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POLICÍA NACIONAL DEL ECUADOR
DIRECCIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE DOCTRINA E INVESTIGACIÓN
CARRERA DE TÉCNICO SUPERIOR EN SEGURIDAD CIUDADANA Y
ORDEN PÚBLICO
APOYO ACADÉMICO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y SEGURIDAD
HUMANA
NOVIEMBRE 2015
PO
LIC
ÍA N
AC
ION
AL
DE
L E
CU
AD
OR
2
Director Nacional de Educación
MSc. Ramiro Mantilla Andrade
GENERAL DE DISTRITO
Departamento de Doctrina e
Investigación
Recopilación:
Sbte. Raquel Zambrano
Cbos. Ronald Erazo
Poli Campaña Erick
Quito-2015
3
MENSAJE
Desafíos de la Educación Policial
Si miramos el futuro de nuestra sociedad necesariamente aparecen muchas interrogantes, sobre
cómo podría ser el mundo para las nuevas generaciones de ciudadanos ecuatorianos y extranjeros
que residen en nuestro país y surgen nuevos desafíos para la Policía Nacional como la institución
responsable de garantizar la convivencia social y pacífica.
El cambio y la transformación son procesos importantes en la historia de la humanidad y por ende
de las instituciones; los mismos que no hubiesen sido posibles sin los nuevos paradigmas y
desafíos educativos.
Alvin Toffler sostiene que: "El futuro será de aquellas personas que desarrollen habilidades
técnicas, que tengan la capacidad de analizar y procesar gran cantidad de información, puedan
tomar decisiones rápidas y adaptarse rápidamente a los cambios”.
Tomando como referencia esta frase, me atrevo a mencionar que en la Institución del Orden y
Seguridad, aspiramos ser el futuro en el sistema educativo y contar con talento humano
profesional y técnico para asumir los nuevos retos de una sociedad globalizada.
La Dirección Nacional de la Policía Nacional del Ecuador, de manera permanente contribuye al
desarrollo institucional y con más razón se preocupa por graduar profesionales de alto nivel; con
espíritu de cooperación, civismo, liderazgo y con una sólida preparación tecnológica científica y
humanística que le permitirá convertirse en un servidor policial eficiente, eficaz y excelencia
profesional.
Fraternalmente
MSc. Ramiro Mantilla Andrade
GENERAL DE DISTRITO
DIRECTOR NACIONAL DE EDUCACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL
4
INTRODUCCION
Dentro de la formación policial se debe considerar a la Seguridad Ciudadana como uno de
los puntos primordiales de la columna vertebral Policial, ya que desde hace una década
aproximadamente en Latinoamérica se han abierto debates en torno a la violencia versus
el trabajo que realizan los Estados en su papel de garantistas de Seguridad Ciudadana,
Orden Publico y Protección de Derechos, teniendo a la Policía como herramienta para
lograrlo.
Dentro del presente texto vamos a encontrar además de varios términos técnicos y sus
conceptos, una guía para realizar una serie de análisis que nos permitan asimilar la
realidad que vivimos en el servicio y relacionarlos con parámetros dispuestos para
planificar la estrategia a seguir, en contra de la delincuencia.
Como miembros o futuros miembros de esta gloriosa institución, debemos aprovechar
toda oportunidad que tengamos de adquirir conocimientos, ya que así podremos realizar
nuestro trabajo con excelencia como la institución lo exige y la ciudadanía lo necesita.
5
UNIDAD I
1. COMPLEJIDAD Y DEBATE CONCEPTUAL SOBRE DIFERENTES
TÉRMINOS EN SEGURIDAD…..……………………………………………...9 1.1. Origen de los conceptos……………………………………….………………….9
2. VIOLENCIA …………………………………………………………………….10
2.1. Formas de la violencia ……………………………...………………………….12
2.2. Tipos de violencia………………………………………………………….…….12
2.3. Factores desencadenantes de la violencia………………………………………..13
2.4. Violencia en América Latina………………………………………………...…..13
2.5. Costos y consecuencias del delito y la violencia……………………………..….15
3. DELITO……………………………………………………………………….…16
3.1. Delincuencia según día, clase y lugar……………………………………………17
3.2. Teorías explicativas del delito………………………………………..……….….17
3.3. Corriente Psicológica……………………………………………………..……...17
3.4. Corriente Sociológica………………………………………………………….....18
3.5. La Escuela Clásica de la Criminología………………………………………......21
UNIDAD II
4. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PRINCIPAL PROBLEMA DE
AMÉRICA LATINA Y ECUADOR…………………………………………...22
4.1. Concepto de seguridad …………………………………………………………22
4.2. Seguridad nacional…………………………………………………...…………..22
4.3. Seguridad pública…………………………………………………………...…...23
4.4. Seguridad humana…………………………………………………………...…...23
4.5. Seguridad ciudadana: un concepto en construcción………………………….….24
4.6. La seguridad ciudadana un concepto reciente en el Ecuador………………...…..27
5. PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD…………………………………………..28
5.1. Percepción de inseguridad……………………………………………..…...……28
5.2. Encuestas de victimización y percepción…………………………………….......33
5.3. Concepto de victimización……………………………………………….…..…..33
5.4. Encuestas de Victimización………………………………………………..….....34
6. UN ACERCAMIENTO A LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD EN
AMÉRICA LATINA ………………………………………………………..….38
6
6.1. Antecedentes a la seguridad ciudadana en Ecuador…………………………..….41
6.2. De la Doctrina de Seguridad Nacional a la Seguridad ciudadana……………......41
6.3. Situación de actual la seguridad ciudadana en el Ecuador………………...……..42
UNIDAD III
7. PREVENCIÓN DEL DELITO Y POLÍTICA CRIMINAL, DEFINICIONES
Y MARCO DE REFERENCIA………………………………………………...45
7.1. Sobre la prevención del delito……………………………………………...…....45
7.2. Prevención y política de Estado…………………………………………...….....47
7.3. ¿Política criminal o política de seguridad?...........................................................49
7.4. De la seguridad pública a la seguridad ciudadana………………………….……51
7.5. Política de prevención = política de seguridad ciudadana = política pública…....53
7.6. La prevención y la seguridad como política pública…………………………….55
8. TIPOS DE PREVENCIÓN POR OBJETIVOS: INTERVENCIÓN
PRIMARIA, SEGUNDARIA Y TERCIARIA……………………………….. 56
8.1. Prevención basada en el enfoque epidemiológico……………………...………..57
8.2. Prevención primaria………………………………………………………….….62
8.3. Prevención secundaria…………………………………………………………..62
8.4. Prevención terciaria…………………………………………………………......63
9. TIPOS DE PREVENCIÓN POR OBJETOS: SOCIAL, COMUNITARIA Y
SITUACIONAL…………………………………………………………………63
9.1. Prevención con enfoque tradicional……………………………………………...64
9.2. Los tipos de prevención más recientes…………………………………………...67
9.3. La prevención social………………………………………………………….….68
9.4. La prevención comunitaria o local……………………………………………….71
9.5. La prevención situacional…………………………………………………..……73
9.6. Comentarios………………………………………………………………….…..76
UNIDAD IV
10. PRIMER DIAGNÓSTICO SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA Y PLAN
NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA………………………………..79
10.1. Antecedentes………………………………………………………………..…...79
10.2. Planes Seguridad Ciudadana del Distrito Metropolitano de Quito………………80
10.3. Plan Estratégico de Modernización y Transformación Integral de la
Policía………………………………………………………………………………….….81
10.4. Creación de la Subsecretaría de Seguridad Ciudadana………………………......83
10.5. La seguridad ciudadana en el gobierno del Presidente Rafael Correa...................84
7
10.6. Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Modernización de la Policía……...….86
10.7. Creación de la Unidad de Ejecución Especializada………………………….…..89
10.8. Plan Nacional de Seguridad Integral 2011-2013. ……………………………… 92
UNIDAD V
11. DISEÑO DE PROYECTOS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO Y LA
VIOLENCIA …………………………………………………………………….95
11.1. Conceptos básicos…………………………………………………………….….95
11.2. Políticas…………………………………………………………………………..96
11.3. Planes…………………………………………………………………………….96
11.4. Programas…………………………………………………………………….…..96
11.5. Proyectos………………………………………………………………………....96
11.6. Actividades……………………………………………………………………….96
11.7. Tareas………………………………………………………………………….…96
11.8. Concepto de proyecto………………………………………………………….....97
11.9. El enfoque de Marco Lógico………………………………………………….....97
11.10. Bases del Marco Lógico………………………………………………………....97
11.11. Los conceptos utilizados en el enfoque del Marco Lógico………………………99
11.12. El ciclo de proyectos………………………………………………………...….100
11.13. Construcción de Indicadores…………………………………………….…...…101
11.14. Diseño del proyecto: Fuentes de verificación…………………………………..103
11.15. Programas de prevención del delito y la violencia a nivel local…………….….103
11.16. El rol de los municipios……………………………………………………..….103
11.17. Liderazgo local………………………………………………………………....106
11.18. Partnership y coordinación……………………………………………………...106
11.19. Políticas de seguridad ciudadana en el Ecuador………………………………..107
11.20. Antecedentes…………………………………………………………………....109
11.21. Presupuesto……………………………………………………………………..110
11.22. Gobiernos locales y seguridad ciudadana………………………………………112
11.23. El caso de Quito………………………………………………………………...112
11.24. El caso de Guayaquil…………………………………………………………....114
11.25. El Caso de Cuenca……………………………………………………………...115
11.26. Políticas actuales a nivel nacional…………………………………………..…..115
11.27. Plan nacional de seguridad ciudadana………………………………………….116
11.28. Conclusiones……………………………………………………………...116
UNIDAD VI
12. DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS DE SEGURIDAD………………117
12.1. Los dos ejes fundamentales……………………………………………………..117
12.2. Observación en terreno………………………………………………………....118
12.3. Diagnóstico participativo: talleres y plan de acción…………………………....118
12.4. Determinación del ámbito de intervención……………………………………..119
12.5. Focalización del programa…………………………………………………...…119
12.6. Determinación de las estrategias más prometedoras…………………………...120
12.7. Definición de metas y objetivos…………………………………………….….120
8
12.8. Calendarizar actividades………………………………………………………..120
12.9. Diagnóstico sobre datos de seguridad ciudadana para Belice, América
Central………………………………………………………………………………….. 121
12.10. Elaboración de programas y/o proyectos de prevención del delito y
violencia………………………………………………………………………................121
12.11. Fases del ciclo de un programa……………………………………………...….122
12.12. Diseño…………………………………………………………………………..122
12.13. Ejecución………………………………………………………………………..123
12.14. Evaluación……………………………………………………………….……...123
12.15. Diseño de un programa………………………………………………………....123
12.16. Análisis de los problemas…………………………………………………..…..125
12.17. Análisis de los objetivos…………………………………………………….….128
12.18. Análisis de las alternativas…………………………………………………..…129
12.19. Estructura de una planificación o proyecto de prevención………………….….129
12.20. Formulación de objetivos……………………………………………………....130
12.21. Formulación de actividades y presupuesto……………………………………..132
12.22. Coordinación interna e interinstitucional…………………………………….…133
12.23. Evaluación de proyectos…………………………………………………..……135
12.24. ¿Para qué sirve evaluar?......................................................................................136
12.25. Tipos de evaluación……………………………………………………….……136
12.26. Diseño de evaluación……………………………………………………….…..139
12.27. Evaluar en base a recursos y objetivos………………………………………….140
12.28. Elaboración de indicadores…………………………………………………......142
12.29. Concepto de indicadores……………………………………………………..…142
12.30. Atributos que deben tener los indicadores……………………………………...143
12.31. ¿Cómo elegir los indicadores?.............................................................................146
12.32. Fuentes de datos para la construcción de indicadores………………………..…146
12.33. Consideraciones finales……………………………………………………..…..149
BIBLOGRAFIA………………………………………………………………………..150
9
UNIDAD I
1. COMPLEJIDAD Y DEBATE CONCEPTUAL SOBRE DIFERENTES
TÉRMINOS EN SEGURIDAD Y OTROS TÉRMINOS
1.1. ORIGEN DE LOS CONCEPTOS SEGURIDAD
Una de las conclusiones a las que se llega luego de revisar exhaustivamente estudios e
investigaciones sobre violencia, delincuencia, inseguridad y percepción, es el carácter
polisémico, ambiguo, político, moral e ideológico de estos conceptos. La pluralidad y
diversidad de significados y connotaciones, obliga a analizar las características esenciales
que encierran estos conceptos. Pero antes de dicho esfuerzo, cabe aclarar el sentido y
papel que los conceptos guardan en el conocimiento de la realidad.
La definición más corriente de concepto precisa que, es la forma en la cual se reflejan los
caracteres esenciales de los objetos. Pero ¿cuáles son los criterios que permite diferenciar
los caracteres esenciales y los no esenciales? Una de las probables respuestas da cuenta
de los elementos más importantes del objeto o fenómeno, pero además, que sea el
resultado de la generalización de una enorme cantidad de fenómenos y de las
correlaciones existentes entre lo general y lo particular, así como de las contradicciones
internas. Rosental destaca que el concepto es la “Célula básica del conocimiento”, el punto
de partida para el análisis, que los conceptos son los “materiales de construcción básicos
del proceso de cognición” (1965: 233-236).
En este punto es necesario y oportuno recordar de manera general los principales
elementos que conforman el concepto. Generalmente son resultado de la generalización
de fenómenos, de propiedades, caracteres y conexiones. Precisa Rosental, son como
“Cristales que se van formando en el proceso de desarrollo del saber”, resultado de la
enorme experiencia práctica acumulada por muchas generaciones humanas (1965: 233-
236).
10
2. VIOLENCIA
La violencia ha existido siempre y es ancestral, se expresa cotidianamente en el hogar, en
el sistema escolar, en las religiones, en la calle, en el poder político, judicial y policial.
Se trata de una violencia ubicua, es decir, que está presente en un mismo tiempo, en todas
partes y no tiene límites.
Sin duda la violencia y la delincuencia amenazan la cotidianidad de nuestra existencia.
Convivimos en un ambiente violento: violencia callejera, doméstica, social, escolar,
juvenil, criminal, noticias de crónica roja que transmiten los medios, quehacer político
con su obsesión por confrontar.
La sociedad se enfrenta a un fenómeno de profunda complejidad, en razón de la
permanente transformación de la violencia y la delincuencia. Esta situación ratifica la
necesidad de conocer su origen así como las posibles causas estructurales y coyunturales.
Sin este conocimiento cualquier plan o medida serán a la postre, ineficientes.
La cultura de la violencia no resulta de la manifestación de comportamientos humanos
instintivos, sino de la expresión de comportamientos de seres humanos alienados. “La
violencia se aprende”.
La violencia es un fenómeno social multicausal, influida por factores psicológicos,
biológicos, económicos, sociales y culturales. Al hablar de fenómeno social nos referimos a
que la violencia es el resultado de una interacción entre individuos, que no se atiene a
una ambivalencia de buena o mala, sino que está presente en todo comportamiento
individual o social y acentuada en las relaciones de conflicto.
Así, la violencia no debe ser entendida como una patología social captada a partir de
ciertos eventos calificados como delito, sino de las relaciones sociales particulares del
conflicto que nacen de una compleja construcción social y política. La violencia se
expresa a través de diferentes dimensiones (política, estructural, simbólica y cotidiana) y
11
adquiere sentido en los contextos particulares donde se produce, dando cuenta de su
carácter multifacético. Por otro lado, la criminalidad y el delito hacen referencia a actos
violentos tipificados en una ley penal, por lo que violencia y delito no pueden ser
considerados como sinónimos ya que el uno contiene y desborda al otro.
En Octubre del 2002 la Organización Mundial de la Salud emite un Informe sobre
Violencia y Salud, en el que se define varios aspectos de la violencia, sus expresiones,
causas, efectos, entre algunos otros datos que son los que rigen los análisis de este
fenómeno a nivel mundial. Dentro de este Informe se define a la Violencia como “el uso
deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra
uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas
probabilidades de causar lesiones, muerte, daños sicológicos, trastornos del desarrollo
o privaciones”
La OMS emite este Informe y conjuntamente se produce un cambio en la forma tratar la
Violencia, ya que propone un enfoque epidemiológico de este fenómeno y le da una
connotación de salud pública. Con esto se altera la noción que teníamos sobre el
tratamiento de la violencia, se le pide al gobierno central empoderamiento; a la
comunidad, participación y a la Fuerza Pública, liderazgo. De igual forma, con esta
nueva concepción de violencia, estamos adoptando una clasificación en sus formas
generales, de esta manera tenemos:
12
Como podemos observar, este esquema nos ayuda a sintetizar las diferentes variables que
se pueden analizar de la violencia, sin que esto signifique que se pueda dar alguna
distinción especial a alguna de ellas, o en su defecto, que a través de un análisis, se otorgue
diferentes pesos por la incidencia de cada una de las mismas, adecuado a realidades
sociales y geográficas de cada localidad.
2.1. FORMAS DE LA VIOLENCIA
Auto dirigida.- Hace referencia al daño físico producido así mismo.
Interpersonal.- Expresa conductas perpetradas por un individuo hacia otra
persona.
Colectiva.- Hace referencia a comportamientos desarrollados por un grupo en
relación a una persona u otro grupo.
2.2. TIPOS DE VIOLENCIA
Según la Naturaleza de la Violencia:
13
Violencia Física.- Toda conducta de una persona o grupo que, mediante el uso o
la amenaza del uso de la fuerza o poder físico, directa o indirectamente se dirija a
ocasionar un daño maltrato o sufrimiento que afecte la integridad física de
personas por grupos.
Violencia Psicológica.- Identifica comportamientos de personas y/o grupos que
ocasiona daño emocional, disminuyen la autoestima, perjudican o perturban al
sano desarrollo de otra persona y/o grupo.
Violencia Sexual.- Esta violencia se puede presentar como acoso, abuso sexual,
violencia o incesto.
Privaciones o desatenciones.- al hablar de este tipo de violencia se menciona la
falta de atención que el estado está obligado a brindar a sus ciudadanos y que por
algún motivo, deja de hacerlo o no lo hace.
2.3. FACTORES DESENCADENANTES DE LA VIOLENCIA
Como habíamos mencionado desde un principio, la violencia es un fenómeno social
multicausal, es decir que no podemos caer en dicotomías de relación CAUSA – EFECTO,
ya que estaríamos coartando nuestra capacidad investigativa y analista, de atender todas
las posibles variables que se ramifican a raíz de la violencia. En este sentido debemos
intentar por lo menos agrupar el total de acontecimientos relacionados entre sí y proponer
una caracterización general de los factores que generan conductas y comportamientos
violentos individuales y sociales:
Empobrecimiento y desigualdad.- las asimetrías sociales propias de un sistema de
producción basado en la relación de empleador y empleado, dan a las personas la
sensación -por momentos una realidad- de que hagan lo que hagan nunca dejarán de ser
“los de abajo”, lo que resta sus motivaciones y anhelos, sostenido por un proyecto de
vida claro.
Pérdida de vigor de los controles sociales tradicionales.- estructuras sociales
tradicionales como la familia y la religión han ido perdiendo su espacio, reemplazados
por nuevas formas de interacción social, como las TIC´s
Aumento progresivo de la sensación de insatisfacción.- sentimiento propio del
consumismo generado por la globalización, nos hace buscar cada día más y a pesar de
conseguirlo, sentirnos menos conformes
14
2.4. VIOLENCIA EN AMÉRICA LATINA
Es posible afirmar que en el mundo hay dos procesos diferentes, que ocurren
paralelamente: por un lado, los mecanismos de la violencia se vuelven cada vez más
similares, pues hay una difusión de los modos de operar de la violencia y el crimen, y los
delincuentes los aprenden y repiten en distintos países y regiones. Pero, por otro lado, hay
una especificidad local que hace que dichos mecanismos se adapten a las circunstancias
de cada ciudad o país. Esto ocurre como consecuencia del proceso de globalización, que
hace más parecidas las sociedades y las posibilidades del crimen.
En América Latina existen ciertas constantes en los actos violentos, que nos permiten
identificar 5 ejes de distinción (Briceño, 2002):
Asociada a los más pobres.- en este punto es necesario insistir en que la pobreza no es
sinónimo de violencia. Existe una teoría de relación entre pobreza, violencia y urbanización
(Briceño, 2007), que afirma que hay menos violencia en los países donde hay poca
urbanización y alta pobreza (Paraguay), o en los países donde hay alta urbanización y poca
pobreza (Uruguay). Esta hipótesis permite afirmar que la mayor tasa de homicidios se
encuentra en países donde se suman las dos variables: alta urbanización y alta pobreza
(Brasil, Colombia, México y Venezuela). La pobreza no es en sí misma causa de la
violencia, pues la tasa más alta de homicidios no se encuentra en Haití, ni en el
nordeste brasileño, ni en las zonas más pobres de Venezuela o México. Las tasas de
homicidio más altas se concentran en aquellos países de la región donde ha habido una
gran urbanización y donde hay mucha pobreza que coexiste con la riqueza: Sao
Paulo, Río de Janeiro, Caracas, Ciudad de México
A la exclusión educacional y laboral.- existe un choque entre un proyecto de vida y las
oportunidades que brinda el estado para que las personas logren dichos proyectos,
aquí justamente radica la violencia, ya que el estado no puede garantizar al total de los
ciudadanos acceso al mercado laboral, por lo que sus expectativas de progreso se
limitan a las oportunidades que pueden alcanzar dentro de un sistema llamado sociedad
Disponibilidad de armas de fuego.- en nuestras sociedades existe cierta facilidad para que
las personas puedan acceder libremente a un arma de fuego sin que exista un control
efectivo por parte de los organismos encargados de hacerlo, esto se acentúa mucho
15
más debido al “boom” de la seguridad privada, que aglutina personas con escaso
conocimiento sobre el uso y manejo de armas de fuego y que se convierten en una fuente
casi infinita de armas para la criminalidad.
Miedo a ser víctima.- el aumento de la percepción de inseguridad, acompañada a la
globalización del miedo a ser víctima de un hecho violento, se han convertido en un
desencadenante de la violencia o de la réplica violenta de hechos de la misma
naturaleza.
Respuesta violenta al delito.- el deterioro de las instituciones encargadas de la
administración de justicia y un débil sistema de rehabilitación social han empujado a las
personas de manera individual y aglutinadas en pequeños grupos comunitarios, a tomarse
la justicia por sus propias manos, provocándose linchamientos, ajusticiamientos e
incluso la muerte de quien comete un acto delictivo. La justicia indígena aún se
encuentra en un campo de análisis, aunque la sociedad ecuatoriana reconoce legalmente
su capacidad de ejercer justicia como grupo social.
2.5. COSTOS Y CONSECUENCIAS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
La delincuencia genera tres tipos de costos para la sociedad:
Humanos y sicológicos.- aquí se expresa el mayor de los costos que puede
enfrentar un estado en cuanto a la seguridad: la vida. Se califica por la intencionalidad
del acto violento, y de no llegar a ocasionar la muerte se toma en cuenta el dolor y el
impacto sicológico que debe enfrentar una víctima. Estos costos no son susceptibles de
medición.
Políticos.- se entiende aquí las implicaciones políticas que tiene el incremento de la
criminalidad y de la percepción de inseguridad, lo que da una sensación de ineficacia
institucional que provoca que la sociedad haga justicia por mano propia.
Económicos.- equivalen a todas las inversiones y gastos que realizan tanto el Estado
como las instituciones privadas, con la finalidad de evitar ser víctimas de actos violentos
o delictivos, o en su defecto por la atención a víctimas y victimarios de hechos delictivos
ya consumados.
Estudios realizados en el 2008 determinan que los costos de la violencia en América
Latina representan los siguientes valores porcentuales: 1,9% del producto interno bruto
en el Brasil, 5,0% en Colombia, 4,3% en El Salvador, 1,3% en México, 1,5% en el Perú.
16
En Ecuador no se ha realizado un estudio de estos sin embargo aplicando un promedio de
los costos de la región, se estima que la violencia implica en el Ecuador un 1,5% del PIB,
es decir 966.59 millones de dólares al año, dinero que no es una inversión sino un gasto
para el Estado. Cabe indicar que en este estudio no se encuentra tomado en cuenta los
gastos en seguridad privada ni el número de personas que participan en ella, siendo este
solo uno de los aspectos que determinan los costos de la violencia.
La sociedad actual se basa en los costos de transacción que generan las diferentes
actividades productivas, de tal manera que mientras menor sea el costo de transacción,
mayor será el beneficio que recibe la empresa o institución encargada de brindar el
servicio. Las dinámicas urbanas se ven alteradas en este sentido por la necesidad de
alcanzar mayores niveles de seguridad lo que hace que se produzca un fenómeno de
encarecimiento de las ciudades con menores índices delictivos, debido a que existe una
mayor inversión en seguridad.
De acuerdo al criterio de la OMS, los costos de la violencia pueden ser directos o
indirectos. Los primeros consiste en la atención a las víctimas y la judicialización del
victimario; los costos indirectos son el cálculo acumulado de la menor productividad de
la población económicamente activa por muerte o lesión permanente, descenso de la
calidad de vida, daños a infraestructura pública y privada, alteración de las costumbres
por el miedo a la inseguridad, desincentivación del capital de inversión.
Por otra parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) establece
que los costos de la violencia se miden por las variables de salud (directos e indirectos),
gastos institucionales, pérdidas materiales y costos preventivos. La suma del total de estas
variables se deduce del PIB, lo que nos da una idea de cuán alto es el gasto del Estado en
Violencia.
3. DELITO
El delito es un mal social. La característica principal de la delincuencia es que es un
fenómeno social, multicausal y multidimensional, que se expresa mediante una conducta
que quebranta un orden social o legal determinado.
Según Filippo Grispigni (1929), delito es aquella conducta humana disruptiva que
pone en grave peligro la convivencia y la cooperación de los individuos que
17
constituyen una sociedad, y que está descrita como tal en las normas que
constituyen el ordenamiento jurídico de un país. Consecuentemente, la comisión de
actos delictivos acarrea responsabilidad y la sociedad tiene el derecho –y el deber– de
identificar a quienes cometen esos actos y hacer exigibles las responsabilidades que se
derivan de ellos.
Dado que el ordenamiento legal es una cuestión definida en el ámbito político de las
sociedades y que varía dependiendo del país a que se haga referencia, algunas conductas
que pueden ser consideradas delitos en un país pueden no serlo en otro. Ello podría
resultar en una tipología de delitos demasiado amplia. Este curso se basa en aquellas
conductas que recurrentemente, en variados países, son consideradas como “delitos de
mayor connotación social” y que el “Reporte Global sobre Crimen y Justicia”, de
Naciones Unidas (1999).
3.1. DELINCUENCIA SEGÚN DÍA, CLASE Y LUGAR
La violencia urbana tiene un rostro con una geografía delictiva que en el centro es distinta a
la periferia; una cronología diferenciada por meses, días y horas; una sociedad que le
afecta por grupos sociales según clase, género y edad; una utilización de medios diversos
de armas blancas o de fuego, una forma cultural lúdica en el que el alcohol y las drogas
juegan un papel central; unas motivaciones de la más variada índole.
El enfrentamiento al hecho delictivo arroja resultados preocupantes. Desde la sociedad
civil se observa una erosión de la ciudadanía, por cuanto los habitantes, primeras víctimas
del fenómeno, empiezan a asumir mecanismos de autodefensa que modifican su conducta
cotidiana: Cambios en los horarios habituales; transformación de los senderos y espacios
transitados; restricción de las relaciones sociales, porque todo desconocido es
sospechoso; reducción de la vulnerabilidad personal adquiriendo armas, perros, alarmas
que ya son parte del paisaje urbano o aprendiendo defensa personal.
Pero cada una de estas acciones de autodefensa de la población es a su vez, causa y efecto
de un nuevo comportamiento social: angustia, desamparo, aislamiento, desconfianza,
agresividad, individualismo. Y, por si fuera poco, la ciudad en construcción pierde
espacios públicos y cívicos y generalizan la urbanización privada--‐amurallada que
segrega aún más lo social, espacial y temporal; con lo cual, la población pierde la
condición de ciudadanía y la ciudad reduce la calidad de vida. (Revista Enlace--‐
18
Fernando Carrión “Violencia Urbana y sus nuevos escenarios).
3.2. TEORÍAS EXPLICATIVAS DEL DELITO
Corriente Psicológica
Corriente Sociológica
La Escuela Clásica de la Criminología
3.3. CORRIENTE PSICOLÓGICA
Esta tendencia sostiene que el delincuente común presenta rasgos criminógenos que se
manifiestan en su personalidad y temperamento, los cuales lo predispondrían a ejercer un
comportamiento delictual (Herrnstein, 1995). En esta corriente, la teoría psicoanalítica
señala que la conducta transgresiva tendría su raíz en anomalías o disturbios en las etapas
de la más temprana niñez del desarrollo emocional (Friendlander, 1947, citada por
Akers,1997).
Asimismo, la teoría de la personalidad sostiene que los delincuentes tienen
temperamentos anormales, inadecuados o rasgos que los diferencian de aquellos que
cumplen las normas. Una variante de esta noción sostiene que los rasgos de la
personalidad en la niñez que se constituirían en precursores de conductas delictuales
posteriores serían impulsividad, agresividad, rebeldía, hostilidad, propensión al peligro,
frialdad y desapego emocional hacia los demás (incluyendo a su propia familia),
inobservancia de normas sociales o religiosas, deshonestidad y similares (Herrnstein,
1996).
Otra variante sostiene que las conductas delictuales más graves son consecuencia de
personalidades centradas en sí mismas, que no han sido socializados adecuadamente con
valores y actitudes que facilitan su integración social, que no han desarrollado una
percepción de lo correcto y lo incorrecto y que son incapaces de sentir remordimiento o
culpabilidad por haber cometido un delito o haber provocado un daño a alguien (Akers,
1997).
19
3.4. CORRIENTE SOCIOLÓGICA
La corriente sociológica del análisis del delito centra su atención en el problema del orden
social. El orden social es representado por el conjunto de normas sociales y legales –que
los ciudadanos comunes cumplen– que otorgan estabilidad y cohesión a la sociedad. Así,
la pregunta que esta corriente aborda es ¿Por qué hay diferencias en ciertos individuos y
grupos en la propensión a cometer actos delictuales? Las teorías recurrentemente citadas
en esta corriente son las de la anomia y desorden social, la del aprendizaje social, la de la
ecología del crimen y la del control y lazos sociales.
La teoría de la anomia y el desorden social.
Señala que la naturaleza y nivel de la delincuencia en una sociedad es reflejo de las
características centrales de su organización social, es decir, de su cultura y su estructura
(Messner y Rosenfeld, 1996). Asimismo, esta teoría argumenta que el orden social, la
estabilidad y la integración conducen a la conformidad social, y ésta al cumplimiento de
las normas sociales y legales. A contrario, el desorden y la falta de integración son
propulsores de la delincuencia y conductas desviadas. Akers (1997) describe a un sistema
social desorganizado o anómico como aquel en que hay disrupción en su cohesión o
integración social, un quiebre en los controles sociales e interacciones sin apego a
normas sociales y legales. El mismo autor agrega que, entre menos solidaridad, cohesión
o integración exista en un grupo, comunidad o sociedad, mayor será la tasa de
delincuencia o conductas desviadas.
Teoría del aprendizaje social. Akers (1997) señala que la conducta delictual es
adquirida, repetida y modificada por el mismo proceso que da origen a la conducta. Este
proceso tendrá más probabilidades de generar conductas delictuales cuando las
personas se vinculan con quienes los exponen a patrones delictuales, cuando esa
conducta es reforzada por sobre aquellas que promueven el cumplimiento de las normas y
cuando las propias definiciones, percepciones y orientaciones de las personas los
predisponen a cometer actos delictuales. En la misma línea, Sutherland (1947, citado por
Akers, 1997) argumenta que la conducta criminal es aprendida en la interacción con
otras personas, que ese aprendizaje incluye técnicas para cometer delitos y las
orientaciones específicas de los motivos, racionalidad y actitud criminal.
20
Así, según Sutherland, una persona se transforma en delincuente cuando sus
actitudes que favorecen conductas que violan la ley superan a sus actitudes que no
favorecen el quebrantamiento de la ley.
Teoría, de la ecología del delito, hace referencia a que habrían áreas donde la
probabilidad de que alguien cometa un delito es más alta (Stark, 1996). Estas áreas serían,
básicamente, zonas urbanas. Así, esta teoría argumenta que hay lugares o comunidades
donde se concentra la delincuencia en las ciudades, porque en ellas se dan condiciones
que favorecen el surgimiento y perpetuación de focos delictivos. Las condiciones –o
factores– más recurrentemente asociados a áreas de concentración del crimen son
hacinamiento, pobreza, ser un lugar de tránsito y de trasbordo de transporte, áreas en
ruinas o en mal estado de conservación. La teoría señala que, dependiendo de la
reacción de las personas, estos factores tendrán un impacto en el orden moral del
lugar. Así, habrían tres tipos de consecuencias posibles:
Que el lugar atraiga más gente propensa al involucramiento delictual y más actividad
criminal;
Que las personas menos propensas a desarrollar actividades delictuales se vayan del
barrio; y
Que se produzca un más pronunciado relajamiento en los controles sociales.
