmente muchos de estos programas y proyectos están inadecuadamente focalizados, presentan filtraciones e ineficiencias, que no producen beneficios tangibles sobre las familias más pobres.

II. Líneamientos generales

• La nueva definición del gasto debe incorporar solo aquel gasto que tenga un impacto directo en reducir la pobreza. En tal sentido, deben incluirse todos los programas y proyectos relevantes en términos de reducción de la pobreza, ordenados en las cuatro áreas programáticas definidas y sobre la base de cinco ejes transversales. Asimismo, se eliminaran progresivamente los gastos identificados como de sostenibilidad, procurando no incorporar nuevas etapas de proyectos concluidos, que han probado no tener un impacto sobre los pobres.

• Para los proyectos de arrastre que tengan aún vigencia, se efectuará una revisión,

reorientación y adecuación, según el caso, para lograr impactos en las metas de la ERP. También es necesario revisar la actual cartera de programas y proyectos de la ERP, para eliminar progresivamente acciones de carácter eminentemente asistencialista por programas que tomen en cuenta y fortalezcan los conocimientos, actitudes y capacidades locales de los destinatarios. Esta consideración debe orientar la priorización de la nueva inversión de la ERP.

• Mejorar la focalización del gasto ERP, eliminando ineficiencias y filtraciones, procurando

mejorar su eficiencia y eficacia. Para lo cual será necesario enfocarse en las necesidades más urgentes de la población, en especial la de aquellos hogares que se encuentran en pobreza extrema, con un mayor grado de vulnerabilidad, debido a la falta de oportunidades, con grandes carencias materiales y espirituales, sin el ejercicio de sus derechos elementales.

• Sustituir programas y proyectos de desarrollo rural, con nulo o bajo impacto sobre los

pobres rurales por apoyo directo a las familias rurales. Los subsidios podrán otorgarse para nutrición, permanencia en la escuela o mejoras en las capacidades y oportunidades de los pobres, esto es especialmente cierto para mujeres jefes de hogar. Esto implica también, revisar el actual esquema de subsidios para que ayuden de forma más efectiva a los pobres.


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• Crear nuevos programas y proyectos basados en una concepción del apoyo social fundamentado en el desarrollo de capacidades de los pobres, acompañado del apoyo al esfuerzo productivo.

• Desarrollar una metodología de medición de impacto para los fondos descentralizados de la ERP (L 700 millones) otorgados a las municipalidades.

• El programa actualizado de la ERP debe incluir toda la inversión pro-pobre destinada a

lograr un mayor crecimiento económico equitativo, que lleve beneficios hasta el ámbito local y en el seno de las familias, mediante el desarrollo de potencialidades en los sectores productivos y sociales, haciendo énfasis en aquellos programas que inciden directamente en las metas definidas.

III. Programa focalizado de gasto ERP El criterio de focalización implica la atención a familias, grupos poblacionales y territorios específicos a través de un conjunto de medidas identificadas en cuatro áreas programáticas, indispensables para contribuir a la reducción de la pobreza de los sectores mas postergados, en especial, aquellos que se encuentran bajo la línea de pobreza extrema. La nueva cartera de programas y proyectos ERP debe seleccionarse enmarcados en las grandes orientaciones estratégicas y las correspondientes medidas de política contenidas en las mismas. El gobierno utilizara para su financiamiento la totalidad de fondos de alivio (HIPC, Club de París y MDRI) adicional a los esfuerzos nacionales realizados en esta dirección. Se considerará gasto focalizado ERP, todo aquel destinado a financiar los siguientes rubros: A. Ampliación de Capacidades- Acumulación de Capital Humano

a. Mayor Cobertura y Calidad en Educación • Pago de salarios a los profesores de preescolar, educación básica, y media. Se excluye

el personal de la administración central de la Secretaría que es contratado bajo el régimen del Servicio Civil, tales como ministros, viceministros, administradores y otro personal administrativo. Los salarios admisibles como gasto en pobreza se calcula en 3.5 veces el PIB per-cápita. En el marco de un proceso de corto plazo los sueldos y salarios de maestros, conceptualizados como Gasto en Pobreza, deberán progresivamente ser trasladados a Gasto Social, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias y los compromisos Internacionales previamente adquiridos.

• Matrícula gratis en los niveles de preescolar y educación básica, la cual progresivamente será sustituida por procesos efectivos de dotación de medios para el funcionamiento de los centros educativos de acuerdo a las necesidades locales específicas.

• Compra de materiales didácticos y audiovisuales, y textos educativos, para alumnos y maestros, destinados a mejorar la calidad y eficiencia en la educación pública en escuelas rurales y urbano-marginales.

• Asistencia técnica (cursos y seminarios), dirigidos a incrementar las capacidades de los docentes y alumnos en las escuelas públicas, principalmente en zona rurales y urbano marginales.

• Programas de merienda escolar infantil, transferencias condicionadas y bono al transporte escolar, para mejorar la asistencia a las escuelas.

