Polityka informacyjna rządu w sprawie

reformy wprowadzającej obowiązek

szkolny dla dzieci sześcioletnich

Magdalena Jeżak

Martyna Niedośpiał

Jakub Sałek

Andrzej Habina

Opiekun merytoryczny:

Katarzyna Mitelsztedt

Raport został opracowany przez uczestników projektu Szkoła Działań Strażniczych realizowanego

przez Fundację Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka.

Spis treści1. Wstęp.................................................................................................................................3

2. Analiza raportu MEN w sprawie reformy............................................................................5

3. Przygotowanie szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich....................................................9

4.1. Raport MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego.....................................12

4.2. Wnioski o dostęp do informacji publicznej....................................................................14

4.2.1. Tryb wnioskowy o dostęp do informacji publicznej...........................................14

4.2.2. Wniosek wysłany do GIS..................................................................................14

4.2.3. Wniosek wysłany do MEN................................................................................14

4.2.4. Podsumowanie......................................................................................................15

5. Analiza jakościowa polityki informacyjnej MEN (środki przekazu, spójność przekazu,

skuteczność przekazu).........................................................................................................16

5.1. Poczta elektroniczna.................................................................................................16

5.2 Kontakt telefoniczny...................................................................................................17

5.3 Kontakt z Biurem Prasowym MEN............................................................................17

5.4 Kontakt z Małopolskim Kuratorium Oświaty oraz wybranymi szkołami podstawowymi

.........................................................................................................................................18

6. Analiza raportu Najwyższej Izby Kontroli.........................................................................20

7. Badania przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS)..............25

8. Standardy Komisji Europejskiej - zasięganie opinii w Unii Europejskiej.........................27

9. Podsumowanie.................................................................................................................29

1. Wstęp

W drugiej połowie 2013 roku oraz na początku 2014 grupa złożona z Andrzeja Habiny,

Magdaleny Jeżak, Martyny Niedośpiał oraz Jakuba Sałka, pod merytoryczną opieką Katarzyny

Mitelsztedt w ramach projektu Szkoły Działań Strażniczych, prowadzonego przez Fundację

Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka, zajęła się analizą problematyki polityki

informacyjnej rządu w sprawie reformy edukacyjnej wprowadzającej obowiązek szkolny dla

dzieci sześcioletnich. Głównym założeniem projektu było nabycie umiejętności prowadzenia

działań strażniczych, zdobycie wiedzy na temat ich metodologii oraz dostępu do informacji

publicznej.

W ramach prowadzonych działań uczestnicy projektu zajęli się między innymi:

- analizą raportu Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie przedmiotowej reformy,

- przygotowaniem szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich,

- analizą raportu MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego,

- wnioskami o dostęp do informacji publicznej,

- analizą polityki informacyjnej MEN w zakresie: środków przekazu, spójności przekazu i

skuteczności przekazu),

- analizą raportu Najwyższej Izby Kontroli w zakresie przygotowania szkół na przyjęcie 6-

latków, - badaniami przeprowadzonymi przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS),

- analizą prasy dotyczącą przedmiotowej reformy wprowadzającej obowiązek szkolny dla

sześciolatków,

- wyszukiwaniem informacji nt. dotychczasowych reform w systemie szkolnictwa, ich skutków i

sposobów wdrażania, w tym reformy MEN – wprowadzanie sześciolatków do szkół,

- zbieraniem informacji nt. sytuacji w innych systemach edukacyjnych w Europie,

- gromadzeniem informacji nt. standardów Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej dot.

konsultacji społecznych,

- szukaniem informacji dot. doszkalania i instrukcji dla kadry pedagogicznej.

Celem przeprowadzonej analizy reformy było zebranie informacji dotyczących realizacji

polityki informacyjnej rządu w związku z tzw. "ustawą sześciolatkową" oraz ewentualne

wskazanie uchybień w tym zakresie. Przeprowadzone działania składały się z analizy prasy,

raportów instytucji publicznych, analizy odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji

publicznej, a także badania telefonicznego.

Zmiana ustawy, dotycząca posyłania do szkół podstawowych dzieci sześcioletnich, od

początku rozbudzała silne antagonizmy społeczne. Zwolennicy argumentowali szybszym

zdobywaniem kompetencji społecznych i wejściem na rynek pracy (co ma być szczególnie

ważne przy zmieniającej się piramidzie demograficznej), a więc argumentami technicznymi,

podczas gdy przeciwnicy skupiali się na utraconym dzieciństwie, niedostosowaniu

emocjonalnym 6-latków i wszystkich aspektach, które można określić jako argumenty

emocjonalne. Prawdopodobna oś konfliktu pomiędzy zwolennikami a przeciwnikami zahaczała

właśnie o inne języki. Postanowiliśmy zbadać składowe polityki informacyjnej MEN i

zrozumieć, na czym polegały błędy Ministerstwa w transferze informacyjnym do obywateli.

Postanowiliśmy skupić się na kanałach informacji, jakie Ministerstwo uruchomiło oraz

jak one działają. Innym aspektem były przekaz informacji pomiędzy poszczególnymi stopniami

hierarchii (Ministerstwo → kuratoria → dyrekcja szkół podstawowych).

Oczywiście ważnym aspektem jest przygotowanie nauczycieli do pracy z młodszymi

dziećmi, jednak w tym przypadku nikt nie miał wątpliwości - nauczyciele absolutnie nie są

problemem. Najczęściej przywoływano argument nieodpowiednich warunków panujących w

szkołach, ich czysto technicznego nieprzystosowania. Ministerstwo Edukacji Narodowej

odpowiadało kolejnymi programami (np. Radosna Szkoła), podawało kwoty przeznaczone na

remonty i zakup wyposażenia, pokazywało pojedyncze szkoły służące za wzór. To wszystko

kazało podejrzewać, że istnieją jakieś wytyczne dla szkół przyjmujących dzieci sześcioletnie

do pierwszej klasy, a tym samym, że nie wszystkie placówki te wymagania spełniają. Stąd w

raporcie wiele miejsca zajmuje poszukiwanie odpowiedzi na pytania czy takie wytyczne

istniały, dlaczego każdy organ oceniający brał pod uwagę inne aspekty, skąd tak różne oceny

szkół, a wreszcie gdzie leży przyczyna tego chaosu informacyjnego.

2. Analiza raportu MEN w sprawie reformy

We wrześniu 2013 roku Ministerstwo Edukacji Narodowej opublikowało dokument pn.

Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań

organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich.

Sprawozdanie to na nowo rozbudziło dyskusję o słuszności przedmiotowej reformy. Dla

zbadania polityki informacyjnej dotyczącej zmian w systemie szkolnictwa, niezmiernie ważna

była analiza wspomnianego dokumentu, a w szczególności identyfikacja działań mających na

celu przekazanie istotnych informacji społeczeństwu, a także przegląd źródeł, na które

powołuje się Minister Edukacji Narodowej oraz ogólna ocena zawartości i formy dokumentu.

Z założenia publikacja ta miała rozwiać wszelkie wątpliwości, być potwierdzeniem

słuszności poczynań i ich uzasadnieniem, najważniejszym głosem w tej sprawie. W związku z

powyższym stała się źródłem wielu kolejnych działań w ramach prowadzonego monitoringu

polityki informacyjnej. Już na samym początku uwagę zwraca wskazanie, iż: obniżenie wieku

spełniania obowiązku szkolnego jest jednym z priorytetowych zadań polityki oświatowej

państwa. Obowiązkiem Ministra Edukacji Narodowej jest dołożenie wszelkich starań, aby

zapewnić społeczeństwu możliwie szeroki dostęp do informacji o samej zmianie, jak i

jej przyczynach, działaniach ją wspierających oraz korzyściach jakie ze sobą niesie.

MEN realizuje te zadania poprzez działania komunikacyjne w postaci stałej,

wielotorowej kampanii informacyjnej skierowanej do wszystkich grup

zainteresowanych zmianą: rodziców, nauczycieli, dyrektorów szkół i placówek

przedszkolnych, jednostek samorządu terytorialnego, a także do szerokiej opinii publicznej.

Głównym celem ww. działań jest dostarczenie rodzicom niezbędnej wiedzy ułatwiającej

podjęcie decyzji o zapisaniu sześcioletniego dziecka do szkoły w okresie przejściowym

przed wprowadzeniem obowiązku szkolnego na podstawie rzetelnych i pełnych informacji.