Teoría de los controles y lazos sociales. La pregunta que motiva a los estudiosos que se
enmarcan en esta teoría es ¿Por qué las personas se comportan con apego a las normas?,
¿Por qué no todos violamos las reglas sociales? La teoría argumenta que las personas son
motivadas a cumplir las normas sociales por los controles sociales, pero que hay una
cierta propensión natural a violar la ley y el orden. De este modo, las personas se
involucrarán criminalmente a menos que fuertes controles personales y sociales actúen
sobre ellos y los orienten a cumplir las normas (Gottfredson y Hirschi, 1990).
Dentro de esta misma teoría, Hirschi (1969) argumenta que la conducta delictual es el
resultado del quebrantamiento o debilitamiento de los lazos de las personas con la
sociedad. Así, entre más fuertes sean estos lazos sociales con los padres, adultos,
profesores y pares, más fuertemente será controlada la conducta de las personas en
dirección al cumplimiento de las normas y orden social. Asimismo, entre más débiles
sean estos lazos sociales, mayor es la probabilidad que una persona viole la ley
(Akers, 1997). Según Hirschi (1969) los elementos que conforman estos lazos sociales
21
serían:
Los vínculos afectivos intensos con otros, a quienes se admira y con quienes hay
identidad. Así, entre menos importe la opinión de esos otros, habrá menos probabilidad de
comportarse según las normas que se comparten con ellos y más probable será el
involucramiento en actividades delictuales.
El compromiso con el orden social, que se genera a partir de inversiones en educación,
posibilidades laborales y emprendimientos lícitos. El involucramiento delictual,
entonces, implicaría poner en riesgo estas inversiones y generaría costos personales.
El involucramiento en actividades lícitas normales, como estudiar, trabajar, dedicar
tiempo a la familia y a actividades de esparcimiento lícito, prevendría de la comisión de
delitos simplemente porque las personas estarían muy ocupadas, muy comprometidas
o muy absorbidas por esas actividades normales.
La creencia que las normas sociales y las leyes son moralmente correctas y debe ser
obedecidas, lleva a las personas a refrenarse de cometer actos delictuales.
Conforme a sus definiciones, esta teoría favorece intervenciones preventivas
orientadas a expandir la cobertura --‐y calidad--‐ del sistema educacional formal, a velar
por la expansión de las oportunidades de empleo formal, a reforzar la familia como
núcleo básico de la sociedad y donde opera la socialización primaria y la promoción de
valores y actitudes que refuercen el cumplimiento de normas y leyes justas, como
asimismo el respeto por el orden social establecido.
3.5. LA ESCUELA CLÁSICA DE LA CRIMINOLOGÍA
La teoría sobre la racionalidad de la acción delictual se basa en el principio utilitarista, es
decir, las personas que cometen actos delictivos lo hacen con discernimiento, en búsqueda
de placer o beneficio y en total libertad de elección. Cessare Becaria (1963, originalmente
publicado en 1764) es el autor más comúnmente identificado con esta escuela de
pensamiento. Para Becaria, la actividad criminal y no criminal son motivadas por los
mismos principios de búsqueda de gratificación o placer y de evitación del dolor.
Asimismo, todas las personas tendrían las mismas posibilidades de ejercer su libertad de
elegir entre alternativas. Dado el uso de la libre voluntad en la elección de la conducta, la
implementación de castigos que apenas sobrepasen los beneficios de involucrarse en
actividades criminales actuaría como disuasivo para prevenir la extensión de actividades
22
delictuales.
La Teoría de la Elección Racional.‐ Una variante moderna de la Escuela Clásica
es la “Teoría de la Elección Racional”. Uno de los autores más influyentes en este
enfoque es Gary Becker (1968), para quien el instrumental de la teoría económica puede
ser aplicado para entender la conducta criminal. Según esta variante, las personas
tomarían la decisión de involucrarse en actividades criminales basados en un análisis
racional de las alternativas que tienen ante sí, atendidos los beneficios que percibirían y
los costos en que podrían incurrir. Entre los primeros, están los beneficios financieros o en
especies y la búsqueda de placer, entre otros. Los costos son representados por el castigo,
la probabilidad de ser aprehendido (eficiencia de las policías) y la probabilidad de
castigo (eficiencia del sistema judicial). Así, severos castigos servirían como disuasivos
de la conducta criminal.
UNIDAD II
4. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PRINCIPAL PROBLEMA DE
AMÉRICA LATINA Y ECUADOR
4.1. CONCEPTO DE SEGURIDAD
En un sentido amplio, la seguridad se define como el acto de proyección que articula un
sistema para con su entorno, una condición natural que busca todo ser viviente,
organización o colectividad para poder existir, desarrollarse y cumplir sus propósitos en
sus múltiples actividades. En un sentido objetivo, mide la ausencia de amenazas para
obtener valores, y en un sentido subjetivo, mide la ausencia de temor de que talles valores
sean atacados.
Si la misión de un gobierno es proteger a su nación de la disolución del Estado, tanto por
amenazas internas como externas, se comprende que cualquier tema que atente contra la
gobernabilidad del Estado se traslada hacia la agenda de la seguridad.
4.2. SEGURIDAD NACIONAL
23
Según el Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, es posible hablar de dos
acepciones al referirse a seguridad nacional.
Como una situación en la que (según la ONU) un Estado se considera resguardado contra
agresiones militares, presiones políticas o coerciones económicas significativas, lo que le
otorga libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso.
Como una condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo
armónico de su poder nacional y de haber adoptado previsiones y acciones
tendientes a atender o eliminar sus vulnerabilidades, de modo de asegurar el logro de los
objetivos nacionales y resguardar los intereses nacionales, en relación con riesgos,
amenazas o interferencias importantes, tanto externas como internas. Con pleno respeto de
la normativa y reglamentación (Barrios, 2009:335).
4.3. SEGURIDAD PÚBLICA
Implica que las ciudadanas y cuídanos de una misma región puedan convivir en armonía.
Cada uno respetando los derechos individuales del otro. El estado es el garante de la
seguridad pública y el máximo responsable a la hora de evitar las alteraciones del orden
social.
TRILOGIA:
POLICIA JUSTICIA CARCEL
24
4.4. SEGRIDAD HUMANA
Actualmente es posible encontrar tres concepciones básicas. La primera gira alrededor
del desarrollo humano e incluye la seguridad del Estado. La segunda, conocida como
concepción restringida, se basa exclusivamente en el principio de libertad frente al miedo,
concepción impulsada por Canadá y Noruega. La tercera, conocida como concepción
extendida según la Comisión de Seguridad Humana, se fundamenta principalmente en el
principio de libertad frente a la necesidad. Se la debe entender desde la perspectiva de
redoblar esfuerzos para hacer frente a la amenaza a la vida humana, a los medios de vida
y a la dignidad de las personas. Entre algunas de las amenazas están: la pobreza, la
degradación ambiental, las drogas ilegales, el crimen internacional organizado, las
enfermedades infecciosas como el sida, la avalancha de refugiados y las minas
antipersonales (Barrios, 2009:332).
4.5. SEGURIDAD CIUDADANA: UN CONCEPTO EN CONSTRUCCIÓN
Mientras el concepto de seguridad estatal privilegia el mantenimiento del orden público
como valor máximo, el de seguridad ciudadana establece que es un derecho y a la vez un
deber que posibilita la convivencia social y es factor de desarrollo de una sociedad
(Barrios, 2009:327).
La expresión seguridad ciudadana surgió, fundamentalmente, en América Latina como
un concepto en el curso de las transiciones a la democracia, y como medio para diferenciar
la naturaleza de la seguridad en democracia frente a la seguridad en los regímenes
autoritarios. En estos ámbitos el concepto de seguridad está asociado a los conceptos de
“seguridad nacional”, “seguridad pública”, es decir, los que se utilizan en referencia
específica a la seguridad del Estado.
En los regímenes democráticos el concepto de seguridad surge frente a la amenaza de
situaciones delictivas o violentas, se asocia a la seguridad ciudadana y se utiliza en
referencia a la seguridad primordial de las personas o grupos sociales. Contrariamente a
los conceptos también utilizados en la región de “seguridad urbana” o “ciudad segura”,
la seguridad ciudadana se refiere a la seguridad de todas las personas y grupos, tanto en
las zonas urbanas como rurales.
El concepto de seguridad que se manejaba antes se preocupaba únicamente por garantizar
25
el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del Estado. Hoy en día,
los Estados democráticos promueven modelos policiales acordes con la participación de
los habitantes, bajo el entendimiento de que la protección de los ciudadanos por parte de
los agentes del orden, debe darse en un marco de respeto de la institución, las leyes y los
derechos fundamentales.
En este contexto, la combinación entre la perspectiva preventiva y la de control, e incluso
de represión a la violencia y delincuencia no acaba de adquirir formas concretas.
El concepto de seguridad ciudadana es de reciente data, no más de dos décadas, sus
contenidos se encuentran en plena construcción. La trayectoria registra etapas que van
desde la Doctrina de Seguridad Nacional, la seguridad humana, la seguridad pública y
actualmente la seguridad ciudadana, esta última dentro del ámbito propio de los derechos
humanos, de la convivencia ciudadana y del bien colectivo.
Su origen, como se había examinado en el unidad 2 , es y continúa siendo de índole
multicausal y multidimensional, de allí la confusión e incertidumbre. Confusión, no solo
en sus contenidos sino en los alcances de las políticas y estrategias de tratamiento, lo que
explica, por una parte, la existencia de posiciones esencialmente represivas que
propugnan “mano dura, aumento de penas y castigos, limpieza social”, y por otra, la
adopción de planes y medidas de índole preventivo, sin excluir la represión en casos
excepcionales. Incertidumbre, en razón de la ausencia de referentes de valor,
conceptuales por el carácter constantemente mutante y de permanentes cambios, lo que
invalida las acciones anteriores o no las puede integrar dentro de una propuesta
consolidada. Todo ello refleja el carácter ambivalente, coyuntural, fragmentado, reactivo
y unidimensional con el que se trata un problema.
En ese proceso de construcción conceptual se cruzan varias perspectivas: aquellas que
centran su atención en los derechos humanos y en la prevención de la violencia y
delincuencia, consecuentemente sus objetivos y logros además de expresarse en el corto
plazo, son básicamente de mediano y de largo plazo. Esta perspectiva, como es de esperar,
se enfrenta a la victimización cotidiana, al aumento de la percepción y por tanto a las
crecientes demandas de la población de seguridad.
26
Para la seguridad ciudadana la prioridad es la seguridad de las personas como un derecho
exigible ante el Estado. Este concepto de seguridad le brinda identidad como política
pública. Como bien público, aparece vinculada a otros ejes; por ejemplo, un orden
ciudadano democrático, capaz de eliminar las amenazas de violencia en la población, que
busca disminuir las nociones de vulnerabilidad y desprotección.
Junto al buen gobierno de la seguridad ciudadana surge otro concepto clave: la
gobernabilidad, entendida como la creación de estructuras de autoridad en distintos
niveles, dentro y fuera del Estado, por encima y por debajo de él, es decir, un tipo de
gestión social que enfatiza la participación, la corresponsabilidad y la transparencia.
La seguridad ciudadana es un derecho y a la vez un deber, posibilita la convivencia social
y es factor de desarrollo de una sociedad.
La seguridad ciudadana se halla íntimamente vinculada al bien público, se encuentra
estrechamente ligada a otros ejes; por ejemplo, al orden ciudadano democrático, capaz de
eliminar las amenazas de violencia en la población que busca disminuir las nociones de
vulnerabilidad y desprotección. Implica no sólo el respeto a la integridad física y moral
de las personas, sino también el derecho de disfrutar de los demás bienes jurídicos que
las leyes acuerdan, y a la protección por parte del estado frente a cualquier privación
arbitraria, sea cual fuere su origen.
La seguridad ciudadana propone la vinculación de la sociedad civil con el Estado.
Enfrenta el hecho delictivo al mismo tiempo que construye ciudadanía. Potencia las
instituciones que procesan los conflictos y auspicia la participación. Trata de manejar la
violencia desde el diseño de las políticas sociales, culturales y de control, y fomenta la
pedagogía de la convivencia (Ojeda, 2006:105).
La Comisión Andina de Juristas en la publicación sobre Seguridad Ciudadana (1999), con
base en las exposiciones desarrolladas sobre el tema en el IX Curso Regional sobre
“Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos (1998), dedica un capítulo al marco
referencial de seguridad ciudadana.
Dicho capítulo comienza con la pregunta ¿Qué puede entenderse por seguridad? Al
respecto, precisa que en principio este término se refiere: “al margen de protección que
27
una determinada persona, grupo o entidad tiene frente a amenazas o riesgos de diverso
tipo, sean imaginarios o reales, naturales o sociales. Destaca así mismo, que una
definición más concreta de la seguridad, pasa por darle contenido a algunos elementos:
quién o qué es lo que se encuentra bajo riesgo y amenaza, b) cuáles son los riesgos y
amenazas percibidos, c) qué aspectos se ven involucrados por dichas amenazas o peligros
(1999:11).
En este contexto, la combinación entre la perspectiva preventiva y la de control e incluso
de represión a la violencia y delincuencia no acaba de adquirir formas concretas.
En materia de seguridad pública, los efectos de la Doctrina de Seguridad Nacional, apunta
la Comisión Andina de Juristas, siguen aún latentes en muchos casos que hoy enfrentan
los gobiernos que empiezan a optar por la concepción de seguridad.
Al respecto, Brinder y Martínez precisan: “Como rasgo general puede decirse que el
problema de la seguridad interior sigue atravesado por una serie de ejes conceptuales
que poco se apartan de la doctrina de seguridad nacional: su núcleo duro sigue siendo el
objetivo de mantenimiento del orden interno a como dé lugar. Las modificaciones
legislativas y las reformas operativas, en todo caso, se han producido en el entorno de
instituciones de las fuerzas de seguridad, pero sigue presente la idea de las fuerzas
armadas como resultado último en el mantenimiento del orden interno (1999:333)”.
4.6. LA SEGURIDAD CIUDADANA UN CONCEPTO RECIENTE EN EL
ECUADOR
Hay que resaltar, en primer lugar, que el concepto de seguridad ciudadana en Ecuador se
adopta hace una década y sus contenidos se encuentran en plena construcción.
Conceptualmente la seguridad ciudadana ha trascendido el ámbito de la seguridad
nacional, en el que se encontraba inmerso, al de seguridad humana, para actualmente
encontrar un ámbito propio vinculado con los derechos humanas. La convivencia
ciudadana y el bien colectivo han debido aceptar que la seguridad ciudadana no debe ser
tratada desde una perspectiva sectorial, peor aún de manera unidimensional, sino en forma
28
multidimensional y multicausal, de allí la complejidad en su compresión y tratamiento.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, hablar de seguridad ciudadana en la
actualidad no debe restringirse a la lucha contra la delincuencia, sino a la creación de un
ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el
concepto actual de seguridad ciudadana enfatiza el desarrollo de las labores de prevención
y control de los factores que generan violencia e inseguridad, antes que tareas meramente
represivas o reactivas ante hechos consumados. Este concepto supera el concepto de
seguridad estatal, que privilegiaba el mantenimiento del orden público como valor
máximo. Para la seguridad ciudadana la prioridad es la seguridad de las personas como
un derecho exigible ante el Estado.
Este nuevo enfoque parte de la seguridad y dignidad a la que tenemos derechos los seres
humanos, y en el que la prioridad no la tiene la colectividad sino el individuo concreto.
Frente a la indefensión y desprotección de seguridad, que siente la mayoría de los
ecuatorianos, es comprensible, aunque no justificable, la posición predominante respecto
de la seguridad ciudadana, que concentra sus demandas en la urgencia a responder en
forma inmediata y “eficiente” el aumento de violencia y delincuencia por medio de
formas y mecanismos represivos. En ese sentido, toda acción de “mano dura”,
endurecimiento de penas, incluida la pena de muerte para casos extremos, al parecer, es
aceptada o propugnada por buena parte de la población. La opinión pública, expresada
alrededor de hechos de “limpieza social”, confirma esta posición.
La inseguridad se origina en un conjunto de causas y factores, con diverso peso e
importancia situacional y cultural. De allí que la seguridad deba entenderse como un
fenómeno multicausal y multifactorial, en tanto son variadas las razones y factores que
intervienen para explicarlo, las cuales están interrelacionadas con la inequidad, pobreza,
desempleo y subempleo. Multifactorial porque intervienen varios factores como la
impunidad, violencia intrafamiliar, medios de comunicación, corrupción, consumo de
alcohol y drogas, armas de fuego, estigmatización y discriminación social, discursos,
actitudes y soluciones autoritarias.
Históricamente la seguridad ciudadana fue asignada exclusivamente a la jurisdicción de
29
las fuerzas policiales; atribución que se vio reducida a técnicas reactivas en
comportamientos ilegales, sin capacidad de desarrollar políticas preventivas sociales y
situacionales. Actualmente se tiende a desarrollar una nueva perspectiva de seguridad
ciudadana, revirtiendo la visión sobre la sociedad civil víctima pasiva del azote criminal, a
reconsiderarla con potencialidades para enfrentarla.
5. PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD
A continuación todo lo referente al tema, conceptualización y desarrollo.
5.1. PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD
La percepción -conciencia acompañada de sensación- (Kant), se halla íntimamente
relacionada con la sensación producida en el ánimo por un acontecimiento o noticia de
importancia, que posibilita el conocimiento de objetos y procesos que se manifiestan en
cualidades sensoriales sin que esto refleje o reproduzca necesariamente lo que acontece
en la realidad.
La percepción es definida como el primer proceso cognoscitivo que permite al sujeto
captar la información del entorno e interpretarla. El concepto de percepción proviene del
término latino “perceptio” y se refiere a la acción y efecto de percibir (recibir de los
sentidos las imágenes, impresiones y sensaciones externas, o comprender y conocer algo).
La información que llega desde los receptores, se analiza en forma paulatina junto con
la información que está en la memoria y que ayuda a la interpretación y a la formación de
la representación.
Todas las percepciones, precisa Edgar Morín, son a la vez traducciones y
reconstrucciones cerebrales a partir de estímulos o signos captados y modificados por los
sentidos. Existe una distancia, un vacío entre lo que llamamos realidad y su
representación, se trata de un viejo problema filosófico. En la Encuesta de Victimización y
Percepción de Inseguridad se define la percepción como “aquel conocimiento común y
propio que tenemos de algo particular o general (DMQ, 2011). Para el caso de la violencia y
la inseguridad la población tiene para sí una percepción que generalmente es igual o
distinta, dependiendo de las circunstancias y de la afectación real de la criminalidad.
Cuando es igual podemos decir que existe una influencia directa del fenómeno criminal.
30
Cuando es diferente se puede decir que en este proceso también influyen factores sociales
como la cultura, la política, las instituciones, los medios de comunicación que afectan el
imaginario individual y colectivo frente a un hecho determinado (2011:12).
Mediante la percepción la información es procesada y se logra formar la idea de un solo
objeto. Esto quiere decir que es posible sentir distintas cualidades de un mismo objeto y
unirlas a través de la percepción, para determinar que es un único objeto (Ojeda, 2010:
40).
La brecha existente entre las personas que afirman haber sido víctimas de un delito y la
percepción que tienen respecto de la violencia y delincuencia es notoria y notable. En este
sentido resulta paradójico comprobar cómo países como Chile que detenta la mejor
calidad de seguridad regional, con la tasa de homicidios más baja y con niveles delictivos
menos violentos, sus habitantes perciban a la delincuencia como el problema más
importante; mientras que en países donde los niveles de violencia y delincuencia son
dramáticos como Colombia o El Salvador, la población se muestra mucho más
preocupada por problemas como el desempleo o la inflación.
Si bien la percepción es de origen principalmente subjetivo, las personas la consideran
como verdad y, por tanto, actúan conforme a ella. En la práctica, adoptan actitudes y
comportamientos de prevención y de defensa originadas en una percepción de
inseguridad. Dicho en otros términos, se podría decir que la percepción se vuelve objetiva
en la realidad, al punto de exacerbar los miedos y temores y, en consecuencia, las
demandas de seguridad hacia la autoridad.
Al parecer los ciudadanos no ubican la criminalidad a través de las estadísticas sino de la
representación que la población construye en base a hechos objetivos, y particularmente
en aquellos que han sido vividos personalmente, o en el conjunto de factores originados
en el rumor, el chisme, el cotorreo y, particularmente, en la información de los medios de
comunicación que maximizan o potencian la percepción.
Este fenómeno permite afirmar que no existe una relación directa entre victimización real y
la percepción que la población tiene de la inseguridad. A partir de esa percepción se
31
explica la construcción de imágenes, fantasmas, estereotipos que en buena medida guían
el comportamiento cotidiano. El lado oculto de la inseguridad esta en las percepciones y
representaciones que se elaboran socialmente a medida que se agravan los problemas.
Percepción relacionada directamente con el miedo. Tanto la victimización real como la
percepción ejercen una gran influencia en las demandas que la población expresa a las
instituciones responsables de atender este tema.
La percepción de inseguridad se ha convertido en uno de los problemas más trascendentes
de la política pública. Si bien las causas y características de esta percepción están aún en
discusión, no deja de evidenciarse que un porcentaje importante de la población presenta
altos niveles de percepción de inseguridad, a través de la ansiedad y temor hacia la
delincuencia.
Pero, el problema de la percepción no solo tiene que ver con las formas de representación,
frecuencia y formas de expresión de la misma, sino también con el tipo de receptor, pues
de acuerdo a numerosos estudios, se constata que la concepción y naturaleza de la
violencia y delincuencia cambia entre las personas. Este relativismo perceptivo está
determinado por múltiples factores: ambiente familiar, tipo de educación recibida,
jerarquía personal de valores, modos de interacción y socialización simbólica, etc.
Estamos consciente de que la inseguridad en nuestro país se vuelve cada vez más ubicua,
menos localizable, más difusa, y que en el imaginario colectivo no existe un lugar
plenamente seguro. Todos los lugares se han vuelto potencialmente inseguros y hasta
sospechosos. La posibilidad de que la agresión ocurra en cualquier parte y a cualquier
hora, la incertidumbre respecto de la eficacia de nuestra defensa y de la magnitud de la
violencia de los otros, hace que la violencia se expanda exponencialmente.
El Informe Latino barómetro apunta que la percepción del temor e inseguridad no tiene
correlación significativa, en general, con los grados de victimización (entendida como
aquellos actos provenientes de perpetradores victimarios) intencionales que afectan la
integridad física, psicológica y el patrimonio de la personas. La misma fuente precisa que
los elementos que podrían generar mayores niveles de temor varían desde la desconfianza
en las policías, percepción de abandono estatal, aumento de los delitos, limitada cohesión
32
social, entre otros factores. Si bien originalmente, agrega, se pensó que el temor estaba
directamente vinculado con los niveles de criminalidad en un determinado lugar, poco a
poco se ha ido confirmando su autonomía. En efecto, los datos obtenidos por la
Corporación Latino barómetro, confirman que el fenómeno tanto de la percepción del
temor como de los grados de delincuencia percibidos no son para nada manifestaciones
mono causales sino más bien altamente complejas (2012: 17).
Es además importante resaltar la relación con la inercia del temor, lo que significa que
cuando se logra disminuir la criminalidad en un determinado país o ciudad, la
disminución del temor tarda un tiempo mayor. Es decir que hay un rezago entre ambos
fenómenos.
Visto desde otra perspectiva, el fenómeno delictual no solo se vincula a problemas de alto
uso de violencia, como son los homicidios –delito que sirve de base para el cálculo de la
tasa de homicidios‒, sino que incluye una variedad importante de otros delitos que
impactan sobre la sensación de inseguridad. Esto significa que no necesariamente el
número de víctimas es determinante para definir la percepción, es más el punto de partida,
es decir, cual es el promedio de delincuencia en ese país en el pasado. Ello explicaría,
señala el Informe citado, como países acostumbrados históricamente a altos niveles de
delincuencia perciben en menor medida el aumento o la importancia de esta, mientras que
países acostumbrados históricamente a muy bajos niveles perciben cualquier variación o
aumento de los grados de violencia, con mayor impacto en la percepción del problema, a
pesar de haber disminuido la cantidad de víctimas efectivas. En otros términos, las
características del fenómeno ha variado “mientras antes robaban, ahora se mata”.
La percepción de inseguridad incide en las demandas hacia el Estado y hacia los servicios
privados relacionados con la seguridad, lo que implica mayores desafíos a las
instituciones públicas, y por tanto, a la gobernabilidad. Aunque la probabilidad efectiva
de ser víctima de un delito sea lejana, la percepción consolida imágenes de inseguridad.
Así por ejemplo, un ciudadano ecuatoriano cuya probabilidad real de ser víctima de un
delito es menor que en un colombiano (basado en la victimización e información oficial),
muestra niveles similares de preocupación sobre el delito. La percepción de inseguridad
difiere generalmente de los “datos duros” que presentan las estadísticas sobre
victimización real. La sociedad construye su percepción de inseguridad integrando los
“hechos” de violencia que experimenta, con la exposición permanente de noticias sobre
temas delictivos en los medios (principalmente delictivos), con el intercambio que sobre
33
estos temas se hace con otras personas y con la eficacia que atribuye a las instituciones
de prevención y de justicia.
Por ello, en distintas ciudades y en todos los continentes, aun cuando el índice del delito
no aumenta sustancialmente, la percepción de inseguridad impacta negativamente sobre
la calidad de vida de las ciudades y modifica su comportamiento (Barrios, 2009: 300).
Hay una diferencia entre las tasas de crimen y las percepciones del público sobre el riesgo
de convertirse en víctima.
Por tratarse de percepciones y no de hechos consumados, claramente se introduce un
elemento subjetivo en el análisis del problema de la inseguridad. Por lo tanto, es común
escuchar tanto a funcionarios públicos responsables de la seguridad pública como a
analistas del tema, señalar que el público (quizás provocado por los medios de
comunicación) exagera la gravedad del problema del crimen.
El grado de preocupación con el crimen no equivale al riesgo real de victimización; son
mediciones de fenómenos distintos. Pero eso no indica que esta preocupación sea
irrelevante para los funcionarios públicos. Independientemente de la “realidad”, las
percepciones públicas impactan en decisiones importantes en los individuos y las
familias.
Las percepciones en conjunto ejercen un poderoso impacto sobre el gobierno y la
economía, y no deben ser desacreditadas por no ser especialmente fieles a la tasa “real”
de crimen. Como se destacó en la anterior discusión, una estimación precisa de la “tasa
real” simplemente no existe.
5.2. ENCUESTAS DE VICTIMIZACIÓN Y PERCEPCIÓN
5.3. CONCEPTO DE VICTIMIZACIÓN
La victimización es un término proveniente de la ciencia denominada “victimología”, que
es la disciplina encargada del estudio de la víctima. Por lo general, los estudios
34
criminológicos se encargan de la comprensión del delito en función de la determinación
de los factores que definen la conducta del criminal (victimario) como fenómeno social.
Por victimización se entiende todo acto de violencia (físico o psicológico) que una
persona recibe a manos de elementos perpetradores, que pueden ser humanos que actúan
de manera intencional y no intencional y los provenientes de desastres naturales. En la
Encuesta de Victimización y Percepción de Inseguridad del DMQ, se entiende por
victimización a aquellos actos provenientes de perpetradores (victimarios) intencionales
que afectan la integridad física, psicológica y el patrimonio de las personas. También
incluye a las víctimas provenientes de los accidentes de tránsito, aunque estos, en la
mayoría de casos, no son actos realizados con premeditación por parte los victimarios
(2011: 11).
Máximo Sozzo por su parte plantea que las llamadas “estadísticas de victimización”, son
aquellas informaciones cuantificadas sobre comportamientos presuntamente delictuosos
y efectivamente producidos en la vida social, generadas a partir de encuestas realizadas a
ciudadanos -por lo general mayores de 12, 15 o 16 años- en domicilios particulares, sobre
sus propias experiencias de victimización y las de su grupo conviviente en cierto período
de tiempo (2008: 42).
Este tipo de estadísticas no son oficiales, aun cuando en ciertos casos las produzcan
instituciones estatales, son de carácter metafórico ‒registro por parte de entidades no
estatales‒. En ciertos casos son utilizadas por equipos de investigación independientes
del ámbito académico o privado (2008: 42). Se realizan por la falta de fuentes oficiales
de información (denuncias y registros), se presentan en unos casos como alternativa y, en
otros como complemento a las fuentes oficiales.
Su objetivo es ir mal allá del conteo y las características de los delitos para conocer la
extensión del crimen. En forma aislada tienen limitaciones, pero en combinación con las
fuentes oficiales ayudan al conocimiento de la criminalidad real y a superar el problema
de la cifra negra, propio de las estadísticas oficiales (Carrión y Espín, 2009:18).
5.4. ENCUESTAS DE VICTIMIZACIÓN
En la Encuesta de Victimización y Percepción de Inseguridad publicada por el
Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana en 2011, se presenta una breve
35
historia de las encuestas de victimización y percepción de inseguridad en el contexto
internacional y en América Latina, trabajo del que cual se extrae los elementos más
significativos.
El manual de encuestas de victimización realizado por la ONU indica que:
(…) durante la década de 1960, los “criminólogos comenzaron a comprender las
debilidades de las fuentes administrativas y buscaron métodos alternativos que
pudieran ofrecer una descripción más precisa e informativa de los problemas delictivos
La primera encuesta de victimización se realizó en las décadas de 1960 y 1970, y estaban
diseñadas para examinar lo que se denominó ‘cifra negra’ del delito, es decir los
delitos que no se denunciaban o que no eran registrados por la policía. En la década de
1970, las encuestas se vieron influenciadas por el crecimiento de la teoría feminista, y
posteriormente de la victimología, que enfatizaba la importancia de las opiniones de las
víctimas con respecto a su victimización y la ‘invisibilidad’ de cierto tipo en las
estadísticas oficiales, como la agresión sexual y la violencia doméstica (2009:5).
Desde ese entonces, este tipo de encuestas son una herramienta reconocida que colabora a
los gobiernos y al público en general a comprender los problemas delictivos y la manera de
abordarlos. En las últimas décadas se ha puesto especial atención a los aspectos
subjetivos de la criminalidad, como el miedo a los delitos, las inquietudes y las estrategias
de defensa que son recogidas en las principales encuestas de victimización.
Entre las más relevantes encuestas realizadas a nivel regional se encuentran el
“Latinobarómetro” que se aplica desde 1995 a la actualidad, y el “Barómetro de las
Américas” de la Universidad de Vanderbilt.
En el caso ecuatoriano la aplicación de encuesta de victimización es relativamente nueva.
A nivel nacional, en el año 2008 se realizó la Encuesta Nacional de Victimización,
realizada por la Unidad Ejecutora Especializada del ex Ministerio de Gobierno Policía y
Cultos. A finales de 2010, y en forma paralela al estudio de la Encuesta de Victimización y
Percepción del DMQ, se realizó la segunda encuesta nacional a cargo de la Facultad de
Economía de la Universidad Central, por encargo de la misma Unidad Especializada.
Posteriormente se realizó la tercera Encuesta de Victimización Nacional a cargo del
Instituto de Estadísticas y Censos (INEC). Estas dos última encuestas aun no han sido
36
publicadas.
Las encuestas de victimización complementan los registros institucionales del delito a
través de técnicas cualitativas. Dichos registros han mostrado ser insuficientes para medir
la magnitud de la criminalidad puesto que se encuentran solo las denuncias en dichos
archivos. En cambio las encuestas cualitativas de victimización permiten teóricamente
registrar los eventos ocurridos, independientemente de su denuncia o desenlace.
Respecto a la percepción de inseguridad y criminalidad real, los pocos estudios realizados
en el Ecuador sobre el tema muestran notables diferencias entre la criminalidad real y la
percepción que la población tiene de la seguridad-inseguridad. Esto permite, al menos
provisoriamente, afirmar la inexistencia de una relación positiva entre el porcentaje de
personas que hablan sobre inseguridad y la criminalidad real, es decir, en la percepción
de inseguridad.
El comentario boca a boca que tiene tanta importancia en la narración de la seguridad,
puesto que la inseguridad ha tocado a todos, aparece en los medios de comunicación como
presentación de lo cotidiano que cuenta, transforma los hechos en historias y en relatos
de la experiencia. Y la experiencia es probablemente una de las claves de la narración de
la seguridad. Lo que se cuenta se ha vivido o lo han vivido otros como nosotros (Germán
Rey, 2005:22).
En el Informe de la Encuesta de Victimización y Percepción de Inseguridad (2008)
destaca que la población tiene para sí una percepción que generalmente es distinta de la
afectación real de la criminalidad, percepción estimulada mediáticamente, pero además
resultado de la acumulación en el imaginario colectivo de sucesos e impresiones que
distorsionan la dimensión y gravedad del delito, ya que como señala Geertz “el individuo
se nutre de los sistemas de significados culturales que son los que expresan, simbolizan,
ordenan y controlan las orientaciones humanas por medio de significados, así como de
significaciones específicas de símbolos en contextos concretos” (2010:13).
El imaginario colectivo, continua el Informe, está en gran medida construido por los
medios de comunicación, construcción mediática no solo desde la crónica roja, sino
37
también desde las opiniones, comentarios y editoriales que inducen a prácticas de miedo,
atrincheramiento, seguridad de la cotidianidad, estigmatización del otro e incluso, al
combate ciudadano de la delincuencia.