• Transferencias corrientes para desarrollar sistemas alternativos de entrega de servicios educativos, incluyendo los niveles primarios y secundarios, tales como Centros de

ANEXOS

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Educación Básica, Educatodos, PROHECO, PRALEBAH, u otros que se implementen; así como programas educativos para grupos específicos tales como minorías étnicas, adulto mayor, y personas con retos especiales en comunidades rurales y barrios marginales .

• Becas y subsidios a la excelencia académica a nivel básico y medio en zonas y familias pobres.

• Producción y diseminación gratuita de libros y textos escolares. • Equipar los institutos de educación técnica y vocacional en zonas rurales y urbanas

marginales. • Programas de formación profesional requeridos por el mercado laboral. • Programas educativos para el desarrollo de empresas y de cultura empresarial.

b. Mejora y Ampliación del Servicio de Salud • Pago de salarios y honorarios del personal médico de atención ambulatoria, de salud

ambiental y enfermedades infectocontagiosas, que no exceda de 5.0 veces del PIB per-cápita, específicamente en los CESAMOS y CESARES, u otros centros de atención rural y urbano marginal. En el corto plazo dichos sueldos y salarios conceptualizados como Gasto en Pobreza, deberán progresivamente ser trasladados a Gasto Social, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias y los compromisos Internacionales previamente adquiridos.

• Compra de medicamentos, materiales médico quirúrgicos, atención preventiva, salud ambiental.

• Programas de atención a enfermedades infectocontagiosas. • Inversión y transferencias de capital para ampliación y mejora de servicios en la red

hospitalaria pública, tanto a nivel urbano como rural. • Transferencias corrientes supervisadas a organizaciones sin fines de lucro. • Todas la acciones de atención integral en la comunidad a la niñez y mujeres

embarazadas. • Apoyo a la investigación científica estatal, validación y diseminación de conocimientos

tradicionales y de la medicina alternativa. • Fortalecimiento de programas de vacunación. • Acciones de fortalecimiento de los sistemas locales de vigilancia epidemiológica

proactiva y participativa para reducir la incidencia y prevalencia de enfermedades transmisibles y zoonóticas.

• Paquete básico de servicios de salud con gestión descentralizada. c. Nutrición y alimentación • Programas comunitarios de atención nutricional a la niñez, y mujeres embarazadas y

lactantes. • Programas de educación sobre alimentación y nutrición a las madres. • Programas de suplementos alimenticios. • Fondo para atender el Programa Nacional de Nutrición Infantil. d. Desarrollo de capital cultural • Programas de desarrollo productivos para grupos étnicos. • Programas de apoyo al rescate y a la difusión de valores artísticos-culturales de las

diversas comunidades étnicas. • Programas de capacitación y rescate de valores artísticos y culturales.


208

• Apoyo al desarrollo de actividades artístico-culturales y deportivas para jóvenes y niños (as) en riesgo social.

• Programa para fortalecer las microempresas culturales, creativas y de turismo rural. • Campañas de difusión de valores que le provean a la población sentido de identidad

nacional para la cohesión social.

B. Creación de Oportunidades- Participación en el Mercado y Aumento de la Productividad

a. Acceso a nuevos mercados y apoyo a la competitividad • Programas de crédito, de información e investigación, capacitación e impulso a las

cadenas productivas y de valor de las Mipymes y de empresas de economía social • Fortalecer el Fondo de Desarrollo del Sector de Economía Social. • Constitución de Fondos de Garantía que sirva de respaldo a los créditos suscritos por

las MIPYMES y las empresas del SSE.

b. Ampliación del Mercado Laboral • Programas de Generación de Empleo Digno. • Programas de Inserción Laboral para Jóvenes. • Programas de capacitación para el trabajo. • Funcionamiento de bolsas de empleo a nivel regional

c. Fomento a Sectores Productivos Generadores de Empleo Digno y de Ingreso • Inversión relacionada con el desarrollo rural directamente vinculada con poblaciones y

zonas en situación de pobreza y pobreza extrema, se exceptúan gastos destinados a cubrir costos de administración central de programas y proyectos de la SAG o PRONADERS.

• Apoyo integral a: agricultura familiar (producción y comercialización a través de cadenas productivas), agroforestería comunitaria, y al sistema social forestal.

• Programas de acceso a activos: Tierra, microriego, asistencia técnica, capacitación, y crédito a microempresas rurales y de economía social,

• Apoyo a las comunidades para la valoración y venta de servicios ambientales entre comunidades y al mercado internacional.

• Apoyo a la industria intensiva en mano de obra • Impulso al turismo ecológico y comunitario • Apoyo al sector de transporte y servicios • Inversión en construcción de vivienda de diverso tipo promoviendo la creación de

empleo. • Inversión en micro y pequeñas empresas de producción de materiales de construcción

para los sectores populares privilegiando el uso de recursos y materiales locales. • Catastro de la propiedad en zonas de pobreza. • Componentes de simplificación administrativa del programa nacional de competitividad,

orientado a las mipymes y sector de economía social.

