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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Sociologie
Département ECONOMIE
MAITRISE : Option « Macroéconomie et Modélisation économique »
Mémoire pour l’obtention du
Diplôme de Maîtrise es Sciences Economiques
Impétrante : Mademoiselle ANDRIANARIVELO Ravaka Soa Hary. Encadré par : Monsieur RAVELOSON Harimisa.
12 Mars 2010
POLITIQUE BUDGETAIRE ET
DEVELOPPEMENT RURAL
2
REMERCIEMENTS
Nous ne serions rester sans exprimer notre vive gratitude à :
Monsieur Andriamaro RANOVONA, le Doyen de la Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de
Sociologie de l’Université d’Antananarivo.
Monsieur Mamy RAVELOMANANA, Chef du Département ECONOMIE.
Monsieur Harimisa RAVELOSON, en tant qu’Encadreur pédagogique pour ses précieux conseils.
L’ensemble du corps professoral du Département ECONOMIE.
Nous remercions également la famille et les proches pour leur soutien.
Enfin, nous ne serions oublier de remercier les membres du jury d’avoir consacrer une partie de leur temps
pour la lecture et le jugement de ce travail.
Que chacun veuille trouver ici l’expression de nos vifs remerciements.
ANDRIANARIVELO Ravaka Soa Hary.
3
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ............................................................................................................................................................................................2
SOMMAIRE ........................................................................................................................................................................................................3
LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................................................................................5
LISTE DES FIGURES ........................................................................................................................................................................................5
LISTE DES TABLEAUX ANNEXES .................................................................................................................................................................5
SIGLES ET ABREVIATIONS ............................................................................................................................................................................6
INTRODUCTION ................................................................................................................................................................................................7
PREMIERE PARTIE : LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS SON CONTEXTE THEORIQUE
Chapitre 1 : LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN TANT QUE POLITIQUE ECONOMIQUE ........................................................................10
Section 1 : La politique économique ...............................................................................................................................................................10
Section 2 : La politique budgétaire .................................................................................................................................................................13
Section 3 : Types-Instruments-Mécanisme de la politique budgétaire..........................................................................................................15
Chapitre 2 : LA REMISE EN CAUSE THEORIQUE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE ...........................................................................27
Section 1 : Les contraintes de la politique budgétaire ...................................................................................................................................27
Section 2 : Dépassement des limites de la politique budgétaire ...................................................................................................................31
Section 3 : Les conditions d’efficacité de la politique budgétaire ..................................................................................................................33
Chapitre 3 : LES PROLONGEMENTS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE ................................................................................................36
Section 1 : L’allocation des ressources ..........................................................................................................................................................36
Section 2 : La répartition des richesses..........................................................................................................................................................39
Section 3 : Les interventions de l’Etat dans le secteur agricole ....................................................................................................................40
4
DEUXIEME PARTIE : L’INEFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT Chapitre 1 : LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT...........................................................................45
Section 1 : Les contraintes de la conduite de la politique budgétaire ...........................................................................................................45
Section 2 : Contexte de la politique budgétaire – Cas de l’Afrique ...............................................................................................................48
Chapitre 2 : LES PROBLEMES DU SECTEUR AGRICOLE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT .................................................55
Section 1 : Les contraintes liées à l’Offre et à la Demande ...........................................................................................................................55
Illustration : Madagascar
Section 2 : Les difficultés du secteur agricole à répondre au mécanisme de la politique budgétaire..........................................................59
Chapitre 3 : LES FINANCES PUBLIQUES : ALLOCATION ET REPARTITION DES RESSOURCES ....................................................64 Cas particuliers de l’Afrique et de Madagascar
Section 1 : La répartition et l’exécution des dépenses publiques..................................................................................................................64
Section 2 : La mobilisation des ressources dans les collectivités territoriales ..............................................................................................67
TROISIEME PARTIE : LA POLITIQUE BUDGETAIRE AU SERVICE DES PAYS EN DEVELOPPEMENT Chapitre 1 : RENFORCER L’EFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN VUE DE LA MOBILISATION DES RESSOURCES
INTERIEURES ..................................................................................................................................................................................................76
Section 1 : Une politique budgétaire anticyclique ..........................................................................................................................................76
Section 2 : Politiques budgétaires visant à stimuler l’épargne privée ...........................................................................................................78
Chapitre 2 : RENFORCER LE SECTEUR AGRICOLE .................................................................................................................................88
Section 1 : Améliorer le soutien et le développement du secteur agricole ...................................................................................................88
Section 2 : Améliorer le cadre de vie de la population agricole .....................................................................................................................93
Chapitre 3 : AMELIORER LES FINANCES PUBLIQUES ............................................................................................................................96
Section 1 : Améliorer la répartition et de l’exécution des dépenses ..............................................................................................................96
Section 2 : Améliorer la mobilisation des ressources au niveau des collectivités ........................................................................................99
CONCLUSION ............................................................................................................................................................................................... 104
ANNEXE ........................................................................................................................................................................................................ 106
RESUME ........................................................................................................................................................................................................ 112
BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................................................................................... 113
5
LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Taux d’épargne intérieur en Afrique Subsaharienne, en pourcentage du PIB, 1997-2002 ; 2005-
2007 ........................................................................................................................................................... 44
Tableau 2 : Madagascar - Structure de la consommation par grand poste selon le milieu en 2005 .............. 55
Tableau 3 : Evolution des dépenses courantes et des dépenses en capital malgache en pourcentage du PIB
de 1994 à 2007 ........................................................................................................................................... 61
Tableau 4 : Madagascar - Financement : programmation et réalisation en 2007 .......................................... 62
Tableau 5 : Répartition des allocations des ressources de Madagascar 2003-2007 ..................................... 62
Tableau 6 : Répartition par rubrique du budget de la Commission Européenne en 2001 .............................. 63
LISTE DES FIGURES ET DES GRAPHIQUES FIGURE 1 : L’équilibre keynésien ............................................................................................................... 15
FIGURE 2 : L’ajustement vers l’équilibre keynésien .................................................................................... 15
FIGURE 3 : Une hausse des dépenses publiques à l’équilibre keynésien .................................................... 16
FIGURE 4 : Une baisse des impôts à l’équilibre keynésien .......................................................................... 17
FIGURE 5 : Une hausse de l’investissement désiré ..................................................................................... 20
Graphique 1 : Madagascar - Part de l’alimentation dans la consommation par quintile en 2005 .................. 55
LISTE DES ANNEXES
Carte : Produit intérieur brut agricole en Afrique en 2006................................................................................ I
Tableau 1 : Importance de l’agriculture en Afrique et dans d’autres régions du monde .................................. II
Tableau 2 : Madagascar - Profil de pauvreté spatiale en 2005 (en %) ........................................................... II
Tableau 3 : Madagascar – Transferts aux niveaux administratifs ................................................................... II
Tableau 4 : Soutien à l’agriculture de quelques pays développés en 2001 ................................................... III
Tableau 5 : Madagascar - Simulation des impacts des investissements routiers .......................................... IV
Tableau 6 : Madagascar - Simulation des impacts des investissements en productivité ................................ V
Tableau 7 : Investissements bruts nécessaires dans le secteur agricole ...................................................... VI
6
SIGLES ET ABREVIATIONS
BM : Banque Mondiale
CE : Commission Européenne
FMI : Fonds Monétaire International
IDE : Investissement Direct Etranger
OCDE : Organisation de coopération et de développement économique
OIT : Organisation Internationale du Travail
OMC : Organisation Mondiale du Commerce
OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement
PAS : Programme d’Ajustement Structurel
PED : Pays en développement
PD : Pays développés
PIB : Produit National Brut
PMA : Pays les Moins Avancés
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
7
INTRODUCTION
La sécurité alimentaire demeure un problème d’actualité à l’échelle mondiale et jugée de portée
exceptionnelle pour les pays en développement. Avant la survenue des crises alimentaires, énergétiques et
financières, 923 millions de personnes souffraient de malnutrition dans le monde et près de 800 millions
d'entre elles souffrent de sous-alimentation chronique. En raison des hausses des prix alimentaires
survenues entre la fin 2007 et l´été 2008, le nombre de personnes n´ayant pas un accès suffisant à
l´alimentation a augmenté de 100 millions d´après les estimations du Programme Alimentaire Mondial. Selon
les estimations, dans les pays en développement, 174 millions d'enfants de moins de cinq ans ont souffert de
malnutrition entre 1996 et 1998, et sur les 12,2 millions de décès d'enfants de cet âge, 6,6 millions sont liés à
la malnutrition.
Toutefois, malgré le poids important du secteur agricole dans leur économie, les pays en développement
arrivent à grande peine à satisfaire leurs besoins alimentaires et appuyer leur croissance sur le secteur.
Les répercussions de l’insécurité alimentaire sont pourtant considérables et vont bien au-delà des pertes
humaines. Elle entraîne des coûts économiques conséquents pour les individus, les familles et les sociétés
entières. À cause d'elle, la main-d'œuvre, souvent unique atout des pauvres, perd de sa valeur. L'absence de
nourriture nuit à la santé physique et mentale, entraînant une baisse de la productivité, de la production et
des revenus. En outre, les personnes souffrant de sous-alimentation chronique ne sont pas en mesure
d'accumuler le capital financier ou humain qui leur permettrait de tourner le dos à la pauvreté. L’insécurité
alimentaire compromet gravement la croissance économique alors qu'il s'agit d'un élément indispensable à
une réduction durable de la pauvreté.
Comme les finances publiques couvrent les recettes et les dépenses de l’Etat dans le but de produire
des biens publics, et notamment pour mettre en œuvre les politiques du gouvernement, les appuis aux divers
secteurs et le choix des politiques doivent être reflétés dans le budget.
Parallèlement, face à la crise financière, la politique budgétaire regagne actuellement d’intérêt et se
retrouve au cœur des débats de l’action publique. Economistes et pouvoirs publics des pays développés
privilégient manifestement les instruments budgétaires pour relancer l’économie.
Aussi, pourrait-on avec ce souffle nouveau accordé à la politique budgétaire, raviver son intérêt pour
le secteur agricole des pays en développement ? C’est dans ce cadre que le présent mémoire tente de savoir
si le secteur agricole des pays en développement pourrait bénéficier de la politique budgétaire. Il s’agit de
savoir si la conduite de la politique budgétaire pourrait améliorer la performance agricole, et permettre un
8
relèvement des revenus de la population agricole. Dans la mesure où la population agricole constitue la
majorité de la population des pays en développement, il importe de connaître si la manipulation du budget
améliore le niveau de revenu.
La première partie du travail est consacrée au concept théorique de la politique budgétaire : les
conceptions, le mécanisme et les critiques formulées à son égard. La deuxième partie traite le contexte de la
politique budgétaire dans les pays considérés et les obstacles rencontrés. Elle avance les arguments selon
lesquels la politique budgétaire serait inefficace pour le secteur primaire et étudie le poids des dépenses
publiques agricoles : l’aspect budgétaire correspond-t-il aux besoins du secteur ? La troisième et dernière
partie présente les conditions et les mesures qui permettraient de faire profiter la politique budgétaire à la
population agricole des pays en développement.
9
Première Partie
LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS
SON CONTEXTE THEORIQUE
10
SECTION 1 : La politique économique
1. Définition
La politique économique désigne l’ensemble des mesures prises par l’Etat pour modifier l’affectation des
ressources, réguler la conjoncture et redistribuer le revenu national.
2. Types d’analyse de la politique économique
Deux grands types d’analyses existent selon deux conceptions opposées en sciences économiques :
l’analyse libérale et l’analyse keynésienne.
2.1 L’analyse libérale
Elle est soutenue par les théoriciens classiques et néoclassiques et explique les phénomènes économiques
par le comportement d’agents économiques rationnels, qui procèdent à des échanges sur des marchés à
concurrence pure et parfaite, et concourent de cette manière à l’intérêt général.
Pour cette école de pensée, le rôle de l’Etat doit être limité aux actions visant à corriger les défaillances du
marché : la justice, l’éducation, et la défense nationale.
Dans ce modèle théorique, le plein emploi est toujours assuré grâce aux variations du salaire réel. Le
chômage involontaire est impossible : seuls les travailleurs qui recherchent momentanément un emploi, ou
qui estiment trop faible le salaire réel d’équilibre sont au chômage.
De même, les déséquilibres sur le marché des biens et services sont impossibles ou passagers (Loi de Jean
Baptiste SAY). Sur le marché des capitaux, la fixité des taux d’intérêt assure l’équilibre entre l’investissement
et l’épargne.
Ainsi, au sein de cette concurrence pure et parfaite l’existence de déséquilibre est impossible et l’intervention
de l’Etat dans l’économie est sans effet : la politique économique est inutile.
En effet, une politique monétaire expansionniste serait inflationniste et n’aurait aucun impact sur la sphère
réelle. Une politique budgétaire serait inefficace quel que soit le mode de financement choisi. En effet, la
théorie libérale explique que le recours à l’emprunt élève le taux d’intérêt sur le marché des capitaux,
augmente l’épargne des ménages mais diminue leur consommation ainsi que les investissements des
entreprises. De même, le financement par l’impôt réduit le revenu disponible des ménages et donc leur
consommation.
CHAPITRE I : LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS SON CONTEXTE THEORIQUE
11
2.2 L’analyse keynésienne
Avec la publication de « La Théorie Générale » en 1936, J.M Keynes cherche à rompre avec les analyses
néoclassiques dominantes et à démontrer le bien-fondé des politiques macroéconomiques.
Il explique les mécanismes économiques par des grandeurs globales indépendantes comme la production, le
revenu, l’investissement, la consommation et l’épargne.
Les prix sont rigides à court terme et les déséquilibres entre l’offre et la demande sont possibles car les
ajustements se réalisent par les quantités et non par les prix. Ce sont les entreprises qui décident du volume
de leur production en fonction d’anticipations de la demande.
En conséquence, l’Etat doit se substituer au marché, parfois défaillant, et mettre en œuvre des politiques
conjoncturelles. Et c’est ainsi que la politique budgétaire, accompagnée ou non de la politique monétaire
constitue l’une des politiques souvent adoptée par l’Etat afin d’atteindre certains équilibres et objectifs
macroéconomiques.
3. Les objectifs
L’intervention de l’Etat dans l’économie est justifiée par la poursuite de quatre objectifs reconnus comme
conditions du développement économique profitable à tous :
Le plein emploi
Il s’agit du plein emploi de l’ensemble des ressources, qui sont généralement de deux types : le capital et le
travail. D’une part, le rôle des pouvoirs publics est de favoriser la mise en place le plus largement possible
des ressources matérielles du pays. Cette fonction peut consister à mettre en place un système bancaire
fiable, à désinciter à la thésaurisation improductive de l’épargne, à réguler dans la mesure du possible les
comportements d’épargne et de consommation en fonction des besoins de l’économie, gérer les taux d’intérêt
(le prix du capital) à court terme…D’autre part, l’Etat peut jouer un rôle plus délicat de cet objectif de plein
emploi : la valorisation maximale des capacités humaines au sein de la collectivité. Cela passe par l’attention
à l’adéquation entre offre et demande de travail au niveau quantitatif mais surtout qualitatif. Pour ce faire,
l’Etat doit favoriser les formations nécessaires à la vie économique (pour une main d’œuvre qualifiée),
encourager l’activité (lutter contre le chômage), encadrer la mobilité de la main d’œuvre et la rencontre entre
offre et demande de travail…
La croissance
La croissance est l’objectif primordial de la politique économique et considérée comme le moyen d’améliorer
le niveau de vie collectif. Elle justifie les objectifs en même temps qu’elle conditionne bien souvent les autres.
Il s’agit de promouvoir la croissance mais aussi de la réguler. Par exemple, dans le cas d’une forte
croissance, les pouvoirs publics doivent juguler les risques de dérapage inflationniste et éviter que les
capacités de production débordent.
12
La stabilité des prix
L’inflation ou la montée générale des prix est fortement dommageable pour une économie. Elle place les
différents agents dans un contexte d’incertitude, d’autant plus qu’une fois lancée, elle a tendance à s’auto-
entretenir. En effet, en anticipant une hausse des prix, les agents exigent dans cette perspective une hausse
de leurs revenus nominaux pour préserver leur pouvoir d’achat, ce qui est valable aussi bien pour les revenus
du capital – taux d’intérêt – que pour ceux du travail – les salaires. La hausse des coûts qui en découle va
générer elle-même une hausse des prix. Ainsi, une spirale inflationniste s’engage. Or, l’inflation biaise le
signal « prix », crucial pour le bon fonctionnement d’une économie de marché. Elle opère alors un transfert de
revenus au profit des catégories endettés aux dépens des forces vives de l’économie ; et surtout, elle
menace la compétitivité des produits nationaux sur les marchés internationaux si aucune variation du taux de
change n’absorbe la hausse de leurs prix.
A l’inverse, une baisse générale du niveau des prix ou une tendance déflationniste est aussi dommageable.
En incitant les agents à reporter leurs consommations et investissements au lendemain lorsque les prix
seront moins élevés, la déflation affecte la croissance en annihilant la demande et donne lieu à un
mécanisme de spirale, symétrique à la spirale inflationniste. Cette baisse des prix s’autoentretient alors que
les mécanismes de relance s’essoufflent dans ce climat de défiance généralisée1.
L’équilibre extérieur
Les différentes économies fonctionnent actuellement et de plus en plus en système ouvert et en interaction
avec celles des autres pays. Les flux internationaux de marchandises, de services et de capitaux font partie
donc de la vie économique de chaque collectivité nationale. Cependant, rien n’assure que les différentes
actions des différents acteurs nationaux s’équilibrent spontanément. Et des déséquilibres extérieurs durables
ont des effets délétères : déficit des paiements et évolution incontrôlée du taux de change, endettement vis à
vis de l’extérieur, risque de défiance des marchés internationaux, dépendance financière ou matérielle vis-à-
vis d’autres pays …
Par conséquent, les autorités nationales doivent veiller à ce que les relations de l’économie nationale avec
l’extérieur restent soutenables. La régulation de la croissance, des prix et de la monnaie est primordiale.
4 Les types de politique économique
On distingue trois types de politique économique :
Les politiques conjoncturelles (de court terme) dont l’objectif est de lutter contre le chômage, l’inflation et les
déséquilibres du commerce extérieur.
Les politiques de redistribution du revenu qui visent à réduire les inégalités sociales.
Les politiques structurelles qui soutiennent les secteurs jugés prioritaires en modifiant durablement le partage
des activités entre secteur public et secteur privé.
Ainsi, la politique économique est l’instrument par lequel l’Etat gère, oriente et promeut l’économie. Cette
intervention de l’Etat est nuancée selon le type d’analyse considéré : l’analyse libérale qui limite les fonctions
1 Le cas du Japon de la décennie 1990 a illustré douloureusement l’enlisement causé par la déflation.
13
de l’Etat aux fonctions régaliennes ou l’analyse keynésienne qui élargit le rôle de l’Etat au
rétablissement des équilibres et l’atteinte d’objectifs macroéconomiques.
SECTION 2 : La politique budgétaire
1. Définition
La politique budgétaire est l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, relatives au dépenses et
aux recettes de l’Etat (le budget) en vue d’atteindre certains équilibres et objectifs macroéconomiques.
Elle constitue avec la politique monétaire l’un des grands moyens de politique économique conjoncturelle
conduite par le gouvernement.
Les politiques fiscales et dépensières de l’Etat sont qualifiées dans leur ensemble de politique budgétaire.
Elles peuvent modifier le revenu d’équilibre du revenu national. Les dépenses de l’Etat sont constituées
comme la consommation et les investissements privés à déterminer le revenu national. Elle exerce sur ce
revenu un effet multiplicateur identique à celui de l’investissement.
Concernant la politique fiscale, les surcharges fiscales, la taxation entraînent une réduction du revenu
disponible, c'est-à-dire une compression des dépenses de consommation qui aboutit à une diminution du
revenu national et du niveau de l’emploi. Au contraire, un allègement fiscal ou un dégrèvement fiscal va
entraîner un accroissement du revenu disponible et donc un accroissement de la consommation1.
2. Conception
Il existe deux conceptions opposées de la politique budgétaire découlant des deux types d’analyse de la
politique économique : la politique budgétaire keynésienne et la politique budgétaire néoclassique.
2.1 La politique budgétaire « néoclassique »
La politique de relance est peu efficace (monétaristes), totalement inefficace (Ecole de l’offre) et même
dangereuse (Ecole des cycles réels). Lorsque l’Etat a recours à l’emprunt pour financer les dépenses, il
pousse à la hausse des taux d’intérêt ce qui déprime l’investissement d’un montant équivalent à la relance.
Barro ajoute que les agents économiques savent qu’à terme le taux d’imposition augmentera pour
rembourser l’emprunt, et qu’en prévision de ces impôts futurs, ils réduisent leur consommation (ils constituent
alors la contrainte budgétaire intertemporelle de l’Etat). L’efficacité de la relance est donc contrecarrée par les
anticipations des agents. Dans ces conditions, l’équilibre budgétaire sur l’ensemble du cycle est préconisé
pour ne pas peser sur l’épargne nationale, l’Etat doit faire attention en amont à l’origine des fonds (neutralité
fiscale) et en aval à l’utilité sociale des investissements publics.
1 mais seulement dans le cas où il n’y a pas de changement de la propension marginale à consommer.
14
2.2 La politique budgétaire « keynésienne »
L’utilisation de la politique budgétaire se fonde principalement sur la rigidité des prix et des salaires
nominaux. Une action sur la demande globale à travers le solde du budget est à la fois possible et
souhaitable1 sauf en cas de trappe à liquidité. Cela dérive du primat accordé à la demande sur l’offre, au
court terme sur le long terme et à la politique budgétaire sur la politique monétaire. L’analyse en terme de
modèle IS-LM pousse à intervenir.
2.3 Tendance
Le budget n’a pas toujours été utilisé à des fins de politique économique, en qualité d’intervention.
Jusqu’à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d’assurer le
financement des services publics. Le volume des dépenses de l’Etat n’était pas considéré comme une
variable susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie.
L’économiste J.M Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact de la politique budgétaire sur le
niveau d’activité économique d’un pays. Il a montré comment la variation des dépenses publiques peut
exercer une action sur le comportement des agents économiques. Par conséquent, la plupart des pays
développés ont mené depuis la crise de 1929 des politiques de relance budgétaire lors des périodes de
récession ou de croissance moindre.
A partir de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néoclassiques ont cependant
souligné les limites de la politique budgétaire, notamment les effets néfastes des déficits et de la dette
publique. Ainsi, depuis 1980, les pays développés se sont mis à remettre en cause cette orientation et ont
tenté de limiter l’utilisation du budget de l’Etat (en particulier le déficit) comme moyen d’orientation de la
croissance économique.
Et actuellement, la politique budgétaire ne fait guère plus l’objet de discussions sérieuses. La littérature
théorique et appliquée n’avance plus qu’un seul objectif des politiques économiques – le contrôle de l’inflation
- et que la tâche en incombe à la seule politique monétaire. La politique budgétaire serait impraticable et/ou
indésirable.
Cette idée est davantage pris au sérieux en Amérique du Nord qu’ailleurs, mais ses implications politiques
sont vivement suivies en Europe.
2.4 Les objectifs de la politique budgétaire
En suivant la typologie des fonctions de l’Etat de Musgrave2, on peut attribuer trois objectifs principaux à la
politique budgétaire :
La stabilisation de l’activité (lissage des cycles) : le cycle peut difficilement être considéré comme un
phénomène d’équilibre qui traduit l’ajustement optimal d’une économie.
Une distribution équitable des ressources entre générations et à l’intérieur d’une génération donnée.
La promotion d’un sentier de croissance optimal fondé sur l’accumulation de capital.
1 R.Solow., 2002, « Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ? », Revue de l’OFCE, n°83. 2 R.A.Musgrave., 1996, Economie Politique, Jacques Généreux, Editions Larousse Bordas.
15
La politique budgétaire utilise les recettes et les dépenses de l’Etat pour stabiliser l’économie en
agissant sur la conjoncture ou pour atteindre des objectifs de développement économique. Son utilité varie
suivant les deux conceptions possibles de la politique économique. C’est pourquoi, elle a connu des
tendances distinctes dans l’histoire des faits économiques. Elle a été dominante grâce à son initiateur J.M
Keynes suite à la crise de 1929.
SECTION 3 : Types – Instruments - Mécanisme de la politique budgétaire
1. Equilibre budgétaire
Si au terme de l’exécution de la loi de finances les recettes sont inférieures aux dépenses, il y a un déficit
budgétaire. Par le passé, lorsqu’une entraîne un déficit le gouvernement a tendance à augmenter
immédiatement les impôts afin de rétablir l’équilibre budgétaire. Depuis l’application généralisée des théories
keynésiennes, les gouvernements ont cessé de considérer l’équilibre budgétaire comme une nécessité
absolue. D’après Keynes, des dépenses publiques supplémentaires en période de conjoncture défavorable
permettent une relance de l’économie. Cette relance engendre des recettes fiscales supplémentaires à venir
et permet donc le rétablissement de l’équilibre.
2. Keynes et la politique budgétaire volontariste dans l’optique de stabilisation de l’économie
2.1 Concept de demande effective et la détermination de l’emploi
Le niveau de l’emploi est déterminé par le niveau de la production (ou le revenu national) lequel dépend de la
demande effective.
La demande effective est une demande solvable. C’est une demande anticipée par les entreprises, c'est-à-
dire une demande attendue par les entreprises soit une demande prévue et non une demande réelle.
Déterminer la demande effective à satisfaire par une production amène les entreprises à prévoir :
La demande en biens de consommation : la demande de consommation des ménages.
La demande en biens de production : la demande d’investissement des entreprises.
La demande autonome : la demande des administrations et de l’étranger en biens de consommation
et en biens de production.
Les composantes de la demande effective
La demande effective a deux composantes : la consommation et l’investissement.
Le niveau de la consommation : il dépend du niveau de revenu des ménages et de leur propension
moyenne et propension marginales à consommer.
La propension moyenne à consommer est la part du revenu consacré à la consommation. Elle est égale à
C/R.
La propension marginale à consommer est la part consacrée à la consommation suite à une augmentation du
revenu de 1unité monétaire. Elle est égale à ΔC/ΔR.
16
Le niveau de l’investissement : il dépend de la décision des entrepreneurs qui mettent en œuvre
un calcul économique pour comparer le rendement escompté de leur investissement (efficacité
marginale du capital) au taux d’intérêt courant (ou coût des emprunts). Après avoir évalué le niveau
de la demande effective, les entrepreneurs déterminent le nombre de salariés nécessaires pour la
production et qui correspond à cette demande : ils fixent le niveau de l’emploi et des salariés.
Pour Keynes, le niveau de l’emploi n’est pas fonction de la main d’œuvre disponible mais du niveau de
l’activité. Pour restaurer le plein emploi, le niveau de la demande effective doit être augmenté.
2.2 Les causes de la déficience de la demande effective
Modalités d’action sur la demande effective
Causes
Le faible accroissement de la demande de consommation
Keynes estime que l’accroissement de la consommation ne suit pas l’accroissement du revenu. Ce
ralentissement de la croissance de la consommation doit être compensé par une augmentation des
investissements.
Le rôle des investissements dans la croissance économique
Dans les modèles keynésiens, les investissements constituent le facteur principal de l’élévation du rythme de
la croissance à terme. D’où pour Keynes la nécessité de l’accroissement des dépenses publiques, c'est-à-
dire une demande publique de remplacement pour se substituer à une demande privée défaillante. Le
keynésianisme attribue à l’Etat le rôle déterminant de régulation des investissements.
Lorsque la demande effective est insuffisante, les facteurs de production sont sous-utilisés et le chômage
apparaît.
Modalités d’action
Pour corriger la défaillance de la demande effective, l’action peut être effectuée sur la demande de l’Etat
(politique de dépenses publiques …). Ce dernier peut également augmenter la demande des entreprises par
exemple en abaissant le taux d’intérêt grâce à la politique monétaire, ou en augmentant la demande des
consommateurs en distribuant des revenus en faveur des groupes sociaux habitués à consommer une
fraction importante de leur revenu.
Le modèle keynésien dans une économie à trois secteurs : les ménages, les entreprises et l’Etat
L’économie à l’équilibre
Supposons que l’économie est à l’équilibre lorsque la dépense effective est égale à la dépense prévue.
La dépense effective est la production anticipée des entreprises (offre agrégée) résultant d’une évaluation de
la demande solvable. La dépense prévue rassemble les diverses utilisations de cette production anticipée : la
consommation des ménages C, l’investissement des entreprises I et les dépenses publiques de l’Etat G.
17
La condition d’équilibre s’écrit alors comme suit :
Dépense effective = Dépense prévue
Y = E
Y = C + I + G
Avec Y : revenu
T : Impôts
Y – T : le revenu disponible
FIGURE 1 : L’équilibre keynésien.
L’équilibre keynésien se situe au point A, où le revenu est égal à la dépense prévue.
La droite à 45° représente tous les points qui vérifient la condition d’équilibre. L’économie est en équilibre au
point où la fonction de dépense prévue coupe cette droite à 45°.
Si les entreprises produisent Y1, la dépense prévue E1 est inférieure à la production et les stocks
s’accumulent. En conséquence, les entreprises réduisent leur production, ce qui se traduit par une baisse du
PIB. Ce processus d’accumulation non voulue des stocks se poursuit jusqu’au moment où le revenu rejoint
son niveau d’équilibre auquel il est égal à la dépense programmée.
A l’inverse, si les entreprises produisent Y2, la dépense prévue E2 excède la production. Les entreprises
puisent dans leurs stocks et cette baisse de leurs stocks les incite à accroître leur production. Ce processus
continue jusqu’au moment où le revenu est égal à la dépense prévue.
Y
E Y=E
E=C+I+G
Revenu d’équilibre
Revenu d’équilibre
Revenu, production
Dép
ense
pré
vue
A
18
FIGURE 2 : L’ajustement vers l’équilibre keynésien.
E Y L’équilibre keynésien montre comment le revenu Y se détermine pour tout niveau donné de l’investissement
programmé I et pour toute politique budgétaire G et T.
La politique budgétaire et le multiplicateur des dépenses publiques
Les dépenses publiques sont l’une des composantes de la dépense globale. Si elles augmentent, la dépense
prévue croît pour tout niveau de revenu donné. L’équilibre de l’économie se déplace du point A vers le point B
et le revenu augmente de Y1 à Y2. La hausse du revenu est supérieure à celle des dépenses publiques : la
politique budgétaire a donc un effet multiplicateur sur le revenu.
FIGURE 3 : Une hausse des dépenses publiques à l’équilibre keynésien.
Le graphique montre qu’une hausse des dépenses publiques induit un accroissement plus que proportionnel
du revenu : Y est supérieure à G. Le rapport ΔY/ΔG est appelé multiplicateur des dépenses publiques. Il
E=C+I+G
Revenu d’équilibre
E1
E2
Y2 Y1
Y2
Y1
Accumulation non prévue des stocks Baisse non prévue
des stocks
Y
E Y=E
Revenu, production
Dép
ense
pré
vue
E1=Y1
E2=Y2 E1=Y1
E2=Y2
A
B
Δ Y
Δ Y
Δ G
2…ce qui accroît le revenu d’équilibre.
1. Une hausse des dépenses publiques déplace vers le haut la droite de dépense prévue,…
19
indique de combien le revenu augmente suite à une hausse de 1unité monétaire des dépenses
publiques ; il est supérieur à 1. En effet, selon la fonction de consommation, toute hausse du revenu entraîne
une consommation accrue. La hausse des dépenses publics augmente le revenu, et donc la consommation ;
cette dernière accroît à son tour le revenu, et donc la consommation et ainsi de suite. Cette boucle
« consommation-revenu-consommation » se poursuit indéfiniment. L’impact total sur le revenu est :
ΔY/ΔG = 1/1- PMC
La politique budgétaire et le multiplicateur des impôts
Une baisse des impôts accroît le revenu disponible et donc la consommation. Pour tout niveau de revenu
donné, la dépense prévue est désormais plus élevée.
FIGURE 4 : Une baisse des impôts à l’équilibre keynésien.
Le graphique montre qu’une baisse ΔT des impôts accroît les dépenses prévues de PMCxΔT pour tout
niveau de revenu donnée. L’équilibre passe du point A au point B et le revenu augmente de Y1 à Y2. A
nouveau, la politique budgétaire a un effet multiplicateur sur le revenu : le multiplicateur fiscal. Il est égal à :
ΔY/ΔT = PMC / 1-PMC
Il indique de combien se modifie le revenu suite à une variation de 1unité monétaire des impôts.
En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener
une politique budgétaire volontariste. Elle consiste à soutenir l’activité économique à court terme en faisant
jouer le « multiplicateur keynésien ».
Y
Revenu, production
Dép
ense
pré
vue
E1=Y1
E2=Y2 E1=Y1
E2=Y2
A
B
Δ Y
Δ Y
PMC x Δ T
2…ce qui accroît le revenu d’équilibre.