Cabe precisar que el Índice de Percepción de Inseguridad (IPI) incluye algunas variables
como: porcentaje de hogares que se sienten nada o poco seguros al caminar en su barrio
en la noche, si creen que en los últimos meses se ha producido alguna mejora en la
seguridad ciudadana, si ha mejorado la confianza en la policía y en otras instituciones
relacionadas con la seguridad pública, si la organización barrial se ha preocupado de la
seguridad.
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Inseguridad (2008),
en el Ecuador, el índice de percepción de inseguridad alcanza el 44,4%, esto es 3.5 veces
el índice de victimización que es 12,7%. Pero la distribución de este índice es sumamente
diferenciada en provincias, así se observa que seis de ellas tienen un índice superior al
promedio nacional, estas son: Santo Domingo de los Tsáchilas 95,2%, Sucumbíos con
56%, Santa Elena con 52%, Cotopaxi con 51%, Francisco de Orellana con 47, 9% y Los
Ríos 46,7%.
A la pregunta ¿De qué tema hablo?, de las personas que hablaron de violencia y de
seguridad, el 89% conversó sobre asaltos y robos, y cerca del 10% habló sobre
homicidios. En este sentido comenta el Informe, “sin bien el homicidio es la expresión
máxima de la violencia, lo que está influyendo en la percepción de inseguridad son los
robos y los asaltos (2008: 49).
La Encuesta de Victimización e Inseguridad (2010), detalla la percepción de inseguridad
y prevalencia de delitos de personas a nivel nacional, regional y provincial (Quito y
Guayaquil) y en el barrio. Esta encuesta permite establecer a nivel nacional la cifra negra
del robo a personas: con uso de la fuerza 87,2%, sin uso de la fuerza 92,8%, con amenazas el
77,3%. A nivel provincial la cifra negra es ostensiblemente alta en Chimborazo y
Cotopaxi el 93,5%, y en Santo Domingo de los Tsáchilas el 93,3%.
Estos altos porcentajes de cifra negra, precisa el Informe, demuestran por un lado el nivel
38
de desconfianza que tiene la ciudadanía en las instituciones encargadas de ejercer la
seguridad pública, pero además, que el vacío y la discontinuidad de investigaciones y el
tratamiento adecuado de la información sobre victimización dificulta la elaboración de
políticas y medidas que puedan enfrentar esta problemática. Identifica así mismo las
razones de la no denuncia en la que se destaca la falta de confianza en las instituciones
encargadas de ejercer la seguridad pública.
Según la Encuesta citada, entre los factores que inciden en la percepción de inseguridad,
están en orden de importancia: el desempeño/falta de trabajo, delincuencia/falta de
seguridad y pobreza/hambre. Pese a que el Estado y el gobierno han realizado esfuerzos
para enfrentar los fenómenos asociados con la delincuencia/inseguridad, la percepción
sobre la seguridad en la ciudadanía es negativa.
Los factores asociados a la percepción de inseguridad, de acuerdo a la Encuesta son: el
diálogo ciudadano que para el 31,4% de los encuestados está girando en torno a la
delincuencia y la inseguridad. En las conversaciones de los ciudadanos, los asaltos/robos
es de 78,2% y los homicidios y asesinatos es 13,9%. Esta Encuesta revela que la
ciudadanía tiene una opinión entre buena y muy buena del papel que cumplen los medios
de comunicación (64,1%). Además pone en evidencia la presencia de un patrón de
comportamiento orientado hacia el autoritarismo, que se lo puede interpretar como un
síntoma de que en la sociedad ecuatoriana se está generando una cultura de la violencia.
Aunque el diálogo tiene sus propios canales sinérgicos (rumor, diálogo familiar, redes
informales de información y comunicación), estos se ven incrementados, en los últimos
años, por la telefonía celular masiva, el correo electrónico y las redes informáticas como
twitter y facebook) (2010:220).
En suma la percepción de inseguridad para la población se ha constituido en el problema
más importante, no necesariamente por la cantidad de personas que han sido víctimas de
delitos, sino porque el tema se halla inserto en la agenda mediática, entre otros factores
principales.
39
6. UN ACERCAMIENTO A LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD EN
AMÉRICA LATINA
En el estudio más reciente sobre Seguridad Ciudadana realizado en América Latina por la
Corporación Latinobarómetro (mayo 2012), realizado en 18 países a través de encuestas
de opinión, se afirma que “América Latina es la región más violenta del mundo, así como
también la más desigual. A ello se agrega que actualmente la delincuencia espercibida
por la población como el problema principal de la región, sin embargo esta situación
no es objeto de la problematización de los líderes políticos”.
El estudio comienza precisando que “si bien los datos muestran que en la región la pobreza
ha disminuido de 48.3% a 33.2% entre 1990 y 2008 (CEPAL), cinco de los países más
desiguales del mundo están en la región, en la que los más ricos tienen el 57,8% del
ingreso” al tiempo que disminuye el desempleo. (Ídem: 3).
A pesar de que en la región vive apenas el 9% de la población del mundo, registra el 27%
de los homicidios y 10 de los 20 países con mayores tasas de homicidios del mundo. En
este contexto la violencia es vista como una forma para resolver conflictos ya sea
interpersonales, familiares e incluso sociales (ídem: 2012:3)
En cuanto a la percepción de violencia, destaca que “una sociedad que resuelve sus
problemas en forma violenta solo puede esperar mayores niveles de violencia en el futuro
cercano”, la violencia es vista como una forma para resolver conflictos ya sea
interpersonales, familiares e incluso sociales y Uno de los aspectos más destacados del
estudio se refiere a la violencia intrafamiliar, a la que parecería nos hemos acostumbrado
al punto de no percibirla como problema.
La violencia en América Latina empieza a manifestarse como el problema nacional a
través de la ‘delincuencia’.
El informe plantea los desafíos para los gobiernos de su capacidad de controlar el orden
público de tal manera que la percepción de inseguridad cambie. Uno de los problemas
que llama profundamente la atención se refiere a ¿por qué la delincuencia aflora como
problema principal en un momento especialmente positivo de prosperidad y crecimiento
económico, cuando se ha reducido la pobreza a niveles de los años 80 del siglo pasado?
Así mismo una de las conclusiones más importantes del informe es aquella que muestra
que en la mayoría de los países la violencia privada es al menos tan alta como la violencia
40
social y pública. Fenómeno clave para entender el alto nivel de violencia que se percibe
en los países.
Finalmente precisa que los datos existentes no permiten conclusiones sino más bien la
expresión de nuevas hipótesis, que en algunos casos no queda claro si la diferencia entre
los niveles de hechos delictuales denunciados y los niveles de victimización se deben a
bajos niveles de denuncia, altos niveles de desconfianza en el sistema, temor a represalias
o incluso una política institucional de poco incentivo.
Por su parte el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza en la introducción al
documento de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos
“Seguridad Pública en las Américas: Retos y Oportunidades (2008) escribe:
“la situación relativa a la seguridad pública constituye hoy la principal amenaza para
la estabilidad y fortalecimiento democrático y la posibilidad de desarrollo de nuestra
región. La violencia y la inseguridad en general, afectan al conjunto de nuestra
sociedad y deterioran severamente la calidad de vida de nuestros ciudadanos, quienes
se sienten atemorizados, acosados y vulnerables, ante la amenaza permanente de
victimización. Se trata de una situación que, en el caso de los jóvenes y, particularmente
de los jóvenes de los estratos más vulnerables de nuestras sociedades alcanza la
forma y dimensión de un exterminio sistemático. (2008).
El documento en mención insiste que la inseguridad es un problema que no solo afecta
contra la seguridad, la salud, la integridad física y la vida de cientos de miles de nuestros
conciudadanos, sino que se extiende hasta afectar directamente a los fundamentos del
desarrollo económico, y a la integridad misma del estado y de las instituciones
democráticas de nuestra región.
Un número importantes de ciudades grandes de la región tienen tasa de homicidios que
oscilan entre 40 y 120 por cada 100.000 habitantes. Entre los grupos más afectados de la
violencia se destacan los jóvenes de los estratos más vulnerables de nuestras sociedades.
La mayoría de nuestros países enfrentan serios problemas con la violencia social,
especialmente la violencia interpersonal, los delitos comunes, los crímenes
contemporáneos (crimen organizado, narcotráfico, secuestro exprés, sicariatos, delitos
informáticos, entre otros).
Destaca algunos esfuerzos estatales por disminuir las altas tasas de inseguridad
41
ciudadana, a pesar de ello es un hecho incontestable que en América Latina el incremento
de la violencia y delincuencia1, así como la falta de conocimiento de la etiología y de los
factores que la generaran e incentiva. Actualmente la inseguridad se ve agravada por el
desarrollo de nuevas modalidades delictivas: secuestro exprés, sicariato, crimen
organizado, delitos informáticos, vandalismo urbano, inseguridad vial, problemas que,
entre otros, modalidades cuyo enfrentamiento exige una firme y sostenida voluntad
política de inversión en conocimiento así como en el desarrollo y fortalecimiento de una
inteligencia estratégica y táctica, que enfrente cotidianamente el azote delincuencia y por
tanto el Estado cumpla con una de sus responsabilidades fundamentales, garantizar la
seguridad todos los ciudadanos.
Estas nuevas modalidades de delincuencia presentan características propias de un mundo
globalizado y por tanto trasnacional, altos niveles de organización empresarial, eficiencia
en su acción, desarrollo de la inteligencia estratégica y táctica, elementos que conjugados
contribuye poderosamente a sobrecargar y desafiar la capacidad de respuesta del Estado y
por cierto a alarmar aún más a la población.
6.1.
6.2. ANTECEDENTES A LA SEGURIDAD CIUDADANA EN ECUADOR
6.3. DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD NACIONAL A LA SEGURIDAD
CIUDADANA
El tránsito de la seguridad nacional a la seguridad ciudadana en el país, coincidió con dos
hechos importantes: por un lado, la firma de la paz con el Perú, en febrero de 1998, y, por
otro, el continuo aumento de los índices delictivos y violentos registrados, especialmente
en las principales ciudades. Ambos hechos obligaron al gobierno a pensar o repensar su
papel en el ámbito de la seguridad, puesto que al no tener enemigo externo contra el cual
luchar, y frente al ambiente de inseguridad que se estaba desarrollando al interior del país,
era necesario que el gobierno tome cartas sobre este asunto.
En las últimas tres décadas, el concepto de seguridad ha transitado desde la Doctrina de
la Seguridad Nacional -cuyo objetivo era la soberanía del Estado-, ejercida a través de la
defensa de la integridad territorial frente al enemigo externo y como eje de acciones
42
militares y el pensamiento de defensa del Estado, a la seguridad pública o seguridad
nacional, que tenía como objetivo el mantener el orden público del Estado a través de la
eliminación del enemigo externo.
La DSN (Doctrina de Seguridad Nacional) es una macroteoría militar del Estado y del
funcionamiento del la sociedad que explica la importancia de la “ocupación” de las
instituciones estatales por parte de los militares.
Con el tiempo se convirtió en una especie de “razón social” usada por varios sectores sociales para
identificar, generalmente con connotaciones ideológicas y fines políticos, a una amplia gama de
acciones llevadas a cabo por los militares en América Latina.
La DSN fue obra de unos pocos países suramericanos, especialmente Argentina y Brasil, y en menor
grado y con posterioridad Chile, Perú y Ecuador que elaboró una versión diferente a la del Cono Sur.
La DNS llevó a equiparar la seguridad del Estado con la seguridad nacional. Para lograr este
objetivo era necesario el control militar del Estado y la sustitución del enemigo externo con
el enemigo interno. Los Estados latinoamericanos debían enfrentar al enemigo interno,
materializando en supuestos agentes locales del comunismo. La necesidad de un “enemigo
interno” que diera sentido a la acción militar y que refuerce la identidad corporativa, fue
necesaria. De esta manera el adversario político se constituyó en enemigo. Es en ese contexto que
se inicia un proceso de construcción del concepto de seguridad.
6.4. SITUACIÓN ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL
ECUADOR
Un análisis recientes América Latina encuentran una relación positiva entre desigualdad,
inequidad y violencia (ver resultados de ENH-INEC. 2007) Hay que tener presente que
también entre las elites económicas y culturales son frecuentes las prácticas delictivas
(generalmente ocultadas). El delito se presenta en la actualidad como una nueva
problemática por su magnitud cuantitativa y las graves modalidades en la comisión de los
hechos contra la vida y la propiedad. Esta situación le encuentra al aparato represivo del
Estado desprevenido: sin leyes ni cárceles adecuadas, sin políticas y justicia
insuficientemente preparadas, sin una política pública eficiente sobre el tema. En este
contexto el crimen se va constituyendo en mercancía social y en un tema privilegiado de
43
la información periodística.
La pobreza no es una causa necesaria, ni explicativa para que las personas desarrollen una
‘vida delictiva’. Si fuese así, sería de esperar que la mayoría de quienes están sometidos a
algún tipo de carencia o simplemente son pobres, fueran proclives a realizar actos
delictivos. Los pocos estudios sobre la hipotética relación causal entre delincuencia y
pobreza, no confirman dicha relación. Es más, en algunos países de la región, los mayores
índices de violencia se encuentran en las ciudades de mayores ingresos.
Cálculos provisionales sobre el costo de la violencia en Ecuador para el 2011 señalan que
la pérdida equivaldría al 6.4% del PIB, es decir alrededor de US $ 1.400 millones de
dólares. Ecuador es el segundo país, luego de Colombia en incautación de cocaína (2009) y
entre los primeros de consumo d alcohol.
La inseguridad alimenta el miedo, temor y sentimiento de vulnerabilidad e indefensión,
al punto de pensar la posibilidad de que la agresión ocurra en cualquier parte y a cualquier
hora.
Los actuales índices de violencia y criminalidad en el país y en particular la percepción
que la población tiene de ella han posicionado a la seguridad ciudadana como una de las
principales demandas de la sociedad hacia las autoridades estatales, pero a la vez en una
amenaza para la vida cotidiana y la gobernabilidad.
Según el Plan Nacional de Seguridad Integral 2011 y el Observatorio de Seguridad
Ciudadana de la OEA 2011, la tasa de inseguridad (número de homicidios por cada
100,000 habitantes) en 1990 era de 10.3; para el año 2011 “la tasa fue de casi 19
homicidios por cien mil habitantes” (Plan Nacional de Seguridad Integral, 2011:49). Para
el mismo año la tasa promedio de homicidios para América Latina alcanzó 25 homicidios.
El Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA 2011, en el Informe sobre Seguridad
Ciudadana en las Américas 2011” para el 2009 la tasa fue de 19,26, año en que el
promedio de los países de la Comunidad Andina fue de 22,93.
Mientras que el período 1993-2000, la Dirección Nacional de Policía Judicial registró
550.749 actos ilícitos, en el período 2001ª 2010 se reportaron 987.880.
Los mayores porcentajes de estos delitos se presentan en Guayas, Pichincha, Manabí, Los
44
Ríos y Esmeraldas.
A pesar de este crecimiento el Ecuador tiene una de las tasas más bajas de condena por
muertes encontrado en el mundo (Profesor Phipip Alston (Relator de NNUU. Misión
Especial a Ecuador 5-15 de julio de 2001). Desde la perspectiva conceptual la seguridad
ciudadana es reconocida como un derecho humano básico, como un fenómeno de carácter
multicausal e integral., cuyo objetivo fundamental es mantener un control eficiente y
pacífico sobre las interacciones humanas -cada vez más complejas- que impiden u
obstaculizan una vida segura, libre de riesgos, peligros y conflictos, y por tanto que los
ciudadanos pueden gozar y ejercer sus derechos, libertades y garantías constitucionales.
Objetivo relacionado con la Prevención Social, la Prevención Situacional, el Control, el
Desarrollo Institucional y el mejoramiento de la información y tecnología.
En el contexto expuesto la violencia y la delincuencia y en particular la percepción que
la población tiene de estos fenómenos, alimentan el miedo, el temor, los sentimientos de
vulnerabilidad y de indefensión, al punto de creer que la posibilidad de que la violencia
ocurra en cualquier parte constituye una preocupación que ronda en los ciudadanos
cotidianamente y a cualquier hora así como la incertidumbre respecto de la eficacia de
nuestras defensas, al punto de desplazar de los primeros lugares a temas como el empleo,
la pobreza y la corrupción.
Al tratar la violencia incluye brevemente la violencia familiar, la violencia y medios de
comunicación y la violencia política. Reconoce que el país no cuenta con estudios
estadísticos que ayuden a determinar los costos reales de la violencia. En cuanto a los
costos humanos de la violencia y delincuencia precisa que cada año se pierden
absurdamente miles de vidas, en la gran mayoría jóvenes, finalmente trata muy
brevemente los costos políticos, sociales, económicos y la seguridad privada
45
UNIDAD III
7. PREVENCIÓN DEL DELITO Y POLÍTICA CRIMINAL DEFINICIONES
Y MARCO DE REFERENCIA.
En mayor o menor medida en la mayoría de los países y sus principales centros urbanos
destacan tendencias preocupantes en materia de delitos, violencia e inseguridad
ciudadana. Por ejemplo, según encuestas, la delincuencia sigue estando en los primeros
lugares de preocupación de la población; la percepción de inseguridad se independiza de
la victimización o tasa real de hogares víctimas de delito; el temor sigue aumentando y es
mayor en niveles socioeconómicos medios y bajos. Por su parte, según las estadísticas
criminales, los delitos siguen patrones tales como alta concentración en determinados
espacios y segmentos de la población, es más frecuente el empleo de armas de fuego y
mayor número de crímenes violentos, a pesar del mayor número de detenidos y del
crecimiento de la población penal –y, consecuentemente, mayor sobrepoblación penal o
hacinamiento-. En la mayoría de los países la rehabilitación es escasa. De esta forma, se
deben adoptar medidas conducentes a mejorar el escenario de la seguridad. Éstas deben
obedecer a una política y estrategia compuesta de elementos que relacionen
coordinadamente la actuación de instituciones y que guíen efectivamente los esfuerzos de
los organismos públicos y privados involucrados.
En definitiva, la prevención del delito es una necesidad, cada día más urgente, dados los
altos costos sociales, políticos y económicos de la criminalidad, la violencia y la
inseguridad para las personas y los países: ¿Cuáles son los posibles cursos de acción para
reducir los efectos del crimen y la violencia?, ¿qué tipo de intervenciones y cuáles los
objetivos de las políticas para enfrentar la inseguridad objetiva y subjetiva fruto de la
criminalidad en aumento? y ¿cuál es el marco de referencia necesario?. Estas
interrogantes se responden en esta Unidad 1 del curso de “Prevención del delito y la
violencia”.
7.1. SOBRE LA PREVENCIÓN DEL DELITO
Las políticas de prevención han estado siempre presentes en los discursos de las
46
instituciones que tratan la delincuencia. El sistema de justicia criminal (policías,
tribunales, cárceles), las políticas sociales o los actores comunitarios cualquiera sea su
enfoque, tienen un discurso preventivo frente a la delincuencia. Desde Sir Robert Peel,
fundador de la policía moderna en la primera mitad del siglo XIX en Londres, la acción
policial ha pretendido ser preventiva: “la misión básica de la policía es prevenir la
criminalidad y el desorden público”.
Los tribunales también reafirman su aspiración preventiva cuando declaran apuntar a la
disuasión y al valor “ejemplar y educador” de las sanciones. Hasta el sistema
penitenciario se atribuyen un poder de “rehabilitación” aunque en muchos casos los
hechos lo desmientan. A pesar del populismo punitivo, que demanda mayores sanciones y
condenas más prolongadas, y la promoción de alternativas a la prisión – como la
liberación anticipada o permiso de salida – nadie pone en duda la necesidad de prevenir
apuntando explícitamente a una rehabilitación y a una inserción. Son distintas formas de
prevención.
Por ende el concepto de prevención no es univoco y hace referencia a prácticas diversas
en sus fundamentos y objetivos, La prevención es un concepto complejo, cuyo
fundamento central consiste en evitar la ejecución de delitos y actos violentos. Su impacto
apunta desde reducir la tasa de delitos hasta disminuir la sensación de inseguridad en la
población, siendo niveles de impacto que no necesariamente se dan de una misma forma o
que estén relacionados.
El concepto de prevención es proactivo, dado que busca anticiparse a los hechos. Se trata
de evitar, mediante intervenciones anticipatorias de política pública, que los niveles de
criminalidad en una determinada sociedad lleguen a niveles intolerables. De igual manera,
las políticas preventivas, por lo general, tienen una focalización espacial, poblacional y
temática para lograr impactos efectivos, ya que las causas y problemáticas son específicas a
una determinada población.
Para Naciones Unidas la prevención del delito involucra todas aquellas intervenciones del
Estado o del sector privado que apuntan a reducir el crimen y que son distintas del simple
arrestar y sancionar a los delincuentes (control punitivo):
“Toda acción orientada a evitar que el delito ocurra, promoviendo y fortaleciendo la
47
seguridad no sólo a través del sistema formal de justicia criminal, sino que también a
través de la promoción e implementación de estrategias que involucran a los diferentes
sistemas informales de prevención como los colegios, instituciones religiosas y la
ciudadanía en general” (Naciones Unidas, 2000)2
"...la prevención de la delincuencia incluirá todas aquellas medidas que pretendan reducir
o contribuyan a reducir de cualquier otro modo la delincuencia y el miedo a ésta, tanto
cuantitativa como cualitativamente, bien mediante la supresión directa de las
actividades delictivas o a través de políticas e intervenciones pensadas para reducir
delitos. Incluirá los trabajos realizados por el Gobierno, las posibilidades y las causas de
que se cometan, las autoridades competentes, las instituciones judiciales penales, las
autoridades locales, y las asociaciones de especialistas que se hayan establecido en
Europa, el sector privado, las organizaciones benéficas, los investigadores y el público
en general, con apoyo de los medios de comunicación…. Las medidas de prevención
deben pues contemplar no sólo la delincuencia stricto sensu, sino también los
"comportamientos antisociales", que constituyen, por decirlo así, una especie de "etapa
previa" a la delincuencia“3
La prevención de la criminalidad y la violencia busca reducir la incidencia de factores
que aumentan la probabilidad de que los individuos cometan delitos o utilicen violencia.
Así, no hay duda que existe una dificultad asociada a la prevención, cual es, que en última
instancia muchas cosas se pueden hacer para prevenir los delitos, pero al mismo tiempo,
la prevención es un concepto amplio y casi infinito. Se ha transformado en un conjunto
de acciones cada vez más extensivo, intensivo, técnico, especializado e integral, que está
sujeta a enfoques teóricos y teorías criminológicas, que se vincula estrechamente con
políticas sociales y que involucra un enfoque multisectorial y complementario inter-
agencias.
7.2. PREVENCIÓN Y POLÍTICA DE ESTADO
Las políticas de estado son aquellas directrices de actuación que definen el conjunto de
objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno de turno para solucionar los
problemas que, en un momento determinado, los ciudadanos y el propio gobierno
consideran prioritarios. En otras palabras, se trata de la formulación, diseño e
48
implementación, desde la autoridad, de una estrategia técnico-política para enfrentar un
problema social a través de la acción coordinada de los órganos o instituciones
responsables.
Es decir, la(s) política(s) puede(n) entenderse como un conjunto de cursos de acción,
programas o proyectos que se ejecutan a través de organismos públicos -del Estado- y
que buscan intervenir en un área o espacio social en beneficio de un número significativo
de personas, estableciendo incentivos para acción colectiva entre aquellos que comparten
metas (gobierno y ciudadanía).
En general, se distinguen 5 grandes pasos en la formulación e implantación de las
políticas:
La definición del problema
La formulación de las alternativas de solución
La elección de una alternativa
La implantación de la alternativa elegida
La evaluación de los resultados obtenidos
Estas etapas se describen esquemáticamente en la siguiente gráfica4:
49
7.3. ¿POLÍTICA CRIMINAL O POLÍTICA DE SEGURIDAD?
El diseño de una política es técnicamente complejo. Ante esta realidad cuando se intenta
diseñar políticas y programas para reducir el crimen y contener la inseguridad se agregan
elementos adicionales que tornan este proceso más complejo aún. Por una parte, las
políticas de prevención del delito son todavía muy recientes en muchos países y se trabaja
más sobre la base de recomendaciones que sobre la promoción de acciones probadamente
eficaces. Por otro lado, la experiencia y las competencias profesionales no están
suficientemente desarrolladas en muchas ocasiones, siendo entonces un oficio que no se
enseña y para la cual no existe una profesión más apropiada que otra. A lo señalado se
agrega que, cuando la inseguridad y la prevención del delito se vuelven temas públicos y
de debate político, entonces, el efectismo sobrepasa a la eficacia, de forma tal que muchas
veces no existen estructuras o instituciones suficientemente facultadas o preparadas para
actuar sólidamente en este campo. Por último, se debe reconocer que tradicionalmente la
política criminal y la política de seguridad son materias que han sido abordadas por unos
pocos, sin mayor trasparencia o consulta técnica. Así, muchas veces existen directrices que
50
no tienen mayor fundamento técnica ni legitimidad político-social.
Cuando la política criminal es entendida como el conjunto de métodos por medio de los
cuales el cuerpo social organiza la respuesta al fenómeno criminal y, específicamente, se
asume que ésta se inspira en las propuestas de reformas y medidas derivadas de la
criminología, a través de estrategias y modelos operacionales, para la prevención de la
criminalidad y recuperación del delincuente, entonces se trata, al mismo tiempo, de política
de seguridad, en el entendido que el crimen común, la criminalidad organizada y la
violencia social, amenazan el legítimo derecho a la seguridad de las personas y la
protección de sus bienes, y el derecho a vivir en clima social donde la calidad de vida es un
valor fundamental.
De esta forma, política criminal y política de seguridad (pública y ciudadana) se asocian y
se unen en la prevención del delito, es decir, en la determinación de los mejores medios o
estrategias adoptables por el Estado para prevenir eficazmente el mayor número posible de
crímenes. Ambas enfrentan el desafío común de armonizar aspectos teóricos y prácticos y
definir cuáles son las estrategias más adecuadas para combatir la delincuencia.
En este contexto, hay un cambio importante, pues la urgencia y la naturaleza de los
problemas de inseguridad en la sociedad llevan a replantear las políticas de estado,
asumiendo que hay relaciones de interdependencia entre la política criminal, la política de
seguridad pública, la política de seguridad ciudadana e, incluso, la política social en los
países.
La inseguridad ciudadana se ha vuelto sinónimo de falencias en prevención y control del
crimen. Esta tendencia, junto a los cambios en materia de doctrina de la seguridad que se
dan por igual en la mayoría de los países de la región, reduce el campo del debate público a
la gestión de la seguridad pública, el rol de la policía y el ejercicio de una política criminal
ineficiente. Lo anterior se debe al hecho de que el crimen y la violencia en América Latina
han emergido y “copado” el debate público, constituyéndose en desafíos complejos para
los gobiernos de los países en vías de desarrollo5.
En efecto, diversos estudios confirman que por inseguridad ciudadana se entiende
aumento de criminalidad, ineficacia del sistema de administración de justicia penal y
desprotección ante la delincuencia, entre otros.
Pero, también se debe tener presente que se trata de un proceso propio del desarrollo. La
51
acción de ciertos fenómenos, propios de la vida moderna en sociedad, como la
concentración urbana, la marginalidad, la pobreza, el debilitamiento de la familia, la falta
de consensos en torno a valores de convivencia
La urbanización refleja y reproduce complejos procesos que afectan la sociabilidad de las
personas y transforman las relaciones sociales, a saber: desde la multiplicación de canales
de comunicación que conducen a una sobrecarga informativa, hasta la sobrevalorización
de la autonomía individual, el anonimato, la generación de espacios cerrados, el
aislamiento y la soledad, disolviendo las tradicionales relaciones “cara a cara”,
acentuando la deprivación social y afectiva. De esta forma, la seguridad ciudadana tiene
relación con la tranquilidad, paz social y la resolución de conflictos de convivencia. Hay,
por cierto, también expresiones de violencia que se manifiestan tanto en el ámbito público
como en el privado y que deterioran los niveles de convivencia en una sociedad. Tal es el
caso de la violencia doméstica o intrafamiliar, y otros que van en detrimento de la calidad
de vida de los ciudadanos, como son situaciones de violencia sicológica, como la
exclusión y estigmatización, por ejemplo.
En este contexto, la interrogante es quien se debe hacer cargo de la seguridad y a través de
qué herramientas. En primer lugar, la responsabilidad es del Estado y sus órganos
especializados, es decir, tanto la policía como el sistema de administración de justicia.
Puesto que seguridad y justicia conforman un binomio inseparable y técnicamente una no
se puede garantizar o materializar sin la otra.
Luego, para ese fin de gobiernos de turno deben administrar y direccionar los esfuerzos
de los servicios y órganos públicos a través de políticas específicas. En otras palabras a
través de directrices, planes, programas insertos en una política ad hoc, esto es,
enfocado en objetivos y metas claras: reducir el delito, reducir la victimización, etc.
En síntesis, la política criminal es igualmente tan importante o necesaria como la política
de seguridad.
7.4. DE LA SEGURIDAD PÚBLICA A LA SEGURIDAD CIUDADANA
En las últimas décadas hay una transición que revela un creciente énfasis en el objeto y los
objetivos de la seguridad pública. En esencia la seguridad pública no es un fin en sí mismo, sino
52
un medio para garantizar el derecho ciudadana. Así, la seguridad pública implica que los
ciudadanos puedan convivir en armonía, cada uno respetando los derechos individuales del otro.
El Estado es el garante de la seguridad pública y el máximo responsable a la hora de
evitar las alteraciones del orden social.
En este sentido, la seguridad pública es un servicio que debe ser universal (tiene que
alcanzar a todas las personas) para proteger la integridad física de los ciudadanos y sus
bienes. Para esto, existen las fuerzas de seguridad (como la policía), que trabajan en
conjunto con el Poder Judicial. Las fuerzas de la seguridad pública deben prevenir la
comisión de delitos y reprimir éstos una vez que están curso. También es función de las
fuerzas de seguridad perseguir a los delincuentes y entregarlos a la justicia, que será la
encargada de establecer los castigos correspondientes de acuerdo a la ley.
Con el propósito de comprender la profundidad de esta transición, es reconocer las ideas y
relaciones entre seguridad pública y seguridad ciudadana, y que ayudan a la producción y
gestión de la seguridad:
La seguridad es una necesidad individual y social que depende de factores de riesgo
objetivos y factores de protección.
Las amenazas a la seguridad de las personas surgen no solo de situaciones ligadas a la
violencia y la delincuencia en las grandes urbes, sino también a problemas estructurales de
mayor complejidad en una sociedad, como la pobreza, la marginalidad-exclusión y la falta
de oportunidades para el desarrollo de las personas. De esta manera, la seguridad
ciudadana se asocia a los procesos de desarrollo social y la propia gestión eficiente y eficaz
del Estado.
La seguridad de las personas también tiene que ver con variables psicosociales, asociadas a
la construcción de “realidades sociales” y “realidades virtuales”, que demandan una
respuesta apropiada y acorde a esa realidad subjetiva que cimienta la inseguridad.
No es un problema meramente policial. La delincuencia, la violencia y la inseguridad son
problemas que tienen un componente social, estructural y político. La naturaleza de estos
exige políticas consistentes y duraderas.
53
En efecto, la seguridad es una demanda sociopolítica, es una condición fundamental para el
desarrollo de la persona y la sociedad. Ésta –en esencia- implica certeza y ausencia de
riesgo, amenaza o daño.
En este contexto, la seguridad y su materialización se asocian a un marco y contexto
sociopolítico, donde términos tales como Estado, democracia y gobernabilidad son de
singular importancia.
En efecto, hoy el enfoque sobre la seguridad y las formas de alcanzar los niveles requeridos
están en directa relación con la democracia y que la seguridad tiene como finalidad última
servir a la misión del Estado. Las sociedades que aspiran al desarrollo social asumen tanto
la democracia y la gobernabilidad como los derechos y obligaciones individuales y
colectivas como referentes y escenario para la construcción de la convivencia social y la
seguridad de y para las personas.
Estos configuran el espacio sociopolítico determinante de las condiciones y la viabilidad
de los esfuerzos. Por esa razón, se puede afirmar que la seguridad se ordena en torno a
diversos ejes complementarios e interdependientes, tales como:
Seguridad individual y seguridad colectiva;
Seguridad de las personas y seguridad del Estado;
Seguridad como bien público;
Seguridad y derechos humanos;
Seguridad y democracia;
Seguridad como factor clave para el bien común y el desarrollo
7.5. POLÍTICA DE PREVENCIÓN = POLÍTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA = POLÍTICA PUBLICA
Históricamente, en América Latina la seguridad ha sido abordada como una política cuyo
diseño y ejecución es de exclusiva responsabilidad del Estado y sus órganos
especializados y las autoridades gubernamentales de turno. No obstante desde la década
54
de los noventa en diversos países se consolida una visión que cambia el rol y el objeto de
la seguridad. Hay una transición desde la seguridad pública –concepto jurídico- a un
modelo que pone en el centro de la gestión a las personas (los beneficiarios), es decir, a
la seguridad ciudadana (concepto socio-político).
Según Tudela (2007) 8 el desarrollo conceptual de la seguridad ciudadana surge y
evoluciona dentro del marco social y político. Así, la seguridad ciudadana, su objeto, su
historicidad y evolución, se entienden vinculados a cambios en lo que constituye peligro,
riesgo y amenaza hoy.