Celem podejmowanych działań jest również przekazanie podobnej wiedzy rodzicom dzieci,

które w wieku sześciu lat zostaną objęte obowiązkiem szkolnym, oraz szerokiej opinii

publicznej.1 [pogrubienie aut.]

Warto zwrócić uwagę, że Ministerstwo zakłada dostarczenie informacji, dzięki którym

rodzice skierują sześciolatka do szkoły, a nie takich, które dadzą klarowny obraz sytuacji. Być

może oficjalnie nie taki jest zamysł, ale na pewno w ten sposób można to odebrać. Analizując

dalszą część dokumentu również można dojść do podobnych wniosków. Skupiono się jedynie

na pozytywnych aspektach, całkowicie pomijając wątpliwości, ewentualne niedociągnięcia czy

1 Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich. Warszawa, wrzesień 2013. Pkt 2.2.4.

problemy. Miarą sukcesów natomiast okazała się ilość środków przeznaczonych na realizację

działań powiązanych z reformą, na przykład “Indywidualizacja procesu nauczania w klasach I-

III w szkołach podstawowych”, “Radosna szkoła”, ogólne wsparcie szkół podstawowych ze

środków unijnych oraz budżetu państwa.

Ministerstwo zaznacza, że komunikacja z całym społeczeństwem, a szczególnie z

rodzicami, jest niezwykle istotna. Należało więc przyjrzeć się jakie informacje przekazuje, w

jaki sposób i czy rzeczywiście jest w to tak zaangażowane, jak deklaruje.

W dokumencie wymieniono szereg działań informacyjnych podejmowanych przez

Ministerstwo:

● punkty konsultacyjne

● adres mailowy szesciolatek@men.gov.pl

● infolinia “6-linia”

● formularz elektroniczny

● strona internetowa 6latki.men.gov.pl

● spotkania bezpośrednie

● ulotki informacyjne i plakaty

● broszura „Sześciolatki w szkole. Działania samorządów – dobre praktyki”

● wkładka “Mam 6 lat” w prasie codziennej

● konkurs “Mam 6 lat”

● spoty informacyjne

Nauczyciele oraz dyrektorzy szkół w ramach szkoleń prowadzonych od stycznia do

kwietnia 2013 roku, zostali przygotowani do prowadzenia punktów konsultacyjnych w szkołach

dla rodziców zainteresowanych wprowadzaną reformą. Adres mailowy i infolinia również

zostały uruchomione głównie z myślą o rodzicach, którzy mogą dzielić się swoimi

wątpliwościami i zgłaszać uwagi dotyczące szkół i ich przygotowania. Na stronie internetowej

znaleźć można informacje o przyczynach reformy, wyniki badań, odpowiedzi na najczęstsze

pytania dotyczące reformy, porady dla rodziców, nauczycieli i samorządów oraz przykłady

dobrych praktyk. Ponadto w roku 2013 przeprowadzono 35 spotkań informacyjnych dla

rodziców, przedstawicieli władz samorządowych, nauczycieli oraz dyrektorów szkół.

Szacowana liczba uczestników spotkań to około 5500. Wydano także trzy ulotki i plakaty,

niestety w dokumencie nie pojawiła się liczba wydrukowanych egzemplarzy. Broszura

„Sześciolatki w szkole. Działania samorządów – dobre praktyki” wydana została przez

Ośrodek Rozwoju Edukacji (ORE) i zawierała wyniki przeprowadzonych przez niego badań.

Broszura ta została przekazana gminom. Czterostronicowa wkładka “Mam 6 lat”,

opublikowana w grudniu 2012 w prasie codziennej zawierała informacje o reformie oraz

wskazówki dla rodziców. Zrealizowano również dwie edycje konkursu “Mam 6 lat”

skierowanego do uczniów, rodziców oraz całego środowiska szkolnego. Miał on na celu

popularyzację idei obniżenia wieku szkolnego. W roku 2012 i 2013 wyemitowano trzy różne

spoty informacyjne.

Co ważne Ministerstwo nie podaje danych, które mogłyby pokazać, w jakim stopniu te

drogi komunikacji spełniają swoje funkcje. Nie wiemy jaka jest ich popularność, czy

prawidłowo funkcjonują, jak są odbierane przez społeczeństwo. Wyjątkiem jest zgłaszanie

nieprawidłowości – w raporcie wspomniano, że takich zgłoszeń było 316, a dotyczyły one 152

szkół (od 11 VI do 15 IX 2013) - do 16 IX kuratoria zrealizowały 227 interwencji. Nie są to

jednak dane wystarczające do oceny działania MEN w zakresie przekazywania informacji.

MEN przywołuje również sondaż CBOS z roku 2013, w którym to 84% badanych przyznało, że

słyszało o obniżeniu wieku szkolnego. Z całą pewnością wiedza jedynie o samym fakcie

przeprowadzania reformy, nie jest zadowalająca, a ponadto nawet ten stan niekoniecznie musi

być zasługą polityki informacyjnej Ministerstwa.

W celu zbadania, z czego wynikła pozytywna ocena całej reformy, a przede wszystkim

przygotowania szkół, które było najczęściej podnoszonym argumentem po stronie zarówno

przeciwników, jak i zwolenników reformy, należało sprawdzić na podstawie jakich danych

tworzono analizowany dokument i wyciągano zawarte w nim wnioski. Najważniejsze z nich

pochodzą z Testu Umiejętności na Starcie Szkolnym Instytutu Badań Edukacyjnych,

potwierdzającego tak zwany “złoty wiek” sześciolatków. Bazowano także na przywołanych

wcześniej danych Centrum Badań Opinii Społecznej.

W raporcie odniesiono się także do wyników badań i kontroli innych instytucji. Raport

Najwyższej Izby Kontroli (Informacja o wynikach kontroli przygotowania gmin i szkół do

objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym) został negatywnie oceniony ze względu

na zbyt małą liczbę zbadanych placówek (jedynie 32 w całej Polsce, a więc 0,24% ogółu).

Przytoczono również wyniki corocznej kontroli szkół prowadzonej przez Głównego Inspektora

Sanitarnego. Warunki (dostęp do ciepłej wody, możliwość pozostawienia podręczników w

szkole oraz zgodność rozkładu zajęć z wytycznymi MEN) uznano za zadowalające i co więcej,

ulegające stałej poprawie.

Podobnie prezentują się wyniki kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

przeprowadzonej na podstawie Poradnika do oceny higieny procesu nauczania - uczenia się.

Spośród wylosowanych 10% placówek 93,1% otrzymało oceny bardzo dobre lub dobre. W

dokumencie nawiązano także do kontroli realizowanej przez Rzecznika Praw Dziecka

(Informacja Rzecznika Praw Dziecka o wynikach badania przeprowadzonego w roku

szkolnym 2012/2013 w publicznych szkołach podstawowych w zakresie oceny realizacji

procesu edukacyjnego, wychowawczego i opiekuńczego wychowania przedszkolnego i

edukacji wczesnoszkolnej w kontekście obniżenia wieku szkolnego.), w której stwierdzono, że

funkcjonujące rozwiązania systemowe zapewniają dzieciom harmonijny rozwój.

Odniesiono się także do zauważonego przez opinię publiczną raportu z 2012

Stowarzyszenia i Fundacji Rzecznik Praw Rodziców (Warunki edukacji przedszkolnej po

pierwszym roku obowiązkowej nauki dzieci pięcioletnich). Zapewniono, że negatywnie

ocenione szkoły, które udało się zidentyfikować (w liczbie 103) zostały skontrolowane przez

kuratoria i jedynie w 16 przypadkach zarzuty potwierdziły się.

3. Przygotowanie szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich

W dyskusjach na temat wprowadzanej reformy, zarówno jej zwolennicy, jak i

przeciwnicy, przywoływali argument przygotowania lub nieprzygotowania szkół na przyjęcie

dzieci sześcioletnich. Nigdy jednak nie pojawiły się żadne konkretne wytyczne dotyczące

przystosowania szkół. Na jakiej podstawie rodzice twierdzili, że szkoły są niegotowe, a

Ministerstwo Edukacji Narodowej i inne instytucje publiczne prezentowały zdanie odwrotne? W

najważniejszych publikowanych dokumentach dotyczących reformy należało więc odnaleźć

kryteria, którymi kierowano się przy ocenie szkół.

