Polityka migracyjna Polski w odniesieniu do obywateli Republiki

Polityka migracyjna Polski w odniesieniu do obywateli Republiki Białorusi, Ukrainy i Federacji Rosyjskiej. Publikacja Wydziału Analiz Migracyjnych Departamentu Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

Wydział Analiz Migracyjnych Departament Polityki Migracyjnej Ministerstwo Spraw Wewnętrznych

3

Spis treści: 1. Wstęp ...................................................................................................................................... 4 2. Polityka migracyjna Polski – aktualne prace. ......................................................................... 4 3. Obywatele Białorusi, Rosji i Ukrainy w Polsce na tle ogółu cudzoziemców ........................ 5 4. Realizacja działań zawartych w dokumencie „Polityka migracyjna Polski. Stan obecny i postulowane działania” w stosunku do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy .......................... 12

4.1. Imigracje legalne ........................................................................................................... 12 4.1.1. Osoby pochodzenia polskiego ................................................................................ 12 4.1.2. Studenci, naukowcy i absolwenci polskich uczelni ................................................ 13 4.1.3. Imigranci zarobkowi, cudzoziemcy prowadzący działalność gospodarczą oraz delegowani przez pracodawców zagranicznych. .............................................................. 16 4.1.4. Obywatele państw członkowskich UE, członkowie ich rodzin i inni cudzoziemcy korzystający z zasady swobodnego przepływu osób ........................................................ 20 4.1.5. Cudzoziemcy przebywający na terytorium Polski w oparciu o zezwolenia długoterminowe ................................................................................................................ 20 4.1.6. Cudzoziemcy wnioskujący o ochronę na terytorium Polski .................................. 23 4.1.7. Cudzoziemcy znajdujący się w szczególnej sytuacji – ofiary handlu ludźmi ........ 28

4.2. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji. ......................................................................... 29 4.2.1. Odmowy wydania wiz, odmowy wjazdu ............................................................... 29 4.2.2. Nielegalny pobyt, wydalenia i zobowiązania do opuszczenia kraju ...................... 30 4.2.3. Dobrowolne powroty .............................................................................................. 31 4.2.4. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji w nowych rozwiązaniach prawnych ........ 32 4.2.5. Abolicja .................................................................................................................. 32

4.3. Integracja cudzoziemców .............................................................................................. 35 4.4. Międzynarodowe uwarunkowania polityki migracyjnej Polski. ................................... 36

4.4.1. Partnerstwo Wschodnie .......................................................................................... 36 4.4.2. Globalne Podejście do Migracji i Mobilności (GAMM). ....................................... 37 4.4.3. Proces Praski ........................................................................................................... 37 4.4.4. Współpraca UE - Rosja. ......................................................................................... 38

4.5. Działania bilateralne podejmowane przez RP. .............................................................. 38 4.5.1. Mały Ruch Graniczny ............................................................................................. 38 4.5.2. Pozostałe działania. ................................................................................................ 41

5. Sytuacja gospodarcza, demograficzna i migracyjna u wschodnich sąsiadów Polski – wnioski dla polskiej polityki migracyjnej. ............................................................................... 42

5.1. Ukraina .......................................................................................................................... 42 5.2. Białoruś .......................................................................................................................... 44 5.3. Rosja .............................................................................................................................. 45 5.4. Działania na rzecz pogłębienia wiedzy na temat sytuacji migracyjnej państw sąsiadujących z Polską. ......................................................................................................... 47

6. Podsumowanie ...................................................................................................................... 48


4

1. Wstęp

Białoruś, Rosja i Ukraina to kraje, które z punktu widzenia polskiej polityki wizowej i migracyjnej odgrywają istotną rolę nie tylko ze względu na fakt, iż graniczą z naszym krajem, a granica ta jest również zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Obywatele tych trzech państw ujęci łącznie stanowią bowiem bezwzględną większość w przypadku właściwie wszystkich kategorii imigrantów przybywających do naszego kraju. Z tego też powodu zarówno tworzenie założeń, jak i realizacja polskiej polityki imigracyjnej siłą rzeczy odnoszą się w dużej mierze do właśnie tej grupy i muszą być w ścisły sposób powiązane z regulacją przepływu obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodu. Również przyjęty w dniu 20 lipca 2011 r. przez Zespół do Spraw Migracji dokument „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” nie jest tutaj wyjątkiem. Dokument ten postuluje m. in. uproszczenie procedur i wzmocnienie struktur odpowiedzialnych za migracje, określenie kategorii cudzoziemców, które z punktu widzenia interesów naszego państwa mają szczególne znaczenie, rekomenduje przebudowę systemu integracji cudzoziemców i monitorowania ich sytuacji oraz zwiększenie roli organizacji pozarządowych i jednostek naukowo-badawczych zajmujących się szeroko rozumianą problematyką migracji.

2. Polityka migracyjna Polski – aktualne prace.

Dokument „Polityka migracyjna Polski - stan obecny i postulowane działania” („PMP”) składa się z jedenastu rozdziałów – poza wprowadzeniem znalazły się w nim części poświęcone imigracjom legalnym, przeciwdziałaniu nielegalnej imigracji, ochronie cudzoziemców w Polsce, integracji cudzoziemców, obywatelstwu i repatriacji, emigracji zarobkowej i migracjom powrotnym, sprawnemu funkcjonowaniu systemu prawnego i instytucjonalnego, międzynarodowym uwarunkowaniom polityki migracyjnej Polski, związkom innych polityk z polityką migracyjną oraz monitoringowi procesów migracyjnych.

Ponieważ „Polityka migracyjna Polski” ma charakter strategiczny i programowy, oznacza to, że w wielu elementach wymaga skonkretyzowania i uszczegółowienia. Istnieje więc potrzeba opracowania dokumentu wykonawczego, który pozwoliłby na sprawną i zaplanowaną implementację przyjętych kierunków działania.

Niezależnie od procesu przyjmowania dokumentu „Polityka migracyjna Polski” przez Radę Ministrów (co nastąpiło ostatecznie w dniu 31 lipca 2012 r.) zawarte w nim rekomendacje, będące efektem szerokiego konsensusu wypracowywanego nie tylko pomiędzy poszczególnymi organami administracji rządowej na forum międzyresortowego Zespołu ds. Migracji, ale również w toku szerokich konsultacji społecznych, były już wcześniej podstawą do dalszych prac, również o charakterze legislacyjnym. Przykładowo, przyjęte w dniu 16 sierpnia 2011 r. przez Radę Ministrów założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach wychodzą naprzeciw zapisom „PMP” realizując w dużej mierze zawarte w tym dokumencie postulaty dotyczące zmniejszania uciążliwości procedur związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców. Powstający w oparciu o ww. założenia projekt ustawy, będący na końcowym etapie prac, przewiduje m.in. wydłużenie - z 2 do 3 lat – maksymalnego okresu zezwolenia na pobyt czasowy. Przyjęte propozycje zakładają także, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemiec będzie mógł złożyć w dogodnym dla siebie momencie podczas legalnego pobytu (obecnie każdy, kto chce przedłużyć pobyt na terytorium naszego kraju, musi z takim wnioskiem wystąpić przynajmniej 45 dni przed końcem ważności wizy lub bieżącego zezwolenia na pobyt).

Przewidziano także szybsze wydawanie zezwoleń na pobyt w Polsce - skrócenie z 30 dni do 15 dni roboczych terminu, w którym odpowiednie służby udzielają informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca może zagrażać m.in. bezpieczeństwu państwa albo porządkowi publicznemu. Wymóg występowania o ww. informacje nie będzie ponadto dotyczył małoletnich cudzoziemców, którzy nie ukończyli 16 lat.

Poza wymienionymi powyżej najważniejszymi zmianami, które regulują ogólne zasady

ubiegania się o zezwolenie na pobyt, opracowywany projekt nowej ustawy o cudzoziemcach


5

przewiduje także zmiany odnoszące się do poszczególnych kategorii cudzoziemców. Zostaną one przedstawione w dalszej części publikacji, poświęconej analizie sytuacji poszczególnych grup cudzoziemców wyróżnionych w dokumencie „PMP”.

Innym działaniem w sposób istotny i pozytywny wpływającym na sytuację dużej grupy cudzoziemców w Polsce jest abolicja, która miała miejsce w pierwszej połowie 2012 r. Została ona szczegółowo opisana w dalszej części niniejszego opracowania. 3. Obywatele Białorusi, Rosji i Ukrainy w Polsce na tle ogółu cudzoziemców

Dane z dziesięciolecia 2001 - 2010 wskazywały na utrzymujący się wzrost liczby wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu na terytorium RP (jedyne zachwianie tego trendu, jakim był niewielki spadek liczby wniosków w latach 2004 – 2006 wynikało ze zmian prawnych w zakresie legalizacji pobytu obywateli państw członkowskich UE/EOG i członków ich rodzin związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej)1. W roku 2011 odnotowano natomiast po raz pierwszy od kilku lat spadek liczby wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wykres nr 1. Wnioski o legalizację pobytu w Polsce w latach 2001 - 2011

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

pobyt rezydentadługoterminowego WE

osiedlenie się

zamieszkanie

Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC

Wg stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. w Polsce 100 298 cudzoziemców posiadało w Polsce karty pobytu, z czego 47 999 kart związanych było z zezwoleniem na osiedlenie się, 41 647 z zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony, 5 732 z pobytem rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, 3 012 z przyznaniem ochrony uzupełniającej, 1 170 – statusu uchodźcy a 738 – pobytu tolerowanego. W stosunku do roku 2010 nastąpił wzrost jeśli chodzi o łączną liczbę ważnych kart pobytu (2010 – 97 080 kart, wzrost o 3,3%). Największą liczbę kart pobytu posiadali kolejno obywatele Ukrainy, Rosji, Wietnamu i Białorusi. Obywatele Ukrainy, Rosji i Białorusi posiadali 50 670 (I poł. 2011 - 50 751) kart pobytu, co stanowi ok. 50,5% ogółu kart wydanych cudzoziemcom.

1 Z dniem 1 maja 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich UE oraz członków ich rodzin na terytorium RP, na mocy których wprowadzono instytucje odrębnego zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenia na pobyt dla tej kategorii osób. W dniu 26 sierpnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin (Dz.U.06.144.1043), która w miejsce dotychczasowego zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt wprowadziła instytucje prawa pobytu i prawa pobytu stałego przysługujące obywatelom Unii i członkom ich rodzin.


6

Ewolucja wielkości zasobu obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy posiadających karty pobytu

na terytorium RP w ciągu ostatnich kilku lat przedstawia się w sposób następujący: Wykres nr 2. Liczba ważnych kart pobytu wydanych obywatelom Białorusi, Rosji i Ukrainy na tle ogółu (2007 –2011)

20072008

20092010

2011

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

pozostałe

Białoruś

Rosja

Ukraina


W odniesieniu do liczby ważnych kart pobytu, w przypadku obywateli Białorusi i Ukrainy daje się zaobserwować stałą tendencję wzrostową. Procentowo najbardziej dynamiczny wzrost odnotowywany jest w przypadku obywateli Białorusi (pod koniec 2011 r. wzrósł on o ok. 45% w stosunku do roku 2007). Wśród obywateli Ukrainy w tym samym okresie wzrost wyniósł ok. 39% a wśród obywateli Rosji – ok. 22% (warto zaznaczyć, że po dynamicznym wzroście w latach 2007 – 2009 od roku 2010 liczba obywateli Rosji posiadających ważne karty pobytu w Polsce zaczęła spadać, co związane jest z mniejszym napływem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i z mniejszym odsetkiem decyzji pozytywnych wydawanych w tych sprawach).

Wykres nr 3. Liczba i struktura kart pobytu obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy na tle ogółu w dniu 31 grudnia 2011 r.

05000

100001500020000

250003000035000400004500050000

UKRAINA ROSJA BIAŁORUŚ POZOSTAŁE

ZAMIESZKANIE NA CZAS OZNACZONY

STATUS UCHODŹCY

POBYT TOLEROWANY

POBYT REZYDENTADŁUGOTERMINOWEGO WE

OSIEDLENIE SIĘ

OCHRONA UZUPEŁNIAJACA



7

Tabela nr 1. Karty pobytu cudzoziemców ważne w dniu 31 grudnia 2011 r. według tytułu pobytowego - 10 najliczniejszych obywatelstw

Och

rona

uz

upeł

niaj

aca

osi

edle

nie

się

pob

yt r

ezyd

enta

dł

ugot

erm

inow

ego

WE

pob

yt to

lero

wan

y

sta

tus

ucho

dźcy

zam

iesz

kani

e na

cz

as o

znac

zony

suma

UKRAINA 7 15,919 2,002 67 1 11,750 29,746

ROSJA 2,788 4,867 429 105 828 2,658 11,675

WIETNAM 1 4,437 1,032 252 3 3,532 9,257

BIAŁORUŚ 13 6,043 327 15 119 2,732 9,249

ARMENIA 18 1,773 495 107 4 1,567 3,964

CHINY 8 559 96 11 2 3,145 3,821

TURCJA 12 508 223 1 12 1,525 2,281

INDIE - 515 248 5 1 1,401 2,170

USA - 799 107 3 - 1,258 2,167

KOREA PŁD. - 50 83 - - 1,569 1,702

POZOSTAŁE 165 12,529 690 172 200 10,510 24,266

OGÓŁEM 3,012 47,999 5,732 738 1,170 41,647 100,298 Źródło: Opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Niezależnie od kryterium obywatelstwa daje się zauważyć przewagę liczebną kart pobytu związanych z pobytem długoterminowym (przede wszystkim zezwoleniem na osiedlenie się). W przypadku ob. Rosji zwraca uwagę wprawdzie malejący, lecz wciąż zdecydowanie wyższy niż u obywateli pozostałych państw odsetek osób objętych ochroną (łącznie z pobytem tolerowanym2 odsetek ten wyniósł pod koniec 2011 r. ok. 32% wszystkich ważnych kart pobytu wydanych obywatelom Rosji, natomiast pod koniec 2010 r. wynosił on ok. 43%). W przypadku ob. Ukrainy odsetek osób objętych ochroną to ok. 0,3%, w przypadku ob. Białorusi – 1,6% a w przypadku wszystkich obywatelstw łącznie - ok. 4,9%. Natomiast karty pobytu związane z pobytem krótkoterminowym (zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony) stanowiły pod koniec 2011 r. 30% ważnych kart pobytu ob. Białorusi, 23% kart ob. Rosji oraz 40% kart ob. Ukrainy. Warto zauważyć, że we wszystkich trzech przypadkach udział kart wydanych w związku z pobytem krótkoterminowym był znacząco niższy niż wśród ogółu pozostałych państw (49%).

2 pobyt tolerowany przyznawany jest zarówno z powodów humanitarnych jak też ze względu na niemożliwość wydalenia z powodu np. nieustalenia obywatelstwa, a tym samym kraju, do którego mogłoby nastąpić wydalenie.


8

W 2011 r. ogółem 33 263 cudzoziemców wnioskowało o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (2010 r. – 35 513 wniosków, spadek o ok. 6,3%). Zezwolenia takiego udzielono w tym okresie 29 653 osobom (2010 – 30,434 – spadek o ok. 2,6 proc.) Tabela nr 2. Wnioski i decyzje w sprawach o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w 2011 r. – dziesięć najliczniejszych obywatelstw.

wnioski decyzje pozytywne. Stosunek liczby decyzji pozytywnych do

liczby wniosków

UKRAINA 9114 8165 90%

CHINY 2987 2727 91%

WIETNAM 2413 1915 79%

BIAŁORUŚ 2011 1832 91%

ROSJA 1492 1323 89%

TURCJA 1315 1131 86%

ARMENIA 1125 1043 93%

INDIE 1124 1018 91%

KOREA PŁD. 1046 959 92%

USA 1019 911 89% OGÓŁEM 33263 29653 89% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC

W przypadku obywateli Ukrainy odnotowano spadek liczby wniosków z 9 844 w 2010 r. do 9 114 w 2011 r. (spadek o ok. 7,4%). Wśród ob. Białorusi liczba wniosków spadła w tym czasie z 2 442 do 2 011 (17,6%) a wśród ob. Rosji z 1 592 do 1 492 (6,3%). Znaczącemu spadkowi liczby wniosków obywateli krajów b. ZSRR towarzyszy dynamiczny wzrost zainteresowania ubieganiem się o pobyt czasowy wśród obywateli Chin (wzrost o 17,6 proc. z 2 542 do 2 987 wniosków) co spowodowało przesunięcie się tego kraju na drugą pozycję za Ukrainą w rankingu państw, których obywatele składają największą liczbę wniosków o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP (jeszcze w 2009 r. Chiny zajmowały czwartą pozycję za Ukrainą, Wietnamem i Białorusią).

Warto również zwrócić uwagę na strukturę wydawanych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, a w szczególności na odsetek zezwoleń wydawanych w związku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W 2011 r. w przypadku obywateli Ukrainy odsetek ten wyniósł 38% (spośród 8 165 zezwoleń 3 115 wydanych zostało w celu wykonywania pracy). Ponadto w 2011 r. obywatelom Ukrainy wydano 111 zezwoleń w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 1 572 w związku z edukacją (zezwolenie takie uprawnia do wykonywania pracy w Polsce bez ograniczeń). W przypadku obywateli Białorusi na ogólną liczbę 1 832 zezwoleń 558 (ok. 30%) wydano w związku z wykonywaniem pracy, wydano też 17 zezwoleń w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i 591(ok. 32%) w związku z edukacją. Natomiast w odniesieniu do obywateli Rosji, na 1 323 wydane zezwolenia 326 (ok. 25%) wydanych zostało w związku z wykonywaniem pracy, ponadto wydano 25 zezwoleń w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i 261 w związku z edukacją.

Z powyższych danych wynika zatem, że z trzech porównywanych państw największym udziałem zezwoleń na zamieszkanie wydanych w celu wykonywania pracy charakteryzują się obywatele Ukrainy. Jednak nawet wśród obywateli tego państwa udział zezwoleń związanych z wykonywaniem pracy był nieco niższy niż w przypadku ogółu cudzoziemców (39% - 11,5 tys. z 29,6 tys.).

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że istnieją również inne niezwiązane z działalnością zarobkową tytuły prawne do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (np. łączenie rodzin), które upoważniają ich posiadaczy do wykonywania pracy.


9

W 2011 r. 4338 cudzoziemców złożyło wnioski o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP; wydano 3733 decyzje pozytywne w tym zakresie.