La evolución de un concepto emergente en la década de los ochenta, particularmente en
los noventa, y su entrecruzamiento con avances importantes en materia de inclusión de la
doctrina de los derechos humanos en el debate y agenda pública han hecho que la
seguridad ciudadana exprese la transición desde una forma y visión reduccionista de la
seguridad, que la subordina únicamente a la respuesta policial y legal por parte del Estado y
sus órganos (donde el referente más actual son, por ejemplo, riesgos globales como el
terrorismo y el narcotráfico, entre otros flagelos de la vida moderna), hacia un enfoque
más amplio e integral vinculado a la necesidad de abordar, controlar y superar los riesgos
“cotidianos” que afectan a las personas.
Los diferentes contextos desde los cuales emergen el concepto “seguridad ciudadana”
explican su valor y uso. Así, de manera muy sintética, puede señalarse que el enfoque de la
seguridad se ha revitalizado en las últimas dos décadas, poniendo nuevos énfasis, tales
como:
El objeto de la seguridad ya no es el Estado, sino la persona humana concebida de manera
integral.
El orden político se caracteriza por la aspiración democrática, el desarrollo social y los
derechos de las personas.
La institucionalidad de la seguridad y las formas de materializarla se
resuelven en el marco del Estado democrático de derecho.
La agenda de seguridad se amplía e incorpora otras temáticas además de la
tradicional noción vinculada a la defensa del Estado-Nación, producto de una
ampliación de la noción de riesgo y amenaza
55
La noción y enfoque de la seguridad adopta un carácter integral, globalizador
y dinámico.
La Organización de Estado Americanos (OEA), en su Declaración de Montrouis (1995),
indica que por seguridad ciudadana debe entenderse la seguridad de todas las personas
sujetas a la jurisdicción del Estado. Considera, además, que la seguridad ciudadana
involucra elementos esenciales para el desarrollo de la sociedad, y que la criminalidad, la
impunidad y la deficiencia de los sistemas judiciales y policiales afectan el normal
desenvolvimiento de la vida de las sociedades, amenazan la consolidación de las
democracias, deterioran los niveles de vida de la población e impiden la vigencia plena de
los derechos humanos y garantías de las personas9.
De esta forma, del examen de las diversas ópticas surge como elemento común el hecho
de que la “doctrina de la seguridad ciudadana”, en esencia destaca el carácter de bien
público de la seguridad y que en democracia la seguridad no puede ser entendida como un
fin en sí mismo, sino como una garantía para el ejercicio de los derechos y el logro del bien
común. Por ello es relevante que las estrategias y actuaciones de las instituciones públicas
se sustenten en el marco de un Estado de Derecho, enfoque esencial para establecer criterios y
la construcción de políticas en esta materia.
La seguridad se vuelve entonces en objeto de una política tanto por necesidad o demanda
social, como por exigencia técnica de que la acción de cada uno de los órganos del Estado
debe procurar un fin común y de una forma particular, pues el fin no justifica los medios.
En consecuencia, tanto el diagnóstico de la seguridad ciudadana como el diseño y
ejecución de una política y estrategia, deben orientarse a reducir tanto la victimización
por delitos y hechos de violencia en la sociedad, como la inseguridad (temor), pero –al
mismo tiempo –ocuparse del funcionamiento del sistema, es decir, de los organismos
responsables de producir seguridad y justicia, y de las intervenciones que son apropiadas
y recomendables en función de la naturaleza de los problemas y atributos que adquiere la
inseguridad.
56
7.6. LA PREVENCIÓN Y LA SEGURIDAD COMO POLÍTICA PÚBLICA
En otras palabras, una política pública es un curso de acción, programa o proyecto
específico que se ejecuta a través de organismos públicos -del Estado- y que busca
intervenir en un área o espacio social en beneficio de un número significativo de personas,
estableciendo incentivos para acción colectiva entre aquellos que comparten metas
(gobierno y ciudadanía). Esta modalidad supone la formulación, el diseño y la
implementación, desde el Estado, de una estrategia técnico-política para enfrentar un
problema social. Esta política será pública si cumple tres requisitos: se orienta una
mayoría social, busca involucrar a los beneficiarios en la solución y, finalmente, es
conocida y compartida (consenso).
En esencia, el carácter “público” de una política radica en su capacidad de abrir espacios
de participación que ayudan al empoderamiento (empowerment) de la sociedad civil
organizada, más que en su publicitación y su capacidad de responder a un problema o
demanda social extendida.
Recientemente, las nociones de “gobernabilidad”, “capital social”, “espacio público” y
“sociedad civil”, otorgan un nuevo marco para la aplicación de políticas públicas en la región.
La “gobernabilidad” está asociada con el desarrollo de condiciones de gestión social que
enfatizan la participación, la corresponsabilidad y la transparencia. El concepto de “capital social”,
por su parte, “guarda relación con las nociones de confianza, cooperación y solidaridad. La idea
del “espacio público” se proyecta sobre lo abierto, lo explícito, lo supervisado y sujeto a
escrutinio, lo auditable, rasgos que darían mayor transparencia y menor margen de
manipulación a determinadas acciones sociales.
Finalmente, el concepto de “sociedad civil” está ligado al conjunto de ideas,
representaciones, prácticas y formas organizativas que otorgan unidad a los sujetos en un
territorio dado, oficiando de soporte hegemónico en una sociedad política estructurada
por los aparatos y las instituciones estatales.
8. TIPOS DE PREVENCIÓN POR OBJETIVOS: INTERVENCIÓN
PRIMARIA, SEGUNDARIA Y TERCIARIA
Como se señaló, la prevención de la criminalidad y la violencia busca reducir la incidencia
de factores que aumentan la probabilidad de que los individuos cometan delitos o utilicen
57
violencia. Esta tarea se ha transformado en un conjunto de acciones cada vez más
extensivo, intensivo, técnico, especializado e integral, sujeta a enfoques teóricos y teorías
criminológicas. Se vincula estrechamente con políticas sociales e involucra un enfoque
multisectorial y complementario inter-agencias.
A lo anterior se agrega que la disuasión y la reclusión han demostrado ser insuficientes e
ineficaces en la reducción de la criminalidad. Asimismo, se ha comprobado que en los
países desarrollados durante la década de los noventa del siglo pasado, por cada dólar
invertido en prevención, se ahorran entre US$ 6 y 7 en control. Los costos de la
criminalidad demandan entre un 5% del PIB de los países desarrollados hasta un 14% del
PIB de los países en desarrollo. El costo humano de la delincuencia constituye una pesada
carga para la sociedad (trauma social y victimización, desconfianza y temor).
También se ha aprendido que si no se interviene sobre las causas y factores potenciadores
entonces el problema se mantiene, y que los efectos de la violencia y la criminalidad
superan las responsabilidades de los organismos de control y administración de justicia.
En esta Unidad 2 del Curso Prevención del Delito y la Violencia se revisan estas materias.
8.1. PREVENCIÓN BASADA EN EL ENFOQUE EPIDEMIOLÓGICO
El conocimiento criminológico moderno lleva a adopta dos postulados sobre la
prevención eficaz: primero, se asume la multicausalidad de la delincuencia y se considera
entonces las causas como “factores de riesgo”. Segundo, se considera que el grado de
acumulación de factores de riesgo en un mismo individuo o grupo aumenta la
probabilidad de delinquir. Por ende, la prevención apunta a los factores de riesgo.
Por esta razón, más que una teoría sobre el origen del delito, el enfoque epidemiológico
surge desde la salud pública como un perspectiva enfocada en la etiología de la conducta
desviada, la violencia y el delito, que busca identificar los factores causales para -a partir
de allí- proponer estrategias de intervención preventivas.
En este enfoque se concibe a la violencia como un proceso multicausal y plural, que debe
ser entendido y abordado integralmente; esto implica que la prevención debe desarrollarse
interviniendo sobre los distintos factores causales o precipitantes.
Plantea tres niveles de intervención de las acciones:
58
Primaria, que apunta a la prevención temprana; es la prevención social por
excelencia. Es una estrategia de apoyo a segmentos relativamente amplios de la
población y, comúnmente, responde a necesidades inespecíficas, actuando sobre
los contextos sociales y situacionales que favorecen la violencia y el delito
Secundaria, que interviene en el tratamiento de grupos de riesgo, está dirigida a
individuos o grupos sociales específicos, claramente identificados como proclives a
incurrir en conductas habituales violencia y delincuencia. La prevención de
carácter secundario con frecuencia se orienta a neutralizar las condiciones para
que aparezca el delito y
Terciaria, conocida como prevención tardía puesto que busca rehabilitar y
reinsertar delincuentes, es propiamente rehabilitación. Va dirigida a grupos
específicos de personas que han cometido infracciones a la ley, que han ingresado
al sistema penal, buscando promover tratamientos que eviten su reincidencia
En estos niveles de intervención y en los tres ámbitos de acción este enfoque propone que
es necesario reducir los factores de riesgo que aumentan la probabilidad de que exista
violencia. Estos factores pueden ser de proximidad (eventos contingentes como el acceso a
armas y drogas) o estructurales (relacionados con la pobreza y marginalidad); o bien
pueden definirse como factores individuales (violencia, abuso o agresión en la infancia),
familiares (abandono de los padres, falta de confianza o afectividad), sociales
(comportamiento de pares y ambiente escolar), y contextuales (pobreza, falta de
oportunidades) (Lunecke, 2004)10.
Así, este enfoque tiene 4 características esenciales:
Este modelo asume la existencia de factores facilitadores y precipitantes,
Detecta “poblaciones en riesgo” y “situaciones que propician la aparición de
conductas indeseadas”
Focaliza su acción en grupos más que en individuos y El concepto “riesgo” es
clave.
59
El concepto de riesgo es clave, pues desde ahí se hace la diferencia entre factores de
riesgo y factores de protección.
Factores de riesgo: situaciones, conductas o elementos que incrementan la
probabilidad de aparición de conductas/ situaciones indeseadas.
Factores protectores: situaciones, conductas o elementos que sirven como
amortiguadores o moderadores de los factores de riesgo.
Existe una abundante literatura sobre la incidencia de diversos factores precipitantes de
conductas desviadas, delictuales y/o violentas. Algunos de estos se señalan a
continuación, con el objeto de tener una visión amplia y multifacética de las
intervenciones que son propias en este campo:
Factores individuales:
Género
Edad
Características biológicas o fisiológicas
Educación
Clase social
Drogas y alcohol
Abuso físico en la niñez
Factores del hogar:
Hacinamiento
Historia de violencia intrafamiliar
Normas internas del hogar
Roles ejercidos en el hogar
Ingreso per cápita del hogar
60
Factores psicosociales:
Familias donde los padres tienen conductas indiferentes o contradictorias, o en
las que existen situaciones de violencia física o psicológica.
El ausentismo, la mala conducta, o el abandono escolar.
La pertenencia a pandillas o bandas de delincuentes.
Factores sociales, económicos y culturales como desempleo, pobreza,
hacinamiento, desigualdad social, cultura de la violencia.
Factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las
personas: Sexo, edad, educación, socialización, consumo el alcohol y
drogas.
Factores estructurales:
Pobreza y desempleo derivados de la exclusión social, especialmente en el caso
de los jóvenes.
Desigualdad del ingreso urbano entre el 10% más rico y el 40% más pobre.
Tasas de desempleo.
Una sociedad que acepta o promueve una cultura de la violencia.
Discriminación y exclusión basadas en el género, la raza y otros motivos injustos.
La persistencia de necesidades urgentes que pueden ser satisfechas rápida y
fácilmente por medios ilegítimos
Factores del entorno urbano:
Degradación de entornos urbanos y de los vínculos sociales.
Vigilancia inadecuada de los bienes y lugares públicos.
Desde esta perspectiva, una clasificación genérica de prevención apuntaría a señalar que
se identifican tres tipos de prevención:
61
De acuerdo a esto, en el siguiente cuadro se ilustran algunas modalidades más
recurrentes:
62
PRIMARIA SECUNDARIA TERCIARIA
(toda la población)(grupos y vecindarios
en riesgo)
(grupos y
lugares
problemas)
Ori
enta
das
al d
elin
cuen
te
Educación moral
Campañas
informativas
Programas
educacionales
Deserción escolar
Aumentode vigilancia
formal e informal
Reducción de
beneficios
proporcionados por el
delito
Análisis del riesgo de
diversos grupos
Focalizar grupos,
lugares y fuentes de
conflicto
Trabajo con grupos en
riesgo de cometer
delito
Intervención precoz,
clínica de drogas,
programas de empleo
Actividades de
mediación
Acciones de control y
vigilancia policial
Rehabilitación a través
de programas de
desarrollo de oficios y
generación de
oportunidades
laborales.
Programas de
reinserción social
Orie
ntad
a a
la si
tuac
ión Seguridad en hogares
Normas de
edificación de
espacios públicos
Seguridad privada
Rediseño de áreas
Cámaras de vigilancia
Monitoreo de
infractores prolíficos
Recuperación de
espacios
Orie
ntad
a la
víc
tima
Información sobre
seguridad y conductas
preventivas
Campañas de
localización de
espacios de riesgo
Cambios en el diseño
urbano Acciones de
control y
vigilancia policial
Vigilancia vecindarios
Entrenamiento en
autodefensa Medidas
dirigidas grupos de
riesgo
Comités de Seguridad
Apoyo a las víctimas
Iniciativas para evitar
revictimización
8.2. PREVENCIÓN PRIMARIA
Es aquella prevención social dirigida al conjunto de ciudadanos que apunta a las causas
63
mismas del conflicto criminal para neutralizar este antes de que el propio problema se
manifestara.
8.3. PREVENCIÓN SECUNDARIA
Apunta a los grupos en riesgo de padecer o de protagonizar la delincuencia, por ejemplo
desertores escolares, jóvenes que viven en barrios estigmatizados, miembros de pandillas
violentos, hijos de convictos etc.
Tipo Herramienta Herramienta Tipo Herramienta
Vigilancia
policial
Análisis
Estadístico
Elementos
técnicos e
información
Formación
y reentrena-
miento
Formación
policial
Represión
Directa
Inteligencia
Policial
Modificación
de pautas de
conducta
Moderniza-
ción de los
sistemas
de
información
Uso de
tecnología de
punta
Investigac
ión
policial
Recursos
logísticos
Racionaliza-
ción de
procedimient
os
VictimarioRol de organismos de
seguridad y justicia
SE
CU
ND
AR
IA
Campaña de
Autoprote cción
Víctima
Tipo
8.4. PREVENCIÓN TERCIARIA
Se dirige a los individuos en conflicto con la ley (reclusos, menores arrestados, cónyuges
Victimario Víctima Rol de organismos de seguridad y
justicia
Tipo Herramienta Tipo Herramient
a
Tipo Herramienta PR
IMA
RIA
Intervención
social en
grupos de
riesgo
Políticas
sociales
Nichos
criminógenos
Índices de riesgo
social y delictual
Control sobre los
contenidos en los
medios de
comunicación de
masas
Estudios sobre
influencia de la
violencia en la
televisión
64
que ejercen violencia) para evitar la reincidencia. Es de hecho la prevención más
desarrollada en lo que se refiere a menores en conflicto con la ley.
Victimario Víctima Rol de organismos de seguridad
y justicia
Tipo Herramienta Tipo Herramienta Tipo Herramienta
TE
RC
IAR
IA
Justicia
Rehabilit
a
-ción
Reclusión
Medidas
alternativas
Campaña de
prevención
Programa de
apoyo a las
víctimas
Estudios de
victimización
Seguimiento de
la victimización
Cambios en
el sistema
penal
Modelos de
rehabilita-
ción
Reforma procesal penal
Procedimiento penal
para menores
9. TIPOS DE PREVENCIÓN POR OBJETOS: SOCIAL, COMUNITARIA Y
SITUACIONAL.
Para comprender plenamente las distintas modalidades que hoy se aplican para la
prevención se debe recordar que en las últimas décadas se producen cambios importantes
respecto a las formas más aconsejables y directrices para abordar de manera focalizada y
eficaz el delito y la violencia, por ejemplo:
Cambio de paradigma: desde un enfoque relativamente limitado con respecto a la
prevención y el control hacia una visión más amplia de la seguridad como bien público.
Consenso creciente sobre la necesidad de enfrentar las condiciones sociales y
económicas que fomentan la delincuencia y la victimización.
Cambios en cuanto a que la responsabilidad básica ya no sólo le corresponde a la policía,
sino también a los gobiernos, comunidades y asociaciones en todos los niveles.
Reconocimiento del papel fundamental que desempeñan los líderes municipales y/o
65
locales a través de la organización y movilización de coaliciones locales.
Aumento del consenso en cuanto a que intervenciones focalizadas por factores de riesgo,
en efecto, reducen la delincuencia, la violencia y otros problemas sociales.
La prevención es eficaz en comparación con soluciones de justicia penal, que implican
mayores recursos económicos.
9.1. PREVENCIÓN CON ENFOQUE TRADICIONAL
Las directrices descritas coexisten con visiones más tradicionales. Aquí se revisan algunas
de ellas.
A lo anterior se debe agregar que existe un conjunto de formas de prevención apuntan a
la disuasión: gran parte de la presencia policial, el sistema privado de seguridad, las
formas de prevención situacional que modifican el entorno criminógeno, las
intervenciones estatales o municipales que multan o sancionan ciertos comportamientos
(alcoholismo, manejo imprudente de vehículo, porte de armas). Son de hecho las más
numerosas y forman un conjunto de medidas que frenan ciertos abusos sin poder
modificar las raíces de la delincuencia.
Otro conjunto ligado al sistema de justicia criminal busca evitar la reincidencia sea a
través de la neutralización de los infractores potenciales (cárcel). El mismo objetivo
quiere lograr la prevención “victimal” a través de la concientización de las potenciales
víctimas o tomando medidas de protección dirigidas hacia las víctimas. También la
prevención social terciaria trata de lograr el mismo objetivo pero con intervenciones
varias dirigidas a los ex infractores (ex convictos, abusadores de drogas, autores de
acciones incívicas etc.). En este caso es importante subrayar la diferencia entre quienes
apuntan a la cárcel y quienes buscan a través de penas alternativas evitar la reincidencia.
En el primer caso se busca la neutralización del infractor al precio de un cierto grado de
deshumanización en una “institución total“, la cárcel, mientras en el otro se induce un
proceso reeducativo en situación normal o bien una reconciliación con el Estado a través
de formas como por ejemplo los “talleres de ciudadanía”.
La prevención “victi ma l” focaliza una víctima real o potencial sea esta una persona o
un grupo de personas con idénticas características para hacerles adoptar un actitud
66
responsable. (Por ejemplo: víctimas de delito, personas aisladas, miembro de minoría
étnica estigmatizada, migrantes aislados y pobres, madres solteras pobres, chofer de bus
en terminal, miembros de pandillas violentas, agresores –agredidos en escuela etc.)
Esta forma de prevención co-responsabiliza a la sociedad para prevenir el ser víctima
concientizando a la(s) víctima(s) potencial(es).
Tiene tres formas privilegiadas de intervención.
La primera es la ayuda inmediata psicológica y financiera a una víctima directa
(o víctima testigo) de delitos fuera del sistema penal. Existen políticas de estado
en esta línea (casa albergo para mujeres víctimas de violencia doméstica,
tratamiento a víctimas de delitos graves o a sus familiares,). Otra forma de esta
práctica es la mediación entre pandillas para evitar conflictos armados (EEUU,
Medellín). Se ha dado también formas de “jurisprudencia terapéutica” que trata
de maximizar los efectos positivos de la aplicación de la ley y minimizar los
impactos negativos.
La segunda se inscribe en el sistema penal y trata de reunir víctima y delincuente
para la rehabilitación de este, confrontándolo con las consecuencias de su
comportamiento. Los talleres de ciudadanía franceses se aparentan a esta práctica.
La tercera pertenece a la justicia restaurativa que incluye además del acusado y el
Estado a la víctima como actor en la justicia y busca una reparación proporcional
al daño.
La prevención penal. Desde Beccaría no ha progresado mucho sino en la constatación
de su fracaso como medio reeducativo. Si bien existen hoy cárceles “modelos” y cárceles
abiertas, son la excepción y el hacinamiento sigue siendo una característica dominante
en la casi totalidad de los países. La mayor diferenciación radica hoy en las políticas de
acompañamiento de los convictos durante y después de la cárcel: el modelo más eficaz
parece ser el Japonés con un seguimiento personalizado desde la cárcel y sobre todo
después sea a través de los agentes estatales encargados de la vigilancia pero sobre todo a
67
través del padrinazgo de un notable que ayuda el ex convicto en su reinserción laboral y
social. Dos factores complican la aplicación de un proceso reeducativo por una parte la
libre circulación de las drogas en la mayoría de las cárceles del mundo con el chantaje
que esta comercialización permite frente a los guardias. Por otra parte las carencias de la
política de vigilancia del ex convicto liberado anulan los pocos esfuerzos. En la región
cuando hay agentes que cumplen esta función, los medios de los cuales disponen son
insuficientes.
A esto se suma las características de las cárceles que constituyen universos cerrados
(“instituciones totales”) que no forman a un ciudadano sino a un prisionero. Por ende la
violencia se impone en las cárceles y cualquier tipo de acción preventiva que no asume
este aspecto, está condenada al fracaso. Prevención contra la delincuencia está, en este
caso, estrechamente ligada a prevención contra la violencia.
La prevención penal llamada “moderna” que incluye una reforma de la justicia y de las
cárceles si bien constituye una forma de modernización indispensable no disminuye la
delincuencia significativamente y no constituye un arma eficaz de prevención. El ejemplo
británico ha mostrado que estas reformas no afectan la tasa de delincuencia en más de 1-
2%, y son muy costosas.
Queda por verse si formas de justicia restaurativa, o de proximidad que restituyen a los
ciudadanos el ejercicio de la justicia que desde hace dos siglos los estados monopolizaron,
no podrían abrir perspectivas preventivas. Hay señales en esta dirección pero no hay
experiencias suficientemente masivas para permitir conclusiones claras.
Las prácticas de prevención se distinguen por sus directrices relativas a objetivos, actores y
complementariedad. A continuación se reflejan en un cuadro sinóptico las 7 directrices que
en la actualidad más valor reciben desde las instituciones internacionales y los gobiernos
de los países que buscan prevenir el delito y la violencia:
9.2. LOS TIPOS DE PREVENCIÓN MÁS RECIENTES
68
Principio Objetivos Dificultades Críticas al principio
Prevención de base socialIncidir en las causas sociales del delito
(desigualdad, exclusión, marginación)
Es costosa. Los programas sociales no
suelen estar diseñados para combatir el
delito sino para cubrir carencias sociales.
Es ineficaz e
idealista. Las causas
del delito no son
siempre de origen
social. La justicia
individual no equivale
a la justicia social.
Dar apoyo social al delincuente.Muchos delincuentes no se detectan y no
se puede actuar sobre ellos (ellas).
Reintegrarlo a la comunidad. Mínimo uso
del sistema penal.
La dificultad varía según tipo de
delincuente.
Dar una sentencia adecuada a cada
problema.
Los factores más importantes de
integración dependen de la comunidad
(empleo, familia, aceptación, estigma).
Es difícil realizar el seguimiento.
Determinar la persona que evalúa el daño.
Forma de ponderar daños psicológicos y
colectivos. Forma de compensar ciertos
daños (asesinato, violación).
Variabilidad e
inconsistencias en el
castigo.
Algunos agresores(as) carecen de
recursos económicos.
Desprotección del
más débil. Se pierde
el simbolismo de la
justicia. La
información no
garantiza mayor
cohesión social.
Desigualdad entre víctima y delincuente en
cuanto a recursos económicos, sociales,
políticos o culturales.
Forma de estimar la riqueza legal y la
ilegal.
Forma de compatibilizar confiscación y
otras penas.
Difícil de regular y controlar.
Crea y refuerza
estigma.
Aumento del control
social.
Aumento del control
social.
Puede aumentar el
sentimiento de
inseguridad.
Prevención basada en los
espacios y situaciones
Dificultar físicamente la realización de un
delito aumentando el esfuerzo necesario,
reduciendo el atractivo del objetivo o
aumentando la vigilancia.
Es necesario estudiar caso a caso. Existe
el riesgo muy probable de desplazamiento
de la delincuencia (a otros lugares,
momentos, objetivos, modus operandi y
medios)
Aumento del control
social. Es un control
poco selectivo: no
diferencia entre
delincuentes y no
delincuentes.
Prevención basada en el
delincuente potencial
Actuar sobre el delincuente potencial antes
de que incurra en la comisión de delitos.Identificar a los colectivos de riesgo.
Prevención basada en la
víctima real o potencial
Las víctimas potenciales son muchas.
Identificar a las personas en riesgo (estilo
de vida, movilidad o ser delincuente)
Enseñar a las víctimas a protegerse y a
tener hábitos de seguridad.
Identificar poblaciones de riesgo.
Prevención basada en el
delincuente
Similares a las de la
prevención social. La
reincidencia es alta.
Compensar a las víctimas por el daño
causado.
Privación de los beneficios del
delito.
Confiscar retroactivamente riquezas
logradas ilegalmente.
Válido sólo para
ciertos delitos y
circunstancias.
Reparación
Restauración y Mediación
9.3. LA PREVENCIÓN SOCIAL
69
La prevención social constituye una intervención dinámica y movilización de los actores
y fuerzas comunitarias para abordar solidariamente la criminalidad apuntando a su
génesis para neutralizar sus causas. Las intervenciones tempranas sistemáticas,
estructuradas y focalizadas en poblaciones y factores de riesgo específicos, puede ser
efectivas, eficientes y socialmente rentables (Farrington 2006).Tiene por objetivo evitar la
realización del delito, a través de la reducción de los factores de riesgo social que llevan
a un individuo a delinquir. Los objetivos de este tipo de estrategias se localizan sobre
las causas o predisposiciones sociales y psicológicas que hacen que los individuos o
grupos sociales ejecuten delitos.
Esta táctica de prevención del delito, según Sozzo (2000), tiene residuos positivistas, ya
que señala a la “reforma social” como un instrumento de la prevención del delito,
entendiendo la criminalidad como efecto de las desigualdades sociales, por lo que reducir
o eliminar las desigualdades sociales implicaba reducir o eliminar la criminalidad
(salarios más altos, menos desocupación, más educación... igual: menos criminalidad y
más seguridad). Este sería el campo de acción de las políticas económicas y sociales
orientadas a generar oportunidades y expandir las capacidades de la población para un
acceso más equitativo a las oportunidades
La prevención temprana es la forma de prevención social o comunitaria que se dirige a
niños desde 0 hasta el inicio de la adolescencia. Se distingue esta forma de prevención
social de las anteriores porque cumple una función más amplia que la simple prevención a
la criminalidad y por otra parte se dirige a los individuos y a sus familias mientras las
otras prevenciones involucran también a otras instituciones. Lo importante en este caso
es la aceptación de diversas estructuras de familias y la necesaria transversalidad ya que
generalmente se trata de identificar los casos problemáticos para derivar a los servicios
correspondientes públicos o privados especializados. Esta forma de prevención implica
también la capacitación de familias de acogida.
Como ya se ha indicado, las intervenciones no penales sobre delincuentes potenciales
orientadas a atenuar su propensión criminal están basadas en las clásicas teorías
etiológicas del delito, según las cuales la acción criminal se explica por la existencia de
diversos factores anteriores a su perpetración.
70
Los factores que, de acuerdo con las investigaciones llevadas a cabo en diversos países,
ejercen alguna influencia a corto o mediano plazo sobre las predisposiciones a la
delincuencia son los siguientes:
Insuficiencias en la regulación social y en los lazos sociales (padres ausentes,
indiferentes o negligentes; adolescentes insuficientemente integrados a su medio
familiar, escolar o profesional; absentismo y mala conducta escolar; desarraigo y
marginalidad); frecuentación de pares delincuentes, codelincuencia y pertenencia a
bandas criminales; necesidades insatisfechas que pueden ser colmadas por medios
ilegítimos (necesidad de dinero para pagar deudas o satisfacer un deseo urgente;
necesidad de acción, estímulo o excitación; frustración, deseo de venganza); consumo
excesivo de alcohol y otras drogas; debilidades de la personalidad y carácter asociadas a
la delincuencia persistente (insuficiencia del autocontrol, impulsividad, egocentrismo,
deseo de gratificación inmediata).
Teniendo en cuenta la presencia de uno o varios de estos factores, los objetivos de las
acciones de prevención social centrados en el potencial actual del infractor deben tender a
ayudarle a satisfacer sus necesidades esenciales y aspiraciones legítimas; facilitar su
inserción familiar, escolar y profesional; reforzar los controles sociales informales en la
familia y la escuela; disminuir los fracasos escolares, el absentismo y el abandono precoz
de los estudios; desalentar los agrupamientos criminales y esforzarse en desmantelar las
bandas delincuentes; luchar contra el abuso de alcohol y drogas; y hacer adquirir a tales
sujetos las habilidades sociales que les faltan.
Pese a algunos beneficios indirectos para la colectividad, los programas clásicos de
prevención social sólo han dado resultados mediocres, debido esencialmente a su
presentación y aplicación como panaceas universales, cuando la delincuencia, no sólo
constituye uno de los elementos de la vida social, sino asimismo un fenómeno complejo,
que no puede resolverse con soluciones únicas y a corto plazo. Tampoco existe una teoría
capaz de explicar por sí sola, el problema de la delincuencia. Además, los programas de
esta naturaleza se han aplicado a poblaciones enteras, lo que ha hecho prácticamente
imposible aislar las variables que intervienen en dichos programas.
Aunque el modelo de prevención social del delito es esencial, ya que ataca las causas
71
profundas de la delincuencia, debe tenerse en cuenta que sus posibles efectos sólo podrán
manifestarse en forma indirecta y en el mediano y sobre todo largo plazo. Considerarlo
de otra manera sería hacer prueba de utopía o demagogia.
Contrariamente al enfoque situacional, las medidas de protección individual sobre el
potencial criminal actual más prometedoras son mucho menos numerosas. Las que
pudieran tener efectos a corto plazo apenas han sido evaluadas, y las que lo han sido, no
siempre han dado resultados alentadores. Sin embargo, algunas de ellas ofrecen un
potencial considerable, sobre todo por estar destinadas a atacar ciertos factores de la
criminalidad grave.
Las principales se aplican:
En el medio escolar, donde las siguientes modalidades de este tipo de medidas
ofrecen las mejores posibilidades:
la promulgación en la escuela de un código de vida claro para asegurar el respeto de la
persona y de los bienes ajenos; la instauración de una disciplina consistente y firme,
acompañada de sanciones justas, previsibles y aplicadas efectivamente; la firme sanción
de conductas violentas; la organización de mecanismos de mediación y arbitraje de
conflictos; la organización de actividades recreativas y para-escolares;
la promoción de la inserción escolar y del sentimiento de pertenencia de los alumnos,
integrándolos en escuelas y clases de dimensiones restringidas, bajo la supervisión de
titulares que conocen bien a sus alumnos y pueden seguirlos de cerca;
la lucha contra el absentismo, el fracaso escolar y el abandono, mediante un seguimiento
sistemático de los alumnos que permita intervenir rápidamente, conjuntamente con los
padres, cuando se manifiesten ciertas dificultades;
la ayuda a los alumnos que presenten dificultades en el cumplimiento de sus deberes;
A los cómplices y bandas (en especial a sus líderes y a quienes reclutan cómplices), con la
finalidad de impedir, mediante su vigilancia, el agrupamiento de infractores y el
desarrollo de pandillas;
Al mercado de trabajo, donde, para facilitar la integración de los jóvenes adultos, se
preconiza ofrecer programas de formación y orientación profesional.
72
Finalmente, con respecto a las medidas de prevención del desarrollo del potencial
criminal (o medidas sociales), su evaluación siempre ha presentado dificultades
considerables, tanto por su aplicación a poblaciones excesivamente numerosas, como por
las diversas influencias, difícilmente identificables y controlables, que en cualquier
colectividad de cierta importancia pueden actuar en la aparición y desarrollo de una
conducta delictiva. Estas medidas son, sin embargo, de gran interés ya que, pese a su
acción en el largo plazo y sus costos elevados, se atacan a las causas profundas de la
delincuencia.
Sin embargo, un importante vacío en la prevención social es la inexistencia de una forma
de prevención que aborda el barrio estigmatizado. Por ejemplo los barrios donde la ley
no impera debido a una presencia dominante del narcotráfico.
9.4. LA PREVENCIÓN COMUNITARIA O LOCAL
Surgió en el contexto anglosajón a partir de la década del 70. Se trata de un grupo de
técnicas de intervención que están orientadas a la comunidad / vecindario en lugar de
estar orientadas a las potenciales víctimas o los potenciales ofensores.
La prevención comunitaria incluye iniciativas que combinan la prevención situacional y
la prevención social. De acuerdo a sus objetivos, se incluyen todas las iniciativas
destinadas a la consolidación de sistemas de control social informal de la criminalidad,
los que podrían generar una disminución de dicha problemática.
Entre las diversas iniciativas desarrolladas bajo este tipo de prevención, figura la
organización de vecinos en comités de vigilancia o la consolidación de organizaciones
locales que permiten prevenir la criminalidad. La consolidación de esquemas de policía
de tipo comunitario aumenta los niveles de seguridad de la población y sirve, también,
como mecanismo de disuasión de la criminalidad. Finalmente, la mediación de conflictos
busca que los actores involucrados tengan un rol central en la resolución de los conflictos
locales
Este enfoque (y sus distintos matices teóricos) postula que la comunidad también es
responsable de su seguridad. De modo que las acciones deben fortalecer los mecanismos
73
de control informal y “empoderar” a la comunidad para conseguir soluciones eficaces de
sus problemas de seguridad.