C. Acceso y Modernización de la Infraestructura económica y social

a. Acceso y Modernización de la Infraestructura económica • Construcción, ampliación, reparación y rehabilitación de la red secundaria y terciaria,

caminos rurales, vados, cajas puente, etc.

ANEXOS

209

• Ampliación de la red primaria de zonas tradicionalmente excluidas a zonas de alto potencial productivo que faciliten su utilización social y económica.

• Construcción de pequeñas centrales hidroeléctricas de propiedad pública y social, local, municipal y mancomunidades.

• Estudios de prefactibilidad para construir pequeñas centrales hidroeléctricas cuyo uso se constituya en un bien público.

• Inversión en electrificación social (rural y urbano marginal). • Transferencias de capital para proyectos de electricidad y telecomunicaciones en zonas

rurales y urbanas – marginales. • Proyectos de energía alternativa: biomásica, solar, eólica, etc., de propiedad pública y

social, local, municipal y mancomunidades. • Proyectos de microriego y obras de contención de inundaciones para pequeños

productores. • Programa de construcción y rehabilitación de silos familiares, comunitarios y

municipales. b. Ampliación Infraestructura Social • Ampliación de cobertura de agua potable y saneamiento básico para comunidades

rurales y urbano – marginales. • Transferencias de capital al FHIS, municipalidades, mancomunidades y organizaciones

locales para construcción, mejora y ampliación de infraestructura física de los jardines de niños, centros básicos, e institutos de educación media.

• Transferencias de capital al FHIS, municipalidades, mancomunidades y organizaciones locales para inversión en construcción, mejoras y ampliación de infraestructura física de hospitales públicos y centros de salud en zonas rurales y urbano-marginales.

• Programa de mejoras en la Infraestructura y equipamiento de los hospitales públicos regionales.

c. Vivienda y urbanismo • Inversión en construcción y mejora en viviendas de interés social, priorizando la

intermediación de entidades financieras no bancarias. • Microcrédito y asesoría técnica para construcción con materiales alternativos y locales. • Programa de subsidios para vivienda de interés social • Saneamiento y legalización de predios rurales y urbano-marginales. • Catastro de la propiedad en zonas de pobreza. • Proyectos de planeación urbanística en barrios populares del área rural y urbana.

D. Gestión de Riesgos Sociales y ambientales

a. Red de Protección Social • Programas implementados por la “Red Solidaria” orientados a capacidades,

oportunidades, protección social e infraestructura para la población en situación de pobreza y pobreza extrema.

• Transferencias monetarias condicionadas a familias en pobreza y pobreza extrema • Programas alimentarios en zonas de alta vulnerabilidad ecológica y social. • Transferencias para la atención a grupos específicos (mujeres, niñez, tercera edad,

jóvenes en riesgo social, etnias, personas con retos especiales, personas viviendo con VIH-SIDA, etc.),


210

b. Acceso a Justicia y Seguridad ciudadana • Pago de salarios a policías específicamente para nuevas plazas. • Formación de nuevos miembros de la policía que deberán ser asignados a zonas de

concentración de población en situación de pobreza. • Construcción de postas policiales a nivel comunitario en las localidades de mayor

concentración de población en situación de riesgo y pobreza. • Dotación de equipo, en especial de comunicación, a la policía asignada a las

comunidades en situación de pobreza. • Transferencias para apoyar mecanismos alternativos de acceso a la justicia. • Programas de seguridad para comunidades pobres. • Transferencias para mejorar la calidad de la justicia e investigación del delito cometido

en zonas pobres a nivel rural y urbano. c. Prevención, mitigación, atención, rehabilitación y reconstrucción en situaciones

de desastres naturales. • Programa de reforestación, cuidado del ambiente y manejo de recursos naturales en las

comunidades pobres. • Sistemas de alerta temprana a nivel comunitario y planes de prevención y mitigación de

riesgos. • Elaboración y ejecución de planes de ordenamiento territorial a nivel local y municipal.

E. Ejes transversales

• Programas de descentralización y desarrollo local, transferencias de capital a las alcaldías para financiar los Planes de Inversión Municipal.

• Programas de auditoría social a cargo de la sociedad civil. • Fortalecimiento a las instancias de seguimiento de la ERP con participación de la

Sociedad Civil. • Programas vinculados con una mejora en la calidad y cobertura de los servicios

públicos. • Programas de apoyo para la incorporación directa y en su propio beneficio de la mujer

al proceso productivo con equidad de género. • Apoyo a la implementación y seguimiento de la seguridad alimentaria. • Plan Nacional de Ordenamiento territorial (PLANOT).