1. Une réduction fiscale déplace vers le haut les dépenses prévues,…
20
Le « multiplicateur keynésien » est un mécanisme macroéconomique mis en évidence par Keynes. Il permet
de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques. En effet,
une hausse des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires dont une partie consommés,
une partie épargnés, et une partie récupérés par les administrations publiques sous la forme d’impôts et de
cotisations sociales. Or, la partie de revenus supplémentaires qui est consommée vient nourrir la demande
intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs
emplois et distribuer des revenus supplémentaires.
Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif qui stimule d’autant plus
l’activité économique quand les revenus sont peu épargnés, peu imposés et que la demande de
consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales.
Outre ce déficit conjoncturel, l’Etat peut décider de générer des déficits structurels, c'est-à-dire peu connectés
avec la conjoncture immédiate. Les investissements entrepris sont ceux que les agents privés ne prennent
pas en charge mais qui à terme sont nécessaires à l’épanouissement de la vie économique. Tel est le cas
des biens publics (non rivaux et non exclusifs) qui ne sont pas assez rentables pour intéresser
l’investissement privé, ou des investissements dont la rentabilité se calcule à trop long terme pour l’horizon
temporel limité des agents privés.
Les gouvernements peuvent également soutenir l’activité en réduisant les charges fiscales, et donc en
augmentant le revenu des personnes privées. Cette politique stimule l’activité économique mais dans une
moindre proportion que la dépense publique. En effet, le surcroît de revenu résultant de la baisse de
l’imposition est immédiatement épargné par les ménages et les entreprises.
3. Instruments de la politique budgétaire
Les instruments de la politique budgétaire sont nombreux.
Du côté des recettes, l’Etat peut utiliser l’arme fiscale. En agissant sur le niveau de l’imposition
directe qui frappe les ménages (comme l’impôt sur le revenu) ou les entreprises (l’impôt sur les sociétés), ou
sur le niveau des impôts indirects (comme la taxe sur la valeur ajoutée) ou encore sur le montants des
prélèvements obligatoires, la politique budgétaire exerce une influence sur les comportements des agents
économiques. Exemple : une réduction d’impôt entraîne une distribution supplémentaire de revenu. Si ce
supplément de revenu est dépensé, il augmente les débouchés des entreprises qui peuvent accroître leur
production si elles vendent davantage, et donc créer des emplois.
Du côté des dépenses, l’Etat peut tout autant mener une politique expansionniste, par exemple en
créant des emplois publics, que restrictive lorsqu’une politique d’austérité est conduite.
4. Types de politique budgétaire
Pour réguler la conjoncture, la politique budgétaire peut s’opérer de deux façons : dans un sens
expansionniste ou dans un sens restrictif.
21
La politique budgétaire est dite expansionniste lorsque le gouvernement réduit les taux d’imposition ou
augmente les dépenses publiques. Lorsque au contraire, il alourdit la fiscalité ou réduit les dépenses
publiques, elle est appelée restrictive. Une politique budgétaire expansionniste peut être adoptée en vue de
stimuler la demande tandis qu’une politique restrictive peut être menée pour répondre à une situation
d‘inflation ou de déficits extérieurs.
4.1 Politique budgétaire restrictive
Une réduction des dépenses publiques
Les dépenses publiques sont généralement de trois types :
les dépenses de consommation : la majeure partie du budget général.
les dépenses de répartition : les prestations sociales, …
les dépenses de production ou d’investissement et d’équipement.
Si l’Etat diminue les dépenses de consommation, le volume de la dépense de la nation est réduit et l’activité
économique ralentit. Une baisse du revenu s’ensuit entraînant celle du volume de la demande.
Cela se traduit au niveau des ménages par une baisse de la propension à consommer et au niveau des
entreprises par celle de la production. La réduction des dépenses de répartition doit quant à elle tenir compte
d’une certaine sélectivité. Elle suppose une certaine renonciation à la redistribution des revenus, donc à une
affectation aux secteurs les plus productifs. Par conséquent, il y a tendance à l’accumulation d’une épargne
oisive alors que la dépense des titulaires de revenus faibles est contrariée.
La diminution des dépenses de production réduit la capacité de production de la nation, donc de la possibilité
d’une augmentation du produit national et du revenu national. Cette mesure est la plus néfaste à l’économie
nationale.
Lorsque le déficit est structural, la réduction des dépenses est très délicate. C’est le cas typique des pays
sous-développés. Or, l’effet reproductif des dépenses publiques, leur coefficient de multiplication est
irremplaçable par des dépenses privées faute d’épargne suffisante et d’initiatives privées. La conduite de la
politique budgétaire dans ces pays exige alors des attentions particulières.
Une augmentation des recettes : la fiscalité
Sur le plan de l’allocation des ressources, la fiscalité a au moins quatre tâches.
Elle assure l’achat des facteurs de production, de biens de consommation pour assurer les prestations de
l’Etat et des collectivités décentralisées. Elle permet également le financement des dépenses publiques par
les recettes courantes pour satisfaire les besoins des contribuables et des citoyens. La fiscalité exerce
également une influence non négligeable sur la croissance économique car elle a une incidence sur la
consommation, l’offre et la demande de travail, sur l’épargne et sur l’investissement.
Pour voir l’impact de la politique budgétaire sur l’affectation des ressources, considérons les illustrations
suivantes.
22
Illustration 1 : Effet de l’impôt sur le choix des consommateurs
L’introduction d’impôt entraîne une diminution de la quantité consommée en vue de payer l’impôt.
Cette réduction de la consommation va affecter le niveau de la demande adressée à l’entreprise qui pourrait
être amenée à son tour à réduire sa production.
La fixation de la base de calcul de l’impôt doit ainsi tenir compte de la décision des agents
économiques dans l’allocation des ressources.
Illustration 2 : Les variations de la demande d’investissement.
L’innovation technologique est l’une des origines possibles d’une hausse de la demande d’investissement.
Mais l’Etat peut aussi l’encourager ou la décourager par des mesures budgétaires.
Si par exemple, l’Etat accroît l’impôt sur le revenu des personnes physiques et utilise les recettes obtenues
pour réduire l’imposition des entreprises qui investissent en capital neuf. L’Etat diminue alors le coût de
l’investissement, ce qui rend rentables un plus grand nombre de projets d’investissement et explique la
hausse de la demande d’investissement.
FIGURE 5 : Une hausse de l’investissement désiré r
4.2 Politique budgétaire expansionniste
Une hausse des dépenses publiques
L’impact peut être observé au niveau de la consommation et de l’investissement. Si les autorités publiques
augmentent les dépenses d’un montant ΔG, la demande de biens et services connaît une hausse équivalente
I, S Investissement, épargne
Taux
d’in
térê
t ré
el
r2
r1
I1 2- augmente le taux d’intérêt
I2
B
A
1- Une hausse de l’investissement désiré…
23
à ΔG. Comme la production totale est déterminée par les facteurs de production, cet accroissement des
dépenses publiques doit être compensé par une baisse dans un autre secteur de la demande. Or, le revenu
disponible reste inchangé car les impôts et taxes n’ont pas varié. La hausse des dépenses publiques doit
donc être compensée par une baisse équivalente de l’investissement. Pour ce faire, le taux d’intérêt doit
augmenter. C’est le « phénomène d’éviction de l’investissement par les dépenses publiques » avancé par la
théorie classique pour constituer une des limites et obstacles à la politique budgétaire.
L’impact de la hausse des dépenses peut également être analysé à partir de l’épargne.
Comme la hausse des dépenses publiques ne s’accompagne pas d’un relèvement d’impôts, l’Etat finance
ses dépenses supplémentaires par l’emprunt ce qui a pour effet de réduire l’emprunt. Comme l’épargne
privée reste inchangée, l’emprunt de l’Etat pèse négativement sur l’épargne nationale. En conséquence, le
taux d’intérêt d’équilibre augmente jusqu’au point où la fonction d’investissement coupe la nouvelle fonction
d’épargne.
Une réduction des impôts
Si l’Etat entreprend une baisse des impôts à concurrence de ΔT, le premier effet est l’accroissement du
revenu disponible, et donc la consommation. Le revenu disponible augmente de ΔT et la consommation croît
d’un montant équivalent à ΔT fois la propension marginale à consommer (PMC). Plus la PMC est élevée, plus
l’impact de la réduction d’impôts sur la consommation est important. Comme la production de l’économie est
déterminée par les facteurs de production et que les dépenses publiques sont établies par la politique
budgétaire, l’accroissement de consommation doit être compensé par une réduction de l’investissement, le
taux d’intérêt doit croître. Ainsi, une réduction d’impôts tout comme la hausse des dépenses publiques évince
l’investissement et induit une hausse du taux d’intérêt.
Il est également possible de voir l’effet d’une baisse des impôts à partir de l’épargne et de l’investissement.
La réduction fiscale accroît le revenu disponible de ΔT, la consommation augmente de ΔTxPMC. L’épargne
nationale S, qui est égale à Y-C-G, diminue du même montant que la consommation augmente. Ce
fléchissement de l’épargne élève le taux d’intérêt d’équilibre.
Le cas de la politique budgétaire aux Etats-Unis dans les années 1980 illustre ces effets de a réduction des
impôts. En 1980, Ronald Reagan a été élu Président des Etats-Unis sur la base d’un programme qui
comprenait l’accroissement des dépenses militaires et la réduction des impôts. Le résultat de cette
combinaison était la hausse du taux d’intérêt et la diminution de l’épargne nationale. Le taux d’intérêt réel est
passé de 0,4% dans les années 1970 à 5,7% dans les années 1980. Et l’épargne nationale brute est
tombée de 16,7% pour les années 1970 à 14,1% dans les années 1980.
Ainsi, la politique budgétaire modifie l’affectation de la production à ses diverses utilisations, à savoir la
consommation, l’investissement et même le taux d’intérêt.
24
5. Les stabilisateurs budgétaires automatiques
Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra cyclique sur l’activité
économique. Autrement dit, les recettes et les dépenses publiques atténuent d’une manière automatique les
aléas de la conjoncture.
En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de
l’activité économique comme les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires, certaines
d’entre elles sont en revanche mécaniquement liées à la conjoncture, c’est notamment les cas des dépenses
d’indemnisation du chômage1 ou des prestations sociales versées sous condition de ressources qui
augmentent quand l’activité économique se dégrade. L’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est
alors comprise entre 0,1 et 0,3 : les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à
03 point lorsque la croissance ralentit d’un point.
Un ralentissement de l’activité économique provoque une détérioration du solde budgétaire. En effet, durant
la phase de ralentissement, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de
recettes diminuent mécaniquement. Dès lors, le montant des recettes baisse et le volume des dépenses
publiques augmente. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert2 de revenus des
administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du
ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.
A l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent
automatiquement tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner a croissance de la demande
intérieure.
Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des stabilisateurs automatiques.
Lors de la crise de 1929, en l’absence de tels dispositifs d’atténuation, les économies américaines puis
européennes s’étaient retrouvées profondément et très durablement sinistrées. Rien n’avait pu stopper, ou au
moins modérer l’onde de choc du crash boursier. En effet, le budget contribue à amortir les variations
conjoncturelles de l’activité économique. Deux éléments conditionnent cependant le plein fonctionnement de
ce mécanisme de stabilisation automatique. Le comportement de consommation des ménages et des
entreprises ne doit pas changer ; la croissance des dépenses publiques en période de récession ne doit pas
affecter les taux d’intérêt.
La stabilisation automatique doit permettre à long terme de lisser les heurts de la conjoncture, dans un sens
comme dans l’autre, ce qui favorise la confiance des agents privés et la sérénité de l’activité économique.
Toutefois, les stabilisateurs automatiques sont rarement suffisants pour résorber un ralentissement
économique. Dans la perspective interventionniste, rien ne permet de présager d’un changement d’attitude
spontanée étant donné que le ralentissement est bien souvent le résultat d’un manque de confiance des
agents privés et l’instauration consécutive d’un équilibre de sous-emploi. Au contraire, la morosité ambiante
encourage les anticipations pessimistes. C’est pour cela que, en présence de capacités de production
1 de tel type de dépenses publiques ne peut être rencontré dans les pays en développement. Le système d’allocation chômage est l’un des stabilisateurs économiques les plus connus dans les pays développés. 2 qui se traduit par une hausse de revenu résultant de la baisse des impôts et la hausse des dépenses publiques
25
inemployées Keynes prône l’intervention de l’Etat pour relancer l’activité. Faute de perspective de
demande satisfaisante, les investisseurs n’investissent plus. L’Etat doit alors prendre en charge ces
investissements.
6. Le financement de la politique budgétaire
Pour le succès de la politique budgétaire, la question du financement des investissements est cruciale. L’Etat
doit faire un arbitrage entre impôts, création monétaire et endettement.
La première source de financement de l’Etat est la levée de l’impôt. Cependant, ce mode de financement ne
peut être possible pour deux raisons. D’une part, il dépend du niveau de prélèvements obligatoires déjà
existant. Et d’autre part, il reste très peu de marge de manœuvre pour prendre de nouvelles initiatives
budgétaires par ce biais du fait que ces budgets soient déjà souvent mobilisés par les services permanents
de l’Etat. La politique budgétaire doit donc trouver d’autres sources de financement.
L’Etat peut recourir à deux solutions pour couvrir ses déficits temporaires : la création monétaire et l’emprunt.
6.1 La création monétaire
Il a le monopole de la création monétaire. En théorie, il peut décider de « battre monnaie » en fonction de ses
besoins de financement. Ce mode de financement a toutefois des effets tellement délétères qu’il est presque
totalement banni de nos jours. La création monétaire augmente la quantité de monnaie en circulation. Si elle
ne correspond pas à une augmentation immédiate des biens et services en circulation, ce surplus d’argent (et
donc de demande solvable) se traduira simplement par une hausse des prix et des tendances inflationnistes.
Or, même si apparemment, en situation de sous-emploi des capacités de production (dont la politique de
relance vise justement à les mobiliser), il est très peu probable que les agents économiques privés répondent
immédiatement1 à l’afflux de la monnaie. Et pendant ce délai, les risques de la possibilité de l’inflation et sa
tendance à s’autoentretenir sont réels.
Par ailleurs, en économie ouverte, cette inflation pèse sur les exportations en réduisant la compétitivité-prix
des produits nationaux.
En tous les cas, la création monétaire induit des effets pervers qui risquent d’annihiler tous les effets positifs
attendus de la politique de relance. Il est aujourd’hui admis que c’est un mode de financement à éviter,
d’autant plus dans une économie mondialisée. D’ailleurs, les Etats ont souvent renoncé d’eux-mêmes à la
prérogative de frapper monnaie » pour se mettre à l’abri de la tentation de l’expansion monétaire. Ils ont
délégué ce pouvoir à des Banques centrales indépendantes chargées en tout premier lieu de veiller à la
stabilité des prix, et donc très soucieuses de ne pas voir gonfler la masse monétaire de manière irraisonnée.
1 temps du retour de confiance, de la décision, de l’investissement puis de la production.
26
6.2 L’emprunt
En outre, l’Etat peut financer la politique budgétaire par des emprunts au niveau interne ou sur le marché
international des capitaux, des taux d’intérêt. Le gouvernement peut emprunter aux ménages, aux entreprises
sous forme d’émission obligataire, de bons de Trésor par adjudication... Le gouvernement peut également
s’adresser au marché international. Toutefois, les emprunts gonflent l’encours de dettes publiques et
augmente les charges futures de l’Etat.
Ainsi d’après Keynes, la politique budgétaire est une politique efficace pour soigner les maux de
l’économie et promouvoir son développement. Cette conception n’est toutefois partagée par les monétaristes,
l’Ecole de l’offre et l’Ecole des cycles réels. A l’instar de ces désaccords, le chapitre qui suit comprend des
contraintes et critiques supplémentaires formulées à l’égard de la politique budgétaire.
27
SECTION 1 : Les contraintes de la politique budgétaire
La mise en œuvre de la politique budgétaire se heurte très souvent à bon nombre de difficultés liées aux
limites et aux contraintes qui l’entourent.
1. Les contraintes relatives à toute politique économique
1.1 La capacité d’anticipation des agents économiques
Selon la théorie des anticipations rationnelles, les agents économiques peuvent anticiper une augmentation
future des impôts ou une réduction des dépenses en observant une augmentation des dépenses publiques et
un accroissement du déficit budgétaire. Que celui-ci soit financé par emprunt (anticipation d’une hausse
future des impôts pour rembourser plus tard) ou par création monétaire (anticipation d’une inflation future) ils
considèrent le supplément de ressources comme temporaire et au lieu de le dépenser en dépenses de
consommation ou d’investissement, ils l’épargnent. Dans ce cas, l’effet escompté de relance de la production
par la politique budgétaire est annulé. Ce phénomène, mis en avant par les économistes néoclassiques est
appelé « équivalence ricardienne ». En effet, les ménages considèrent l’amélioration de leur revenu comme
temporaire car ils devront plus tard rembourser (dans le cas d’un financement par emprunt) ou faire face à
l’inflation (dans le cas d’un financement par création monétaire). Il est alors optimal pour eux de mettre de
côté le surcroît de revenu. Ce supplément d’épargne privé compensera exactement la désépargne publique,
ce qui laissera inchangée l’épargne nationale, d’où le terme « équivalence ». En l’absence de toute
modification de l’équilibre épargne-investissement, la politique budgétaire est neutre sur macroéconomique.
1.2 L’incohérence temporelle des décisions publiques
Selon Kydland et Prescott1, les agents privés forment des prévisions bien informées des évènements futurs
en s’appuyant sur une connaissance pertinente des rouages de l’économie. Dès que les agents économiques
peuvent anticiper le comportement du gouvernement, les actions publiques ne sont pas temporellement
cohérentes. Le décideur public est alors tenu de réviser ses décisions.
1 Kydland et Prescott ont obtenu les prix Nobel d’Economie en 2004. L’idée de base de leurs travaux est que les politiques économiques de régulation conjoncturelle sont totalement inefficaces.
CHAPITRE 2 : LA REMISE EN CAUSE THEORIQUE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
28
1.3 La proposition d’inefficacité de la politique économique de Sargent et Wallace1 (1975)
Le déficit budgétaire peut être la cause d’une inflation lorsque le ratio d’endettement public et le taux
d’imposition atteignent des niveaux tels que le financement du déficit ne peut être que monétaire. Or dans ce
cas, la politique monétaire est incapable, sous certaines conditions de maîtriser une telle inflation. Cette
dernière devient alors une variable endogène déterminée par la dynamique de la dette et qui se nourrit d’elle-
même via les anticipations.
2.1 Le niveau de participation aux échanges internationaux
Conduire une politique budgétaire sans tenir compte des effets de la contrainte extérieure peut engendrer des
effets pervers qui sont contraires au but qu’elle entend se fixer. C’est le cas des politiques expansionnistes de
la relance de la consommation. Si les agents disposent d’un supplément de revenu qu’ils entendent dépenser
alors que les entreprises nationales ne peuvent faire face à cette nouvelle demande, ce sont les entreprises
étrangères qui tirent profit de cette demande excédentaire. L’effet négatif est alors double : au déficit premier
relatif au budget de l’Etat s’ajoute celui qui est consécutif à l’augmentation du volume de l’importation, si
toutefois, le niveau des exportations reste stable.
Depuis les années 1980, les politiques budgétaires menées par les pays occidentaux sont placées sous le
signe de la rigueur. Elles prennent également en compte les effets institutionnels qui accompagnent
l’ouverture des économies.
Pour les pays européens, les ratios relatifs au niveau de l’endettement public des Etats interdisent toute
manipulation budgétaire qui aurait pour effet de contredire les objectifs définis par le Traité relatif à l’Union
économique et monétaire.
La demande supplémentaire permise par l’augmentation des dépenses publiques doit alors s’adresser en
priorité aux producteurs nationaux.
Dès lors, avec la multiplication de plus en plus prononcée des échanges internationaux, l’effet du
« multiplicateur keynésien s’est réduit au cours des dernières décennies et profite davantage aux producteurs
étrangers. Elle est souvent inférieure à 1 en économie ouverte.
Une politique budgétaire volontariste peut avoir des effets défavorables sur l’activité économique. C’est en
raison de ces effets défavorables qu’elle tend aujourd’hui à être de plus en plus critiquée
2.2 Les effets d’éviction
Les besoins de financement liés à l’accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une
hausse des emprunts de l’Etat. Cette demande supplémentaire adressée au marché des capitaux va
entraîner une hausse des taux. C’est l’éviction financière : l’augmentation des taux d’intérêt liée aux besoins
de financement des administrations publiques. Or, cette hausse décourage une partie des achats des
consommateurs financés par l’emprunt ; et réduit les investissements des entreprises lorsque leur rentabilité
est insuffisante au regard du coût de financement par l’emprunt.
1 Sargent et Wallace., 1975, Rational expectations, the optimal monetary instrument, and the optimal money supply rule, Journal of Political Economy 83, no.2.
29
2.3 Les contraintes de solvabilité (effet boule de neige de la dette publique) et de crédibilité
L’accumulation des déficits budgétaires gonfle l’encours de la dette publique et augmente les charges futures
de l’Etat. En effet, si le déficit budgétaire est reconduit d’année en année et devient trop important, le cercle
vicieux de l’effet « boule de neige » est entamé. Le mécanisme d’endettement s’autoentretient : un déficit
accroît le montant de la dette, qui conduit à la nécessité d’emprunter de nouveau afin d’en régler une partie,
si elle ne peut être remboursée. La charge de remboursement s’alourdit de plus en plus. Or, plus un Etat est
endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d’autant plus sur le budget qu’un niveau de
dette important entraîne des taux d’intérêt élevés lorsque l’Etat veut contracter de nouveaux emprunts. A
terme, le cercle vicieux peut aboutir à une situation dans laquelle un Etat peut contracter un emprunt dans le
seul but de rembourser, non pas le capital investi, mais les seuls intérêts d’un emprunt. Et comme l’existence
d’un marché financier fait que les autorités ne sont pas soumises à une contrainte d’équilibre à chaque
période, mais à une contrainte d’équilibre à long terme, la dette doit être gagée par la capacité future à
dégager des excédents. Dans le cas contraire, le poids de la dette peut devenir à terme insoutenable par
rapport au niveau des recettes de l’Etat. Une politique budgétaire est dite soutenable si elle peut être
poursuivie sans se traduire par une hausse du taux d’endettement telle que les marchés anticipent une
modification inévitable de ses orientations fondées sur un alourdissement des impôts, une baisse des
dépenses, une monétisation du déficit ou un allègement de la charge de la dette par une inflation non-
anticipée.
D’après Solow, un déficit permanent conduit dans le cadre du modèle de croissance néoclassique à une
baisse de l’épargne et in fine à une baisse du niveau de capital par tête et des possibilités de consommation
par tête. Et selon Modigliani, la dette publique constitue un « fardeau intergénérationnelle » : l’accumulation
des déficits publics contribue à diminuer le stock de capital dont bénéficieront les générations futures.
2.4 Le problème des délais
Les délais liés à la prise de décision politique font que les effets de la politique budgétaire peuvent être
inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques. L’efficacité
d’une politique de stabilisation dépend du degré de rigidité des salaires nominaux et des délais d’efficacité de
l’instrument de stabilisation. Si les cycles sont courts et les délais d’efficacité sont longs, il est préférable de
ne rien faire : une politique budgétaire se voulant contra-cyclique peut s’avérer in fine pro-cyclique1. Il y a une
forte probabilité que les décideurs finissent par accentuer l’ampleur du cycle et l’instabilité de l’économie.
2.5 La nature des chocs et le choix des objectifs
Agir par le budget suppose un choc de demande, et un choc temporaire. Un choc d’offre permanent ne relève
pas de politique conjoncturelle. Cependant, il est difficile en pratique d’identifier la nature et la durée du choc
au moment où il survient. La politique budgétaire comprend ainsi en elle-même une limite dans la mesure où
l’on peut lui confier par erreur des chocs qui relèvent de politique structurelle.
1 la politique monétaire est soumise au même problème mais son délai d’efficacité est un peu plus court.
30
En outre, les véritables obstacles à la conduite rationnelle de la politique budgétaire sont les incertitudes
concernant la bonne cible en matière de production et d’emploi ; et la tendance qu’il y a à mélanger les
objectifs de stabilisation avec ceux de répartition de revenus et d’affectation des ressources.
2.6 Les coûts liés à l’imposition
De nombreux partisans de la politique budgétaire ont longtemps négligé le fait que les impôts ne sont pas
neutres. En effet, l’extraction de ressources budgétaires se traduit par des coûts en bien-être importants :
coûts de collecte, effets désincitatifs sur l’offre de travail, évasion fiscale, biais en faveur du financement par
endettement …
Par ailleurs, Barro a mis en évidence les coûts liés à la variabilité des taux d’imposition.
La fiscalité affecte à la fois l’allocation des ressources entre différents types d’actifs à un moment donné et
l’allocation intertemporelle de ces ressources. Barro recommande le lissage dans le temps des modifications
de taux d’imposition (tax smoothing). Si les impôts créent des distorsions dans le comportement des agents
(c’est presque toujours le cas dans les pays de l’OCDE où les impôts forfaitaires ont une place limitée dans
les systèmes fiscaux), le mode de financement des dépenses publiques n’est plus neutre. La taxation
optimale consiste alors à fixer un taux d’imposition constant en ligne avec le taux de croissance naturel de
l’économie et qui permet de respecter la contrainte budgétaire intertemporelle de l’Etat.
2.7 Une vision iréniste des décideurs
Dans l’approche budgétaire traditionnelle, encore dominante de nos jours, les actions budgétaires sont
décidées par les dirigeants qui sont tenus d’être dévoués à l’intérêt général. Toutefois, les expériences
révèlent une idée d’opérer la relance budgétaire à six mois des élections dans le seul but de se faire réélire ;
de distribuer des fonds à des secteurs économiquement improductifs dans une logique clientéliste qui est
bien organisé politiquement.
Tel est le cas des plans de relance du Japon au cours des années 1990, qui n’ont relancé que des projets
socialement peu utiles dans le secteur du BTP proche du parti au pouvoir.
2.8 La rigidité des dépenses publiques
Certaines dépenses publiques sont rigides et donc difficilement réversibles en cas de retournement de la
conjoncture.
2.9 L’équivalence néo-ricardienne
D’après Barro (1974), le mode de financement de la dépense publique par emprunt ou par impôts, est
indifférent. Une réduction d’impôts financée par un alourdissement de la dette publique ne stimulera pas la
31
demande globale (et donc l’activité) que dans la mesure où elle ne donnera pas aux agents privés le
sentiment que leur richesse nette s’est accrue1.
2.10 Une évaluation pessimiste de l’économie politique de la politique budgétaire
Le fonctionnement des démocraties est tel qu’il interdit de faire les ajustements de politique budgétaire à
temps. Une politique budgétaire en avance, en retard, ou encore erratique peut bien avoir des conséquences
perverses. L’avantage de la politique monétaire tient à ce que les banques centrales peuvent agir vite et avec
expertise alors que les assemblées élues tergiversent inefficacement. Le problème de la politique budgétaire
n’est pas qu’elle n’aurait aucun effet, mais plutôt qu’elle serait par nature inefficace. En effet, les démocraties
capitalistes seraient « politiquement » inaptes à en faire un usage intelligent dans la mesure où le contenu et
le timing des décisions seraient sujets à distorsions induites par le jeu politique des groupes d’intérêts.
L’exemple des Etats-Unis est une illustration récente. Parmi les mesures de relance censées lutter contre la
récession modérée du début de 2001 et les risques d’affaiblissement ultérieur de l’activité suite aux attaques
terroristes de septembre, la seconde administration Bush a tenté une baisse de l’imposition des plus-values
et l’élimination de la taxation des héritages. Toutefois, ce n’était finalement qu’une tentative de faire passer
des politiques modifiant la répartition des revenus pour des mesures urgentes de stabilisation. Des
gaspillages de temps et d‘énergie parlementaire suffisent à rendre impossible toute réponse ponctuelle de la
politique budgétaire aux fluctuations conjoncturelles.
SECTION 2 : Dépassement des limites de la politique budgétaire
Au cours des dernières années, plusieurs arguments ont été avancés pour remettre en cause le recours aux
politiques budgétaires de stabilisation conjoncturelle. Les modèles nés de la théorie du cycle réel, qui
stipulent que l’économie est toujours dans une situation d’équilibre global concluent à l’inutilité de la politique
budgétaire. Toutefois, ils ne sont guère fondés empiriquement bien que dominant dans la macroéconomie
théorique.
De même, l’hypothèse d’équivalence ricardienne, qui nie tout effet des choix de financement public sur
l’épargne nationale, n’est pas pertinente en pratique.
Seuls les arguments en terme d’économie politique sont beaucoup plus recevables. Ils mettent en doute les
capacités des élus à décider promptement et efficacement des modifications budgétaires souhaitables. Ils
conduisent à la préférence des stabilisateurs automatiques, mais dont la puissance dépend cependant de la
structure des systèmes de prélèvements obligatoires et de dépenses publiques.
1. Les théories macroéconomiques
1.1 Théorie du cycle réel – Anticipation rationnelle
La théorie du cycle réel1 part d’une description de l’économie fondée sur les demandes d’un consommateur
unique, immortel et représentatif qui maximise une fonction d’utilité additive sous un ensemble de contraintes 1 les tests empiriques valident rarement l’équivalence néo-ricardienne, mais elle semble jouer un rôle significatif pour les pays très endettés.
32
perçues. Dans les premières versions, le modèle n’admet qu’un seul équilibre : celui de la concurrence,
d’information et d’anticipations parfaites, appelé « équilibre d’anticipations rationnelles ». Les modèles qui
représentent la théorie sont soumis à des tests empiriques. Or, ces derniers sont intrinsèquement faibles. Les
principaux paramètres sont calibrés. Les modalités de validation de la théorie négligent ainsi la puissance et
le pouvoir discriminant des tests et remettent en cause la théorie.
En outre, les anticipations du consommateur peuvent être affectées par toute sorte de rumeurs, de modes
idéologiques, de manipulations politiques ou d’idées absurdes.
1.2 Equivalence ricardienne
En l’absence de toute modification de l’équilibre épargne-investissement, la politique budgétaire est
effectivement neutre. Par contre, si l’équilibre épargne-investissement change, elle aura des impacts. En
effet, l’anticipation des agents économiques ne peut maîtriser l’ampleur du changement d’équilibre et ne peut
assurer la compensation du montant des dépenses de l’Etat par le montant d’épargne qu’ils entendent
effectuer.
Par ailleurs, il peut y avoir des cas où l’équivalence ricardienne n’est pas vérifiée :
Si les ménages ne sont pas en mesure de mettre en œuvre leur plan optimal de consommation,
parce qu’ils ne disposent pas d’actifs liquides et ne peuvent pas emprunter librement, le surcroît de liquidité
suite à une baisse de l’impôt leur permet de consommer davantage aujourd’hui.
Si le Trésor est considéré comme un emprunteur plus fiable et moins risqué que la plupart des
ménages, alors une émission supplémentaire de dette publique modifie également le comportement.
Si les consommateurs ne sont pas très prévoyants, s’ils sont affectés de myopie, s’ils n’accordent pas
assez d’attention aux intérêts de leurs descendants, ou s’ils tendent à ignorer ou à minimiser les
conséquences futures des choix budgétaires actuels, alors une baisse d’impôts financée par emprunt est
effectivement expansionniste.
Ainsi, l’équivalence ricardienne ne constitue pas une limite significative de la possibilité des politiques
budgétaires.
2. Les stabilisateurs automatiques budgétaires
Le concept de la stabilisation automatique signifie que certaines réactions de la politique budgétaire sont
censées se produire spontanément, de manière endogène sans discussion. Elles sont incorporées dans les
structures organisationnelles existantes.
Le plus connu des stabilisateurs automatiques est l’allocation chômage. Elle implique qu’un choc négatif sur
la demande, qui normalement engendre une contraction de l’emploi, va automatiquement entraîner des
paiements aux nouveaux chômeurs. Ce sont des transferts qui vont soutenir le revenu disponible et la
consommation aboutissant à une chute de l’emploi et de la production moindre qu’en l’absence du système
d’allocation chômage.
Les stabilisateurs automatiques réduisent l’ampleur des variations autour d’une situation médiane mais ils ne
modifient pas les moyennes. Un stabilisateur automatique est donc un dispositif déjà en place dans
1 les principaux instigateurs de cette théorie sont Kydland, Prescott, Lucas, R.King et C.Plosser
33
l’ensemble des politiques publiques qui sert à amortir les variations autonomes, ou autres, de la
demande agrégée dans un sens ou dans l’autre. L’ampleur de stabilisation dont bénéficie une économie
nationale ou d’une zone régionale est alors une retombée fortuite des décisions qui sont prises dans les
départements « affectation des ressources » et « répartition des revenus ». Autrement dit, c’est un sous-
produit non intentionnel de décisions politiques prises pour d’autres raisons. Une division du travail doit donc
s’opérer entre la stabilisation automatique autour d’un niveau moyen et le choix de ce niveau que l’Etat doit
viser de manière délibérée afin de corriger les actions lorsque cela paraît approprié.