Entre sus premisas destaca la movilización de individuos y recursos, y que la comunidad
es una herramienta para movilizar individuos activos y responsables, que deben ser
involucrados en la actividad preventiva.
Por otra parte, asume que existe la capacidad de las comunidades para producir valores,
la necesidad de renovar las relaciones con las instituciones públicas y de regenerar un
sentido de comunidad.
En esencia este modelo:
Pone la comunidad en el centro de la prevención.
Destaca la necesidad de contar y potenciar los esfuerzos comunitarios e intersectoriales.
Es Integradora e integral, es colaborativa
Se centra en los procesos de desarrollo, planificación e implementación
Difiere del modelo “clásico” de entrega de servicios públicos
Cambia la responsabilidad de la planificación y de la toma de decisiones
(co-diagnóstico; co-diseño; co-ejecución; co-evaluación)
Las instituciones y organizaciones trabajan para responder a las necesidades y
problemas tal como hayan sido expresados y definidos por la propia comunidad.
En otras palabras trata de promover prácticas que conviertan en protagonista de modo
positivo y proactivo a la comunidad, instalando recursos, capacidades y estrategias tanto a
nivel individual como colectivo, consecuentes con un marco de regulación democrático en
los espacios micro-sociales como puede ser el barrio, la vecindad o cualquier otra
entidad definida como comunidad.
De las experiencias internacionales emergen componentes metodológicos principales:
El primero se refiere al proceso participativo mismo de desarrollo de una política de
seguridad que sea dirigida a la inseguridad de un municipio, de un barrio, a unas pandillas
o a una escuela en situación crítica o a cualquier grupo social en situación de riesgo.
74
El segundo aspecto, valido también para el abanico de territorios o grupos objetivos,
concierne los instrumentos de trabajo que se han mencionado anteriormente como
coaliciones.
Estos componentes se han implementado de forma diversa a lo largo de las experiencias
internacionales, dando cuenta de un múltiple abanico de estrategias y prácticas en la
prevención comunitaria o local del delito.
9.5. LA PREVENCIÓN SITUACIONAL
Retomando el supuesto básico de la teoría económica y de la teoría de oportunidad, de la
importancia dada a los factores del entorno espacial en la ocurrencia del delito, surge la
propuesta de la metodología de prevención del delito mediante diseño ambiental. Sin
embargo, en este planteamiento también se asume el papel central que puede ejercer la
comunidad al mantener un control informal sobre su territorio, ya que busca reducir los
delitos de oportunidad al aumentar el riesgo que corren los infractores de ser detenidos y
a reducir la sensación de inseguridad.
Tiene como objetivo principal reducir las oportunidades para la comisión de los delitos y
abarca un abanico de iniciativas que incluye aquellas dirigidas a la población en general
(prevención primaria), la focalización en puntos críticos, la vigilancia formal e informal
y la mejora del diseño urbano. Asimismo, comprende iniciativas dirigidas a los grupos
sociales en riesgo de cometer delitos, que se centran en el diseño específico de medidas
basadas en la predicción del riesgo.
Además, incorpora medidas desarrolladas para disuadir a eventuales delincuentes, a
través de sistemas de seguridad privados, sistemas de circuitos cerrados de cámaras e
instalación de luminarias, etc. Las estrategias de prevención situacional del crimen, tiene
tres áreas de actuación: las potenciales víctimas, medidas de vigilancia y protección, y los
delincuentes.
El objetivo de la estrategia es reducir las oportunidades que se les presentan a los
delincuentes para perpetrar actos criminales, lo que traería como consecuencia la
reducción de los niveles de victimización. En la primera área de trabajo, las potenciales
75
víctimas, sus resultados están ligados, principalmente, a la acción organizada de la
comunidad y de la vinculación con la policía y con las agencias públicas del ámbito de la
seguridad ciudadana. La implementación de programas orientados a incentivar la acción
comunitaria en la prevención del delito, puede constituirse en una estrategia de bajo costo
y alto impacto.
Una segunda área de intervención que surge del marco estratégico de la prevención
situacional del crimen, es el referido a la vigilancia. La clave en este punto parece ser la
necesidad de flexibilidad, para que los esfuerzos de vigilancia y control policial se
adecuen a los requerimientos de cada caso. Así por ejemplo, se sugiere que los esfuerzos
policiales en el control del crimen pueden concentrarse en el patrullaje de zonas de alto
riesgo de criminalidad, horarios más proclives a la comisión de delitos y al control de los
propios delincuentes y, aunque en menor medida, en las potenciales víctimas.
La tercera área de trabajo se centra en los delincuentes. En este ámbito la literatura se
orienta hacia tres efectos que buscarían los esfuerzos de control del crimen: rehabilitación,
disuasión e incapacitación. Estos efectos estarían directamente relacionados con las
oportunidades sociales para la reinserción de delincuentes arrepentidos, la severidad de
las penas expresadas en los cuerpos legales y la efectividad del trabajo policial y de
tribunales
Su mayor expresión en la región es el CPTED que apunta al control natural de los accesos,
la vigilancia natural que aumenta la visibilidad de un espacio, el mantenimiento de los
espacios que implica cuidado y función precisa de estos espacios y el reforzamiento
territorial que constituye una apropiación de los espacios por parte de los habitantes y
usuarios. Varias teorías sostienen esta práctica: la opción racional frente al delito, la teoría
de la ventana rota, la teoría del espacio defendible y la teoría de actividades rutinarias que
postula que para que haya delito se necesita la presencia de un delincuente motivado, un
objeto a alcanzar y una protección insuficiente.
Las modalidades de implementación más comunes incluyen el incrementar la dificultad,
el aumentar el riesgo, la reducción de la ganancia y el aumentar la vergüenza.
Debido a ello, es que el Crime Prevention Through Enviromental Design (CPTED)
propone diseños y usos de los espacios públicos a través de la participación activa de la
comunidad; primero, en el reconocimiento de las deficiencias y problemas de los
76
espacios, y luego, en la definición de las posibles soluciones y hasta en su ejecución.
A través del rediseño de los espacios la estrategia seguida por el CPTED busca prevenir
la ocurrencia del delito y de toda conducta lesiva para la convivencia en comunidad
(vandalismo, prostitución, consumo de drogas en las calles y otras), además de procurar
reducir el temor y la desconfianza. Los dos últimos aspectos se enfrentan, sobretodo,
mediante el fortalecimiento del vínculo social y de la participación activa de la comunidad
en la mantención de sus espacios públicos. Procesos que, a su vez, facilitan el
establecimiento de coordinaciones con instituciones claves en la prevención del delito,
como gobierno y policía local.
Algunos principios básicos sobre los cuales se aborda el diseño de espacios son11:
Territorialidad: La territorialidad se entiende como la correcta apropiación de los espacios.
Esto significa que los habitantes y usuarios perciben legítimamente como suyo un
espacio o lugar, por lo que harán control de él sin necesidad de proponer control Visual:
Establecer y facilitar la visión sobre los espacios y lugares. En la medida que los
habitantes y usuarios puedan observar todo lo que ocurre en un sector la sensación de
seguridad se verá favorecida.
Control de los Accesos: Las entradas y puntos de ingreso a lugares, propiedades, sectores y
otros, deben ser controlados de forma pasiva. Esto facilita la identificación de los
extraños, permitiendo observar con mayor facilidad.
Espacios Activos: Diseñar y conformar espacios que permitan ser utilizados activamente el
mayor tiempo posible, facilitando el control visual. Para ello es útil estimular el uso mixto
de los lugares, en ámbitos como comercio, vivienda, tránsito y otros.
Adecuada Mantención de los Espacios Públicos: En la medida que los espacios públicos
son bien mantenidos, iluminados y cuidados, la comunidad se siente más cómoda, se
apropia de ellos y generando una vigilancia natural.
Establecer un Vínculo de la Comunidad con los Espacios: Cuando la comunidad se siente
parte y hace propio el espacio ejerce sobre él un cuidado mucho más exhaustivo. La
identidad con el espacio público favorece la voluntad de la comunidad por mantenerlos y
77
controlarlos.
Participación y responsabilidad de la comunidad en el cuidado del espacio público.
Fomentar y promover la participación activa de la comunidad, la cual se hará cargo de
proponer soluciones a los problemas y tomar en sus manos algunos de los trabajos.
Escala de los espacios: Los espacios y lugares definidos a una escala abordable por las
personas son más fáciles de hacerlos propios y más amables a las personas. En un barrio de
estas características será más factible que los habitantes y usuarios hagan control de él.
Todas estas condiciones están orientadas a evitar que el espacio público, se transforme en
“tierra de nadie” conllevando sensación de inseguridad y temor.
Asociado a lo anterior, es importante incluir aspectos de planificación urbana como la
multiplicidad de usos para un sector o espacio, basándose principalmente en la idea de
que mantener una ciudad o entorno vivo proporcionará espacios más seguros, amables y
humanos. Este proceso se puede llevar a cabo a través de definir planes reguladores
municipales que fomenten este tipo de usos en los territorios, de manera de maximizar las
posibilidades de que a partir de una planificación comunal se mejoren condiciones de
seguridad sin necesidad de aumentar la fuerza policial o el control represivo.
Esta forma de prevención es un complemento y potenciamiento necesario de la
prevención social. No substituye a la prevención social y el intento de hacerlo presentaría
el doble riesgo de desplazar la criminalidad y de generar espacios y mentalidades
“securizantes”.
9.6. COMENTARIOS
La prevención eficaz involucra prevención social, comunitaria y situacional. Sin estas
dimensiones se corre el riesgo de soluciones parciales de corto plazo.
Las diversas formas de prevención tienen efectos de corto, mediano y largo plazo pero
todas requieren un seguimiento y continuidad.
La prevención es focalizada y multidimensional porque los factores de riesgo son
78
múltiples y su abordaje no puede ser sectorial lo que equivaldría a descoordinado.
La prevención se articula a las políticas sociales, no las substituye ni puede ser substituida
por estas políticas.
Se debe procurar que cualquier política o programa de prevención del delito se elabore y
aplique sobre todo en el plano local (ciudades, municipios), con énfasis en los centros
urbanos de población.
La aplicación de ciertos modelos de prevención puede generar a veces efectos no
previstos o deseados (por ejemplo, informar a delincuentes potenciales sobre la
vulnerabilidad de una zona o las técnicas de comisión de los delitos, incrementar el
número de denuncias ante la policía, etc.). Aunque estos efectos no se pueden evitar o
prevenir en diversas ocasiones, debe procurarse minimizarlos a la hora de diseñar los
programas.
La acción de la comunidad es indispensable en la prevención del delito, y las iniciativas
y estrategias en este campo deben reunir a representantes de una amplia gama de
sectores así como recibir el apoyo de la colectividad. Para ello, se precisan campañas de
sensibilización de la población.
Cualquier política preventiva debe basarse en el sentido de la responsabilidad individual
y colectiva, la reducción de las ocasiones de delincuencia y el desarrollo social y
comunitario.
Las políticas de prevención deben basarse en el enfoque “solución de problemas”.
Las políticas y estrategias de prevención deben basarse en un liderazgo compartido entre
las diversas instituciones involucradas.
Las medidas de prevención del delito no constituyen panaceas universales, por lo que su
aplicación ha de acompañarse de experiencias piloto debidamente evaluadas.
La prevención tiene una dimensión territorial decisiva que deriva de la exigencia de un
conocimiento de la realidad local, del uso de instrumentos que permiten diagnósticos
locales y de la necesidad de una gestión cotidiana de los actores involucrados en ellas.
79
La prevención no pretende erradicar la delincuencia – no hay 100% de éxito en la
prevención- sino mantenerla bajo un umbral que asegure la calidad de vida de los
ciudadanos.
El objetivo de las políticas de prevención, que son complementarias, es la generación
progresiva de una cultura de prevención que se logra cuando una comunidad es capaz
frente a un aumento de la tasa de delincuencia de buscar colectivamente soluciones
intersectoriales y comunitarias sin dejarse guiar por la sensación de miedo.
80
UNIDAD IV
10. PRIMER DIAGNÓSTICO SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA Y PLAN
NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
10.1. ANTECEDENTES
El primer diagnóstico sobre seguridad ciudadana elaborado por FLACSO sede Ecuador
reconoce que a pesar del aumento de la inseguridad en el Ecuador, del aumento de la
violencia interpersonal o intrafamiliar este problema no se incorporó en la agenda política del
gobierno y peor aún de Estado, sobre políticas de prevención y control, al contrario se
mantenían métodos violentos contra quienes la producen. El tratamiento de la seguridad se
enmarcaba dentro del enfoque tradicional de seguridad pública, antes que de seguridad
ciudadana (Palomeque, 2002:236)
El estudio refuta la tendencia a identificar entre las causa de la violencia, a la pobreza, pero
reconoce a la vez que los más altos porcentajes de las víctimas de la violencia son las
personas pobres, se orientó principalmente a analizar el tema de la violencia social o común,
la que está referida a las relaciones sociales e interpersonales de convivencia y cotidianidad
Entre las conclusiones más significativas del diagnóstico se destaca:
Violencias sociales son fenómenos fundamentalmente urbanos que promueve un nuevo tipo
de relación de la población basado en la inseguridad, desamparo, agresividad y
autodefensa.
La violencia social reduce los espacios y los tiempos de convivencia social, afectando de
manera directa el sentido de ciudadana.
Que las defunciones por homicidio se han convertido en la principal causa de muerte en el
Ecuador, superando ligeramente a los accidentes de transporte.
81
Destaca que las defunciones por suicidio han pasado de ser principalmente rurales a urbanas y
que el crecimiento más significativo se produce en los niños y niñas comprendidos entre los 5
a 14 años.
Que entre los homicidios, los que se realizan con armas de fuego constituyen la primera
causa de fallecimiento de hombres y la segunda de mujeres.
Existe una relación directa entre la pobreza y las defunciones por homicidio, al observar una
correlación baja entre éstas y los niveles de pobreza, indigencia y el índice de vulnerabilidad
social.
Que Quito presenta tasas superiores de homicidio a las que se observa en Guayaquil, a
excepción los homicidios con arma de fuego, que en cambio constituyen el principal
problema de esta ciudad.
El estudio también permitió identificar algunos problemas relacionados con la, recolección,
análisis y seguimiento de la información sobre seguridad ciudadana:
La sistematización de la información se la realiza de manera parcial y puntual, lo que no
permite establecer e implementar políticas preventivas,
No hay un proceso de verificación de la identidad de las personas que son o se encuentran
detenidas, se observa deficiencias en el funcionamiento del sistema de información sobre
violencia intrafamiliar,
No se dispone información actualizada sobre el maltrato a los niños, jóvenes y adultos
mayores. Se carece de información que permita detectar la percepción ciudadana sobre las
distintas violencias que la afectan.
10.2. PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO
La Agenda de Seguridad Ciudadana para el Distrito Metropolitano de Quito 2010, es el
documento base que contiene un conjunto de estrategias y políticas públicas a seguir para
atender las demandas de la ciudadanía en el ámbito de la seguridad ciudadana; esta sirve para
el desarrollo, aplicación y el funcionamiento de todos los planes de seguridad ejecutados y/o
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auspiciados por el Municipio, su principal objetivo es garantizar la seguridad y la vida pacífica
de los ciudadanos, el manejo adecuado de la gestión integral de los riesgos y mejorar las
condiciones de gobernabilidad en el distrito.
En el campo distrital, la aplicación de la Agenda de Seguridad Ciudadana del DMQ; trata de
obtener niveles moderados y manejables de violencia interpersonal a través de tácticas
adecuadas de convivencia y organización comunitaria que conduzcan a recomponer el tejido
social, recuperar la confianza interpersonal, la tolerancia, la solidaridad y el mejoramiento de
la calidad de vida en la ciudad.
La Agenda de Seguridad Ciudadana para el DMQ 2010 tiene las siguientes cinco líneas
temáticas:
1. El Fortalecimiento Institucional e Inversión en Seguridad.
2. Atención a Demandas Ciudadanas.
3. Participación y Convivencia Ciudadana.
4. Prevención de Violencia e Inseguridad.
5. Producción de Información para la Toma de Decisiones. 1
10.3. PLAN ESTRATÉGICO DE MODERNIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
INTEGRAL DE LA POLICÍA
El Plan Estratégico de la Policía Nacional 2004 - 2014 fue el modelo en el cual se
consideraron la mayoría de las acciones impulsadas por la Institución Policial y ha servido
para el análisis de los proyectos realizados por la institución, dándonos un elemento de juicio
para determinar el nivel de cumplimiento de este plan. El nuevo Plan Estratégico ha sido
alineado con la planificación nacional que estable la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES) y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013 (PNBV) y los
Objetivos definidos en los Ejes Estratégicos para la Policía Nacional.
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El Plan Estratégico de la Policía Nacional 2004 - 2014 fue el modelo en el cual se
consideraron la mayoría de las acciones impulsadas por la Institución Policial y ha servido
para el análisis de los proyectos realizados por la institución, dándonos un elemento de juicio
para determinar el nivel de cumplimiento de este plan. El nuevo Plan Estratégico ha sido
alineado con la planificación nacional que estable la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES) y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013 (PNBV) y los
Objetivos definidos en los Ejes Estratégicos para la Policía. La propuesta de Reformulación
del Plan Estratégico de la Policía Nacional 2010 – 2014 (R-PEPN), constituye una
herramienta para el desarrollo integral de la Policía Nacional; permite construir con éxito los
objetivos en él planteados, orientando todas las acciones hacia el logro de la visión
institucional. El desafío del nuevo enfoque de trabajo policial es dar respuesta eficaz a las
demandas colectivas de seguridad ciudadana, con este objetivo la planificación estratégica y
operativa pretende una organización y administración bajo los principios de calidad, de
manera que los procesos internos y externos en forma sistémica cumplan los requisitos de:
Planificación operativa con criterio de territorialidad dirigida a solucionar las demandas
ciudadanas focalizadas.
Enfoque en procesos.
Orientación al cumplimiento de metas.
Más acciones preventivas y menos acciones correctivas.
Evaluación permanente con programa de mejora continua.
El propósito de este documento es definir las bases conceptuales que en la actualidad la
Policía Nacional requiere para dar un servicio de calidad acorde a las necesidades ciudadanas
en la PNBV de tal forma que permita cumplir con la visión institucional. El Modelo Policial
basado en la resolución de problemas en el que se sustentó el trabajo institucional, nos permite
señalar la necesidad de reorientar la actividad policial, en la que se requiere de una institución
Policial que planifique centralizadamente y desconcentre su operatividad en el territorio,
encargándose tanto de actividades proactivas, como el manejo de información actividades
propias de prevención como capacitación, patrullaje y vigilancia, así como de actividades
propias de prevención como capacitación, patrullaje y vigilancia, así como de actividades
reactivas como las de auxilio y respuesta ante eventos de violencia, delincuencia o riego,
control del delito en relación a la investigación, y entrega de casos y delincuentes al sistema
84
de Justicia, así como el apoyo al sistema de rehabilitación social. 2
10.4. CREACIÓN DE LA SUBSECRETARIA DE SEGURIDAD CIUDADANA
85
10.5. LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE
RAFAEL CORREA
Comisión para el Apoyo a la Modernización de la Policía Nacional del Ecuador.
Decreto Ejecutivo 152 de 1 de marzo de 2007
La Comisión para el Apoyo a la Modernización de la Policía Nacional del Ecuador, fue
creada mediante Decreto Ejecutivo 152 de 1 de marzo de 2007 con las siguientes
atribuciones: formular iniciativas y elaborar propuesta que tiendan a optimizar la
planificación, organización, control y evaluación de la Policía Nacional del Ecuador, y
presentar al Ministro de Gobierno informes periódicos sobre los avances en el proceso de
apoyo a la modernización de la Policía Nacional del Ecuador.
La Comisión estuvo integrada por 4 ex comandantes Generales de Policía, y
representantes de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador de organismos de
derechos humanaos, de la Fundación marcha Blanca, de la Asociación de Municipalidades
del Ecuador, AME y del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador, CONCOPE.
En julio del 2007 la Comisión presentó la Propuesta de Modernización de la Policía
Nacional. En la introducción a la Propuesta de Modernización de la Policía Nacional, el
Presidente Rafael Correa Delgado y el Ministro de Gobierno Gustavo Larrea resumen y
justifican la propuesta en los siguientes términos:
“conscientes de la necesidad de mejorar el orden público y la seguridad ciudadana de
reducir el narcotráfico y los ´índices delincuenciales; y, asegurar a todos los ciudadanos el
ejercicio de sus derechos con libertad, han tomado la decisión de impulsar el proceso de
transformación de la Policía Nacional del Ecuador con el propósito de ésta Institución
pueda enfrentar con éxito sus responsabilidades e incrementar su efectividad, eficiencia y
credibilidad”
La propuesta contiene un diagnóstico, los principales problemas existentes en la Policía
Nacional, así como un conjunto de recomendaciones.
El Diagnóstico de la Policía Nacional destaca, en primer lugar, los defectos estructurales que
han impedido la adecuación de la institución a las necesidades cambiantes de la sociedad
respecto del aumento de la violencia y delincuencia organizada”; defectos que “sumados al
86
conservadurismo de sus mandos y la ausencia de políticas de Estado, configuran el
atraso y disminución de la eficacia en el cumplimiento de la misión constitucional de
mantener el orden y la seguridad ciudadana.
Acentúa en la desatención de los gobierno de turno a la Policía que “ha intentado
implantar reformas y modernizar sus estructuras organizacionales y de funcionamiento. Por
otra parte:
el incremento significativo de la violencia y la inseguridad, el deterioro de las instituciones
responsables de la administración de justicia, un obsoleto sistema de rehabilitación y
reinserción social, las constantes acusaciones de impunidad y corrupción, causaron el
descrédito y la pérdida de confianza en el accionar policial; el abanderamiento de los
políticos y sus ofertas de mayor control de la delincuencia como parte de su campaña, las
crecientes percepciones de inseguridad por la cobertura de los medios de comunicación de
casos delictivos en mayor cantidad e intensidad visual; la ausencia de políticas públicas
de gobierno y de Estado en el tema de la seguridad ciudadana; la aplicación de
procedimientos policiales que privilegian la represión antes que la prevención, han dado
lugar a un ambiente de inseguridad colectiva que obliga a tomar medidas urgentes para
alcanzar mejores niveles de bienestar de la ciudadanía
De entre los 22 problemas identificados se proponen propuestas para cada uno, de entre ellos
se destacan los siguientes:
Casi ninguna injerencia del estado en la planificación, ejecución, control y
rendición de cuentas de la Policía a la sociedad y al Estado Déficit de capacidad
operativa de los servicios policiales Actos de corrupción
Ineficientes sistemas de formación y capacitación
Falta de una efectiva participación ciudadana en la planificación y control de las
labores policiales
Insuficiente capacidad de adaptación de la institución a las transformaciones
sociales, polínicas y organizacionales
Pérdida de confianza de la ciudadanía por los resultados alcanzados en la gestión
policial
Falta de control interno y externo de la gestión policial
Concentración absoluta de poder
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Desmovilización para el desempeño del trabajo policial
Abuso de autoridad al interior del trabajo policial
Propone 6 políticas gubernamentales para la modernización policial:
Reformar la instituciones policial a través del
Establecimiento de una moderna estructura orgánica
Transformar la estructura y carácter militar actuales en una policía de naturaleza civil
Fortalecer la Policía Comunitaria
Reforzar la actividad preventiva con la creación de un sistema de inteligencia anti
delictiva.
Transparentar sus actividades profesionales fortalecimiento tanto el control
interno como externo.
Fortalecer su identidad
10.6. PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Y MODERNIZACIÓN DE
LA POLICÍA
El Plan de Nacional de Seguridad Ciudadana y Modernización de la Policía pretendió ser la
respuesta gubernamental que permitirán al Estado disminuir a corto y mediano plazo la
delincuencia y la violencia del país.12
En el plan corto plazo se enfocó prioritariamente en el fortalecimiento de la institución
policial mediante el equipamiento básico con armas y la dotación de recursos -300
millones de dólares- para su ejecución.13
El primer paso para la creación del Plan fue la firma del Decreto Ejecutivo No. 1002 del 1 de
abril de 2008,14 por el presidente Rafael Correa: decreto que se complementa con la
declaración a nivel nacional de la emergencia operativa de la Policía Nacional a través del
decreto suscrito el 21 de Octubre.
La declaratoria de emergencia dispuso la movilización de personal y unidades de la
institución policial hacia las 24 provincias del país, la creación de Juntas provinciales de
seguridad coordinadas por Gobernadores y Alcaldes. Complementa la acción la
88
designación de nueve generales de distrito para que se encarguen de supervisar los
operativos de seguridad ciudadana en el país.
Con el justificativo de la emergencia, el Gobierno recurrió a grupos especiales de la
policía que centraron su acción inicialmente en provincias como Manabí y Los Ríos, a
través de los denominados “intocables””15. Los integrantes de estos agentes cumplieron
operativos de impacto y persuasión mediante el miedo., antes que medidas preventivas. El
plazo fue hasta diciembre de 2008 y aspiraba que al incrementar el presupuesto y el material
de trabajo de la policía, y a través de la ejecución de operativos de impacto se redujera el
índice estadístico de delitos cometidos.
En junio de 2008 la presión política y ciudadana genera una serie de cambios en los comandos
de la Policía Nacional.16
En el mismo año una declaración del estado de excepción en octubre de 2009 y su
prolongación en noviembre hasta el 4 de enero de 2010 en tres de esas ciudades refuta esta
posición.17
Como respuesta al incremento de la violencia y delincuencia, en octubre del 2008 el gobierno
declara un estado de excepción que contempló la movilización de miembros de las fuerzas
armadas para respaldar a la policía en sus funciones que incluyeron entre otras el control de
armas.18
La complejidad de la situación de la inseguridad y en especial de los resultados insatisfactorios,
explica la dura crítica del Presidente Rafael Correa expresada en el Gabinete de Seguridad
realizado en Esmeraldas el 1 de noviembre del 2008.
En dicha oportunidad el Presidente paso a ser de los críticos de la ejecución del plan y
manifestar que no estaba satisfecho con lo que hasta ese momento se había hecho, recordó
además que el 11 de octubre del 2007 se habían asignado $ 300 millones para la
emergencia policial, por lo que no había justificativo para que no se haya reducido los
índices de inseguridad19.
Según el ministro de Gobierno Fernando Bustamante luego de calificar este Plan de
Seguridad Ciudadana y de modernización de la Policía como histórico, afirmó que el Plan
cuenta con más de 2000 proyectos que van desde equipamiento hasta tecnificación de la
89
institución.
Lo cuestionable es que pese a las buenas intenciones las políticas del plan de seguridad
ciudadana están fuera de un concepto de procesamiento pacífico o preventivo de los
conflictos relacionados a la delincuencia. La asignación de recursos del gobierno para la
policía no abandona la lógica de a mayor delincuencia mayor cantidad de armas.
En este sentido no se critica que el Estado provea de recursos a la institución policial, pero
se necesita un mayor énfasis para proyectos relacionados con la prevención, gestión y
comportamiento ético de la Policía Nacional y la sociedad Civil.
Creer que la delincuencia, la violencia y la inseguridad son aspectos limitados a la policía y sus
recursos técnicos o económicos, no alcanza a vislumbrar soluciones de fondo.
La responsabilidad y el interés político necesita atender además de las demandas de armas
recursos para proyectos que vinculen realmente a la sociedad civil con la policía. Así
también suscitar un reconocimiento de la corrupción e impunidad como obstáculos para
contrarrestar la inseguridad.
Persiste a pesar de ello una práctica que focaliza prioritariamente los recursos en la
compra de armamento o condicionamiento de estructura. El Plan de seguridad 2008 en
diferentes ciudades del país concentró sus recursos en dotaciones de materiales para la
policía y recién en 2009 empieza a dedicarse más fondos para otros sectores.
Para atender los requerimientos de la emergencia policial el gobierno asignó $ 300
millones destinado principalmente:
20 puestos de auxilio móvil
construcción y equipamiento mobiliario
remodelación de comisarías
equipamiento tecnológico
450 camionetas de patrullaje
60 puestos de auxilio móvil
distribución de cascos, molestes y esposas
90
kits de equipamiento básico
450 radios bases y 1000 radios manuales
1 000 chalecos antibalas20
10.7. CREACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN ESPECIALIZADA
Creación de la Unidad Ejecutora para la gestión de la modernización de la Policía y del Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana. Organismo creado mediante Decreto el 18 de mayo de
200821 , con autonomía jurídica, administrativa y económica.
La Unidad de ejecución especializada, adscrita al Ministerio de Gobierno, fue creada con la
única finalidad de ejecutar las acciones del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y
administrar los 320 millones de dólares asignados por el presidente Rafael Correa a través de
decreto de emergencia de la policía Nacional en octubre de 2007.22
Con la creación de esta Unidad Ejecutora la Policía y la Subsecretaría de Seguridad
Ciudadana fueron desplazadas o cuestionadas en la puesta en marcha de la política
nacional de seguridad ciudadana; tras siete meses posteriores a la declaratoria de emergencia
de la Policía Nacional y con el incumplimiento del primer plazo para bajar las estadísticas
delictivas. Estas instituciones fueron limitadas a coordinar el cumplimiento del Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana en conjunto con el Ministerio de Gobierno y la Unidad
Ejecutora (principal organismo coordinador y responsable).23
No obstante, la creación de una Unidad de Ejecución Especializada es el paso que ratifica al
gobierno en la voluntad de dar continuidad y vigencia al Plan Nacional de seguridad
Ciudadana iniciado con el decreto de emergencia de la policía Nacional24
El Gobierno conjuntamente con la creación de la Unidad ejecutora puso en vigencia medidas
inmediatas que en todo caso no contienen la totalidad del fenómeno delictivo y violento. En
octubre de 2008 se puso en marcha el Plan Operativo Emergente que consistía en operativos
diario y simultáneo en las 24 provincias y movilizó a unidades especiales.25
Con estas medidas el gobierno no dejó de reconocer la necesidad de planes a mediano y largo
91
plazo. La dificultad para la aplicación del plan es la confusión y la falta de una
comprensión cabal del fenómeno de inseguridad.
En el contexto previo a la creación de la Unidad Ejecutora del Plan Nacional de Seguridad son
numerosas las acciones del régimen frente a las manifestaciones de inseguridad. A pesar de
ello la confusión se visibiliza en predisposiciones del presidente Rafael Correa que se
encuentran rodeadas por frecuentes cambios en las posiciones al momento de entender el
fenómeno de la delincuencia.
Unidad encargada de planificar, financiar los programas y proyectos de seguridad carácter y en
algunos casos ejecutar
El 2009 el Gobierno desde la Unidad de Ejecución Especializada incluyó o planificó
entregar en el marco de las acciones preventivas; la primera encuesta de victimización y
percepción de inseguridad, sin descuidar la entrega de 30 610 armas, 1 400 computadores para
la recepción de denuncias en las UPC (Unidades de Policía Comunitaria), 1220
motocicletas, cascos y guantes, 40 unidades comunitarias móviles y equipos para seis
unidades de laboratorios de Criminalística Móvil y 1 000 vehículos para patrullajes y
campamentos para la frontera norte.26
Es notable el cambio de lógica en la inclusión dentro del proyecto del plan de seguridad
ciudadana de una primera encuesta de victimización, una encuesta que es lo más destacable
en cuanto a innovación en el plan. La encuesta es un intento por extender el alcance y
proyección a mediano y largo plazo del Plan de Seguridad e incluso de dar algún respaldo
académico.
Diseñar y proponer estas herramientas que permiten ver y manejar datos más cercanos a
los fenómenos de delincuencia, inseguridad y percepción constituyen la posibilidad de un
primer paso para construir planes enfocados en una cultura de prevención y una fuente para la
concreción de acciones mejor dirigidas y con mayor alcance en la sociedad.
Por otra parte la dotación de implementos a la policía comunitaria es otro punto a favor del
plan. El alcance y la capacidad para que ciudadanos y policía entren directamente a un
trabajo conjunto que fortalezca una organización social con un rol activo de la comunidad
para colaborar con la Policía y su trabajo de vigilancia es una señal importante.
El reconocimiento de la comunidad es un punto de arranque para la reforma de la policía y
92
para posteriores planes preventivos.
Además es una ratificación de la idea de que desde el Plan de Seguridad Ciudadana, se
contemple un acercamiento con la sociedad civil a través de las unidades de Policía
Comunitaria y el refuerzo de personal que incluye a más de los 2 600 nuevos gendarmes y
cerca de 1 138 civiles que se espera incorporar a la institución policial en el sector
administrativo.27
La selección de este personal se piensa realizar con evaluaciones psicológicas, encuestas
socio familiares, visitas domiciliarias y pruebas académicas. El propósito es cubrir las
nuevas bacantes en la institución.
Según Franco Sánchez, Viceministro de gobierno y Director (encargado) de la Unidad
Especializada del Plan de Seguridad Ciudadana, para esta incorporación se necesitan
alrededor de 23 millones de dólares.28
En cuanto a las expectativas del Gobierno a largo y mediano plazo, bajo la injerencia
inmediata de la Unidad Ejecutora del Plan de Seguridad Ciudadana se piensa en la
elaboración de un proyecto para una nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional. Esta ley tiene
como objetivo generar un mayor acercamiento de la institución policial con la comunidad,
centrando como se dijo anteriormente su acción en la modernización de la Policía.