Tabela nr 3. Wnioski i decyzje w sprawach o zezwolenie na osiedlenie w 2011 r. – dziesięć najliczniejszych obywatelstw.

wnioski decyzje pozytywne stosunek liczby decyzji pozytywnych do liczby wniosków

UKRAINA 2008 1690 84% BIAŁORUŚ 731 627 86% ROSJA 272 234 86% NIGERIA 112 99 88% ARMENIA 92 84 91% WIETNAM 83 79 95% USA 82 56 68% EGIPT 76 70 92% TURCJA 76 71 93% TUNEZJA 75 77 103%3 OGÓŁEM 4338 3733 86%


Inaczej niż w przypadku zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, liczba wniosków o zezwolenie na osiedlenie wzrosła w stosunku do roku 2010. Wzrost wyniósł ok. 7,5 proc, przy czym w przypadku ob. Ukrainy był nieco słabszy niż wartość uśredniona (wzrost o 5,8 proc. - z 1898 do 2008 wniosków) a w przypadku ob. Białorusi nieco silniejszy (z 670 do 731wniosków – wzrost o 9,1 proc.). Obywatele Federacji Rosyjskiej złożyli aż o 44 proc. więcej wniosków, przy czym wciąż nie jest to wartość znacząca (189 wniosków w 2010 r., 272 w 2011).

W 2011 r. 1089 osób wnioskowało o status rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich na terytorium RP. W tym zakresie wydano 765 pozytywnych decyzji. Tabela nr 4. Wnioski i decyzje w sprawach o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego WE w 2011 r. – pięć najliczniejszych obywatelstw na tle ogółu.

wnioski decyzje pozytywne Stosunek liczby decyzji pozytywnych do liczby wniosków

UKRAINA 343 259 76%

WIETNAM 152 116 76%

ROSJA 78 48 62%

ARMENIA 71 54 76%

BIAŁORUŚ 66 47 71%

OGÓŁEM 1089 765 70% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Zarówno zezwolenie na osiedlenie jak i zgoda na pobyt rezydenta długoterminowego WE uprawniają do wykonywania pracy na terytorium RP.

Podsumowując analizę danych dotyczących legalizacji pobytu warto zwrócić uwagę na pierwszy od wielu lat spadek liczby wniosków oraz udzielanych zezwoleń.

3 Wartość ta może przekraczać 100% gdyż w danym roku mogą być wydawane decyzje w stosunku do wniosków złożonych w roku poprzednim. Z tego samego powodu nie powinno się tego wskaźnika interpretować jako uznawalność wniosków.


10

Wykres nr 4. Liczba złożonych wniosków i wydanych decyzji pozytywnych w sprawach o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w latach 2006 – 2010 oraz liczba kart pobytu związanych z tym statusem ważnych ostatniego dnia każdego roku.4

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

2006 2007 2008 2009 2010 2011

wnioski

decyzje pozytywne

karty pobytu

Źródło: opracowanie DPM MSW w oparciu o dane UdSC Jak widać na powyższym wykresie, liczba pozytywnych decyzji jest dość ściśle skorelowana z liczbą składanych wniosków, co pozwala szacować, iż poziom uznawalności wniosków jest wysoki (ponad 80%). Natomiast wzrost liczby ważnych kart pobytu w 2011 r. mimo spadającej liczby udzielonych zezwoleń może wynikać m.in. z faktu wydawania w latach poprzednich kart pobytu o okresie ważności dłuższej niż rok.

Analizując powyższe dane statystyczne należy uwzględnić tzw. uproszczony system zatrudniania cudzoziemców (patrz str. 16), w ramach którego w 2011 r. zarejestrowano 259 777. oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Funkcjonowanie tego systemu przyczyniło się do znaczącego wzrostu liczby wiz wydawanych obywatelom Ukrainy (ok. 200 tys. wiz krajowych w 2011 r., wobec ok. 111 tys. w 2010 r.; udział wiz wydawanych w celu wykonywania pracy w ogóle wiz krajowych wynosi ok. 75%). Szczegółowa analiza danych wizowych za 2011 r. wykazuje, iż w roku tym obywatelom Ukrainy wydano 185 317 wiz w celu wykonywania pracy, z czego 156 486 (ok. 84%) wydanych zostało na podstawie oświadczeń pracodawców. Obywatelom Ukrainy wydano 139 134 wizy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Łączna liczba wiz wydanych obywatelom Ukrainy w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej wyniosła zatem 324 451, a udział w tej liczbie wiz wydanych w ramach uproszczonego systemu zatrudniania cudzoziemca wyniósł 48,2%, co jest wartością dość znaczną i pozwala na stwierdzenie, iż wprowadzenie ułatwień w dostępie obywateli Ukrainy do polskiego rynku pracy wywarło wpływ na skalę i strukturę imigracji do Polski obywateli tego państwa. W tym kontekście wydaje się też, że pomimo zmniejszającej się liczby nowo wydawanych zezwoleń na pobyt nie ma podstaw do wyciągania wniosków o zmniejszaniu się zainteresowania obywateli Ukrainy migracją do Polski. Przedstawione powyżej dane wskazują jednak na zmieniający się charakter tej migracji, w szczególności zwiększanie roli migracji cyrkulacyjnych (patrz też rozdział 4.1.3.)

Nieco odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku dwóch pozostałych państw będących przedmiotem niniejszej analizy – Białorusi i Rosji. Analizując dane dotyczące liczby wydanych wiz w 4 Dane dotyczące kart pobytu w latach 2006-2007 to wartość szacunkowa wyliczona w oparciu o proporcję pomiędzy liczbą kart pobytu związanych z pobytem czasowym a ogółem kart pobytu w latach następnych (do 2007 r. publikowano jedynie dane dotyczące łącznej liczby kart pobytu bez podziału na poszczególne statusy pobytowe) po odjęciu (w celu porównywalności danych) kart wydanych obywatelom państw UE-27, EOG i Szwajcarii.


11

podziale na poszczególne podstawy prawne w przypadku obywateli Białorusi i Rosji zwraca uwagę fakt, iż liczba wiz wydanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej jest wielokrotnie wyższa niż liczba wiz wydanych w celu wykonywania pracy. Uzasadniona jest zatem teza, że objęcie tych państw uproszczonym systemem zatrudniania cudzoziemców nie spowodowało w sposób bezpośredni zwiększenia ani zmiany modelu imigracji zarobkowej do Polski ich obywateli. Jest to szczególnie widoczne w przypadku Federacji Rosyjskiej– w 2011 r. obywatelom Rosji wydano 36 407 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 5 793 wiz z prawem do pracy (wartość ponad sześciokrotnie mniejsza). Spośród wiz z prawem do pracy zdecydowaną większość (5 058 – ok. 87%) stanowiły wizy Schengen wydane kierowcom w międzynarodowym transporcie drogowym. W związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca wydano zaledwie 495 wiz (ok. 8,5% ogółu wydanych obywatelom FR wiz z prawem do pracy i ok. 1,2% ogółu wiz wydanych obywatelom Rosji w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej (wiz takich wydano w 2011 r. 42 200).

W przypadku Białorusi dane statystyczne również wskazują na marginalną rolę systemu opartego na oświadczeniach pracodawców. W 2011 r. obywatelom tego kraju wydano 48 177 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i 3 962 wizy z prawem do pracy (wartość ponad dwunastokrotnie mniejsza). Spośród wiz z prawem do pracy 2 210 (ok. 56%) wydanych zostało w związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Oznacza to, że spośród ogółu wydanych obywatelom Białorusi wiz w celu wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej (52 139) zaledwie ok. 4,2% wydano w związku z zarejestrowanym oświadczeniem pracodawcy.

Z kolei zestawienie liczby rejestrowanych oświadczeń pracodawców z liczbą wydanych na tej podstawie wiz wskazuje na kolejną prawidłowość – w przypadku obywateli Białorusi i Rosji nie tylko rejestrowanych jest nieporównanie mniej oświadczeń niż w przypadku obywateli Ukrainy, a wizy wydane w związku z oświadczeniami stanowią wielokrotnie mniejszy odsetek ogółu wiz wydawanych w celu prowadzenia działalności zarobkowej, ale też w znacznie mniejszym odsetku przypadków zarejestrowanie oświadczenia skutkuje wydaniem wizy – w 2011 r. relacja pomiędzy liczbą wydanych na tej podstawie wiz a liczbą zarejestrowanych oświadczeń wyniosła w przypadku Białorusi zaledwie, 50,5%, w przypadku Rosji 51,4%, a w przypadku Ukrainy - 65,3%.

Zauważalnego w 2011 r. zmniejszenia się zainteresowania wnioskowaniem o pobyt czasowy w Polsce nie można w pełni wytłumaczyć zmianą modelu migracji obywateli państw objętych systemem uproszczonym. Jak wskazuje wykres nr 2, zainteresowanie to zmalało w 2011 r. również wśród cudzoziemców – obywateli państw, w stosunku do których system uproszczony nie funkcjonuje. Spadek ten był jednak mniej znaczący niż w przypadku obywateli państw byłego ZSRR. Wykres nr 5. Liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i decyzji pozytywnych w tym obszarze w latach 2007 – 2011 bez uwzględnienia wniosków składanych przez obywateli objętych obecnie tzw. systemem uproszczonym – Białorusi, Rosji, Ukrainy, Mołdowy i Gruzji.

0

5000

10000

15000

20000

25000

2007 2008 2009 2010 2011

wnioski

dec. pozytywne

Źródło: opracowanie DPM MSW w oparciu o dane UdSC


12

4. Realizacja działań zawartych w dokumencie „Polityka migracyjna Polski. Stan obecny i postulowane działania” w stosunku do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy

Rozdział ten ma na celu omówienie głównych części dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” z uwzględnieniem zawartych w nich zaleceń, a także wpływu wywieranego na sytuację migracyjną Polski przez obywateli państw graniczących z Polską od wschodu. 4.1. Imigracje legalne

Pierwszy rozdział dokumentu, zatytułowany „Imigracje legalne” określa między innymi priorytety w zakresie przyjmowania cudzoziemców. Wyróżnia on szereg grup, które powinny być traktowane preferencyjnie. 4.1.1. Osoby pochodzenia polskiego

Ze względów historycznych oczywiste jest, że osoby polskiego pochodzenia będące adresatami polskiej polityki migracyjnej koncentrują się przede wszystkim za wschodnią granicą Polski. W tym kontekście istotne jest jednak rozróżnienie pomiędzy poszczególnymi elementami tej polityki – ze względu na uregulowania przyjęte w ustawie o repatriacji proces ten nie odnosi się do osób zamieszkałych na terytorium Białorusi lub Ukrainy, a w przypadku Rosji ograniczony jest do jej azjatyckiej części. Od wejścia w życie ustawy o repatriacji z 2000 r. do końca 2011 r. w ramach tej procedury osiedliło się w Polsce 5 215 osób. W 2011 r. wydano 178 wiz krajowych w celu repatriacji, co oznacza wzrost o ok. 29% w stosunku do roku 2010 (138 wiz), jednak w stosunku do rekordowego pod tym względem roku 2001 (804 wizy) jest wartością mniejszą o ok. 78%. Na początku 2012 r. zarejestrowanych było ok. 2,8 tys. osób oczekujących na wskazanie im miejsca do osiedlenia się. W tej grupie występują najczęściej Polacy z Kazachstanu i Uzbekistanu, rzadziej z Rosji, Gruzji i Kirgistanu. Jak wynika z raportów konsularnych, w obecnej sytuacji nie należy oczekiwać wzrostu liczby osób wnioskujących o wydanie wizy krajowej w celu repatriacji (aktualnie jest to ok. 300 wniosków rocznie).

Należy pamiętać o tym, że osoba przybywająca do Polski na podstawie wizy krajowej w celu repatriacji nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem przekroczenia granicy RP.

W kontekście nabywania obywatelstwa warto również zauważyć, że zdecydowana większość, spośród osób, którym nadano polskie obywatelstwo w trybie innym niż repatriacja to obywatele państw byłego ZSRR – w 2011 r. Prezydent RP nadał polskie obywatelstwo 2019 osobom, w tym 725 ob. Ukrainy , 370 ob. Białorusi i 167 ob. Rosji. Znaczącą część tej grupy stanowiły osoby pochodzenia polskiego.

Istotnym działaniem skierowanym do przebywających poza naszym krajem osób polskiego pochodzenia było przyjęcie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. Karta to dokument potwierdzający przynależność do Narodu Polskiego, a jego posiadacz może m.in. otrzymać bez opłat długoterminową wizę uprawniającą do wielokrotnego przekraczania granicy RP, podejmować w Polsce legalną pracę bez konieczności posiadania zezwolenia, prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak obywatele polscy, korzystać z bezpłatnego systemu oświaty i za darmo zwiedzać muzea państwowe w Polsce.

W odróżnieniu od procedury repatriacji, o uzyskanie Karty Polaka mogą ubiegać się obywatele zarówno Ukrainy i Białorusi, jak też Rosji. Obywatele Ukrainy i Białorusi stanowią zdecydowaną większość wnioskujących. Od roku 2009 rocznie wydaje się po ok. 17,5 tys. Kart Polaka. W 2011 r. wydano 17 655 kart, z czego 8 531 (ok. 48%) w konsulatach na Białorusi, 7 796


13

(ok. 44%) na Ukrainie i 220 (ok. 1%) na terytorium Federacji Rosyjskiej. Łącznie od roku 2008, kiedy weszła w życie ustawa o Karcie Polaka, do końca 2011 r. wydano ich ok. 64 tys.

Należy zwrócić uwagę, że wydanie Karty Polaka po przeprowadzeniu przez konsula procedury weryfikującej, obejmującej m.in. badanie znajomości języka, kultywowania polskich tradycji i zwyczajów i innych związków z polskością, nie oznacza automatycznie stwierdzenia polskiego pochodzenia, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Stosownie do ww. przepisu osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Posiadanie Karty Polaka może być jednak istotną przesłanką, braną pod uwagę przy prowadzeniu postępowania o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP.

„Polityka migracyjna Polski” postuluje usystematyzowanie i kompleksowe uregulowanie w

jednej ustawie przepisów dotyczących problematyki stwierdzania polskiego pochodzenia oraz uprawnień przysługujących osobom polskiego pochodzenia. Jest to niezbędne w celu realizacji prawa wynikającego z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Obecne regulacje prawne dotyczące zezwolenia na osiedlenie się nie przewidują możliwości udzielenia go w oparciu o stwierdzenie polskiego pochodzenia. Powoduje to brak ustawowej podstawy prawnej do udzielenia zezwolenia i konieczność bezpośredniego powoływania się na przepisy Konstytucji. Założenia do nowej ustawy o cudzoziemcach przewidują uzupełnienie tej luki. Jest to istotne również z tego względu, że już obecnie duża część zezwoleń pobytowych na wschodzie wydawana jest osobom polskiego pochodzenia – według szacunków Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy wnioskujących o legalizację pobytu w Polsce odsetek osób deklarujących polskie pochodzenie wynosi niemal 40%.

Innym postulowanym działaniem jest korekta przyjętego modelu akcji repatriacyjnej w taki

sposób, by skutecznie zrealizować zobowiązania, jakie Rzeczpospolita Polska wzięła na siebie z dniem uchwalenia ustawy o repatriacji – bez konieczności wieloletniego oczekiwania przez zainteresowanych na powrót do ojczyzny po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych. 4.1.2. Studenci, naukowcy i absolwenci polskich uczelni

Na przestrzeni ostatnich kilku lat w Polsce widoczne stało się zjawisko umiędzynarodawiania krajowych szkół wyższych. Nasz kraj staje się bowiem coraz bardziej atrakcyjnym miejscem dla cudzoziemców podejmujących naukę i studia. W konsekwencji można zaobserwować sukcesywny wzrost liczby studentów zagranicznych, czego dowodem są dane statystyczne Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Według tych danych w roku akademickim 2011/2012 w polskich uczelniach publicznych kształci się 21 861 cudzoziemców - studentów, doktorantów, stażystów długoterminowych oraz na studiach podyplomowych i specjalizacjach. Z tej liczby na kierunkach medycznych kształci się 5 290 osób, co stanowi ok. 24 % wszystkich cudzoziemców studiujących w Polsce. Polskie pochodzenie deklaruje ok. 1/3 spośród wszystkich studiujących w Polsce cudzoziemców. W stosunku do roku akademickiego 2010/2011 liczba studiujących cudzoziemców wzrosła o 3 959 osób, a w porównaniu do roku akademickiego 2009/2010 o 7 259 osób. Najliczniejszą grupę studentów w roku akademickim 2011/2012 stanowią obywatele Ukrainy – 6 428, następnie Białorusi – 3 000, Norwegii – 1 547 i Litwy – 909. Jednocześnie należy zauważyć, iż Polska w dalszym ciągu nie wykorzystuje swojego potencjału w zakresie przyjmowania studentów cudzoziemskich na polskie uczelnie. Pokazują to dane OECD, zgodnie z którymi Polska zajmuje przedostatnią pozycję ze wszystkich państw wchodzących w skład tej organizacji (przed Chile) jeśli chodzi o odsetek studentów cudzoziemskich5.

5 Education at a glance - OECD Indicators – 2011 Edition.


14

Do cudzoziemców, którzy są uprawnieni do podejmowania i odbywania studiów oraz uczestniczenia w innych formach kształcenia na zasadach obowiązujących polskich obywateli należą w szczególności:

ü posiadający zezwolenie na osiedlenie się w Polsce;

ü posiadający ważną Kartę Polaka;

ü posiadający status uchodźcy nadany w RP;

ü korzystający na terytorium RP z ochrony czasowej lub uzupełniającej;

ü posiadający udzielone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich;

ü pracownicy migrujący z państw członkowskich UE i pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (czyli Islandii, Lichtensteinu i Norwegii) oraz Szwajcarii, a także członkowie ich rodzin;

ü obywatele państw członkowskich UE i państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii, a także członkowie ich rodzin, jeżeli posiadają prawo stałego pobytu w Polsce;

ü objęci takim uprawnieniem na podstawie przepisów prawa międzynarodowego.

Cudzoziemcy studiujący w ww. trybie mają także prawo ubiegania się o pomoc materialną (m.in. stypendia socjalne, stypendia dla osób niepełnosprawnych, stypendia za wyniki w nauce lub sporcie oraz zapomogi) na takich samych zasadach i warunkach, jak obywatele polscy.

Pozostali cudzoziemcy podejmują i odbywają studia lub inne formy kształcenia oraz uczestniczą w badaniach naukowych i pracach rozwojowych w polskich szkołach wyższych na podstawie odrębnych przepisów. Wykres nr 6: Cudzoziemcy studiujący w Polsce w latach 2006 – 2012 wg obywatelstwa.

0

5000

10000

15000

20000

25000

2006/20072007/2008

2008/20092009/2010

2010/20112011/2012

Ukraina

Białoruś

Norwegia

USA

Szwecja

Kazachstan

Litwa

Niemcy

Rosja

Tajwan

Pozostałe

Źródło: Opracowanie DPM MSW na podstawie danych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego

Z danych przedstawionych na powyższym wykresie wynika, że dominującą od wielu lat grupą studentów zagranicznych są obywatele Ukrainy, a ich odsetek w ogóle zagranicznych studentów


15

rośnie (w latach 2006-2009 kształtował się na poziomie ok. 17%, obecnie jest to już niemal 30%. Uwagę zwraca też fakt, iż stosunkowo niewielki odsetek studiujących w Polsce obywateli Ukrainy deklaruje polskie pochodzenie – wartość ta wynosi ok. 24%. W przypadku obywateli Białorusi ponad połowa (ok. 56%) a w przypadku Litwy ponad 90% studentów deklaruje polskie pochodzenie. Również wśród obywateli krajów takich jak USA (40%), Kanada (57%) czy Kazachstan (69%) udział osób polskiego pochodzenia jest znacznie wyższy niż wśród obywateli Ukrainy. Nieco niższy, lecz porównywalny odsetek ten jest wśród obywateli Norwegii (16%) i Szwecji (20%). Natomiast wśród studiujących w Polsce obywateli Federacji Rosyjskiej udział osób polskiego pochodzenia wynosi ok. 30%.