La puissance des stabilisateurs automatiques dans un pays fluctue en fonction des évolutions politiques
concernant la répartition des revenus et l’affectation des ressources.
Et les renforcer contribue à l’amélioration des effets escomptés de la politique budgétaire. La reconstruction
de la stabilisation automatique peut se faire par des moyens qui n’ont que des effets minimes sur les choix
politiques sous-jacents. Par exemple, rendre les taux d’imposition et certains transferts aux ménages
variables en fonction de l’activité économique selon des formules préétablies. L’idée est d’introduire des
mécanismes de déclenchement automatique ou de seuil dans certains instruments de dépense publique et
de fiscalité. De cette manière, leur contribution à la demande agrégée est répartie différemment dans le
temps et de manière stabilisante tout en laissant inchangées les valeurs moyennes : ils seront (les
instruments de dépense publique et de fiscalité) ainsi plus expansionnistes quand l’activité économique
faiblira, et plus restrictifs quand elle se raffermira.
SECTION 3 : Les conditions d’efficacité de la politique budgétaire
Compte tenu de ses contraintes et limites, la conduite de la politique budgétaire doit s’accompagner et
s’effectuer sous certaines conditions.
1. Les conditions d’efficacité relatives aux mécanismes de la politique budgétaire
1.1 Propension et élasticité
La politique budgétaire est efficace si l’économie est caractérisée par une forte propension à consommer et
une faible propension à importer. Elle l’est également lorsque la demande de monnaie est fortement élastique
au taux d’intérêt et l’investissement faiblement élastique au taux d’intérêt. Ces conditions permettent au
surplus de revenu engendré par les actions publiques d’avoir effet sur l’économie nationale. Elles favorisent
les producteurs nationaux dans la mesure où la demande supplémentaire escomptée reste orientée sur le
marché national et que les investissements des entreprises ne dépendent fortement de la variation du taux
d’intérêt. Du côté de la demande, la propension à consommer et l’élasticité de la demande de monnaie
élevées assurent une réponse solide aux investissements des entreprises.
1.2 Efficacité et autorités publiques
Dans sa mise en œuvre, la politique budgétaire suppose une grande clairvoyance et une grande probité des
autorités publiques. Ces dernières sont tenues de rester fidèles à l’intérêt général de telle sorte que les
objectifs visés contribuent réellement à soutenir et à améliorer l’économie du pays. Par ailleurs, la
34
clairvoyance est indispensable pour éviter l’erreur dans le choix des politiques économiques adéquates
aux objectifs fixés ; pour cibler le meilleur moment d’intervention, rester sensible aux évolutions de la
conjoncture et corriger dans le échéant les actions effectuées.
1.3 Utilisation du déficit budgétaire discrétionnaire
Le déficit budgétaire discrétionnaire peut être obtenu de deux façons : un accroissement des dépenses à
recettes fiscales inchangées et une diminution des impôts à dépenses publiques inchangées. Historiquement,
la France a eu une préférence pour la première formule avec en conséquence un accroissement tendanciel
du poids des dépenses publiques dans le PIB. Au contraire, les Etats-Unis ont utilisé principalement la
deuxième formule (J.F Kennedy dans les années 1960 et Ronald Reagan dans les années 1980). Or,
l’efficacité de la politique budgétaire semble plus grande dans le second cas que dans le premier.
2. Expériences réussies de la politique budgétaire
Plusieurs pistes ont été expérimentées pour restaurer la soutenabilité, la prévisibilité et l’efficacité de la
politique budgétaire, pour refaire du budget voté par les représentants du peuple un acte qui ne ment pas.
Deux réussites méritent une attention.
2.1 La règle d’or des finances publiques
Au Royaume-Uni, deux règles ont été posées en 1997.
La règle d’or des finances publiques : le déficit ne peut pas dépasser l’investissement brut et l’investissement
net (investissement brut diminué de l’amortissement) au cours du cycle.
Une règle d’endettement ou « règle de l’investissement soutenable » : au cours du cycle, le rapport de la
dette nette au PIB ne doit pas excéder le niveau de 40% (un niveau dit « prudent »). Depuis le milieu des
années 90, l’endettement public du Royaume-Uni en pourcentage du PIB a nettement baissé.
2.2 La voie néo-zélandaise : une approche patrimoniale des finances publiques
La politique budgétaire a pour rôle de faire en sorte qu’une génération transfère à celle qui suit une richesse
nette1 au moins égale à celle dont elle a bénéficié. Cela implique une refonte complète de la comptabilité
nationale et une gestion des affaires publiques orientée par des indicateurs d’efficience et sanctionnée par
des évaluations qui sont réellement effectuées. La Nouvelle-Zélande a commencé cette révolution budgétaire
en 1984. Elle a soumis les décideurs publics à un salaire au mérite. Par exemple, le gouverneur de la banque
centrale était rémunéré en fonction des chiffres de l’inflation. Les services des ministères ont été transformés
en agences autonomes et concurrentes, et surtout elle a insisté sur la transparence des actions publiques.
L’expérience de ce pays a été reprise dans les propositions du FMI.
Bref, malgré des expériences réussies, la politique budgétaire est vivement critiquée, apparaît
impossible et inefficace dans certaines circonstances : économie ouverte, degré d’endettement élevé. Sa 1 actifs publics moins dettes publiques
35
mise en œuvre peut induire assez facilement à l’erreur : erreur sur la nature des chocs et le choix des
objectifs ; elle repose sur des questions d’aléa moral et engendre des situations défavorables à l’économie :
effet d’éviction, effet désincitatif sur l’offre de travail…
Etudier le mécanisme de la politique budgétaire pour dégager les contraintes de son fonctionnement
a permis de voir dans quelles conditions elle serait efficace. Ces conditions relatives et propres à la politique
budgétaire ne sont pourtant suffisantes pour juger son efficacité. Comme elle touche l’économie dans son
ensemble et englobe toute l’activité de l’Etat, son efficacité doit être également évaluée à travers ses impacts
et les échelons suivant lesquels ces derniers sont transmis.
36
La politique budgétaire a pour instruments les recettes et les dépenses publiques. Or, les mêmes
outils sont utilisés par l’Etat pour réaliser ses fonctions1 : l’allocation des ressources et la répartition de la
richesse. Ainsi, agir sur le budget a certainement des impacts sur la fonction d’allocation et de répartition. En
prolongeant cette idée, mener une politique budgétaire pourrait se traduire également par réaliser ces deux
fonctions de l’Etat ce qui amène à étudier ces deux rôles attribués à l’Etat.
SECTION 1 : L’allocation des ressources
La fonction d'allocation des ressources consiste à rétablir un usage des ressources optimal au sens de
Pareto dès que le jeu spontané des échanges et des marchés s'écarte de cet optimum.
1. Les justifications de l’intervention de l’Etat dans l’allocation des ressources.
Le processus du marché n’opère pas toujours une allocation optimale des ressources. L’Etat doit alors
prendre des mesures correctives afin d’assurer une allocation correspondant aux préférences de toute la
collectivité. Cette intervention de l’Etat est nécessaire dans les situations suivantes :
1.1 Les situations de rendements décroissants
Selon la théorie microéconomique, la concurrence oblige à pratiquer des prix inférieurs au coût moyen de
production lorsque les rendements de production sont croissants. Des activités utiles à l’économie risquent
alors de disparaître : soit parce qu’elles ne sont plus rentables, soit parce qu’elles ne peuvent être
maintenues que par un monopole ou un oligopole. L’Etat est censé intervenir pour sauvegarder des
productions, ou pour réguler les actions des monopoles (ou oligopoles) dans un sens conforme à l’allocation
efficace des ressources.
C’est le cas des industries de réseau : la distribution d’électricité, les réseaux ferroviaires …
1 Selon Musgrave, l’Etat doit assumer trois fonctions : l’allocation des ressources, la répartition de la richesse et la stabilisation de l’économie. Cette dernière fonction peut être effectuée au moyen de la politique budgétaire, et de la politique monétaire. Mais comme la présente étude se focalise uniquement sur la politique budgétaire, l’on s’est permis d’omettre la fonction de stabilisation déjà développée dans les pages précédentes.
CHAPITRE 3 : LES PROLONGEMENTS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
37
1.2 Les externalités ou effets externes
L’externalité est une situation dans laquelle les choix d’un individu modifient le bien-être des autres individus
sans que les mécanismes du marché conduisent cet individu à tenir compte de ces effets sur la collectivité.
L’effet peut être positif (économie externe) ou négatif (déséconomie externe). Les dépenses des individus
pour leur éducation ou leur santé sont sources d’externalité positive dans la mesure où elles ont des effets
bénéfiques pour la collectivité (amélioration de la productivité …) Selon l'analyse de Pigou (l'Économie du
bien-être, 1920), les individus ne considèrent pas en général les coûts et les avantages sociaux (pour la
collectivité) mais uniquement les coûts et avantages privés (pour eux seuls), ils effectuent ainsi des choix qui
conduisent à la surproduction des externalités négatives et à une production sous-optimale des biens et
services occasionnant des effets externes.
1.3 Les biens collectifs purs
Ce sont des biens dont la satisfaction obtenue par un consommateur quelconque est indépendante de son
apport. Le consommateur est un individu parmi beaucoup d'autres et sa contribution ne couvre qu'une petite
partie du coût total. Par exemples, un projet de régulation des crues dont toute une région tire l'essentiel des
bénéfices, ou une campagne de santé publique qui améliore le niveau sanitaire général de toute une
population, ou encore des dépenses destinées à financer le système judiciaire qui assure la sécurité
intérieure et garantit l'application des obligations contractuelles. Tout cela contribue au bien-être de
l'ensemble de la collectivité. Tous ceux qui vivent dans la zone concernée, ou au sein de la société dans
laquelle ces services sont assurés, en tirent avantage. Certains peuvent en bénéficier plus que d'autres, mais
chacun sait que les avantages qu'il tire ne sont pas liés à sa propre contribution. L'Administration doit donc
intervenir et imposer des obligations.
1.4 Les biens tutélaires
Ce sont des biens qui sont spontanément produits sous des formes et dans des proportions conformes à la
demande effective des utilisateurs. Ils sont donc soumis au principe d’exclusion et sont satisfaits par le
marché. Ils deviennent des besoins collectifs lorsque l'autorité publique considère que leur intérêt public est
tel qu'ils sont satisfaits par le budget de l'État, en sus de ce qui est fourni par le marché et payé par des
acheteurs privés. L’Etat impose ainsi un usage plus important ou au contraire plus modéré. Les prestations
publiques consacrées à la satisfaction des besoins tutélaires peuvent être les repas fournis aux écoles par la
collectivité, les logements à faibles loyers subventionnés, l’éducation gratuit, les soins de santé gratuits …Et
la satisfaction des biens considérés comme indésirables peut être découragée par des taxes dissuasives
(tabac, alcool,…).
2. Modalités d’action
L’objectif ultime étant l’optimalité de l’allocation des ressources entre les individus, l’Administration opère de
deux manières.
38
D’une part, les autorités publiques effectuent des ajustements de l’affectation des ressources opérées
par le marché pour une satisfaction optimale pour tous. Et d’autre part, elles font des ajustements sur
l’affectation faite par le secteur privé pour corriger les choix individuels. En effet, les consommateurs préfèrent
utiliser autrement leur argent justifiant l’intervention de l’Etat et les biens tutélaires.
3. Le financement de la satisfaction des besoins collectifs
Les biens et les services nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs doivent être imputés aux recettes
générales de l'État. Ils doivent être fournis à l'utilisateur sans qu'il ait rien à payer directement, mais leur
production n'est pas pour autant nécessairement placée sous l'autorité directe, ou sous le contrôle de l'État.
Les impôts fixés par le service Allocation sont destinés à couvrir le coût des biens et services publics. La
répartition de ces impôts peut être dégressive, proportionnelle ou progressive. Étant donné que les impôts
doivent exprimer l'évaluation individuelle des besoins collectifs purs, fondée sur une répartition appropriée
des revenus, elle dépend de l'élasticité-revenu des besoins sociaux. Si cette élasticité tend, comme dans la
plupart des cas, à être égale à un, la contribution fiscale sera proportionnelle ; si elle est supérieure à un, la
contribution fiscale sera progressive ; et si elle est inférieure à un, la contribution fiscale sera dégressive.
4. La fonction dépenses et impôts du service Allocation
Si la satisfaction d'un besoin collectif donné soit décidée, et que le coût des prélèvements de ressources
nécessaires est imputé à une certaine catégorie d'individus, l’Administration doit déterminer la manière dont
elle va procéder.
Lorsque des impôts sont levés, la demande privée baisse et des ressources sont dégagées. Lorsque les
recettes sont dépensées, il se produit un transfert de ressources de l'usage privé vers l'usage public. Le
résultat souhaité, en termes de transfert de ressources est obtenu dans les deux cas, mais la répartition des
coûts est indépendante des ressources particulières qui sont transférées. Cette répartition peut être effectuée
de toutes les manières possibles. La taxation des achats est un mécanisme de transfert des ressources qui
permet donc une allocation des coûts relativement indépendante de la répartition de la propriété des
ressources à transférer. On peut voir l'ensemble de ce processus comme une combinaison entre un transfert
direct de ressources compensé par un système fiscal destiné à obtenir l'allocation des coûts souhaitée. Pour
le service Allocation, la nécessité de parvenir à une répartition des coûts qui soit indépendante du transfert de
ressources concerné, est la fonction et la raison d'être de la fiscalité.
La nécessité d’un budget équilibré
La tâche fondamentale du service Allocation consiste à choisir entre différentes possibilités d'utilisation des
ressources. II s'agit essentiellement d'un problème de coût d'opportunité. Si des ressources doivent être
utilisées pour satisfaire certains besoins collectifs, elles ne seront pas disponibles pour satisfaire d'autres
besoins, collectifs ou privés. Au sens fondamental de coût d'opportunité, le budget du service Allocation doit
toujours être en équilibre. La quantité de ressources retirée à l'usage privé doit être égale à la quantité de
ressources ajoutée à l'usage public.
39
Il ne faut pas en conclure pour autant que le budget du service Allocation doit toujours être équilibré, au
sens où les dépenses correspondraient aux recettes fiscales. L'équilibre exprime l'équilibre réel sous-jacent
entre les bénéfices tirés de la satisfaction des besoins collectifs, et le coût d'opportunité qui résulte de la
suppression de ressources destinées à la satisfaction de besoins privés.
SECTION 2 : La répartition des ressources
En établissant le budget du service Allocation, il existe un état de la répartition qui est souhaitable ou
approprié.
Le service Répartition a pour mission de déterminer ce bon état de la répartition et de parvenir à l’équité
sociale : l’état de la répartition le plus souhaité.
Selon Samuelson, la séparation entre la fonction d'allocation des ressources et celle concernant la répartition
n’est pas possible. En effet, le seul fait de produire des biens publics modifie la distribution du bien-être dans
la population. Par ailleurs, la stabilisation de l'économie est rarement neutre en matière de répartition des
revenus et des richesses. En fin de compte, dans la mesure où la quasitotalité des interventions de l'État
modifient la répartition du bien-être dans la population, on peut imaginer que cet effet sur la répartition
constitue le seul but effectif de l'État, but éventuellement maquillé par des arguments présentés en termes de
stabilisation conjoncturelle ou d'allocation efficace des ressources.
1. Le processus de transfert fiscal
Dans une économie de marché, la répartition des revenus et des richesses dépend d'un certain nombre de
facteurs qui entraîne la répartition à un niveau d’égalité ou d’inégalité. La législation des successions, la
répartition des capacités naturelles, la présence d'établissements scolaires et la structure des marchés sont
des exemples de ces facteurs. Le système d'impôts et de transferts de la fonction de répartition permet de
mettre en place un mécanisme qui puisse corriger cet état de la répartition, de manière à ne provoquer aucun
dérangement et à nuire le moins possible à un fonctionnement efficace de l’économie. Il existe par ailleurs
d’autres moyens de corriger cet état. Imposer un salaire minimum, subventionner certaines cultures, instaurer
des barrières douanières, réglementer la concurrence commerciale, toutes ces mesures, et bien d'autres,
constituent des politiques dont l'incidence sur la répartition est importante. Elles ont dans une large mesure la
répartition pour objectif.
Les économistes ont cependant, a priori, une préférence pour l'approche budgétaire. Agir sur le budget est
également plus efficace, dans la mesure où cela permet de toucher tous les membres d'un groupe donné, et
pas seulement ceux qui exercent des activités spécifiques. Contrairement aux dépenses et aux recettes de la
fonction d’allocation, destinées à faire passer les ressources de la satisfaction des besoins privés à celle des
besoins collectifs, les taxes et les transferts du service répartition ont pour objectif de faire passer la
jouissance des ressources d'un individu à un autre.
40
2. Relation à la fiscalité de la fonction d’allocation
Les prélèvements fiscaux effectués par le service allocation peuvent être progressifs, proportionnels ou
dégressifs, en fonction de l'élasticité-revenu des besoins sociaux. Le mécanisme de transfert fiscal du service
répartition peut être également progressif ou dégressif, en fonction du type de correction que l’Etat veut
apporter à la répartition. L'état approprié de la répartition, déterminé par le service répartition est défini par les
revenus perçus après déduction des impôts - ou addition des transferts - fixés par ce service.
Les budgets des deux services sont interdépendants. En effet, le programme prévu par la fonction allocation
dépend de la structure de la demande effective établie par les ajustements du service répartition. Et le
programme de ce service dépend de la répartition de la rémunération sur le marché des facteurs de
production déterminée par la fonction allocation. Des dispensaires caritatifs gratuits peuvent être fournis, ou
des subventions accordées à des habitations bon marché. Ce sont des familles à faibles revenus qui en tirent
les avantages. Ce programme a un caractère double. Il peut être considéré à la fois comme des opérations
du service Allocation, destinées à satisfaire des besoins tutélaires, et comme des opérations du service
Répartition, destinées à corriger la répartition des revenus. De même, les mêmes objectifs sont atteints en
attribuant des subventions monétaires individuelles, à condition que les bénéficiaires utilisent cet argent
conformément à l'usage qui en a été fixé. On peut donc considérer les prestations en nature comme des
dispositifs modifiant la répartition, et soumis à certains impératifs d'utilisation des subventions reçues. La
Répartition doit alors tenir compte des effets du financement des besoins tutélaires par le service Allocation
sur la répartition. Et le service Allocation, quand il satisfait les besoins tutélaires, doit tenir compte des
prestations en nature fournie par le service Répartition destinées à corriger la répartition.
SECTION 3 : Les interventions de l’Etat dans le secteur agricole
Il existe un très large éventail d’instruments auxquels les gouvernements peuvent recourir pour atteindre leurs
objectifs en matière d’agriculture. Certains de ces instruments ont pu faire l’objet de contestations au sein de
l’OMC. Ces instruments doivent généralement être combinés pour obtenir l'impact souhaité. On constate
ainsi que l’efficacité des politiques agricoles visant à développer les productions nationales augmente lorsque
ces politiques s’accompagnent de restrictions d’accès au marché intérieur aux importations de produits
agricoles étrangers. L'expérience montre aussi que les mesures de protection ne sont généralement pas
efficaces si elles ne sont pas associées à des mesures de soutien interne appropriées. Autre illustration,
l'interdépendance entre agriculture et activités non agricoles dans les zones rurales : la mise en œuvre
parallèle de ces deux types d’activités apparaît souvent nécessaire pour permettre aux familles rurales non
agricoles d’obtenir des emplois et des revenus non agricoles.
1. Les interventions concernant les échanges
1.1 Les barrières aux importations tarifaires et non tarifaires
Une politique agricole se complète d’une politique commerciale, ou tout au moins les choix de politiques
agricoles doivent se refléter dans la politique commerciale pour assurer une cohérence entre politique
agricole et politique commerciale. Dans le but de préserver et de développer la production nationale ou
41
régionale, un gouvernement, ou une organisation régionale, peut ériger des barrières commerciales
pour limiter la quantité de marchandises agricoles importées, c’est le cas des quotas d’exportation. Ces
quotas peuvent être appliqués de manière saisonnière, pendant la période de mise e arche des produits
locaux. Le gouvernement peut aussi établir un tarif douanier visant à augmenter le prix des produits intérieurs
importés. Ces barrières jouent toutes deux en faveur des producteurs nationaux.
En 1998, le Kenya connaît un afflux d’importations de lait en poudre à bas prix. En réponse aux pertes subies
par les producteurs laitiers locaux et pour réduire la dépendance d’un pays autrefois autosuffisant en lait, le
Gouvernement décide de doubler les droits de douane (de 30 à 60 %). À partir de 2001, après l’instauration
de droits de douane plus élevés, la production redémarre et le secteur laitier national retrouve sa santé.
Le quota d’importations est utilisé en 2005 au Cameroun dans le secteur avicole, lorsque le Gouvernement
fixe le maximum des importations de volailles à 5 000 tonnes, pour la période allant de septembre 2004 à
mars 2005. Cette mesure s’accompagne de l’instauration de fortes taxes sur le poulet importé, avec des
effets très positifs sur la capacité de production locale qui augmente alors fortement.
Le système des fourchettes de prix (ou bandes de prix) est un mécanisme qui autorise une variabilité des
droits de douane sur les importations de produits agricoles spécifiques. Lorsque le prix des produits importés
se situe à l’intérieur de la fourchette, les droits de douane sont fixes. S’il dépasse la limite supérieure, les
droits de douane varient à la baisse. En dessous de la fourchette, les droits de douane varient également,
mais à la hausse. En d’autres termes, plus le prix du produit importé est élevé, moins les droits de douane le
sont ; plus le prix du produit importé est faible, plus les droits de douane seront élevés.
1.2 L’organisation des marchés
Les gouvernements peuvent aussi intervenir sur les prix et réguler le marché. Les offices de
commercialisation (marketing boards) visent la stabilisation des prix en garantissant le prix d’achat aux
producteurs. Des organismes publics peuvent aussi agir directement sur les marchés par des politiques de
stockage : on se sert alors des stocks pour maintenir le cours du marché à un certain niveau, un prix
plancher, afin d’encourager la production locale. Des prix plafonds pour encourager la consommation.
1.3 Les règlements sur la sécurité sanitaire
Garantir la sécurité sanitaire et la qualité des aliments est un élément important des politiques agricoles.
L’investissement pour parvenir au respect de normes élevées, tant du point de vue de la qualité des produits
que de leur stockage, est cependant coûteux et long. Ces normes sont importantes non seulement pour la
consommation locale, mais aussi pour répondre aux critères des pays importateurs et ainsi faciliter l'accès
aux marchés extérieurs. Les règles sanitaires et de sécurité protègent aussi les citoyens d’importations qui ne
répondent pas aux normes et sont impropres à la consommation (aliments), ou qui menacent
l'environnement.
42
2. Les interventions auprès des agriculteurs et mesure environnementale
2.1 Le soutien aux revenus des agriculteurs
Les gouvernements peuvent contribuer à fournir un revenu minimum garanti aux agriculteurs grâce à des
versements d’aides directes. Ce type d’aide peut être ciblé sur des zones spécifiques moins favorisées ou
attribué avec des conditionnalités, par exemple l’utilisation de pratiques respectueuses de l'environnement.
Ce revenu minimum garanti est coûteux budgétairement pour les États qui n’en pas les moyens et reste rare
dans les pays en développement. Plus indirectement, les gouvernements soutiennent les revenus agricoles
par l’usage de différents instruments : programmes d'aide pour encourager le développement agricole et rural
; aide à la réforme et à la restructuration de l’agriculture ; contrôle sanitaire. Une autre manière pour les
gouvernements de soutenir les revenus agricoles consiste à soutenir les mécanismes d'assurance en cas de
catastrophes naturelles, d’épidémies parasitaires ou de chutes des cours du marché.
2.2 Les infrastructures rurales
Les infrastructures constituent un instrument essentiel de politique agricole. L’accessibilité des zones rurales
permet aux agriculteurs d’être reliés aux marchés, elle stimule la productivité, la commercialisation des
produits et l’emploi rural. La faiblesse et l’inadaptation des infrastructures rurales constituent des obstacles
majeurs à la compétitivité des agricultures africaines, tant sur les marchés intérieurs qu’internationaux.
L’amélioration, le développement et l’entretien des routes rurales sont essentiels ainsi que la fourniture
d’infrastructures de base pour favoriser l'investissement du secteur privé dans la commercialisation, le
stockage et la transformation des aliments. Les infrastructures (totalement ou partiellement) publiques
peuvent inclure les périmètres irrigués, l’accès à l'eau et l’énergie.
2.3 La fourniture de services, recherche, formation
Les politiques de l’Etat peuvent aussi contribuer à faciliter l’accès à l’information et à la communication :
l‘amélioration des moyens de subsistance et de la sécurité alimentaire par le biais d’investissements sur
l’exploitation, dépend, pour les petits agriculteurs, de leur accès à des savoirs adaptés. Pour ce faire,
l’élaboration et la diffusion des connaissances, par le biais en particulier de systèmes qui renforcent les liens
entre agriculteurs, enseignants en agriculture, chercheurs, vulgarisateurs et communicateurs, apparaissent
importants. Cela renvoie à la fois aux mesures qui peuvent être prises en matière de recherche pour
améliorer les techniques agricoles durables, et à la vulgarisation et la formation agricole pour améliorer le
niveau de base de connaissances des agriculteurs.
L’Etat doit apporter son appui dans la promotion des recherches dans le secteur agricole. Selon la Théorie de
la croissance endogène de Paul Romer, la variation des dépenses engagées dans la recherche et
développement favorise durablement la croissance. Ces dépenses ont des effets non seulement sur le
secteur agricole mais aussi sur d’autres secteurs qui lui sont rattachés : on parle d’effets externes positifs. La
création et la diffusion des technologies agricoles (vulgarisation, recherche) doivent donc être multipliées.Les
mesures concernant le crédit, la fourniture d’intrants, l’aménagement des bassins de production (par exemple
43
des schémas d’irrigation), constituent une autre aide essentielle de l’Etat. Pour les intrants, notamment
les semences améliorées, il peut s’agir de les subventionner, voire de les distribuer gratuitement.
2.4 Le soutien aux organisations paysannes
Une assistance spécifique peut être fournie pour encourager les agriculteurs à s’organiser et renforcer les
organisations paysannes existantes. Cette aide peut aussi être destinée aux organisations du secteur de
l’exportation, via un appui à l’amélioration de la qualité et à la promotion des produits agricoles (création d’un
label par exemple).
2.5 La préservation de la durabilité environnementale
Les ressources naturelles mondiales, dont les ressources agricoles (terre et eau), sont pour l’essentiel non
renouvelables. Tout en encourageant et en augmentant la productivité, les politiques agricoles établies par le
gouvernement peuvent également faire en sorte que cet appui ne se fasse pas au détriment de la pérennité
de ces ressources. Elles peuvent proposer des systèmes efficaces de gestion des ressources naturelles. On
peut alors également soutenir les agriculteurs par le biais de règlements les aidant à réaliser des
investissements durables mais coûteux qui respectent l’environnement. Les politiques foncières et de gestion
de l’eau peuvent garantir l’accès et les droits sur ces ressources, et promouvoir des pratiques de gestion
durable.
L’intervention de l’Etat sur le secteur agricole au moyen du budget est alors large, touchant l’amont (soutien
aux revenus des agriculteurs, infrastructures rurales, recherche…) et l’aval de la production (organisation des
marchés, mesures concernant les échanges commerciaux). C’est pourquoi il existe un éventail de politiques
que l’Etat peut mener en faveur du secteur agricole. Pour juger l’efficacité de ces politiques et pour savoir si
l’utilisation du budget de l’Etat peut être bénéfique à la population agricole des PED, la partie suivante étudie
le cadre dans lequel ces politiques sont effectuées : le contexte de la politique budgétaire, le contexte du
secteur agricole et les finances publiques dans les pays considérés.
44
Deuxième Partie
L’INEFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT
45
La politique budgétaire pourrait-elle être bénéfique à l’économie des PED ? Quelles sont les contraintes de
son adoption et de sa mise en œuvre ?
SECTION1 : Les contraintes de la conduite de la politique budgétaire 1. Les critiques valables de la politique budgétaire dans les PED
1.1 La méfiance envers les responsables politiques et le processus politique
La vision iréniste des décideurs est fortement valable pour le cas des pays sous-développés. Les hommes
politiques sont incompétents et opportunistes ; leur confier le pouvoir de manipuler le budget de l’Etat risque
de détériorer davantage l’économie. Diverses raisons peuvent expliquer l’incompétence en matière
d’élaboration de la politique budgétaire. Le processus politique peut être erratique, soumis au jeu fluctuant
des groupes d’intérêt. De surcroît, la macroéconomie est complexe, particulièrement dans ces pays, où les
hommes politiques n’ont pas fréquemment une connaissance suffisante pour avoir des sentiments éclairés à
son égard. Ces décideurs sont alors une proie facile pour des conseillers indélicats qui leur proposent des
solutions incorrectes mais superficiellement attrayantes à des problèmes complexes. Quant à l’opportunisme,
c’est un fait reconnu pour les dirigeants des pays pauvres effaçant complètement l’intérêt pour le
développement des nations. L’opportunisme apparaît lorsque les objectifs des responsables économiques
vont à l’encontre du bien-être des citoyens. Certains économistes redoutent que les hommes politiques
utilisent en général les politiques macroéconomiques pour poursuivre leurs propres objectifs électoraux. Si
les citoyens votent sur la base des conditions économiques au moment des élections, les hommes politiques
sont tentés de mener des politiques susceptibles de générer des conditions économiques favorables à
l’approche des élections. Ce phénomène peut être rencontré aussi bien dans les pays développés que les
pays sous-développés. On peut imaginer par exemple un dirigeant qui suscite une récession juste après avoir
réduit l’inflation pour pouvoir stimuler ensuite l’économie à l’approche des élections suivantes afin de réduire
le chômage. De cette manière, le jour de l’élection il pourra présenter un bilan positif puisque le taux
d’inflation et le chômage seront faibles. Cette manipulation de l’économie en vue de gains électoraux est
appelée « cycle électoral ». L’opportunisme peut se traduire aussi par un simple détournement des dépenses
pour les besoins particuliers des dirigeants qui est un cas fréquent dans les PED.
1.2 Contraintes de solvabilité et crédibilité
Le niveau d’endettement élevé des pays pauvres et la défaillance de l’épargne publique et privée ne leur
laissent pas des marges de manœuvre pour conduire une politique budgétaire. D’après la BM, la dette des
CHAPITRE 1 : LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT
46
PED s’élève à 2450 milliards de dollars en 2001 alors qu’elle était de 560 milliards de dollars en 1980.
Dans le même temps, ces pays ont remboursé 3400 milliards de dollars à titre d’intérêt ou d’amortissement.
Ainsi, ils ont payé six fois leur dette de 1980 pour se retrouver quatre fois plus endettés.
1.3 Degré d’ouverture
C’est une limite valable de la conduite de la politique budgétaire pour le type de pays étudiés. La satisfaction
des besoins est fortement dépendante des importations ce qui lèse les producteurs nationaux.
2. L’économie des PED et les limites de la politique budgétaire
2.1 Financement de la politique budgétaire : difficulté de financement interne, risque d’inflation
L’émission de bons du Trésor dans des pays où il n’existe pas un marché monétaire et où l’épargne
privée est dérisoire, ou plus orientée vers les pays extérieurs que vers le marché intérieur a très peu de
chance de succès. Les dépôts des agents économiques qui assurent des liquidités consistants au Trésor
public des pays développés sont insignifiants en pays sous-développés. Cela est imputable à l’insuffisance
de l’épargne mais également l’absence ou la mauvaise organisation des organismes chargés de drainer
l’épargne nationale (Caisse d’épargne notamment). Il est vrai que des efforts sont accomplis dans les Etats
qui sont conscients de l’importance de telles institutions mais il reste encore à faire. Le financement de la
politique budgétaire pose alors un problème majeur, non seulement du côté de l’emprunt auprès des agents
nationaux mais également le financement par création monétaire
Dans les pays sous-développés non industrialisés, le processus inflationniste est facilement
déclenché. L’augmentation de la demande n’a pas l’avantage de s’adresser à une économie nationale mais à
des offres de l’extérieur. Les disponibilités en devises sont limitées pour payer l’extérieur. L’offre en question
retarde par rapport à la demande et la hausse des prix est inévitable d’autant plus que l’augmentation du
volume des revenus distribués favorise notamment les couches déjà privilégiés en économie sous-
développée. Ces classes ne consomment que fort peu la production nationale. Par suite du phénomène
d’imitation de Duesenberry, leur demande sollicite des produits étrangers additionnels qui vont se heurter au
mur de la devise étrangère. D’où un nouveau facteur de hausse de prix qui s’ajoute au facteur initial.