W trakcie analizy ujawniło się wiele wytycznych, różniących się od siebie w zależności

od tego, która instytucja przeprowadzała kontrolę. Już w raporcie NIK (Przygotowanie gmin i

szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym) można odnaleźć stwierdzenie,

że należy określić obowiązkowe podstawowe standardy przygotowania szkoły do objęcia

nauką dzieci sześcioletnich. Jednolitych wymagań więc nie stworzono, ale z całą pewnością

można wskazać dokumenty, do których odnoszono się najczęściej.

W podstawie programowej zał. nr 22, w odniesieniu do dzieci sześcioletnich można znaleźć

kilka zaleceń:

- sale lekcyjne powinny składać się z dwóch części: edukacyjnej (wyposażonej w tablicę,

stoliki itp.) i rekreacyjnej (odpowiednio do tego przystosowanej). Zalecane jest wyposażenie

sal w pomoce dydaktyczne i przedmioty potrzebne do zajęć (np. liczmany), sprzęt

audiowizualny, komputery z dostępem do Internetu, gry i zabawki dydaktyczne, kąciki

tematyczne (np. przyrody), biblioteczkę itp. Uczeń powinien mieć możliwość pozostawienia w

szkole części swoich podręczników i przyborów szkolnych;

- wskazane jest, aby edukacja w klasach I-III SP odbywała się w zespołach rówieśniczych

liczących nie więcej niż 26 osób;

- w sali lekcyjnej powinny być kąciki przyrody. Jeżeli w szkole nie ma warunków do

prowadzenia hodowli roślin i zwierząt, trzeba organizować dzieciom zajęcia w ogrodzie

botanicznym, gospodarstwie rolnym itp.

- zajęcia komputerowe - należy zadbać o to, aby w sali lekcyjnej było kilka kompletnych

zestawów komputerowych z oprogramowaniem odpowiednim do wieku, mozliwości i potrzeb

uczniów. Uczniom klas I-III należy umożliwić korzystanie ze szkolnej pracowni komputerowej.

Zaleca się, aby podczas zajęć uczeń miał do swojej dyspozycji osobny komputer z dostępem

do Internetu.

2 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, Dz.U. 2012 poz. 977;

- oprócz zajęć typowo muzycznych zaleca się włączanie muzyki do codziennych zajęć

szkolnych jako tła tematu przy organizacji aktywności ruchowej, w celu wyciszenia itp. (sprzęt

audio);

- wychowanie fizyczne - zaleca się, aby zajęcia z dziećmi prowadzone były na boisku, w sali

gimnastycznej itp.

Kolejny dokument, na którym opierano się podczas ocen szkół to Ramowy statut publicznej

szkoły podstawowej.3 Z niego zaczerpnięto wytyczne dotyczące:

- planu zajęć - w klasach I-III szkoły podstawowej połowa zajęć z danego zakresu ma być

realizowana oddzielnie;

- godzin lekcyjnych - powinny trwać 45 minut, ewentualnie 30-60 minut, jednak z zachowaniem

czasu tygodniowego;

- świetlic - na jednego nauczyciela w świetlicy przypadać może maksymalnie 26 uczniów.

Pojawiały się także inne dokumenty, zawierające ogólne wymagania, na które obecność

młodszych dzieci w szkołach nie miała wpływu. Wśród nich można wymienić:

- Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002r. w sprawie

bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach;

- Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków

technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie

szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w

których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego

zakładu kształcenia nauczycieli;

- Rozporządzenie MEN z 30 kwietnia 2007 w sprawie warunków i sposobu oceniania,

klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w

szkołach publicznych.

- Ustawa z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty.

Znajdujemy więc niewiele wytycznych dotyczących ściśle sześciolatków, są to z reguły

ogólne standardy dla szkół. Czy jednak jakieś szczególne zmiany były potrzebne?

Sześciolatek w szkole nie jest absolutnie czymś nowym. Rodzice zawsze mieli możliwość

wysłania swojego dziecka do szkoły wcześniej, jeżeli tylko pozwalała na to opinia z poradni

psychologicznej. Co więcej, wiele szkół prowadzi “zerówki”, które przecież przeznaczone są

dla sześciolatków. Najwięcej wątpliwości budziło przygotowanie szkół od strony technicznej, a

więc dostosowanie wysokości sprzętów, odpowiednie wyposażenie. O wcześniejszym

dostosowaniu regulacji w tym aspekcie świadczyć może na przykład wymóg Państowej

3 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. 2001 nr 61 poz. 624

Inspekcji Sanitarnej: meble i sprzęt zakupione po 1997 powinny posiadać atesty i certyfikaty

zgodności z Polską Normą (A. PN-EN 1729-1:2007 - Meble -- Krzesła i stoły dla instytucji

edukacyjnych -- Część 1: Wymiary funkcjonalne; B. PN-EN 1729-2:2007 - Meble -- Krzesła i

stoły dla instytucji edukacyjnych -- Część 2: Wymagania bezpieczeństwa i metody badań). Co

więcej, każdy uczeń powinien mieć 2 x w roku zmierzoną wysokość podkolanową, a miara ta

powinna być równa wysokości siedziska, z którego korzysta dziecko. Sugeruje się również

oznaczanie mebli danej wysokości odpowiednim kolorem, aby dziecko wiedziało, które są dla

niego odpowiednie.

Wymagania techniczne uwzględniają więc dzieci młodsze w związku z ich

wcześniejszą obecnością w szkołach. Kolejny ważny aspekt reformy stanowi przygotowanie

nauczycieli do pracy z sześciolatkami. Niemniej jednak, żaden z podmiotów dokonujących

kontroli nie wskazał na nieprawidłowości w tym zakresie. Można więc przypuszczać, że

zamieszanie wokół reformy miało swoje źródło w nieprawidłowej polityce informacyjnej i

ogólnym chaosie.

Niepokojące zjawiskiem jest, że same szkoły nie wiedzą lub nie chcą ujawnić na

podstawie jakich wytycznych powinny dostosować wyposażenie do dzieci sześcioletnich. By

dowiedzieć się skąd dyrektorzy szkół czerpali wiedzę wprowadzając zmiany techniczne w

szkołach, skontaktowaliśmy się z kilkunastoma losowo wybranymi publicznymi szkołami

podstawowymi, działającymi na terenie Krakowa. Podczas rozmów telefonicznych z

dyrektorami placówek lub ich pracownikami, zadaliśmy pytania m.in. czy w danej szkole uczą

się dzieci sześcioletnie, czy wprowadzano w związku z tym jakieś zmiany techniczne, a jeżeli

tak, to na podstawie jakich dokumentów. Odpowiedzi były bardzo zróżnicowane. Tylko w

jednym przypadku podano nazwę konkretnego dokumentu (UCHWAŁA NR LXXVI/1120/13

RADY MIASTA KRAKOWA z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie kierunków działania

Prezydenta w sprawie pozytywnego programu zmian Krakowskiej edukacji na lata 2013-

2014.), który jednak z całą pewnością nie odnosi się do technicznego przygotowania szkół. W

pozostałych szkołach wspominano o wytycznych MEN, SANEPIDu czy gminy bez wskazania

jakichkolwiek konkretnych przykładów. W jednej szkole stwierdzono, że wszelkie zmiany były

dokonywane wyłącznie na podstawie dostrzeganych potrzeb. W innej placówce z kolei

stwierdzono, że żadne zmiany nie były potrzebne. W kilku placówkach dzieci sześcioletnie są

od dawna, ponieważ mieszczą się tam “zerówki”. Być może dyrektorzy chcą pokazać świetne

przygotowanie ich szkół do reformy, przy czym część z nich jest świadoma, że zmiany nie

zawsze były konieczne, ale niewielu chce się do tego przyznać, obawiając się reakcji

rodziców, tak bardzo uczulonych przez opinię publiczną na tę kwestię.

4.1. Raport MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego

W Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań

organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa,

wrzesień 2013) (w załączniku), Ministerstwo w punkcie 4.2 powołuje się na badania

Głównego Inspektoratu Sanitarnego (GIS), Państwowej Inspekcji Sanitarnej i innych

podmiotów na temat przygotowania szkół do przyjęcia dzieci objętych reformą. We wniosku o

dostęp do informacji publicznej wysłanym do MEN oraz GIS wystąpiliśmy o udostępnienie 3

dokumentów powołanych w Informacji:

- nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r.;

- nr GIS-PZ-073-36/WO/12 z dnia 30 marca 2012 r.;

- nr GIS-PZ-HD-0730-7/MB/13 z dnia 26 marca 2013 r.