Warto przypomnieć, iż zgodnie z dokumentem „Polityka migracyjna Polski” istotnymi z punktu widzenia admisji i legalizacji pobytu w Polsce przesłankami powinny być: znajomość języka polskiego oraz stopień zintegrowania ze społeczeństwem polskim. Absolwenci polskich uczelni na ogół spełniają te kryteria w sposób w pełni satysfakcjonujący, powinni zatem być traktowani jako istotna grupa docelowa dla polityki imigracyjnej. Nie należy też zapominać o korzyściach finansowych, jakie czerpią uczelnie z możliwości przyjmowania zagranicznych studentów na zasadzie odpłatności oraz o wiążących się z tym korzyściach wizerunkowych.

W powiązaniu z powyższymi rekomendacjami, założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach przewidują nowe, bardziej korzystne rozwiązania dla cudzoziemców studiujących na polskich uczelniach:

• Zezwolenie na pobyt czasowy dla cudzoziemców studiujących w Polsce będzie przyznawane na okres 1 roku i 3 miesięcy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec będzie przebywał w Polsce krócej niż 1 rok, wówczas zezwolenie będzie przyznawane na okres trwania roku akademickiego lub studiów oraz dodatkowych 3 miesięcy.

• Cudzoziemcy, którzy kontynuują studia na drugim lub kolejnym roku, będą mogli uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy na okres 2 lat, a nie jak do tej pory na rok.

• Przewidziano także możliwość udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na okres 1 roku absolwentom polskich uczelni wyższych w celu poszukiwania w Polsce pracy.

Obecnie wojewoda nie może przyznać studentowi kolejnego zezwolenia na pobyt, jeśli nie zaliczył on roku studiów i nie uzyskał warunkowego wpisu na następny semestr lub rok. Nowe rozwiązanie pozwoli wojewodzie na elastyczniejsze podejście do pobytu studentów z państw trzecich w Polsce.

Poza zmianami prawnymi, podejmowane są też działania o charakterze informacyjno – promocyjnym, czego przykładem jest założona przez Fundację Edukacyjną Perspektywy we współpracy z Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich strona internetowa www.studyinpoland.pl zachęcająca do studiowania w Polsce oraz zawierająca zestaw praktycznych informacji w tym zakresie.

Powyższe działania mają na celu nie tylko zachęcenie cudzoziemców do studiowania w Polsce, ale też zwiększenie zainteresowania pozostaniem na terytorium naszego kraju po ukończeniu nauki, gdyż absolwentów polskich uczelni wyższych należy uznać za pożądanych imigrantów ze względu na ich wykształcenie, znajomość języka i poziom integracji z polskim społeczeństwem.


16

4.1.3. Imigranci zarobkowi, cudzoziemcy prowadzący działalność gospodarczą oraz delegowani przez pracodawców zagranicznych.

Zgodnie z zapisami dokumentu strategicznego, polityka migracyjna powinna być dostosowana do priorytetów rynku pracy oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia konkurencyjności polskiej gospodarki. W kontekście przemian społecznych oraz wyzwań demograficznych, przed jakimi stoi Polska, zasoby cudzoziemskiej siły roboczej będą miały coraz większe znaczenie, należy jednak utrzymać zasadę uzupełniającego zatrudniania imigrantów zarobkowych względem pracowników lokalnych. W świetle tych założeń warto przyjrzeć się statystykom dotyczącym aktywności zarobkowej cudzoziemców w Polsce:

Kierunki napływu cudzoziemców, którym udzielono zezwoleń na pracę w Polsce kształtują się w sposób następujący: w 2011 r. wydano ogółem 40 808 zezwoleń na pracę, z czego najwięcej obywatelom Ukrainy – 18 669 zezwoleń (46% ogółu), Chin – 5 854 (14% ogółu), Wietnamu – 2504 (6% ogółu) oraz Białorusi – 1725 (4% ogółu). Dla porównania, w 2010 r. wydano ogółem 37 121 zezwoleń na pracę, z czego obywatelom Ukrainy – 13 150 zezwoleń, Chin – 6 317, Wietnamu – 2 252 oraz Nepalu – 2 158.

Jednocześnie można zaobserwować, że niezależnie od stopniowego otwierania się polskiego rynku pracy od 2006 r., między innymi poprzez zmiany legislacyjne, pozwalające na zatrudnienie w trybie uproszczonym (bez zezwolenia na pracę) kolejnych kategorii cudzoziemców, wzrasta liczba wydanych zezwoleń. Wynika to m.in. ze zmian w samej instytucji zezwoleń na pracę dokonanych w drodze nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie w lutym 2009 r. Do najważniejszych zmian w tym zakresie należy zaliczyć:

ü zniesienie dwustopniowej procedury ubiegania się o zezwolenie na pracę, dzięki czemu nie ma już obowiązku uzyskiwania przyrzeczeń uzyskania zezwolenia;

ü zreformowanie mechanizmu tzw. testu rynku pracy (jest to analiza możliwości podjęcia pracy na oferowanym stanowisku przez bezrobotnych obywateli polskich zarejestrowanych we właściwym terytorialnie powiatowym urzędzie pracy);

ü zreformowanie mechanizmu sporządzania wojewódzkich kryteriów wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, co pozwala na lepsze dostosowanie prowadzonej polityki do lokalnych uwarunkowań, w szczególności poprzez sporządzanie regionalnych list zawodów deficytowych;

ü uproszczenie procedury zmiany miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca lub zmiany stanowiska;

ü uproszczenie formularzy oraz zmniejszenie liczby wymaganych dokumentów;

ü stworzenie możliwości wydawania zezwoleń na dłuższy okres (do 3/5 lat);

ü stworzenie czytelnych zasad odpowiedzialności pracodawcy.

Tabela nr. 5 – liczba wydanych zezwoleń na pracę w 2011 r. – według obywatelstwa

Obywatelstwo liczba zezwoleń proc. ogółu

Ukraina 18669 46%

ChRL 5854 14%

Wietnam 2504 6%

Nepal 1202 3%

Białoruś 1725 4%

Turcja 1187 3%

Indie 1055 3%

Mołdowa 1017 2%

…

Rosja 549 1%

BY+RU+UA 20943 51%

ogółem 40808 100% Żródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS


17

W przypadku pracowników delegowanych w 2011 r. wydano łącznie 2136 zezwoleń na

pracę typu C (delegowanie przez pracodawcę zagranicznego do jego oddziału na terytorium RP) oraz 1342 zezwolenia typu D (delegowanie przez pracodawcę zagranicznego nieposiadającego oddziału na terytorium RP w celu realizacji usługi eksportowej). Spośród tych zezwoleń obywatelom Ukrainy wydano 454 zezwoleń typu C (21% ogółu) i 669 zezwoleń typu D (50% ogółu). W przypadku ob. Rosji liczby te wynosiły odpowiednio 18 i 1 zezwolenie, a w przypadku ob. Białorusi 50 i 281 zezwoleń (2% i 21%).

Dostrzegalna jest zatem dominacja obywateli Ukrainy i Białorusi zwłaszcza w przypadku realizacji usług eksportowych – obywatele tych dwóch państw uzyskali w 2011 r. ok. 71% spośród ogółu wydanych zezwoleń na pracę typu D (innymi państwami, których obywatelom wydano godną odnotowania liczbę zezwoleń tego typu są Korea Północna (163 zezwolenia) i Indie (84 zezwolenia). Obywatelom Chin wydano zaledwie 62 zezwolenia na pracę typu D, Chińczycy są natomiast największą liczebnie grupą jeśli chodzi o ilość wydanych zezwoleń typu C (932 zezwolenia, 44% ogółu, ponad dwukrotnie więcej niż w przypadku obywateli Ukrainy).

Analizując strukturę zezwoleń na pracę wydawanych imigrantom zarobkowym o potrzebnych kwalifikacjach należy zauważyć, że w 2011 r. robotnikom wykwalifikowanym wydano 13 304 zezwolenia, w tym ob. Białorusi 782 (5,9%), Rosji – 70 (0,5%) a Ukrainy – 6 972 (52,4%). W przypadku Ukrainy i Białorusi robotnicy wykwalifikowani byli grupą nadreprezentowaną (udział odpowiednio o 6 i o 2 pkt. proc. większy niż w ogóle zezwoleń) a w przypadku Rosji – niedoreprezentowaną (udział niższy o ok. 0,5 pkt. proc.) Informatykom wydano natomiast 307 zezwoleń. W tej grupie zawodowej najliczniej reprezentowani są Chińczycy – 108 zezwoleń, obywatele Ukrainy - 52 zezwolenia oraz Indii – 36 zezwoleń. W przypadku obywateli Ukrainy informatycy są grupą zdecydowanie niedoreprezentowaną – udział informatyków w ogóle osób tego obywatelstwa, które uzyskały zezwolenie na pracę wynosi zaledwie 0,27% wobec 0,75% w przypadku wszystkich obywatelstw. W 2011 r. zezwolenie na pracę wydano zaledwie 23 lekarzom, z czego ponad połowa (13 zezwoleń) przypadała na obywateli Ukrainy.

Analizując strukturę wydanych zezwoleń na pracę należy pamiętać, że zdecydowana większość obywateli Białorusi, Ukrainy i Rosji wykonuje pracę w Polsce bez konieczności ubiegania się o zezwolenie na pracę. W 2011 r. zarejestrowano 259 777 oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca w ramach tzw. systemu uproszczonego.6 Zdecydowaną większość oświadczeń (239 646 - ok. 92%) dotyczyła obywateli Ukrainy, 13 024 (5%) – ob. Mołdowy, 4370 (1,7%) – ob. Białorusi, 1774 (0,7%) – ob. Gruzji a 963 (0,4%) – ob. Rosji. Łącznie obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy dotyczyło 244 979 oświadczeń – 94% ogółu. Oświadczenia rejestrowane są przede wszystkim w celu wykonywania pracy w rolnictwie i budownictwie. Dominacja rolnictwa dotyczy przede wszystkim ob. Ukrainy (62% oświadczeń wystawianych obywatelom tego państwa w 2011 r.). W przypadku ob. Białorusi z pracą w rolnictwie związanych było 20 proc. oświadczeń, a w przypadku ob. Rosji zaledwie 16 proc. Jeśli chodzi o

6 w 2006 r. rozpoczęło się stopniowe wyłączanie z procedury uzyskiwania zezwolenia na pracę pracowników sezonowych z państw sąsiedzkich. Początkowo, obywatele Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Białorusi uzyskali możliwość pracy bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę w tylko jednym z sektorów gospodarki, który najdotkliwiej odczuwał brak rąk do pracy, tj. w rolnictwie – pracę tę mogli wykonywać w okresie maksymalnie trzech miesięcy w ciągu kolejnych sześciu miesięcy. Przeprowadzona rok później nowelizacja rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2006 r. umożliwiła polskim pracodawcom legalne zatrudnianie cudzoziemców mieszkających w państwach graniczących z Polską przez okres 3 miesięcy w ciągu półrocznego okresu we wszystkich dziedzinach gospodarki bez konieczności posiadania przez nich zezwolenia na pracę. Kolejnym ułatwieniem było umożliwienie cudzoziemcom pochodzącym z wyżej wymienionych państw wykonywania pracy krótkoterminowej, bez obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę, w okresie do sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy licząc od daty pierwszego wjazdu do Polski. Różnica w stosunku do przepisu obowiązującego dotychczas polegała na tym, że nowa regulacja dopuszczała możliwość przepracowania półrocznego okresu w sposób ciągły, bez konieczności dokonywania trzymiesięcznej przerwy w zatrudnieniu co 3 miesiące. Przepis miał charakter pilotażowy, a jego stosowanie przewidziane było do dnia 31 grudnia 2009 roku. Następnym krokiem było objęcie systemem uproszczonym obywateli państw, z którymi Polska współpracuje w ramach Partnerstwa na rzecz Mobilności: od lutego 2009 Mołdowy, a od listopada 2009 roku – Gruzji. Zdecydowano także o przedłużeniu okresu funkcjonowania systemu uproszczonego – obecnie obowiązuje on bezterminowo.


18

budownictwo, to w przypadku obywateli Ukrainy na tę branżę przypada 17% oświadczeń, a w przypadku obywateli Białorusi i Rosji odpowiednio 16% i 12%.).

Interpretacja powyższych danych prowadzi do wniosku, że nie tylko z liczby, ale też ze struktury rejestrowanych oświadczeń wynika, iż pierwotny cel funkcjonowania systemu uproszczonego (zaspokojenie sezonowych deficytów siły roboczej w rolnictwie) realizowany jest niemal wyłącznie (w ponad 98%) przez obywateli Ukrainy.

Dane za 2011 r. wskazują na znaczący wzrost liczby rejestrowanych oświadczeń (o 44% w stosunku do roku 2010 i o 37% w stosunku do roku 2009). Wykres nr 7: Liczba zezwoleń na pracę i zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca w latach 2004 – 2011.

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

l iczba wydanych zezwoleńna pracę

liczba zarejestrowanychoświadczeń pracodawcówo zamiarze powierzeniapracy

Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS Wykres nr 8. Struktura rejestrowanych oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca według branż w latach 2008 – 2011 (1 poł.)

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

rolnict

wo

budownic

two

handel

transp

ort

2008

2009

2010

2011

Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS


19

Wykres nr 9. Struktura rejestrowanych oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca wg obywatelstwa w latach 2008-2011.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2008

2009

2010

2011

Ukraina

Białoruś

Rosja

Mołdowa

Gruzja

Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych MPiPS

W dniu 28 lipca 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 155, poz. 919). Zastąpiło ono rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Główne zmiany dotyczą rejestrowanych przez Powiatowe Urzędy Pracy oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi z Białorusi, Gruzji, Mołdowy, Rosji lub Ukrainy. W nowym przepisie określono wyraźnie, jakie dodatkowe informacje dotyczące pracy cudzoziemca powinny zostać zamieszczone w oświadczeniu (nazwa zawodu, miejsce, data rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, wysokość proponowanego wynagrodzenia, a także rodzaj umowy, na podstawie której praca będzie wykonywana). Ponadto, powierzający pracę zobowiązany jest oświadczać iż zapoznał się z przepisami dotyczącymi zatrudniania cudzoziemców oraz że nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. Nowy przepis uzależnia możliwość pracy cudzoziemca bez zezwolenia na pracę – pod warunkiem zarejestrowania oświadczenia - od zawarcia umowy w formie pisemnej oraz doprecyzowuje, że ograniczenie możliwości wykonywania pracy do 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy obowiązuje cudzoziemca niezależnie od liczby podmiotów powierzających mu wykonanie pracy.

Zniesiono ponadto możliwość powierzania pracy na okres powyżej 6 miesięcy na podstawie ww. oświadczenia, jeżeli cudzoziemiec przebywa w tym czasie na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wydanego w związku z wykonywaniem innej pracy na terytorium RP (przyjęto zasadę, że uproszczone przepisy powinny dotyczyć wyłącznie pracy tymczasowej). Przepisy określające inne przypadki, w których nie jest wymagane zezwolenie na pracę, pozostały w większości bez zmian. Wprowadzone zmiany mają charakter uściślający i porządkujący, w związku z ujawnianiem przez organy kontrolujące legalność pobytu i zatrudnienia cudzoziemców nieprawidłowości w tym obszarze.

W dalszym ciągu jednak z funkcjonowaniem systemu oświadczeń wiąże się szereg zagrożeń, wynikających przede wszystkim z ograniczonej możliwości weryfikacji faktycznego celu rejestracji oświadczenia. Po stronie obywateli RP występuje zjawisko rejestracji niezgodnych z prawdą oświadczeń w celu uzyskania korzyści majątkowych. Dla cudzoziemca oświadczenie jest dogodnym narzędziem ułatwiającym uzyskanie wizy, co umożliwia przekroczenie granicy RP w celu niezgodnym z deklarowanym, m.in. w celu wykonywania pracy innej niż wskazanej w oświadczeniu lub nielegalnego przebywania na terytorium innych państw strefy Schengen. Występuje też zjawisko pośrednictwa i nielegalnego obrotu oświadczeniami.


20

Analizując działania prowadzone w stosunku do imigrantów zarobkowych, warto wspomnieć też o nowych rozwiązaniach w tym obszarze przewidzianych przez założenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach.

• Określa się jedną procedurę ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Dotychczas wydawane dwa dokumenty, pozwalające cudzoziemcowi wykonywać w Polsce pracę, zostaną zastąpione jednolitym zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę. Nie zrezygnowano jednak całkowicie z możliwości wydawania zezwoleń na pracę, które będzie uprawniało m.in. do ubiegania się o wizę w celu wykonywania pracy. Organem wydającym zezwolenie na pracę i zezwolenie na pobyt czasowy i pracę będzie wojewoda. Został on zobowiązany do zbadania czy cudzoziemiec może otrzymać zezwolenie na pobyt oraz sprawdzenia, czy pracodawca może zatrudnić cudzoziemca bez szkody dla lokalnego rynku pracy. Zmianie ulegną również przepisy dotyczące badania kryterium dochodowego cudzoziemca. Zaproponowano, by udokumentował on posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu (miesięcznie) w wysokości co najmniej kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę.

• Cudzoziemiec będzie mógł zmienić pracę bądź też przez jeden miesiąc pozostawać bez zatrudnienia. Nie będzie się to wiązało z automatycznym cofnięciem udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

• Zmianie ulegną przepisy określające udzielanie zezwolenia na pobyt czasowy dla cudzoziemców zamierzających prowadzić działalność gospodarczą. Zaproponowano, by cudzoziemiec, przebywający w Polsce w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, mógł ubiegać się w ramach jednej procedury o zezwolenie, które będzie go uprawniać zarówno do wykonywania pracy w utworzonej przez siebie spółce komandytowej, spółce komandytowo-akcyjnej, spółce z o.o., jak i do pobytu w naszym kraju.

4.1.4. Obywatele państw członkowskich UE, członkowie ich rodzin i inni cudzoziemcy korzystający z zasady swobodnego przepływu osób

Ze względu na swą niewielką liczebność grupa członków rodzin obywateli UE ma marginalne znaczenie przy analizie napływu poszczególnych grup imigrantów. W 2011 r. złożono wnioski o wydanie karty pobytu członka rodziny obywatela UE obejmujące 89 osób, w tym 11 ob. Rosji, 11 ob. Ukrainy i 4 ob. Białorusi. 4.1.5. Cudzoziemcy przebywający na terytorium Polski w oparciu o zezwolenia długoterminowe Liczebność grupy cudzoziemców – obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, przebywających długotrwale na terytorium RP w sposób legalny, pomijając osoby objęte międzynarodowymi lub krajowymi formami ochrony, można oszacować na podstawie danych statystycznych dotyczących kart pobytu związanych z zezwoleniem na osiedlenie się (karta ważna 10 lat) lub zezwoleniem na pobyt rezydenta długoterminowego WE (karta ważna 5 lat).