Dans les PED où les capacités de production sont absentes, l’épargne à réaliser au niveau de l’Etat, la
majorité des individus étant pauvres, l’endettement (surtout extérieur) et surtout la création monétaire sont
difficilement envisageables même dans des conditions étudiées et favorables au développement de
l’économie nationale. Dans tous ces pays, on a les mêmes données : faiblesse de l’infrastructure, inélasticité
de l’offre de produits agricoles, quasi-inexistence des industries d’équipement…Les mécanismes de l’inflation
ont lieu dans ce cadre. Le phénomène devient plus grave si la déthésaurisation accélère la hausse des prix.
Dans ce cas, les agents ont besoin de plus d’argent pour acheter la même quantité de biens et la spéculation
à la hausse incite certains à la « réalisation de leurs liquidités », au stockage ou à la construction immobilière.
Par ailleurs, si l’Etat entreprend une hausse des dépenses, compte tenu de la dépendance de
l’économie envers les importations, il sera obligé par la suite de recourir à l’emprunt pour financer les
importations supplémentaires. En conséquence, l’Etat aggrave son niveau d’endettement.
47
2.2 Effet multiplicateur
Lorsque le déficit est structural, la réduction des dépenses est très délicate bien que le volume des dépenses
excédentaires est élevé eu égard au volume du revenu national. Le déficit structural est le cas typique des
pays en développement. Or dans ces pays, l’effet reproductif des dépenses publiques, leur coefficient de
multiplication est irremplaçable par des dépenses privées faute d’épargne suffisante et d’initiatives privées
dignes de ce non. L’effort et l’intérêt porté à l’accroissement de l’activité économique et de la richesse
nationale sont absents et abandonnés au profit des intérêts individuels. L’utilisation des liquidités
supplémentaires à des dépenses de pure consommation entraîne les conséquences néfastes dénoncées par
les classiques. Mais lorsque c’est l’investissement qui devient l’objet de mesures nouvelles, alors la politique
budgétaire sera bénéfique pour l’économie nationale.
Tableau 1 : Taux d’épargne intérieur en Afrique Subsaharienne, en pourcentage du PIB GROUPE DE PAYS 1997-2002 2005-2007 Ensemble des pays 18,1 23,8 Pays exportateurs de pétrole 28,2 39,9 Pays à revenu intermédiaire 19,3 19,3 Pays à faible revenu 7,1 10,0 États « fragiles » 14,4 8,3 Source : FMI 2008, tableau SA7. Note : La Banque mondiale considère qu’un État est « fragile » lorsqu’il est incapable d’assurer la sécurité physique de ses habitants,
qu’il n’est pas doté d’institutions politiques légitimes, que sa gestion économique n’est pas saine et qu’il n’offre pas de services sociaux à
sa population.
Pour l’Afrique Subsaharienne, le taux d’épargne est surtout élevé pour les pays exportateurs de pétrole
(28,2%) et a connu même une hausse durant la période 2005-2007 pour atteindre 39,9% ; tandis que pour
les pays à faible revenu, il n’est que de 7,1%. Si les Etats fragiles ont connu un taux d’épargne assez élevé et
supérieur à celui des pays à faible revenu durant la période 1997-2002, il a été réduit presque de moitié
durant la seconde période : allant de 14,1% à 8,3%. Pour les pays à revenu intermédiaire, le taux d’épargne
n’a pas changé entre les deux périodes considérées. Ainsi, le tableau montre que ce sont les pays
exportateurs de pétrole qui ont le plus de possibilité d’accroître le niveau d’épargne grâce aux bénéfices tirés
des entreprises pétrolières.
3. Limites de la politique de relance keynésienne dans les PED
3.1 L’économie des pays en développement
Les économies des pays sous-développées et en développement sont-elles keynésiennes ? La question
semble mal posée et les discussions n’aboutiront pas à une réponse claire. En effet, les économies sous-
développées sont des économies de sous-emploi chronique des hommes, mais dans lesquelles les capitaux
48
et les machines font défaut. Dans ces pays, il s’agit de créer, de mettre en place une infrastructure et
non de remettre en marche une capacité de production inutilisée. La création de monnaie peut dans ces
conditions être catastrophique. L’emprunt extérieur est presque inévitable ; la manipulation du déficit
budgétaire peut être bénéfique à condition qu’il contribue au développement économique. Par exemple, si le
déficit budgétaire n’est pas en rapport avec un effort d’investissement mais avec le refus de certains groupes
(fonctionnaires, militaires) à très faible productivité de voir leurs revenus diminués. Si l’Etat finance ce déficit
en émettant de la monnaie, une hausse des prix avec des inégalités sectorielles diminuera le revenu réel
d’autres groupes. Si le déficit profite aux hauts fonctionnaires civils et militaires ou au profit des entrepreneurs
et commerçants créanciers, c’est la demande en biens et services de luxe ou les placements spéculatifs qui
augmentent plutôt que la demande des produits agricoles.
3.2 Le déficit systématique dans les pays sous-développés
Le concept de déficit systématique a été développé par W.Beveridge sur la base des théories keynésiennes.
Le déficit budgétaire est conçu comme un moyen d’assurer l’expansion de l’économie en période de
chômage et d’atteindre le plein emploi. Elaborée en période de crise dans les pays développés, cette théorie
ne peut cependant s’appliquer aux économies des pays sous-développées. En effet, le chômage est un fait
dominant dans ces pays. La réduction du chômage suppose un emploi rationnel de l’investissement et des
dépenses que les particuliers ne font pas s’ils sont abandonnés à eux-mêmes. L’Etat doit alors corriger les
erreurs. Cette action doit se développer sur deux plans : accroître la demande globale de biens des
particuliers pour amorcer le mécanisme économique, et réaliser des investissements pour pouvoir répondre à
cet accroissement de la demande par une production accrue.
Cela suppose une augmentation des dépenses et une diminution des recettes.
La réduction des impôts favorise l’accroissement de la consommation des particuliers et facilite l’activité des
entreprises, le développement des allocations accroît la demande de biens de la part des personnes à
revenus trop faibles.
Le recours à l’emprunt permet d’orienter les sommes thésaurisées par les particuliers vers des
investissements productifs. Ces mesures entraînent les finances publiques à un déficit qui va développer la
production et mettre fin progressivement au chômage.
Or, ce schéma doit être corrigé dans les PED où l’épargne privée est faible ou expatriée par les
classes riches. L’épargne nationale est donc souvent remplacée par l’emprunt à l’étranger. Cet emprunt peut
être souscrit par un Etat ou des organismes publics étrangers, ou par le public des pays où il existe une
épargne abondante.
SECTION 2 : Contexte de la politique budgétaire – Cas de l’Afrique
1. Rôle de la politique budgétaire et secteur public
1.1 La politique budgétaire
La politique budgétaire peut constituer un important moyen d'intervention à court, moyen et long terme. À
court terme, l’augmentation des dépenses publiques peut compenser le recul des dépenses privées
49
intérieures ou de la demande d'exportations, empêchant ainsi des pertes de production occasionnées
par une demande globale insuffisante. À moyen terme, cette politique conjoncturelle peut servir d'instrument
anticyclique permettant de réduire les fluctuations de la production et de maintenir celle-ci près de son niveau
potentiel de croissance. Á long terme, l'investissement public contribue à relever le taux potentiel de
croissance grâce à l'accroissement des capacités de production et à l'abaissement des coûts.
Ces rôles sont complémentaires. L'investissement public créé la possibilité d'accélérer la croissance. Mais il
faut une politique budgétaire anticyclique permettant d’exploiter le potentiel qu’offrent ces investissements
afin qu’il ne deviennent pas des capacités de production inutilisées. Par conséquent, pour qu'elles constituent
un instrument de politique efficace, les dépenses publiques doivent pouvoir se prêter à des ajustements en
cas de fluctuations à court terme de l'économie. En général, ce sont les dépenses courantes des
administrations qui s’ajustent facilement que les dépenses d'équipement. Ainsi, les fonctions à court et
moyen terme de la politique budgétaire sont remplies par le biais des dépenses courantes et la fonction à
long terme par le biais des dépenses d'équipement.
1.2 Facteurs structurels
Après la Seconde Guerre mondiale, il était généralement admis que la politique budgétaire devait servir à:
maintenir l’économie proche de son potentiel de croissance à court terme et renforcer la croissance à long
terme.
Des doutes ont été cependant émis sur l’efficacité de fonctionnement de la politique budgétaire dans
PED à cause de facteurs structurels qui pèsent sur leurs économies. Par exemple, dans une économie
agricole, les conditions climatiques peuvent rendre l'offre globale extrêmement inélastique. En outre, la
politique budgétaire expansionniste risque fort d’entraîner un déficit commercial insoutenable car ces pays
présentent une élasticité relativement forte des importations par rapport à la croissance. De plus la politique
budgétaire active peut être détournée de son rôle technique de gestion de la demande à cause de la
tendance à des dépenses excessives pour pouvoir bénéficier de soutiens politiques. Bref, les économistes de
l'après-guerre ont accepté le principe d'une politique budgétaire active mais avec une utilisation limitée
résultant de leur scepticisme.
Une condition nécessaire pour appliquer une politique budgétaire passive est que le marché génère
automatiquement un résultat souhaitable pour la collectivité, c'est-à-dire maintenir l'économie proche de son
niveau potentiel de production, en minimiser les fluctuations et favoriser la croissance à long terme.
1.3 L’éviction de l’investissement
L’hypothèse selon laquelle augmenter les ressources, soit par l'imposition, soit par l'emprunt a un effet
"d’éviction" de l'investissement du secteur privé est une question empirique à propos de laquelle on ne peut
tirer aucune conclusion générale. Selon la théorie économique, il en est ainsi dans une conjoncture
caractérisée par une ressource limitée et la concurrence entre les dépenses du secteur public et celles du
secteur privé pour obtenir cette ressource. En cas de sous-utilisation généralisée des ressources, comme
dans la plupart des pays africains, les ressources ne sont pas limitées, au sens technique, et "l'éviction" ne se
50
produit pas. En effet, c’est le contraire qui peut se produire: les dépenses publiques, en augmentant la
demande ou en complétant directement l'investissement privé peuvent avoir un effet "d'attraction" des
dépenses privées, soit directement, soit indirectement par le biais de la demande globale.
Même dans la situation où il y a une ressource limitée et une éviction, un investissement public
supplémentaire peut être souhaitable dans l'intérêt général, s'il présente par rapport à l'investissement du
secteur privé, un ratio capital/production plus faible, créant davantage d'emplois et de croissance pour
chaque dépense en capital.
Ces arguments concrets en faveur des interventions du secteur public sont fréquemment rejetés dans
le contexte africain où l'on soutient que la corruption et l'inefficacité rendent les augmentations de dépenses
publiques peu souhaitables pour la collectivité.
Ce qui est important, c'est l'orientation appropriée de la politique budgétaire dans les conditions économiques
du moment. S'il faut une politique budgétaire expansionniste à court terme comme solution technique à la
stagnation ou au recul de l'activité économique, il se peut qu’elle ne soit pas applicable pour deux raisons
majeures.
Premièrement, le déficit initial peut être si important qu’il n’autorise pas un financement par l'impasse
budgétaire. Ce n'est pas simplement une question de montant du déficit initial, mais de l'incidence probable
de son augmentation.
Deuxièmement, l’expansion budgétaire doit être considérée comme une politique anticyclique, comme un
cadre de dépenses publiques. En règle générale, les dépenses doivent être financées par des recettes
publiques et non engagées par opportunisme politique. Le non-respect de ce principe peut donner lieu à des
pressions inflationnistes constantes ou des programmes publics inefficaces qui ne contribuent guère à
favoriser la croissance et à réduire la pauvreté ou les deux.
Utiliser la politique budgétaire pour gérer la demande suppose alors planification minutieuse et
expertise technique, et ne doit pas constituer une autorisation de dépenses publiques excessives rencontrée
fréquemment dans les PED.
2. Recettes et tendance des dépenses
2.1 Evolution des masses budgétaires : Cas de l’Afrique
De 1958 à 1966, une forte croissance des dépenses budgétaires est enregistrée. Les dépenses peuvent être
classées en deux catégories : les dépenses ordinaires et les dépenses en capital. Les dépenses ordinaires
concernent la dette publique, le fonctionnement des services, les travaux d’entretient les interventions tandis
que les dépenses en capital sont les travaux et les achats, les contributions, les subventions, les
participations financières. Cet accroissement correspond à l’extension progressive des responsabilités des
Etats africains et malgache tant sur le plan interne que sur le plan externe. De 1962 à 1965, cette progression
s’est ralentie car les structures nouvelles ont été presque entièrement installées. Il restait à les parfaire et à
les entretenir. Les dépenses en capital ont progressé mais ce sont les dépenses ordinaires qui ont gonflé la
masse budgétaire dont la part des dépenses fonctionnelles est importante. A partir de cette époque, la
51
croissance des dépenses a été considérable contrairement aux recettes. Si l’allure des recettes a connu
une progression arithmétique linéaire, celle des dépenses accusait une progression géométrique
exponentielle. Cette situation de déficit budgétaire est devenue par la suite propre aux pays en
développement. Elle est aggravée par l’augmentation de la dette extérieure pour pallier la faiblesse des
ressources intérieures réduisant la solvabilité et la crédibilité des économies. Les pays ne peuvent ainsi
rattraper leur retard de développement économique et la situation macroéconomique est devenue de plus en
plus compromettante. Ainsi, l’économie est caractérisé par un déséquilibre macroéconomique important
entre l’offre et la demande globale (l’offre globale est largement inférieure à la demande) résultant
essentiellement de la faiblesse des ressources pour développer les facteurs de production. Les pays
deviennent en conséquence fortement dépendants des importations alors que la balance commerciale est
également déficitaire.
C’est pourquoi en 1980, les deux institutions financières internationales préconisent pour les PED la réduction
des dépenses publiques et la maximisation des recettes. Cette mesure relative aux finances publiques fait
partie du PAS.
En effet selon le FMI, la progression continue et excessive des dépenses publiques augmente la demande
globale qui va alourdir le déficit de la balance commerciale grâce aux importations supplémentaires qui en
découlent. Comme on l’a déjà vu dans les limites de la politique budgétaire, un second déficit va s’ajouter au
premier : le déficit budgétaire dû à l’augmentation des dettes de l’Etat pour couvrir les dépenses
d’importation.
Et d’après la BM, une augmentation excessive des dépenses publiques augmente le prix des produits
intérieurs, donc réduit la compétitivité des produits exportables sur lesquels la plupart des pays comptent tirer
un surplus pour la croissance. Les exportations vont ainsi se fléchir et aggravent le déficit commercial.
Selon les deux institutions, des dépenses publiques excessives aggravent la situation d’endettement des
Etats et ne profitent donc pas à l’économie. Le PAS se déroule alors en deux étapes. La première est une
stabilisation de la hausse des dépenses au moyen de politiques de stabilisation ; la deuxième est une
maximisation des recettes reposant sur la relance de l’offre.
Cette mesure a cependant des limites et, vu sous un certain angle, contraint également le développement
économique.
2.2 La réduction des dépenses, la maximisation des recettes et leurs limites.
Selon la fameuse loi d’Adolphe Wagner formulée au début du XIXème siècle, les dépenses publiques et les
activités de l’Etat s’accroissent avec le développement économique. C’est le premier désavantage d’une
limitation des dépenses. En d’autres termes, le développement économique résulte des activités de l’Etat et
de l’accroissement des dépenses publiques et que par la suite les deux éléments s’influençent. Les
statistiques vérifient cette loi pour les pays développés notamment pendant les périodes de démarrage
économique (Etats-Unis, France, Belgique, Royaume-Uni). Les études faites par certains économistes1
montrent également que la capitalisation progressive de l’économie est une condition du développement. Les
1 Les travaux de Simon Kuznets sur les Etats-Unis, la Grande Bretagne et la France ; ceux de Colin Clark sur l’Argentine, la Suède et l’Australie.
52
industries à coefficient de capitalisation élevé sont donc les premières à mettre en route dans un processus
de développement : logements, chemins de fer, distribution d’électricité, agriculture, transports, gaz, aciéries
…L’accumulation de capital doit se porter en premier lieu sur ces activités et s’y concentrer. De même, les
marxistes font du développement du secteur des moyens de production une condition fondamentale du
développement économique.
Comme la structure des dépenses des PED privilégie les dépenses ordinaires au détriment des dépenses en
capital, la réduction des dépenses de la FMI et de la BM portent alors logiquement sur les dépenses
ordinaires occupant la totalité de la masse budgétaire. Les dépenses en capital demeurent inchangées, leur
niveau et leur taux d’accroissement restent faibles. La réduction des dépenses s’avère alors inutile. C’est la
seconde limite attribuée à une limitation des dépenses dans les pays considérés.
L’austérité budgétaire imposée se traduit par une réduction drastique des dépenses sociales (éducation,
santé, logement, infrastructure) qui n’est pas bénéfique à court terme. Du côté des recettes, la politique
fiscale favorise les couches les plus aisées de la population pour qu’elles puissent constituer l’épargne
nécessaire au financement des investissements productifs. Dans les faits, on appauvrit un peu plus les
classes sociales défavorisées au détriment des couches aisées qui peuvent placer leur épargne à l’étranger,
renforçant ainsi la dépendance financière des pays. De plus, la privatisation imposée participe au retour de la
colonisation des PED. Pratiquement, le retour à l’équilibre budgétaire vise à limiter l’endettement de l’Etat afin
que le remboursement de la dette publique extérieure se substitue au remboursement de la dette publique
intérieure. On n’hésite pas ainsi à condamner une grande partie de la population à la misère au moyen de
politiques que les pays du Nord refuseraient eux-mêmes d’appliquer dans des circonstances similaires.
Quant à la maximisation des ressources, elle repose sur la capacité contributive, la sensibilité à l’inflation, et
le niveau d’épargne : des éléments qui manquent dans les pays considérés et où l’inflation est facilement
enclenché. Par ailleurs, le niveau des recettes et le niveau de la croissance sont fortement liés. La croissance
dépend du niveau des recettes et définit ensuite le niveau de la croissance. La maximisation des recettes
n’est donc évidente pour PED. Elle peut être possible mais dans des conditions scrupuleusement étudiées.
Actuellement, les PED doivent augmenter les dépenses par habitant, les dépenses en pourcentage du PIB
pour atteindre OMD et surtout faire face à la récession internationale actuelle. Une stratégie pour réduire la
dépendance par rapport à l’aide étrangère grâce à l’augmentation de la ressource intérieure est un élément
essentiel du développement à long terme ; et le développement lui-même crée ensuite la possibilité d’une
mobilisation accrue des ressources intérieures. Dans ce cadre, une étude de la mobilisation accrue des
ressources de pays non producteurs de pétrole a été effectuée.
L’étude a montré que les recettes n’ont pas connu une hausse significative, les dépenses ont cependant
augmenté dont une faible part de l’investissement public.
Ainsi, le développement économique accéléré n’est pas financé et les déficits persistent (il y a impossibilité
d’emprunt). La dépendance envers les subventions extérieures dans le contexte de crise mondiale va alors
s’amplifier.
L’interaction entre la croissance et les recettes est surtout valable dans les PD car ils ont déjà un niveau de
croissance assez élevé contrairement aux PED dont la base de la croissance est encore à établir. Donc il faut
53
engager d’abord des dépenses afin d’installer les bases de la croissance. Autrement, les pays restent
dépendants de l’extérieur dont l’efficacité d’intervention et les aides est remise an cause.
De plus, ils demeureront dépendants de l’augmentation des recettes juste pour des dépenses de semi-
équipement1 qui sont insuffisantes tout en sachant que cette augmentation des recettes a des risques ensuite
d’être détournée par les dirigeants. Par conséquent, limiter les dépenses n’est pas bénéfique à long terme
pour les PED, il n’y aura jamais de développement pour eux). Lorsque la base de la croissance est établie et
consistante, le moment est venu ensuite d’augmenter les recettes pour amorcer le mécanisme
d’augmentation de la croissance, de la multiplier, de l’entretenir, et de la coordonner au contexte national et
international.
2.3 Croissance et le niveau des recettes
La mobilisation des ressources qui sont les recettes de l’Etat conduit à la croissance et permet de réduire la
pauvreté. L'interaction entre croissance et recettes peut entraîner un cercle vicieux ou vertueux : une
croissance lente se traduit par de faibles augmentations des recettes, ce qui limite l'investissement public et
réduit le potentiel de croissance; une croissance rapide produit les recettes qui permettent à l'investissement
public de compléter et «d'attirer» l'investissement privé.
Or, le montant des recettes dépend : de l’inflation (non recouvrement des impôts), du revenu par
habitant (capacité contributive), de l’augmentation des exportations (taxes à l’exportation), croissance (qui
augmente le taux d’imposition marginal au fil du temps).
Les variables significatives selon leur taux de significativité décroissant pour les pays étudiés (douze pays
d’Afrique de l’Est) sont respectivement : le revenu par habitant, la croissance, l’augmentation des
exportations, et l’inflation.
Deux éléments ont été tirés de l’étude :
Le revenu par habitant est très significatif car sa faiblesse entraîne celle du recouvrement ; mais
également à cause de l’impossibilité d’imposition pour le milieu rural et les petits exploitants.
L’importance des taxes à l’exportation, des tarifs douaniers, de la croissance dans la mobilisation des
recettes intérieures.
Ainsi, le succès de la politique budgétaire fait face à des obstacles importants. Ces obstacles
concernent le financement, le mécanisme, le cadre dans lequel elle s’effectue. Mener une politique
budgétaire dans les PED a une forte chance d’aboutir à l’effet inverse de ce qui est attendu. La solvabilité et
la crédibilité, la dépendance de l’économie aux importations, l’incapacité de l’offre à répondre à la demande
due à la faiblesse des infrastructures de base, l’absence d’initiative pour rehausser la production, l’influence
et la mainmise des institutions financières internationales sont autant de facteurs qui font que les effets
1 Cf Partie 3, Chapitre 1
54
escomptés ne se réalisent pas. Par conséquent, la population dans son ensemble ne peut bénéficier de
la politique budgétaire car les objectifs fixés ne peuvent être (pleinement) atteints. Qu’en est-il de la
population agricole, est-ce que le secteur agricole présente des caractéristiques qui entravent la réussite de
la politique budgétaire ?
55
Le secteur agricole emploie la majeure partie de la population des PED. Il rassemble en général les
couches pauvres de la population qui ressentent et pâtissent en premier de la faiblesse de l’économie. En
effet, le secteur agricole a divers problèmes que n’importe quelle politique envisagée doit tenir compte.
SECTION 1 : Les contraintes liées à l’Offre et à la Demande
1. Les contraintes liées à l’Offre
1.1 Les contraintes d’ordre socio-économiques
Les contraintes affectant l’appareil productif
Le mauvais état du réseau routier en particulier les routes rurales tient souvent les producteurs agricoles à
l’écart des marchés. Cette situation imputable au mauvais entretien des routes ne permet pas l’écoulement,
en temps voulu et au juste coût de la production agricole sur les marchés locaux et les marchés d’exportation.
C’est alors un des éléments qui expliquent la faible compétitivité des produits agricoles.
La difficulté des pouvoirs publics à favoriser la constitution durable des utilisateurs fait que ces derniers se
désintéressent et sont incapables de gérer les périmètres, d’en assurer l’entretien technique.
Problème foncier : l’absence de droits de propriété ou d’utilisation des terres décourage les exploitants et les
investissements privés dans le secteur et la diversification des produits agricoles. Cette absence de sécurité
des droits fonciers est cependant un problème capital. Elle favorise une exploitation na durable des terres, les
agriculteurs ne sont pas incités à préserver la fertilité des sols ou à utiliser des techniques de conservation
des sols ce qui affectent la production agricole.
Ainsi, la faible productivité agricole dans les pays en développement s’explique par l’inefficacité de
l’appareil productif couplée à l’absence de services, de moyens financiers et d’appuis adéquats.
Les contraintes affectant l’infrastructure sociale et humaine :
Paupérisation manifeste des villes et surtout des campagnes : aggravation de la malnutrition, précarité de
l’emploi, dégradation du pouvoir d’achat, détérioration de l’état de santé, croissance de l’analphabétisme,
accès à l’eau potable et à assainissement, insalubrité de l’habitat, aggravation du déséquilibre campagnes
(producteurs) et villes (consommateurs).
1.2 Les contraintes d’ordre physique
Cataclysmes et instabilité climatiques (cyclones, sècheresse)
CHAPITRE 2 : LES PROBLEMES DU SECTER AGRICOLE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT
56
Détérioration de l’environnement liée à des facteurs internes : fragilité des sols, pratiques
traditionnelles inadaptées
Dégradation de la fertilité des sols inhérentes aux régions tropicales mais accentué par l’érosion
provenant de la détérioration de l’environnement
D’autres problèmes sont également rencontrés :
Incohérence et vicissitude en matière de politique et d’organisation de la production et du marché :
Défaillance dans le soutien à la production : crédit agricole inadapté et quasiment inexistant, chute des
prix, taxation exorbitante, coût élevé du transport, défaillance en matière d’infrastructures, insécurité
des biens et des personnes ;
Défaillance des infrastructures de base nécessaires au développement de la production notamment les
voies de desserte et de communication ainsi que les réseaux d’irrigation ;
Lacune des institutions de soutien au développement, financement du monde rural inadapté et
rudimentaire.
1.3 Les contraintes d’ordre technique
L’extension des superficies cultivées, caractérisées par l’indisponibilité et l’inaccessibilité des facteurs de
production modernes et la prédominance des techniques non performantes, ne permet pas d’avoir une
augmentation satisfaisante des rendements et d’atteindre les productions escomptées. En effet, la création et
la diffusion de technologies agricoles (vulgarisation, recherche) appropriées sont en retard malgré de nets
progrès.
1.4 Les contraintes d’ordre structurel
La structure est marquée par plusieurs facteurs peu favorables en particulier l’insuffisance de l’organisation
du monde rural. Le manque de coordination et l’imprécision dans les règles du jeu entre l’Etat et le secteur
privé n’ont pas amélioré l’initiative des opérateurs. La faiblesse de la capacité de l’Administration dans la
diffusion des informations technico-socio-économiques pour le secteur rural ne fait qu’aggraver la situation.
1.5 Les contraintes d’ordre socio-culturelles et psychologiques
Rattraper le retard technologique, abandonner les habitudes de pratiques agricoles néfastes à la terre, utiliser
à bon escient les crédits et les augmentations fortuites de revenu impliquent des efforts de portée
exceptionnelle de la part de la population agricole. Ce sont des efforts qui sont d’une importance capitale
devant accompagner ceux de l’Etat et du secteur privé. Toutefois, gommer les effets de négligence du passé
et accéder à un changement significatif prend du temps et ne va pas sans difficulté. Par ailleurs, la
persistance de certaines traditions, coutumes et de certaines mentalités des paysans multiplient les
difficultés.
57
1.6 Les contraintes d’ordre financier
Toutes ces contraintes laissent voir que les ressources budgétaires destinées à financer le secteur agricole
sont faibles. L’insuffisance des crédits disponibles ne permet pas d’entreprendre de grands investissements
et d’entretenir les infrastructures existantes. Cette insuffisance, justifiée a priori par la faible rentabilité des
activités rurales, aggrave la faible performance de l’ensemble de l’agriculture. Les chiffres sont aussi parlants
pour les investissements publics dans les secteurs productifs. Ce niveau des investissements publics dans le
secteur productif serait moins grave s’il existe un accroissement de l’investissement du secteur privé. Or, ce
n’est pas le cas faute d’une épargne privée élevée. La croissance de l’incapacité dans laquelle se trouvent les
pays à attirer des investissements privés ont des effets pernicieux à long terme pouvant être aggravés par la
détérioration de l’appareil productif. Cette tendance ne pourra s’inverser que grâce à une reprise des
investissements dans l’infrastructure.
Il est à signaler que les investissements inconsidérés, la faiblesse de leur rendement, les structures
fantaisistes et les détournements sont des faits supplémentaires qui s’ajoutent à ce maigre niveau des
crédits.
2. Les contraintes liées à la Demande
2.1 Faiblesse du pouvoir d’achat
La consommation accapare la totalité du revenu des ménages dans les pays en développement. Selon la loi
de Engel, les ménages pauvres consacrent une plus grande partie de leur revenu à la satisfaction des
besoins primaires, notamment l’alimentation.
Cependant, l’effritement du pouvoir d’achat des consommateurs limite la capacité d’acquérir et réduit la
quantité consommée. Le secteur agricole s’en ressent : la demande qui lui est adressée est faible.
A Madagascar, dans l’ensemble, 68,3% des consommations sont consacrées à l’alimentation. Les
riches consacrent moins pour la consommation alimentaire avec un pourcentage de 63,6% que les pauvres
avec un pourcentage de 72,2%.
Dans le milieu rural, la proportion de l’alimentation est plus élevée qu’en milieu urbain : 74,9% contre
53,6%. Cela s’explique dans la mesure où dans le milieu rural, les besoins essentiels s’arrêtent à la nourriture
alors que les exigences sociales en milieu urbain forcent leurs habitants à consommer plus de biens non
alimentaires.
58
Graphique : Part de l’alimentation dans la consommation par quintile
Unité : %
72,2
75,6 76,875,3
63,6
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
Les plus pauvres 2 3 4 Les plus riches
Source : INSTAT/DSM/EPM2005
Tableau 2 : Madagascar - Structure de la consommation par grand poste selon le milieu
Unité : %
Milieu Quintiles de consommation par tête
Ensemble Urbain Rural Plus pauvres
2ème Quintile
3ème Quintile
4ème Quintile
Plus riches
Alimentaire 53,6 74,9 71,5 75,0 76,1 73,7 60,9 68,3 Logement et combustible 18,5 9,0 13,4 10,6 9,7 10,6 13,5 12,0 Tissus et vêtements 3,8 3,4 4,2 3,5 3,4 3,4 3,4 3,5 Ameublements et équipements ménagers 1,6 1,5 2,0 1,8 1,7 1,5 1,3 1,5 Santé 0,9 0,9 0,7 0,8 0,8 0,8 1,0 0,9 Transports et communications 3,7 1,4 0,3 0,6 0,5 0,9 3,8 2,1 Loisirs 1,0 1,4 1,9 1,9 1,7 1,3 0,9 1,3 Enseignements 5,0 2,2 2,6 2,3 2,0 2,8 3,8 3,1 Hôtel et restaurant 1,9 0,7 0,5 0,5 0,4 0,6 1,7 1,1 Autres biens et services 1,7 0,9 0,7 0,8 1,0 1,0 1,4 1,1 Valeurs locatives des biens durables 8,4 3,8 2,2 2,3 2,6 3,3 8,3 5,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2005
D’après le tableau ci-dessus, la structure des consommations des ménages malgaches selon les grands
postes fait apparaître l’importance des consommations alimentaires. Plus la population est pauvre, plus les
dépenses de consommation sont élevées : les plus pauvres contribuent à 71,5% de la consommation totale
contre 60,9% pour les plus riches. La loi d’Engel est surtout vérifiée lorsqu’on considère la répartition selon le
milieu. La consommation alimentaire dans le milieu urbain est de 53,6% de la totalité alors que pour le milieu
rural qui concentre la majorité des pauvres, le pourcentage est de 74,9%.
Une contradiction importante caractérise la demande de produits alimentaires dans les pays en
développement. La faiblesse du revenu entraîne une forte demande de consommation alimentaire en même
temps qu’elle limite la satisfaction de cette demande.
59
2.2 Faible consommation de produits agricoles : préférence des consommateurs
Avec l’évolution technologique et la mondialisation, les consommateurs privilégient davantage les biens de
consommations non alimentaires au détriment des biens alimentaires. Le secteur agricole est alors lésé par
rapport à d’autres, et cette situation est d’autant plus aggravée lorsqu’on tient compte de la Loi d’Engel. Engel
avance que « le coefficient budgétaire mesurant la part de l’alimentation dans le budget décroît lorsque le
revenu augmente ».
2.3 Faiblesse des industries agroalimentaires
Les industries de transformation agricoles manquent dans ces pays. La demande du secteur agricole est
alors largement réduite à la seule consommation finale des ménages. Par ailleurs, l’activité est surtout limitée
à la transformation primaire des produits agricoles. Or, la transformation des produits agricoles sur place
constitue un des maillons de la chaîne dans le processus de dégagement de plus-values du secteur primaire,
complémentaire des exportations en matière de rentrée de devises. De plus, les produits alimentaires
étrangers qui inondent le marché national grâce au commerce inter-régional limitent la demande de produits
alimentaires nationaux. La concurrence est alors de plus en plus sévère. Avec une évolution rapide des
exigences en qualité et conditionnement des marchés extérieurs, l’agro-industrie dans son ensemble se
trouve confrontée à un double problème d’écoulement de ses produits pour raison de non compétitivité de
prix ou tout simplement de barrières protectionnistes.
2.4 Le contexte international et les exportations
De par l’effet des fluctuations des cours mondiaux des matières premières, l’existence de stock de produits
non évacués incite les paysans, la pénurie aidant à s’orienter beaucoup plus vers des activités
d’autoconsommation pour pouvoir être moins dépendant du marché pour leurs besoins alimentaires. Les
quantités produites diminuent. Ainsi, une baisse des exportations agricoles consécutive à la faiblesse de la
productivité pèse sur les recettes en devises de l’économie.