Wszystkie pisma zostały przesłane zarówno przez GIS i MEN (korespondencja oraz

dokumenty w załączniku – dokumenty przesłane przez oba podmioty były identyczne); o trybie

dostępu do informacji publicznej realizowanym przez te podmioty napisano w punkcie 4.2

naszego Raportu.

Ministerstwo szczegółowo odnosi się do badań GIS na temat Oceny warunków

sanitarno-higienicznych w placówkach oświatowo-wychowawczych przesłanych Ministerstwu.

Postawiony w Informacji wniosek, iż podsumowując, należy zauważyć, że w roku 2012

większość skontrolowanych szkół zapewniła uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki

w szkole. (pkt 4.2.2 str. 45 Informacji) faktycznie odzwierciedla badania przeprowadzone

przez GIS i przedstawione w przesłanych analizach.

W przesłanych pismach, na które powołuje się MEN tylko raz, w piśmie nr GIS-PZ-073-

67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r. pojawia się informacja, iż analiza uwzględnia dane

dotyczące przygotowania szkół na przyjęcie sześciolatków. Takich wyszczególnionych danych

nie zawierają Ocena warunków sanitarno-higienicznych w placówkach oświatowo-

wychowawczych z 2011 i 2012 r.

GIS w piśmie nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r. stwierdza w pkt. 2

Informacje dodatkowe, iż warunki sanitarno-techniczne szkół systematycznie poprawiają się.

Dane z lat 2005-2011 wskazują na znaczną poprawę stanu techniczno-sanitarnego budynków

szkół. W pkt. 3 Ocena przygotowania szkół na przyjęcie dzieci sześcioletnich czytamy: w

roku 2011 oceniano warunki w placówkach oświatowych, do których uczęszczają dzieci

sześcioletnie. W ok. 13 000 skontrolowanych placówek zapytano dyrektorów o ocenę

warunków dla dzieci sześcioletnich. W ich opinii około 8 000 placówek posiada właściwą

infrastrukturę i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych do użytkowania przez oddział

„zerowy”. Niewystarczająca infrastruktura została wyliczona.

Pismo z dn. 26 marca 2013 r. nie posiada wyodrębnionego punktu odnośnie

przygotowań szkół na przyjęcie dzieci sześcioletnich, ale w rozdziale Oddziały zerowe w

szkołach i przedszkolach GIS analizuje podobne dane na rok 2012 jak w piśmie z 13

czerwca 2012 r. Podaje, iż spośród 14 389 (66,3%) skontrolowanych placówek 9 425 (65,5%)

placówek, w których funkcjonują oddziały zerowe posiadało odpowiednią infrastrukturę. 4 717

(32,8%) placówek, w których działają „zerówki” nie jest wystarczająco przygotowanych

(zastrzeżenia podobne jak w piśmie z analizą na rok 2011 w piśmie z 13 czerwca 2012 r.).

Dane z pism GIS podane w pkt 5 nie są w ogóle uwzględnione w Informacji ministra

właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do

objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa, wrzesień 2013). Są to

informacje kluczowe z punktu widzenia reformy, gdyż dotyczą oddziałów, do których

uczęszczają sześciolatki, a Ministerstwo je pominęło.

4.2. Wnioski o dostęp do informacji publicznej

4.2.1. Tryb wnioskowy o dostęp do informacji publicznej

W toku prac nad badaniem problemu polityki informacyjnej pojawiła się potrzeba

przeanalizowania dokumentów Głównego Inspektoratu Sanitarnego (GIS) powołanych w

Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów

prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa, wrzesień

2013) (w załączniku) pkt 4.2.

W tym celu zostały wysłane dwa wnioski o dostęp do informacji publicznej – do

Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz do Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Oba podmioty

zostały poproszone o udostępnienie tych samych dokumentów:

- nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r.

- nr GIS-PZ-073-36/WO/12 z dnia 30 marca 2012 r.

- nr GIS-PZ-HD-0730-7/MB/13 z dnia 26 marca 2013 r.

4.2.2. Wniosek wysłany do GIS

Wniosek zostały przesłany drogą elektroniczną 30 listopada 2013 r. na adres podany

na stronie internetowej GIS. Już 2 grudnia 2013 r. została przesłana odpowiedź z

dokumentami. Korespondencja z GIS w załączniku

4.2.3. Wniosek wysłany do MEN

Wniosek został przesłany drogą elektroniczną na adres podany na stronie internetowej

MEN w zakładce dotyczącej Biuletynu Informacji Publicznej 30 listopada 2013 r. Nie

skorzystaliśmy z formularza internetowego udostępnionego na stronie, gdyż był niezgodny z

ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niezgodności zostały wskazane w wiadomości, a

były nimi m.in.:

- Formularz nie zawierał informacji o dobrowolności podania danych osobowych przy

wniosku o dostęp do informacji publicznej (więcej, wymuszał ich podanie), co jest sprzeczne z

art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku;

- Formularz nie zawierał kompletnej klauzuli o ochronie danych osobowych (sprzeczne

z ustawą o ochronie danych osobowych z 29 sierpnia 1997 roku);

- na stronie nie było informacji o dobrowolności korzystania ze wzoru formularza, np. z

zaznaczeniem, że przyjmowano także informacje drogą mailową. Było to ograniczające, gdyż

wprowadzało w błąd, iż koniecznym byłoby korzystanie ze wzoru, co ogranicza formę wniosku

na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku (dalej

u.d.i.p.).

- Na stronie powołano błędną podstawę prawną – wnioski takie winny być rozpatrywane

w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie na podstawie kodeksu postępowania

administracyjnego, co rodzi daleko posunięte konsekwencje, poza wyżej wymienionymi -

odpowiedź powinna być udzielana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni,

zamiast miesiąca, który przewiduje k.p.a.

Dokumenty powołane w Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania

o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci

sześcioletnich (Warszawa, wrzesień 2013) zostały przesłane 13 grudnia 2013 r. 30 grudnia

została przesłana informacja, iż błędne odesłanie do formularza internetowego zostało

usunięte. Formularz jednak nadal był źle nazwany (jako formularz dotyczący Biuletynu

Informacji Publicznej). Również i błędna nazwa została z czasem usunięta.

Na stronie MEN dotyczącej Biuletynu Informacji Publicznej nadal nie ma formularza

internetowego spełniającego warunki prawidłowego formularza dotyczącego dostępu do

informacji publicznej; na stronie dotyczącej BIP są za to podane inne formy korzytania z

dostępu do informacji publicznej.4

Cała korespondencja z MEN dotycząca dostępu do informacji publicznej w załączniku.

4.2.4. Podsumowanie

Tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej jest jednym z podstawowych narzędzi

kontroli działań podmiotów administracji publicznej w państwie prawa. Oba podmioty proszone

o udostępnienie dokumentów przesłały je w czasie przeznaczonym na odpowiedź oraz w

formie, o którą proszono. Problemy z formularzem dostępnym na stronie internetowej MEN nie

przeszkodził w udostępnieniu dokumentów drogą elektroniczną, a przeprowadzane zmiany na

stronie świadczą o tym, iż MEN poważnie traktuje tą drogę komunikacji i dostępu do Biuletynu

Informacji Publicznej.

4 http://www.bip.men.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=30&Itemid=38

5. Analiza jakościowa polityki informacyjnej MEN (środki przekazu, spójność przekazu, skuteczność przekazu)

5.1. Poczta elektroniczna

W celu sprawdzenia dróg komunikacji jakie Ministerstwo zapewniło rodzicom dzieci 6-

letnich, wysłano m.in. dwie wiadomości drogą elektroniczną w imieniu „fikcyjnego” rodzica.

Wiadomości e-mail wysłano na adres podany na stronie www.6latki.men.gov.pl/ w zakładce

„Kontakt” - szesciolatek@men.gov.pl. Działanie to miało na celu sprawdzenie jak działa ta

droga komunikacji z Ministerstwem, dopiero w drugiej kolejności liczyła się merytoryczna

odpowiedź na podane pytania.

Pierwsza wiadomość została wysłana 14 stycznia 2014 roku. Zawierała pytanie o kryteria jakie

musi spełniać szkoła, by przyjąć dzieci sześcioletnie, w jaki sposób było to oceniane i czy te

wymagania są inne właśnie w przypadku młodszych uczniów. Pełna odpowiedź nadeszła 28

stycznia 2014 roku. W odpowiedzi wyjaśniono, że wszystkie szkoły muszą spełniać te same

wymagania techniczne. Ministerstwo natomiast cały czas dąży do tego, by szkoła była bardziej

przyjazna dla najmłodszych. Treść korespondencji znajduje się w aneksie.