21

Tabela nr 6: liczba długoterminowych kart pobytu (zezwolenie na osiedlenia się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE) wydanych obywatelom Białorusi, Rosji i Ukrainy, ważnych w dniu 31 grudnia 2011 r. na tle ogółu.

obywatelstwo

liczba długoterminowych kart pobytu

% ogółu kart obywateli danego kraju

% ogółu kart długoterminowych

BIAŁORUŚ 6370 69% 12%

ROSJA 5296 45% 10%

UKRAINA 17921 60% 33%

OGÓŁEM 53731 54% 100% Źródło: opracowanie DPM MSW na podstawie danych UdSC Pod koniec 2011 r. ważnych było niecałe 54 tys. długoterminowych kart pobytu, z czego 6,4 tys. (12% ogółu) przypadało na obywateli Białorusi, 5,3 tys. (10% ogółu) na obywateli Rosji, a 17,9 tys. (33%) na obywateli Ukrainy. Warto zauważyć, iż w przypadku obywateli Ukrainy i Białorusi udział kart długoterminowych w ogóle kart pobytu wydanych obywatelom danego państwa (odpowiednio: 60 i 69 %) jest wyższy niż wartość uśredniona (55%). Należy mieć na uwadze, iż faktyczny odpływ osób z zasobu cudzoziemców przebywających w Polsce na podstawie kart pobytu może odbywać się w sposób nie znajdujący odzwierciedlenia w statystykach - poprzez opuszczenie terytorium RP. Odpływ odzwierciedlony w statystykach dotyczących liczby kart pobytu odbywa się, poza upłynięciem ważności karty pobytu, poprzez cofnięcie zezwolenia pobytowego lub poprzez nabycie polskiego obywatelstwa. W dniu 2 kwietnia 2009 r. Sejm RP uchwalił nową ustawę o obywatelstwie polskim. Ustawa nie weszła w życie, gdyż Prezydent RP skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozpatrzenie zgodności z Konstytucją przepisu rozszerzającego możliwość nabycia obywatelstwa polskiego w trybie administracyjnym, tj. decyzji wojewodów o uznaniu za obywatela polskiego. W dniu 18 stycznia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że kwestionowane zasady uznawania za obywatela polskiego są zgodne z konstytucją, w związku z czym ustawa wejdzie w życie w sierpniu 2012 r. Zgodnie z nową ustawą o obywatelstwo polskie w drodze uznania, poza bezpaństwowcami oraz małżonkami i dziećmi obywateli polskich będą mogli ubiegać się również cudzoziemcy, którzy w toku długoletniego pobytu w Polsce (co do zasady 3-letni pobyt na podstawie zezwolenia długoterminowego; 2 lata w przypadku osób będących od 3 lat małżonkiem obywatela polskiego, bezpaństwowców i uchodźców) zintegrowali się ze społeczeństwem polskim, znają język polski, mają zapewnione mieszkanie i źródło utrzymania, respektują polski porządek prawny oraz nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Jest to istotna zmiana, gdyż nabycie polskiego obywatelstwa w dużo większym zakresie stanie się uprawnieniem należnym po spełnieniu określonych prawem warunków zamiast przedmiotem dyskrecjonalnej decyzji. Spowoduje to w szczególności ułatwienie nabywania obywatelstwa dla osób posiadających długoterminowe zezwolenia pobytowe. W tym kontekście należy pamiętać o przedstawionych w tabeli nr 7 danych dotyczących kart pobytu związanych z pobytem długoterminowym. Posiadacze takich kart po spełnieniu dodatkowych wymogów zapisanych w ustawie uzyskają możliwość uzyskania decyzji administracyjnej o uznaniu za polskiego obywatela. Biorąc pod uwagę relatywnie niewielki w stosunku do wielkości zasobu napływ nowych posiadaczy kart pobytu związanych z pobytem długoterminowym (ok. 2-3 tys. rocznie) można domniemywać, że większość spośród wspomnianych 60 tys. osób spełnia warunki dotyczące dwu – lub trzyletniego okresu wcześniejszego przebywania w Polsce na podstawie ww. kart pobytu. Dlatego też uzasadniona wydaje się teza, że wejście w życie przepisów nowej ustawy spowoduje zwiększenie liczby wniosków o uznanie za obywatela polskiego, a w konsekwencji wzrost liczby decyzji pozytywnych w tym zakresie i związany z tym zwiększony odpływ z zasobu cudzoziemców – posiadaczy kart pobytu związanych z pobytem długoterminowym. Można spodziewać się też zwiększenia zainteresowania wnioskowaniem o długoterminowe statusy pobytowe w wyniku pojawienia się stosunkowo bliskiej i


22

pewnej perspektywy nabycia obywatelstwa, w chwili obecnej trudno jednak przesądzać o skali tego zjawiska. Zbyt daleko idącym byłoby też wyciąganie wniosków o bezpośrednim przełożeniu się wejścia w życie nowej ustawy o obywatelstwie na zwiększenie zainteresowania imigracją do Polski, gdyż nadanie obywatelstwa jest ostatnim etapem naturalizacji cudzoziemca, który posiadając jedną z form zezwolenia na pobyt długoterminowy, posiada większość praw jakie mają polscy obywatele i może się samorealizować. Z tych względów można postawić tezę, że z punktu widzenia osiedlania się w Polsce cudzoziemców kluczowe znaczenie mają warunki i jakość życia oraz przepisy dotyczące imigracji, do których należy przede wszystkim ustawa o cudzoziemcach oraz regulacje dotyczące zatrudniania obcokrajowców w Polsce, a nowa ustawa o obywatelstwie jest elementem całego systemu uwarunkowań, które obcokrajowcy biorą pod uwagę. Dotychczas zdecydowanie najpopularniejszym sposobem nabycia polskiego obywatelstwa było nadanie przez Prezydenta RP (2325 osób w 2011 r.) oraz nabycie obywatelstwa przez cudzoziemca – małżonka obywatela polskiego (1081 osób). Uznanie za obywatela polskiego przez wojewodę ze względu na bardzo wąski katalog osób mogących o nie wnioskować miało znaczenie marginalne (37 osób w 2011 r.).

***

Z prowadzonych badań wynika, że ponad połowa obywateli Ukrainy, którzy mają kartę stałego pobytu w Polsce, wzięła ślub z polskimi obywatelami. W tej grupie 74% badanych osób zadeklarowało, że fakt zawarcia małżeństwa z obywatelem RP był głównym czynnikiem, przez który zdecydowali się na zamieszkanie w Polsce7. Warto przy tym zauważyć, że obywatelki Ukrainy są zdecydowanie najliczniejszą grupą imigrantek, które poślubiają obywateli polskich. W 2010 r. 928 kobiet przybyłych z Ukrainy zdecydowało się na ślub z Polakiem na terytorium naszego kraju, co stanowiło 42% wszystkich zawartych w Polsce małżeństw Polak-cudzoziemka8. Drugie miejsce pod względem liczebności małżeństw Polaków z kobietami przybyłymi z innych krajów były małżeństwa polsko-białoruskie (89 małżeństw, 9,6% ogółu). Natomiast trzecie miejsce to małżeństwa Polaków z kobietami z Rosji. Zawarto ich w 2010 r. 83, a ich odsetek wyniósł 8,9% w stosunku do wszystkich małżeństw Polaków z cudzoziemkami. Na marginesie warto zaznaczyć, że zdecydowanie inaczej niż w przypadku małżeństw Polaków z cudzoziemkami przedstawia się sytuacja jeśli chodzi o małżeństwa Polek z cudzoziemcami. W tej grupie Polki najczęściej wychodzą za mąż za mężczyzn przybyłych z krajów zachodniej Europy - Wielkiej Brytanii (2010 – 618 małżeństw) i Niemiec (403), następne w kolejności są Włochy (196), Irlandia (138), Francja (108) i Niderlandy (86). Ukraina zajmuje w tym zestawieniu siódmą pozycję (85 małżeństw), natomiast Białoruś i Rosja (odpowiednio 24 i 19 małżeństw) plasują się na dalszych pozycjach.

7 K. Iglicka, K. Gmaj, I. Bąbiak, Cudzoziemscy małżonkowie obywateli polskich – wymiar genderowy, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa, 2011 r. 8 Dane wg GUS, http://demografia.stat.gov.pl/bazademografia/Tables.aspx. Dane odnoszą się do poprzedniego kraju zamieszkania cudzoziemek, a nie do ich obywatelstwa, stąd określenie „cudzoziemka” używane jest tu w sposób umowny.


23

4.1.6. Cudzoziemcy wnioskujący o ochronę na terytorium Polski Liczba składanych wniosków uchodźczych oraz decyzji pozytywnych w tym zakresie od kilku lat wykazuje tendencję spadkową. W 2010 roku w Polsce wnioski o nadanie statusu uchodźcy złożyło 6 534 osoby, podczas, gdy w roku 2009 liczba ta wyniosła 10 587 osób (spadek o niemal 40%). Dane za rok 2011 (6 887 osób) wskazują na stabilizację liczby złożonych wniosków na poziomie znacząco niższym niż w poszczególnych latach w okresie 2007 – 2009. W dniu 31 grudnia 2011 r. ważnych było 6685 kart pobytu związanych z udzieleniem ochrony (wliczając w to również pobyt tolerowany), z czego 988 (15%) dotyczyło statusu uchodźcy a 4832 (72%) ochrony uzupełniającej.

Wykres nr 10: Liczba cudzoziemców ubiegających się o objęcie ochroną międzynarodową, 1992-2011

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców

Od 2009 roku zanotowano istotną zmianę struktury narodowościowej cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w Polsce. O ile do 2008 roku zdecydowanie największą grupę osób stanowili obywatele Federacji Rosyjskiej (80-90%), z czego około 90 % deklarowało narodowość czeczeńską, to w 2009 roku udział tej grupy narodowościowej w ogólnej liczbie cudzoziemców wnioskujących o ochronę międzynarodową wyniósł jedynie około 54% (5 726 osób). Drugą pod względem liczebności grupą byli obywatele Gruzji – około 40% (4 214 osób). Dla porównania, w latach 2003 – 2008 liczba obywateli Gruzji w procedurach uchodźczych wahała się od około 30 do 70 osób rocznie. W roku 2010 odnotowano istotny spadek liczby wniosków składanych przez obywateli Gruzji – do 1082, niemniej jednak była to wciąż wartość ok. dwudziestokrotnie większa od średniej z lat 2005 – 2008. Dane za 2011 r. wskazują na ponowny wzrost liczby wniosków uchodźczych składanych przez obywateli Gruzji (wnioski obejmujące 1735 osób, co stanowi ok. 60 proc. wzrost w stosunku do 2010 r., kiedy to przyjęto wnioski obejmujące 1082 osoby).

Poza obywatelami Rosji i Gruzji o status uchodźcy w 2011 roku występowali najczęściej obywatele Armenii – 216 osób, Białorusi – 81 osób i Ukrainy (67 osób) Warto dodać, iż znaczący napływ do Polski obywateli Gruzji, podobnie jak obywateli Federacji Rosyjskiej pochodzenia czeczeńskiego, wynika m.in. z tranzytowego kanału migracyjnego przez Białoruś. Migrację ułatwiają ruch bezwizowy między Białorusią a Gruzją oraz bezpośrednie połączenie lotnicze Tbilisi - Mińsk, dzięki czemu obywatele Gruzji mogą bez problemu dotrzeć do granicy białorusko – polskiej i ubiegać się o status uchodźcy w Polsce pomimo braku wiz upoważniających do wjazdu do naszego kraju.


24

Wykres nr 11: Liczba cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w latach 2001 – 2010 (najliczniej reprezentowane obywatelstwa)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Rosja

Gruzja

pozostałe

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UdSC)

Wykres nr 12 : Wnioski uchodźcze składane przez obywateli Białorusi i Ukrainy w latach 2001 – 2011.

0

50

100

150

200

250

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Białoruś

Ukraina


Jak widać na powyższym wykresie, liczba wniosków uchodźczych składanych zarówno przez obywateli Białorusi, jak i Ukrainy, poza jednorazowym zwiększeniem w roku 2004 utrzymuje się od ok. dziesięciu lat na poziomie kilkudziesięciu wniosków rocznie.

Wykres nr 13: Cudzoziemcy, którym nadano w Polsce w I instancji status uchodźcy w latach 2005-2011 (najliczniej reprezentowane obywatelstwa)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Rosja

Białoruś

pozostałe

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych UdSC


25

Na wykresie dotyczącym decyzji pozytywnych zwraca uwagę gwałtowny spadek ich liczby w odniesieniu do obywateli Federacji Rosyjskiej po roku 2006. Wynika on z diagnozowanej przez Urząd do Spraw Cudzoziemców sytuacji w Czeczenii (skąd wywodzi się zdecydowana większość wnioskodawców) w zakresie bezpieczeństwa i ochrony praw człowieka.

Wykres nr 14 : Cudzoziemcy, którzy otrzymali ochronę uzupełniającą w Polsce w pierwszej instancji w latach 2008-2011

0

500

1000

1500

2000

2500

2008 2009 2010 2011

Rosja

pozostałe


W przypadku ochrony uzupełniającej, która jest relatywnie nową formą ochrony (przyznawana jest od 2008 r.) najbardziej zwracającymi uwagę cechami są: bardzo duża liczba osób objętych tą formą ochrony w latach 2008 – 2009 oraz gwałtowny spadek w roku 2010, po czym stabilizacja w roku 2011 na wielokrotnie niższym poziomie.

Wykres nr 15: Liczba osób, którym w latach 2005-2011 odmówiono nadania statusu uchodźcy i udzielono zgody na pobyt tolerowany w RP

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Rosja

pozostałe



26

Widoczny na powyższym wykresie spadek z lat 2008 – 2009 rekompensowany był przez podobny ilościowo wzrost w zakresie przyznawania ochrony uzupełniającej, jednak od roku 2010 wyjaśnienie to traci na aktualności (patrz wykres nr 14).

Wykres nr 16: Struktura ogółu decyzji o przyznaniu jednej z form ochrony w latach 2005 - 2011

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

pobyt tolerowany

ochrona uzupełniająca

status uchodźcy


Analizując dane dotyczące wniosków i decyzji uchodźczych należy pamiętać o tym, że duża

część wnioskodawców w rzeczywistości nie zamierza korzystać z ochrony w Polsce. Świadczy o tym chociażby fakt, że zaledwie ok. 30% osób, które złożyły wniosek stawia się w wyznaczonym terminie w ośrodku recepcyjnym, gdzie mają oni oczekiwać na podjęcie decyzji w ich sprawie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest też duża liczba postępowań uchodźczych kończących się umorzeniem. Spośród 9801 osób, wobec których w 2011 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wydał decyzje w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, w przypadku aż 6584 osób (ok. 67% ogółu) była to decyzja o umorzeniu postępowania lub pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia9. W przypadku decyzji odmownych duża część odnosi się z kolei do osób składających wnioski uchodźcze wielokrotnie (przykładowo, w pierwszych dwóch miesiącach 2012 r. z 1089 złożonych wniosków uchodźczych 242 (ok. 22%) były to kolejne wnioski składane przez te same osoby. W przypadku ob. Rosji było to 170 z 635 złożonych wniosków ok. (27%), a w przypadku ob. Gruzji - 42 z 291 wniosków (ok.15%).

9 Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1472) umorzenie postępowania następuje m.in. w sytuacji, gdy wnioskodawca nie stawił się w ośrodku w terminie 2 dni od dnia przyjęcia wniosku, opuścił ośrodek na okres dłuższy niż 7 dni bez usprawiedliwionej przyczyny, opuścił terytorium RP lub nie stawił się na przesłuchanie.


27

Wykres nr 17: Decyzje w postępowaniach o nadanie statusu uchodźcy w roku 2011, 6 najliczniejszych obywatelstw.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Białoruś

Nepal

Ukraina

Armenia

Gruzja

Rosja

umorzenie/decyzjanegatywna

status uchodźcy

ochrona uzupełniająca

pobyt tolerowany

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UdSC) Widoczny w powyższej tabelach szczególnie duży odsetek decyzji negatywnych wśród Gruzinów wynika przede wszystkim z faktu, że migracja obywateli tego kraju do Polski ma charakter ekonomiczny, co oznacza brak podstaw do przyznania ochrony międzynarodowej. Dający się również zauważyć wzrost liczby odmów przyznania ochrony w odniesieniu do obywateli Federacji Rosyjskiej (przeważnie deklarujących narodowość czeczeńską10) wynika natomiast ze stawianej przez Urząd do Spraw Cudzoziemców diagnozy sytuacji w regionie – generalnie poprawiającej się sytuacji jeśli chodzi o bezpieczeństwo i przestrzeganie praw człowieka11. Relatywnie duża liczba decyzji pozytywnych zwraca natomiast uwagę w przypadku obywateli Białorusi.

Odnosząc się do zmian, jakie „Polityka migracyjna Polski” proponuje w obszarze ochrony międzynarodowej należy wskazać, że jeden z najistotniejszych postulatów dotyczy uporządkowania przesłanek udzielania zgody na pobyt tolerowany. Obecne regulacje w tej materii znajdują się w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i przewidują udzielanie tej formy zezwolenia pobytowego zarówno ze względów humanitarnych (wiążących się zarówno z zagrożeniem związanym z powrotem do kraju pochodzenia, jak też z ochroną życia rodzinnego) jak również w przypadku fizycznej niemożliwości wydalenia z powodu np. nieustalenia obywatelstwa lub państwa właściwego do przyjęcia cudzoziemca. Założenia do nowej ustawy o cudzoziemcach, wychodząc naprzeciw postulatom uporządkowania tego obszaru, przewidują przeniesienie materii udzielania pobytu tolerowanego do ustawy o cudzoziemcach oraz wyłączenie z niej przesłanek związanych z ochroną życia rodzinnego – będą one podstawą do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

10 Należy ostrożnie podchodzić do deklarowania przez wnioskodawców narodowości czeczeńskiej, gdyż zdarzały się sytuacje, w których obywatele Federacji Rosyjskiej innych narodowości deklarowali narodowość czeczeńską w wyniku kalkulacji, iż zwiększy to ich szanse na decyzję pozytywną w toczącym się postępowaniu uchodźczym. 11 Materiały analityczne przygotowywane przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia Departamentu Postępowań Uchodźczych Urzędu do Spraw Cudzoziemców, dotyczące m.in. Gruzji oraz obszaru północnego Kaukazu dostępne są pod adresem http://www.udsc.gov.pl/CIEKAWE,OPRACOWANIA,O,KRAJACH,POCHODZENIA,1767.html


28

Od ponad 10 lat cudzoziemcom, którym nadano status uchodźcy, udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu ich integracji. Dodatkowo od dnia 29 maja 2008 r., w związku ze zmianą ustawodawstwa, ta forma pomocy przyznawana jest także cudzoziemcom objętym ochroną uzupełniającą. Pomoc realizowana jest w ramach Indywidualnego Programu Integracji (IPI), uzgodnionego między uchodźcą a powiatowym centrum pomocy rodzinie (placówką systemu pomocy społecznej), określającego jej wysokość, zakres i formy, w zależności od indywidualnej sytuacji życiowej cudzoziemca i jego rodziny. Jednym z ważniejszych postulatów zawartych w dokumencie „Polityka migracyjna Polski” jest rozszerzenie oferty integracyjnej na inne kategorie cudzoziemców niż osoby, którym przyznano status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą. 4.1.7. Cudzoziemcy znajdujący się w szczególnej sytuacji – ofiary handlu ludźmi

Handel ludźmi jest przestępstwem, które najczęściej przybiera formę wykorzystywania do prostytucji, żebrania, pracy przymusowej lub popełniania przestępstw. Najczęstszymi krajami pochodzenia ofiar handlu ludźmi w Polsce są Ukraina i Białoruś. Wykres nr 18: Cudzoziemcy – ofiary handlu ludźmi w Polsce w latach 1995 – 2009 (ogółem: 815).