En outre, les problèmes de compétitivité-prix (résultant des facteurs qui pèsent sur l’offre), la compétitivité en
terme de qualité et les barrières protectionnistes affectent également les exportations.
SECTION 2 : Les difficultés du secteur agricole à répondre au mécanisme de la politique budgétaire
1. Politique de relance keynésienne et secteur agricole
Keynes suggère la relance de la demande lorsqu’ il existe des facteurs de production inutilisés, et qu’il
convient de booster l’économie pour résorber le chômage et réduire l’inflation. Force est de reconnaître
cependant que le terme de relance de la demande est inapproprié pour le secteur agricole des pays en
développement. Dans ces pays, les facteurs de production de base sont encore à créer, tant en terme de
quantité qu’en terme de qualité, en terme du facteur capital qu’en terme du facteur travail.
A l’instar de cette contrainte fondamentale, d’autres obstacles concernant l’offre et la demande du secteur
agricole peuvent limiter l’efficacité de la politique budgétaire à ce secteur.
60
La préférence des consommateurs, le poids important de l’autoconsommation et le comportement des
producteurs (en tant que consommateurs) limitent la réponse de la demande suite à une stimulation par une
hausse des dépenses publiques ou la baisse de l’impôt. L’accroissement de revenu ne va pas s’adresser au
secteur agricole et risque d’être consacré à des dépenses oisives. Par ailleurs, la faiblesse des industries de
transformation et la fragilité des exportations agricoles inhibent l’effort d’investissement des entrepreneurs
agricoles : les débouchés font défaut. Les producteurs ne verront donc pas un motif évident pour rehausser
leur production.
Si l’Etat augmente ses appuis et interventions à la faveur des producteurs, leur comportement et les facteurs
exogènes comme les cataclysmes et l’instabilité climatique limitent à leur tour le fonctionnement du
mécanisme keynésien. La demande agricole ne s’accroît pas de même que le revenu des ménages
agricoles, et donc leur niveau de vie.
Ces contraintes sont difficilement contrôlables car elles ne concernent pas le domaine économique. Mais si le
gouvernement souhaite augmenter la probabilité de résultats, lever les autres obstacles dans des domaines
plus précis paraît plus intéressante. Il peut appuyer les industries agro-alimentaires, l’exportation, le
développement des capacités de production, le développement de la coopération avec le secteur
privé …Comme l’Etat ne peut prendre à lui tout seul la charge financière de ces interventions, l’aide des
bailleurs et des partenaires sont indispensables. Ce faisant, l’offre sera plus élastique et sera plus à même de
répondre à une hausse éventuelle de la demande.
Bref, stimuler le secteur agricole par la politique budgétaire keynésienne ne génère pas les effets
escomptés pour agir ou pour pouvoir profiter d’une bonne conjoncture économique. L’offre et la demande du
secteur sont très faibles. Les producteurs agricoles ne pourront profiter de la politique budgétaire que si celle-
ci porte en priorité sur l’installation des capacités de production de base et l’amélioration du capital humain,
donc une politique budgétaire ayant pour objectif le développement économique global.
2. Les difficultés de l’offre à répondre au mécanisme de la politique budgétaire
2.1 Une majorité de petits producteurs qui limite la capacité de l’offre
Les producteurs sont en majorité des agriculteurs pratiquant une agriculture de subsistance et travaillant sur
de petites exploitations familiales. Plus de 96 % des agriculteurs d’Afrique subsaharienne cultivent moins de 5
hectares. En Tanzanie par exemple, les petits paysans propriétaires cultivent moins de 3 hectares chacun.
Pour la plupart des agriculteurs, l’agriculture consiste à produire des aliments de base pour leur propre
subsistance et générer des revenus, complétés par la transformation des produits et par d’autres activités
non agricoles ; la vente et la transformation agroalimentaire sont le plus souvent réalisées par les femmes.
Cependant, les difficultés rencontrées pour produire les quantités suffisantes permettant de couvrir leurs
besoins alimentaires et dégager des surplus pour la vente, sont importantes et rendent les producteurs
vulnérables aux moindres chocs.
61
2.2 De faibles performances agricoles qui illustrent l’incapacité de l’offre à répondre à un surcroît de la
demande
La forte croissance de la production agricole demeure inférieure à la croissance démographique. En Afrique
subsaharienne, la plus forte croissance de la production agricole enregistrée entre 1996 et 2005 était de 0,9%
contre 2,6% dans les pays développés. Par ailleurs, l’Afrique est la seule région du monde où la production
alimentaire moyenne par personne a baissé au cours des 40 dernières années (-0,2 % entre 1996 et 2005),
exposant de nombreuses populations à un risque d'insécurité alimentaire. Cette situation varie d’un pays à
l’autre. Cette baisse de la production alimentaire par habitant est en partie imputable aux investissements
insuffisants dans ce secteur et aux techniques rudimentaires utilisées par la plupart des petits agriculteurs.
Par exemple, en Tanzanie, environ 70 % des cultures sont toujours produites manuellement, à la houe.
2.3 Des conditions de commercialisation défavorables qui empêche le bon déroulement du mécanisme de la
politique budgétaire
Les producteurs africains sont régulièrement confrontés à de forts obstacles à la commercialisation de leurs
produits, tant au niveau national qu'international. Les infrastructures rurales inadéquates (équipements de
stockage et routes par exemple) compliquent le transport des marchandises d'une région à l’autre ou d’un
pays à un autre, contribuant ainsi à une augmentation des prix des produits locaux. La faiblesse de
l’organisation des filières pour nombre de produits agricoles, est en partie liée à des déficits en matière
d’organisations paysannes et de capacités de négociation avec les commerçants et les intermédiaires ; le
pouvoir de négociation des producteurs nationaux pour obtenir des prix justes en échange de leurs
marchandises est réduit. De plus, le système bancaire favorise les importations au détriment des
investissements locaux dans les systèmes productifs. Enfin, l’importation de produits, souvent moins chers,
concurrence sévèrement les produits locaux.
2.4 Des exportations limitées aux produits primaires avec une faible valeur ajoutée ne peut dégager une
amélioration nette des revenus des producteurs suite à une politique budgétaire
Les principales exportations agricoles des pays africains concernent des marchandises à faible valeur
ajoutée. Ces produits primaires génèrent moins de revenus d'exportation que les produits transformés.
Les exportations sont non seulement spécialisées en matières premières, mais elles se concentrent en outre
sur un nombre restreint de produits. Ce manque de diversification les rend très vulnérables en cas de choc
externe (catastrophes naturelles détruisant la récolte, effondrement des cours mondiaux, etc.). La chute des
prix de la plupart des matières premières au cours des dix dernières années, en plus de leur extrême
instabilité sur les marchés mondiaux, affecte un grand nombre de pays surtout africains. Les revenus de leurs
exportations diminuent tandis que leurs importations augmentent, entraînant une détérioration des termes de
l’échange.
2.5 Une marginalisation dans le commerce international réduit la demande
Depuis 30 ans, les importations agricoles augmentent plus rapidement que les exportations, ce qui fait de ce
continent un exportateur net de produits agricoles depuis 1980. Comme les prix mondiaux des marchandises
62
chutent à cette époque, les produits subventionnés par l’Europe et les États-Unis inondent le marché
international, réduisant considérablement la capacité de concurrence des producteurs africains, et les parts
de marché des marchandises africaines.
En 1980, la part de l'Afrique dans le commerce international s’élève à 6 %. En 2002, cette part est tombée à
2%. 1 % de plus dans le commerce mondial dynamiserait déjà considérablement l'économie africaine, lui
apportant plus de trois fois le montant des aides que l’Afrique reçoit actuellement. Alors que la part de
l’Afrique dans le commerce international s’amenuise, le commerce interafricain augmente sur les dix
dernières années, montrant ainsi le potentiel des marchés régionaux africains.
2.6 Une insécurité alimentaire persistante rend le secteur dépendant de l’aide et des importations
alimentaires
La capacité à nourrir une population toujours croissante constitue l’un des principaux défis que l'agriculture
africaine doit relever dans les prochaines décennies. L'expérience montre que cette agriculture fait, jusqu'à
un certain point, face à une remarquable croissance démographique. Cependant, l'insécurité alimentaire
demeure persistante dans de nombreux pays, tout comme la dépendance à l'aide alimentaire et, de plus en
plus, aux importations de produits alimentaires. Cela prouve que la production alimentaire ne peut à elle
seule assurer la sécurité alimentaire. L’arrivée de ces produits moins chers sur le marché national va alors
réduire la compétitivité des producteurs nationaux.
Par ailleurs, l'environnement international de plus en plus compétitif, du fait de la mondialisation, constitue
aussi une tendance structurelle que les pays africains doivent prendre en compte dans leurs décisions et
actions futures.
Malgré l'engagement pris par les chefs d'États de la planète au Sommet mondial de l’alimentation de 1996 de
réduire de moitié le nombre de personnes souffrant de la faim, globalement, peu de progrès sont observables
10 ans plus tard, en 2006. Dans les rares pays africains qui enregistrent une baisse du nombre de personnes
en insécurité alimentaire, on estime que c’est l’expansion considérable de la production agricole qui est à
l’origine de ce progrès. Les réserves existantes de terres cultivables offrent encore un vaste potentiel
exploitable, bien que leur utilisation risque d'accroître la pression sur les ressources naturelles, l’eau en
particulier.
Bref, l’efficacité de la politique budgétaire en faveur du secteur agricole n’est pas évidente pour trois
principales raisons. Tout d’abord, parler de politique budgétaire volontariste pour corriger la conjoncture n’a
pas de sens car les facteurs de production du secteur agricole dans ces pays sont encore à créer. Une telle
politique budgétaire n’apportera rien au secteur : l’offre ne peut réagir à un surcroît de la demande.
Deuxièmement, la sensibilité et la réponse de la demande nationale à l’action du gouvernement sont faibles
et incertaines à cause de la faiblesse du revenu et des préférences des consommateurs, du contexte
économique des pays et du contexte du commerce international : dévaluation de la monnaie (préconisée par
les institutions financières internationales), fluctuation des cours mondiaux, non respect des normes de
qualité, protectionnisme (des pays concurrents)… Troisièmement, même si l’offre sera à même de réagir, la
production est à faible valeur ajoutée et est sujette à des risques d’aléas naturels. Par ailleurs, l’existence de
63
problème d’aléa moral du côté des producteurs et le temps nécessaire pour adopter le chemin du
progrès limitent l’obtention de résultats significatifs et rapides (notamment pour les pays africains).
Ainsi, la politique budgétaire ne peut être bénéfique au secteur agricole des PED. Le contexte
économique des pays et des problèmes caractéristiques du secteur font qu’elle n’engendrera pas une hausse
de revenu (significative) des producteurs. A ces obstacles s’ajoutent en outre des contraintes liées aux
finances publiques.
64
Les finances publiques jouent un rôle important dans la réussite de la politique budgétaire. Elles déterminent
les modalités d’utilisation du budget, mettent en oeuvre l’allocation et la répartition des ressources selon les
objectifs fixés par la politique budgétaire. Si ces deux fonctions sont mal établies et ne correspondent pas
objectifs visés, alors l’efficacité de la politique budgétaire est remise en cause.
Cas particulier de l’Afrique et de Madagascar
SECTION 1 : La répartition et l’exécution des dépenses publiques
1. La répartition des dépenses publiques
Faible part des dépenses en capital
La part des dépenses courantes est plus importante que celle des dépenses en capital. Or, comme on a vu
précédemment dans le chapitre 1, c’est ce dernier type de dépenses qui a un impact sur la croissance à long
terme en renforçant les capacités de production. Et c’est en engageant la voie de la croissance que les pays
en développement peuvent espérer obtenir des résultats probants suite à une politique budgétaire. C’est de
cette manière que le secteur agricole dominant de l’économie pourra en tirer profit.
Madagascar illustre cette tendance des dépenses de 1994 à 2002 ; à partir de 2003, la part des dépenses en
capital a progressé sauf en 2004.
Tableau 3 : Evolution des dépenses courantes et des dépenses en capital malgaches de 1994 à 2007
(en milliards d’Ariary)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Dépenses Totales
19,5
17,6
17,8
17,4
18,8
16,2
15,9
17,6
15,7
19,0
25,1
7,5
21,3
18,6
Dépenses Courantes
12,7
11,3
10,5
10,9
10,5
9,3
9,2
10,3
10,3
10,8
12,5
21,2
11,1
11,0
Dépenses en capital Ress.intérieures Ress.extériures
6,6 1,9 4,8
6,3 1,5 4,9
7,3 1,8 5,5
6,5 1,5 5,0
8,2 2,3 5,9
6,9 1,8 5,1
6,7 2,2 4,5
7,3 3,2 4,2
4,8 1,9 2,9
7,8 2,5 5,3
12,5 2,6 9,9
10,3 3 7,3
10,2 2,4 7,8
7,6 2,3 5,3
Source : Ministère des Finances et du budget, Rapport Economique et Financier 2006-2007.
Par ailleurs l’allocation des ressources publiques ne privilégie pas assez le secteur productif.
CHAPITRE 3 : LES FINANCES PUBLIQUES – ALLOCATION ET REPARTITION DES RESSOURCES
65
Toujours à Madagascar, la part prévue allouée au secteur productif est faible par rapport au secteur
infrastructure. Cela s’explique par la priorité de la politique du gouvernement qui accorde la part la plus
importante au secteur infrastructure dans l’objectif d’attirer les IDE. Si la part du secteur productif a été de
260 511 586 (en milliers d’Ariary) en 2007, celle du secteur infrastructure était de 582 952 615.
Tableau 4 : Madagascar - Financement : programmation et réalisation en 2007 (en milliers d’Ariary)
SECTEURS PROGRAMME REALISATION Taux de réalisation total secteur productif 260 511 586 181 374 258 69,60%
total secteur infrastructure 582 952 615 500 471 271
86,00% total secteur social 414 376 540 355 408 246 85,80% total secteur administratif 181 895 139 151 550 896 83,30% Total 1 439 735 780 1 188 804 672 82,60% Source : Ministère des Finances et du budget, Rapport Economique et Financier 2006-2007.
Ainsi, une faible part pour le secteur productif et les dépenses en capital caractérise l’allocation des
ressources. La base nécessaire au déclenchement et au fonctionnement du mécanisme de la politique
budgétaire est alors absente.
Par ailleurs, si on entre plus en détail pour déceler la part du secteur agricole, la tendance de l’allocation des
ressources est encore vérifiée.
Durant la période 2003-2006, les ressources affectées à l’agriculture ont été en moyenne de 5,44% de la
totalité des ressources pour Madagascar.
Tableau 5 : Répartition des allocations des ressources de Madagascar 2003-2007
2005 2006 Moyenne 2003-2006 2007
Affaires générales et administrations publiques 29,16 24,93 24,97 25,85 Autres services économiques 7,39 13,76 8,74 9,26 Santé 9,72 8,16 8,96 8,97 Education 18,12 17,89 18,31 18,09 Agriculture 5,41 5,83 5,44 8,13
Source : Ministère des Finances et du Budget ; Calculs faits par la Banque mondiale. Bien que cette proportion a sensiblement augmenté (8 à 9% du budget en 2008), elle demeure en dessous
du minimum nécessaire pour appuyer la croissance du secteur et ne respecte pas les accords convenus lors
du Sommet de Maputo de juillet 2003. En effet, conscients de l’impératif d’un appui significatif des
gouvernements africains dans les allocations budgétaires en faveur de l’agriculture, les Chefs d’Etat et de
Gouvernement africains se sont convenus au cours du Sommet de Maputo de 2003 de faire de l’agriculture la
66
première priorité. Pour cela, il était convenu d’augmenter le budget national alloué à l’agriculture à 10%
jusqu’à 2008.
Par contre, le budget de l’Union européenne laisse voir une tendance inverse de celle rencontrée dans les
PED. L’agriculture accapare 45,82% du budget en 2001.
Tableau 6 : Répartition par rubrique du budget de la CE, 2001
Rubrique Montant (en milliards d’euros)
Part du budget (en %)
Agriculture 44 530 45,82 Actions structurelles 32 720 33,67 Politiques internes 6 272 6,45 Actions extérieures 4 735 4,87 Dépenses administratives 4 776 4,91 Réserves O 916 0,94 Aides de pré adhésion 3 240 3,33 Total 97 189 100
Source : Commission européenne, La Vie Economique
2 Exécution des dépenses et des programmes
La faiblesse des finances publiques limite l’obtention de résultats quand l’Etat engage des dépenses, ce qui
porte atteinte à l’efficacité de la politique budgétaire.
L’état de contrôle de gestion des dépenses publiques nécessite des efforts. En effet, des évaluations ont mis
en exergue des déficiences concernant principalement les contrôles internes et externes, et la production de
rapports sur l’exécution du budget. On reproche souvent à ces pays que les contrôles internes sont
incomplets car ils n’évaluent pas de manière adéquate le coût des services rendus. Les contrôles externes
exercés par la Cour des comptes et le Parlement doivent être renforcés. Les rapports sur l’exécution du
budget, la faiblesse de l’enregistrement comptable sont des défaillances à remédier.
La préparation du budget demeure inadéquate. Cette faiblesse se traduit par une intégration insuffisante du
budget d’investissement, de fonctionnement et de la solde qui rend le budget incohérent. Dans la préparation
du budget, les ministères sectoriels et le ministère des finances ne disposent pas de calendrier budgétaire
pour un meilleur dialogue. Parfois, le commencement de la préparation du budget accuse du retard alors que
la présentation au Parlement reste à une date fixe. Alors, le peu de temps que disposent les ministères
techniques ne leur permettent pas de préparer un budget de manière appropriée.
Les pays enregistrent également un taux faible d’exécution du budget. Des améliorations peuvent être
observées mais souvent l’augmentation du taux est imputable aux réalisations des projets financés par les
bailleurs de fonds qui ne font pas partie du processus budgétaire du gouvernement.
67
La complexité des procédures a un impact négatif sur l’exécution du budget. En effet, le processus
d’exécution du budget est long et complexe. Cela peut être due à des vérifications et des contrôles multiples
et redondantes. Or, les études effectuées ont montré que ces évaluations n’induisent pas une amélioration de
la qualité des services mais aggravent la bureaucratie et les procédures administratives inefficaces.
La persistance d’anciennes pratiques désuètes entrave les efforts de réforme. Les différentes revues et
évaluations ont mis en relief le problème de l’application de nouvelles législations et règlementations en
même temps que l’attachement aux anciennes pratiques. Cela entraîne des distorsions et des incohérences
dans le processus d’exécution du budget. Le fait de ne pas adhérer à la législation contenue dans la nouvelle
réforme provient d’un manque d’orientation et de règlementations. Par ailleurs, un problème est rencontré au
niveau de la passation des marchés publics : les unités de la passation de marché et l’autorité chargée de la
supervision de la passation des marchés ne sont pas souvent opérationnels.
A Madagascar, les finances publiques sont également caractérisées par un système de contrôle interne et
externe inadéquat. Les rôles et attributions des organes chargés du contrôle interne manquent de
clarification. Théoriquement, un mécanisme global de contrôle interne existe au niveau du ministère des
finances mais il n’est pas opérationnel. Concernant le Trésor et la Cour des comptes, les cadres manquent
de financement adéquat pour réaliser leurs missions. Le contrôle des engagements n’est alors que des
fonctions d’approbation formelle.
La capacité des ministères est également un autre problème majeur. En effet, la capacité managériale des
différents départements et des agences ministérielles des PED est globalement faible. Ceci se manifeste par
l’absence de stratégie sectorielle au niveau de certains ministères. Et même si cette stratégie existe, elle n’et
pas suffisamment intégrée dans le budget. Ce manque de correspondance entre le budget et la stratégie a
des impacts négatifs sur la fourniture des services à la population.
Avant que les impacts de la politique budgétaire se fassent sentir par la population, sa réalisation
repose avant tout sur l’Etat. Toutefois, ce dernier est défaillant dans les pays considérés aussi bien dans les
modalités d’affectation que l’exécution du budget. La réussite de la politique budgétaire est alors remise en
cause.
SECTION 2 : La mobilisation des ressources dans les collectivités territoriales
1. Les collectivités territoriales en général
1.1 La mobilisation de ressources traditionnelles
Les impôts directs locaux traditionnels (taxes foncières, impôts professionnels, vignette automobile, impôts
per capita) produisent des recettes faibles. Leur régime est complexe et inadapté notamment en raison de
68
l’importance inévitable dans des pays pauvres des petites cotes et des difficultés d’appréhension des
assiettes fiscales à travers les procédures administratives habituelles.
Les impôts indirects (taxes additionnelles sur l’eau et l’électricité) ne permettent pas la mobilisation de
ressources locales importantes et sont à l’origine d’une situation financière confuse. Les redevances pour
services rendus restent très mal mobilisées malgré d’évidentes possibilités.
Ces ressources peuvent être mobilisées par les collectivités locales mais aussi par l’Etat central.
Elles peuvent faire l’objet d’une rétrocession totale ou partielle. Enfin, les communes bénéficient aussi de
ressources transférées ou ristournées par l’Etat.
Des ressources traditionnelles faibles
Dans la plupart des villes africaines, bien que l’entité communale était créée il y a longtemps et malgré
l’intérêt marqué actuellement pour la décentralisation, les communes, pourtant institutions -pivot de la
décentralisation-, disposent généralement de ressources faibles. Ainsi, dans une étude effectuée par la
Coopération Internationale et du Développement, les communes du Cap Vert disposent de ressources
relativement plus élevées, d’autres communes se caractérisent par des ressources annuelles per capita
comprises entre 6 et 8 $ et par un niveau encore plus réduit de 3 $ par tête à Madagascar pour les
communes d’Antsirabe et de Toamasina.
La mobilisation de ressources de fiscalité locale ne bénéficie pas du même caractère prioritaire que les
recettes provenant de la fiscalité centrale. Jusqu’à une époque récente, l’Etat central assurait directement
une offre, le plus souvent très insuffisante, de biens collectifs locaux ; les communes étaient l’objet d’une
tutelle étroite de la part de l’Etat et la fiscalité locale au sens restreint concernait généralement à la fois un
faible nombre de collectivités locales et une minorité de contribuables. Elle ne permettait donc pas de
mobiliser des ressources substantielles. Actuellement, malgré un regain d’intérêt, la mobilisation des
ressources locales n’apparaît toujours pas prioritaire pour les Etats centraux.
Des transferts de l’Etat central d’importance variable
La grande majorité des Etats africains, notamment dans le passé le Ghana et actuellement Madagascar, ont
connu des situations de finances publiques particulièrement difficiles, ce qui ne leur a pas permis d’assurer
une offre de biens collectifs locaux minimum. Cette situation a pu inciter certains pays comme le Sénégal à
favoriser la mobilisation de ressources locales et donc à éviter une forte dépendance des collectivités locales
vis-à-vis de transferts de l’Etat central : cas d’Ourou-Sogui et de Saint-Louis. Dans ces deux communes,
l’importance relative des transferts de l’Etat dans les ressources des communes est faible (respectivement de
13 et 15 %). Cependant, au Ghana comme à Madagascar en dépit de difficultés passées de finances
publiques encore beaucoup plus importantes qu’au Sénégal, l’essentiel du financement des communes
examinées provient de transferts de l’Etat central. Ainsi, le ratio des transferts de l’Etat par rapport à
l’ensemble des ressources est de 66 % pour Accra et de 58 et 42 % respectivement à Toamasina et
Antsirabe. Cette situation spécifique du Ghana et de Madagascar peut provenir de choix politiques marquant
une certaine réserve de l’Etat central vis-à-vis de la décentralisation mais elle peut s’expliquer aussi par l’effet
négatif (“effet Tanzi”) de forts taux d’inflation sur les recettes de fiscalité locale plus vulnérables vis-à-vis de
l’inflation que les ressources de fiscalité centrale. Ainsi, dans le cas de Madagascar, les impôts fonciers sont
69
tombés en désuétude au cours des périodes de très forte inflation tandis que la tarification de services
comme les droits de place dans les marchés sous l’effet d’une rigidité des tarifs nominaux ne permettait plus
de collecter que des ressources dérisoires.
Si les transferts de l’Etat central concernant les ressources varient selon les pays, du côté des dépenses,
l’engagement de l’Etat envers les collectivités est faible. Bien que les données du tableau ci-dessus sont plus
anciennes par rapport au moment de l’étude de la Coopération internationale et du Développement, ce faible
engagement de l’Etat demeure valable en raison de la faiblesse des ressources publiques.
Une fiscalité locale négligée
Les moyens administratifs disponibles pour gérer la fiscalité locale sont plus réduits que les administrations
centrales. Elles souvent démunies et quand des missions en matière de recouvrement de la fiscalité locale
leur sont confiées, elles considérer cette catégorie de fiscalité comme peu prioritaire. De plus, les coûts de
collecte de la plupart des ressources de fiscalité locale sont particulièrement importants et des
aménagements importants sont nécessaires pour abaisser ces coûts de collecte excessifs. Enfin, de
nombreux impôts locaux et notamment les taxes foncières suscitent de fortes oppositions, soit de la part de
propriétaires-bailleurs détenteurs de patrimoines immobiliers parfois importants mais aussi de propriétaires-
occupants considérant être victimes d’une taxation injuste.
Certaines communes perçoivent aussi des impôts indirects sur l’eau et l’électricité ainsi que des taxes et
redevances pour services rendus. Les surtaxes d’eau et d’électricité sont dues par tous les usagers ou
abonnés, consommateurs d’eau et/ ou d’électricité pour les usages domestiques.
A première vue, un tel système de prélèvement apparaît séduisant puisqu’il permet de mobiliser des
ressources sans disposer de moyens administratifs importants et que les consommations d’eau et surtout
d’électricité semblent constituer d’excellents indices de capacité contributive. Cependant, à Madagascar et au
Sénégal, il ne fonctionne pas correctement.
Ainsi, à Madagascar, on constate la constitution de dettes croisées entre les collectivités et la société
concessionnaire JIRAMA. Seul un apurement des arriérés semble pouvoir débloquer la situation : cas de la
commune de Tanjombato (en périphérie d’Antananarivo) qui, grâce à la liquidation de sa dette et au
versement des surtaxes, a pu financer 200 points d’éclairage public en 1999.
Au Sénégal, la surtaxe sur l’électricité n’est pas effective dans toutes les communes du pays. En 1993, elle
n’a été recouvrée que dans les communes de Dakar et de Rufisque. De 1993 à 1996 la perception de cette
taxe s’est avérée irrégulière dans toutes les autres communes Le risque lié au recouvrement de telles
ressources est double. D’une part, contrairement à la TVA, les taxes locales indirectes constituent des coûts
définitifs pour les entreprises et à ce titre diminuent leur compétitivité. D’autre part, la collecte des surtaxes
par les compagnies d’eau et d’électricité risque de réduire leur efficacité dans le recouvrement des créances
en raison de l’alourdissement des factures émises.
1.2 La mobilisation de ressources non traditionnelles
Plusieurs catégories de ressources non traditionnelles peuvent financer des dépenses locales :
70
- les ressources internes produites par des innovations fiscales ou des contributions volontaires des
populations dans le cadre des communes,
- les ressources externes apportées soit par des migrants, soit par des bailleurs de fonds.
Les ressources non traditionnelles d’origine interne
Les innovations de fiscalité locale
La commune de Toamasina, à la suite d’une situation financière particulièrement critique, a cherché à
mobiliser des ressources supplémentaires grâce à des innovations fiscales. Parmi les innovations fiscales
récentes, on peut citer :
1) Un droit de stationnement sur l’ensemble des véhicules immatriculés à Toamasina proche de la redevance
automobile de l’Etat central, deux types de recettes conduisent au recouvrement par deux circuits
administratifs différents d’impôts. Le contribuable a donc plus de mal à distinguer ces deux impôts qu’une
partie de la vignette automobile est rétrocédée par l’Etat central aux collectivités locales à l’issue de
procédures peu efficaces.
2) Une taxe sur la pollution et les risques, que feraient encourir la société SOLIMA (raffinerie),
a été prévue par le conseil municipal. La principale motivation cet impôt était la recette. Cette taxe aurait
permis à la municipalité de Toamasina de créer à son profit, sans contrôle de l’Etat central, une taxe sur un
produit essentiel au fonctionnement de l’économie malgache. Seul le refus de payer de la SOLIMA a permis
d’éviter cet impôt.
3) Toujours dans la recherche de nouvelles recettes, la commune de Toamasina a par ailleurs cherché à
taxer l’approvisionnement en eau des navires. Cependant la société du port a refusé de collecter cette
surtaxe pour le compte de la commune.
4) De même une taxe de séjour au prorata du chiffre d’affaires est envisagée. Une telle taxe, contrairement à
une redevance forfaitaire sur les nuitées dont le principe serait admissible, tend à faire double emploi avec la
TVA.
5) Enfin une taxe sur le letchis a été instaurée par arrêté provincial alors que ce type d’impôt a été en principe
supprimé. L’instauration de telles taxes revient à rétablir de manière détournée et beaucoup moins
rationnelle, en raison des phénomènes de cascade et d’incohérence dans le régime d’impôts locaux, des
taxes sur les exportations.
La gestion d’urgence de la commune de Toamasina apparaît sensible à des risques de fiscalité locale non
maîtrisée. Elle aboutit à une grande confusion dans la fixation des ressources nouvelles. De plus, il n’existe
aucune institution pour encadrer ces initiatives de façon à éviter toute concurrence ou duplication fiscale avec
l’Etat central.
Les contributions spontanées des populations
Des enquêtes effectuées sur terrain ont mis en évidence de faibles participations spontanées des
populations. Les cas évoqués sont souvent de participations spontanées dans le cadre de catastrophes
naturelles. Ainsi, la commune de Toamasina a cité des actions de solidarité locale lors des cyclones. Par
71
ailleurs, on a pu constater à Toamasina des travaux d’urgence sur les bâtiments municipaux réalisés
gracieusement par des entreprises locales mais il est probable que le coût en ait été intégré par la suite à
d’autres prestations de ces entreprises.
Les responsables municipaux ont fourni très peu de renseignements sur des cas de participations
spontanées au financement d’une offre locale de biens publics. La seule participation importante, que nous
avons relevée, est celle des populations de Saint-Louis pour le nettoiement de la ville dans le cadre d’une
action de coopération décentralisée.
Les ressources non traditionnelles d’origine externe
Les contributions des migrants à l’offre de biens publics locaux
L’émigration massive a concerné essentiellement les pays africains tandis qu’une minorité se dirigeait sur la
France. Une des caractéristiques de la première catégorie de migrants est de s’adonner au négoce de
matières premières. Ces migrants se regroupent dans des associations pour constituer une caisse
d’assurance ou pour effectuer des réalisations d’intérêt collectif comme l’approvisionnement en eau.
Actuellement l’effectif de migrants installés en France est faible mais les transferts unitaires sont beaucoup
plus importants et ces migrants sont regroupés dans des associations. Certaines associations sont plus
préoccupées du développement collectif mais d’autres migrants installés en France rencontrent de grandes
difficultés à convaincre leurs compatriotes de s’investir dans des actions collectives autres que des activités
d’assurance ou des activités destinées à faciliter des transferts financiers (construction de la poste). Cette
dernière réalisation a été vivement contestée par les migrants localisés en France qui auraient préféré une
action en faveur de l’école.
Dans le cas d’Ouro Sogui, les migrations se sont traduites par d’importants transferts qui ont financé des
investissements productifs privés surtout dans le secteur des services (commerce, taxis, auberge...). D’un
point de vue collectif un grand nombre de mosquées ont été financées par les migrants. On doit aussi
souligner qu’une adduction d’eau importante (17 bornes fontaines et plus de 200 branchements particuliers) a
été réalisée en 1978; la gestion de l’eau s’effectue à travers une caisse autonome.
Cependant, l’efficacité du mouvement associatif est considérablement freinée par des querelles et
interférences politiques. D’importants obstacles demeurent à une action substantielle des associations en
faveur d’une offre de biens collectifs locaux. Mais une telle situation de blocage n’est pas générale dans les
pays en développement. Par exemple les migrants maliens en faveur de la région de Kayes se sont
substitués à la puissance publique pour financer d’importantes opérations en faveur de la santé, de
l’éducation, des infrastructures collectives (adduction d’eau). Ainsi, dans la région de Kayes, plus de la moitié
des infrastructures collectives ont été financées par les transferts de migrants travaillant en France.
Les contributions des bailleurs de fonds conventionnels à l’offre de biens publics locaux
Déçus par le manque d’efficacité de l’aide gérée par les Etats centraux, les bailleurs de fonds bilatéraux ou
multilatéraux interviennent de plus en plus pour financer des offres de biens publics locaux à travers des
appuis directs aux collectivités locales. Ainsi, dans le cas d’Antsirabe, malgré des moyens propres très
faibles, la commune a pris en charge la contrepartie locale de travaux importants d’assainissement dans le
72
cadre de travaux AGETIP (Agence d’Exécution de Travaux d’Intérêt Public). Des phénomènes analogues ont
pu être observés dans le cadre de la commune de Saint-Louis. A l’évidence, en dépit de la faiblesse de leurs
ressources, les communes, qui ont une bonne gestion peuvent utiliser à leur profit un effet de levier
important.