W kolejnej wiadomości zadaliśmy poniższe pytania:

1. Czym właściwie różnią się szkoły, w których są sześciolatki od tych, gdzie ich nie ma? Czy

jeśli wybiorę się do szkoły z okręgu mojego syna, by ją sprawdzić, to czego właściwie mam

szukać i na co zwrócić uwagę?

2. W ostatnich dniach słyszałem o problemie, iż szkoły mogą nie mieć miejsca dla wszystkich

chętnych dzieci. Co mam zrobić, jeśli w okręgu zabraknie miejsca? I gdzie właściwie znajdę

listę szkół z Radomia [wybraliśmy losowe średniej wielkościmiasto], które przyjmują

sześciolatki, jeśli będę miał posłać dziecko do szkoły spoza okręgu?

3. Jak mam ostatecznie ocenić, czy mój syn może już iść do szkoły? Jak dotychczasowy

pobyt w przedszkolu może mieć przełożenie na nową rzeczywistość w prawdziwej szkole?

Wiadomość została wysłana 15 stycznia 2014 r. Wyczerpującą odpowiedź przesłano 28

stycznia 2014. Treść odpowiedzi w załączniku (wraz z przesłanym do niej załącznikiem).

5.2 Kontakt telefoniczny

Innym kanałem komunikacyjnym była “6linia”, czyli infolinia przeznaczona głównie dla

rodziców. Dla sprawdzenia jej funkcjonowania 14 stycznia 2014 roku zadzwoniliśmy na numer

“6linii” - (+48) 22 34 74 700. Zapytaliśmy o listę szkół gotowych do przyjęcia dzieci

sześcioletnich w konkretnym mieście (wybraliśmy Nowy Sącz). Dowiedzieliśmy się, że niestety

Ministerstwo nie posiada informacji na ten temat, poszukiwać ich należy bezpośrednio w danej

gminie. Na pytanie czy możemy przynajmniej poznać jakieś kryteria, według których szkoły

były oceniane, otrzymaliśmy jedynie numer telefonu do MEN.

5.3 Kontakt z Biurem Prasowym MEN

W toku sprawdzania dróg informacyjnych powzięliśmy również decyzję o bezpośrednim

zapytaniu Ministerstwa na temat polityki informacyjnej. Telefon do Departamentu Informacji i

Promocji okazał się bezskuteczny, ale w Biurze Prasowym poinstruowano nas, by wysłać

wiadomość e-mail do Biura. Oto jej treść:

Szanowni Państwo,

w zeszłym tygodniu dzwoniłem do Państwa Biura Prasowego, gdyż nie mogłem dodzwonić się

do Departamentu Informacji i Promocji, ale zaproponowano, bym pytania które chciałem

postawić, przesłał do Państwa, co niniejszym czynię.

Pytania, tak jak w temacie, dotyczą reformy zgodnie z którą przesunięty został wiek pójścia

dzieci do szkoły. Oto one:

1. Czy były jakieś wytyczne odnośnie przygotowania szkół do reformy?

Czy miały poziom instrukcji/rozporządzeń/ustaw - jeśli tak to proszę je przesłać na adres

email: (…).

2. Czy były jakieś standardy lub wytyczne dotyczące polityki informacyjnej (poza wytycznymi z

raportu MEN na temat reformy -

http://www.men.gov.pl/images/zycie_szkoly/Szeciolatki_Sejm_wrzesie_2013_27_09_2013.pdf

)?

Czy zwracano uwagę na skuteczność tych dróg komunikacji? Jeśli tak to w jaki sposób?

3. Na podstawie jakich kryteriów uważa się szkołę za „gotową” do przyjęcia dzieci

sześcioletnich?

4. Czy były jakieś wytyczne co do polityki informacyjnej dla samorządów w zakresie reformy?

Telefon do Biura został wykonany 17 stycznia. Wiadomość została wysłana 22 stycznia

2014 r. Do dziś, tj. do 31 stycznia 2014 r. nie otrzymaliśmy odpowiedzi.

5.4 Kontakt z Małopolskim Kuratorium Oświaty oraz wybranymi szkołami podstawowymi

Oprócz badania skuteczności przekazywania informacji rodzicom, postanowiliśmy

sprawdzić, jak wytyczne co do 6-latków, są przekazywane na niższe stopnie w hierarchii

edukacyjnej - kuratoria i szkoły podstawowe. Małopolskie Kuratorium (rozmowy prowadzone z

Wydziałem Nadzoru Pedagogicznego, Oddziałem Analiz Danych Statystycznych, Wydziałem

Strategii Edukacyjnej i Pragmatyki Zawodowej) przekazywało do szkół jemu podległych

informacje uzyskane wprost od MEN. Prowadzi również na swojej stronie zakładkę

“Sześciolatek w Małopolsce”. Dla zachęty kuratorium opracowało system certyfikatów “Szkoła

przyjazna dla dziecka 6-letniego”. Kryteria ich przyznawania opracowało kuratorium, na

podstawie wytycznych MEN w zespole: kurator, metodyk, nauczyciel szkolny, nauczyciel

przedszkolny. Co ciekawe, wyśrubowane kryteria spełniło tylko 10 szkół w Małopolsce, z

czego 3 w Krakowie (załącznik). Można jednak domniemywać, że problemem w tym wypadku

nie były kryteria, ale słabe rozreklamowanie całej akcji. Kuratorium nie ma także zebranych

danych odnośnie spotkań organizowanych z rodzicami w szkołach.

Ostatnim (choć dla przeciętnego obywatela - najważniejszym) stopniem jednostek

realizujących zalecenia MEN były szkoły podstawowe. W tym wypadku odbyliśmy telefoniczne

rozmowy z różnymi krakowskimi szkołami. Szczegółowe wyniki tych nadzwyczaj

interesujących badań znajdują się w rozdziale (“Przygotowanie szkół do przyjęcia 6-latków”). Z

perspektywy analizy jakości polityki informacyjnej MEN, trzeba w tym miejscu podkreślić

porażkę tejże. Krakowskie szkoły większą estymą darzą bowiem Radę Miasta i uważają, że

zalecenia wytworzone w mieście regulują ich pracę w większym stopniu niż ministerialne. Nie

można odmówić temu stwierdzeniu słuszności z dwóch powodów. Po pierwsze faktycznie nie

istnieją specjalne dokumenty, tworzące wytyczne dla szkół, które przyjmować będą dzieci 6-

letnie. Po drugie, władze samorządowe mają wpływ na tak bliskie podstawówkom sprawy, jak

ustalanie okręgów, okręgów scalonych, finansowanie stołówek lub decyzje o likwidacji szkół.

Co jednak wynika z naszego badania dla MEN, to brak systematyzacji i chaos. Szkoły

są bowiem pewne, że wytyczne co do przygotowania szkół na przyjęcie 6-latków istnieją. W

zależności od indywidualnych intuicji placówki, znajdują się one w SANEPIDZIE; w uchwale

RMK z 12.06.13 w sprawie pozytywnego programu zmian krakowskiej edukacji 2013-14; w

MEN. Tutaj właśnie upatrujemy porażki polityki informacyjnej Ministerstwa. Mimo rozwiniętych

narzędzi na poziomie centralnym, jak 6-linia, czy formularze - brakuje planu promocji dla

reformy i możliwości poznania przez obywateli jej części składowych. Uważamy za wart

podkreślenia problem, tak odbiegających od siebie opinii, zaprezentowanych nam przez różne

placówki edukacyjne, które ze względu na swój lokalny charakter są uważane przez

mieszkańców za pierwsze i najpewniejsze źródło informacji.

Dodatkowo zasmuca fakt braku danych na temat liczby spotkań z rodzicami, ponieważ

uniemożliwia to rzetelną ocenę pracy poszczególnych szkół.

6. Analiza raportu Najwyższej Izby Kontroli

Jednym z podmiotów zajmujących się reformą Ministerstwa Edukacji Narodowej

wprowadzającą obowiązek szkolny dla dzieci sześcioletnich, była Najwyższa Izba Kontroli

(NIK). 16 października 2013 roku Izba po uprzedniej kontroli wybranych podmiotów

wystosowała pismo Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem

szkolnym (nr P/12/068) (raport w załączniku).