38%

9% 3% 3%

42%

1%

2%1%

3%

ob. Białorusi

ob. Ukrainy

ob. Bułgarii

ob. Rumunii

ob. Mołdawii

ob. Rosji

ob. Łotwy

ob. Wietnamu

pozostali

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych prokuratorskich Proporcje przedstawione w wykresie potwierdzają też dane Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Generalnej według których w latach 2009 – 2010 ofiarami handlu ludźmi padło w Polsce padło ponad 200 osób, w tym m.in. 87 ob. Ukrainy (47% ogółu), 56 ob. Białorusi (27%), 47 ob. Bułgarii (22%) oraz 7 ob. Bangladeszu.

Cudzoziemiec, który zdaniem organu ścigania najprawdopodobniej padł ofiarą handlu ludźmi ma prawo do zalegalizowania swojego pobytu na terytorium RP na podstawie art. 53a ust 2 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach w ramach tzw. instytucji „okresu na zastanowienie”. W przypadku potwierdzenia statusu pokrzywdzonego oraz podjęcia współpracy z organem ścigania, cudzoziemiec może wnioskować o kolejne zezwolenie na pobyt na czas oznaczony, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 15 ustawy. W nowo projektowanej ustawie o cudzoziemcach uproszczone zostaną procedury regulujące legalizację pobytu cudzoziemców, którzy są ofiarami handlu ludźmi poprzez ustanowienie, że „okres na zastanowienie” będzie uznany za pobyt legalny z mocy prawa. Zaproponowano też wprowadzenie specjalnej przesłanki udzielania zezwolenia na pobyt stały dla ofiar handlu ludźmi. Ponadto, cudzoziemcy – ofiary handlu ludźmi będą mogli ubiegać się o pomoc w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia, co jest realizacją postulatu zawartego w dokumencie „Polityka migracyjna Polski”.12 12 26 października 2011 r. w Warszawie zostało podpisane Porozumieniem między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzeczypospolitej Polskiej a Międzynarodową Organizacją do Spraw Migracji zmieniające Porozumienie między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzeczypospolitej Polskiej a Międzynarodową Organizacją do Spraw Migracji w sprawie współpracy w zakresie dobrowolnych powrotów cudzoziemców opuszczających terytorium


29

4.2. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji.

Kolejny rozdział dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” poświęcony jest przeciwdziałaniu nielegalnej imigracji. W niniejszym rozdziale przedstawione zostaną związane z tym zagadnieniem dane statystyczne oraz przedstawione zostaną dwa nowe elementy, które zmieniają lub w najbliższym czasie w sposób istotny zmienią sytuację prawną w zakresie przeciwdziałania nielegalnej migracji. Mowa tu o projektowanej nowej ustawie o cudzoziemcach oraz rozpoczynającej się wraz z początkiem roku abolicji dla cudzoziemców przebywających w Polsce nielegalnie.

Przed wjazdem cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane są wobec niego czynności sprawdzająco-kontrolne. Zalicza się do nich postępowanie przed konsulem w sprawie wydania wizy, na które składa się uzgadniana i realizowana w ramach współpracy państw Unii Europejskiej odpowiednia polityka wizowa oraz tzw. konsultacje wizowe pomiędzy państwami Schengen.

4.2.1. Odmowy wydania wiz, odmowy wjazdu

W 2011 r. Konsulowie odmówili wydania wiz w 29 751 przypadkach (tj. około 2,5% ogółu złożonych wniosków wizowych – dla porównania w 2010 r. współczynnik ten wyniósł 2,9%). Warto odnotować, iż odsetek odmów wydanych w krajach wysokiego ryzyka migracyjnego jest znacznie wyższy od wymienionego powyżej, np. w ambasadzie w Abudży (Nigeria) wydania wizy odmówiono w 44% przypadków (415 odmów na 937 wniosków), w Islamabadzie (Pakistan) w 38% przypadków (186 odmów na 489 wniosków), w Nairobi (Kenia) w 36% przypadków (335 odmów na 929 wniosków), a w Rabacie (Maroko) w 34% przypadków (277 odmów na 808 wniosków). W państwach będących przedmiotem niniejszej analizy współczynnik odmów wizowych jest w porównaniu do wyżej wymienionych państw bardzo niski. Na Białorusi wyniósł on w 2011 r. 0,19%, (562 odmowy na 300 108 wniosków), w Federacji Rosyjskiej 0,6% (1299 odmów na 215 349 wniosków) a na Ukrainie 2,2% (12 849 odmów na 583 411 wniosków).

Udzielenie cudzoziemcowi przez konsula wizy ma charakter decyzji wstępnej, weryfikowanej każdorazowo przez Straż Graniczną w trakcie przekraczania przez cudzoziemca granicy. Przeprowadzana na przejściu granicznym kontrola dokumentów ma na celu weryfikację zamierzonego celu i okoliczności pobytu, a jej wynikiem może być odmowa cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. I tak, w 2011 r. odmówiono wjazdu do Polski 22 047 cudzoziemcom (2010 r. – 23 643), z czego około 43% stanowili cudzoziemcy, których zawrócono ze względu na brak ważnej wizy lub dokumentu pobytowego oraz ok. 26% cudzoziemcy, którzy nie przedstawili funkcjonariuszom Straży Granicznej odpowiednich dokumentów uzasadniających cel i warunki planowanego pobytu. W 2011 r. w związku z przekroczeniem granicy państwowej wbrew przepisom lub jego usiłowaniem zatrzymano 2 311 cudzoziemców (2010 r. – 2 170). W tym kontekście warto wspomnieć, że zgodnie z art. 49a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 46 poz. 275 z późn. zm.) przekraczanie granicy RP wbrew

Rzeczypospolitej Polskiej, sporządzone w Warszawie dnia 12 lipca 2005 r., które rozszerza dotychczasową współpracę pomiędzy Ministrem SWiA a IOM w zakresie organizacji pomocy w dobrowolnym powrocie cudzoziemców opuszczających terytorium RP. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ww. dokumentu katalog osób uprawnionych do dobrowolnego powrotu zostaje uzupełniony m.in. o cudzoziemców, którzy zostali uznani jako ofiary handlu ludźmi przez organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Artykuł 1 pkt 2 Porozumienia natomiast dookreśla zakres i formy pomocy udzielanej cudzoziemcom w ramach realizacji dobrowolnego powrotu, uwzględniając przy tym specyfikę sytuacji ofiar handlu ludźmi. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 Porozumienia, wprowadzone postanowienia są tymczasowo stosowane już od dnia podpisania dokumentu tj. od 26 października 2011 r.


30

przepisom jest wykroczeniem podlegającym karze grzywny, natomiast zgodnie z art. 264 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88 poz. 553 z późn. zm.) przekraczanie granicy RP wbrew przepisom przy użyciu przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami jest przestępstwem zagrożonym karą pozbawienia wolności do lat 3. Organizowanie innym osobom przekraczania wbrew przepisom granicy RP jest przestępstwem i podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Ponadto, zgodnie z art. 270 § 1 Kodeksu karnego podrabianie lub przerabianie dokumentów w celu użycia za autentyczne lub też użycie takich dokumentów jest przestępstwem podlegającym karze grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W 2011 r. funkcjonariusze SG wykryli 1 503 fałszywe dokumenty (2010 r. – 1 372 dokumenty).

4.2.2. Nielegalny pobyt, wydalenia i zobowiązania do opuszczenia kraju W związku ze stwierdzeniem nielegalnego pobytu w 2011 r. funkcjonariusze SG zatrzymali

5105 (w 2010 r. 2887) obywateli państw trzecich (zatrzymania miały miejsce wewnątrz kraju, w tym przy odcinkach granicy wewnętrznej w 1963 przypadkach, oraz podczas próby wyjazdu z RP przez odcinki granicy zewnętrznej, głównie do kraju pochodzenia, w 3142 przypadkach).

W roku 2011 decyzję o wydaleniu wydano w stosunku do 1 134 osób, co jest kontynuacją tendencji spadkowej. Wśród cudzoziemców, w stosunku do których najczęściej wydawane są decyzje o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polski znajdują się obywatele takich państw jak: Ukraina (368 osób), Rosja (183 osoby), Wietnam (134 osoby), Gruzja (81), Armenia (58 osób) i Białoruś (51 osób).

W określonych przypadkach cudzoziemiec zamiast wydalenia może zostać zobowiązany do opuszczenia terytorium RP w okresie do 7 dni, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. W 2011 r. wydane zostały 6 302 takie decyzje. W tym kontekście warto zauważyć, że w ostatnich latach systematycznie spada liczba liczonych łącznie decyzji o wydaleniu i o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP, a w latach 2008 - 2009 dynamicznemu wzrostowi liczby decyzji o zobowiązaniu towarzyszy równie dynamiczny spadek liczby decyzji o wydaleniu, przy utrzymywaniu się łącznej liczby decyzji obu typów na zbliżonym poziomie. Wykres nr 19: Liczba cudzoziemców zobowiązanych do powrotu w latach 2006-2011

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

2006 2007 2008 2009 2010 2011

liczba decyzji owydaleniu

liczba decyzji ozobowiązaniu doopuszczeniaterytorium RP

suma

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej i UdSC


31

4.2.3. Dobrowolne powroty Dobrowolne powroty oceniane są w dokumencie „Polityka migracyjna Polski” jako bardziej skuteczny oraz humanitarny system odsyłania imigrantów, zapewniający poszanowanie godności człowieka. Generalnie, o uczestnictwo w programie dobrowolnych powrotów ubiegać się mogą dwie kategorie cudzoziemców. Po pierwsze, cudzoziemcy, którzy złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, a postępowanie w ich sprawie jest w toku lub też otrzymali decyzję negatywną oraz gdy postępowanie w sprawie przyznania im pobytu tolerowanego jest w toku lub jest umorzone lub też zrezygnowali z ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy (ale tylko wtedy, gdy procedura wydaleniowa z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ich przypadku nie została jeszcze wdrożona). Po drugie, cudzoziemcy, którzy otrzymali decyzję, z której wynika obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (z wyłączeniem decyzji o wydaleniu, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem sytuacji, w której decyzja została wydana ze względu na słuszny interes cudzoziemca) niezależnie od faktu, czy składali wcześniej wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Analiza statystyk dotyczących cudzoziemców, którym udzielono pomocy w ramach programu wspomaganych dobrowolnych powrotów, wskazuje na duże zainteresowanie tą formą wyjazdu z Polski obywateli państw trzecich przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. W 2011 roku w programach wspomaganych dobrowolnych powrotów uczestniczyły 1164 osoby13, co jest liczbą mniejszą niż w 2010 r. (1 689 osób). Spadek zainteresowania dobrowolnymi powrotami w 2011 r. wynikał prawdopodobnie z malejącej liczby osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Pewną rolę mogła tu też odgrywać zapowiedź przeprowadzenia w pierwszej połowie 2012 r. abolicji dla cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium RP. Jeśli chodzi o obywatelstwo beneficjentów programów dobrowolnych powrotów, to od lat zdecydowanie najliczniejszą grupą są obywatele Federacji Rosyjskiej (w dużej mierze narodowości czeczeńskiej) – 815 osób w 2011 r. Inną liczącą się grupą są obywatele Gruzji i Ukrainy (odpowiednio 90 i 89 osób w 2011 r.). Wykres nr 20: Liczba osób, które skorzystały z programu wspomaganych dobrowolnych powrotów, 2006-2011

Źródło: Opracowanie DPM MSW na podstawie danych Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji

13 W tym miejscu warto podkreślić, że dobrowolne powroty realizowane są zarówno na podstawie porozumienia pomiędzy Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM) a MSWiA z 2005 r. zmienionego w 2010 r. (patrz też przypis nr. 12), jak też w ramach projektów IOM współfinansowanych ze środków unijnych, Urzędu ds. Cudzoziemców oraz Straży Granicznej, a także samodzielnie przez Urząd do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 70 ust. 1 i art. 75 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szczegółowe informacje na temat organizacji dobrowolnych powrotów dostępne są w publikacji Krajowego Punktu Kontaktowego Europejskiej Sieci Migracyjnej pt „Raport dotyczący realizacji w Polsce programów wspomaganych dobrowolnych powrotów oraz reintegracji cudzoziemców w krajach powrotu” dostępnej w Internecie pod adresem http://www.emn.gov.pl/ portal/esm/829/8758/Raport_dotyczacy_realizacji_w_Polsce_programow_wspomaganych_dobrowolnych_powroto.html.


32

„Polityka migracyjna Polski” postuluje rozszerzenie kategorii osób mogących skorzystać z programu dobrowolnego powrotu o osoby, które uzyskały na terytorium Polski ochronę uzupełniającą oraz o osoby będące ofiarami handlu ludźmi (por. rozdział 4.1.7.)

4.2.4. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji w nowych rozwiązaniach prawnych

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 589) transponująca postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, która weszła w życie w dniu 11 czerwca 2012 r. zawiera nowe podejście do problematyki wydaleń, odstępując od ich dotychczasowej konstrukcji i kładąc nacisk na dobrowolny powrót do krajów pochodzenia nielegalnie przebywających w Polsce obywateli państw trzecich. Regulacja ta pozwala m.in. na określanie w decyzji o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Polski terminu od 7 do 30 dni, w którym cudzoziemiec jest obowiązany dobrowolnie opuścić terytorium naszego kraju. Przyjęte rozwiązania przewidują również, iż w decyzji o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia Polski organ orzeka indywidualnie, w granicach przewidzianych w ustawie, o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP lub terytorium Polski i państw obszaru Schengen. Ponadto organ, który orzekł o zakazie wjazdu, będzie mógł go cofnąć na wniosek cudzoziemca, w przypadku gdy cudzoziemiec wykaże, iż wykonał wszystkie postanowienia decyzji o wydaleniu lub decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozwiązanie pozwoli cudzoziemcowi na ponowny legalny wjazd do Polski, po spełnieniu innych ustalonych prawem warunków formalnych (np. uzyskanie wizy). Wprowadzone rozwiązania powinny przyczynić się do uregulowania sytuacji imigrantów przebywających w Polsce nielegalnie.

4.2.5. Abolicja W dniu 13 września 2011 r. został ogłoszony w Dzienniku Ustaw tekst ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Przeprowadzenie abolicji było początkowo planowane przy okazji wejścia w życie nowej ustawy o cudzoziemcach, której projekt założeń został przygotowany w resorcie spraw wewnętrznych i administracji, jednak ze względu na przedłużające się prace nad tą ustawą kierownictwo resortu zdecydowało o przeniesieniu rozwiązań dotyczących abolicji do ustawy odrębnej. Zgodnie z ww. ustawą, możliwość skorzystania z abolicji mieli cudzoziemcy przebywający w Polsce:

• nieprzerwanie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r., których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny;

• nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 2010 r., którym przed tym dniem została wydana ostateczna decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierająca orzeczenie o wydaleniu, i których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny;

• wobec których w dniu 1 stycznia 2010 r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku.


33

Zalegalizowanie pobytu ww. kategorii cudzoziemców odbywa się w formie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielanego na okres 2 lat. W trakcie takiego pobytu cudzoziemiec może podjąć zatrudnienie bez zezwolenia - na podstawie umowy o pracę. Organami właściwymi do przeprowadzenia postępowań w tych sprawach są wojewodowie oraz Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako instancja odwoławcza. Okres składania wniosków o zalegalizowanie pobytu wynosi 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 1 stycznia do 2 lipca 2012 r.

Obecne przepisy o charakterze abolicyjnym mają umożliwić zalegalizowanie pobytu jak największej liczbie cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce. Z uwagi na powyższe, przepisy ww. ustawy nie nakładają na cudzoziemców obowiązku spełnienia zbyt wielu przesłanek niezbędnych do uzyskania zezwolenia na pobyt oraz nie stwarzają nadmiernych barier dla osiągnięcia tego celu. W celu uproszczenia postępowania dowodowego, w ustawie przyjęto domniemanie, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub okoliczności sprawy. Odstąpiono również od wymogów, które zastosowano w ramach poprzednich akcji regularyzacyjnych z roku 2003 i 2007/2008r., dotyczących zamieszkania i możliwości wykonywania pracy lub posiadania dochodów lub mienia wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania i leczenia cudzoziemca oraz członków jego rodziny pozostających na jego utrzymaniu przez okres roku.