Cependant, les dépenses locales au titre de ces actions ne sont comptabilisées dans les budgets
communaux qu’à hauteur des contributions communales. 2. Les collectivités rurales
Comme la grande majorité des pays en développement sont des économies primaires à prédominance
agricole, de même que l’activité agricole utilise la majorité de la population se trouvant en milieu rural, ce qui
suit va se concentrer sur la décentralisation et les collectivités rurales.
2.1 Déficit de financement
Les économies des pays en développement sont plus centralisées du point de vue budgétaire que les pays
industriels à leurs premiers stades de développement. Dans la plupart des pays, le gouvernement central
reçoit plus de 90% des recettes totales et engage directement plus de 70% des dépenses. Si la
responsabilité des dépenses est facilement décentralisée, la capacité de lever des impôts reste une
prérogative de l’Etat central.
Pour les collectivités territoriales, cette centralisation des ressources pose un problème majeur de la
décentralisation : le déséquilibre entre l’accroissement des responsabilités des dépenses et l’insuffisance des
capacités à générer des recettes propres. Ainsi, les collectivités demeurent dépendantes des initiatives de
l’Etat en matière de ressources.
En Afrique, les problèmes de décentralisation des dépenses est encore compliqué à cause d’un niveau très
bas de la matière imposable globale et d’un degré de centralisation des ressources élevé.
Concernant la faiblesse des ressources fiscales : en 2001, les recettes publiques ne représentent que 26%
du PIB dans les pays d’Afrique Subsaharienne ; dans les PPTE d’Afrique, le pourcentage n’est que de l’ordre
de 18 en 2001.
Centralisation des ressources : quelques sources de revenu seulement représentent en général la plus
grande partie des recettes totales : droits de douane, impôts sur le revenu des personnes physiques, et la
TVA. Pour des raisons macroéconomiques d’équité et d’efficience1 , ces recettes ne doivent pas être
décentralisées dans le cas général.
2.2 Les dépenses
Etant donné la très faible mobilisation des recettes des collectivités, le budget du gouvernement central
couvre directement ou indirectement la majorité des dépenses. Ces dépenses du gouvernement central
peuvent être ventilées en : dépenses centralisées, dépenses déconcentrées et dépenses décentralisées. 1 Voir Partie 1 dans Chapitre 3
73
Cependant, la tendance et la composition de ces dépenses ne favorisent guère les collectivités territoriales.
Les dépenses centralisées représentent la totalité des dépenses laissant des proportions moindres pour les
deux autres catégories.
Tendance
Les dépenses sont en grande partie engagées par le gouvernement central.
Pour le cas de Madagascar en 2001,
les dépenses centralisées représentent 86,6% du total des dépenses. Les investissements sont
presque totalement centralisés, les transferts aux districts (1,8%) ont été supprimés
les dépenses déconcentrés représentent 10% dont essentiellement pour le fonctionnement des
secteurs santé et enseignement.
Les dépenses décentralisées représentent 3,2% et sont constitués de transferts aux communes.
Composition
La répartition des dépenses courantes exécutées en dessous du Centre n’accorde qu’une part minime pour
le secteur agricole. Pour le cas de Madagascar, cette part n’avoisine que les 16% des dépenses en 2001
donnant la priorité à la santé et à l’éducation de base.
2.3 Les ressources
La mobilisation des ressources des collectivités territoriales est sujette à divers problèmes.
L’efficience par rapport à la responsabilité
Dans la plupart des pays pauvres en développement, il y a un conflit entre deux principes de décentralisation
des finances publiques. La responsabilité budgétaire appelle une correspondance étroite entre les moyens et
les besoins financiers, alors que les principes du fédéralisme budgétaire conduisent dans la pratique à allouer
la collecte et l’administration de la plupart des grands impôts à l’Etat central et à ne laisser aux collectivités
territoriales que des éléments fiscaux secondaires.
Dans la plupart des pays en développement, l’affectation optimale des impôts et taxes se traduit par une sur-
centralisation des recettes. L’Administration centrale a la main haute sur des impôts à fort rendement qui
représentent l’essentiel des recettes fiscales.
Affectation des recettes
Les éléments de recettes ayant un effet macroéconomique, d’équité et d’efficience sont donc affectés au
centre. Seuls quelques éléments fiscaux comme l’impôt synthétique relèvent de la décentralisation. Or, pour
ces même recettes allant aux collectivités territoriales, la politique fiscale et la perception restent centralisées.
Cas de Madagascar
Les recettes totales de communes ne représentent que 3 à 4% des recettes publiques totales, les communes
rurales en représentent 1à 2%.Le pays est confronté à un fossé entre le monde rural et urbain. Si les
communes urbaines peuvent augmenter leurs recettes, les collectivités rurales ne peuvent pas faire autant.
Et plus la collectivité est pauvre, comme le cas de la plupart des PED, plus elle dépend de sources de revenu
74
économiquement contreproductives et volatiles telles que les taxes sur les ventes de produits locaux
primaires
Ainsi, si l’allocation de ressources consiste à assurer une allocation optimale des ressources, la population
des collectivités rurales ne peut pas en bénéficier. L’impact de la politique budgétaire ne parvient donc pas
dans ces collectivités où la grande majorité de la population vit à partir du secteur agricole.
Les disparités géographiques appellent donc à une amélioration de l’allocation au bénéfice des zones rurales
et des zones pauvres qui ont de plus importants besoins à satisfaire.
L’allocation entre les collectivités et entre les secteurs de l’économie, ainsi que la répartition ne respectent
pas l’équité. Les zones urbaines sont privilégiées par rapport aux zones rurales, les ressources des
collectivités sont faibles et négligées. Par ailleurs, pour certains pays, l’exécution du budget et la gestion des
finances publiques ne sont pas adéquates rendant difficiles la mise en œuvre et la transmission des impacts
de la politique budgétaire. Or, ce sont des préalables nécessaires à l’efficacité de la politique budgétaire dans
la mesure où ils déterminent l’utilisation du budget.
De tout ce qui précède, la politique budgétaire ne peut être profitable au secteur agricole des PED. La
situation économique des pays pose le problème de financement et ne constitue pas un cadre favorable à la
politique en question. Le secteur agricole quant à lui a des problèmes spécifiques à part les retombées
négatives de la faiblesse de l’économie (aléa naturel, comportement impropre au progrès) qui limitent
l’efficacité de la politique. En outre, à cause de l’incapacité de l’Etat à opérer et à gérer efficacement et
équitablement les ressources, les impacts de la politique budgétaire ne sont pas transmis jusqu’à la
population.
Bref, le cadre (interne et externe) et les acteurs (l’Etat, la population, la population agricole)
contribuent à la fois à l’inefficacité de la politique budgétaire dans les PED. Dans ces circonstances, les
producteurs agricoles ne bénéficient que très peu de la politique budgétaire. Sa mise en œuvre nécessite des
mesures supplémentaires et doit concerner divers domaines simultanément.
La partie suivante comprendra alors les mesures d’accompagnement nécessaires pour améliorer l’efficacité
de la politique budgétaire et pour que ces impacts puissent parvenir jusqu’à la population agricole.
75
Troisième Partie
LA POLITIQUE BUDGETAIRE AU SERVICE DES PAYS EN
DEVELOPPEMENT
76
SECTION 1 : Une politique budgétaire anticyclique
1. Déficits et interventions anticycliques
En raison de leur dépendance à l’égard des exportations de produits de base dont les cours mondiaux sont
instables, les taux de croissance des pays en développement ont tendance à fluctuer. Cela vaut en particulier
pour les pays de l’Afrique subsaharienne, qui n’exportent que peu de produits manufacturés, et aussi pour les
pays exportateurs de pétrole d’Afrique du Nord. Dans l’idéologie néolibérale, la libéralisation du compte
extérieur et la levée du contrôle sur le compte des mouvements de capitaux permettraient d’obtenir des
ajustements de prix relatifs pouvant réduire les effets des «chocs» extérieurs qui affectent la croissance. Or,
ce n’est pas toujours le cas notamment pour les pays en développement1.
Une politique budgétaire active peut efficacement aider à réduire les fluctuations de la croissance au moyen
d’une bonne gestion du budget public. L’objectif poursuivi est de gérer la demande induite par la politique
budgétaire pour compenser les fluctuations de la demande du secteur privé, de l’investissement intérieur et
des exportations. Cette action est appelée une politique budgétaire «anticyclique». En théorie, la fiscalité peut
être utilisée à cette fin, mais, dans la pratique, celle-ci est un instrument peu commode pour la gestion de la
demande. Modifier la contribution nette du secteur public pour associer à la demande un recours à
l’instrument de la fiscalité exige soit de nouvelles taxes, soit une modification des taux d’imposition. Et dans la
plupart des pays ici considérés, cela nécessite une action législative, suivie de modifications dans la gestion
des taxes. Ceci peut être un long processus qui ne permet pas de provoquer les changements voulus dans la
demande avec la rapidité nécessaire pour réagir à l’insuffisance de la demande du secteur privé. Les
dépenses publiques constituent alors le mécanisme le plus efficace de compensation des fluctuations de
demande du secteur privé.
Les taux de croissance à moyen et long terme d’un pays sont déterminés par le développement des
capacités, les compétences et par le progrès technique, ce dernier élément se concrétisant dans les
dépenses d’équipement2. Comme les investissements publics contribuent au renforcement des capacités, il
est risqué d’en faire un instrument anticyclique. Procéder à des dépenses anticycliques implique une
augmentation des dépenses publiques à un moment où l’économie tourne en dessous de sa capacité
habituelle et une diminution des dépenses dans le cas contraire, ce qui ferait courir un risque de raréfaction
des ressources et provoquerait ainsi des pressions inflationnistes. Et comme les investissements publics, de
par leur nature, ne produisent des effets qu’au bout de plusieurs années, leur utilisation comme instrument
anticyclique signifie l’abandon ou la suspension des projets d’équipement, entraînant également un
1 Pour les pays exportateurs de produits de base d’Afrique de l’Est, d’Afrique Centrale et d’Afrique Australe, la croissance est resté instable malgré l’application de telles mesures. 2 Cf Partie 2, Chapitre 1.
CHAPITRE1 : RENFORCER L’EFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE EN VUE DE LA MOBILISATION
DES RESSOURCES INTERIEURES
77
gaspillage de ressources. Ainsi, pour une application efficace de la politique anticyclique, c’est dans le
compte courant du budget de l’État qu’il faut chercher la marge de manoeuvre nécessaire en matière de
dépenses. L’on choisit des dépenses qui peuvent servir à cette fin, des dépenses qui peuvent être
rapidement augmentées ou diminuées sans gaspillage de ressources.
Si le taux de croissance à long terme d’un pays est donc faible (comme le cas des PED), il est indiqué
d’augmenter les investissements publics afin d’accroître le potentiel à long terme. Un gouvernement peut
dans le même temps recourir à des dépenses courantes pour créer le surcroît de demande nécessaire
permettant d’exploiter tout le potentiel qui résulte des investissements publics. Mais c’est le degré d’instabilité
d’une économie qui détermine exactement le cas pour lequel les politiques anticycliques sont nécessaires.
Cela exige alors une analyse au cas par cas des taux de croissance des pays.
Cependant, recourir à des dépenses courantes pour compenser une insuffisance de la demande du secteur
privé et maintenir la croissance proche de son niveau potentiel impliquent un creusement des déficits
budgétaires et une réduction des excédents. Selon les orthodoxes, de tels déficits sont contreproductifs. Tout
d’abord, ils tendent à être inflationnistes, ce qui pourrait notamment avoir des conséquences défavorables sur
les attentes du secteur privé et entraîner une réduction de la demande déjà faible de celui-ci. Ensuite,
l’emprunt (ou le faible excédent) du gouvernement peut « évincer » les dépenses du secteur privé national
(mais pas les exportations), ce qui affaiblira encore plus la demande.
Des données statistiques indiquent pourtant que les déficits ne seraient pas contreproductifs en générant de
l’inflation ou en entraînant une « éviction » des dépenses du secteur privé. On peut s’attendre à de tels
résultats lorsque les taux de croissance sont inférieurs au potentiel à long terme, comme le cas pour tous
les pays en question. Par conséquent, l’application adéquate de la politique budgétaire anticyclique pour les
pays en développement exige alors que les pouvoirs publics augmentent les déficits ou réduisent les
excédents lorsqu’il y aune contraction de la demande du secteur privé.
2. Politiques d’intervention anticyclique
Les dépenses publiques constituent un plus efficace instrument d’intervention anticyclique que la fiscalité, en
raison de la rigidité de celle-ci. Les projets d’équipement sont inadaptés, parce qu’on ne peut souvent pas les
faire démarrer assez rapidement pour réagir à la baisse de la demande et qu’on ne peut pas les arrêter sans
gaspillage lorsqu’il y a surchauffe de l’économie. Une grande partie des dépenses courantes sont aussi
inadaptées elles aussi, parce qu’il n’est ni pratique ni logique de les suspendre. Par exemple, une politique
rationnelle de la santé ou de l’éducation n’est pas d’engager davantage de personnel médical ou
d’enseignants en période de récession et de les licencier lorsqu’il l’économie reprend (rigidité de certaines
dépenses publiques cf chapitre 1). Des dépenses anticycliques efficaces peuvent concerner des programmes
de «semi-équipement». Elles sont définies comme des programmes recourant à un équipement relativement
simple pour créer des installations qui peuvent être rapidement mis en place, des programmes qui
comportent une composante importante de réparation et d’entretien, à l’exemple de ce que l’OIT définit
comme des «travaux publics à forte intensité de main d’œuvre ». De tels programmes peuvent, par exemple,
porter sur le creusement de rigoles d’assainissement, la réparation de bâtiments publics, l’amélioration de
l’environnement par la réduction de l’érosion, et le défrichage de sentiers ruraux.
78
Ces projets contribuent au bien-être de la communauté si leur objet principal est de permettre une
augmentation des dépenses par les dépenses de consommation de ceux qui sont employés directement et
indirectement dans ces projets. Dans la pratique, des règles claires doivent être établies à propos du
démarrage et de l’achèvement des projets anticycliques, afin de réduire les risques d’utilisation de la politique
budgétaire à des fins politiques. Pour éviter qu’une dépense «anticyclique» aille en permanence à l’encontre
du but poursuivi, on peut choisir d’adopter une règle reposant sur un indicateur macroéconomique pertinent
pour vérifier l’application du projet du début jusqu’à sa fin. L’indicateur concerné variera d’un pays à l’autre,
en fonction du niveau de développement et de la structure de l’économie. Par exemple, en Afrique du Sud, un
pays où existe un vaste secteur formel et qui dispose d’un système bien développé de collecte et d’analyse
des données, des indicateurs du type de ceux utilisés dans les pays développés, comme des statistiques
trimestrielles relatives au PIB et à l’emploi, pourraient être retenus. Par contre dans une économie très sous-
développée comme celle du Malawi, l’emploi dans le secteur formel est faible et les statistiques trimestrielles
relatives au PIB, à supposer qu’elles soient recueillies, ne revêtent guère de pertinence en raison du
caractère saisonnier de l’activité agricole.
Le chapitre 2 de la deuxième partie a avancé le non sens d’une politique budgétaire anticyclique à cause de
l’incapacité de l’offre à répondre à la demande due à l’absence d’infrastructures de base et d’équipements.
Une telle politique est cependant indispensable. Pour qu’elle soit efficace, elle peut concerner des
programmes de semi-équipement qui sont rapidement mis en place.
SECTION 2 : Politiques budgétaires visant à stimuler l’épargne privée
1. Les possibilités d’accroissement de l’épargne
1.1 Mobiliser l’épargne dans les pays à faible revenu
Dans les pays subsahariens, la politique budgétaire peut contribuer pour beaucoup à accroître l’épargne
intérieure et l’investissement local. Alors que le taux d’épargne est relativement élevé dans les pays à revenu
intermédiaire et dans certains pays exportateurs d’énergie, ce taux est bas dans les pays à faible revenu
constituant l’obstacle majeur de la conduite de la politique budgétaire mentionné dans les pages précédentes.
Dans tous les pays, l’épargne privée provient des bénéfices des entreprises et des décisions des ménages.
Aux États-Unis, l’épargne des ménages n’a dépassé 10 % du revenu des particuliers que pendant 8 années
au cours de la période 1959-2008, et a été inférieure à 1 % cette dernière année. Même avant que l’épargne
des ménages ne commence à s’effondrer dans les années 90, les bénéfices des entreprises dépassaient
l’épargne des particuliers la plupart des années, approchant 9 % du PIB en 2008. Dans la comptabilité
nationale de ce pays, une part importante de l’épargne des particuliers est constituée par les
remboursements au titre du principal des prêts hypothécaires, et ne contribue pas aux dépenses
d’équipement. Aux Etats-Unis l’épargne des particuliers est égale au revenu des particuliers moins les
dépenses et les impôts exigibles ; elle peut généralement être considérée comme la proportion des revenus
qui est investie dans les marchés boursiers ou dans l’immobilier, notamment dans le logement (Département
du commerce des États-Unis, 2008). Même dans les pays développés qui ont un taux d’épargne des
particuliers supérieur à celui des États-Unis, l’investissement des entreprises constitue la principale forme
79
d’investissement privé. Comme le secteur industriel et commercial est généralement peu développé
dans PED, en particulier les pays subsahariens, les bénéfices correspondants sont donc peu importants.
Pour les ménages, l’épargne représente une consommation différée ou reportée. Toutes choses étant égales
par ailleurs, plus le revenu d’un ménage est faible, plus le coût d’opportunité du report de la consommation
est élevé. Nombre de pays subsahariens étant parmi les plus pauvres du monde, il est logique que les taux
d’épargne des ménages soient très faibles. Il ressort d’une étude menée par le FMI en 1995 que les
instruments politiques dont disposent les gouvernements n’ont pas d’incidence sur l’épargne des ménages
dans ces pays.
Pour l’Afrique subsaharienne dans son ensemble, l’épargne intérieure, tant publique que privée, s’est établie
à 24 % du PIB en moyenne au cours de la période 2005-2007, ce qui représente un taux sensiblement plus
élevé qu’au cours de la période 1997-2002 (voir tableau partie2 chapitre 2). Toutefois, cette moyenne cache
des écarts considérables. Le taux d’épargne intérieure de sept pays subsahariens exportateurs de pétrole,
réalisé essentiellement par des sociétés étrangères, a atteint près de 40 % pendant cette période. Pour huit
pays à revenu intermédiaire (notamment l’Afrique du Sud, le Botswana et la Namibie), le taux d’épargne
moyen a été d’environ 19 %. Les taux enregistrés par ces deux groupes de pays ont relevé la moyenne
régionale, la plus grande part de l’accroissement général de l’épargne intérieure entre 1997 et 2002 et entre
2005 et 2007 pouvant être attribuée aux pays exportateurs de pétrole, ou, en d’autres termes, aux bénéfices
réalisés par les entreprises pétrolières.
Pour 15 pays à faible revenu qui ne sont pas considérés comme des États « fragiles », le taux d’épargne
moyen n’était que de 10 %. Pour les 14 pays restants, dont les revenus sont extrêmement faibles et qui sont
classés dans la catégorie des États « fragiles », le taux moyen était de 8,3 % au cours de la période 2005-
2007. Entre 1997 et 2002, ce dernier groupe avait un taux d’épargne moyen de plus de 14 %. (cf. Tableau 1)
Des mesures doivent être prises pour accroître les taux d’investissement dans PED. Compte tenu de la
faiblesse des revenus des ménages, on ne peut compter sur une augmentation de l’épargne de la grande
majorité d’entre eux pour parvenir à un tel résultat. Toutefois, la politique budgétaire peut influer sensiblement
sur l’épargne intérieure, tant directement qu’indirectement. Dans la mesure où l’investissement public finance
l’infrastructure économique et sociale et stimule l’investissement privé, la politique budgétaire a un impact
décisif sur la croissance à long terme. (cf. ANNEXE Madagascar, Tableau de simulation des impacts des
investissements routiers et des investissements en productivité agricole). À mesure que les revenus
augmentent, les taux d’épargne devraient aussi augmenter.
La politique budgétaire peut aussi influer directement sur la capacité d’un pays d’épargner et d’investir, grâce
au renforcement de ses institutions financières, auprès desquelles les ménages aisés et les entreprises
prospères peuvent déposer l’argent destiné à une consommation différée. Les pays à faible revenu ont des
institutions financières fragiles, ou un secteur financier dominé par une poignée de banques étrangères qui
sont peu disposées à lancer un programme de prêts diversifiés.
Dans les PED, les banques détiennent généralement un excès de liquidités, imposent des taux d’intérêt
élevés et privilégient les titres d’État à court terme qui ne présentent aucun risque. Elles ne sont guère
80
enclines à consentir des prêts à long terme, à taux d’intérêt modéré, pour financer le développement1.
Or, c’est précisément de ce type de financement dont ont besoin les pays à faible revenu pour développer
l’investissement public et privé. Par ailleurs, les ménages hésitent à déposer leurs avoirs dans des comptes
d’épargne, les plus aisés n’ayant probablement pas confiance dans les institutions bancaires. Une des
mesures de politique budgétaire qui pourrait être adoptée consisterait donc à financer un système de garantie
des dépôts bancaires afin d’inspirer confiance aux épargnants.
Améliorer le financement du développement
Les principales méthodes utilisées pour renforcer les institutions financières d’un pays peuvent être
regroupées en trois catégories.
La première a pour objet d’améliorer les incitations économiques pour encourager les institutions
financières à mobiliser l’épargne et à l’utiliser pour financer l’investissement public et privé.
La deuxième consiste à relier les institutions financières officielles au secteur financier non structuré
afin d’élargir la base tant de l’épargne que des prêts.
La troisième vise à relancer ou à reconstruire les institutions financières du secteur public, telles que
les banques de crédit agricole et les banques de développement. Toutes ces méthodes supposent
qu’il est possible de mobiliser l’épargne, ce qui ne s’applique pas à la majorité des ménages.
Les gouvernements qui choisissent de s’appuyer sur les incitations économiques peuvent garantir une partie
des prêts accordés par les banques commerciales. Ces prêts aidés peuvent avoir un taux d’intérêt plus faible,
en échange de quoi les emprunteurs garantissent le remboursement, en fournissant un nantissement et en
prévoyant des contrôles et des objectifs de résultat. Ils pourraient aussi être tenus de déposer une partie du
montant emprunté dans un compte séquestre, montant qui leur serait restitué une fois le prêt remboursé.
Les conditions applicables à ce type de prêt pourraient être conçues de façon à ce que le gouvernement qui
les garantit n’ait pas à supporter une charge trop lourde. Dans une étude récente du PNUD sur l’Afrique du
Sud, on a calculé que, dans l’hypothèse où un quart de l’investissement intérieur serait financé par de tels
prêts, où la garantie du Gouvernement ne couvrirait que les trois quarts du montant de chaque prêt et où les
défauts de paiement se chiffreraient à 15 % du montant des prêts, le coût pour le gouvernement ne
représenterait que entre 1 et 2 % de son budget annuel (Pollin et al., 2006). L’Afrique du Sud étant un pays à
revenu intermédiaire, ce dispositif ne peut être cependant pas appliqué dans les pays à faible revenu que
moyennant des modifications.
Une autre méthode, qui permettrait d’atteindre des objectifs similaires, consisterait à instituer des coefficients
de réserves obligatoires garanties par des actifs, qui varieraient en fonction des secteurs économiques. Le
gouvernement peut alors inciter les banques à prêter à des secteurs qui ont un fort potentiel de croissance ou
de création d’emplois. Pour ce type des prêts, le pourcentage des réserves obligatoires garanties par les
actifs est moins élevé et est déposé dans un compte non porteur d’intérêts auprès de la banque centrale. Une
telle souplesse permettra aux banques d’accorder davantage de prêts à des secteurs déterminés.
1 Stalling et Studart, 2006
81
La différenciation des coefficients de réserve est généralement utilisée pour corriger les déséquilibres
d’investissement entre les secteurs. Par exemple réduire les prêts dans les secteurs bénéficiant d’un
surinvestissement et les augmenter dans les secteurs souffrant de sous-investissement. Parallèlement à
cette mesure incitative, les gouvernements peuvent adopter des mesures de désincitation, comme imposer
des restrictions à l’octroi de prêts à certaines activités ou dans certains secteurs économiques. Certains pays
ont ainsi fixé un plafond sur le pourcentage de prêts que les banques peuvent consentir à des activités
considérées comme non prioritaires, comme l’immobilier, les opérations boursières ou les placements
offshore.
Dans les PED, les banques préfèrent souvent détenir des titres d’État à court terme qui ne présentent aucun
risque et qui ont un taux d’intérêt relativement élevé. De ce fait, une part importante des recettes publiques
sert à financer le paiement d’intérêts sur des titres qui n’ont pas grand rapport avec l’investissement public.
Pour remédier à ce problème, les gouvernements peuvent créer un marché d’effets publics à plus long terme
et à taux d’intérêt plus faible. Ces titres seront plus adaptés au financement d’investissements publics dans
les infrastructures, qui nécessitent des engagements à plus long terme. Ils permettront en outre d’éviter le
décalage qui existe souvent entre les recettes, qui ne sont réalisées qu’à moyen terme, et les dettes, qui sont
exigibles à court terme. Ce décalage exerce de fortes contraintes budgétaires.
Si la priorité est donnée à la baisse des taux d’intérêt, la compétitivité du processus de commercialisation de
la dette peut aussi être renforcée, notamment par des émissions publiques de titres.
Etablir des liens entre structures officielles et secteur non structuré
Un autre moyen de renforcer la mobilisation des ressources intérieures consiste à relier les institutions
financières officielles au secteur financier non structuré. Certaines banques commerciales qui disposent d’un
excès de liquidités peuvent être réticentes à accorder des prêts. En effet, ils craignent l’insolvabilité de
certains emprunteurs ou jugent les coûts de transaction trop élevés. Or, les associations d’épargne et de
crédit par roulement, ou tontines, sont généralement bien informées sur la solvabilité des emprunteurs et ont
des coûts de transaction plus faibles.
Les organismes du secteur non structuré ne disposent toutefois pas de ressources suffisantes pour satisfaire
de nombreux emprunteurs. Les établissements de microfinancement et autres institutions financières de
petite taille se heurtent au même problème. Si l’on veut que les programmes visant à relier les banques
commerciales au secteur non structuré donnent de bons résultats, seuls les organismes de prêt bien établis
de ce secteur, comme les coopératives et associations de prêt ou de crédit reconnues, doivent y participer. Il
faut aussi établir un cadre réglementaire assez large pour couvrir les organismes du secteur non structuré.
De plus, un tel mécanisme combattra l’usure sur le marché non structuré.
La création de partenariats entre ces deux types d’institutions pourrait améliorer les possibilités de mobiliser
l’épargne aux fins de financer l’investissement. S’il est possible d’accroître l’épargne privée des ménages à
faibles revenus, celle-ci pourrait être monétisée et davantage de prêts pourront être accordés aux petits
exploitants et aux petites entreprises. Les banques commerciales pourront élargir leur base de dépôt et les
82
institutions financières du secteur non structuré pourraient prêter à un plus grand nombre d’emprunteurs
à faibles revenus.
Institutions financières du secteur public
Une troisième mesure peut aussi renforcer les capacités des institutions financières surtout en réorientant le
crédit vers des secteurs qui ont un fort potentiel de croissance et de création d’emploi. Elle consiste à
relancer les institutions financières du secteur public.
Les banques de développement
Les banques de développement, qui, dans les années 80, étaient largement répandues en Afrique et dans le
reste du monde en développement, en sont un exemple. Malgré les insuffisances, ces banques s’acquittaient
souvent avec efficacité d’une fonction essentielle, à savoir mobiliser des ressources et les allouer au
financement des projets de développement à long terme. Les banques commerciales se sont montrées peu
disposées à effectuer cette fonction, surtout à la suite de la libéralisation du marché.
Au Brésil, au Japon et en République de Corée, les banques de développement étaient financées par des
fonds publics et gérées par l’État. De telles banques pourraient faire l’objet de partenariats entre secteur
public et secteur privé, ce qui leur permettrait d’obtenir des capitaux sur les marchés internationaux. Dans le
passé, ces institutions ont été le fer de lance des politiques industrielles et des programmes d’investissement
public qui ont joué un rôle crucial dans la croissance accélérée des pays qui accusaient un retard de
développement. Si ces institutions ont réussi, c’est qu’elles ont réussi à mobiliser d’importantes ressources
intérieures aux fins du développement.
Leur réussite s’explique aussi par le soutien de banques centrales s’intéressant au développement. Avant la
crise mondiale de la fin des années 2000, l’orthodoxie voulait que les banques centrales axent leurs
interventions sur un éventail étroit d’objectifs de stabilisation, en utilisant une liste limitée d’instruments (taux
d’intérêt à court terme et objectifs relatifs à la masse monétaire). Avant que cette conception ne se
généralise, les banques centrales de nombreux pays en développement aidaient les banques de
développement à promouvoir l’essor de l’industrie et des autres secteurs, et donnaient au gouvernement les
moyens d’accélérer la croissance économique (Epstein et Grabel, 2007). En Chine et en Inde, par exemple,
la banque centrale appuyait l’appareil de planification en facilitant l’allocation de crédits à moyen et à long
terme aux secteurs industriels. Comme on pensait que la politique monétaire à court terme n’était qu’un
élément, et pas nécessairement le plus important, de la politique économique, les banques centrales n’ont
pas été conçues comme des institutions indépendantes.
Les banques de crédit agricole et les intermédiaires financiers ruraux
Les banques de crédit agricole sont une autre institution publique qu’il faut renforcer.
Avant l’arrivée de l’orthodoxie néolibérale, elles offraient dans de nombreux pays un large réseau de
succursales rurales qui étaient en mesure de s’appuyer sur l’épargne des ménages ruraux pour accorder des
prêts à l’agriculture. Les banques commerciales, implantées dans les zones urbaines, n’étaient guère
intéressées par le financement des activités agricoles, qu’elles considéraient comme trop risquées. La
83
libéralisation a effacé l’essentiel de l’infrastructure rurale associée aux banques de crédit agricole. Des
doutes existent cependant quant à l’utilité du crédit agricole institutionnalisé à court terme pour les petits
exploitants. Les agriculteurs sont très réticents à demander des crédits car ils connaissent à fond les
conditions du marché et les risques. La mobilisation de l’épargne est alors importante pour les intermédiaires
financiers ruraux, non seulement pour le refinancement de leurs opérations de prêt, mais aussi pour offrir un
refuge sûr à l’épargne rurale, qui peut être substantielle. Au Sri Lanka, les banques commerciales ont créé
des succursales en milieu rural, chargées principalement de recueillir les dépôts en vue de les investir dans
l’industrie urbaine et dans le tourisme et elles semblent donner des incitations et ont gagné la confiance des
populations rurales afin qu’elles leur confient une part considérable de leurs économies. La sortie de ces
ressources des zones rurales ne devrait pas être considérée comme négative car elle rend plus efficace
l’affectation de l’épargne rurale qui serait sinon investie dans des utilisations improductives (bétail âgé, bijoux,
etc.).
Investir dans les capacités institutionnelles
Pour mettre en oeuvre les trois formules précédentes, il faut engager d’importantes ressources publiques. On
peut considérer qu’il s’agit d’investir dans les capacités institutionnelles. Étant donné que ces capacités
permettront de mobiliser et d’allouer au développement un volume de ressources intérieures accru à mesure
que la croissance augmente, l’investissement correspondant pourrait avoir un taux de rentabilité sociale
relativement élevé.
On peut appliquer le même raisonnement pour l’utilisation de l’aide publique au développement. De
nombreux pays africains continueront de dépendre de l’APD dans un avenir proche, notamment pendant la
période de crise et de récession actuelle. Mais l’objectif à moyen et à long terme d’une telle aide extérieure
doit être la réduction progressive cette dépendance. De solides arguments militent en faveur de l’affectation
de l’APD au renforcement des institutions financières nationales. Non seulement il va aider les
gouvernements à mieux mobiliser les recettes intérieures, mais son renforcement peut favoriser l’épargne et
contribue à éliminer à terme la dépendance vis-à-vis de l’aide.
2. Efficacité de la politique budgétaire et mobilisation des ressources intérieures
Un faible revenu par habitant, qui reflète la structure économique sous-développée des pays à faible revenu,
est un obstacle majeur à l’augmentation de recettes publiques. L’économie de ces pays se caractérise par
l’importance du secteur agricole et du secteur non structuré. Seule une minorité de la main-d’oeuvre est
employée dans le secteur structuré. Or, à mesure que le taux de croissance augmente, les recettes devraient
s’accroître en pourcentage du PIB. Et l’emploi agricole doit diminuer au profit de l’emploi dans des secteurs
non agricoles et l’emploi dans le secteur non structuré et céder la place à l’emploi sur le marché du travail
structuré.