ANEXOS

211

ANEXO A1: CIFRAS DE LA POBREZA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Porcentaje de Población en Hogares bajo la línea de pobreza 71.6 71 71.1 69.3 71.7 67.9 68.0

Porcentaje de Hogares en Pobreza Relativa 16.9 20 18.1 19.7 18.7 19.3 24.3Porcentaje de Población en Hogares en Pobreza Relativa 16.9 19.6 17.8 17.5 18.3 19.4 25.1

Porcentaje de Población en Hogares en Pobreza Extrema 54.7 51.5 53.3 51.9 53.4 48.5 42.9

Porcentaje de Niños en Extrema Pobreza 52.6 49.1 55.9 48.1 52.5 48.1 50.46Tamaño Promedio del Hogar 6.3 5 5 5 4.8 4.8 4.7

Promedio de Ingreso per Cápita del Hogar del 1er quintil 124.2 170.3 148.2 147.9 134.7 190.6 284

Promedio de Ingreso per Cápita del Hogar del 2to quintil 321.8 447.1 381.4 397.6 403.9 531.3 679Promedio de Ingreso per Cápita del Hogar del 3er quintil 638.6 804.7 712.9 765 771.6 996.5 1,200 Promedio de Ingreso per Cápita del Hogar del 4to quintil 1,215 1,395 1,307 1,432 1,443 1,748 2,140 Promedio de Ingreso per Cápita del Hogar del 5to quintil 3,781 4,099 4,227 4,532 4,970 5,842 7,534 Índice de Gini 0.567 0.56 0.542 0.545 0.566 0.553 0.551Porcentaje de Población en Viviendas con hacinamiento 30.35 32.18 28.68 29.72 29.42 28.3 11.4Porcentaje de Viviendas con 1 NBI n.d 27.22 27.72 29.17 29.25 29 24.9Porcentaje de Viviendas con 2 o más NBI n.d. 27.01 25.92 25.06 22.83 20.7 18.5Porcentaje de Viviendas con una o más NBI 54.23 53.65 54.23 52.08 49.7 43.4Porcentaje de Población en viviendas con 1 NBI n.d. 28.06 28.73 29.99 30.45 30.27 27.15Porcentaje de Población en viviendas con 2 o más NBI n.d. 60.42 60.2 60.63 58.46 55.85 53.7Fuente: UNAT en base a las EPHPM del INE.


212

ANEXO A2: POBREZA SEGÚN DOMINIO

POBREZA A NIVEL NACIONAL Número absoluto de hogares

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Extrema 596,749 598,628 580,368 520,496 596,783 560,822 443,799 Relativa 214,342 248,522 222,936 229,701 230,860 254,623 299,794 Total 811,091 847,150 803,304 750,197 827,643 815,445 743,593

POBREZA AREA URBANA Número absoluto de hogares


POBREZA AREA RURAL Número absoluto de hogares


POBREZA AREA URBANA Porcentaje de hogares

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Extrema 0.3607 0.271 0.299 0.291 0.313 0.258 0.224Relativa 0.2027 0.2904 0.273 0.296 0.291 0.29 0.33Total 0.5634 0.5614 0.572 0.587 0.604 0.548 0.554

POBREZA AREA RURAL Porcentaje de hogares

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Extrema 0.605 0.628 0.632 0.614 0.638 0.600 0.534Relativa 0.133 0.088 0.094 0.089 0.068 0.091 0.130Total 0.738 0.716 0.726 0.703 0.706 0.691 0.664

ANEXOS

213

ANEXO: CUADRO DE METAS GLOBALES

META INDICADOR (año base) Línea Base 2005

Observa do

2006

Obs erva do

2007

Meta 2010

Meta 2015

Crec. PIB real % Crecimiento PIB real (2000) 3 6.1 6.3 6.3 4.5 4.5Crec. PIB per cápita % Crec. PIB per cápita (2000) 4 3.6 3.8 3.9 2.4 2.4

Desigualdad Coeficiente de Gini 0.566 0.553 0.551 0.52 0.45Quintiles 36.5 31.1 26.5 20 15

Gasto Social Gasto en Social como % del PIB(2000) 5 9.9 10.1 10.2 9.7 9.7

Reducir pobreza en 24 puntos porcentuales

Tasa de pobreza (1999)6 65.3 61.8 60.2 50.0 42.0

Tasa de pobreza extrema (1999)4 47.1

42.5 35.9 32.2 25.0Duplicar cobertura neta en educación prebásica a 5 años Tasa de cobertura en educación prebásica (1999)7 41.0 43.0 55.4 42.0 60.0

Cobertura neta de 95% en los dos primeros ciclos de educación básica

Tasa de cobertura neta (excl. los de sobre-edad) 1° a 2° ciclo (1999)5 84.5 87.0 92.0 3.2 95.0

Cobertura neta de 70% en el tercer ciclo de educación básica

Tasa de cobertura (excl. los de sobre-edad) en el 3° ciclo de educación básica (1999) 5 39.0

39.7 45.0 51.1 70

50% de la población emergente complete la educación secundaria

Cobertura neta (excl. los de sobre-edad) del Ciclo Diversificado (10 a 12 grado) (1999) 5