W poprzednich abolicjach w latach 2003 i 2007/8 udział obywateli poszczególnych państw prezentował się w sposób następujący:

Wykres nr 21: Liczba cudzoziemców, którzy w okresie 1.09-31.12.2003 złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicyjnym oraz liczba osób, które otrzymały decyzje pozytywne w tym trybie, wg obywatelstw

15520 16 18 16 41 19 51 68

10471245

20821 22 24 25 41 47 68 88

13411626

2 541

3508

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

POZO

STA

ŁE

RUM

UN

IA

BEZ

OBY

WA

TELS

TWA

ALG

IERI

A

GRU

ZJA

ROSJ

A

AZE

RBEJ

DŻA

N

MO

NG

OLI

A

UKR

AIN

A

WIE

TNA

M

ARM

ENIA

Sum

a

wydanezezwoleniazłożone wnioski



34

Wykres nr 22: Liczba cudzoziemców, którzy w okresie 1.01.2007-31.05.2008 złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicyjnym oraz liczba osób, które otrzymały decyzje pozytywne w tym trybie, wg obywatelstw

14

5

5

6

9

19

13

17

34

301

840

48

7

7

13

16

35

42

43

115

577

1125

1 2491980

0 500 1000 1500 2000

POZOSTAŁE

GRUZJA

UZBEKISTAN

NIEOKREŚLONE

BIAŁORUŚ

MONGOLIA

CHINY

ROSJA

UKRAINA

ARMENIA

WIETNAM

s uma

złożone wnioski

wydanezezwolenia


W obu przypadkach zwraca uwagę fakt, iż zdecydowana większość wniosków (zarówno w 2003 jak i w 2007/8 r. po ok. 85%) przypadła na obywateli Armenii oraz Wietnamu. Na obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy przypadło łącznie odpowiednio ok. 4% i ok 9% wniosków. Dane z poprzednich akcji regularyzacyjnych mogły wskazywać na znaczący udział w nowej abolicji obywateli tych państw. Niemniej jednak, warto zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy abolicjami przeprowadzonymi w latach 2003 i 2007-8 a mającą miejsce w roku 2012. Wymogi dotyczące zarówno długości wcześniejszego pobytu na terytorium RP, jak też materiału dowodowego potwierdzającego ten pobyt, zostały znacząco złagodzone. Ponadto, już samo złożenie wniosku o zalegalizowanie pobytu w ramach abolicji umożliwia opuszczenie terytorium RP bez wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt w Polsce jest niepożądany. Może to być zatem rozwiązanie atrakcyjne dla obywateli państw sąsiednich, którzy mimo bliskości geograficznej i relatywnie niskich kosztów podróży, ze względu na nielegalny pobyt nie mieli dotychczas możliwości udania się do kraju pochodzenia, gdzie często przebywają ich rodziny, gdyż zamykałoby to im drogę powrotu do Polski. W związku z powyższym nie zaskakuje większe niż w przypadku poprzednich abolicji zainteresowanie ze strony obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy. Do dnia 17 września 2012 r. zarejestrowano 9 528 wniosków14, z czego 2 191 dotyczyło obywateli Wietnamu, 2 014 obywateli Ukrainy a 1 422 obywateli Pakistanu. Obywatele Rosji i Białorusi znajdują się na odleglejszych pozycjach, z liczbą wniosków wynoszącą odpowiednio 257 i 166. Należy też zauważyć, od marca 2012 r. zauważalne stało się negatywne zjawisko przyjazdu do Polski obywateli państw takich, jak Pakistan, Indie czy Egipt, nielegalnie przebywających na terytorium innych państw członkowskich UE, celem skorzystania z abolicji w naszym kraju poprzez złożenie fałszywych zeznań co do okresu przebywania na terytorium RP.

14 Liczba ta we wrześniu 2012 r. wciąż się zwiększała o kilka przypadków tygodniowo, przede wszystkim ze względu na fakt, iż wnioski niekompletne złożone w terminie rejestrowane są dopiero po ich uzupełnieniu.


35

Tabela nr 7: Liczba osób, które złożyły wnioski abolicyjne w okresie 1 styczna – 3 lipca 2012 r.

Obywatelstwo liczba osób proc. ogółu WIETNAM 2 191 23% UKRAINA 2 014 21% PAKISTAN 1 422 15% BANGLADESZ 762 8% ARMENIA 714 7% CHINY 482 5% INDIE 469 5% EGIPT 353 4% ROSJA 257 3% BIAŁORUŚ 166 2% NIGERIA 89 1% GRUZJA 81 1% MONGOLIA 75 1% TURCJA 41 <1% NEPAL 39 <1% TUNEZJA 39 <1% ALGIERIA 33 <1% pozostałe 301 3%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych UdsC (system „Pobyt”).

Biorąc pod uwagę powyższe liczby należy stwierdzić, że obywatele państw sąsiadujących z Polską od wschodu w abolicji w roku 2012 odegrali zdecydowanie większą rolę, biorąc pod uwagę zarówno liczby bezwzględne, jak i udział w ogóle złożonych wniosków.

Postępy w rozpatrywaniu wniosków abolicyjnych pociągają za sobą dość istotne zmiany w ilości i strukturze ważnych kart pobytu (zwłaszcza w przypadku państw takich, jak Armenia czy Wietnam, gdzie po rozpatrzeniu wszystkich wniosków prawdopodobnie okaże się, iż znaczący odsetek obywateli tych państw przebywających w Polsce legalnie uzyskał ten status w ramach jednej z abolicji). Należy liczyć się też z faktem, że abolicja oznacza zwiększone obciążenie organów odpowiedzialnych za legalizację pobytu nie tylko w czasie jej trwania, ale również w przyszłości, gdy cudzoziemcy nią objęci będą ubiegać się o uzyskanie kolejnych zezwoleń pobytowych.

W kontekście abolicji warto zwrócić uwagę na rolę organizacji migranckich skupionych w Komitecie „Imigranci na rzecz Abolicji” tym przedstawicieli społeczności ukraińskiej, zrzeszonych m.in. w Fundacji Rozwoju „Oprócz granic”, których konsekwentne działania promujące akcję regularyzacyjną dla cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce przyczyniły się do znalezienia poparcia dla tej inicjatywy na poziomie politycznym.

4.3. Integracja cudzoziemców

Obecnie zagadnienia związane z integracją cudzoziemców koncentrują się wokół systemu ochrony międzynarodowej. „Polityka migracyjna Polski” rekomenduje przyjęcie kompleksowych rozwiązań w tym obszarze, wykraczających poza świadczenia o charakterze pomocy społecznej, zorientowanych m.in. na udzielanie informacji o warunkach legalnego pobytu i pracy w Polsce i na budowanie dialogu międzykulturowego, powstających we współpracy ze środowiskami imigrantów. Prace nad stworzeniem kompleksowej polityki integracyjnej toczą się w ramach Grupy Roboczej do Spraw Integracji Cudzoziemców międzyresortowego Zespołu do Spraw Migracji.

Jeśli chodzi o obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodu, to w powszechnym odczuciu stanowią oni grupę, która nie powinna mieć większych problemów z integracją z polskim społeczeństwem. Decydujące znaczenie mają tu czynniki takie, jak bliskość kulturowa, językowa oraz


36

etniczna. Nie oznacza to jednak, że nie ma potrzeby podejmowania w stosunku do tej grupy działań integracyjnych.

Odnosząc się do kwestii integracji warto jednak wspomnieć o nowym elemencie, który znalazł się w założeniach do nowej ustawy o cudzoziemcach. Przewidziano tam, podobnie jak obecnie, istnienie dwóch rodzajów zezwoleń na czas nieoznaczony – zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE oraz zezwolenia na pobyt stały (obecnie jest to zezwolenie na osiedlenie się). Istotną nowością jest natomiast wprowadzenie kryterium integracyjnego - wymogu, iż cudzoziemiec ubiegający się o pobyt stały oraz zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE musi wykazać się potwierdzoną urzędowo znajomością języka polskiego na poziomie przynajmniej A2.

Brak jest podstaw, aby uważać, że wprowadzenie wymogu znajomości języka na podstawowym poziomie stanie się znaczącą barierą przy legalizacji długotrwałego pobytu obywateli Białorusi, Rosji czy Ukrainy. Wymóg znajomości języka może stanowić większy problem dla obywateli państw odleglejszych kulturowo, takich jak np. Wietnam, jednak biorąc pod uwagę czas spędzony w Polsce niezbędny do ubiegania się o zezwolenie na pobyt stały oraz wymagany niski poziom zaawansowania językowego, proponowane oczekiwania nie wydają się wygórowane.

4.4. Międzynarodowe uwarunkowania polityki migracyjnej Polski.

Działania, jakie rekomenduje „Polityka migracyjna Polski” w obszarze współpracy międzynarodowej obejmują m.in. rozszerzenie współpracy transgranicznej w stosunku do wschodnich partnerów, w tym rozszerzenie obszarów objętych małym ruchem granicznym, podejmowanie działań mających na celu doskonalenie systemów uszczelniania zewnętrznej granicy UE na odcinku wschodnim oraz zwalczanie nielegalnej migracji. Kolejnym postulatem jest zintensyfikowanie migracji zarobkowych obywateli państw sąsiadujących z Polską na wschodzie, między innymi w ramach programu „Partnerstw na rzecz Mobilności” oraz poprzez ich ściślejsze powiązania gospodarcze z UE. W dalszej części rozdziału wymieniono szereg obszarów współpracy międzynarodowej, w których postulaty te są realizowane. 4.4.1. Partnerstwo Wschodnie Analizując międzynarodowe uwarunkowania polskiej polityki migracyjnej w kontekście wschodnich sąsiadów nie sposób pominąć Partnerstwa Wschodniego (PW) - inicjatywy Polski i Szwecji wprowadzonej do systemu stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, zatwierdzonej przez Radę Europejską w dniach 19-20 marca 2009 r. PW skierowane jest do Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdowy oraz Ukrainy. Na podstawie Komunikatu KE z 3 grudnia 2008 r.15 w ramach Partnerstwa utworzono szereg inicjatyw flagowych (flagship initiatives), do których należy między innymi zintegrowany program zarządzania granicami. Współpraca w tym obszarze ma między innymi doprowadzić w dalszej perspektywie do stopniowej liberalizacji wizowej w stosunku do obywateli krajów objętych Partnerstwem. Proces znoszenia barier wizowych pomiędzy UE i państwami PW obejmuje dwa etapy. W pierwszym strony negocjują umowy o ułatwieniach wizowych i readmisji. Do tej pory takie umowy podpisały Ukraina i Mołdowa (2008 r.) oraz Gruzja (2011 r.). Armenia i Azerbejdżan przygotowują się do takich negocjacji, a w przypadku Białorusi Komisja Europejska zdecydowała się rozpocząć rozmowy o ułatwieniach wizowych jedynie wobec przedstawicieli tamtejszego społeczeństwa obywatelskiego.16 Drugi etap dialogu wizowego, którego celem jest pełne zniesienie wiz, Unia rozpoczęła z Ukrainą i Mołdową - przyjęte zostały Plany Działania na rzecz Liberalizacji Wizowej, jednak 23 września 2011 r. KE przedstawiła raporty zawierające szereg uwag odnośnie osiągnięć tych państw w wypełnianiu pierwszej fazy Planów. Według raportów, głównymi problemami Ukrainy pozostaje brak

15 COM 92008) 823 wersja ostateczna 16 M. Arcipowska, Dialog wizowy Unii Europejskiej z krajami Partnerstwa Wschodniego, w: Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, nr. 91 (840), 4 października 2011 r. http://www.pism.pl/files/?id_plik=8603


37

ustawodawstwa oraz planów działania dotyczących wprowadzenia dokumentów biometrycznych, a także problemy ze stanem praworządności oraz niezakończona reforma ustawodawstwa migracyjnego.17). Podczas posiedzenia platformy PW ds. demokracji, dobrego zarządzania i stabilności, w maju 2011 r. Szwecja zaproponowała ustanowienie w ramach tej platformy panelu eksperckiego ds. migracji i azylu i włączenia w ten sposób w ramy Partnerstwa Wschodniego Procesu Współpracy Transgranicznej (tzw. Procesu Söderköping). Propozycja spotkała się z szerokim poparciem wśród uczestników - decyzja w zakresie ustanowienia nowego panelu została podjęta podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego w Warszawie w dniu 29 września 2011 r. Pierwsze posiedzenie nowego panelu odbyło się w dniu 9 grudnia 2011 r. w Sztokholmie. W trakcie posiedzenia zapadły m.in. decyzje o organizacji w 2012 r. przez Polskę wraz z Mołdową konferencji poświęconej tematyce migracji cyrkulacyjnych. Na szczycie PW w Warszawie podjęto też m.in. decyzję o zwiększeniu budżetu Partnerstwa, jak również o objęciu państw w nim uczestniczących programem wymiany studenckiej Erasmus, co przyczynić się ma do zwiększenia mobilności pomiędzy państwami PW a państwami członkowskimi UE.

4.4.2. Globalne Podejście do Migracji i Mobilności (GAMM). Inną unijną inicjatywą związaną ze wschodnim aspektem polityki Wspólnoty jest Globalne Podejście do Migracji i Mobilności. Stanowi ono próbę syntetycznego ujęcia wszystkich działań już podejmowanych i planowanych przez państwa członkowskie UE, których przedmiotem zainteresowania są kraje trzecie. W sensie geograficznym wyróżnić można dwa najważniejsze regiony zainteresowań: Afryka i kraje basenu Morza Śródziemnego (w skrócie Południe) oraz kraje sąsiadujące z Unią od wschodu i południowego-wschodu, z Azją Centralną włącznie (Wschód). Głównym zamierzeniem wprowadzenia idei jest koordynacja działań państw członkowskich i Wspólnoty jako całości w celu osiągnięcia spójności realizowanej polityki oraz poszerzenie dialogu i współpracy UE z krajami trzecimi.

Działania podejmowane w ramach Globalnego Podejścia skupiają się na trzech obszarach:

• promowanie migracji legalnej; • przeciwdziałanie migracji nielegalnej; • związki pomiędzy migracją i rozwojem.

Szczególną formą współpracy UE – kraj trzeci są porozumienia o partnerstwie na rzecz mobilności które gwarantują uprzywilejowaną pozycję obywateli trzeciego państwa partnerskiego, jeśli chodzi o dostęp do rynku pracy państw UE oraz do procedur legalizujących pobyt imigrantów i ich rodzin na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w trakcie wykonywania zatrudnienia (preferowaną formą jest migracja cyrkulacyjna – na krótsze okresy, z możliwością ponownych przyjazdów). Partnerstwa na rzecz mobilności wiążą się z rozszerzeniem zakresu obowiązywania uproszczonego systemu zatrudnienia cudzoziemców na terytorium RP, pierwotnie ograniczonego do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, o Mołdowę oraz Gruzję. 4.4.3. Proces Praski Proces Praski jest forum dialogu migracyjnego pomiędzy państwami UE/Schengen a państwami byłego ZSRR, Azji Środkowej, Bałkanów Zachodnich i Turcją. W dniu 4 listopada 2011 r. podczas konferencji ministerialnej w Poznaniu przyjęty został „Plan działania Procesu Praskiego na lata 2012-

17 M. Jaroszewicz, UE–Europa Wschodnia: bez przełomu w kwestiach wizowych, Ośrodek Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2011-09-28/ue-europa-wschodnia-bez-przelomu-w-kwestiach-wizowych


38

2016” przez 50 państw partnerskich. Plan zawiera listę 22 priorytetowych działań, których nadrzędnym celem jest rozwijanie współpracy w zakresie szeroko pojmowanej migracji. W ramach Procesu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (Departament Polityki Migracyjnej) zostało liderem programu „Support for the Implementation of the Prague Process (Building Migration Partnerships) and its Action Plan”. Obszary współpracy wiązać się będą z zagadnieniami nielegalnej migracji, promocji migracji legalnej, zwiększania pozytywnego wpływu migracji na rozwój oraz promocji azylu. Skierowany przede wszystkim do Mołdowy i Ukrainy projekt pilotażowy dotyczący zwalczania nielegalnej migracji, którego liderem jest Polska, obejmuje m.in. warsztaty dotyczące negocjowania i realizowania umów o readmisji oraz warsztaty dotyczące realizacji dobrowolnych powrotów. 4.4.4. Współpraca UE - Rosja. Na początku 2007 r. Unia Europejska i Rosja zawarły umowę w sprawie ułatwień wizowych oraz umowę o readmisji, które weszły w życie 1 lipca 2007 r. Umowa w sprawie ułatwień wizowych przewiduje uproszczenie procedur wydawania wiz (m.in. zmniejszono liczbę wymaganych dokumentów, skrócono czas rozpatrywania wniosków wizowych, zniesiono także opłaty za wizę dla pewnych kategorii osób oraz obowiązek wizowy dla posiadaczy paszportów dyplomatycznych). Obowiązek readmisji własnych obywateli lub obywateli krajów trzecich, którzy przebywają nielegalnie na terytorium jednego z państw członkowskich UE lub na terytorium Rosji, stanowi istotny instrument w walce z nielegalną imigracją. W odniesieniu do wspólnych granic Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (Agencja FRONTEX) z siedzibą w Warszawie podpisała z rosyjskimi służbami granicznymi umowę o współpracy operacyjnej, która ma usprawnić zarządzanie granicami i kontrolę obszarów przygranicznych18. Podstawą bieżącej współpracy UE - Rosja w dziedzinie migracji jest „Plan Pracy dla dialogu migracyjnego Rosja-UE na lata 2011-2012” (Work Plan for Russia – EU Dialogue on Migration for 2011-2012). Idea opracowania Planu została uzgodniona podczas pierwszego spotkania w ramach dialogu migracyjnego, które odbyło się w dniu 27 czerwca 2011 r. w Moskwie. Tekst, przygotowany przez Komisję Europejską w końcu lipca br. był dyskutowany i uzgadniany z państwami członkowskimi w ramach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla ds. Azylu i Migracji (HLWG).

Tematy działań obejmują: ochronę międzynarodową, migrację nielegalną, migrację i rozwój oraz migrację legalną. Pierwsze wydarzenie związane z realizacją Planu odbyło się w Moskwie 14 grudnia 2011 r. i dotyczyło ochrony międzynarodowej. Spotkanie miało na celu wymianę informacji, danych i doświadczeń nt. wszystkich aspektów procesu azylowego i właściwych aktów prawa międzynarodowego i krajowego oraz zbadanie perspektyw rozwoju współpracy w tej dziedzinie.

4.5. Działania bilateralne podejmowane przez RP.

4.5.1. Mały Ruch Graniczny

Od 19 stycznia 2007 r. obowiązuje rozporządzenie nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen. Na mocy ww. rozporządzenia państwa członkowskie UE są upoważnione do zawierania dwustronnych umów z sąsiadującymi państwami trzecimi. Od lipca 2009 r. obowiązuje umowa o małym ruchu granicznym (MRG) między Ukrainą a Polską. MRG jest formułą ułatwiającą przekraczanie granicy dla obywateli obu państw zamieszkałych w strefie przygranicznej, W ramach MRG mieszkańcy strefy mogą regularnie przekraczać wspólną granicę w celu przebywania w strefie drugiego państwa bez

18 Unia Europejska i Rosja: bliscy sąsiedzi, ważni gracze na arenie międzynarodowej, partnerzy strategiczni, materiał Komisji Europejskiej dostępny pod adresem http://eeas.europa.eu/russia/docs/russia_brochure07_pl.pdf


39

konieczności posiadania wizy. Podstawą przekraczania granicy w ramach MRG jest posiadanie „zezwolenia” (karty MRG), które wydaje konsul po spełnieniu określonych warunków (np. udokumentowanie zamieszkiwania w strefie przez okres trzech lat). Strefa przygraniczna co do zasady nie sięga dalej niż 30 kilometrów od wspólnej granicy obu państw, istnieje jednak możliwość włączania do niej całych jednostek administracyjnych w odległości do 50 km od granicy. Do dnia 20 września 2012 r. polskie konsulaty przyjęły 131,5 tys. wniosków. Ponadto, w dniu 4 maja 2012 r. Prezydent RP podpisał ustawę ratyfikującą umowę przewidującą objęcie całego Obwodu Kaliningradzkiego oraz znacznej części północno – wschodniej Polski wraz z Trójmiastem i Olsztynem małym ruchem granicznym19. Ustawa weszła w życie w dniu 14 maja 2012 r. a przyjmowanie wniosków strona polska rozpoczęła w dniu 27 lipca 2012 r. Do dnia 20 września 2012 przyjęto ich 6061. Zarówno w przypadku Ukrainy, jak i Obwodu Kaliningradzkiego niemal wszystkie wnioski rozpatrywane są pozytywnie.