Otro aspecto que contempla el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y la
modernización de la policía y que se produjo en marzo de 2009 es la creación de unidades
especializadas como ULCO (Unidad de Lucha contra el Crimen Organizado) en reemplazo de
la UIES (Unidad de Investigaciones Especiales).
Además entre otros procesos que busca alcanzar la Unidad Ejecutora mediante del Plan de
Seguridad Ciudadana tenemos la intención de mejorar tiempos de respuesta (necesidad de
sanción para el mal uso de los números de auxilio, de un total de 155 597 llamadas en
diciembre de 2008 las 100 846 son falsas)29: , una entidad policial descentralizada (60
millones para edificar centros de ayuda ciudadana que concentrarán en un mismo lugar a las
entidades donde se denuncia un suceso)30, la reorganización de los servicios policiales
(policía distrital que pertenece a la Policía Nacional pero tiene una relación directa con el
93
Alcalde y la planificación local) 31 y la división de las áreas operativas de soporte
Fortalecimiento de la unidad de inteligencia Antidelincuencial UIA32, Unidades móviles de
atención ciudadana UMAC que buscan controlar el desplazamiento del delito33 y un mapa
georeferencial del delito iniciado en Guayaquil que permita medir los lugares de la ciudad con
mayor y menor incidencia de delitos además de dar información sobre sospechosos34).
De las anteriores acciones puntuales hay que retener un aspecto esencial: el Plan de
Seguridad Ciudadana demuestra algunos vacíos y contradicciones. Más que erradicar los
males socio económicos o contemplar su relación con ellos; el objetivo del plan, sin negar
algunos avances en su concepción, aún recurre en gran medida a la lógica de represión y
monopolio de la fuerza con más tecnología y organización.
El Gobierno ajusta las medidas de seguridad del plan sobre la marcha, tomando como eje los
operativos policiales; mientras, los ministerios de Seguridad Interna y Externa y de Gobierno
proponen medidas para el mediano y largo plazo que no son puntuales y terminan aisladas.
El proyecto necesita fortalecer su concepto preventivo y de alcance a mediano y largo plazo
en vinculación a la sociedad civil para no repetir una fórmula que nos deja con cifras que
muestran un índice de asaltos a personas en 2008 que se redujo 10% con respecto a 2007 pero
que subió 5% en relación a 2006 y una percepción ciudadana que al ser otro indicador
importante refleja un 44,4% de percepción de inseguridad en la población.35
Otro punto débil es la poca coordinación con los gobiernos locales que son quienes están más
cercanos a la ciudadanía y tienen por lo tanto un papel importante en la aplicación del plan de
seguridad ciudadana y la participación de los ciudadanos.
10.8. PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL 2011-2013
Características generales
En el Prólogo del Plan el Ministerio de Coordinador de Seguridad, lo caracteriza en los
siguientes términos:
“refleja la multicausalidad del problema de la inseguridad, su análisis y ejecución
94
multidisciplinaria, con un nuevo enfoque, quizá un paradigma de la seguridad, desde una
visión integral, participativa, transversal, que va más allá de un criterio policial y militar que
deba énfasis exclusivo a la defensa de la soberanía territorial, traspasa el absurdo moralista d
la criminalización de la pobreza como causa directa del problema, sobrepasa el anterior
marco de acción policial, direccionando a una capacidad reactiva, con olvido de lo
fundamental, lo preventivo y la inclusión de la comunidad (pag.9).
El Plan establece las políticas sectoriales de seguridad: “cimentada en los nuevos
paradigmas del siglo XXI, dando continuidad al proceso de cambio reflejado en la
Constitución, el Plan Nacional del Buen Vivir y la Ley de Seguridad Pública y del
Estado” (pag.14).
Precisa el enfoque integral de seguridad que hace referencia al sentido de un Sistema
Integrado de Seguridad: “que abarca todos los ámbitos del ser humano y del Estado, sin dejar
nada al azar. Tiene que ver con la integración de todas las esferas de la seguridad, las mismas
que se complementan e integran en un solo Sistema de Seguridad Pública y del Estado”
(ídem).
Recoge la visión multicausal y multidimensional de la seguridad, concordante con los
conceptos de seguridad humana, cuyo tratamiento debe trascender el sentido reduccionista
del enfoque policial represivo hacia una perspectiva de prevención. En este sentido distingue
entre las causas estructurales, los factores y facilitadores que están en y detrás de la violencia
y delincuencia (pág. 47-49)
Concibe la seguridad como un derecho de los ecuatorianos y del Estado como responsable de su
pleno ejercicio
Promueve el modelo de Seguridad Cooperativa, entendida como un modelo de Seguridad que
tiene sus orígenes en la permanente búsqueda del hombre por lograr concebir un sistema
internacional que garantice la seguridad de los Estados Nacionales. Seguridad Cooperativa
que busca alcanzar.la seguridad por medio del consentimiento institucionalizado entre los
actores internacionales involucrados en el sistema, en lugar de que entre ellos se utilice la
amenaza o uso de la fuerza coercitiva para subsanar sus deferencias
95
El Plan incluye ocho Agendas que definen la gestión de los Ministerios y Secretarías miembros
del Sector Seguridad: Agenda Estratégica de Política Exterior, Agenda de Política de Defensa;
Agenda de Seguridad Ciudadana y de Gobernabilidad; Agenda de Justicia, Derechos Humanos y
Cultos; Agenda Política de Gestión de Riesgos; Agenda Nacional de Inteligencia; Agenda del Plan
Ecuador y Estrategias de Seguridad Vial, que los desala en 9 libros que contiene 6 objetivos, 14
políticas y 69 estrategias.
“Involucra a los diferentes sistemas informales de prevención, como los municipios, los
colegios, las instituciones religiosas, los barrios, las ONGs, la empresa privada y la
ciudadanía en general”
Entre las nuevas amenazas a la seguridad humana o amenazas emergentes , destaca: la
extrema pobreza, la inequidad y la exclusión social, los desastres naturales, las
enfermedades infectocontagiosas, los conflictos de identidad: étnica, religiosa, cultural y
regional, la inseguridad ciudadana, la migración descontrolada, la delincuencia
transnacional organizada (dentro de las cuales están el narcotráfico y sus delitos conexos, el
lavado de activos, el contrabando de armas, tráfico y de seres humanos, tráfico de
combustibles, tráfico de patrimonio cultural y natural, el secuestro y la extorción
Reconoce el incremento dramático de todo tipo de violencia y delincuencia en todo el país.
Incluye en el problema de inseguridad, los altos índice de accidentes de tránsito, el consumo
de drogas y alcohol, etc.
96
UNIDAD V
11. DISEÑO DE PROYECTOS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO Y LA
VIOLENCIA
11.1. CONCEPTOS BÁSICOS
La Planificación
La Planificación a más de ser una ciencia que permite organizar medios y recursos para
lograr objetivos y metas, es un instrumento que permite desde su unidad macro la política,
construir los procesos hasta llegar a su unidad micro la tarea.
La Planificación supone prever de qué forma responderemos a una determinada situación,
problema o necesidad con la mayor eficiencia y eficacia, supone eliminar los riesgos de
respuestas improvisadas o reacciones espontáneas. Supone un proceso de toma de decisiones
para el logro de objetivos, considerando todos los factores internos y externos que puedan
condicionar ese proceso y previendo medios y recursos.
La lógica de la Planificación podemos observarla en el siguiente gráfico:
97
11.2. POLÍTICAS, que hacen referencia al marco global para las acciones dirigidas a lograr
el bien común en un espacio territorial determinado. En Ecuador tenemos como marco
jurídico principal para las Políticas Públicas a la Constitución de la República.
11.3. PLANES, que hacen referencia a las líneas adoptadas para concretar las políticas,
definiendo las estrategias, objetivos y medios, para el largo plazo. En Ecuador tenemos el
Plan Nacional del Buen Vivir; Planes de Desarrollo Sectoriales; y, Planes Estratégicos
Institucionales en los que se incorporan la Visión, la Misión y los Valores, con la
especificación de posibles escenarios futuros, la direccionalidad corporativa y la
organización para la utilización de los recursos institucionales para el logro de objetivos en el
largo, mediano y corto plazo.
11.4. PROGRAMAS, que hacen referencia al conjunto de proyectos sobre un aspecto
determinado y que fija objetivos y metas más concretos derivados de un plan, son de
mediano plazo. En Ecuador tenemos los Programas recogidos en las Agendas Sectoriales. Los
programas deben definir los factores críticos y de éxito de la organización, así como un
análisis del entorno y una evaluación interna de las fortalezas y debilidades.
11.5. PROYECTOS, que hacen referencia al conjunto de actividades, coherentes e
integrales, para lograr objetivos específicos en el corto plazo. En Ecuador, todas las
Instituciones Públicas formulan proyectos para canalizar la inversión pública.
11.6. ACTIVIDADES, que hacen referencia a las distintas acciones que deben
realizarse para alcanzar uno o más resultados y que deben ser planeadas en tiempo, medios y
recursos y responsables.
11.7. TAREAS, que hacen referencia al trabajo específico que deben realizar una o más
personas, con medios y recursos disponibles en un tiempo determinado.
La planificación no es rígida, es un punto de partida, un marco de referencia para el logro de
objetivos por medio de la realización de actividades, que deben irse adaptando si las
realidades van cambiando.
98
11.8. CONCEPTO DE PROYECTO
¿Qué es proyecto?
Es un conjunto de actividades que emprende una persona, un grupo de personas, una
organización pública o privada, para alcanzar uno o más objetivos, para lo cual requiere de
ciertos recursos tanto financieros, como humanos y técnicos.
11.9. EL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO
Resulta un hecho suficientemente conocido la enorme influencia que un método concreto de
planificación de proyectos por objetivos, el EML, ha obtenido durante los últimos tiempos
entre los principales agentes e instituciones que centran sus actividades en la cooperación
internacional para el desarrollo. Hoy por hoy, el EML es prácticamente el método universal a
la hora de gestionar las intervenciones de desarrollo y la mayor parte de su terminología más
característica (objetivo específico, resultados, hipótesis o supuestos, etc.) ha pasado ya al
lenguaje común de los cooperantes y de los documentos de proyecto. 3
Ofece herramientas para la conceptualización, el diseño, la ejecución, el seguimiento del
desempeño y la evaluación de proyectos. Su objetivo, es darle estructura al proceso de
planificación y comunicar la información esencial sobre un proyecto.
El EML es actualmente el sistema más utilizado para el diseño, la ejecución, el seguimiento
del desempeño y la evaluación de proyectos ya que muchas de las organizaciones principales
de desarrollo señalan que requieren que los proyectos les sean presentados con un marco
lógico. Aún, cuando la mayoría hace pequeños ajustes de acuerdo a su conveniencia, se trata
fundamentalmente del mismo sistema.4
11.10. BASES DEL MARCO LÓGICO
Si bien pueden existir tantas definiciones de proyecto como manuales disponibles o agencias
de corporación activas, hemos seleccionado una que nos parece suficientemente significativa.
Señala la Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ) en la
3 http://preval.org/documentos/00480.pdf 4 http://adlumen.org/docs/marcolgicoparaproyectos.pdf
99
presentación del método ZOOPP: “Se entiende por proyecto una tarea innovadora que tiene un
objetivo definido, debiendo ser efectuada en un cierto período, en una zona geográfica
delimitada y para un grupo de beneficiarios; solucionando de esta manera problemas
específicos o mejorando una situación... La tarea principal es capacitar a las personas e
instituciones participantes para que ellas puedan continuar sus labores de forma independiente
y resolver por sí mismas los problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo
externo”.
Podemos añadir, además, que la estructura de todo proyecto transita por distintas fases
articuladas que corres ponden, en mayor o menor medida, a diferentes etapas temporales.
Estas etapas no son lineales sino que interactúan entre sí en una suerte de retroalimentación
permanente. Esta estructura es la que se viene en denominar como ciclo de gestión o ciclo de
vida de los proyectos de desarrollo.
El ciclo de gestión de los proyectos de desarrollo
100
Podemos, por tanto, afirmar que el EML es un método de planificación participativa por
objetivos que se utiliza de manera esencial, pero no exclusiva, en los proyectos de cooperación
para el desarrollo. Este método ofrece una secuencia ordenada de las discusiones para la
preparación de una intervención y unas técnicas de visualización de los acuerdos alcanzados.
Los pasos del método Como puede verse en todos los manuales disponibles, el EML consta en
sus versiones más clásicas de cinco pasos de discusión que sistematizan las tareas
imprescindibles durante las etapas de identificación y diseño de un proyecto de desarrollo.
Esos pasos son los siguientes:
Análisis de la participación
Análisis de los problemas
Análisis de los objetivos
Análisis de las alternativas
Matriz de planificación del proyecto
11.11. LOS CONCEPTOS UTILIZADOS EN EL ENFOQUE DEL MARCO LOGICO
El EML es un método de planificación por objetivos que se utiliza de manera esencial, pero no
en exclusiva, en la gestión de los proyectos de cooperación para el desarrollo. Cada vez más,
el EML, o al menos algunos de sus elementos más característicos, tiende a ser utilizado en
otros ámbitos (desarrollo local, etc.)
En otras intervenciones de la cooperación para el desarrollo que no son proyectos. • Como
cualquier método de planificación, se trata de un sistema de toma de decisiones que, se
supone, permite tomar (y justificar) decisiones mejores y más razonadas. • El EML es un
método de planificación participativa. Esa insistencia en la participación nunca es suficiente,
ya que, a pesar de toda la retórica al respecto, tiende a ser la característica que más
rápidamente se olvida. Todas las técnicas que propone el EML son técnicas de discusión en
grupo y, dentro de esos grupos, es fundamental que los presuntos colectivos beneficiarios
ocupen un lugar preferente.
Hay que insistir en que los proyectos no se preparan en un despacho ni de manera individual.
101
Los proyectos se identifican y diseñan en equipo y en el seno de esos equipos deben estar
representados los beneficiarios, siempre que eso sea posible. Si olvidamos esa perspectiva, la
mayoría de los pasos que vamos a comentar habrán perdido su sentido.
Se supone que el EML es un método utilizable para la gestión de todo el ciclo del proyecto,
desde la identificación hasta la última evaluación. Esa suposición es cierta, pero sólo en parte,
ya que hay que reconocer que las etapas más sistematizadas y clásicas del método son las de
identificación y diseño. En ese sentido, de una manera un tanto imprecisa, pero gráfica,
podemos decir que el EML aparece esencialmente como un método para preparar buenos
documentos de proyectos.
Un rasgo esencial del EML es su sencillez. La pretensión de ser utilizado como unvehículo
para la participación hace que exista una opción básica por la simplicidad. La terminología
para iniciados se reduce al mínimo y los procedimientos pueden ser utilizados prácticamente
por cualquiera. Hay que reconocer que el dominio de la lectura y la escritura tienden a ser
unos importantes factores limitantes a la hora de promover la participación. Se han ensayado
diversas tentativas para facilitar la integración de personas que no saben leer y escribir,
aunque se plantean problemas de difícil solución.
El EML es un método de discusión secuencial. Cuando decimos esto nos referimos a que los
temas de las discusiones grupales se encuentran predeterminados y se presentan en una
secuencia lineal única. Cada paso del método se construye sobre la base de los acuerdos
alcanzados en el paso anterior.5
11.12. EL CICLO DE PROYECTOS
El concepto “Ciclo del Proyecto” se refiere a las diferentes etapas por las cuales pasa un
proyecto, desde el nacimiento de la idea hasta la evolución final de los resultados. Se
utiliza el concepto “Ciclo del Proyecto” principalmente como instrumento de gestión. Para
hacer la distinción entre las diferentes etapas del proyecto es posible adaptar la gestión a
los requerimientos específicos de cada etapa separada. Existen modelos diferentes del Ciclo
del Proyecto. Sin embargo, la idea de todos los modelos es igual: definir las fases
principales del proyecto, para después desarrollar instrumentos adecuados de gestión para
102
cada fase.
11.13. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
Los indicadores verificables objetivamente describen en detalle lo que se quiere conseguir por
el proyecto. Permiten formarse una idea sobre el nivel de exigencias que se necesita para
evaluar el logro de cada resultado y objetivo en la matriz de planificación del proyecto.
El procedimiento:
Identifique para cada resultado y objetivo en la matriz de planificación del proyecto un
indicador verificable objetivamente.
Especifique para cada indicador: el objeto del indicador, el grupo u objeto destinatario, la
extensión geográfica, el mejoramiento previsto (indicación cuantitativa), la calidad requerida
y un período de tiempo en que se quiere lograr el objetivo. Formule una frase que agrupa
todas estas especificaciones.
103
Por ejemplo:
Especificación Ejemplo
1 El grupo u objeto destinatario Los criadores de ganado
2 La extensión geográfica En el centro Oyacachi
3 El objeto del indicador La cantidad de leche por vaca
Indicador: “Dentro de dos años después de iniciado el proyecto, los criadores de ganado en el
cantón Oyacachi habrán aumentado la producción de leche (de calidad vendible) de 5 litros a 8
litros diarios por vaca”
Verifique si el indicador es:
Confiable: medición e interpretación idéntica cuando es realizada por diferentes personas.
Factible: medible y disponible con un costo razonable
Factible en el tiempo: la información generada por el indicador está a la disposición en el
momento que se la necesita.
Válido: ¿Mide el indicador realmente lo que pretende medir?
Específico: relacionado con el objetivo concernido y sólo con este objetivo.
Verifique si los indicadores describen el objetivo o resultado correspondiente con
suficiente precisión.
Los indicadores deben bastar para reconocer el logro de los objetivos. Si eso no es el caso, hay
que añadir indicadores adicionales o modificar el indicador inicial.
4 El mejoramiento previsto (indicación
cuantitativa)
De 5 a 8 litros diarios
5 La calidad requerida (si es
aplicable)
De calidad vendible
6 Un período de tiempo Dos años
104
11.14. DISEÑO DEL PROYECTO: FUENTES DE VERIFICACIÓN
Determinación de las Fuentes de Verificación
Las fuentes de verificación indican cómo y por quién serán evaluados los indicadores
verificables objetivamente. Para ello, se puede proceder de la siguiente forma:
Determine la información que se necesita para evaluar cada indicador
Analice si la información requerida puede provenir de organismos externos, o si es
necesario recolectarla durante el curso del proyecto mismo.
Evalúe las fuentes potenciales de verificación que son externas al proyecto:
La cantidad de información que contienen, con respecto a la región y a los grupos
destinatarios
La fiabilidad de la fuente (por ejemplo, los métodos utilizados para coleccionar los datos) La
accesibilidad de los datos.
La actualidad de los datos
Cambie los indicadores para los cuales no es posible identificar fuentes adecuadas de
verificación.
11.15. PROGRAMAS DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y LA VIOLENCIA A NIVEL
LOCAL
11.16. EL ROL DE LOS MUNICIPIOS
En las últimas décadas el gobierno local ha tomado un rol central en las políticas de
seguridad ciudadana debido a tres procesos centrales. En primer lugar, el regreso a la
democracia en la mayoría de países de la región terminó con los alcaldes designados y
generó procesos lectorales locales que a su vez impusieron una nueva forma de relación con
el gobierno nacional. Asimismo, el aumento de la criminalidad y el temor ha generado una
creciente demanda pública por políticas que disminuyan su magnitud, en especial en el plano
local. En tercer término, esta situación generó un cambio en la perspectiva sobre cómo la
violencia y la delincuencia eran enfrentadas tradicionalmente, es decir, mediante iniciativas de
105
control desarrolladas por las instituciones policiales. Por el contrario, la seguridad
ciudadana ratifica la necesidad de abordar estos problemas con la participación de la
ciudadanía, la coordinación con diversas instituciones y con claro énfasis en lo local.
Actualmente los gobiernos locales, han rebasado las clásicas funciones de prestadores de
servicios básicos y constructores de obras públicas, convirtiéndose – unos más otros
menos – en promotores del desarrollo local integral y de la inclusión social. El nuevo perfil
protagónico de los gobiernos locales latinoamericanos actualmente es innegable y señala un
nuevo horizonte de competencias, funciones, innovaciones y buenas prácticas del quehacer
municipal. Esta tendencia se refuerza, entre otras razones, por que:
Las demandas por seguridad son cada vez mayores, lo cual produce de facto una
descentralización de la competencia hacia los municipios y los convierte en el referente de la
sociedad local en la lucha contra el crimen.
Los municipios se constituyen en el ámbito privilegiado de la confluencia de la prevención
social y la prevención policial, además de ser el espacio predominante de la política local de
seguridad.
La urbanización de la sociedad ha conducido a la urbanización de la violencia y del temor. Por
eso en el ámbito de las ciudades es donde mejor se puede impulsar una política de seguridad
ciudadana, cuya institucionalidad natural es el municipio.
El Gobierno local está en una posición privilegiada para participar activamente en el
diseño y aplicación de medidas de prevención de la violencia, porque en ese contexto es
factible construir una alianza local por la seguridad entre municipio, comunidad y policía.
La globalización del crimen requiere de la localización de las acciones que lo
contrarresten.
Este nuevo papel del gobierno local en la prevención de la violencia, y la promoción de
políticas de seguridad ciudadana, es de enorme importancia para la calidad de la vida
cotidiana de población y para la democratización de las relaciones sociales en los espacios
locales. Los programas de prevención local pone de relieve la necesidad de enfatizar la
importancia en el diseño e implementación de este tipo de iniciativas, así como en la
búsqueda de una mejor definición sobre la comunidad y lo que implica su participación en
estas actividades.
La proximidad del gobierno local adquiere así un sentido concreto de presencia y acción
106
positiva de la autoridad municipal. Esta proximidad institucional efectiva debe funcionar
acompañada de la presencia activa y propositiva de las organizaciones, asociaciones
diversas de la sociedad civil, otras instancias de gobierno, instituciones de educación,
medios de comunicación y cuantos sectores y actores confluyan en el genuino interés y
voluntad de erradicar la violencia.
La coordinación y cooperación horizontal y vertical (no burocratizas) son criterios de
actuación indispensables y fundamentales. Ningún gobierno local puede por sí solo
enfrentar y responder eficazmente al complejo problema de la violencia y la inseguridad, así
como a ningún otro problema, de las complejas sociedades urbanas locales en un mundo
impactado por los cambios de la globalización.
Los gobiernos locales juegan un rol articulador de los diversos actores que participan en estas
iniciativas así como de las intervenciones que impactan positivamente en la prevención de la
violencia y la delincuencia. En este sentido es claro que las intervenciones del gobierno
local en áreas tales como mejoramiento de la infraestructura e instalaciones, la planificación
del desarrollo urbano, la protección de espacios públicos y en algunos casos la calidad de la
salud y la educación, tienen impacto importante en la reducción de la violencia y el delito.
Sin embargo, es necesario mencionar que en muchos casos la coordinación de las labores
policiales no se encuentra entre las funciones del gobierno local. Por el contrario, en la
mayoría de casos en América Latina encontramos marcos regulatorios antiguos que no
otorgan rol alguno en la coordinación con las iniciativas desarrolladas por la institución
policial dentro del territorio local. Por ende, el gobierno local debe comprometer a la
institución policial en las acciones que se desarrollen para la prevención invocando a la
capacidad de liderazgo del alcalde y a la capacidad de financiamiento de las iniciativas
policiales.
En lo que respecta al trabajo coordinado y permanente entre el gobierno local, y las
policías. Esta coordinación enfrenta dos desafíos centrales: Por un lado, la capacitación del
personal municipal para afrontar el tema de la seguridad desde una perspectiva amplia que
permita que los funcionarios de las diversas áreas reconozcan su rol en la prevención de la
violencia y la delincuencia. Por otro lado, la coordinación con la institución policial para
lograr un mayor impacto de las acciones desarrolladas, así como un reconocimiento del rol del
gobierno local como articulador de la política preventiva a nivel local.Resumiendo: Si bien la
coordinación y/o articulación con otros actores debería ser una estrategia de la gestión
107
municipal, es aún poco utilizada. Los gobiernos locales tienen un potencial de ventajas para
articular esfuerzos conjuntos y objetivos comunes; fortalecer la capacidad de gestión ante
instancias y organismos gubernamentales y no gubernamentales; potenciar los recursos
disponibles y lograr mayor impacto de las
acciones o programas. Para esto se requiere de voluntad política y capacidad de iniciativa
exenta de mezquindad política; de igual forma, se requiere por parte del Estado una
normatividad que permita que sean las autoridades locales las responsables del tema de
seguridad ciudadana.
11.17. LIDERAZGO LOCAL
Uno de los elementos centrales en las estrategias desarrolladas en la región es el liderazgo
ejercido por el gobierno local y en especial por los alcaldes. Los ejemplos de los alcaldes de
Bogotá, Cali, Medellín, Diadema, entre otros, muestran la necesidad de reconocer este rol en la
prevención y su capacidad para coordinar las tareas necesarias para instalar una agenda local
de seguridad. De esta forma, se deben vincular las diversas áreas de intervención local
en una estrategia de mejora de la calidad de vida de sus habitantes que ponga énfasis en la
prevención de la violencia y la delincuencia.
Aún más, el Alcalde tiene la oportunidad de definir una perspectiva local que consolide una
mirada democrática y en el marco del Estado de Derecho, que comparta responsabilidades
con los vecinos y sus organizaciones. En este proceso se consolidará la participación de la
ciudadanía, aumentará la confianza en las instituciones gubernamentales y se establecerán
los pilares para el desarrollo de asociaciones público privadas en la temática.
11.18. PARTNERSHIP Y COORDINACIÓN.
El concepto tradicional de seguridad pública involucraba a la policía, el sistema de justicia y los
organismos centrales de gobierno, muchas veces de manera exclusiva.
En la actualidad, la tendencia es más bien a buscar la coordinación y el trabajo asociado
(partnership) entre actores institucionales y los ciudadanos a nivel municipal, para
108
trabajar juntos con un sentido de comunidad.
Esta asociación entre actores institucionales y ciudadanos debe materializarse en una
coalición, compuesta por quienes tienen mayor capacidad para desarrollar las tareas de
prevención y mayor relación específica con la iniciativa particular que se lleve a cabo.
Entre estos se debiese considerar: La Policía
Las direcciones o departamentos del gobierno local, en especial los encargados de
justicia, bienestar, salud y educación
La sociedad civil (Ongs, fundaciones, Corporaciones, entre otros) Las empresas.
Los medios de comunicación
La comunidad, representada por sus diferentes organizaciones Otros que sean claves en la
realidad local
La coalición cumple un rol fundamental en el diseño, planificación y ejecución de
programas y proyectos de prevención, liderando todo el proceso de elaboración y apoyando,
dinamizando y supervisando la implementación de las estrategias a nivel local.
Estas estrategias pueden o deben incluir ámbitos como los programas de policiamiento
comunitario, el apoyo a sectores juveniles, la salud pública y la participación ciudadana. Este
enfoque, por lo tanto, busca cubrir un amplio rango de medidas e involucra crear alianzas
activas entre los actores institucionales y la sociedad civil, bajo el liderazgo municipal.
11.19. POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA EN ECUADOR.
La Revolución Ciudadana, ha iniciado en el país un cambio de época en sus estructuras
institucionales y, de hecho, el Ministerio de Coordinación de Seguridad presenta el PLAN
NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL, que refleja la multicausalidad del problema de
la inseguridad, su análisis y ejecución multidisciplinaria, con un nuevo enfoque, quizá un
paradigma de la Seguridad, desde una visión integral, participativa, transversal, que va más
allá de un criterio policial y militar que daba énfasis exclusivo a la defensa de la soberanía
territorial; traspasa el absurdo moralista de la criminalización de la pobreza como causa
directa del problema; sobrepasa el anterior marco de acción policial, direccionado a una
capacidad reactiva, con olvido de lo fundamental, lo preventivo y la inclusión de la
109
comunidad.
Es imposible dejar de señalar que en el mundo globalizado en el que vivimos, también se ha
globalizado la delincuencia, el terrorismo, los vicios, el hambre, el miedo, la inseguridad.
Entonces, es obvio que requerimos de una lucha también global, conjunta de todos los
sistemas del Estado, como el judicial, penal, policial, inteligencia y por supuesto social, con el
aporte de todos los ciudadanos para que se afirmen en nuestro país la seguridad y la paz, que
estructuran el principio fundamental de un Gobierno de cambios. Al efecto, desde el
Ministerio de Coordinación de Seguridad, se delinean políticas que articulan integral y
transversalmente a los subsistemas del sector; aplican el concepto internacional de Seguridad
Humana, contenido en los principios de la CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA y
contextualizado en el PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL, en concordancia
con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.
De ahí que el PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL, incluya ocho Agendas que
orientan la gestión de los Ministerios y Secretarías miembros del sector de Seguridad; así:
Agenda Estratégica de Política Exterior;
Agenda de Política de Defensa;
Agenda de Seguridad Ciudadana y Gobernabilidad;
Agenda de Justicia, Derechos Humanos y Cultos;
Agenda Política de Gestión de Riesgos;
Agenda Nacional de Inteligencia;
Agenda de Plan Ecuador y;
Estrategias de Seguridad Vial.6
110
11.20. ANTECEDENTES.
Durante el período de la Guerra Fría, en Ecuador y América Latina en general, predominaron
los conceptos de Seguridad Nacional desde un enfoque estatal; en la lógica de la DOCTRINA
DE SEGURIDAD NACIONAL y de la GEOPOLÍTICA TRADICIONAL que duró hasta la
caída del Muro de Berlín. En esta etapa, la Seguridad Nacional del Ecuador se orientó hacia el
problema limítrofe con el Perú en seguridad externa y hacia la amenaza subversiva en
seguridad interna. La Doctrina de Seguridad Nacional fue desarrollada e impulsada por los
Estados Unidos durante la segunda mitad del Siglo XX en el marco de su Política de
Contención a la Unión Soviética, doctrina que fue impuesta a la mayoría de los países
latinoamericanos, a través de organismos e instrumentos como el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR), la Junta y el Colegio Interamericano de Defensa, la Central de
Inteligencia (CIA), la Escuela de las Américas, y la propia Organización de Estados
Americanos como la base jurídica.
Los Estados Unidos consideró que la finalidad de la Doctrina de Seguridad Nacional era el
combate a la amenaza comunista, la cual constituía la causa primordial de la inestabilidad
política y la principal amenaza a la seguridad de todos los países del Hemisferio. Por ello, los
EE.UU. desarrollaron varios mecanismos y estrategias para contrarrestar la subversión y la
insurgencia que se fraguaba en los países latinoamericanos, como programas de ayuda militar,
entrenamiento de líderes y tropas, ayuda a través de la Agencia norteamericana para el
Desarrollo USAID, Alianza para el Progreso, entre otros. El Ecuador estuvo inmerso en este
proceso latinoamericano mediante el diseño de su Doctrina de Seguridad Nacional,
materializada en la Ley de Seguridad Nacional, en la creación del Consejo de Seguridad
Nacional, la Dirección Nacional de Inteligencia y el Instituto de Altos Estudios Nacionales,
que fueron los instrumentos para la aplicación de la doctrina, especialmente durante los años
de dictaduras militares y la lucha anti-subversiva que se dio en el país. Durante la Guerra Fría
se consideraba que todos los individuos y grupos que se opongan a la consecución de los
Objetivos Nacionales Permanentes, que es la razón de ser de la doctrina, eran considerados
enemigos del Estado y sobre ellos se debía aplicar la estrategia contrainsurgente.
En la guerra antisubversiva se privilegiaron las labores de inteligencia, se creron, entonces,
estamentos similares a los norteamericanos; se militarizaron y policializaron los servicios de
inteligencia, legitimando 13 la persecución, el hostigamiento, la detención arbitraria, la tortura
111
y desaparición como métodos válidos de esta guerra anti-subversiva. Las consecuencias de
este proceso fueron violaciones de los Derechos Humanos, la desprofesionalización militar y
la politización de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en defensa de intereses de los
grupos de poder. No obstante, la Doctrina de Seguridad Nacional fue declinando al perder
importancia el TIAR, por el fracaso de los EE.UU en Vietnam, por las nuevas prioridades del
gobierno de Jimmy Carter hacia los Derechos Humanos y por el fin del conflicto Este – Oeste,
que dejan, definitivamente, a esta doctrina sin sustento. La actualidad marca una nueva etapa
democrática, que se determinó con el fin de la Guerra Fría, y con la solución del centenario
problema limítrofe con el Perú. Dentro de este contexto se evidencia un nuevo escenario
geoestratégico, donde se hace imperativo reconceptualizar y desmilitarizar la Seguridad del
Estado, mediante la transformación de la doctrina de seguridad y defensa, y reestructurando
los aparatos de seguridad que rigieron durante dicho período. El Gobierno de la Revolución
Ciudadana, entrega hoy a sus Mandantes el PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD
INTEGRAL 2011-2013, instrumento que establece las políticas sectoriales de seguridad
cimentadas en los nuevos paradigmas del siglo XXI, dando continuidad al proceso de cambio
reflejado en la Constitución de la República, el Plan Nacional para el Buen Vivir y la Ley de
Seguridad Pública y del Estado. La nueva forma de construir política pública en el Ecuador,
responde a las demandas de la ciudadanía y vincula principios fundamentales como:
democracia, integralidad, equidad, prevención, participación, sostenibilidad y transparencia.