22.7 24.2 24.233.4 50.0

Reducir a la mitad la tasa de mortalidad infantil y en menores de cinco años

Tasa de mortalidad infantil /1,000 n.v. (2001) (0 a 11 meses) (2001)8 34.0 23 9 ND 22.0 18.0

Tasa de mortalidad en menores de 5 años (por 1000 N.V.) (2001) (0 a 59 meses) 6 44

30

ND 30.0 24.0

Reducir a la mitad la desnutrición en menores de 5 años Tasa de desnutrición infantil (3-59 meses) (2001) 6 29.2 24.7 ND

22.0 18.0

Reducir a la mitad la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna por cada 100,000 n.v.(1997)10 108.0

95.0 ND

82.0 70.0

Lograr un 80% de Cobertura de Servicios de Energía Eléctrica Tasa de cobertura de Energía Eléctrica total(1999)11 66.53 69.13 73.7 72.8 80.0

Triplicar la densidad telefónica del país12 Densidad en líneas fijas x cada 100 habitantes (2000) 6.94 9.75 10.9 9.7 14.1

Penetración de telefonía móvil (usuarios por cada 100 habitantes) 18.01 30.61 55.5 11.5 15.7

Acceso de 95% a agua potable y saneamiento

% de población total con acceso a agua potable 13 80.4 82.9 84.3 90.0 95.0

% de población con acceso a sistemas de eliminación de excretas11 69.1 73.1 75.1 85.0 95.0

Elevar en un 20% el índice de desarrollo humano de la mujer

IDH relativo al género (1999)14 N.D 0.676 0.67 0.7 0.8

Índice de potenciación de género (1999) N.D 0.53 0.53 0.6 0.6

Reducir la Vulnerabilidad Ambiental del País

Número de áreas protegidas (AA.PP) prioritarias con planes de manejo (2000) 15 15 26 29.0

39.0 39.0

% del total de superficie de las AA.PP protegidas prioritarias con planes de manejo (2000)13 78 88 92.0

100.0 100.0

Polución del aire en centros urbanos (µg/m3 de NO2)16 34.4 28.15 ND 29.0 25.0

3 Banco Central de Honduras. Se utilizó una nueva metodología de cálculo 4 UNAT en base a cifras BCH e INE. 5 SEFIN y UNAT. 6 UNAT en base datos EPHPM, INE 7 Secretaria de Educación; UPEG; Registros Centros Educativos. 8 ENESF 2001. 9 ENDESA 2005/2006. 10 Secretaría de Salud, IMMER 1997. 11 ENEE; FOSODE y EPHPM (www.enee.hn). 12 CONATEL (www.conatel.hn). 13 UNAT en base datos EPHPM, INE 14 PNUD; Informe de Desarrollo Humano. 15 AFE-COHDEFOR; Reporte Departamento Panificación; Diciembre 2007 16 CESCCO; Informe de Monitoreo NO2 en Tegucigalpa; mayo 2008

ANEXOS

215

ANEXO: ACCESO EN RELACIÓN AL TOTAL DE VIVIENDA

% DE ACCESO EN RELACIÓN AL TOTAL DE VIVIENDAS

Indicador 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 No. de unidades de vivienda 1,225,650 1,310,100 1,331,585 1,370,434 1,458,190 1,526,673 1,595,107

No. de viviendas con acceso a agua 94.3 78.8 82.0 83.3 82.4 84.2 85.9

No. viviendas con acceso a saneamiento básico 73.3 68.4 68.1 70.1 70.4 74.2 75.9

No. de viviendas con acceso a electricidad 57.2 59.8 61.9 66.3 66.0 68.9 72.2

Fuente: UNAT según la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, mayo de cada año.

CONDICIÓN DE VIVIENDAS

Descripción 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 No. de unidades de vivienda 1,225,650 1,310,100 1,331,585 1,370,434 1,458,190 1,526,673 1,595,107

No. de viviendas con acceso a agua 1,155,603 1,032,814 1,091,766 1,141,298 1,201,291 1,285,511 1,369,985

No. viviendas con acceso a saneamiento básico 898,707 896,409 906,225 960,503 1,025,897 1,132,339 1,210,369

No. de viviendas con acceso a electricidad 701,072 783,440 824,251 908,343 962,259 1,052,433 1,151,173

Fuente: UNAT según la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, mayo de cada año.