84
Cependant, aussi importante qu’elle est la croissance ne peut à elle seule expliquer l’augmentation des
recettes publiques. La mobilisation des recettes publiques est l’élément essentiel du financement du
développement à long terme.
Au cours des vingt dernières années, la façon de concevoir la fiscalité a évolué. Au lieu d’être considéré
comme un moyen de financer le développement, l’impôt est considéré comme un frein à l’initiative privée et
réduit la prospérité des ménages. On insiste sur la perte de revenus privés, plutôt que sur les avantages qui
découlent du financement des dépenses publiques et de l’investissement au moyen des recettes publiques.
Le souci d’une fiscalité équitable a aussi perdu du terrain au profit de l’idée selon laquelle l’impôt progressif
sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés aurait un effet démobilisateur sur la création de
richesse.
Les taux d’imposition des revenus des personnes physiques et des bénéfices des sociétés ont chuté et, dans
les pays anglo-saxons, la fourchette des taux s’est rétrécie; ce sont ces politiques que l’on a tenté d’imposer
aux gouvernements des PED au cours de la même période.
Les taxes sur les échanges ont aussi été discréditées, les gouvernements sont incités à libéraliser le
commerce et les flux financiers en réduisant considérablement ou en éliminant les droits de douane. Étant
donné que les taxes sur les échanges et l’impôt sur les sociétés représentaient deux des sources de recettes
publiques les plus fiables dans les pays à faible revenu, leur diminution contraint les gouvernements à trouver
d’autres sources.
La taxe à la valeur à ajoutée (TVA) est le principal moyen la plus utilisée pour compenser les pertes liées à la
libéralisation des échanges et à la baisse des taux des impôts directs. Cette mesure se justifie par les fait que
dans l’économie de l’offre, la baisse des impôts directs élargira la base imposable en incitant davantage de
ménages et d’entreprises à payer des impôts. Toutefois, rien ne prouve qu’il existe une corrélation entre la
baisse des taux d’imposition et l’élargissement de l’assiette fiscale. Dans les pays à faible revenu, il y a peu
de chances que la TVA soit aussi efficace que dans les pays développés, à cause surtout de la nécessité de
tenir une comptabilité détaillée, et ce dans un contexte où le secteur non structuré est prédominant.
L’expérience a montré que l’introduction de la TVA dans de nombreux pays en développement n’avait pas
accru sensiblement les rentrées fiscales, qui demeurent sensiblement les mêmes que celles que procuraient
des impôts indirects, comme la taxe sur les ventes1. Dans nombre de cas, elle n’a pas non plus compensé le
manque à gagner résultant de la suppression des droits de douane.
Une étude antérieure du FMI a établi que, dans les pays à faible revenu, la TVA ne compensait pas le
manque à gagner des taxes sur les ventes, contrairement aux attentes de l’orthodoxie économique2. Dans la
pratique, la TVA ne permettait de recouvrer qu’environ 30 % des recettes perdues du fait de la baisse des
taxes sur les ventes dans les pays à faible revenu. Dans leur étude, Keen et Simone estiment que, dans
nombre de pays en développement, en particulier les pays à faible revenu et les pays les moins avancés, une
plus grande libéralisation des échanges entraînerait une diminution des recettes fiscales. Ils jugent donc
indispensable de lier la réduction des tarifs douaniers à l’introduction ou au renforcement de la TVA. Dans la
mesure où cette taxe existe déjà dans de nombreux pays, une amélioration de la manière dont elle est
1 Roy et Weeks, 2004. 2 Baunsgard et Keen, 2003.
85
conçue et administrée s’impose. Les auteurs mettent en garde contre l’idée largement répandue selon
laquelle les taux d’imposition sur les bénéfices des sociétés devraient être réduits. Ils préconisent plusieurs
politiques fiscales pour les pays à faible revenu.
Premièrement, les gouvernements devraient reporter la réduction de leurs tarifs douaniers jusqu’à ce
que la fiscalité directe et indirecte soit en mesure de générer de recettes.
Normalement, les importations auraient dû accroître les rentrées provenant des taxes sur les échanges. Par
ailleurs, les pays peuvent être amenés à réduire encore leurs tarifs douaniers, s’ils adhèrent à des zones de
libre-échange ou à des unions douanières, ou si la récession mondiale ralentit les flux commerciaux ; ce qui
est préoccupant pour leurs finances publiques. En effet, les taxes sur les échanges comptent pour beaucoup
dans leurs rentrées fiscales, les pertes découlant d’une libéralisation accrue, surtout dans un contexte de
ralentissement des échanges, pourraient être importantes.
Deuxièmement, les recettes provenant des impôts indirects devraient progresser à un rythme plus
rapide.
Un des moyens d’y parvenir consiste à éliminer un certain nombre d’exonérations de la TVA. Une
augmentation des taux de TVA sur les articles de consommation de luxe permettrait non seulement
d'augmenter les rentrées fiscales mais aussi de rendre la structure fiscale plus équitable. Une telle mesure,
qui s’applique notamment à des produits comme l’alcool, le tabac ou les véhicules, permettra de faire peser
une partie de la charge fiscale sur les ménages les plus aisés en cette période de récession mondiale. Cet
aspect a souvent été négligé lors de l’introduction de la TVA. Parallèlement, les gouvernements pourraient
imposer des taux plus bas sur les biens de consommation courante. Le manque à gagner serait compensé
par les prélèvements accrus sur les produits de luxe ou non essentiels.
L’augmentation des recettes provenant des impôts directs n’a pas été suffisante. Le recouvrement de l’impôt
des contribuables aisés, qui procurent l’essentiel des rentrées fiscales, pourrait être plus efficace. Une telle
mesure améliorerait l’équité, sans qu’il soit pour autant nécessaire d’augmenter les taux d’imposition.
Certains pays, qui ont mis en place des services spécialement chargés des contribuables à hauts revenus au
sein de leur ministère des finances, ont obtenu des résultats appréciables. Pareillement pour les taxes à la
consommation, une réduction des trêves fiscales et des exonérations accordées aux entreprises permettrait
d’accroître les rentrées. Les gouvernements devraient cesser de jouer à qui offrira les taux d’imposition les
plus bas sur les bénéfices des sociétés, qui va à l’encontre du but recherché. Cela est aussi valable pour
l’impôt sur le revenu des personnes physiques.
En Afrique subsaharienne dans les années 90, les taux de prélèvement obligatoire sur les bénéfices des
sociétés ont sensiblement diminué et les recettes provenant de cette source ont soit stagné, soit diminué en
proportion du PIB. L’élargissement de l’assiette de l’impôt annoncé par les partisans de l’économie de l’offre
ne s’est pas produit. Il ne faut donc pas céder aux pressions qui visent à réduire encore les taux d’imposition
des sociétés. Lorsque les bénéfices proviennent de l’exploitation de ressources naturelles, il est même
justifié de relever les taux d’imposition et les redevances. Les gouvernements des pays à faible revenu
devraient aussi réexaminer la politique quasi générale consistant à exempter des expatriés bien rémunérés
86
de l’impôt sur le revenu. Cette exonération donne un exemple désastreux car elle laisse à penser aux
ressortissants du pays qui ont de hauts revenus qu’il est légitime d’échapper à l’impôt.
Le recours à l’impôt foncier pour financer les administrations locales a été négligé dans les pays à faible
revenu. Cet impôt est généralement utilisé dans les zones urbaines, où résident la plupart des habitants à
revenu élevé ou intermédiaire. L’application de cet impôt permettrait d’accroître la progressivité de la
structure générale de la fiscalité. Elle aurait aussi pour effet de stimuler la production intérieure car les
recettes qu’elle procurerait pourraient servir à financer les infrastructures urbaines dont dépendent les
exportations de produits manufacturés dans de nombreux pays. Certains analystes font valoir que l’impôt
foncier n’est guère productif, du fait de la nécessité d’enregistrer les biens fonciers. Pourtant, on peut
souligner l’importance de l’impôt foncier car il inciterait les pays à s’employer plus activement à créer des
bases de données cadastrales crédibles. Une des raisons pour lesquelles les pays n’ont guère recours à
l’impôt foncier est que le recouvrement de cet impôt nécessite un investissement à long terme.
Comme indiqué plus haut, plusieurs obstacles liés aux caractéristiques structurelles des économies
insuffisamment développées des pays à faible revenu s'opposent à la mobilisation des recettes. L'importance
du secteur informel est un problème supplémentaire. De nombreuses entreprises de ce secteur paient un
montant négligeable d'impôts. En théorie, la TVA devrait taxer la consommation finale à laquelle ces
entreprises contribuent, à condition qu'elles fassent partie de la chaîne de valeur qui a produit l'article
consommé, mais la comptabilité formelle nécessaire pour comptabiliser les effets de cette contribution en
rend rarement compte.
En outre, les petites entreprises ne sont pas incitées à faire partie de l'économie formelle car elles
deviendraient alors sujettes à l'impôt. Elles connaissent également un problème d'accès au crédit du secteur
formel, à la formation ou au marché des produits. L'un des moyens de les amener au secteur formel et au filet
fiscal serait pour le gouvernement d’exécuter une stratégie explicite assortie de mesures d'incitation à leur
intention. Ces mesures pourraient inclure l’investissement dans les infrastructures, une aide à la
commercialisation et à la distribution et le micro crédit. L'amélioration de l'accès à ces avantages pourrait
motiver les entreprises du secteur informel à s'inscrire auprès de l’administration fiscale.
Les récents bouleversements des marchés financiers internationaux montrent combien il importe d'instituer
un degré raisonnable d'imposition sur le secteur financier national, en particulier pour réglementer la
spéculation. Bien que les marchés de capitaux ne soient pas très développés dans la plupart des pays en
développement, ils croissent rapidement dans certains pays. Une taxe sur les activités de portefeuille, même
inférieure à 1%, mobiliserait des recettes substantielles et empêcherait la spéculation et la volatilité des
marchés. Une telle taxe pourrait par exemple porter sur les actions, les obligations, les produits dérivés et les
titres d’État. De même, une taxe sur les sorties de capitaux pourrait réduire la volatilité des capitaux flottants,
qui contribue souvent à la déstabilisation du taux de change d'un pays.
Bref, pour une politique budgétaire efficace, les Etats des PED peuvent engager des dépenses de
semi-équipement dans le cas d’une politique anticyclique. Pour atteindre des objectifs de moyen et long
terme, les dépenses doivent promouvoir les infrastructures économiques et sociales pour stimuler
87
l’investissement privé. Dans le même temps, les pays doivent également améliorer leur système
financier et prendre en main concrètement le développement par la création d’une banque de
développement. Lorsque l’économie peut enregistrer une croissance, cette dernière augmentera les
ressources de l’Etat et permettra de financer des investissements de plus grande envergure pour appuyer le
développement économique. Ces mesures peuvent améliorer la structure de l’économie et donc le cadre
global dans lequel la politique budgétaire est effectuée. Le cadre étant amélioré, le mécanisme se déroulera
comme prévu et pourra profiter à la population. Mais pour être bénéfique à la population agricole, la politique
budgétaire doit considérer des actions supplémentaires.
88
SECTION 1 : Améliorer le soutien et le développement du secteur agricole
1. Les investissements publics
Pour lever les contraintes pesant sur le secteur agricole empêchant l’efficacité de la politique budgétaire,
deux approches complémentaires peuvent être proposées : renforcer le secteur grâce à la poursuite et la
mise en œuvre efficace de la politique agricole dans les pays en développement ; et assurer le
développement local.
Les dirigeants sont invités à :
Mener à bien les programmes pour réduire les facteurs de distorsion qui existent au niveau des prix
et des marchés, et qui ont pour effet de limiter la concurrence et de réduire la compétitivité du secteur
agricole
Accroître les équipements productifs afin d’augmenter les revenus des producteurs en modernisant
l’agriculture
Modifier le cadre institutionnel des pays en favorisant l’investissement privé et la participation accrue
des administrations locales et des communautés aux décisions qui les affectent. C’est à dire
renforcer la déconcentration et la décentralisation politique et administrative pour que les producteurs
au niveau de chaque collectivité ne demeurent pas dépendant des dispositifs de l’Etat central.
Maintes fois mentionnée, la situation macroéconomique et l’endettement des pays ne leur permettent pas
d’accroître suffisamment leurs ressources budgétaires afin d’offrir au secteur agricole des services d’appui et
des équipements productifs plus nombreux et de meilleure qualité. C’est pourquoi il est important de
maximiser l’utilisation rationnelle des ressources budgétaires disponibles et d’augmenter les investissements
du secteur privé. Les autorités doivent éviter de favoriser les zones urbaines par le jeu des affectations
sectorielles et géographiques tout en veillant aux imbrications étroites des effets d’entraînement entre zones
rurales et urbaines. Elles doivent également éviter l’éparpillement des activités et des projets en particulier
dans le programme d’investissements publics ; et renforcer les efforts pour mener à bien l’exécution de ce
nombre plus limité d’activités.
L’objectif étant d’utiliser les ressources budgétaires de manière plus efficiente pour améliorer la réponse
d’appareil productif et d’accroître la productivité et la compétitivité du secteur agricole. Ce faisant, les revenus
des producteurs sont rehaussés et la pauvreté est réduite.
Compte tenu de la dépendance de la majorité des pays aux exportations agricoles pour financer en grande
partie leur croissance, les emplois et les recettes en devises, la croissance du secteur agricole est tributaire
CHAPITRE 2 : RENFORCER LE SECTEUR AGRICOLE
89
de facteurs extérieurs qui jouent sur la demande (apparition de nouveaux concurrents, évolution des
goûts…). Les pays doivent alors prendre en compte ces facteurs. La modernisation et le développement du
secteur agricole sont inséparables du renforcement de l’économie afin de s’adapter en douceur à un
environnement mondial changeant. Les pays doivent exploiter les atouts qui font leur compétitivité : faible
niveau des salaires, terres disponibles, produits diversifiés.
L’efficacité des dépenses et investissements publics peut se traduire par un emploi et une allocation
rationnelle aux activités qui ont les rendements les plus élevés. Pour ce faire, il convient de :
Tenir compte de la capacité d’absorption des différents sous-secteurs en sélectionnant les
investissements qui contribueront le plus à attirer des capitaux privés, construction de routes dans les
régions agricoles les plus prometteuses par exemple.
Eviter de trop disperser les investissements à l’intérieur de chaque sous-secteur.
Réduire le plus possible le nombre d’activités considérés et définir en toute connaissance de cause les
investissements spécifiques ; puis les concevoir et les exécuter de manière adéquate et cohérente.
Pour que les ressources d’investissements du secteur public soient également utilisées de manière
efficace, il faut que des ressources suffisantes puissent exister pour le financement des coûts
récurrents.
La croissance du secteur agricole s’appuie également par la promotion des exportations et des productions
de substitution aux importations. En matière de productions exportables, les efforts à consentir doivent se
porter sur leur qualité, leur diversification et leur intensification. Une attention particulière doit être portée sur
la qualité qui est un facteur prépondérant pour la conquête et la fidélisation des marchés extérieurs.
En outre, le financement rural doit être amélioré sachant que la majorité de la population agricole des pays en
développement se trouve en milieu rural. Des modalités de financement en milieu rural à des taux
accessibles favoriseront le financement des investissements à moyen et long terme. Les paysans pauvres et
à bas revenu pourront accéder à des crédits, à des conditions avantageuses leur permettant de développer
leurs activités et de rehausser ainsi leurs revenus. Pour cela, les stratégies peuvent être l’extension des
réseaux de microfinance, la promotion et l’adaptation du système de crédits, le développement d’autres
formes de financement.
La promotion de l’industrie agricole est primordiale pour créer plus de valeur ajoutée, et notamment pour
augmenter la demande de produits agricoles. Cette augmentation de la demande passe aussi par la
diversification. Les recherches doivent être multipliées concernant les produits essentiels et les opportunités
des marchés. Pour réduire la vulnérabilité à cause des fluctuations des prix mondiaux, il convient de
diversifier les activités pour des revenus additionnels. Les filières porteuses doivent être développés de
même que le partenariat entre les services de recherche et les producteurs privés.
Les catégories d’investissement de soutien qui seront nécessaires
De nouvelles technologies doivent être recherchées et développées. Les pays devront s’orienter
davantage vers une intensification des systèmes de culture, permettant de maximiser la rentabilité du
facteur de production (terre, eau, main-d’oeuvre, capital). Les moyens utilisés pour créer de nouvelles
90
technologies et les diffuser doivent être plus adaptés au défi que pose l’accroissement de la
diversité agroécologique et socioéconomique. Mais, parallèlement, on ne doit pas négliger
l’amélioration des intrants (révolution verte) afin de sauvegarder les avantages obtenus grâce aux
recherches d’entretien, et d’exploiter les innovations biotechnologiques, en faveur de toutes les
catégories d’agriculteurs.
Des changements doivent être introduits au niveau des exploitations. Il faut notamment accroître les
investissements dans l’irrigation et le drainage, dans la mise en valeur des terres non irriguées et
dans l’amélioration à long terme de la fertilité des sols, mais aussi dans de nouveaux types de
machines, dans de nouvelles races d’animaux ou dans des activités faisant appel au travail des
agriculteurs. Pour que la production croisse au même rythme que la population, on devra s’attacher à
obtenir une contribution substantielle de tous les acteurs potentiels concernés, depuis les agriculteurs
commerciaux mécanisés jusqu’aux paysans des collines qui produisent pour leur subsistance.
Un appui en amont et en aval est par ailleurs indispensable. Pour que l’intensification progresse de
façon durable et à l’échelle requise, dans un environnement qui sera de plus en plus diversifié, les
systèmes d’approvisionnement en intrants, en semences, en machines, en biens d’équipement et en
services doivent être développés. Il en est de même pour l’entreposage, la transformation, les
marchés, les systèmes de transport et les autres liaisons en aval entre les producteurs et les
consommateurs, qui de plus en plus vivront dans de grandes villes, souvent distantes des sources
d’approvisionnement alimentaire.
Les investissements, essentiellement publics, pour compléter et stimuler le flux d’investissements
privés doivent être facilités. Il s’agit surtout de développer les infrastructures économiques, comme
les réseaux routiers et les systèmes de communications, qui permettent aux producteurs d’accéder à
de nouveaux marchés, mais aussi de renforcer les services sociaux d’appui, notamment dans les
domaines de la santé, de l’éducation et de l’aide sociale, sans lesquels les populations rurales de
nombreux pays en développement ne pourraient pas tirer profit des nouvelles possibilités de gagner
de l’argent et de produire.
2. L’intervention publique
L'influence de l'Etat et les interventions publiques jouent un grand rôle dans l'agriculture comme dans les
autres secteurs de l'économie. Un ensemble de mesures sectorielles, commerciales et macroéconomiques
peuvent être utilisées pour maintenir un bas niveau des prix à la consommation, stabiliser les prix à la
production et soutenir les industries agricoles. Le gouvernement peut faire un effort de déréglementation, de
privatisation et de promotion des exportations.
Le soutien des prix des principaux produits reste un important instrument pour influer sur l'allocation
des ressources et le volume de la production. Le gouvernement peut fixer un niveau des prix de soutien des
principaux produits agricoles (blé, riz, coton, canne à sucre, pois chiches, graines oléagineuses non
traditionnelles, pommes de à la conjoncture du marché national et international, l'évolution de la productivité,
les coûts de production, les possibilités de substitution entre cultures et les objectifs de production fixés par le
Ministère de l'agriculture.
91
Les prix de soutien sont censés être des prix minimums garantis, mais peuvent pourtant être la seule
option offerte aux agriculteurs à cause des rigidités du marché et du pouvoir prédominant qu'y détient le
gouvernement, du fait qu'il fournit les intrants et achète la production du secteur. Par exemple, les
agriculteurs, faute d'entrepôts suffisants, doivent souvent vendre leurs produits à l'Etat au moment de la
récolte, quand les prix sont bas, plutôt que de les laisser s'abîmer.
En plus des prix de soutien à la production, le gouvernement peut également fixer certains prix à la
consommation et les prix des intrants. Les prix à la consommation du blé et de l'huile alimentaire peuvent être
subventionnés à titre d’exemples pour soutenir la demande des consommateurs. Le niveau général des droits
de douane et les obstacles au commerce sont par ailleurs importants. Mais il faut veiller à ce que les prix
soient faussés par des mesures commerciales spécifiques visant à garantir les approvisionnements intérieurs
par les importations.
En outre, la mise en place d’infrastructures, l’accès au marché, les technologies et la fourniture d’intrants
peuvent être plus utiles pour accroître la production des petits agriculteurs que le crédit saisonnier
institutionnalisé. Pour les crédits à moyen et long terme destinés aux investissements, il n’y a pas d’autres
possibilités d’obtenir ce type de crédit qu’auprès de banques agricoles spécialisées. Si ces banques sont bien
restructurées sur une base saine (capitaux), dotées d’une direction compétente et ne sont pas sujettes à des
interférences politiques, elles peuvent fournir toute une série de services financiers ruraux dans certains
pays, même si elles restent propriété officielle de l’Etat.
La meilleure façon d’améliorer l’intermédiation financière rurale ou autre réside peut-être encore dans une
saine gestion macroéconomique. L’apparition d’institutions et de marchés financiers ruraux viables est
toujours liée à des politiques de réduction de l’inflation, à des investissements publics générateurs de
croissance et à l’élimination de la tendance à favoriser les villes au détriment des campagnes.
Les nouvelles technologies sont également primordiales car ils sont le principal moteur de la croissance
agricole. La rentabilité économique des investissements dans la création de technologies bien organisées,
bien financées et ciblées dépasse régulièrement les 20%, et atteint même souvent 30 ou 40%, voire plus.
Dans plusieurs PED, les crédits opérationnels par chercheur ont tendance à baisser. Par conséquent, les
chercheurs et les clients ne sont pas rapprochés, et une grande partie de la recherche nationale a encore peu
d’intérêt pratique. C’est pourquoi rétablir la place de la technologie et des recherches dans les PED est très
utile.
La politique agricole commune (PAC) de l’Union Européenne
Afin de voir les possibilités d’intervention pour le développement du secteur agricole, considérons la PAC de
l’Union Européenne. Elle est fondée principalement sur des mesures de contrôle des prix et de
subventionnement, visant à moderniser et développer l'agriculture. C’est une orientation totalement
productiviste et protectionniste.
92
Les interventions de la PAC sont multiples :
des barrières douanières : de fortes taxes sont subies par les importateurs
un régime de prix minimum, garantis par une offre d'achat communautaire
un système d'élimination des produits achetés en application du régime précédent :
o publicité pour susciter une demande
o remise sur le marché, lorsque la situation justifiant l'achat était conjoncturelle
o exportation subventionnée : le régime de prix garantis étant largement supérieur au prix de
marché mondial, les biens agricoles européens ne se vendent pas sans cette aide
o incorporation par l'industrie agroalimentaire qui est aussi subventionnée pour la même raison
o dénaturation : transformation en produit industriel inconsommable voire destruction
un système complexe d'équilibre entre les subventions. Par exemple : si on subventionne
l'exportation de blé, il faut aussi subventionner l'exportation de farine de blé à un taux adapté, en
tenant compte des sous-produits qui n'ont pas besoin de subvention
un système complexe de compensation des distorsions de concurrence entre les produits à prix
garantis et les produits sans prix garantis. Par exemple : amidon de céréales subventionnées, fécule
de pomme de terre sans subvention mais sous quotas, amidon de maïs importé
des systèmes de limitation et de répartition de la production (mise sous quotas, par exemple les
quotas laitiers), ou des capacités de production (arrachage subventionné d'arbres fruitiers et de
vigne, boisement des terres agricoles, jachère obligatoire, jachère facultative rémunérée)
de nombreuses aides et subventions en faveur des producteurs : subvention à la formation agricole,
aide à l'installation, subvention directes d'investissement, subvention indirectes (par exemple
bonification de prêts)
aides à l'investissement dans les industries agroalimentaires
Concernant son financement, la PAC représente environ 40 % des dépenses dans le budget européen bien
que cette proportion soit faible par rapport aux budgets des États membres.
En 2002, le coût net de la PAC s'est élevé à 45,36 milliards d'euros, soit 46,1 % du budget total de l'Union
européenne (à 15 pays).
Par ailleurs, l'Union européenne n'est pas la seule à soutenir sa production agricole. À titre de comparaison le
Tableau 3 de l’annexe montre le niveau des aides de quelques pays importants.
Selon l’ONU (Rapport de synthèse pour le Forum d’experts à Rome – octobre 2009) l’agriculture des PED
nécessite des investissements nets de 83 milliards de dollars par an pour être en mesure de nourrir 9,1
milliards de personnes en 2050. Ce chiffre équivaut à un accroissement de 50% des investissements actuels.
Ces investissements doivent concerner la production agricole et animale ainsi que les services de soutien tels
que les installations de stockage, infrastructures de marché et transformation primaire. Les secteurs
prioritaires d’investissements publics sont : la recherche-développement ; les grandes infrastructures telles
que les routes, ports et énergie et les institutions agricoles et services de vulgarisation ; l’éducation (en
particulier les femmes), l’hygiène, l’approvisionnement en eau potable et les soins de santé. Pour la
répartition régionale, l’Afrique subsaharienne aurait besoin de 11 milliards de dollars, l(Amérique Latine et les
93
Caraïbes 20 milliards de dollars, le Proche Orient et l’Afrique du Nord 10 milliards de dollars, 20
milliards à l’Asie du Sud, et 24 milliards à l’Asie de l’Est.
Ainsi, pour servir la population agricole, la politique budgétaire doit concerner les investissements productifs
et doit être effectuée de manière rationnelle en agissant dans les secteurs porteurs. Elle doit par ailleurs
permettre une amélioration du financement rural. En outre, elle doit viser en même temps une amélioration du
cadre de vie de la population agricole. En effet, pour motiver et exiger un surplus d’effort de la part des
producteurs, un cadre de vie sain, incitatif et favorable au progrès constitue un préalable important.
SECTION 2 : Améliorer le cadre de vie de la population agricole 1. Etat de lieu des milieux ruraux
Dans les PED, la population rurale représente la majorité de la population totale et emploie presque la
totalité de la main d’œuvre.
La pauvreté se concentre surtout dans les zones rurales. Les baisses de revenu qui sont allées de paire avec
la détérioration des conditions sanitaires et des niveaux d’éducation se sont dégradées au fil du temps.
Depuis leur indépendance, les programmes et les actions des gouvernements n’ont pas donné les résultats
escomptés et ne se sont pas succédés à un rythme qui permet aux pays de resserrer ou de combler l’écart
de pauvreté, d’améliorer les conditions de vie en milieu rural.
1.1 L’accès aux services de santé
Les soins de santé dans les zones rurales sont encore très limités malgré la déconcentration des services de
santé. L’offre de ces services a modestement augmentée et s’est élargie aux segments les plus pauvres.
Cependant, l’état de santé de la population reste encore médiocre et réduit la capacité de production.
1.2 Le système d’éducation, la formation
Le niveau d’instruction de la population rurale reste élémentaire notamment dans les pays africains. Cette
situation peut s’expliquer de deux manières. Du côté de l’offre, il y a l’insuffisance du personnel enseignant et
des établissements et des matériels nécessaires. Du côté de la demande, il y a la faiblesse du revenu et le
fait que la population n’accorde pas d’intérêt à l’importance de l’éducation pour l’amélioration de la qualité de
vie. Toutefois, la faiblesse de l’éducation constitue un obstacle au progrès.
Par ailleurs, les administrateurs ruraux ne disposent pas des compétences nécessaires pour gérer
efficacement les communes. Ils doivent être formés pour pouvoir répondre aux attentes de la population, aux
besoins de compétence des grands projets, et pour orchestrer au mieux les faibles ressources financières à
leur disposition.
94
1.3 L’accès à l’eau potable et à l’assainissement
L’approvisionnement en eau et l’assainissement ont connu des progrès dans le milieu rural malgache, mais la
réalisation est encore insuffisante. En effet, la grande partie des ménages des pays à faible revenu
consomme de l’eau ne faisant l’objet d’aucun contrôle microbiologique avec tous les risques d’infection que
cela peut entraîner. Même dans les endroits où les ménages ont accès à l’eau potable et à des installations
d’assainissement, la qualité de l’eau disponible se détériore faute d’un entretien adéquat.
1.4 L’accès à l’électricité
La faiblesse de l’électrification rurale constitue une préoccupation essentielle : seulement % de la population
rurale bénéficie d’électricité. La dispersion géographique des habitants des campagnes, la faiblesse des
revenus, le coût élevé de l’électricité, le peu de ressources pouvant être consacrées à la construction des
réseaux d’alimentation expliquent le faible raccordement au réseau dans les zones rurales. A l’instar de la
commodité de la vie quotidienne, l’accès à l’électricité peut aider à résoudre en partie le problème de
l’insécurité.
Près d'un quart des pauvres des PED vivent dans des zones rurales. Par conséquent, c'est dans les zones
rurales que l’efficacité de la politique budgétaire des Etats devra être surtout évaluée.
En milieu rural, les pauvres sont souvent de petits exploitants vivant à la limite de la survie ou des personnes
dépourvues de terres cherchant à vendre sa main-d'œuvre. Ils dépendent de l'agriculture pour leurs revenus,
soit directement, en tant que producteurs ou travailleurs salariés, soit indirectement dans des secteurs dont la
survie dépend de l'agriculture. Certes, le commerce, les transports et l'industrie de la transformation, qui
concernent un nombre élevé de petits entrepreneurs, sont indispensables à l'agriculture, mais ces secteurs
dépendent également des activités agricoles.
2. Les actions à entreprendre
Si on veut garantir une amélioration de la productivité, il est nécessaire de mettre en œuvre une stratégie sur
deux fronts. D'un côté, il faut appliquer des mesures directes en vue d'améliorer le cadre de vie de la
population agricole pour qu’ils puissent mener une vie active et participer sans réserve aux processus de
développement. Parallèlement, il faut redoubler d'efforts pour promouvoir un développement agricole et rural
susceptible de créer les débouchés nécessaires pour briser le cercle vicieux de la pauvreté. Ces deux
éléments de la stratégie sont indispensables si on veut garantir une amélioration rapide, tangible et durable
du secteur agricole. En outre, ces éléments s'étayent mutuellement, puisque les progrès réalisés dans l'un de
ces secteurs améliorent l'efficacité de l'autre.
Un cadre de vie défaillant entraîne des coûts économiques considérables pour les individus, les familles et
des sociétés entières. A cause de cette défaillance, la main-d'œuvre, souvent unique atout des pauvres, perd
de sa valeur. Il explique en partie la baisse de la productivité, de la production et des revenus.
95
La sécurité, l’accès aux soins de santé, à l’eau potable et à l’électricité, un niveau d’éducation et de
formation convenable, sont des conditions préalables pour permettre aux populations rurales de résister aux
diverses maladies, de fournir en permanence des efforts et des résultats palpables qui les motiveront par la
suite à poursuivre les efforts effectués.
Ainsi, afin de renverser la situation, des actions sont à mener dans ces divers domaines.
Favoriser l’accès aux services de santé
Construire et réhabiliter les centres de santé permettra d’augmenter le ratio de population pour un centre
et de fournir des soins aux couches les plus pauvres. Des efforts sont à entreprendre dans
l’opérationnalisation de ces centres de santé par le renforcement du personnel en nombre et le
renforcement des capacités du personnel médical.
Renforcer l’éducation, les compétences des administrateurs locaux, la diffusion de l’information
Améliorer l’accès à l’eau potable et à l’assainissement
Multiplier la mise en place de points d’eau en milieu rural et atteindre les régions les plus
éloignées.
Favoriser l’électrification rurale
Bref, une politique budgétaire effectuée en faveur de l’économie dans son ensemble et de toute la
population ne sera bénéfique au secteur agricole que si elle s’accompagne ou renforce également les actions
en faveur du développement rural. En effet, les économies des PED étant pauvres, la transmission des
impacts de la politique budgétaire ne se fait pas spontanément. L’Etat doit intervenir pour faciliter le
mécanisme.
Pour rendre la politique budgétaire efficace, une amélioration doit également s’effectuer au niveau de l’Etat et
des finances publiques.
96
Des finances publiques adéquates et une bonne gestion sont essentielles pour l’efficacité de la politique
budgétaire. Elles soutiennent l’utilisation efficace et responsable des ressources et guident l’allocation et la
répartition pour répondre aux objectifs fixés de la politique budgétaire. Une allocation et une répartition des
ressources ne correspondant pas au bien-être et au besoin de toute la population annulent les effets
escomptés de la politique effectuée.
SECTION 1 : Améliorer la répartition et l’exécution des dépenses
1. Amélioration de la répartition
1.1 Augmenter les dépenses en capital
Les Etats des PED doivent se tourner davantage vers les dépenses en capital pour rendre l’économie plus
forte.