NIK skontrolowała gminy i szkoły pod różnymi aspektami. Ocenie podlegały (pkt 1.2)5:

1) realizacja przez gminy zadań w zakresie przygotowania szkół podstawowych do objęcia

dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym;

2) realizacja przez szkoły podstawowe zadań w zakresie przygotowania do objęcia dzieci

sześcioletnich obowiązkiem szkolnym;

3) wspomaganie i monitorowanie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) gmin oraz

szkół podstawowych w zakresie przygotowania do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci

sześcioletnich.

Z raportu można jednak wyodrębnić zakres dotyczący (pośrednio i bezpośrednio)

polityki informacyjnej. NIK w analizowanym raporcie negatywnie odnosi się do polityki

informacyjnej MEN w zakresie reformy. NIK wskazuje, iż przeprowadzone przez MEN w latach

2010–2012 działania informacyjno-promocyjne na rzecz spopularyzowania idei posyłania do

szkoły dzieci sześcioletnich nie były w pełni skuteczne, ponieważ nie osiągnięto optymalnego

w okresie przejściowym udziału w klasach I szkół podstawowych 1/3 ogółu dzieci

sześcioletnich.

W latach szkolnych 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 ogółem w kraju nauką w

szkołach podstawowych obejmowano odpowiednio 4,3%, 9,4% i 19,4% dzieci sześcioletnich.

W roku szkolnym 2012/2013 – po przesunięciu terminu obowiązkowego obniżenia wieku

szkolnego z 2012 r. na 2014 r. – wskaźnik ten zmniejszył się do 17,6%. (str. 12-13)

Nie osiągnięto też istotnej zmiany postaw rodziców na rzecz akceptacji idei

obejmowania nauką szkolną dzieci sześcioletnich. Z przeprowadzonych na zlecenie MEN

badań porównawczych opinii społecznej wynika, że udział rodziców uznających wiek sześciu

lat za odpowiedni do rozpoczynania nauki szkolnej utrzymywał się w latach 2009–2011 na

zbliżonym poziomie (28,6% w 2009 r. i 29,5% w 2011 r.).” Najwyższa Izba Kontroli wskazuje

również na brak jednolitych standardów w zakresie przeprowadzonej reformy oraz odkładanie

jej w czasie: Poza brakiem standardów przygotowania szkół do objęcia dzieci sześcioletnich

obowiązkiem szkolnym, negatywnie wpływa na stan przygotowania przedłużający się okres

5 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 1.2

przejściowy i poczucie braku ostateczności przyjętych rozwiązań. Może to powodować m.in.

mniejsze niż w latach wcześniejszych zaangażowanie się dyrektorów szkół oraz nauczycieli w

proces przygotowania oraz mniejszą akceptację dla objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem

szkolnym.6

NIK wskazując na nieskuteczność działań informacyjnych wylicza działania MEN w

zakresie polityki informacyjnej o zasięgu ogólnokrajowym. Były to m.in.:7

- kampania medialna (w ogólnokrajowych programach radiowych i telewizyjnych,

internecie, ogólnokrajowych dziennikach prasowych) w ramach projektu pn.

Ogólnopolskie kampanie upowszechniające model uczenia się przez całe życie,

realizowanego w okresie od kwietnia 2008 r. do marca 2012 r. w POKL, w poddziałaniu

3.4.1 Upowszechnianie uczenia się przez całe życie;

- stałe zakładki tematyczne na własnych stronach internetowych oraz Ośrodka Rozwoju

Edukacji w Warszawie (www.men.gov.pl/6latek oraz www.6latek.ore.edu.pl);

- wysłanie w 2012 r. listów Ministra Edukacji Narodowej do wójtów, burmistrzów i

prezydentów miast, dyrektorów przedszkoli i szkół podstawowych oraz dyrektorów poradni

psychologiczno-pedagogicznych, z prośbą o zaangażowanie w promowanie idei

rozpoczynania nauki szkolnej przez dzieci sześcioletnie, w tym propagowanie jej wśród

rodziców;

- publikowanie w 2012 r. wkładek tematycznych dla rodziców dzieci sześcioletnich w

ramach cyklu „Oświatowe ABC” w Gazecie Wyborczej.

Wydatki na działania informacyjno-promocyjne na rzecz objęcia dzieci sześcioletnich

obowiązkiem szkolnym w latach 2010–2012 z budżetu państwa wyniosły 1.841,3 tys. zł, z

tego:

- w ramach projektu pn. Ogólnopolskie kampanie upowszechniające model uczenia się

przez całe życie – 9.497,7 tys. zł (w 2010 r. – 1.672,4 tys. zł, w 2011 r. – 7.825,3 tys. zł);

- w ramach wydatków w całości finansowanych z budżetu państwa – 2.343,6 tys. zł (w

2011 r. – 6,9 tys. zł, w 2012 r. – 2.336,7 tys. zł).

NIK wskazuje ponadto, iż celowym byłoby:

- wyodrębnienie danych liczbowych o szkołach uznanych za przygotowane do przyjęcia

sześciolatków;

- analiza zagrożeń dla wdrożenia ustawowego obniżenia wieku obowiązku szkolnego w

zakładanym czasie;

6 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 2.1, 7 Tamże, pkt 3.1.2.

- ustalenie rekomendacji w sprawie kierunków dalszego działania.8

NIK wymienia działania informacyjne dotyczące reformy przeprowadzane w gminach.

Były to m.in.:

- publikacje materiałów informacyjno-promocyjnych na stronach internetowych urzędów gmin i

szkół, w prasie lokalnej i biuletynach samorządowych oraz w formie ulotek i plakatów;

- organizowanie spotkań informacyjnych dla rodziców w szkołach podstawowych i

przedszkolach;

- prezentowanie warunków do nauki dzieci najmłodszych podczas dni otwartych w szkołach;

- upowszechnianie materiałów informacyjnych otrzymywanych z kuratoriów oświaty i MEN.9

Wg NIK przedstawiciele gmin małe zainteresowanie reformą tłumaczyli m.in.

upowszechnianiem takiej postawy w mediach10. NIK wykazał również w trzech gminach

nieprawidłowości w bazie systemu informacji oświatowej (SIO) w zakresie liczby uczniów

sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym i spełniających obowiązek szkolny.11

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK (pismo nr

DKOWBP-043-43/13 z dnia 24 lipca 2013 r.) wskazał na podjęcie działań m.in. w zakresie

polityki informacyjnej dotyczących usprawnienia systemu monitorowania stanu przygotowania

szkół poprzez m.in. umieszczenie interwencyjnego formularza na stronie MEN oraz utworzenie

przez MEN interwencyjnej infolinii oraz dostosowanie prowadzonej akcji informacyjnej do

potrzeb rodziców.12

Do pisma NIK dołączona jest również notatka z panelu ekspertów, zorganizowanym w

dniu 26 marca 2013 r. pod przewodnictwem Pana Wojciecha Misiąga – Wiceprezesa

Najwyższej Izby Kontroli.13 Szczegółowa tematyka panelu obejmowała następujące

zagadnienia:

1) Jaki jest optymalny model przygotowania szkoły podstawowej dla ucznia sześcioletniego,

jakie warunki powinna spełniać szkoła, aby zapewnić najmłodszym dzieciom bezpieczną

naukę i zabawę?

2) Jakie są realne możliwości gmin do przygotowania szkół do objęcia dzieci sześcioletnich

obowiązkiem szkolnym?

3) Dlaczego obniżenie wieku szkolnego nie jest akceptowane przez większość rodziców?

8 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 3.1.4.9 Tamże, pkt 3.3.1.10 Tamże, pkt 3.3.1.11 Tamże, pkt 3.5.4.12 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 4.213 Tamże, pkt 5.1

4) Dlaczego działania Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz organów prowadzących nie były

w pełni skuteczne, aby przekonać rodziców do wcześniejszego posłania do szkoły swoich

dzieci?

Wybrane opinie ekspertów w zakresie polityki informacyjnej:

Opinia Pani prof. dr hab. Anny Brzezińskiej (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w

Poznaniu): w sposobie przeprowadzania zmiany polegającej na objęciu dzieci

sześcioletnich obowiązkiem szkolnym można wyróżnić trzy obszary strategii

wprowadzania zmiany w systemie oświaty, polegającej na obniżeniu wieku rozpoczynania

obowiązku szkolnego.

l Pierwszą kwestią jest problem samej zmiany, jaką jest obniżenie wieku szkolnego oraz

jej uzasadnienie, w tym wskazanie na korzyści krótko – i długofalowe. Jest to ważny

problem społeczny i dobrze, że stał się przedmiotem szerokiego dyskursu społecznego.