ANEXOS

217

ANEXO: DATOS DE EDUCACIÓN Y VIVIENDA

Fuente: UPEG Secretaria de Educación

RELACIÓN DESERCIÓN COMO PROPORCIÓN DE LA TASA DE RETIRO

AÑOS TASA 2003 0.122004 1.422005 0.192006 1.692007 0.68

Fuente: UPEG Secretaria de Educación

NÚMERO DE CENTROS EDUCATIVOS

Años Prebásica Básica Media

2003 5363 11115 871

2004 5340 11169 870

2005 5864 14304 935

2006 6793 16613 1421

Total 23364 53201 4097

TASA DE REPITENCIA Grados

Años 1 2 3 4 5 6 7 8 9

2004 17.03 10.55 7.43 4.56 2.75 0.94 6.33 5.71 5.14 2005 18.08 11.03 8 5.13 3.33 1.66 6.88 7.17 0.42 2006 24.18 14.44 9.25 5.93 3.68 1.02 0.06 4.44 1.96 2007 9 5.5 6.25 2.5 1.8 0.5 0.7 4.35 1.7


218

ANEXO: METAS E INDICADORES INTERMEDIOS DE LA ERP

Meta Indicador Obse2005 Obser. 2006 Obse.2007 Meta 2008 Meta 2009

ACUMULACIÓN DE CAPACIDADES-ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Mayor Cobertura y Calidad en la Educación Declarar a Honduras libre de analfabetismo para el 2014

Porcentaje de personas de 15 años o más que no saben leer y escribir

18.00

18.00

17.50

14.50

12.50

Aumentar la cobertura de educación prebásica, al 65%, para niños y niñas de 5 años

Tasa de cobertura neta en educación prebásica

41.00

53.00

56.80

57.60

60.00

Aumentar la cobertura de educación media, al 35.7% para la población entre 15 y 17 años

Tasa de cobertura neta en educación media

17.00

16.60

23.30

30.00

33.40

Garantizar que la matricula gratis cubra al 100% de los estudiantes inscritos en la educación prebásica, básica y media de la educación pública

Porcentaje de estudiantes beneficiados con matricula gratis

-

85.00

90.00

95.00

100.00

Elevar el rendimiento escolar en matemáticas y español al 50% como mínimo

Porcentaje de rendimiento escolar promedio en español y en matemáticas en tercero y en sexto grado de educación básica.

42.00

43.00

46.00

50.00

Graduar del sexto grado al 62.5% de la población entre 12 y 14 años de edad

Tasa de finalización neta del sexto grado

57.30

58.80

52.90

61.30

62.50

Incrementar al 5.6% la cobertura de educación no formal para la población económicamente activa (PEA)

Número de estudiantes en educación no formal

Mejora y Ampliación del Servicio de Salud Reducir en un 9.2% la tasa de incidencia de diarrea en niños menores de 5 años

Tasa de Incidencia de diarrea en niños(as) menores de 5 años

185.25

180.96

144.70

172.00

168.20

Reducir en un 28.3% la tasa de incidencia de Neumonía/Bronconeumonía en niños menores de 5 años

Tasa de Incidencia de neumonía/bronconeumonía en niños(as) menores de 5 años

67.37

61.88

40.50

52.10

47.90

Incrementar en un 29% los partos institucionales

Porcentaje de partos institucionales

57.85

60.58

61.30

69.40

74.80

Aumentar el número de partos institucionales

No. de Partos institucionales

99,433.00

107,175.00

108,057.00

125,704.00

136,138.00

Aumentar en un 3% el número de consultas medicas por habitante

Número de consultas medicas por habitante

ND ND ND ND ND

Mantener en existencia al menos el 80% de los medicamentos básicos esenciales en unidades de salud

Porcentaje promedio de medicamentos básicos esenciales en unidades de salud

ND ND ND ND ND

Desarrollo del capital cultural Incrementar en un 10% la participación de los grupos indígenas, afro descendientes y cultura popular en proyectos de desarrollo cultural que permita de las mismas.

Número de beneficiarios de los proyectos de desarrollo cultural con participación de los grupos indígena, afrodescendientes y la cultura popular

83,417.00

85,556.00

88,276.00

90,000.00

91,759.00

ANEXOS

219


Aumentar en un 10% el acceso de la población a los sistemas de archivos y bibliotecas públicas.

Número de personas que visitan las bibliotecas y archivos públicos

37,074.00

38,025.00

39,234.00

40,000.00

40,781.00

CREACIÓN DE OPORTUNIDADES-PARTICIPACION EN EL MERCADO, AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD Y GENERACION DE EMPLEO DIGNO Acceso a Nuevos Mercados y Apoyo a la Competitividad Identificar y Registrar al menos 50,000 MIPYMES, equivalentes al 20 % de las que se estima existen en el sector informal

No de MIPYMES identificadas y registradas

ND ND ND ND ND

Ampliación del Mercado Laboral Mantener el desempleo abierto en un nivel menor al 4%

Tasa de desempleo abierto

ND ND ND ND ND

Tasa de desempleo Juvenil ND ND ND ND ND Tasa de desempleo femenino ND ND ND ND ND Reducir a menos de 5% el subempleo visible

Tasa de subempleo visible ND ND ND ND ND

Reducir a menos de un 20% el subempleo invisible

Tasa de subempleo invisible ND ND ND ND ND

Fomento a Sectores Productivos Generadores de Empleo Digno e Ingreso Duplicar la legalización en la tenencia de tierras en el área rural