El Estado ecuatoriano garantiza los derechos y promueve la inclusión con enfoque de género,
generacional e intercultural, orientado hacia la consecución del Buen Vivir. En este sentido,
son sujetos de protección tanto las personas como la naturaleza en todas sus manifestaciones,
ratificando la esencia pacífica del país y la renovación constante de su vínculo con la vida.
Así, se plantea un nuevo enfoque de seguridad centrado en el bienestar del ser humano, como
centro de sus políticas, estrategias y acciones. Esto obliga a definir nuevos retos en materia de
relaciones internacionales, justicia, seguridad ciudadana, sistemas de información e
inteligencia, prevención, respuesta y mitigación de riesgos y desastres de origen natural y
provocados por el ser humano.
11.21. PRESUPUESTOS.
La entrada inicial está marcada por el tema del presupuesto en materia de seguridad
112
ciudadana. Los presupuestos se definen de acuerdo con las relaciones de poder que finalmente
se expresan en las políticas públicas. Esto significa que su aprobación se consigue de acuerdo
con la correlación de fuerzas entre los diversos actores y en relación a las demandas sentidas
por la población. Pero también tiene que ver con el destino institucional de los recursos, de
acuerdo con las prioridades construidas socialmente (agenda política) y de acuerdo al marco
institucional existente (en transición); por eso, no es descabellado preguntarse si existe un
presupuesto particularizado de la seguridad ciudadana en estos momentos. En relación con
esta interrogante, es necesario señalar que, a diferencia del presupuesto de la seguridad
nacional que está a cargo del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas, en el caso de la
seguridad ciudadana no existe una o varias instituciones que, específicamente, impulsen esta
política. En este caso, lo que existe es una institucionalidad difusa donde varios órganos
estatales intervienen con políticas mixtas de seguridad pública y seguridad ciudadana. Una
situación como la descrita conduce a la existencia de un presupuesto de seguridad poco
transparente que dificulta el monitoreo y, también, la rendición de cuentas (transparencia).
Aún más: los presupuestos de la seguridad ciudadana son manejados con sigilo, dado que
prevalecen las políticas de seguridad pública donde persisten las visiones del enemigo externo
e interno. De allí devienen las dificultades que existen para el análisis presupuestario, tanto
por la poca transparencia que muestran las autoridades y las instituciones, la existencia de un
marco institucional difuso, así como también por la ausencia de una metodología explícita que
permita desentrañar las cifras. Es imprescindible caminar en esta triple dimensión hacia el
futuro. Hay que señalar que los presupuestos representan un tipo específico de orden
institucional con sus aparatos y políticas; y lo hacen en la medida en que la asignación del
gasto está destinada a organismos particulares. Aquí surge un primer problema: en América
Latina, el marco institucional de la seguridad ciudadana se encuentra en construcción y en
transición, lo cual se refleja en los presupuestos. Es una institucionalidad poco clara que se
manifiesta en los gastos parciales de sus tres componentes principales: la Policía que, en
muchos casos, no está especializada exclusivamente en seguridad ciudadana; la Justicia que
trata múltiples temas que no son solo penales; los municipios que velan por el urbanismo en su
conjunto, y el mundo de la seguridad privada que recibe, por ejemplo, subsidios, contratos y
exenciones. Pero también es difícil desentrañar cuánto de la inversión social está destinado –
directa o indirectamente– a la seguridad.
Una segunda característica del presupuesto tiene que ver con las prioridades que se asignan a
una problemática sobre otras y a una política sobre otras. En este caso, se observan dos
113
elementos importantes: por un lado, existe un significativo crecimiento de los presupuestos
destinados a la seguridad ciudadana, si se los compara con el monto del Producto Interno
Bruto (PIB) o con la totalidad de los presupuestos. Sin embargo: ¿la mayor asignación de
recursos asegura una disminución de la crimina lidad real? Claramente no, porque de su
análisis es posible identificar que el aumento de los presupuestos no ha ido de la mano con la
disminución de la criminalidad y la violencia. Es decir que con el presupuesto se puede medir
la eficiencia y la calidad del gasto. Y por otro, que la Policía y, en menor medida, la Justicia
son los ámbitos institucionales que crecen en mayor proporción dentro del gasto en seguridad
ciudadana. Es más, como señalan Vargas y García en este libro, el presupuesto refleja el
“enfoque y concepto de seguridad asumido por el Gobierno central, determinado por la
identificación de las amenazas y el modo idóneo para enfrentarlas y neutralizarlas”. Eso
significa, según los presupuestos, que la prioridad en términos de política pública ha estado
enfocada hacia el control y la represión, lo cual, si –nuevamente– se contrasta con las cifras de
criminalidad, la evaluación de esta política no es la mejor. Es decir que los presupuestos hacen
explícita la “política de seguridad” en la medida en que la asignación de los recursos da cuenta
de la forma en que los gobiernos definen cuáles son los temas prioritarios y muchas veces
cómo los destinan. En otras palabras, los presupuestos reflejan la prioridad temática, la
eficacia de la inversión y los modelos de política de seguridad ciudadana adoptados, entre
otros. El análisis del presupuesto a partir de diferentes ejes como cantidad y calidad del gasto
asignado, el destino institucional y la capacidad de ejecución, entre otros aspectos, permite
medir la eficacia y eficiencia de las políticas institucionales.
11.22. GOBIERNOS LOCALES Y SEGURIDAD CIUDADANA
A continuación se detallan 3 casos en las principales ciudades del país.
11.23. EL CASO DE QUITO.
Con la llegada de Paco Moncayo a la Alcaldía de Quito en el año 2000, inicia la
experiencia de Seguridad Ciudadana en el DMQ
Las primeras gestiones en esta competencia se realizaron a fines del 2002, cuando el
MDMQ firmó un Convenio de Cooperación Técnica con la OPS para facilitar el intercambio
114
de experiencias entre los Municipios de Quito y Bogotá.
En el segundo semestre del 2003 se realizó el taller de análisis de la situación de la
Seguridad Ciudadana en el DMQ con la presencia de funcionarios del MDMQ y de
diversas instituciones públicas, de donde nació el Pacto por la seguridad ciudadana.
Este pacto permitió la formación del Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana que está
compuesto por: MDMQ, Policía Nacional del Ecuador, Ministerio Público, DNRS, Corte
Superior de Justicia de Pichincha y organización ciudadana.
La administración de Quito es la más avanzada del país en esta competencia; con la
creación de la tasa de seguridad fue posible a su vez instaurar una estructura interna de
funcionamiento para la toma de decisiones y operativización de las intervenciones.
El MDMQ creó la Comisión, el Consejo, la Dirección, el Observatorio y la Corporación
Metropolitana de Seguridad Ciudadana (que administra la tasa).
Además creo la Policía Metropolitana, el servicio 911 y ha descentralizado su gestión
creando ocho jefaturas de Seguridad Ciudadana en cada administración zonal.
En lo que respecta a atención a la VIF, VG y MI el MDMQ ha creado la Red Distrital UPA
VIF-G-MI, la cual está conformada por ocho redes a nivel de cada Administración Zonal, que
agrupan un sin número de instituciones y organizaciones públicas y privadas dedicadas a
combatir este grave problema social.
De igual manera ha creado cinco Centros de Equidad y Justicia en cinco Administraciones
Zonales de la ciudad (La Delicia, Quitumbe, Los Chillos, Calderón y Tumbado) que
ofrecen atención integral en VG y VIF
En relación a este último aspecto, el Municipio de Quito ha realizado una destacada
gestión que vale la pena resaltar, pues es la única alcaldía del país que ha considerado el tema
de VIF, VG y MI como parte de la Seguridad Ciudadana.
Asimismo, cabe resaltar que desde el año 2003 el MDMQ ha venido trabajando en alianza con
el Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO sede Ecuador, desarrollado
permanentemente una serie de actividades académicas (boletines, revistas, libros, comités,
foros, diplomados) que han permitido debatir sobre aciertos y desafíos en el manejo de
esta competencia, logrando a lo largo de estos cinco años posicionar el tema en la agenda
local.
115
Sin embargo, los proyectos de más alta inversión del MDMQ están destinados a fortalecer a la
policía.
Los recursos dedicados a otros aspectos como la capacitación y la educación son todavía
mínimos.
11.24. EL CASO DE GUAYAQUIL
Se podría decir que la Municipalidad de Guayaquil ha encontrado en el tema de la
seguridad ciudadana una manera de legitimarse políticamente a través de acciones que han
ido desde la declaración de estados de emergencia y militarización de la ciudad hasta medidas
con tendencia a la regeneración urbana.
Desde la posesión de Jaime Nebot, en los períodos 2000-2004 y 2005 – 2009, este
municipio ha desarrollado “acciones” en torno a la seguridad, más que una
institucionalización del tema en el gobierno local.
Estas acciones han estado enfocadas a erradicar el avance de la delincuencia en la ciudad a
través de dos programas específicos: Plan Más Seguridad y El Sistema Integrado de
Seguridad y Emergencia de Guayaquil (Operativo Ojo de Águila).
La coordinación de la Seguridad Ciudadana en este Municipio estuvo hasta inicios del 2006
a cargo de la Dirección de Aseo Urbano y Rural, sin embargo, desde marzo de ese año, pasó a
manos de la Corporación de Seguridad Ciudadana de Guayaquil, entidad que fue creada con el
fin de que exista un organismo que lidere el combate a la delincuencia en la ciudad.
Los grandes montos que esta entidad ha manejado han sido invertidos en fortalecer a la
Policía, y han provenido especialmente del Estado y no de una tasa de seguridad
ciudadana - como sucede en el caso de Quito y de Cuenca.
Por tal motivo, desde el año 2008, el actual Gobierno, finiquitó esta alianza con la Policía
Nacional, proporcionando directamente los fondos y las directrices para esta ciudad en
términos de seguridad.
En este sentido, se podría decir que la experiencia de Guayaquil en el tema de la Seguridad
Ciudadana ha estado centrada en acciones y no en la institucionalización de esta
competencia, pues esta ciudad carece de un consejo, una dirección, y de un sistema
entorno a los cuales se reflexione, se debata y se creen políticas.
116
Sin embargo, se podría afirmar que a partir de la existencia de la Corporación de
Seguridad Ciudadana, se han dado algunas iniciativas en Guayaquil con tendencia a
seguir el modelo de Quito, lo cual se evidencia a través de la creación de la misma
corporación, la implementación y fortalecimiento del observatorio del delito manejado
por ESPOL, y de la contratación de expertos internacionales para el asesoramiento en
políticas de seguridad ciudadana (como es el caso de Hugo Acero).
En este sentido, se puede decir que aunque de manera muy sutil, poco a poco se está
dando una mutación del tratamiento de la seguridad en esta ciudad.
11.25. EL CASO DE CUENCA
Cuenca inició su experiencia en SC con la administración del ex alcalde Fernando
Cordero durante el período 2000 - 2005, quien a petición de las cámaras de la producción y
organizaciones barriales de la ciudad creó – al igual que Quito - el Consejo de Seguridad
Ciudadana; la tasa de servicio de veeduría, supervigilancia y producción de información de
Seguridad Ciudadana; y además la Guardia Ciudadana de Cuenca que cumple las
funciones de Policía Municipal.
La gestión del Municipio de Cuenca en términos de Seguridad Ciudadana se la puede
catalogar como una experiencia intermedia en referencia a los casos de Quito y Guayaquil
anteriormente analizados.
Si bien sus alcaldes han dado pasos importantes para incorporar el enfoque de la
Seguridad Ciudadana, aún se están destinando la mayoría de los recursos en combatir
únicamente la delincuencia y en fortalecer a la policía como principales medidas.
11.26. POLÍTICAS ACTUALES A NIVEL NACIONAL
Todo lo descrito permite afirmar que en el Ecuador existe una especie de libre albedrío en
cuanto al manejo de la seguridad ciudadana debido principalmente a la falta de una ley de
seguridad ciudadana que regule a nivel nacional el tratamiento y el enfoque con que deben
ser abordados los problemas.
Los gobiernos locales han intervenido en este tema de manera aislada y bajo esfuerzos y
criterios individuales.
117
Sin embargo, aunque de manera improvisada y por presiones políticas, la creación de una
Subsecretaría de Seguridad Ciudadana en abril del 2006 constituye ya una política
importante desde el Estado en el manejo unificado de este tema.
11.27. PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA.
El actual gobierno ha lanzado por medio de esta Secretaría un ambicioso Plan de
Seguridad Ciudadana que maneja un presupuesto de $320 millones de dólares, los cuales serán
invertidos en fortalecer principalmente a la Policía Nacional a través de una unidad técnica que
ejecutará los distintos proyectos planificados.
Actualmente el Ministerio de Coordinación de la Seguridad Interna y Externa, está
elaborando una Ley de seguridad interna y externa que intenta regular el manejo de la
seguridad ciudadana considerando los aportes de esta noción.
11.28. CONCLUSIONES:
La firma de la Paz con el Perú constituyó un factor determinante en el manejo de la
seguridad interna.
Desde el 2000 se evidencian transformaciones a nivel institucional que no se concretan en
reformas integrales.
El crecimiento de los índices de violencia, el debilitamiento institucional, la demanda
ciudadana y la reforma a la Constitución de 1998 permitieron que los gobiernos locales de
las principales ciudades asuman competencias de SC en sus respectivas jurisdicciones.
Estos esfuerzos han sido aislados, ante la carencia de una Ley y un sistema de SC que
integre, guíe y regule las diferentes iniciativas e intervenciones bajo un mismo enfoque y
perspectiva.
Esto ha llevado a que existan tensiones entre el Gobierno Nacional y las municipalidades por
el manejo de esta problemática, al no estar claro el accionar de cada actor en este tema.
118
UNIDAD VI
12. DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS DE SEGURIDAD
12.1. LOS DOS EJES FUNDAMENTALES
No es posible elaborar estrategias eficientes en la prevención de los problemas de delito y
violencia, sin realizar un diagnóstico planificado completo e inclusivo de la situación a nivel
local.
En esta etapa inicial de la ejecución del programa, se debe partir por dos ejes: construir el
perfil de la población que reside o habita en el lugar y recabar los datos existentes sobre la
criminalidad. Es posible obtener esta información por varias vías:
Datos censales de población, diferenciados por sexo, edad, educación, esperanza de vida y
nivel educacional, entre otros.
Datos socioeconómicos existentes en el municipio y gobierno local. Registros policiales y
judiciales.
Encuestas de victimización a nivel local. Consulta/encuesta directa a la comunidad.
Entrevistas a informantes claves de la comunidad (funcionarios locales, líderes
comunitarios, comerciantes, personal médico y paramédico local, líderes religiosos,
maestros de escuela y otros)
El siguiente es un ejemplo de preguntas a la población sobre sus sentimientos de
inseguridad, presente en la encuesta de ILANUD, realizada en Sao Paulo, que buscaba
conocer las actitudes concretas de la población frente a la seguridad urbana, en el marco de la
evaluación del programa de Policía Comunitaria de la policía paulista37:
Se siente muy inseguro andando solo en el barrio al anochecer
Nunca sale a la calle solo después que anochece
Creencia en un alto riesgo de ser asaltado en la calle/barrio en los próximos 12
meses
Medidas de protección de sus residencias tomadas por la población a
119
Reja alta
Ventana/ puerta especial
Perro guardián
Vigía/ guardia particular
Trancas especiales
Esquema de vigilancia arreglado con vecino
Alarma
Seguro contra robo
Ningún mecanismo de protección.
12.2. LA OBSERVACION EN EL TERRENO
Como vemos, las preguntas se refieren a comportamientos concretos, pues preguntar a las
personas sólo si se sienten “seguros” o “inseguros” o si “sienten temor de ser asaltados alguna
vez” es demasiado vago y amplio. Esto, probablemente, no reflejará la situación real de un
vecindario, en la medida que todos podríamos responder afirmativamente a algunas de ellas,
lo que no necesariamente significa que nos percibamos en una situación de riesgo constante o
que hayamos considerado tomar medidas concretas o cambiar nuestro comportamiento a
ese respecto.
12.3. DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO: TALLERES Y PLAN DE ACCIÓN.
Cuando se dispone de la información básica sobre los problemas de seguridad de un área
determinada, es posible trabajar en el establecimiento de prioridades en conjunto con la
comunidad.
En este plano, las reuniones con la comunidad, en la forma de asambleas, mesas redondas o
talleres de discusión, ha probado ser la manera más efectiva de conocer las demandas de
seguridad de la población e interesarla e involucrarla en dicha tarea. No siempre es posible
realizar este trabajo, dado que puede haber comunidades muy renuentes a participar por
diferentes motivos 5, pero creemos que debe intentarse, al menos, en la mayoría de los
casos.
120
Si bien no existen reglas preestablecidas para determinar las prioridades de una comunidad,
hay ciertos criterios que pueden facilitar la toma de decisiones respecto de las decisiones a
seguir. Según Chinchilla y Rico, los campos a privilegiar pueden ser el problema más
extendido, la tasa de ocurrencia más alta, el riesgo más elevado, los costos más considerables,
la mayor eficiencia del sistema penal o las mejores posibilidades de entre ellos, puede estar el
temor a represalias de los delincuentes y/o la falta de confianza en la policía, el gobierno
municipal o el Estado en general. En municipios con altos niveles de intimidación por
parte de los delincuentes o una mala relación previa con Funcionarios locales o del poder
central, esta socialización de las medidas puede intentarse en etapas posteriores del Programa
- solución38. Otro criterio importante es la definición misma de problema: en el modelo de
resolución de problemas de la ciudad de Chicago, en la década de 1990, se definió problema
(dentro del contexto de la seguridad ciudadana) como: “un grupo de incidentes relacionados
o una situación en marcha que concierne a una porción significativa de quienes viven o
trabajan en un área determinada”. Es decir, no se trataba sólo de detectar delitos, sino de
detectar problemas de seguridad lo bastante persistentes y extendidos como para afectar a
una parte importante de una comunidad determinada.
A partir de ellos, deben tomarse las siguientes decisiones:
12.4. DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN:
El radio espacial y las porciones de la comunidad en las que intervendrá un programa,
dependen directamente de dos factores: el diagnóstico ya realizado y los recursos de
personal, financieros y de colaboración comunitaria disponibles. El rango puede ser muy
amplio: una ciudad, un municipio, un vecindario o un grupo de personas en un vecindario
específico.
12.5. FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA:
Establecido el problema, radio y nivel de intervención el programa, debe resolverse quiénes
serán, específicamente, los beneficiarios del programa y quiénes participarán en las alianzas
121
necesarias para la puesta en práctica del mismo. A menudo, esta frontera es difusa y debe
serlo, en la medida que se espera que la propia comunidad afectada participe en un
mejoramiento de su situación. Sin embargo, debe indicarse claramente quiénes son, a nivel
local, estos grupos. Por ejemplo, si el problema seleccionado es altos índices de violencia
doméstica en una comunidad deteriorada por la cesantía y por extendidos niveles de
alcoholismo en hombres adultos y jóvenes, los beneficiarios y las alianzas no serán las
mismas de un Programa sobre índices crecientes de robo con fuerza a residencias en un
suburbio de clase media.
12.6. DETERMINACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS MÁS PROMETEDORAS:
llas experiencias externas previas o la misma experiencia de la policía, los funcionarios u
organizaciones locales, en el mismo lugar de intervención, pueden ser esenciales en
determinar cuáles serán las estrategias más adecuadas para enfrentar un problema ya
identificado. En ello, hay criterios básicos para tomar una decisión, como el éxito que
determinada estrategia ha tenido en situaciones similares; los costos de su puesta en
marcha; la preparación del personal que asumirá las tareas; el tiempo necesario para
ejecutarlo; los obstáculos que enfrentaría con las personas/instituciones existentes; las
condiciones previas; y las consecuencias si no se alcanzan los objetivos cumplidos.
12.7. DEFINICIÓN DE METAS Y OBJETIVOS:
Es aconsejable poner objetivos concretos y realistas, que luego permitan la evaluación del
Programa. Por ejemplo, un Programa que se proponga ʻborrar la delincuencia de Xʼ o
ʻacabar con el vandalismo en Yʼ puede tener un inmediato éxito mediático, pero no tiene
sentido si no hay una propuesta específica que involucre la situación previa al Programa, los
recursos disponibles y, partir de allí, la meta posible a alcanzar.
12.8. CALENDARIZAR ACTIVIDADES:
Fijar fechas de inicio del programa, de evaluación y de análisis de resultados, es esencial
tanto para organizar los recursos y actividades como para proteger al programa de exigencias
122
en la obtención de resultados no compatibles con la realidad del trabajo comunitario, que no
suele entregar resultados inmediatos.
12.9. DIAGNÓSTICO SOBRE DATOS DE SEGURIDAD CIUDADANA PARA
BELICE, AMÉRICA CENTRAL.
Estado de situación
A pesar de su pequeño tamaño (apenas 300.000 habitantes) y ser un país con pocos centros
urbanos y de reducido tamaño (el mayor, Belize City, apenas alcanza los 78.00 habitantes)
Belice mantiene unos niveles de violencia y delincuencia bastante elevados.
Si se observa el comportamiento de los homicidios, este tipo delictivo viene experimentando
un constante crecimiento tras una significativa caída en 2003.
Desde ese año, la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes no para de crecer hasta
situarse en los 34 de 2007,cifra que lo coloca por encima de países como la República
Dominicana, aunque un tanto por debajo de los vecinos países del Triángulo Norte de
Centroamérica. 7
12.10. ELABORACIÓN DE PROGRAMAS Y/O PROYECTOS DE PREVENCIÓN
DEL DELITO Y LA VIOLENCIA.
Una vez diagnosticados los problemas de seguridad de una comunidad y priorizados
aquellos que revisten una mayor importancia, es el momento de elaborar los programasy/o
proyectos que resulten más adecuados para dar respuesta o solución a las problemáticas
identificadas.
Para poner en práctica un programa de prevención del delito a nivel local, es necesario, por
una parte, tener una visión clara e inclusiva de los problemas que se quiere intervenir y, por
otra, estimular el compromiso de la comunidad en la tarea. Para facilitar la
implementación de un programa, es importante que se cumplan algunas condiciones
esenciales:
123
La iniciativa debe contar con el liderazgo indudable del alcalde y con funcionarios
claramente identificados como aquellos encargados de movilizar, desarrollar y mantener el
trabajo conjunto con los sectores públicos, privados y comunitarios a nivel local.
Debe existir un compromiso político fuerte de parte de las autoridades municipales y sus
aliados, como asociaciones de comerciantes o empresarios locales, organizaciones
comunitarias, otros servicios públicos y los ciudadanos en general.
Se debe crear un comité o asociación que incluya a todos los participantes, usando las
estructuras previamente existentes en el municipio o reformándolas para que dicho grupo de
acción pueda existir.
La planificación de actividades debe hacerse a partir de la investigación y el diagnóstico
específicos realizados en la misma comunidad y debe ser lo más inclusiva posible,
incorporando la visión de grupos marginados, minorías étnicas, diferencias de género y de
edad entre los integrantes de una comunidad.
Ahora bien, ¿Qué es un programa de prevención del delito y la violencia?
Los programas de prevención del delito y la violencia son un conjunto de acción es
planificadas destinadas a enfrentar problemáticas sociales y/o situacionales, relacionadas
con la delincuencia y/o violencia, en un espacio físico determinado, con un presupuesto y
plazo definidos.
La planificación de un programa se realiza sobre la base de una secuencia definida o fases. La
duración e importancia de cada fase varían según los programas, pero, en términos
generales, siempre se producen las siguientes:
12.11. FASES DEL CICLO DE UN PROGRAMA.
12.12. . DISEÑO: consiste en la creación y formulación del programa, con sus respectivos
objetivos, actividades, tiempos, presupuestos, responsables, etc. Una vez diseñado éste, y
antes de su ejecución, es posible evaluar su pertinencia y factibilidad, para prevenir
posibles dificultades en su implementación.
124
12.13. EJECUCIÓN: consiste en la implementación propiamente tal del programa, su
puesta en marcha. En esta fase resulta pertinente realizar un monitoreo del avance
real del proyecto, para que se pueda adaptar a los cambios del contexto.
12.14. EVALUACIÓN: consiste en la apreciación sistemática y objetiva del programa en
ejecución o una vez terminado, que permita determinar su pertinencia, eficacia, eficiencia,
impacto y viabilidad. De acuerdo a la evaluación realizada, se toman las decisiones
acerca de continuar, modificar o concluir con el programa.
12.15. DISEÑO DE UN PROGRAMA.
Los programas se diseñan porque existe un problema, una situación actual insatisfactoria, que
requiere un cambio. Si existe una situación actual insatisfactoria, podemos decir que existe
también una situación futura deseada, que sería el resultado de una intervención diseñada
para mejorar algunos o todos los elementos de la situación actual. Esa intervención es un
proyecto o un programa, que se ejecuta en el corto y mediano plazo, para lograr en el
mediano y largo plazo la situación deseada.
Para diseñar una intervención, es preciso identificar y analizar con claridad las personas
involucradas y/o participantes (Análisis de Involucrados) y el problema sobre el que se
quiere intervenir (Análisis del Problema). Asimismo, es necesario determinar los posibles
objetivos y alternativas de solución (Análisis de Objetivos y de Alternativas).
Análisis de Involucrados y/o Participantes Este análisis tiene por objetivo identificar
claramente qué personas, grupos y organizaciones están directa o indirectamente
involucrados en el problema específico que queremos resolver, para considerar sus
necesidades, intereses y limitaciones.
Se trata de identificar cuál es la percepción que ellos tienen acerca de las causas y efectos del
problema y quiénes apoyarían o se opondrían a la implementación de una determinada
estrategia para superar el problema.
A continuación, se presenta una situación sobre la que se realizará un Análisis de
Involucrados.
125
“Los jóvenes de Villa Los Castaños”
Villa Los Castaños es un sector muy deteriorado, ubicado en la periferia del sector sur de la
Capital. Conviven en él una población de origen rural y una importante cantidad de
personas que fueron trasladadas desde otras zonas urbanas, como resultado de políticas
habitacionales. Su población juvenil es muy elevada, siendo aproximadamente un 30% de sus
habitantes jóvenes entre 16 y 25 años.
Los últimos años se ha observado un aumento sostenido de la delincuencia juvenil, lo cual
ha generado un gran descontento social al interior de la Villa. Esto ha traído como
consecuencia un aumento de la presencia policial en el sector y un importante número de
muertos y heridos, principalmente jóvenes, pero también de personas adultas, que son
víctimas de conductas antisociales protagonizadas por algunos grupos o pandillas juveniles.
Indagando en las causas que podrían estar generando este problema, se ha constatado que
los jóvenes prácticamente no están integrados en la vida comunitaria, no existen canales
para la participación juvenil y las organizaciones juveniles locales son muy
débiles y deben luchar contra una serie de prejuicios sociales, que dificultan aún más su
integración.
Por otra parte, la mayoría de los jóvenes no cuentan con ingresos o son éstos muy
escasos. Los empresarios instalados en la zona no contratan a los jóvenes, argumentando su
falta de formación y experiencia. Efectivamente, la gran mayoría de jóvenes evidencia una
deficiente capacitación laboral y sus niveles de información sobre el mercado laboral y
sobre sus posibilidades de contratación, son mínimos. La escasa capacitación se debe a la
ausencia de formación laboral específica, pero también a los bajísimos niveles de
escolaridad que tienen muchos de estos jóvenes.
Aparte de esto, se ha verificado que los jóvenes de la Villa evidencian una serie de hábitos de
vida muy poco saludables, caracterizándose por el consumo abusivo de drogas y alcohol,
y una vida sexual riesgosa. Los jóvenes manifiestan gran desconocimiento y apatía acerca
de las implicaciones que esos comportamientos tienen para su salud. Esto, ciertamente, se
agrava por el precario acceso a servicios de salud que tienen los jóvenes.
Finalmente, la Villa no posee equipamiento deportivo ni recreativo que promueva otro tipo
de conductas en los jóvenes.
Al analizar la situación descrita, se pueden identificar tres tipos de involucrados: Los
126
Beneficiarios Directos: Jóvenes de Villa Los Castaños.
Los Beneficiarios Indirectos: Familiares de los jóvenes beneficiarios, Organizaciones
juveniles locales y Empresas del sector.
Los Potenciales Perjudicados/Oponentes: Traficantes de drogas y Vendedores de alcohol.
Al analizar las percepciones, intereses y motivaciones de los involucrados, podríamos
concluir que, con las motivaciones adecuadas, los jóvenes, sus familiares y las
organizaciones juveniles, podrían apoyar la implementación de una determinada estrategia
para superar un problema. Las empresas tenderían a mantenerse al margen y los traficantes
se opondrían directamente.
12.16. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS
El Análisis de Problemas se realiza para identificar las dificultades principales en torno al
problema central y las relaciones causa-efecto entre ellos, lo cual se traduce en un
diagrama denominado árbol de problemas. Generalmente, los problemas se hacen evidentes
por ser expresiones o manifestaciones externas que afectan a la comunidad. Un problema se
refiere a una situación que denota inconveniencia, insatisfacción o un hecho negativo. Se
puede reflejar en la carencia de algo bueno o en la existencia de algo malo.
Existen diversas formas de identificar problemas, siendo el más usado el método
participativo de “lluvia de ideas”, que permite arribar a un listado simple de las principales
dificultades que aquejan a la población objetivo. En este primer paso, se deberá llegar a
determinar el problema central, que debiera corresponder al que presenta la mayor
magnitud y gravedad, considerando, también, la percepción que tienen los propios
beneficiarios potenciales del proyecto.
Posteriormente, se deberán identificar otras complicaciones que son causa directa del
problema principal (el cual ahora se convierte en efecto de esas causas) y así,
sucesivamente, con la identificación de otros problemas que sean causas de los anteriores, hasta
llegar a las causas que son raíces.
127
Ejemplo: A partir de la situación descrita con anterioridad, se elaboró el siguiente árbol de
problemas.
128
Relacionar los problemas con sus posibles causas ayudará a elegir los proyectos de
prevención. Para identificar las soluciones, es muy importante y útil considerar la relación que
existe entre los diferentes delitos y actos de violencia y los posibles factores que los explican.
En la siguiente tabla, se ejemplifican estas relaciones para dos tipos de problemas y se
identifican algunas iniciativas que han demostrado ser exitosas en la experiencia
internacional.
PROBLEMA
POSIBLES
FACTORES DE
RIESGO
PROYECTOS DE
PREVENCIÓN
Consumo de drogas y
alcohol.Programas de
Falta de instancias
para
rehabilitación del
consumo problemático
de drogas y/o alcohol.
El uso adecuado del
tiempo libre.
Falta de oportunidades
educacionales y/o
laborales para jóvenes.
Malas relaciones
familiares.
Escuelas de deporte u
otras instancias de uso
positivo del tiempo
libre.
Creación de
oportunidades
educativas y laborales
para jóvenes
infractores.
Programas de
asistencia
multidisciplinaria para
jóvenes en
vulnerabilidad.
Falta de vigilancia
policial.
Implementación de
estrategias y tácticas
situacionales
comunitarias que
mejoren la vigilancia de
los espacios.
Espacios físicos
deteriorados y
abandonados.
Recuperación física y
social de los espacios
públicos.
Iluminación y
visibilidad deficiente.
Mejoramiento de los
accesos a través del
diseño urbano seguro.
Venta de droga y/o
alcohol.
Delincuencia y/o
violencia juvenil
Delitos en el
espacio público
(robos, hurtos,
lesiones,
microtráfico,
etc.).
129
12.17. ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS
El propósito de este análisis es identificar las posibles soluciones al problema, las cuales
podrían ser expresadas como manifestaciones contrarias del mismo. Para esto, se realiza
una conversión del árbol de problemas en un árbol de objetivos. De este modo, los estados
negativos que muestra el “árbol de problemas” se convierten en estados positivos que,
hipotéticamente, se alcanzarán a la conclusión del proyecto. Es la imagen, por cierto
simplificada, de la situación “con” proyecto, en tanto que el árbol de problemas
representa, en forma también simplificada, la situación “sin” proyecto.
En la parte superior del árbol de objetivos, las “ramas del árbol”, se encontrarán los
posibles objetivos del proyecto.
Ejemplo: A partir de la situación descrita con anterioridad, se propone el siguiente árbol
de objetivos.
130
12.18. ANÁLISIS DE LAS ALTERNATIVAS.
El análisis de alternativas consiste en identificar opciones de estrategias a partir del árbol
de objetivos, que, si son ejecutadas, podrían promover el cambio de la situación actual a la
situación deseada.
Las alternativas son las diferentes formas de solucionar un problema o, lo que es igual,
distintos medios para alcanzar un objetivo. En consecuencia, el análisis de alternativas
consiste en la evaluación de ellas en función de ciertos parámetros o factores relevantes, lo
cual permitirá seleccionar la alternativa más conveniente.
Entre estos factores están: el costo, el tiempo que requieren, el riesgo, la concentración
sobre grupos prioritarios, la probabilidad de alcanzar el objetivo, la viabilidad
institucional, la capacidad de aprovechar los recursos locales, entre otros.
Un buen proyecto es aquel cuya alternativa satisface tres requerimientos fundamentales:
Es la alternativa óptima, desde el punto de vista técnico.
Es la alternativa de mínimo costo, desde el punto de vista económico.
Es una alternativa pertinente, desde el punto de vista institucional, a la luz de la misión y
objetivos del ejecutor.