En effet, une économie forte est un préalable pour pouvoir engager des dépenses d’investissements et créer
la base de la croissance. C’est de cette manière que la politique budgétaire aura des impacts et que l’offre
puisse répondre à une croissance de la demande.
Pour appuyer cette augmentation des investissements en capital, le secteur privé doit être stimulé davantage
(cf Chapitre1).
Une intensification des investissements étrangers pourrait être aussi une mesure supplémentaire. Pour cela,
les Etats doivent créer un environnement légal stable et incitatif. Dans certains pays, les investissements
étrangers dans le secteur minier peuvent rendre possible l’atteinte d’un taux de croissance élevé. Toutefois,
ces investissements n’entraînent pas forcément une croissance partagée par une base élargie. En effet, la
croissance et l’investissement peuvent augmenter dans l’économie mais cette croissance ne garantit pas un
bénéfice qui atteigne la majorité de la population.
La contribution du secteur public est également primordiale. Une mobilisation accrue des ressources
publiques nationales est incontournable. Une réforme en profondeur du système fiscal, la rationalisation des
politiques et des procédures fiscales, la modernisation de l’administration fiscale et douanière, l’amélioration
des capacités des ressources humaines sont à entreprendre. Pour une meilleure génération des recettes,
l’environnement favorable à l’investissement et l’amélioration de la qualité des services publics complètent les
mesures précédentes.
CHAPITRE 3 : AMELIORER LES FINANCES PUBLIQUES
97
1.2 Augmenter les revenus tirés des produits de base
Tous les PED se heurtent au défi de l’adoption d’une politique permettant d’obtenir une augmentation des
revenus tirés de l’exploitation de leurs ressources naturelles et d’utiliser ensuite ces revenus aux fins du
développement. En même temps, ces revenus doivent être gérés de manière à éviter des effets
défavorables sur l’économie nationale, le syndrome néerlandais, des liquidités excédentaires et des
pressions inflationnistes. Accroître ce type de revenus est particulièrement important pour les pays à faible
revenu comme la région subsaharienne, du fait de la capacité limitée qu’a celle-ci de tirer des revenus du
secteur manufacturier en raison de l’étroitesse de ce secteur.
La compétition à laquelle se livrent les gouvernements pour attirer des investissements étrangers a toutefois
conduit ces gouvernements à accorder aux investisseurs potentiels des concessions qui ont réduit les
revenus qu’ils pourraient tirer de leurs propres ressources. Ce ne sont pas les seuls pays riches en
ressources minières qui recourent excessivement aux concessions, même si cette pratique se rencontre
surtout dans ces pays. Dans les années 80, une politique d’orthodoxie s’est développée. Elle consistait à
accorder une importance considérable au volume des investissements étrangers qu’un gouvernement pouvait
attirer dans son pays, plutôt qu’à la qualité des investissements en question.
Implicitement ou explicitement, on a été amené à mesurer le succès des gouvernements dans la capacité des
pays à attirer des investissements étrangers par le volume des investissements obtenus. Or, cela est
contraire aux principes les plus élémentaires d’un choix rationnel de politiques. Le principe fondamental, c’est
qu’un gouvernement recherche un investissement étranger pour les avantages nets que l’investissement
apporterait au pays, ce qui impose une évaluation préalable des coûts et profits. Il existe une méthode
habituelle de calcul de ces profits, qui tend à varier d’un pays à l’autre. Pour la politique budgétaire, l’aspect le
plus important de l’investissement étranger est représenté par l’effet net des concessions fiscales et autres
concessions liées aux revenus.
À moins que l’investissement n’engendre des externalités que ne peuvent créer des investisseurs sur le
marché, les concessions aux investisseurs étrangers n’ont pas de justification économique. Lorsque des
externalités existent, un niveau de concessions appropriées se justifie, mais il n’y a aucune justification à
n’accorder des concessions qu’aux seuls opérateurs étrangers. Accorder aux opérateurs étrangers ce que
des entreprises locales ne peuvent pas obtenir, c’est créer un certain nombre de distorsions manifestes.
D’abord, c’est discriminatoire. Ensuite, les concessions discriminatoires entravent le développement du
secteur privé national, en rendant plus rentable une entreprise étrangère opérant dans un même domaine
d’activité que des entreprises appartenant à des opérateurs privés nationaux.
Concernant les recettes, la forme courante d’imposition directe des entreprises est l’impôt sur les sociétés.
Les autres mécanismes d’imposition des sociétés sont les taxes commerciales, l’impôt sur les plus-values et
la taxe à la valeur ajoutée (TVA). On procède généralement à une réduction de ces taxes pour attirer des
investissements étrangers, bien qu’une évaluation rigoureuse des coûts et profits des concessions soit
rarement faite. Les fiscalistes soutiennent en général que le manque à gagner résultant des incitations
fiscales peut rapidement excéder les profits à tirer de l’accroissement des investissements. (Himes, 2008)
98
Deux études de cas ont été faites par la Commission de l’Union africaine. Les cas de la Zambie et de la
Tanzanie, dont les gouvernements ont perdu de substantiels montants de recettes pour avoir accordé des
concessions excessives. L’étude porte aussi sur un pays, le Malawi, qui a obtenu de meilleurs résultats des
dispositions qu’il a prises à l’égard des investisseurs étrangers.
Des enseignements peuvent être tirés de ces études :
Le Malawi démontre que la perception de faibles recettes ne constitue pas une condition
nécessaire pour parvenir à attirer des investissements étrangers dans le domaine des
ressources naturelles;
L’expérience de la Zambie montre que des concessions accordées sans condition peut se payer
par un manque à gagner très important pour le secteur public;
Les ressources naturelles peuvent générer d’importantes recettes publiques, si une rigoureuse
analyse coût-profit est faite sur tous les aspects des contrats en négociation et sert de base à ce
qui est conclu.
Ces exemples montrent aussi que certains PED disposent encore de marge de manoeuvre non négligeable
lorsqu’ils négocient avec des investisseurs étrangers
2. Amélioration de l’exécution
L’amélioration de l’exécution du budget est fortement liée à l’amélioration de la répartition. Un cadre
macroéconomique et financier réaliste correspondant aux flux de ressources identifiées est la meilleure
garantie pour un fluidité de l’exécution du budget.
Pour améliorer la mobilisation des recettes et assurer l’exécution du budget, des réformes doivent être faites
au sein de l’administration des douanes et des impôts, surtout la refonte du système fiscal. La simplification
des procédures et le développement d’une politique fiscale et douanière cohérente est indispensable. Ces
réformes doivent être accompagnées d’une réorganisation et d’une modernisation de l’administration fiscale
et douanière, la mise en place et l’application effective de standards de services.
Des réformes sont également indispensables pour les finances publiques (en général). Elles se réaliseront en
capitalisant les acquis c'est-à-dire en modernisant le cadre législatif et règlementaire de gestion des finances
publiques. Des règles et des mécanismes clairs pour la préparation intégrée du budget d’investissement et de
fonctionnement sont à mettre en œuvre. Cela va faciliter la mise en cohérence des allocations des
ressources et l’exécution des dépenses. Par ailleurs, l’exécution du processus budgétaire doit être simplifié
pour éliminer la bureaucratie inutile et pour réduire les étapes. L’amélioration du suivi de l’exécution des
dépenses publiques et la production régulière de rapports financiers sont aussi importantes. Les rapports
d’exécution du budget doivent être discutés régulièrement au niveau technique et politique pour identifier les
obstacles et suivre l’évolution des actions.
De plus, si de nouvelles reformes ont été adoptées, les Etats feraient mieux de les appliquer correctement et
abandonner les pratiques précédentes. Cela raccourcit les délais de transaction et leur permet de faire une
économie de coûts.
Les capacités techniques et managériales au niveau des ministères doivent également être renforcées. Les
programmes à cette fin doivent être complétés par une assistance technique aux secteurs et institutions.
99
Cette assistance sera par ailleurs ciblée pour améliorer la qualité des services au niveau des
collectivités conformément à la politique de décentralisation.
Pour appuyer le développement à long terme, l’augmentation des dépenses en capital et celle des
revenus tirés des produits de base sont indispensables. De plus, ces augmentations doivent s’accompagner
d’une amélioration de la gestion des finances publiques et des ressources dans les collectivités.
SECTION 2 : Améliorer la mobilisation des ressources dans les collectivités territoriales 1. Les ressources traditionnelles
Il est utile d’améliorer l’efficacité du système fiscal local ainsi que son administration afin que les communes
disposent de ressources propres plus en rapport avec l’importance de leur mission.
1.1 La simplification du système fiscal
Les priorités
Dans les pays où le potentiel fiscal des impôts locaux élevé (taxe foncière, taxes sur les activités
professionnelles, vignette automobile) et de certaines recettes non fiscales (droits de place sur les
marchés…) est relativement élevé et sous-exploité, ces ressources sont à exploiter Les impôts locaux
peuvent ne pas causer de distorsions majeures et peuvent s’articuler de manière cohérente avec le système
de fiscalité centrale si ils sont définis et appliqués de manière adaptée. Ainsi, on peut mobiliser en priorité ces
impôts locaux et exploiter leur potentiel fiscal. Il ne faut pas cependant disperser les efforts sur une multitude
de recettes diverses à faible potentiel et difficiles à administrer.
De même, il convient de ne pas introduire d’impôts nouveaux qui créeraient de fortes distorsions ou des
incohérences dans le système fiscal existant.
L’intérêt d’un système fiscal dual : l’introduction d’impôts indiciaires
Les ressources de fiscalité locale sont en grande partie des ressources de fiscalité directe. Pour mobiliser des
ressources significatives, il est nécessaire d’asseoir l’impôt sur un grand nombre de contribuables, c’est-à-
dire sur l’ensemble de la population.
Pour être efficace dans la mobilisation des ressources de fiscalité locale, il convient de veiller à minimiser les
coûts de collecte. Or, les régimes actuels des impôts locaux apparaissent en général trop complexes pour
atteindre un tel objectif surtout pour les collectivités rurales. Pour ce type de situation, on peut établir deux
types de fiscalité :
• Une fiscalité applicable aux cotes élevées (impôt foncier sur des actifs immobiliers modernes, taxe
professionnelle relative à des activités importantes) serait inchangée. Sa gestion forcément complexe
demeurerait de la compétence des administrations financières centrales.
• Une fiscalité relative aux petites cotes peut être simplifiée et devenir totalement indiciaire. Le caractère
indiciaire simplifié de l’impôt permettra alors d’organiser des tournées simultanées de recouvrement et de
recensement en faisant largement appel à du personnel communal. Il s’agit d’éviter des procédures
100
d’émission de rôles. A travers un recensement annuel concomitant au recouvrement, des recensements
à périodicité plus longue, souvent peu efficaces en dépit de leurs coûts élevés, en raison des difficultés de
repérage des contribuables (absence d’adressage…) et des changements rapides en milieu urbain sont
évités.
La suppression des exonérations
Les codes des impôts prévoient généralement des exonérations de longue durée relativement aux impôts
fonciers et aux taxes professionnelles. Dans la mesure où ces impôts deviendraient des recettes essentielles
pour les communes, il convient de renoncer à de telles exonérations puisque le principe de financements
compensatoires de la part des Etats centraux est peu réaliste en situation difficile.
La clarification des taxes indirectes sur l’eau et l’électricité
Une première étape devrait être le règlement des arriérés. Dans une deuxième étape, un choix clair doit
s’effectuer entre la suppression et le maintien de ces taxes indirectes. Des arguments importants incitent à
renoncer à de telles taxes. Tout d’abord, malgré le caractère intéressant d’une collecte de ressources fiscales
locales à travers des structures relativement efficaces dans le recouvrement de leurs créances, l’expérience
montre qu’on peut craindre un moins bon recouvrement des factures d’eau et d’électricité et surtout des
relations confuses entre collectivités locales et les sociétés d’eau et d’électricité. De plus, la tentation de la
compensation de créances peut inciter les collectivités à un gaspillage d’eau et d’électricité. Enfin, le
contribuable n’est généralement pas en mesure d’appréhender le caractère de fiscalité locale d’une partie de
ses factures d’eau et d’électricité et ainsi, on perd l’avantage d’un lien direct entre l’offre de services publics
locaux et l’impôt.
Toutefois, dans l’hypothèse où après apurement des arriérés, il serait décidé le maintien de taxes dont un des
avantages essentiels est de présenter une bonne élasticité vis-à-vis du développement urbain, il faut adopter
des dispositions pour une meilleure application de ces taxes. Ainsi, une maîtrise conjointe de l’assiette est à
assurer. Les collectivités locales doivent se donner les moyens de procéder périodiquement à la facturation
de la société en comparant les montants relevés sur les compteurs avec ceux dont dispose la société d’eau
ou d’électricité. De plus, il faut veiller à éviter des opérations de compensation de créances. Enfin, la mise en
place de redevances distinctes sera à privilégier. Cette dernière ne peut toutefois s’appliquer que lorsque les
bénéfices tirés de la consommation de services publics peuvent être individuellement répartis.
Innover dans l’administration de l’impôt
A l’évidence, les procédures de partage d’impôts entre Etat central et communes sont à l’origine de difficultés
considérables. Ainsi, il est souhaitable de renoncer à de telles procédures complexes. Il s’agit de distinguer
d’une part des impôts à vocation exclusivement locale et d’autre part des impôts recouvrés au profit exclusif
de l’Etat.
101
Accroître le rôle des administrations municipales
La compétence en matière de fiscalité indiciaire
La fiscalité indiciaire est caractérisée par un grand nombre de petites cotes découlant d’une fiscalité
techniquement peu élaborée. Compte tenu de la faiblesse des moyens des administrations centrales, qui ont
pour vocation première de mobiliser les ressources de l’Etat central, les communes doivent être compétentes
pour mobiliser la fiscalité indiciaire. Elles doivent être éventuellement encadrées et appuyées par les
administrations financières centrales (schéma de Madagascar) pour effectuer les tournées de recensement –
recouvrement.
La compétence en matière de fiscalité traditionnelle
Les régimes traditionnels de taxes foncières, de taxes professionnelles sont des régimes techniquement
complexes. Evaluer l’assiette de ces impôts nécessite de maîtriser l’ensemble du dossier des contribuables et
il ne semble pas souhaitable de sortir de la logique du dossier unique confié à l’administration fiscale.
A l’évidence la fiscalité non indiciaire, qui devrait concerner un nombre réduit de cotes doit rester dans le
champ de compétence traditionnel des administrations financières avec une émission de rôles par
l’administration fiscale et un recouvrement à partir des rôles. Cependant, l’expérience malgache a montré
qu’une intervention de l’administration municipale pour inciter à des émissions de rôles de bonne qualité et
pour concourir au recouvrement peut présenter une certaine efficacité.
Une réflexion doit être alors engagée sur le rôle du Trésor en matière de recouvrement.
La compétence en matière de recouvrement forcé
L’expérience de Madagascar, où les communes jouent un grand rôle dans le recouvrement de l’impôt, montre
qu’en matière de recouvrement contentieux, l’intervention des administrations financières est importante. En
effet, seules ces dernières disposent de la technicité et des prérogatives légales nécessaires pour mettre en
oeuvre les procédures pertinentes en cas de défaut de paiement (avis à tiers détenteurs, saisie).
L’unicité de caisse
L’unicité de caisse a été à l’origine de certaines difficultés dans le passé des communes. L’unicité de caisse a
évité de graves dysfonctionnements pour des communes à faible capacité financière. De plus, les
compétences de gestion du Trésor sont précieuses pour les communes à faibles capacités administratives.
Les relations avec l’État central
• La suppression de la procédure de partage de l’impôt doit éviter une source de difficulté majeure, cependant
la rétrocession de ressources est inévitable pour certains impôts (fiscalité non indiciaire). Ainsi, il est
nécessaire d’améliorer la transmission d’information entre l’Etat et les collectivités locales (production
régulière d’états de recouvrement, etc.). Ceci améliorera notamment la prévisibilité des ressources pour les
communes.
102
• Les transferts de l’Etat sont indispensables notamment pour assurer une certaine péréquation au profit
des communes les plus pauvres. Il est possible pour certains pays de définir des procédures pour rendre ces
transferts prévisibles et moins arbitraires à travers l’application de critères objectifs de répartition.
L’information du contribuable local
Ces dernières années dans de nombreux pays africains, des efforts considérables ont été engagés pour
permettre une meilleure information des contribuables vis-à-vis de la fiscalité centrale. Désormais, ces
derniers, notamment en raison de la publication de textes, connaissent les dispositions récentes du système
fiscal, leurs garanties, leurs possibilités de recours. De plus, de nombreuses actions d’information des
contribuables sur l’impôt ont été réalisées. Une action similaire à celle de l’Etat central, mais relative à la
fiscalité locale, serait nécessaire pour faciliter le consentement à l’impôt local.
2. Les ressources non traditionnelles
2.1Le recensement des ressources non traditionnelles
Un recensement des ressources non traditionnelles est utile bien que les responsables des collectivités
locales minimisent souvent l’ampleur de ces ressources locales non conventionnelles. Or, il est important de
délimiter cette offre de biens publics locaux par rapport à l’offre de l’Etat central et aussi dans certains cas par
rapport aux activités privées (groupements coopératifs avec une forte composante éducative, école
coranique, etc.).
2.2 Une comptabilité budgétaire améliorée
Les progrès dans la comptabilisation de l’offre de biens publics locaux dans le cadre des communes comme
l’amélioration du recensement de leurs ressources doivent inciter à établir des documents budgétaires
communaux plus réalistes et donc propices à une meilleure gestion locale.
En fait, il s’agit d’une évolution analogue à celle qu’ont connue les Etats centraux. En effet, il faut disposer
d’une situation comptable complète et réaliste des collectivités locales. De plus, une situation consolidée de
tels documents permettrait d’apprécier correctement la situation globale de l’Etat et de ses démembrements.
Une telle information devient de plus en plus nécessaire avec le développement des collectivités locales et
notamment avec la mobilisation de crédits par certaines grandes collectivités urbaines.
2.3 La cohérence du dispositif de mobilisation des ressources locales
Certes, des initiatives locales pour la mobilisation de ressources sont particulièrement utiles pour assurer une
offre de biens publics locaux adéquate et souvent pour pallier aux défaillances de l’Etat central ou des
communes. Cependant, l’expérience malgache a montré le danger d’initiatives non encadrées dans le
domaine de la fiscalité alors que la politique fiscale constitue une composante majeure de la politique
d’ajustement structurel. Ainsi, il est important que l’Etat central veille à la cohérence d’ensemble du dispositif
fiscal et puisse minimiser les distorsions qu’entraîne tout prélèvement.
103
Pour une politique budgétaire efficace et susceptible d’être bénéfique à la population agricole, les finances
publiques doivent être améliorées : la répartition et l’allocation des ressources doit tenir compte du long terme
et de l’équité. Elles doivent aussi permettre l’accroissement des responsabilités des administrateurs et de la
population locale ; et la mobilisation des ressources locales dans le monde rural.
.
Ainsi, le secteur agricole des PED peut profiter de la politique budgétaire sous trois conditions : elle
permet d’améliorer la structure de l’économie, elle consiste à améliorer les finances publiques et si elle peut
lever les obstacles spécifiques du secteur agricole. La satisfaction de ces conditions doit être simultanée.
104
CONCLUSION
Si la politique budgétaire semble servir actuellement aux pays développés, il n’en est pas de même
pour les pays en développement et leur secteur agricole. L’adoption, la mise en œuvre et les effets
escomptés de la politique budgétaire se heurtent à des problèmes liés à la structure de l’économie et aux
caractéristiques des pays. La faiblesse de l’épargne, le niveau d’endettement, la défaillance de la gestion des
finances publiques, la dépendance envers les importations, la méfiance envers les responsables et le
processus politique, l’absence d’initiative privée créatrice de valeur ajoutée, l’allocation inadéquate des
ressources …sont autant de facteurs limitant le financement et l’efficacité de la politique budgétaire. Dans ces
pays, les facteurs de production et infrastructures de base sont encore à créer contrairement aux cas des
pays développés. Cet élément constitue l’obstacle principal au déclenchement du mécanisme de la politique
budgétaire et la source de la plupart des contraintes de sa mise en œuvre.
Réduit au secteur agricole où la pauvreté est la plus grande, ces contraintes sont plus que valables
auxquelles s’ajoutent d’autres facteurs externes tels que l’incidence des aléas climatiques et la préférence
des consommateurs. Bref, l’efficacité de la politique budgétaire dans les pays en développement se trouve
endiguée par l’absence de conditions initiales, de marges de manoeuvre et de canaux de transmission
adéquats pour parvenir jusqu’au secteur agricole.
Néanmoins, une mobilisation et un usage efficient des maigres ressources à disposition pourraient
renforcer l’efficacité de la politique budgétaire. Dans ces conditions, la politique d’intervention anticyclique
pourrait améliorer temporairement la performance du secteur ; mais pour des résultats significatifs à long
terme, l’objectif premier de la politique budgétaire doit être la promotion du développement économique par la
mise en place des capacités de production de base. S’agissant du secteur agricole, les priorités doivent être
accordées à des actions de développement extensif comme les grands travaux d’irrigation, de drainage… et
la multiplication des recherches agricoles.
Le financement de cette installation n’est cependant à la portée des pays considérés, les aides
extérieures demeurent indispensables. Tant que la phase de démarrage de l’économie n’est pas achevée
pour assurer le potentiel de croissance à long terme, les pays en développement demeurent fortement
dépendants de l’extérieur. Ce qui ne doit pas évincer l’importance de l’effort interne : les aides ne peuvent
être qu’un appoint, rien ne peut remplacer l’effort interne. Les pouvoirs publics doivent adapter les politiques
aux réalités de leur pays, déceler et abandonner les courants de pensée dominants impropres à favoriser leur
croissance.
105
L’approche utilisée dans ce travail pour répondre à la problématique posée a été globale : allant de l’analyse
de l’économie des pays en développement pour réduire ensuite le domaine d’étude au secteur agricole. Une
autre approche aurait été possible en se concentrant spécialement sur les interventions de l’Etat dans la
promotion du secteur et en se limitant aux contraintes de ces interventions. Mais comme il s’agit d’étudier
principalement l’efficacité de la politique budgétaire plutôt que l’efficacité des interventions de l’Etat dans la
promotion du secteur agricole telles que la politique agricole, …l’on a privilégié une vision globale. D’ailleurs,
l'analyse des questions de politiques agricoles et alimentaires ne prend tout son sens qu'en étant placé dans
le cadre global et macroéconomique des politiques de développement et des relations internationales. La
mise en œuvre des politiques agricoles et alimentaires doit s'appuyer sur une bonne connaissance des
mécanismes économiques globaux et des comportements sociaux des agents économiques.
Actuellement, les marges de manœuvre des pays en développement, notamment ceux des pays à
faible revenu, sont d’autant plus menacées par la crise financière. Les débouchés des exportations
rétrécissent, les cours des matières premières sont en net repli, et les flux de capitaux diminuent. Aussi,
compte tenu de la vulnérabilité de leur économie, la politique budgétaire mériterait-elle encore d’être adoptée,
de quelle manière devrait-elle procéder afin d’enrayer et atténuer cette fois l’impact de la crise mondiale sur
l’économie dans sa globalité ?
106
ANNEXE
Carte : Produit intérieur brut agricole en Afrique
Source : Banque Mondiale, World Development Indicators, 2006.
107
Tableau 1 : Importance de l’agriculture en Afrique et dans d’autres régions du monde
Part de la population active agricole (2004)
Part des exportations agricoles dans les exportations totales
(2002-2004)
Afrique subsaharienne 60 % 12,4 %
Amérique latine et Caraïbes 18 % 16 %
Asie et Pacifique 58 % 5,1 %
Économies de marché développées
3 % 7,2 %
Source: FAO, State of Food and Agriculture.
Tableau 2 : Madagascar - Profil de pauvreté spatiale en 2005 (en %)
Pauvreté Intensité Sévérité
Urbain Rural Ensemble Urbain Rural Ensemble Urbain Rural Ensemble
MADAGASCAR 52,0 73,5 68,7 19,3 28,9 26,8 9,4 14,5 13,4
Source : INSTAT/DSM/EPM2005 Tableau 3 : Madagascar – Transferts aux niveaux administratifs (en millions de fmg) en 2001
Type de subvention Montant par
unité TOTAL Province Subvention à but général 4100 24600 District Subvention à but général 406 45066 Commune 1 subvention à but général 3 transferts sans contrepartie 1 à but spécifique 64 (moyenne) 89746 Urbaines 445 (moyenne) 25000 (environ) Rurales 50 (moyenne) 65000 (environ)
Source : Ministère de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie, Rapport de mise en œuvre du MAP, Mars
2007.
108
Tableau 4 : Soutien à l’agriculture de quelques pays développés
Soutien à l'agriculture
en 2001 millions
de dollars
en % du PIB
en dollars par habitant
en dollars par ha agricole
en % de la valeur des recettes
agricoles brutes
Union européenne 105 624 1,4 281 676 35
Etats-Unis 95 259 0,9 346 117 21
Japon 59 126 1,4 467 9709 59
Mexique 7 892 1,3 81 60 19
Canada 5 154 0,7 168 53 17
Suisse 4 672 1,9 650 2667 69
Norvège 2 385 1,4 531 2086 67
Australie 1 177 0,3 61 2 4
Source : OCDE
109
Tableau 5 : Madagascar - Impact simulé des investissements routiers
Source : INSTAT, Simulation.
Valeur de base
Productivité du secteur
commerce en %
1.Choc hausse de productivité _ 20,000 secteur choqué comme % du PIB _ 2.Impact sur la production (milliards de fmg) Paddy 2150,500 0,050 Vanille 72,700 1,290 Manioc 856,700 3,020 cultures industrielles 301,700 3,960 Industries alimentaires 4598,900 5,360 3.Impact sur les marges (prix consommateur - prix producteur) Paddy _ -1,900 Vanille _ -10,100 Manioc _ -2,800 cultures industrielles _ -9,400 Industries alimentaires _ -6,000 4.Impact sur la consommation réelle des ménages (milliards de fmg) M1-urbains qualifiés 2,920 -0,200 M2-urbains moyens 2,921 -2,700 M3-urbains non qualifiés, hommes 1,890 -0,800 M4-urbains non qualifiés, femmes 580,000 -1,600 M5-petits cultivateurs Haut Plateau 2,696 5,300 M6-grands cultivateurs Haut Plateau 1,012 6,300 M7-petits cultivateurs Côte Est 1,395 7,700 M8-grands cultivateurs Côte Est 1,110 7,100 M9-petits cultivateurs Sud 722,000 10,500 M10-grands cultivateurs Sud 550,000 18,800 M11-petits cultivateurs Ouest 805,000 7,800 M12-grands cultivateurs Ouest 602,000 6,500 M13-ruraux non agricoles pauvres 1,326 4,600 M14-ruraux non agricoles riches 2,054 6,000 5.Impact macro (miliards de fmg) PIB 807,000 3,900 consommation totale 20,582 3,600 exportation 5,787 2,900 importation -7,701 2,200 balance commerciale -1,914 0,000 taux de change réel 1,000 0,600 6.Impact sur le gouvernement Recettes 2514,400 1,820 Déficit 22,800 -14,200
110
Tableau 6 : Madagascar - Impact simulé des investissements en productivité agricole
Valeur de base Hausse de productivité en % du riz du manioc
1.Choc Hausse de productivité _ 30,000 30,000 Secteur choqué comme % du PIB _ 8,000 3,500 2.Impact sur la production (milliards de fmg) Paddy 2,151 14,600 2,500 Manioc 857,000 2,200 5,400 industries alimentaires 646,000 7,600 3,800 3.Impact sur les marges (prix consommateur - prix producteur) Paddy 1,000 -26,900 -4,700 Manioc 1,000 -9,000 -24,000 autres cultures 1,000 -9,100 -4,800 4.Impact sur la consommation réelle des ménages (milliards de fmg) M1-urbains qualifiés 2,920 2,900 1,400 M2-urbains moyens 2,921 4,000 1,800 M3-urbains non qualifiés, hommes 1,890 3,600 1,500 M4-urbains non qualifiés, femmes 580,000 4,000 1,700 M5-petits cultivateurs Haut Plateau 2,696 1,200 0,400 M6-grands cultivateurs Haut Plateau 1,012 -0,900 0,400 M7-petits cultivateurs Côte Est 1,395 1,300 0,100 M8-grands cultivateurs Côte Est 1,110 1,700 0,200 M9-petits cultivateurs Sud 722,000 1,700 1,800 M10-grands cultivateurs Sud 550,000 2,200 2,300 M11-petits cultivateurs Ouest 805,000 1,000 0,300 M12-grands cultivateurs Ouest 602,000 0,400 -0,700 M13-ruraux non agricoles pauvres 1,326 2,500 1,200 M14-ruraux non agricoles riches 2,054 2,500 0,900 5.Impact macro (milliards de fmg) PIB 23,381 2,000 0,900 consommation totale 20,582 2,300 1,000 demande du travail urbain non qualifié 1,526 3,100 1,600 exportation 5,787 0,500 0,400 importation -7,701 0,300 0,300 balance commerciale -1,914 0,000 0,000 taux de change réel 1,000 2,300 1,400 6.Impact sur le gouvernement recettes 2514,400 3,700 2,000 Déficit 22,800 -18,500 -3,200
Source : INSTAT, Simulation.
111
Tableau 7 : Investissements bruts nécessaires dans le secteur agricole (Scénario WAT2010, moyenne annuelle) Région Secteur privé Secteur public Total Intérieur Financement
extérieur du
développement
(milliards de dollars EU) Afrique subsaharienne 3.4 1.6 3.9 8.9 Proche-Orient/Afrique du Nord -1.8 -1.0 -0.5 -3.3 Asie 9.0 3.3 1.2 13.5 Amérique latine/Caribbean 8.0 3.1 0.4 11.5 Monde en développement 18.6 7.0 5.0 30.6 Source : Documents d'information technique Résumé analytique du Sommet mondial de l’alimentation © FAO, 1996
112
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES ET ARTICLE
BANQUE MONDIALE, 2003, Décentralisation à Madagascar. Commission économique pour l’Afrique CEA Rapport économique sur l’Afrique 2004: Libérer le potentiel commercial de l’Afrique (Addis-Abeba) Rapport économique sur l’Afrique 2005: Relever le défi pose par le chômage et la pauvreté en Afrique (Addis-Abeba) R.DUMONT., 1962, L’Afrique noire est mal partie, Edition du Seuil.
Gregory N. MANKIW., 1990, Macroéconomie, traduit dans la 3ème édition américaine par Jean Houard, Ed.Nouveaux Horizons.
Ministère des Finances et du Budget de Madagascar., Rapport économique et financier 2006-2007. Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget., Juin 2006, Enquête Périodique auprès des Ménages 2005 Rapport principal. R.A.MUSGRAVE., « Les trois fonctions de l’Etat » extrait de l’Economie Politique, 1996, Jacques Généreux, Editions Larousse Bordas. R.SOLOW, « Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ? », Conférence présidentielle prononcée au XIIIème Congrès de l’Association Internationale des Sciences Economiques, Lisbonne, Portugal, septembre 2002. WEBOGRAPHIES http://www.ladocumentationfrançaise.fr
http://www.worldbank.org/ard
http://www.smeno.com
http://www.oecd.org
113
Thème du Mémoire : Politique budgétaire et Développement rural
Nombre de pages : 102
Tableaux : 6
Figures : 5
Graphique : 1
RESUME
Si la politique budgétaire est actuellement de retour dans les pays développés pour relancer
l’économie après la crise financière, les pays en développement éprouvent des difficultés pour faire profiter
les instruments budgétaires à leur secteur agricole. En effet, l’adoption, le mécanisme et la mise en œuvre de
la politique budgétaire sont respectivement entravés par la faiblesse de l’épargne, l’absence d’initiative privée
et de capacités de production de base, la défaillance de la structure et de la gestion des finances publiques.
Par conséquent, l’efficacité de la politique budgétaire se heurte à l’absence de canaux de transmission
adéquats pour parvenir jusqu’au secteur agricole.
La politique budgétaire pourrait toutefois améliorer le revenu et la performance agricole si elle est conduite de
façon efficiente. Elle doit être orientée dans la stimulation de l’épargne privée, dans l’amélioration du
financement du développement et des institutions financières. Par ailleurs, elle doit être une politique visant à
développer les capacités de production de base, à augmenter les revenus tirés des produits de base et à
allouer les ressources de manière optimale.
Non seulement ces mesures permettraient de renforcer la performance agricole et de réduire ainsi
une proportion considérable de la pauvreté, mais elles permettent également de renforcer la situation
macroéconomique et d’asseoir le développement économique de ces pays sur des bases consistantes.
Mots-clés : politique budgétaire – canaux de transmission - secteur agricole – épargne nationale – initiative
privée et effort d’investissement – gestion des finances publiques - capacités de production – mobilisation des
ressources intérieures.
Encadreur : M. Harimisa RAVELOSON. Auteur : ANDRIANARIVELO Ravaka Soa Hary.
Email : [email protected]