Nie udało się natomiast dotychczas wprowadzić w życie umowy o małym ruchu granicznym z Białorusią. Została ona podpisana w dniu 12 lutego 2010 r., następnie przyjęta w maju 2010 r. przez Sejm i podpisana przez Prezydenta RP w dniu 17 września 2010. Brak wejścia w życie umowy wynika z braku decyzji o jej ratyfikacji przez stronę białoruską.

Warto podkreślić, iż dotychczasowe funkcjonowanie umowy o małym ruchu granicznym z Ukrainą nie przyczyniło się do zwiększenia skali niepożądanych zjawisk związanych z nielegalną migracją. W 2011 r. w ramach MRG obywatele Ukrainy dokonali 2 520 707 wjazdów do Polski oraz 2 520 901 wyjazdów z Polski – warto zwrócić uwagę zarówno na bilansującą się wielkość wjazdów i wyjazdów obywateli Ukrainy w ramach MRG, jak też na brak sygnałów o znaczącej liczbie przypadków naruszania ograniczeń dotyczących dozwolonego okresu czasu i obszaru pobytu na terytorium RP.

19 Ustawa z dnia 16 marca 2012 r. o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r.


40

Mapa nr 1 – obszar objęty umową o Małym Ruchu Granicznym z Obwodem Kaliningradzkim

Źródło: Pomorskie Stowarzyszenie Przewoźników Drogowych

Mapa nr 2 – obszar objęty umową o Małym Ruchu Granicznym z Ukrainą

Źródło: Konsulat Generalny RP w Łucku


41

4.5.2. Pozostałe działania.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych RP we współpracy z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM) oraz Głównym Inspektoratem Pracy realizuje od października 2011 r. projekt zatytułowany „Prawa migrantów w praktyce”. W ramach projektu przewidywane jest przeprowadzenie kampanii informacyjnej skierowanej do obywateli Armenii, Białorusi i Ukrainy, zarówno przebywających już w Polsce, jak też planujących przyjazd do Polski w celu podjęcia pracy. Adresatami projektu są także praktycy zajmujący się zjawiskiem handlu ludźmi do pracy przymusowej i łamania praw pracowniczych (m.in. funkcjonariusze Straży Granicznej, Policji, inspektorzy pracy, przedstawiciele pracodawców i związków zawodowych oraz organizacje udzielające pomocy imigrantom), dla których przewiduje się organizację szkoleń i konferencji krajowej. Przewidywany czas trwania projektu to 3 lata.

W 2011 r. Departament Polityki Migracyjnej MSW rozpoczął współpracę bilateralną z administracja ukraińską, której celem jest zwiększanie spójności ukraińskiego prawa migracyjnego ze standardami i dobrymi praktykami UE oraz wymiana doświadczeń w obszarze polityki migracyjnej, funkcjonowania poszczególnych organów, baz danych, systemów azylowych i świadczeń dla osób ubiegających się o ochronę, organizacji dobrowolnych powrotów oraz walki z handlem ludźmi. Dotychczas odbyły się tygodniowe warsztaty dla urzędników migracyjnych Ukrainy organizowane wspólnie z Biurem IOM w Warszawie, a obecnie uzgadniane są kolejne przedsięwzięcia planowane na 2012 r.

Do planu wieloletniego polskiej pomocy rozwojowej na lata 2012 – 2015 zgłoszone zostały

dwa projekty na rzecz Ukrainy. Pierwszy z nich zatytułowany jest „Enhancing the Ukrainian capacity in managing reception of asylum seekers”. W ramach projektu planowane są m.in. wizyty urzędników polskich na Ukrainie oraz ukraińskich w Polsce celem prezentacji standardów UE w obszarze recepcji cudzoziemców poszukujących ochrony międzynarodowej, staże dla przedstawicieli administracji ukraińskiej pracujących w ośrodkach recepcyjnych oraz staże i wizyty szkoleniowe dla pracowników ukraińskich organizacji pozarządowych. Drugi projekt, “Strengthening capacities of Ukrainian administration in migration management by enhancing legal knowledge about interinstitutional and intrainstitutional cooperation with the EU” przyczynić się ma do podniesienia kawalifikacji pracowników administracji ukraińskiej, którzy otrzymają kompleksową wiedzę w zakresie działania i procesu decyzyjnego w UE w obszarze objętym projektem. Nabyta wiedza będzie służyła budowaniu i wzmacnianiu zdolności administracyjnych ukraińskich służ odpowiedzialnych za zarządzanie migracją i granicami, w tym wspomoże realizację reform sprzyjających wprowadzenie na Ukrainie standardów, które poprawią i wzmocnią wzajemną współpracę z UE i jej Państwami Członkowskimi. Również Straż Graniczna podejmuje współpracę ze wschodnimi partnerami. Przykładowo, Centralny Ośrodek Szkolenia Straży Granicznej od 1999 r. współpracuje z Centralnym Ośrodkiem Państwowej Służby Granicznej Ukrainy (PSGU) oraz z Narodową Akademią PSGU. W ostatnich latach pod patronatem IOM realizowane były projekty obejmujące m.in. wzmocnienie zarządzania zasobami ludzkimi w PSGU, wzmocnienie potencjału PSGU w walce z handlem ludźmi, kulturową identyfikację nielegalnych imigrantów oraz zintegrowany system szkoleń w związku z organizacją EURO 2012. W ramach programu MSZ „Polska Pomoc” w kooperacji z Fundacją Inicjatyw Menedżerskich zrealizowano również projekt o nazwie „Kadra zawodowa, przyjazna granica”, którego celem było wzmocnienie ukraińskich służb granicznych oraz celnych.

Szczególną formą współpracy, której biorą udział m.in. przedstawiciele Straży Granicznej, są instrumenty TAIEX i MIEUX. Umożliwiają one „zamówienie” przez państwo-beneficjenta (należą do nich m.in. Rosja i Ukraina) eksperta do wykonania konkretnego zadania w kraju beneficjenta. Koszty związane z udziałem ww. eksperta (koszt przelotu, diet i zakwaterowania oraz wynagrodzenia eksperta pracującego w kraju beneficjenta) pokrywany jest ze środków UE. Najczęściej wkład eksperta przybiera postać prezentacji doświadczeń lub ewaluacji procesów. Największym i niezaprzeczalnym atutem ww. instrumentów jest krótki czas, jaki upływa od złożenia „zamówienia” na eksperta do faktycznego wykonania zlecenia. Spośród wszystkich instrumentów finansowych UE dotyczących migracji ten jest najszybszy w realizacji.


42

5. Sytuacja gospodarcza, demograficzna i migracyjna u wschodnich sąsiadów Polski – wnioski dla polskiej polityki migracyjnej.

5.1. Ukraina

Liczba ludności Ukrainy w lipcu 2011 r. wynosiła ok. 45,7 mln. Szacuje się, że co roku liczba ludności tego kraju zmniejsza się o ok. 300 tys., a w roku 2050 wynosić będzie od 35 mln (IOM) do 40 mln (ONZ). Proces ten jest dodatkowo pogłębiany przez emigrację obywateli Ukrainy.20

Głównym kierunkiem emigracji zarobkowej obywateli Ukrainy jest Federacja Rosyjska (ok. 50% odpływu). Unię Europejską wybiera natomiast ok. natomiast ok. 40% ukraińskich migrantów.21 Warto również zauważyć, że Polska, z udziałem ok. 10% ogółu emigrantów z Ukrainy, nie jest państwem tradycyjnie przyciągającym największą ilość ukraińskich imigrantów zarobkowych spośród krajów UE – w latach 2005 – 2009 została wyprzedzona pod tym względem przez Włochy i Czechy, stanowiące w tym okresie cel odpowiednio ok. 13% i 11% ogółu migrantów zarobkowych z Ukrainy. Natomiast jeśli chodzi o wielkość zasobu ukraińskich migrantów, Polska znajduje się na odleglejszej pozycji w Unii – w 2011 r. przodowały pod tym względem kraje takie, jak Włochy, Niemcy, Czechy, Hiszpania czy Portugalia (patrz tabela nr 8). Należy jednak podkreślić, że w przypadku Polski uwzględniona w statystykach liczba ludności rezydującej w odniesieniu do cudzoziemców jest znacznie niższa od rzeczywistości (wynika to z przyjętej metodologii - oparciu przede wszystkim o dane meldunkowe).

Tabela nr 8 – liczba obywateli Ukrainy zaliczanych do kategorii ludności rezydującej w 10 wybranych państwach UE.

ludność rezydująca - ob.. Ukrainy w 2011 r. Włochy 200 730 Niemcy 136 246 Rep. Czeska 123 620 Hiszpania 86 997 Portugalia 49 544 Węgry 16 542 Polska 10 803 Słowacja 6 297 Dania 6 050 Belgia 3 971

Źródło: Eurostat Warto zwrócić uwagę na fakt, że według najnowszych danych liczba imigrantów w

Czechach uległa istotnemu zmniejszeniu w 2011 r. - w przypadku obywateli Ukrainy nastąpił spadek o kilkanaście procent. Spadek ten częściowo wynika z zaostrzenia czeskich przepisów imigracyjnych. Pod koniec 2011 r. legalnie przebywało w Czechach ok. 110 tys. obywateli Ukrainy22.

Odwrotnie niż w Czechach i niektórych innych państwach europejskich, liczba ukraińskich migrantów zarobkowych przybywających do Polski wzrasta. W konsekwencji, według danych Eurostatu, w kategorii first residence permits w 2010 r. Polska wydała ok. 46% spośród ogółu

20 wg danych Międzynarodowej Organizacji Pracy w latach 2000 – 2006 zaobserwowano zmniejszanie się skali odpływu na emigrację stałą z ok. 85 tys. do ok. 30 tys. rocznie (dane te dotyczą liczby wydanych tzw. zezwoleń na emigrację, nie ujmują całości zjawiska emigracji stałej, nie obejmują też migracji sezonowych ani cyrkulacyjnych). 21 Migration in Ukraine – facts and figures, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji, wrzesień 2011 r. http://iom.org.ua/en/pdf/Facts&Figures_b5_en_f.pdf 22 Mniej migrantów w Czechach, w: Biuletyn Migracyjny, nr 32 (grudzień 2011), Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, s. 6.


43

pierwszych zezwoleń pobytowych23 dla obywateli Ukrainy na obszarze całej Unii, EOG i Szwajcarii. Biorąc pod uwagę tylko zezwolenia wydane w celu prowadzenia działalności zarobkowej wskaźnik ten wyniósł aż 56%.

Wydatki publiczne na edukację oscylują na Ukrainie w granicach ok. 5% PKB, co stawia ten kraj na czele państw byłego ZSRR. Warto zwrócić też uwagę na stosunkowo wysoki udział populacji z wykształceniem co najmniej średnim (97%) i wyższym (32%). Z drugiej strony, podobnie jak w Polsce, na Ukrainie mocno zaznacza się brak wykwalifikowanych pracowników takich, jak architekci, inżynierowie, spawacze, elektrycy, tokarze, informatycy czy lekarze24.

Według badań przeprowadzonych przez European Training Foundation (ETF)25 w latach 2006 – 2008 ok. 58% wszystkich ankietowanych Ukraińców dopuszczało możliwość opuszczenia kraju i życia za granicą. 26% badanych miało już konkretne plany dotyczące emigracji. Spośród potencjalnych migrantów 63% to osoby w wieku 18-29 lat. Niemal połowa (49%) potencjalnych migrantów wybiera Unię Europejską jako miejsce imigracji.

Ze stosunkowo wysokim poziomem wykształcenia ukraińskiego społeczeństwa i wysokimi wskaźnikami emigracji wiąże się potencjalne zagrożenie zjawiskami określanymi jako brain drain („drenowanie” państwa wysyłającego z pracowników o potrzebnych tam kwalifikacjach) oraz brain waste (podejmowanie przez migrantów pracy poniżej kwalifikacji). Według badań ETF prawie żadnemu spośród ankietowanych migrantów powrotnych nie udało się znaleźć pracy w pełni odpowiadającej kwalifikacjom.26

W dniu 30 maja 2011 r. dekretem prezydenta Wiktora Janukowycza przyjęta została Koncepcja Państwowej Polityki Migracyjnej Ukrainy. Dokument ten definiuje kierunki i cele strategiczne polityki migracyjnej, priorytety działalności instytucji publicznych w tym zakresie, obszary wymagające zmian instytucjonalnych bądź legislacyjnych oraz mechanizmy ich wdrażania. Do zdefiniowanych w dokumencie celów polityki migracyjnej należą

• zapewnienie efektywnego zarządzania procesami migracyjnymi oraz warunków dla rozwoju demograficznego i ekonomicznego kraju,

• podniesienie poziomu bezpieczeństwa narodowego poprzez zapobieganie niekontrolowanej migracji,

• doprowadzenie do zgodności ukraińskiego ustawodawstwa ze standardami międzynarodowymi (w szczególności uregulowanie sytuacji osób, którym odmówiono nadania statusu uchodźcy w sytuacji, gdy ich powrót do kraju pochodzenia lub poprzedniego pobytu nie jest możliwy),

• wzmocnienie ochrony socjalnej i prawnej ukraińskich obywateli przebywających i pracujących za granicą, poprawa świadomości i egzekwowania praw i obowiązków migrantów oraz pełne wykorzystanie ich potencjału.

Za zjawiska zagrażające bezpieczeństwu narodowemu Ukrainy uznane zostały m.in. nielegalna migracja, pogłębiający się kryzys demograficzny oraz odpływ naukowców, ekspertów i wykwalifikowanej siły roboczej.

23 Do kategorii tej wlicza się wydane danej osobie po raz pierwszy zezwolenia na pobyt ważne przez co najmniej trzy miesiące, wliczając w to również wizy długoterminowe. 24 M. Hofmann, D. Reichel, Ukrainian migration: An analysis of migration movements to, through and from Ukraine, International Centre for Migration Policy Development, marzec 2011 r. 25 w ramach projektu ETF Migration and Skills Project 2006 – 2008 przebadanych zostało ponad 2 tys. respondentów z Ukrainy w wieku 18 – 40 lat. Osoby wybrane do badania podzielono na dwie grupy - „potencjalnych migrantów” oraz „migrantów powrotnych”. 26 M. Hofmann, D. Reichel, Ukrainian migration…(op. cit.)


44

Za jeden z czynników społeczno – ekonomicznych powodujących konieczność podjęcia przez rząd Ukrainy działań zawartych w strategii uznana została „aktywna polityka imigracyjna niektórych państw, mająca na celu przyciągnięcie cudzoziemskiej siły roboczej”. Do najważniejszych kierunków strategicznych polityki migracyjnej Ukrainy należą natomiast:

• poprawa legislacji w obszarze wewnętrznej i zewnętrznej migracji zarobkowej obywateli Ukrainy, wjazdu i wyjazdu cudzoziemców na terytorium Ukrainy oraz zwalczania nielegalnej migracji;

• uregulowanie ustawowe instytucji ochrony uzupełniającej oraz ochrony czasowej; • rozwój systemu kwot imigracyjnych, biorąc pod uwagę bieżącą i przyszłą sytuację

demograficzną oraz sytuację na rynku pracy. • wzmocnienie ochrony prawnej i socjalnej obywateli Ukrainy pracujących za granicą, w tym

zawieranie umów międzynarodowych z państwami przyjmującymi dotyczących ochrony praw pracowników migrujących oraz ułatwień przy przekraczaniu granicy.

• stworzenie korzystnych warunków dla powrotu dla ob. Ukrainy zamieszkujących na stałe za granicą, w szczególności dla artystów, ekspertów i pracowników wykwalifikowanych.

Przy lekturze dokumentu dostrzegalny jest wpływ organizacji międzynarodowych takich, jak IOM i UNHCR na jego ostateczny kształt (zwłaszcza w obszarach takich, jak ochrona uzupełniająca czy wzmocnienie współpracy z organizacjami pozarządowymi w realizacji polityki migracyjnej). W dokumencie duży nacisk położony został na kwestie związane z emigracją. Z jednej strony mowa jest o „tworzeniu warunków dla swobody wyboru miejsca zamieszkania oraz wyjazdu z Ukrainy”. Z drugiej strony, w dokumencie znalazły się również zapisy mówiące o „redukcji przepływów emigracyjnych” oraz „minimalizowaniu nieuregulowanej zewnętrznej migracji zarobkowej obywateli Ukrainy”. 5.2. Białoruś

Według oficjalnych danych białoruskiego urzędu statystycznego, bilans migracyjny tego kraju jest pozytywny – w 2010 r. na ok. ok. 7 tys. emigrantów przypadło 17 tys. imigrantów (zdecydowana większość migracji odbywa się wewnątrz Wspólnoty Niepodległych Państw – wg oficjalnych danych zaledwie ok. 1,8 tys. osób emigrowało poza ten obszar). Dane nieoficjalne wskazują jednak na wielokrotnie większą faktyczną skalę emigracji Białorusinów – według danych rosyjskich ekspertów średnia roczna liczba emigrantów wynosi blisko 150 tys. osób – ok. 3% ludności aktywnej zawodowo. Mieszczący się w Wilnie i skupiający białoruskich badaczy Niezależny Instytut Badań Społecznych, Gospodarczych i Politycznych NISEPI w publikacji zatytułowanej „Młodzież i społeczeństwo obywatelskie na Białorusi. Nowe pokolenie” zawarł wyniki badań, z których wynika, że ok. 70% młodych Białorusinów gotowych jest przenieść się do innego kraju27. Głównymi obszarami emigracji Białorusinów są kraje Wspólnoty Niepodległych Państw oraz kraje Europy Zachodniej, dlatego też wspomniane powyżej tendencje nie przełożyły się dotychczas na zwiększoną skalę migracji do Polski. Nie odnotowano gwałtownego zwiększenia liczby rejestrowanych przez wojewodów zaproszeń ani przyjmowanych wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Brak również danych wskazujących na zwiększenie się skali nielegalnej migracji obywateli Białorusi. Godny odnotowania jest natomiast gwałtowny wzrost liczby wniosków wizowych w związku z pobytem krótkoterminowym – liczba wniosków o wydanie wizy Schengen przyjętych przez polskie konsulaty na Białorusi w 2009 r. wynosiła ok. 115 tys., w 2010 r. 151 tys. a w 2011 r. już ponad 243 tys.