Jeśli po czterech latach wdrażania zmiany jest wiele wątpliwości, co do jej słuszności, to

chyba przyjęto niewłaściwą strategię działania. Jedną z przyczyn mógł być brak

odpowiedniej i wczesnej reakcji na sygnały o problemach. Obecnie lęki rodziców związane

ze zmianą powodują również dyskomfort dzieci.

l Drugą rzeczą jest sama strategia wprowadzania zmiany. Gdyby ta zmiana była dobrze

przygotowana, to odsetek rocznika dzieci sześcioletnich, które w poszczególnych latach

od 2009 r. poszły do I klasy, byłby dzisiaj wyższy. Nawet jeśli społeczeństwo byłoby

wyjątkowo niepodatne na zmiany, to przyjęta strategia powinna uwzględniać ten fakt.

Podobnie jak powinna uwzględniać duże zróżnicowanie regionalne Polski.

l Trzecią kwestią jest monitorowanie zmiany. Przez tyle lat była możliwość pozyskania

sojuszników dla zmiany i przynajmniej zneutralizowania przeciwników. Sojuszników nie

należy zresztą pozyskiwać po tej stronie, gdzie są osoby zainteresowane zmianą, ale po

przeciwnej stronie. Takie działanie wymaga jednak większego otwarcia, gotowości do

spotkań, wyjaśnień.

Opinia Pani Marii Szpilowskiej (wiceprezes zarządu Fundacji „Rodzice szkole”):

(…) znaczna część rodziców nie jest przygotowana do realizacji przez ich dzieci

obowiązku szkolnego, ponieważ odpowiednie władze niewiele zrobiły, by wskazać

dodatnie strony wcześniejszego rozpoczynania nauki w szkole. Rodzice obawiają się

arbitralnie wprowadzanej zmiany;

Opinia Pani Marty Kochan-Wójcik (Uniwersytet Wrocławski): Przeciąganie zmiany

w czasie powoduje, że niepokoje rosną. Dlatego jednoznaczne rozstrzygnięcia powinny

zostać podjęte. Dla powodzenia reformy kluczowa wydaje się kampania informacyjna

zawierająca konkretne informacje dostępne dla rodziców.

Opinia Pana Przemysława Krzyżanowskiego (Podsekretarz Stanu w Ministerstwie

Edukacji Narodowej): (…) MEN przygotowuje corocznie, od 2009 r., informacje o stanie

przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci

sześcioletnich, wynikające z monitorowania działań samorządu terytorialnego oraz

wewnętrznych badań i analiz prowadzonych w MEN. Te informacje stanowią podstawę

informowania społeczeństwa o stanie przygotowań do objęcia dzieci sześcioletnich

obowiązkiem szkolnym. Pan Minister zaznaczył również, że decyzja o dacie 1 września

2014 r. jest nieodwołalna. Standard przygotowania szkoły został określony w zalecanych

warunkach realizacji podstawy programowej, stanowiących integralną część

rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

Opinia Pana Wojciecha Misiąg (Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli): (...) proces

obejmowania dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym może nadmiernie rozciągnąć

się w czasie. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku przejmowania szkół

podstawowych przez gminy w latach dziewięćdziesiątych. Dlatego ważna jest deklaracja

Pana Ministra o dotrzymaniu terminu 1 września 2014 r.

Podsumowując badania przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli, nie

zajmowała się ona bezpośrednio polityką informacyjną Ministerstwa, ale na kilka ważnych

aspektów związanych z tym zakresem wskazała. Nie był to bezpośredni problem związany z

wprowadzaniem reformy, ale niektóre jego aspekty mogły mieć wpływ na wdrażanie jej w

życie.

7. Badania przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS)

1. Centrum Badania Opinii Społecznej zajmowało się 4-krotnie reformą w systemie

edukacji dotyczącą obniżenia wieku rozpoczęcia nauki w szkole. Badania były

przeprowadzone w latach 2008, 2009, 2011 i 2013. W 2011 roku badania zostały

przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Edukacji Narodowej na grupie rodziców

dzieci urodzonych w latach 2004-2007 (przebadano 1548 rodziców).14

2. Społeczny odbiór reformy przedstawia się następująco:

a. W 2008 roku na pytanie „Jak Pan(i) uważa, w jakim wieku dzieci powinny

rozpoczynać naukę w szkole?” 79% badanych opowiedziało się za

pozostawieniem wieku rozpoczęcia nauki od 7 roku życia, natomiast 16%

badanych uznało, że obowiązek ten powinien objąć dzieci sześcioletnie.15

b. W 2009 roku 64% badanych opowiedziało się za rozpoczęciem edukacji od

siódmego roku życia. Za wysłaniem do szkół dzieci sześcioletnich lub

młodszych było łącznie 33% respondentów.16

c. Badania z 2013 roku wykazały, iż przeciwnym objęcia obowiązkiem szkolnym

sześciolatków jest zarówno większość badanych, jak i rodziców dzieci do lat

pięciu - po 64%. Zmianę tę popiera co trzeci badany i co trzeci rodzic - po

31%.17

d. W badaniach z 2011 roku na pytanie „Od jakiego wieku, Pana(i) zdaniem,

powinna rozpoczynać się edukacja szkolna?” 29,5% respondentów

opowiedziało się za rozpoczęciem nauki od 6 roku życia, zaś 63,1% za

rozpoczęciem edukacji od 7 roku życia. Rodzice dzieci z rocznika 2004 wyrazili

powszechne zadowolenie, iż ich dzieci uczą się w placówce danego typu

(pierwsza klasa szkoły podstawowej, przedszkole, „zerówka” szkolna). Spośród

rodziców dzieci urodzonych w 2005 roku 23,2% deklarowało, że pośle roku

szkolnym 2012 r. swoje dziecko do I klasy. 20,9% ankietowanych rodziców

deklarowało, że nie miało możliwości wyboru ścieżki edukacyjnej dziecka.

82,3% rodziców, którzy nie mieli możliwości wyboru deklarowało, że gdyby mogli

14 Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich. Warszawa, wrzesień 2013. Pkt 4.2.315 CBOS, Polacy o proponowanych zmianach w systemie edukacji - komunikat z badań, Warszawa, listopad 200816 CBOS, Polacy o upowszechnieniu edukacji przedszkolnej i obniżeniu wieku szkolnego - komunikat z badań, Warszawa, styczeń 200917 CBOS, Czy sześciolatki powinny iść do szkoły? - komunikat z badań, Warszawa, lipiec 2013

wybierać posłaliby swoje dziecko do I klasy w wieku siedmiu lat. 76,1%

badanych rodziców dzieci urodzonych w latach 2006 i 2007 wolałoby posłać

swoje dziecko do I klasy w wieku siedmiu lat. 21,6% zdecydowałoby się na

umieszczenie w I klasie dziecka sześcioletniego.18

3. Społeczny odbiór reformy na przełomie lat ewoluował, jednak poparcie największe

poparcie dla reformy wyniosło 33% (w 2009 r.).