Número de títulos de tierra rural emitidos a partir del año 1975

213,831.00

221,822.00

227,374.00

236,722.00

244,932.00

Mantener el nivel anual de crédito otorgado a los productores agropecuarios (con fondos públicos)

Monto acumulado de crédito otorgados a pequeños y medianos productores, con fondos públicos (en millones de lempiras a partir de 1995)

5,055.00

5,674.00

6,577.00

7,714.00

8,938.00

Mantener el crecimiento de las exportaciones de café en oro a un ritmo de 16% durante el periodo

Millones de dólares generados por la exportación de café

402.20

469.90

470.00

453.00

470.00

ACCESO Y MODERNIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA ECONOMICA Y SOCIAL Acceso y Modernización de la Infraestructura Económica Mantener la transitabilidad de la red de caminos vecinales mediante la rehabilitación y mantenimiento

Kilómetros de la red vecinal rehabilitados y mantenidos

304.00

608.10

579.00

1,546.00

2,726.00

Pavimentar un 30 % de la Red Oficial no pavimentada

Kilómetros de carretera pavimentada

30.00

17.00

91.00

328.00

669.00

Ampliar la capacidad de generación de energía de fuentes renovables en 94 Mega Watts (MW) adicionales al periodo.

Megawatts/año instalados a partir de fuentes de energía renovable, acumulado

539.60

563.40

619.20

625.40

634.00

Ampliar el acceso al servicio de energía eléctrica en 12 % para alcanzar una cobertura de al menos un 50 % de viviendas en zona rural

% de cobertura de electrificación de la zona rural

41.80

44.83

49.20

51.40

54.00

Ampliación de la Infraestructura Social Alcanzar una cobertura del 88.7% de personas con acceso a una fuente de agua segura

% de personas con acceso a una fuente de agua segura

84.24

84.30

84.30

87.70

88.70

Alcanzar una cobertura de 80% de personas con acceso a saneamiento básico

% de personas con acceso a sistemas de saneamiento básico

72.81

73.95

75.10

78.20

80.40


220


Vivienda y Urbanismo Incrementar el número de soluciones habitacionales

Número de soluciones habitacionales de vivienda social, financiadas con crédito y subsidios

-

5,932.00

15,853.00 32,888.00

52,769.00

Numero de soluciones habitacionales a incrementar en las metas institucionales

-

1,163.00

2,773.00

4,123.00

4,123.00

Monto otorgado en subsidios y crédito de vivienda social con fondos públicos

Monto otorgado en créditos para construcción de vivienda con fondos de la banca privada

3,053.40

5,068.60

8,127.00

9,094.00

10,213.00

Número de terrenos para vivienda legalizados

-

14,823.00 33,760.00

38,247.00

80,793.00

No. de permisos de construcción de nuevas viviendas en las ciudades más importantes del país

4,941.00

6,251.00

6,998.00

7,582.00

8,523.00

Reducir 40% la tasa activa de acceso al crédito hipotecario

Tasa de interés activa promedio al usuario final a través de BANHPROVI para créditos hipotecarios de vivienda

16.50

11.00

9.50

9.50

9.50

GESTION DE RIESGOS SOCIALES Y AMBIENTALES Red de Protección Social Ampliar en 15% al 2009 el número de trabajadores y trabajadoras afiliados (as) directos a los regímenes de enfermedad, maternidad y riesgo profesional de seguridad social

Número de trabajadores y trabajadoras afiliados (as) directos a los regímenes de enfermedad-maternidad y riesgos profesionales por el sistema de seguridad social

525,845.00

545,564.00

615,853.00

585,003.00

604,722.00

Porcentaje de cobertura de los trabajadores y trabajadoras afiliados (as) directos a los regímenes de enfermedad-maternidad y riesgos profesionales sobre la población económicamente activa ocupada

20.00

20.00

22.20

20.50

20.70

Tasa de crecimiento anual de afiliación directa de trabajadores y trabajadoras a los regímenes de enfermedad-maternidad y riesgos profesionales

14.60

3.75

17.10

3.50

3.40

Ampliar en 15% al 2009 el número de trabajadores y trabajadoras inscritos (as) en el régimen de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social

Tasa de crecimiento anual de afiliación directa de trabajadores y trabajadoras a los regímenes de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social

39.95

3.75

16.70

3.50

3.40

Porcentaje de cobertura de los trabajadores y trabajadoras afiliados (as) a los regímenes de invalidez, vejez y muerte de los institutos de previsión social sobre la población económicamente activa ocupada

22.30

22.50

24.60

22.80

23.00

Acceso a la Justicia y Seguridad Ciudadana Reducir en 26 puntos la incidencia de la criminalidad común en el país

Razón de delitos contra la propiedad por cada 100,000 habitantes

55.42

61.46

67.00

55.80

53.50

Razón de delitos contra las personas por cada 100,000

134.50

99.00

93.80

67.50

64.50

ANEXOS

221


habitantes Razón de homicidios por cada

100,000 habitantes 44.63

42.61

43.80

42.20

40.70

Promedio mensual de delitos

contra la propiedad 333.00

377.00

420.50

358.00

348.00

EJES TRANSVERSALES Descentralización Ampliar la cobertura de servicios educativos al menos en un 20%, a través de modelos de gestión descentralizada.