Ahora bien, una vez que se ha identificado la mejor opción de solución para el problema, a
partir del análisis de involucrados, problemas, objetivos y alternativas, es el momento de
formular el proyecto propiamente tal. Recuerde que un proyecto bien formulado es una
iniciativa que tiene mayores posibilidades de ser exitosa y, a su vez, es un proyecto que
podrá ser evaluado con mayor facilidad.
12.19. ESTRUCTURA DE UNA PLANIFICACIÓN O PROYECTO DE
PREVENCIÓN.
En términos generales, la formulación de un proyecto sigue una estructura que responde a
las siguientes interrogantes:
131
12.20. FORMULACIÓN DE OBJETIVOS.
Dentro de la formulación de un proyecto, el establecimiento de objetivos constituye una
de las tareas más complejas y de mayor importancia, ya que constituyen el sentido del
proyecto y orientan cada una de sus actividades.
Los objetivos deben explicar por qué se está realizando el programa o proyecto y qué
desea lograr al hacerlo. Sólo si al principio del proyecto establece claramente lo que desea
lograr, éste se podrá evaluar en una etapa posterior.
Los proyectos deben considerar en su formulación objetivos generales y específicos.
El objetivo general se define como "un deseo a lograr", es la descripción objetiva y
concisa de qué se pretende alcanzar con la intervención que se está planeando o
ejecutando. El objetivo general debe ser uno solo. Dos objetivos generales son dos
proyectos.
¿Qué vamos a hacer? Nombre del Proyecto: lo que se quiere
hacer.
¿Por qué lo vamos a hacer? Fundamentación del Proyecto:
corresponde al diagnóstico y al por qué
elegimos ese problema para solucionar.
Objetivos del proyecto: qué pretende
lograr este proyecto.
Focalización territorial: dónde se realizará
el proyecto.
¿Para qué lo vamos a hacer?
¿Dónde lo vamos a hacer?
¿Cómo lo vamos a hacer? Metodología y Actividades que se
realizarán para concretar el proyecto.
Beneficiarios del proyecto. ¿A quiénes estará dirigido?
¿Quiénes lo vamos a hacer? Los responsables de las diferentes
actividades.
El tiempo que implicará la ejecución del
proyecto.
¿Cuándo lo vamos a hacer?
¿Qué necesitamos para hacer el Recursos (financieros, materiales,
humanos) y la cantidad necesaria.
Presupuesto: precios de los recursos,
según cantidad y tiempo que se utilizarán.
proyecto?
¿Cuánto será el costo del proyecto?
132
Ejemplos de objetivos generales en el ámbito de la prevención del delito y la violencia
serían:
Reducir el temor a la delincuencia
Mejorar la seguridad de la comunidad
Reducir la incidencia de la violencia
Reducir los delitos en contra de la propiedad
Reducir el efecto de la delincuencia en los grupos vulnerables
Los objetivos específicos están relacionados con el objetivo general, pero se definen en
términos más operacionales. Son la especificación de las partes del objetivo general. La
suma de los objetivos específicos logra el objetivo general. Se elaboran desagregando los
elementos o dimensiones del problema presente en el objetivo general y, al mismo tiempo,
limitando y precisando lo que se desea realizar. Los objetivos específicos se pueden
comprender y definir con mayor claridad si se pregunta ¿qué medidas se deben tomar
para lograr el objetivo general?
Ejemplos de objetivos específicos en el ámbito de la prevención del delito y la violencia
serían:
Reducir el robo a viviendas de un área específica en un 20% en una fecha
establecida.
Poner en operaciones el control comunitario en un área específica en una fecha
establecida.
Una buena guía de cómo elaborar objetivos en el área de los programas de prevención del
delito y la violencia, es la presentada por la guía Passport to Evaluation, del Homme
Office Reduction Collage del Reino Unido. Allí, se recomienda que los objetivos, sean
"SMART" (Inteligentes), según su sigla en inglés, es decir, que cumplan con cuatro
criterios básicos:
Específicos (Specific): todos los objetivos deben tener resultados específicos.
Mensurables (Measurable): el resultado de un objetivo deber ser algo que se pueda
medir.
133
Realizables (Achievable): el objetivo describe algo que realmente puede ser hecho.
Calendarizados (Timebound): se debe presentar un plazo de tiempo claro para la
realización del objetivo.
Ejemplo de un objetivo bien formulado:
"La realización del proyecto busca reducir en un 20%, en un plazo de seis meses, el
número de desórdenes violentos en la ciudad de Allertown"9.
Como vemos en el recuadro previo, la formulación del objetivo cumple los requisitos
antes mencionados: se trata de una acción específica (reducir un tipo de comportamiento
en particular), es mensurable (se fija un porcentaje de reducción determinado), es
realizable (en la medida que apunta a un blanco muy claro y preciso) y tiene un plazo de
realización preciso en el tiempo (seis meses).
12.21. FORMULACIÓN DE ACTIVIDADES Y PRESUPUESTO.
Una vez respondido el “¿para qué?” del proyecto, a través de la formulación de los
objetivos generales y específicos, debemos responder al “¿cómo lo vamos a hacer?”.
Para ello, se deberá decidir qué iniciativas o actividades lograrán de mejor manera cada
producto final. Estas iniciativas se deben documentar en un plan de actividades. Este
plandebe indicar las actividades en orden cronológico, estimando el tiempo necesario para
cada una, los recursos requeridos para realizarla y a quién le corresponde la
responsabilidad de llevarla a cabo.
La planificación de las actividades incluye la colaboración y coordinación de distintos
actores institucionales y sociales. Por ello, debe existir un trabajo previo, liderado por el
municipio y sus autoridades y funcionarios, contactando a las personas que puedan
interesarse en participar, evaluando los recursos disponibles y las capacidades de los
involucrados.
¿Quiénes lo van a realizar?
Al asignar responsabilidades, es importante evaluar la capacidad que tiene cada persona
para realizar la tarea que le corresponde, en términos de conocimientos y destrezas. Si
134
éstos faltan, necesitará entregar capacitación y apoyo, para asegurarse de que esta
iniciativa se realice según lo planificado. Es importante que quede claro quién es el
encargado de cada actividad, para lo cual es necesario identificar claramente lo que hará
cada persona.
¿Cuándo lo vamos a hacer?
Es imprescindible que se asigne un tiempo para cada iniciativa. Algunas se realizarán en
forma simultánea, mientras otras dependerán de que hayan finalizado algunas para poder
empezar. Luego, se puede calcular el tiempo que tardará todo el Plan en alcanzar los
objetivos establecidos. Este plazo se debe monitorear constantemente y se debe
flexibilizar para considerar cualquier imprevisto que pueda surgir durante el curso de la
ejecución. El tiempo tiene consecuencias para los costos del proyecto. Por ello, la
programación es considerada como una herramienta de planificación, de cálculo de costos
del plan y de seguimiento.
¿Qué necesitamos para hacer el proyecto y cuánto costará?
Esta pregunta hace referencia a los recursos o insumos necesarios para llevar a cabo la
iniciativa. Durante el proceso de identificación de las actividades y su vinculación con los
recursos disponibles, se pueden observar las necesidades existentes en términos de
recursos humanos, materiales y financieros imprescindibles para llevar a cabo las
actividades establecidas, de modo tal que la identificación de estas necesidades clarifique
cual será el costo del proyecto o presupuesto.
12.22. COORDINACIÓN INTERNA E INTERINSTITUCIONAL.
Finalmente, un aspecto crucial para la implementación de un programa, dice relación con la
coordinación interna e interinstitucional.
La coordinación interna está referida a la capacidad de involucrar activamente en el
proyecto a todos aquellos actores municipales que tienen relación directa o indirecta con
135
éste. Se trata de aunar, en torno a los fines del mismo, funciones y tareas que ya se realizan
en el municipio y comprometer la realización de nuevas funciones y tareas que surgen
con el proyecto.
Por ello, para lograr una adecuada coordinación a nivel interno del municipio, será
relevante realizar las siguientes acciones:
Coordinación Interna.
Difundir entre el personal municipal la iniciativa que se desea poner en marcha,
involucrándolos en las actividades desde el comienzo.
Consensuar y unificar criterios sobre la forma en que se desea llevar a cabo lo planeado.
Encauzar los esfuerzos del personal municipal hacia un mismo fin.
Resaltar la importancia que tiene para el alcance de objetivos la labor de cada uno de los
involucrados.
Facilitar la aceptación de lo que se tiene que hacer y la forma en que se hará. Vencer la
resistencia al cambio, si la hubiera.
Crear conciencia de la responsabilidad compartida que implica el desarrollo de una
estrategia en seguridad ciudadana.
Hacer partícipes a todos los involucrados de los resultados obtenidos.
Por otra parte, igualmente relevante será coordinar las actividades del proyecto con las
iniciativas que realizan otras instituciones a nivel territorial. Las instituciones vinculadas
directa o indirectamente a la tarea de prevención del delito y la violencia suelen realizar
acciones similares y con la misma población objetivo.
Por ello, la coordinación resulta fundamental, de modo tal de no replicar acciones, sino
que potenciar los objetivos y logros de cada institución. Por otra parte, la coordinación
permite lograr coherencia en la relación con los potenciales beneficiarios.
Para lograr una adecuada coordinación interinstitucional es importante tener en cuenta lo
siguiente:
136
Coordinación Interinstitucional.
La coordinación interinstitucional debe comenzar desde la fase de diagnóstico,
solicitándole a las instituciones, particularmente las que desarrollan su labor hace más
tiempo, información acerca de la problemática que se quiere intervenir.
Solicitar apoyo para el diseño del proyecto, a través, por ejemplo, de la instalación de una
comisión de trabajo.
Difundir entre las instituciones la iniciativa que se desea implementar. Realizar hitos,
como inauguraciones, en las cuales se les invita a participar.
Definir espacios de interrelación y formalizar acuerdos o compromisos de trabajo.
Crear conciencia de la responsabilidad compartida que implica el desarrollo de una
estrategia en seguridad ciudadana.
Involucrarlos en el seguimiento y monitoreo de la iniciativa.
Hacer partícipes a todos los involucrados de los resultados obtenidos.
Para tener en cuenta…
En los programas de prevención a nivel local, es muy importante evaluar los recursos y el
personal disponible, antes de ofrecer o publicitar los programas hacia la comunidad. Un
programa que ofrece actividades o impactos que luego no puede cumplir, decepciona a
la comunidad, puede deslegitimar a sus ejecutores y disminuye el interés en las
actividades preventivas del delito y la violencia. Mucho mejor que prometer
solucionarlo "todo", es ofrecer soluciones concretas a problemas puntuales.
12.23. EVALUACIÓN DE PROYECTOS
En gestión de proyectos, la evaluación de proyectos es un proceso por el cual se determina
el establecimiento de cambios generados por un proyecto a partir de la comparación entre el
estado actual y el estado previsto en su planificación.1 Es decir, se intenta conocer qué tanto
un proyecto ha logrado cumplir sus objetivos o bien qué tanta capacidad poseería para
cumplirlos.
En una evaluación de proyectos siempre se produce información para la toma de decisiones,
137
por lo cual también se le puede considerar como una actividad orientada a mejorar la
eficacia de los proyectos en relación con sus fines, además de promover mayor eficiencia en
la asignación de recursos. En este sentido, cabe precisar que la evaluación no es un fin en sí
misma, más bien es un medio para optimizar la gestión de los proyectos.
12.24. ¿PARA QUÉ SIRVE EVALUAR?
La razón principal para evaluar un proyecto, es para mejorarlo ya sea en su
desarrollo actual, ya sea en futuras ediciones: reorientación de los objetivos, cambios en
contenidos, estrategias o actividades, mayor dotación de medios, modificación en el
modelo de gestión y de planificación, cambio de público destinatario, etc.
También puede servir para justificar la necesidad o idoneidad de un nuevo impulso
que continúe o complemente las propuestas del proyecto existente.
Suele ser menos frecuente, pero ¿por qué no?, los resultados de la evaluación
pueden servir para acordar la extinción del proyecto si se detecta que no hay motivo alguno
para su continuidad. Por ejemplo, porque ya se han logrado los objetivos propuestos.
Finalmente, la evaluación sirve para tomar decisiones institucionales de orden
interno: una remodelación del equipo, un reconocimiento profesional, un ascenso, un
premio, un incremento de medios, pero también un castigo, una destitución, un despido,
una disminución de medios, etc.
Fuera de esta lógica, se puede evaluar un proyecto simplemente como un acto
rutinario de mecánica administrativa (se evalúa y se archiva el documento) pero que no
repercutirá en nada.8
12.25. TIPOS DE EVALUACIONES
Según el nivel de gestión
La evaluación de proyectos la podemos clasificar de la siguiente manera:
Política-Estratégica: La parte política verá la parte social y política, su consistencia para
trascender en el tiempo y que sea en cierta forma equitativo.
138
Administrativa: En el caso administrativo, el fin siempre es la mayor
racionalización de todos los recursos, el logro de sus planes, objetivos, metas, actividades,
programas; expresión de la eficiencia y eficacia en su mayor expresión.
Técnica: Lo técnico es una mezcla de lo anterior y lo propio, ya que incide hoy en
día al mejor logro de los dos puntos anteriores, por el avance en los descubrimientos, su
rapidez, medición y precisión. Ya dependerá de cada ciencia que enfoque científico y
técnico aplicarán.
Según la naturaleza de la evaluación
La evaluación de proyectos puede ser vista de dos ópticas diferentes:
Evaluación privada: Que incluye a la "evaluación económica" que asume que el
proyecto está totalmente financiado con capital propio, por lo que no hay que pedir crédito,
y por otro lado la evaluación financiera, que incluye financiamiento externo.
Evaluación social: En la evaluación social, tanto los beneficios como los costos se
valoran a precios sombra de eficiencia. Aquí interesa los bienes y servicios reales utilizados
y producidos por el proyecto.
Según el momento en que se realiza
139
La evaluación en el ciclo de proyectos.
Los distintos tipos de evaluación varían según el momento en que se realicen. Los tipos de
evaluación son: ex-ante, de proceso, ex-post y de impacto.
Evaluación supervisada: Se efectúa antes de la aprobación del proyecto y busca
conocer su pertinencia, viabilidad y eficacia potencial. Este tipo de evaluación consiste en
seleccionar de entre varias alternativas técnicamente factibles a la que produce el mayor
impacto al mínimo costo.Este tipo de evaluación supone la incorporación de ajustes
necesarios en el diseño del proyecto, lo cual podría generar incluso el cambio del grupo
beneficiario, su jerarquía de objetivos y el presupuesto.
Evaluación de proceso, operativa, de medio término o contínua: Se hace
mientras el proyecto se va desarrollando y guarda estrecha relación con el monitoreo del
proyecto. Permite conocer en qué medida se viene logrando el logro de los objetivos
(Resultados en caso de marco lógico); en relación con esto, una evaluación de este tipo debe
buscar aportar al perfeccionamiento del modelo de intervención empleado y a identificar
lecciones aprendidas. Las fuentes financieras suelen requerir la realización de este tipo de
evaluación para ejecutar los desembolsos periódicos.
Evaluación ex-post, de resultados o de fin de proyecto: Se realiza cuando
culmina el proyecto. Se enfoca en indagar el nivel de cumplimiento de los objetivos
(Propósito y Resultados en caso de marco lógico) asimismo busca demostrar que los
cambios producidos son consecuencia de las actividades del proyecto (exclusivamente o en
interacción con otras fuentes); para esto suele recurrir a un diseño experimental. No solo
indaga por cambios positivos, también analiza efectos negativos e inesperados.
Evaluación de impacto: Es la que indaga por los cambios permamentes y las
mejoras de la calidad de vida producidos por el proyecto, es decir, se enfoca en conocer la
sostenibilidad de los cambios alcanzados y los efectos imprevistos (positivos o negativos).
140
En caso de diseño con marco lógico, se enfoca en la evaluación del Fin de la jerarquía de
objetivos. Esta evaluación necesariamente debe ser realizada luego de un tiempo de
culminado el proyecto y no inmediatamente éste concluya; el tiempo recomendado para
efectuar la evaluación de impacto es de 5 años.
Cabe considerar que las evaluaciones ex-ante y de proceso son consideradas como
evaluaciones formativas debido a que se producen mientras se da la preparación y/o
ejecución del proyecto y sus conclusiones sirven para optimizar la ejecución del mismo; en
tanto que las evaluaciones de resultados y de impacto vienen a ser evaluaciones
sumativas que ocurren al culminar el proyecto e incluso un tiempo después de haber
culminado, ocurriendo que sus conclusiones servirán para ser transferidas a otras
experiencias pero ya no podrán tener una aplicación directa en el proyecto que ha
concluido.
Las evaluaciones de resultados y de impacto requieren asumir un diseño específico de
investigación, como se verá más adelante.9
12.26. DISEÑO DE EVALUACIÓN
En general, cualquier forma de evaluación de proyectos se basa en los conceptos y
procedimientos de la metodología de la investigación científica, sin embargo cabe precisar
que cuando se efectúa una evaluación de proyectos de tipo de resultado o de impacto es
necesario asumir un diseño específico de investigación. Alguno de estos diseños son los
siguientes:
Evaluación sólo después
Es un diseño simple que carece de línea de base. Su principal defecto es tener poca
capacidad para explicar los efectos alcanzados por un proyecto.
Evaluación simple antes y después
141
Este diseño permite comparar la situación incial de la población objetivo contra la
situación final, es decir luego de realizado el proyecto. La relación causa-efecto entre el
proyecto y sus resultados es más clara pero aún no es precisa ya que pueden haber
intervenido causas externas no controladas.
Diseño cuasiexperimental
Este diseño permite realizar una evaluación antes y después de la intervención del
proyecto, comparando los hallazgos además con un grupo control para los resultados
"después" de la intervención. La precisión de este diseño es mucho mayor que el de los
anteriores y por su viabilidad técnica es el más recomendado.
Diseño experimental clásico
Este diseño permite también efectuar una comparación antes y después del proyecto, pero
además también permite efectuar una comparación antes y después en grupos de similares
características que no hayan estado influenciados por una intervención similar a la del
proyecto. Su capacidad de explicación es bastante alta, pero sus costos y dificultad técnica
también se incrementan.
Diseño experimental complejo
Es un diseño muy complicado, además de tener un altísimo costo, por lo que su aplicación
merece una fundamentación muy amplia. Con este tipo de estudios se busca determinar la
influencia de cada componente del proyecto, e incluso de la combinación de diversos
componentes en un proyecto.
12.27. EVALUAR EN BASE A RECURSOS Y OBJETIVOS.
Tomando en consideración estos dos términos para realizar la evaluación debemos en
primer término tener claros los siguientes aspectos:
¿Qué es un objetivo?
Se refiere a la meta o nivel que se debe alcanzar en un periodo de tiempo determinado.
142
Ahora la evaluación por objetivos nos dice:
Busca evaluar el desarrollo de habilidades, herramientas mentales y métodos de aplicación.
Al conjunto de estos tres elementos (destrezas, contenidos y métodos) es a lo que se llama
competencias. Un buen ejemplo es la prueba internacional Pisa en que cada pregunta
apunta a la evaluación de destrezas, contenidos y habilidades.
Ahora, es importante e imprescindible que se tome en cuenta los recursos que serán
implementados dentro de la evaluación, es decir, con que se cuenta y pueden ser:
RECURSOS TANGIBLES
Son los recursos más fáciles de identificar, porque se pueden ver, se pueden tocar, se
pueden valorar. Podemos distinguir dos tipos:
- Financieros
- Físicos
RECURSOS INTANGIBLES
Son muy importantes a tal punto que los recursos intangibles se colocarían más arriba que
de los tangibles.
Estos recursos no es fácil de valorarlo aproximadamente siquiera. Vemos cada uno de ellos
con un ejemplo, pueden ser:
Reputación.- Está relacionado con la relación de confianza.
Tecnología.- Es un recurso realmente valioso. Se relaciona con la innovación.
Cultura.- La actitud social de la comunidad del sector.
RECURSOS HUMANOS
Se relacionan con todo aquello que ofrecen las personas en las que realizan su actividad
laboral. Es muy complicado dirigir un equipo de personas debido a la heterogeneidad de
todas ellas. Son difíciles de valorar porque, como ocurre con los recursos intangibles, no
143
aparecen en los estados contables, y es que una persona está contratada, pero no es de su
propiedad.
Las personas deben poseer conocimientos y destrezas, que deben poner en juego, bien de
forma individual o bien desde el trabajo en equipo.
Tres aspectos muy importantes considerados a evaluar en las personas:
Conocimiento.
Comunicación.
Motivación.
12.28. ELABORACIÓN DE INDICADORES
Una vez definido lo que desea lograr a través del programa, debe decidir cómo medirá o
juzgará el efecto producido. En efecto, la tarea de evaluar radica en tener una opinión o
juicio fundado sobre la intervención desarrollada.
Para ello, se requiere establecer criterios de análisis que sirvan de referente para
distinguir, calificar, juzgar, estimar y, en definitiva, valorar lo observado. Los criterios de
análisis son variados pero, en general, los más utilizados son la pertinencia, relevancia,
coherencia, efectividad y eficiencia. Estos criterios pueden ser observables y medibles a
través de la generación de indicadores.
La ventaja que ofrece trabajar con indicadores es que permiten la comparación.
La formulación de indicadores está presente en todo tipo de evaluación, ya que permiten
saber cómo marcha el proyecto y si se han alcanzado los productos, objetivos y resultados
comprometidos.
12.29. CONCEPTO DE INDICADORES
Un indicador es la expresión cuantitativa utilizada para medir el logro de un objetivo.
Como su nombre lo dice, es una unidad de medida que indica el impacto en la realidad
144
de una actividad o actividades específicas. Algunos indicadores en seguridad ciudadana
son la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes, la tasa anual de victimización, el
índice mensual de denuncias de delitos, entre otros.
Los indicadores deben ser aceptados colectivamente por los involucrados como
adecuados para medir los logros del proyecto. Es decir, si la variable sobre la cual se
quiere intervenir es la seguridad ciudadana, habrá que definir colectivamente qué
indicadores se utilizarán para apreciar los cambios -positivos o negativos- en el
comportamiento de dicha variable. Este elemento es muy importante, ya que las
limitaciones que tengan los indicadores serán también las limitaciones de las conclusiones a
las cuales se arribe como fruto de la evaluación.
Por ejemplo, un indicador ampliamente usado para medir la seguridad ciudadana en los
países, es la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. Esto significa que la variable
seguridad ha sido definida operacionalmente por la ausencia o presencia de homicidios: a
mayor número de homicidios, mayor inseguridad y viceversa. La seguridad, por tanto, se
convierte en una variable cuando se establece una definición operacional que permite
cuantificarla39.
El indicador “tasa de homicidio” indica acerca de la seguridad o del riesgo existente en
determinada ciudad. Sin embargo, no es el único indicador que puede dar cuenta de la
seguridad, ya que ésta es una variable de múltiples dimensiones, por lo que podría tener
múltiples indicadores.
12.30. ATRIBUTOS QUE DEBEN TENER LOS INDICADORES
Los indicadores deben poseer tres atributos críticos, un indicador debe ser:
Práctico: debe medir lo que es importante, de modo tal que se utilicen el número
mínimo de indicadores necesarios para medir cada objetivo.
Independiente: no puede haber relación de causa-efecto entre el indicador y el objetivo
correspondiente. Un indicador independiente es aquel que refleja el resultado especificado
en el objetivo, no los medios utilizados para alcanzar ese resultado. Verificable
objetivamente: deben existir fuentes acordadas de información que pueden ser examinadas
145
objetivamente para verificar si se ha alcanzado un objetivo determinado. Los indicadores
deben ser verificables objetivamente para todo aquel que desee verificarlo. El valor que
toma el indicador debe estar disponible para todos. Para cada indicador se deberá
establecer:
Nombre o Enunciado: es la expresión conceptual (escrita) de lo que se desea medir a través
de un indicador.
Fórmula de cálculo: es la expresión matemática que permite cuantificar el nivel o magnitud
que alcanza el indicador en un cierto período de tiempo, considerando variables que se
relacionan adecuadamente para este efecto.
Meta específica: que permite medir si el objetivo ha sido alcanzado. Debe
especificar:
La cantidad (cuánto)
La calidad (de qué tipo)
El tiempo (para cuándo o entre cuándo y cuándo)
Grupo social (o grupo objetivo de la población)
El lugar (la localización)
Un indicador es una relación numérica que se establece entre dos o más datos
significativos y que proporciona información sobre el estado en que se encuentra una
variable o las variaciones de ésta. Dicho de otra manera, un indicador es una medida que
ayuda a responder a la pregunta de cuánto se ha progresado en torno a un determinado
objetivo.
Por otra parte, los indicadores pueden medir la eficacia, calidad, eficiencia y/o economía
de un proyecto o programa. A continuación, se definen estas dimensiones:
Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos de un
programa, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello.
Ejemplo de indicador de eficacia es: porcentaje de cobertura de la población
objetivo.
Calidad. La calidad es una dimensión del concepto de eficacia. Está referida a
la capacidad del proyecto de responder en forma rápida y directa a las necesidades
de sus beneficiarios. Son elementos de la calidad factores tales como:
oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio.
146
Algunas relaciones que reflejan estos conceptos son, por ejemplo, número de
reclamos sobre el total de casos atendidos, porcentaje de cumplimiento de los
tiempos programados, entre otros.
Eficiencia. Se refiere a si las actividades de un proyecto se ejecutaron,
administraron y organizaron de tal manera que se haya incurrido en el menor costo
posible, de modo que se maximice la entrega de bienes y/o servicios. En general, se
pueden obtener mediciones de productividad relacionando el nivel de actividad,
expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones
otorgadas, con el nivel de recursos utilizados, por ejemplo, porcentaje de costos
administrativos en relación al total de gasto efectivo del programa, costo por
beneficiario, etc.
Economía. Dice relación con la capacidad para generar y movilizar
adecuadamente los recursos financieros de un programa. Algunos indicadores
de economía pueden ser: porcentaje de ejecución del presupuesto, porcentaje de
aportes de terceros, etc.
Como vemos, el uso de indicadores es muy diverso, también podemos identificar tres
niveles generales de indicadores en relación a su ámbito de aplicación, Indicadores de
impacto, de resultados y de procesos.
Indicadores de Impacto: A través de los indicadores de impacto, se busca observar los
efectos a largo plazo del proyecto. Miden el progreso concreto de los objetivos planteados y
los cambios producidos en la situación que originó el proyecto.
Por ejemplo40:
Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X. Indicador: tasa de robos últimos
12 meses en el territorio X.
Indicadores de Resultados: se utilizan para medir el cumplimiento de objetivos
específicos de un proyecto. Se trata de conocer el resultado de las acciones emprendidas
para la consecución de un objetivo. Permitirán medir si las actividades se realizaron en
forma óptima, en relación con lo que se buscaba lograr con ellas.
147
Un ejemplo:
Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X.
Objetivo específico: fomentar la participación ciudadana en la co-producción de
seguridad.
Indicadores de Procesos o Actividades: se utilizan para conocer el progreso en la
implementación de las actividades o acciones específicas que forman parte de la
intervención preventiva, es decir, la clase y número de actividades que se generaron como
consecuencia de los recursos invertidos.
Objetivo general: reducir la criminalidad en el territorio X.
Objetivo específico: fomentar la participación ciudadana en la co-producción de
seguridad. Indicador de proceso: número de reuniones realizadas en los últimos seis
meses.
12.31. ¿CÓMO ELEGIR LOS INDICADORES?
La definición acerca de qué indicador se utilizará para medir los objetivos generales y/o
específicos de un proyecto, suele ser compleja, dada la enorme cantidad y variedad de
indicadores posibles. En la tabla siguiente, se dan ejemplos de posibles indicadores que le
podrían ayudar a elegir los más pertinentes para su propósito.
Para evaluar el efecto de una intervención, puede usar una variedad de indicadores, lo que se
conoce como “canasta de indicadores”. La cantidad de indicadores debe ser capaz de
abarcar las principales dimensiones del objetivo, pero es importante no exceder el número
más allá de lo necesario, ya que, si es demasiado grande, puede ser muy difícil acceder a la
información y ésta, además, puede tornarse inmanejable.
12.32. FUENTES DE DATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
Otro aspecto relevante para la definición de los indicadores que se utilizarán, dice relación
con la disponibilidad de fuentes de información que provean los datos requeridos. En
148
algunos casos, la disponibilidad de fuentes limita la posibilidad de establecer algunos
indicadores. En otras ocasiones, es necesario discriminar cuál de todas las fuentes
disponibles aportan los datos más claros y pertinentes, con un costo menor y con mayor
estabilidad en el tiempo.
Algunas de las fuentes utilizadas en prevención del delito y la violencia son:
Fuentes de datos institucionales.- es aquella información producida por las instituciones en
el desarrollo de su trabajo, generada a partir de sus registros específicos. La ventaja
principal es que se trata de información ya existente, que debe ser producida
constantemente, puesto que es producto del desempeño institucional. Por tanto, su costo
es muy bajo, la confiabilidad suele ser buena y es esperable que se mantengan en el tiempo
para mediciones futuras.
Tasas de denuncia de delitos.
Tasas de victimización
El nivel del temor a la delincuencia o la sensación de seguridad entre los residentes
El nivel de comprensión del público acerca de la seguridad de la comunidad
La medida en que las actividades locales incluyen a la juventud
El número de llamadas de servicio policial
El número de residentes que participa en las actividades de desarrollo comunitario
El número de residentes que utiliza las calles y los espacios públicos
El nivel de conciencia que se tiene del proyecto de prevención de la delincuencia
y la violencia dentro de la comunidad
El nivel de participación en el proyecto de prevención de la delincuencia y la
violencia
El nivel de conciencia y satisfacción con respecto a los servicios policiales
El grado de limpieza y mantenimiento del entorno físico
La magnitud del merodeo con fines delictivos
La extensión del vandalismo y graffiti
Las variaciones en el número de declaraciones de daños y las primas
La magnitud de medidas de intensificación de objetivos, como el número de
149
cerraduras de seguridad
La gama y diversidad de usuarios de áreas céntricas de la ciudad
Encuestas de percepción y victimización
Son instrumentos de recolección de datos, diseñados para responder a objetivos
específicos. Las encuestas de victimización son las más comúnmente utilizadas, ellas
suelen indagar en la comisión de delitos efectivos (víctimas de delitos) y características
específicas de estos (dónde y cómo ocurrió el hecho). Esta información es muy relevante,
ya que da cuenta de aquellos delitos que no son conocidos por el sistema de justicia. Las
encuestas de victimización también suelen indagar en aspectos de la percepción de
inseguridad y actitud hacia la delincuencia.
A partir de estas fuentes de datos para construir indicadores, los siguientes son aspectos
que pueden ser medidos a través de ellas:
Indicadores de criminalidad y violencia
La incidencia de la criminalidad es medida, habitualmente, a través de las tasas de delitos
registrados en un territorio delimitado en un periodo de tiempo específico. La selección
de la canasta de indicadores que será utilizada, deberá tener en cuenta elementos
específicos que describan adecuadamente la realidad de la criminalidad en el espacio
local.
Indicadores de percepción de inseguridad
La percepción de (in)seguridad es una dimensión relevante de la seguridad pública, que
no se condice necesariamente con el estado real de la criminalidad. Tampoco los efectos
de la inseguridad percibida son homologables a los de la criminalidad, puesto que más
bien apuntan hacia las limitaciones en el accionar cotidiano de los individuos. Por ello, es
que requieren estrategias diferenciadas que la aborden. Las encuestas de percepción son
la mejor, si no la única, fuente de datos para construir indicadores en la materia.
150
12.33. CONSIDERACIONES FINALES.
Los proyectos de prevención de la delincuencia y la violencia son muy difíciles de
evaluar. Dado que la prevención de la actividad delictiva constituye la meta global de
cualquier programa de prevención de la delincuencia y la violencia, las limitaciones
experimentadas, en general, al evaluar los proyectos, se dificultan aún más: ¿Cómo se
puede medir algo que se ha evitado que ocurra?
Por otra parte, aun cuando en su localidad la delincuencia y la violencia disminuyan, con
frecuencia es difícil averiguar lo que provocó la reducción, porque la delincuencia es el
resultado de muchos factores que superan el alcance de su proyecto.
En este contexto, los resultados de su evaluación podrían limitarse a comprender lo que
funciona, lo que presenta buenas proyecciones y lo que no funciona. Las evaluaciones de
programas o proyectos de prevención comunitaria del delito implican, además, una
cantidad importante de recursos humanos y financieros. De este modo, si bien la
evaluación puede tener limitaciones, no se debe escatimar esfuerzos para realizar
evaluaciones sistemáticas y de calidad.
El diseño de la evaluación debe relacionarse directamente con el proyecto y con las
particularidades de la realidad intervenida. Los métodos aplicados en otros lugares deben
replicarse con cuidado, puesto que las condiciones de su localidad podrían ser diferentes.
Un diseño de evaluación puede combinar distintas estrategias y metodologías de
evaluación, siempre y cuando se tengan claro sus objetivos y si las formas a utilizar son o
no coherentes con lo que se busca evaluar.
Deberá dejar suficiente tiempo entre el inicio de la ejecución del proyecto y la evaluación,
para permitir que se produzca el efecto. Pero el tiempo no debe prolongarse demasiado,
pues, en tal caso, es posible que los efectos disminuyan.
En este sentido, los proyectos a largo plazo, en general, son difíciles de medir y es
complicado atribuirles causas y efectos. A menudo, los efectos de los programas de
prevención de la delincuencia y la violencia sólo se comprenden varios años después.
151
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