4. Warto odnotować, iż w badaniach z 2013 roku respondenci odpowiadali na pytanie,

czy sprawa wieku szkolnego powinna być rozstrzygnięta w referendum

ogólnokrajowym. Ponad dwie trzecie dorosłych Polaków (70%) opowiedziało się za tym

pomysłem. Niemal co czwarty (23%) był przeciwny. Również i rodzice najmłodszych

dzieci wyraźni opowiedzieli się za ideą przeprowadzenia referendum – 87%

opowiedziało się za tym pomysłem. Za bezpośrednim zadecydowaniem w sprawie

reformy obniżenia wieku rozpoczęcia edukacji szkolnej w drodze referendum była

większość przeciwników (75%) i zwolenników obniżenia wieku szkolnego (61%).19

5. Badania CBOS w analizie MEN zostały podważone w artykule „MEN selekcjonuje

dane” (Artur Grabek, Rzeczpospolita z dnia 14.08.2013)20. Na artykuł od razu

zareagowało MEN oraz Instytut Badań Edukacyjnych (IBE). MEN w komunikacie

„Badania CBOS 2011 były i są publicznie prezentowane” opublikowanym 14 sierpnia

2013 na swojej stronie internetowej oznajmiło, iż „W związku z pojawiającymi się

nieprawdziwymi zarzutami, MEN informuje, że wyniki badania CBOS 2011 oraz ich

analiza zostały przekazane opinii publicznej. Badania te były i są publicznie dostępne

na stronach internetowych Ministerstwa Edukacji Narodowej i Instytutu Badań

Edukacyjnych”.21 IBE również wystosował wyjaśnienie na swojej stronie internetowej w

komunikacie „Tylko 3% rodziców uczniów sześcioletnich w I klasie zmieniłoby decyzję”

opublikowanym 14 sierpnia 2013 r.22

18 CBOS, Edukacja małych dzieci - Raport z badań, 201119 CBOS, Czy sześciolatki powinny iść do szkoły? - komunikat z badań, Warszawa, lipiec 201320 http://www.rp.pl/artykul/19,1038877-MEN-selekcjonuje-dane.html21 http://www.men.gov.pl/index.php/wyjasnienia-i-sprostowania/188-badania-cbos-2011-byly-i-sa-publicznie-

prezentowane22 http://www.ibe.edu.pl/pl/media-prasa/aktualnosci-prasowe/260-tyko-3-rodzicow-uczniow-szescioletnich-w-i-

klasie-zmieniloby-decyzje

Nie oceniając samej strony merytorycznej sporu wynikłego z artykułu opublikowanego

w Rzeczpospolitej oraz sprostowań MEN oraz IBE, taka sytuacja mogła mieć

negatywny wpływ w zakresie polityki informacyjnej, gdyż wprowadzała zamieszanie w

interpretacji wyników wiarygodnej instytucji jaką jest CBOS oraz podważała

wiarygodność MEN oraz IBE. Poparcie społeczne dla tak znaczącej reformy

systemowej jest ważnym elementem, który powinien być szczególnie brany pod uwagę

przez rządzących. Dlatego podejrzenia o manipulowanie takimi danymi mogły budzić

niepokój.

8. Standardy Komisji Europejskiej - zasięganie opinii w Unii Europejskiej

Z punktu widzenia procesu tworzenia prawa i przeprowadzania ocen skutków regulacji

kluczowe znaczenie dla przejrzystości tego procesu ma prowadzenie zasięgania opinii wśród

adresatów projektu regulacji. Zasięganie opinii powinny służyć ustaleniu czy propozycja aktu

prawnego jest jasna, spójna, zrozumiała i dostępna dla adresatów. Harmonogram prac

legislacyjnych powinien obowiązkowo uwzględniać terminarz rozmów z partnerami

społecznymi. Powyższe zasady są przestrzegane również przy tworzeniu prawa

wspólnotowego. Dla określenia ram i procedur zasięgania opinii Komisja Europejska

opracowała i stosuje zestaw odpowiednich standardów.

Na polecenie Rady Europejskiej, dotyczące przygotowania strategii skoordynowanych

działań w dziedzinie uproszczenia środowiska regulacyjnego, zarówno na szczeblu Wspólnoty,

jak i na poziomie państw członkowskich, powstał w 2001 r. raport tzw. grupy Mandelkerna.

Wskazał on na następujące cele procesu zasięgania opinii:

- poprawę tekstu propozycji aktów prawnych,

- zbadanie czy nowa regulacja jest odpowiednia,

- zweryfikowanie czy nowy akt prawny będzie działał w praktyce,

- sprawdzenie czy nowy akt prawny jest spójny z obowiązującym prawem.

Grupa Mandelkerna przedstawiła 6 rekomendacji w zakresie procesu zasięgania opinii:

1) Zasięganie opinii powinno być przejrzyste i wszystkie podmioty, na które akt prawny

będzie miał wpływ i/lub wszystkie zainteresowane strony powinny zostać

zaangażowane najwcześniej jak jest to możliwe.

2) Dodatkowo i/lub zamiast tradycyjnego sposobu zasięgania opinii propozycja aktu

prawnego powinna być dostępna w Internecie i powinna być zapewniona możliwość

przesyłania komentarzy drogą elektroniczną.

3) Należy zapewnić jawność komentarzy i opinii zgłoszonych przez konsultowane grupy

(poza przypadkami tajemnicy handlowej).

4) Komentarze zgłoszone przez zainteresowane strony i/lub ich streszczenia powinny być

przekazane do organów ustawodawczych tak szybko jak jest to możliwe, tak aby mogły

one uwzględnić poglądy i oceny przedstawione przez zainteresowane strony. Ten

materiał powinien odgrywać ważną rolę w procesie stanowienia prawa.

5) Należy określić minimalny czas trwania procesu zasięgania opinii.

6) Czas trwania zasięgania opinii powinien być dostosowany zarówno do kwestii

podlegających dyskusji jak i do liczby oraz zakresu interesariuszy.

Komisja Europejska w komunikacie W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i

dialogu – ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji z zainteresowanymi stronami ,

zdefiniowała następujące minimalne standardy zasięgania opinii:

1. zapewnienie, by każdy z uczestników zasięgania opinii otrzymał wszystkie niezbędne

informacje dotyczące propozycji regulacji,

2. objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych,

3. prowadzenie zasięgania opinii za pośrednictwem środków komunikacji dostosowanych

do celów zasięgania opinii i oczekiwań ich uczestników,

4. pozostawienie wystarczającego czasu na to, by umożliwić uczestnictwo w konsultacjach

(minimum 8 tygodni dla konsultacji pisemnych, powiadomienie o spotkaniach

konsultacyjnych na co najmniej 20 dni przed terminem spotkania),

5. potwierdzanie otrzymania odpowiedzi,

6. publikacja raportu opisującego wyniki zasięgania opinii oraz sposobu wykorzystania ich

w trakcie dokonywania oceny skutków regulacji.

Bez wątpienia w przypadku reformy wprowadzającej obowiązek szkolny dla

sześciolatków, realizacja powyższych standardów może budzić wątpliwości.

9. Podsumowanie

Reforma dotycząca wprowadzenia sześciolatków w realia edukacji szkolnej jest bez

wątpienia reformą systemową - zasadniczo zmieniającą system edukacji. Wszelkie pozytywne

aspekty jej wprowadzenia zostały przez Ministerstwo zarysowane. Budzić może jednak

wątpliwości to, iż tak ważne działania z systemowego punktu widzenia, zostały rozciągnięte na

zbyt długi okres czasu, czego w swych pierwotnych założeniach MEN nie przewidywało.

Równocześnie, wydłużanie implementacji reformy, w której wiek oraz sytuacja demograficzna

miały zasadnicze znaczenie, jeśli idzie o jej zaprojektowanie - stanowi niewątpliwą porażkę

Ministerstwa. Odwlekanie wprowadzenia reformy bez tłumaczenia tych decyzji społeczeństwu

sugeruje dwie rzeczy: po pierwsze podkreśla kulejącą politykę informacyjną MEN, po drugie

prowadzi do wniosku, że rząd ponad rzetelne badania, ekspertyzy, wreszcie swoje własne

strategie - przedkłada doraźne protesty elektoratu. Oczywiście władza, słuchająca

mieszkańców, jest czymś pożądanym w demokratycznych społeczeństwach, ale władza

nieposiadająca pomysłu na samą siebie wyrażonego w spójnej polityce informacyjnej - już nie.

Zakres reformy analizowany przez nas i przedstawiony powyżej faktycznie nie musiał

być bezpośrednią przyczyną znaczącej niechęci do przeprowadzanych zmian. Jednakże

pośrednio pewne jego aspekty wpływały na odbiór reformy przez społeczeństwo.

Kanały informacyjne wykorzystywane przez Ministerstwo były różnorodne.

Bezpośrednio spełniały swoją funkcję (odpowiedzi mailowe i telefoniczne zostały uzyskane),

lecz nie zawsze (brak odpowiedzi z Biura Prasowego MEN).

Znaczące odkładanie reformy w czasie, początkowo nie zakładane, mogłoby stać się

okresem na jeszcze lepsze zmiany i działania. Jednakże społeczne nastawienie do reformy

było stałe, a aktualna data wprowadzenia części sześciolatków do szkół (wrzesień 2014) mimo

ministerialnych zapewnień nie może być uznawana za datę pewną. Okres przygotowania,

mimo jego przedłużania nie przełożył się na wzrost pewności, co do słuszności całej reformy.