Porcentaje de servicios educativos bajo modelos de gestión descentralizada

ND ND ND ND ND

Aumentar en un 30% la oferta de servicios de salud a través de modelos de gestión descentralizada

Porcentaje de servicios de salud bajo modelos de gestión descentralizada

ND ND ND ND ND

Incrementar en un 40% los fondos públicos para inversión administrados por las municipalidades

Porcentaje de fondos públicos que administran las municipalidades para inversión

ND ND ND ND ND

Transparencia y Anticorrupción 100% de las Secretarías de Estado y 50% de las instituciones descentralizadas publican información de oficio de acuerdo a la Ley

No de instituciones gubernamentales que publican información de oficio

DN ND ND ND ND

Ambiente y Recursos Naturales Implementar planes de manejo para la de conservación de ecosistemas en el total de áreas prioritarias , en el total de áreas prioritarias, equivalentes al 20 % del territorio nacional

Incremento en la superficie de áreas protegidas prioritarias con planes de manejo para la conservación de ecosistemas

1,729,659

1,960,577

2,043,068

2,062,096

2,229,992

Número de áreas protegidas prioritarias con planes de manejo para la conservación de los ecosistemas

15.00

26.00

29.00

34.00

39.00

Asegurar la plantación de 10 millones de árboles y el prendimiento efectivo de al menos el 80% de los mismos

Número de nuevos árboles plantados en el año

620,430

1,778,343

4,696,901

3,000,000

2,221,657

% de hectáreas reforestadas en el periodo, con respecto a la superficie total degradada en el país

3.00

3.90

15.70

18.00

27.00

Incrementar en 20 unidades anualmente el número de microcuencas protegidas con acciones de manejo sostenible

Número de nuevas microcuencas abastecedoras de agua bajo protección y con acciones de manejo sostenible

265.00

308.00

486.00

363.00

383.00

Colocar certificados de absorción de carbono en el mercado internacional

Número de certificados de reducción de emisión de carbono (CERs) colocados en el mercado internacional

90,926

138,106

50,281

1,000,000

1,500,000

Equidad e Igualdad de Género Mantener al menos el 30% de participación de las mujeres a cargos de elección popular

Porcentaje de mujeres que participan en cargos de elección popular

ND

ND ND ND ND

Incrementar la tasa de Tasa de participación femenina ND ND ND ND ND


222


participación femenina en el mercado laboral al menos hasta un 40%

en el mercado laboral

Reducir la brecha de ingresos laborales entre hombres y mujeres en puestos similares

Ingresos laborales de mujeres

ND ND ND ND ND

Al menos 50% de los egresados del sexto grado entre 12 y 14 años son niñas

Porcentaje de niñas egresadas del sexto grado

ND ND ND ND ND

Seguridad Alimentaria Triplicar la reserva estratégica de granos de maíz y frijol y mantenerla durante el periodo

Número de quintales de la Reserva Estratégica de granos básicos (maíz, frijol) - Física y Financieramente

33,108.40

56,000.00

117,535.00

140,000.00

160,000.00

Incrementar la producción de granos básicos a un nivel de 21 millones de quintales, equivalentes a elevar en un 50 % la producción actual

Número de quintales de granos básicos producidos (maíz, fríjol, arroz y sorgo)

13,640,000

12,879,000

16,280,000

18,000,000

21,000,000

Participación Ciudadana Al menos 50% de la inversión pública se prioriza a través de planes de inversión participativa

Porcentaje de inversión pública priorizada de forma participativa

ND ND ND ND ND

Elaborar una propuesta de un sistema de recepción y resolución de denuncias relacionadas a la satisfacción del ciudadano respecto a los servicios públicos recibidos y abusos de poder público

Sistema de recepción y resolución de denuncias elaborado

ND ND ND ND ND

EJES DE SOSTENIBILIDAD Crecimiento Económico Equitativo e Incluyente Alcanzar una inversión pública real (en infraestructura y otros) en un nivel superior o igual al 6% del PIB

Inversión pública real como porcentaje del PIB

5.00

4.00

4.70

6.00

6.00

Incrementar el valor de la producción agropecuaria en un 4% en el periodo ( PIB Agrícola)

Valor de la producción agropecuaria en el año (en Millones de dólares constantes del 2000)

966.44

1,044.84

1,128.30

1,210.50

1,304.50

Fuente: Sistema de Gerencia Basado por Resultados (SGPR) de la Secretaría de la Presidencia. Las celdas que aparecen con las siglas ND son datos que están en proceso de elaboración.

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