Poza presją na emigrację, na Białorusi mocno zaznaczają się negatywne trendy demograficzne. Według prognoz ONZ liczba ludności tego kraju spadnie z 9,6 mln. w 2011 r. do 8,7

27 http://www.studium.uw.edu.pl/?old/bis2-1308


45

mln. w 2025 r. i 8,3 mln. w 2050 r.28 Reakcją na pesymistyczne prognozy jest m.in. przyjęty przez władze białoruskie „Państwowy program bezpieczeństwa demograficznego Republiki Białoruś na lata 2011 – 2015”. Program przewiduje m.in. przyciąganie zagranicznych pracowników poprzez wypłatę obcokrajowcom przyjeżdżającym na Białoruś rekompensat za zmianę miejsca zamieszkania. Prowadzone są również rozmowy bilateralne z Tadżykistanem w sprawie emigracji na Białoruś obywateli tego państwa.29

Analizując aktualną sytuację gospodarczą Białorusi należy zauważyć, że zjawiska takie, jak bardzo wysoka inflacja (ok. 109% w 2011 r.) i gwałtowna dewaluacja rubla (w ciągu roku stracił na wartości niemal 300% w stosunku do koszyka walut) doprowadziły do zubożenia białoruskiego społeczeństwa. Średnie miesięczne wynagrodzenie pod koniec 2011 r. stanowiła równowartość 240 USD, czyli była ponad połowę mniejsza niż pod koniec 2010 r.30 Pogorszeniu uległa również sytuacja opozycji i instytucji reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.

5.3. Rosja Sytuacja demograficzna

Według spisu powszechnego z 2010 r. w Rosji mieszkało wówczas 142,8 mln osób. Oznacza to, że w ciągu ostatnich ośmiu lat liczba mieszkańców Federacji Rosyjskiej zmniejszyła się o 2,3 mln osób. Według prognoz ONZ, w 2025 r. Rosja może mieć już zaledwie 129 milionów mieszkańców.

Utrzymujący się kryzys demograficzny może doprowadzić do spowolnienia wzrostu gospodarczego Rosji na skutek zmniejszenia się części populacji w wieku produkcyjnym. Do tej pory negatywne skutki niedoboru siły roboczej były częściowo niwelowane przez dodatnie saldo migracji. Większe otwarcie Rosji na legalnych pracowników zagranicznych mogłoby zniwelować skutki niżu demograficznego, jednak przeszkadza temu nieprzychylna atmosfera społeczna wokół migracji. Bez dalszych reform prawa migracyjnego oraz wdrożenia efektywnych programów integracyjnych wykorzystanie potencjału migracyjnego krajów Kaukazu i Azji Centralnej będzie bardzo trudne, wydaje się jednak niezbędne dla utrzymania w Rosji rozwoju gospodarczego. W tym kontekście należy sobie zdawać sprawę z potencjalnej rywalizacji, jaka może mieć miejsce w przypadku potrzeby sprowadzenia przez Polskę większej ilości imigrantów w przyszłości. Kierunki geograficzne, wytyczone dla polskiej polityki migracyjnej (patrz str. 41) wskazują na kraje postradzieckie jako preferowane kraje pochodzenia imigrantów, co w obliczu rosnącego zapotrzebowania na siłę roboczą ze strony Rosji, bliższej pozostałym państwom postradzieckim zarówno pod względem odległości, jak też kultury i języka, może okazać się utrudnione, zwłaszcza w odniesieniu do osób o pożądanych kwalifikacjach.

Należy zakładać, że wobec mało efektywnej polityki demograficznej, liczba ludności Rosji w dalszym ciągu będzie spadać. Odnotowana w ostatnich latach poprawa niektórych wskaźników nie oznacza odwrócenia negatywnych trendów, a jedynie tymczasowe wyhamowanie tempa spadku. Przemawia za tym również fakt, że w okres rozrodczy wchodzi obecnie pokolenie niżu lat 90., które nie będzie w stanie zapewnić prostej zastępowalności pokoleń.31

28 http://esa.un.org/wpp/P-WPP/htm/PWPP_Total-Population.htm 29 Białoruś stawia na imigrantów? w: Biuletyn Migracyjny, nr 32 (grudzień 2011), Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, s. 6. 30 Anna Maria Dyner, Białoruś – najtrudniejszy rok ostatniej dekady, Biuletyn Nr 115 (864), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. 20 grudnia 2011 r. 31 Wyniki spisu powszechnego 2010 – pogłębiający się kryzys demograficzny w Rosji, w: Tydzień na wschodzie, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa, 21 grudnia 2011 r. (http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2011-12-21/wyniki-spisu-powszechnego-2010-poglebiajacy-sie-kryzys-de)


46

Polityka migracyjna

Federacja Rosyjska w lutym 1993 r. przystąpiła do Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. (Konwencji Genewskiej) i Protokołu Nowojorskiego z 1967 roku.

Instytucje Federacji Rosyjskiej odpowiedzialne za kwestie migracyjne od kilkunastu lat podlegają stałym reorganizacjom i restrukturyzacjom. Federalna Służba Migracyjna (FSM) utworzona w czerwcu 1992 r. została ze względu na swoją słabość zlikwidowana w maju 2000 roku. Struktury FSM zostały włączone do Ministerstwa ds. Federacji i Polityki Narodowościowej, które zlikwidowano rok później. Wówczas kwestie migracyjne trafiły do kompetencji rosyjskiego MSW. Od lipca 2004 r. Federalna Służba Migracyjna funkcjonuje jako organ podporządkowany MSW, zatrudniający ok. 18 tysięcy pracowników (centrala i organy terenowe), na którego czele stoi dyrektor, posiadający kompetencje zastępcy ministra spraw wewnętrznych. FSM jest organem kompetentnym w sprawach migracji, obywatelstwa, pobytu i zatrudnienia cudzoziemców, wydawania dokumentów tożsamości i ich ewidencji, meldunku i wymeldowania, zwalczania nielegalnej migracji, uchodźców i osób przesiedlonych oraz przygotowywania projektów aktów normatywnych dotyczących zagadnień migracyjnych. Ponadto FSM informuje o rocznych limitach zatrudnienia cudzoziemców (tzw. kwota).

W ramach wspólnej przestrzeni migracyjnej państw Wspólnoty Niepodległych Państw można wyróżnić 3 najważniejsze kraje docelowe dla migrantów zarobkowych. Federacja Rosyjska jest krajem w tej kategorii wiodącym, w dalszej kolejności wskazać można Ukrainę oraz Kazachstan. Rosja jest zdecydowanie największym regionalnym rynkiem pracy, który przyciąga 70-90% migrantów zarobkowych z państw Azji Centralnej i Kaukazu Południowego i ok. 50% pracowników z Ukrainy i Mołdowy. W rosyjskich statystykach nie są ujęci migranci zarobkowi z Białorusi, którzy jako obywatele Państwa Związkowego Rosji i Białorusi cieszą się podobnymi prawami jak Rosjanie. Wzrost zapotrzebowania na siłę roboczą w Rosji generowany jest przede wszystkim przez oparty na wydobyciu surowców wzrost gospodarczy oraz zmniejszenie liczby ludności w wieku produkcyjnym, co sprawia, iż rosnącemu popytowi na siłę roboczą nie towarzyszy odpowiednia podaż rąk do pracy. Jednocześnie na deficyt siły roboczej w Rosji wpływ ma również emigracja obywateli FR. W ostatnich latach rośnie liczba osób poszukujących pracy poza granicami kraju (ich liczbę szacuje się na kilkaset tysięcy osób), przy czym wynika to przede wszystkim z rosnącej liczby obywateli migrujących do państw spoza obszaru WNP (głównymi państwami docelowymi dla emigrujących obywateli Rosji są Niemcy, USA i Izrael)32. Rosja zmuszona jest więc do podejmowania działań kompensacyjnych i wyrównujących deficyt siły roboczej. Legalnie zatrudniane są w Federacji Rosyjskiej m.in. osoby, które przyjechały w ramach wprowadzonego w 2002 r. systemu kwotowego (limit kwoty zatwierdzany jest corocznie na podstawie zapotrzebowań zgłaszanych z poszczególnych regionów). Od 15 stycznia 2007 r. obowiązywały w Rosji przepisy upraszczające procedury uzyskania zezwolenia na pobyt i zatrudnienie. W dniu 20 maja 2010 r. prezydent Dmitrij Miedwiediew podpisał nową ustawę liberalizującą zasady pobytu i zatrudnienia na terenie FR wysoko wykwalifikowanych cudzoziemców. Ustawa ta wprowadziła nowe zasady zatrudnienia obywateli państw WNP do pomocy domowej, jej celem było ponadto ułatwienie wysoko wykwalifikowanym cudzoziemcom otrzymania zezwolenie na pobyt i pracę, a ich rodzinom zezwolenia na pobyt w FR. Maksymalny czas trwania zezwolenia został wydłużony z roku do trzech lat, z możliwością dalszego przedłużania. Zezwolenia dla pracowników wysoko wykwalifikowanych nie zostaną wliczane do rocznych kwot zezwoleń na pracę cudzoziemców, a podatek od ich dochodów został na mocy ww. ustawy obniżony z 30 do 17 proc. Ponadto ustawa przyznała osobom fizycznym prawo do zatrudnienia w charakterze pomocy domowej cudzoziemców z państw, z którymi Rosja utrzymuje reżim bezwizowy (dotyczy to głównie obywateli WNP). Aby móc wykonywać pracę, cudzoziemcy będą musieli uzyskać tzw. patent wydawany przez władze na okres od 1 do 3 miesięcy (z możliwością przedłużenia) oraz w każdym miesiącu uiścić opłatę 1000 rubli. Liberalizacja przepisów o zatrudnieniu cudzoziemców wysoko wykwalifikowanych ma służyć pozyskaniu zagranicznych specjalistów w celu modernizacji rosyjskiej gospodarki oraz poprawy klimatu inwestycyjnego. Poprzez stworzenie legalnej ścieżki zatrudnienia cudzoziemców do pomocy domowej przez osoby fizyczne władze dążyły do ograniczenia nielegalnego zatrudniania imigrantów z państw WNP. W ocenie ekspertów: „Nowa ustawa świadczy o rosnącym przekonaniu Moskwy o potrzebie pozyskiwania zagranicznej siły roboczej w celu

32 Dane za publikacjami OSW


47

łagodzenia skutków nasilającego się w Rosji kryzysu demograficznego oraz w celu modernizacji rosyjskiej gospodarki”33.

Kolejnym, kluczowym z punktu widzenia przewidywania dalszych działań rosyjskich władz w obszarze migracji oraz odpowiadającym na opisane powyżej wyzwania demograficzne wydarzeniem było przyjęcie w dniu 13 czerwca 2012 r. przez prezydenta Władymira Putina „Koncepcji państwowej polityki migracyjnej Federacji Rosyjskiej do 2025 r.” w której zaznaczono, iż imigracja jest zjawiskiem pozytywnym i niezbędnym do dalszego rozwoju. Postulowane jest m.in. wprowadzenie systemu zachęt dla imigrantów decydujących się na zamieszkanie w Rosji na stałe, jak uproszczenie szeregu procedur oraz wdrożenie kompleksowych programów integracyjnych. Przewidziane są również działania takie, jak tworzenie na obszarze państw Wspólnoty Niepodległych Państw centrów promujących język i kulturę rosyjską oraz opracowanie systemu zachęt dla studentów zza granicy zainteresowanych studiami na rosyjskich uczelniach. Należy się jednak spodziewać, że istotnymi przeszkodami w realizacji zapisów dokumentu strategicznego będą z jednej strony wrogie nastawienie dużej części społeczeństwa do imigrantów, a z drugiej korupcja w aparacie państwowym, czerpiącym korzyści z szarej strefy w obszarze legalności pobytu i zatrudnienia cudzoziemców34

5.4. Działania na rzecz pogłębienia wiedzy na temat sytuacji migracyjnej państw sąsiadujących z Polską.

Prowadzenie świadomej polityki migracyjnej wymaga dogłębnej wiedzy na temat

analizowanych zjawisk. W tym celu niezbędna jest współpraca administracji rządowej ze środowiskami naukowymi. Odpowiedzią na rosnące zapotrzebowanie na wiedzę dotyczącą zjawisk migracyjnych jest projekt „CARIM East: Obserwatorium Migracji na Wschód od UE” realizowany przez Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego (OBM) we współpracy z Europejskim Instytutem Uniwersyteckim (European University Insitute) z siedzibą we Florencji przy dofinansowaniu Komisji Europejskiej w ramach tematycznego programu współpracy z krajami trzecimi w obszarze migracji i azylu. EUI pełni rolę instytucji koordynującej, OBM - instytucji partnerskiej, dodatkowo w charakterze instytucji współpracujących zaangażowane są ośrodki badawcze z krajów będących przedmiotem badania. Projekt formalnie rozpoczął się 1 kwietnia br., jego zakończenie planowane jest na koniec marca 2013 r. Swym zasięgiem obejmuje wschodnie sąsiedztwo UE - kraje objęte unijnym programem Partnerstwa Wschodniego (Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołdowę i Ukrainę) oraz Rosję.

Projekt ma na celu: • stworzenie przestrzeni dla międzynarodowej współpracy i wymiany doświadczeń naukowych i

badawczych pomiędzy badaczami z regionu i UE dotyczących migracji ludności na wschód od UE. Jest to możliwe dzięki budowie sieci badaczy i ekspertów ze wszystkich krajów obszaru zainteresowania projektu, reprezentujących różne dziedziny zaangażowane w badania nad migracjami i tworzenie polityki migracyjnej (w szczególności demografię, prawo, ekonomię, socjologie, nauki polityczne);

• zapewnienie zarówno naukowcom, jak i decydentom (w Polsce, UE oraz krajach objętych projektem) instrumentu badawczego, umożliwiającego monitorowanie i analizę różnych form migracji oraz kompleksową ocenę polityk migracyjnych;

• rozwijanie zharmonizowanego podejścia w badaniach nad migracjami w Polsce, regionie i UE poprzez wypracowanie zunifikowanej metodologii zbierania danych, ich harmonizacji i analizy,

33 cyt. za publikacją na stronie OSW z lipca 2010 r. 34 bardziej szczegółowe informacje na temat nowej koncepcji polityki migracyjnej Rosji dostępne są w publikacji Ośrodka Studiów Wschodnich autorstwa Katarzyny Jarzyńskiej, dostępnej pod adresem http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2012-06-20/nowa-koncepcja-polityki-migracyjnej-rosji


48

oraz wspieranie dialogu wschodnich sąsiadów UE z Unią i krajami członkowskimi w zakresie polityki migracyjnej.

W realizacji ww. celów pomaga doświadczenie European University Institute (EUI) zdobyte podczas realizacji analogicznego projektu w rejonie Morza Śródziemnego (CARIM-South). Od sześciu lat CARIM-South funkcjonuje jako obserwatorium migracji skoncentrowane na południowym sąsiedztwie UE. Komplementarność wyników obu projektów sprawi, że CARIM będzie stanowić wiarygodne źródło informacji o migracjach dla całego bezpośredniego sąsiedztwa UE.

W celu usprawnienia zbierania i analizy danych dotyczących procesów migracyjnych w regionie w ramach projektu powstaje obszerna, ogólnodostępna baza danych, obejmująca swym zakresem nie tylko dane statystyczne, ale także akty prawne i dokumenty dotyczące polityki migracyjnej. Baza, wzorowana na istniejącej bazie powstałej w ramach projektu CARIM-South, podzielona jest na 3 moduły:

• demograficzno-ekonomiczny (docelowo ok. 300-500 tabel zawierających dane demograficzne i ekonomiczne);

• prawny (docelowo ok. 100-200 aktów prawnych i materiałów źródłowych); • społeczno-polityczny (docelowo ok. 100 dokumentów i materiałów źródłowych).

OBM prowadzi działania w ramach modułu demograficzno-ekonomicznego, w ramach którego oprócz tworzenia bazy danych prowadzone są (przez OBM we współpracy z naukowcami z regionu) badania zjawisk migracyjnych oparte na danych dostarczanych przez partnerów z krajów objętych projektem. Wstępna lista tematów badawczych obejmuje takie zagadnienia jak: zarządzanie granicami, migracje cyrkulacyjne, migracje nieregularne, kwestie azylowe, międzynarodowy rynek pracy a procesy migracyjne, mobilność wysoko wykwalifikowanych migrantów, wyzwania demograficzne a migracja międzynarodowa, wpływ zmian klimatycznych na ruchy migracyjne.

6. Podsumowanie

Biorąc pod uwagę zarówno liczebny udział obywateli państw naszego wschodniego sąsiedztwa w migracji do Polski, jak też na podejmowane przez Polskę działania z obszaru współpracy międzynarodowej, a także na decyzje nadające kierunek naszej polityce wewnętrznej (takie jak np. uchwała Zespołu ds. Migracji z dnia 15 października 2007 r. w sprawie kierunków działań dotyczących zatrudniania cudzoziemców w Polsce35) imigracja z Białorusi, Rosji i Ukrainy musi być traktowana w sposób szczególny i priorytetowy. Nie należy zapominać o pojawiających się w tych krajach problemach, zwłaszcza deficytach wolności i demokracji, jednak należy pamiętać również o tym, że skuteczność walki z nielegalną migracją determinowana jest w dużej mierze właśnie przez poziom współpracy trans granicznej pomiędzy właściwymi służbami sąsiadujących państw. Natomiast planując politykę migracyjną w sposób długofalowy, zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji demograficznej naszego kraju, należy mieć na uwadze, że w omawianych państwach procesy depopulacji i starzenia się społeczeństw będą miały (lub już mają) głębszy charakter niż w Polsce.36 Należy więc z dużą ostrożnością podchodzić do traktowania tych państw jako rezerwuaru siły roboczej, mającej w znaczący sposób uzupełniać w przyszłości niedobory na polskim rynku pracy – zwłaszcza, że Polska jest dla obywateli tych państw zaledwie jednym z wielu, niekoniecznie najatrakcyjniejszym celem potencjalnej imigracji. W związku z tym wydaje się, iż niezbędna jest z jednej strony kontynuacja przewartościowywania prowadzonej polityki – gdzie wśród priorytetów

35 Uchwała zaleciła wprowadzanie stopniowych ułatwień w dostępie do polskiego rynku pracy dla obywateli Ukrainy, Białorusi i Rosji, a w dalszej kolejności – pozostałych państw postradzieckich, państw Bałkanów Zachodnich oraz państw stowarzyszonych z Unią Europejską. 36 Patrz CIA World Factbook – w rankingu państw świata pod względem współczynnika dzietności na 222 klasyfikowane państwa Polska zajmuje 209 miejsce (1,31), Ukraina 211 miejsce (1,29), a Białoruś 214 miejsce (1,27). Rosja zajmuje nieco wyższą – 198 pozycję ze współczynnikiem dzietności 1,43. Ranking dostępny jest pod adresem https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2127rank.html (dostęp z dnia 1 lipca 2012 r.)


49

obok selekcjonowania coraz większą rolę odgrywać musi przyciąganie cudzoziemców o pożądanych kwalifikacjach, przy zachowaniu zasad preferencji wspólnotowej. Z drugiej strony, należy podejmować działania na rzecz wykorzystania potencjału imigrantów zza wschodniej granicy, którzy zbyt często pracują poniżej kwalifikacji. W projektowaniu polityki imigracyjnej należy także uwzględnić fakt, iż struktura imigracji do Polski w dłuższym okresie prawdopodobnie będzie się zmieniać – udział obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy może się zmniejszać, ustępując miejsca obywatelom państw odleglejszych geograficznie i kulturowo, ale ze znacząco większym potencjałem demograficznym.

Documents

Polityka migracyjna Polski w odniesieniu do obywateli Republiki