Upload
bint-bint
View
223
Download
3
Embed Size (px)
DESCRIPTION
Plan Amsterdam maakbare stad ? 2005
Citation preview
2 0 0 5
PlanAmsterdam
nr.2
Maakbare stad?
Hoe maakbaar is de stad? 2
De stad in 1992/1994 7
IJoevers 9
Vernieuwing van de Bijlmermeer 13
Stadsprovincie 14
Zuidas 15
IJburg 17
Ontwikkeling woningproductie 18
Juridisering ruimtelijke ordening 20
Opgaven voor de toekomst 21
Maakbare stad?
Op 19 april 2005 hield Wethouder Duco Stadig op uitnodiging van Paul Scheffereen lezing aan de Universiteit van Amsterdam. Aan Stadig werd gevraagd omaan het slot van de serie Amsterdamlezingen in te gaan op het thema ‘maakbarestad?’. In zijn lezing vatte Stadig de maakbaarheid van de stad op als de mate waarinhet stadsbestuur de fysieke ontwikkeling van de stad kan sturen. Aan de handvan een aantal onderwerpen en concrete bouwprojecten ontstond zo een beeldvan zijn inmiddels 11 jaar lange ambtsperiode. Stadig ging in op de wijzigingenin de regelgeving en de diverse geldstromen voor woningbouw, de invloed vande conjunctuur op de woningproductie en de verschuivingen die dit alles totgevolg had in de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Hij gaf een ant-woord op vragen als: Wat is de beleidsruimte van de overheid na de politieke,maatschappelijke en economische veranderingen van de afgelopen jaren?Welke beleidsstrategie past hier het beste bij?Op veler verzoek geef ik u graag in deze PlanAmsterdam de gelegenheidkennis te nemen van de inhoud van de lezing, die in een iets gewijzigde vormis weergegeven.
Ik wens u veel leesplezier.
Klaas de Boer, directeur DRO
Het Muziekgebouw aan de kop van de OostelijkeHandelskade is nu al een trekpleister van formaat.The Muziekgebouw at the head of the OostelijkHavengebied (Eastern Harbour District) is now amajor attraction.
Duco Stadig
2
▲ Het succes van de Ceres-terminal in Westpoortlaat nog wat op zich wachten.The Ceres Terminal in Westpoort is not yet asuccess.
Beperkingen aan de maakbare stad Stadigs antwoord
op de vraag of de stad maakbaar is klinkt nogal polderachtig. Ja,
de stad is maakbaar, maar in zekere mate. Dat wil dus zeggen dat er
sprake is van beperkingen. Die komen van buitenaf en ze veranderen
in de tijd.
Als eerste beperking kunnen de regelgeving en geldstromen uit
Brussel en Den Haag worden genoemd. Op dat punt is er in af-
gelopen 11 jaar enorm veel veranderd. De stad is daardoor voor
het stadsbestuur een stuk minder rechtstreeks maakbaar geworden.
Daarnaast is er de invloed van de conjunctuur. Op dit moment ver-
keert de kantorenmarkt in een, misschien wel structurele, dip.
Daardoor is er gewoon minder geld dan toen de economie de wind
in de rug had en kan ook de gemeente dus minder doen. Vijf jaar
geleden was het net andersom en leek het niet op te kunnen. ‘Dit is
de nieuwe Gouden Eeuw, je moet alles willen’, werd toen wel gezegd.
Helaas duurde die Gouden Eeuw nog geen decennium.
Als derde beperking is er de natuur en de natuurlijke ligging van de
stad. In Amsterdam is het nu eenmaal onmogelijk een skigebied te
PlanAmsterdam
Hoe maakbaar is de stad?
3
plannen. De erfenis van onze voorvaders kan ook een beperking zijn.
Met alleen het Noordhollands Kanaal hadden we nu geen haven-
gebied Westpoort gehad. Anderzijds zouden we nu geen Noordzee-
kanaal meer graven. Maar Amsterdam heeft het Noordzeekanaal en
de stad heeft Westpoort met ruim 40.000 arbeidsplaatsen. En ver-
voer per schip is het meest milieuvriendelijk, dus de gemeente koos
voor de aanleg van de Ceres-terminal. Maar vervolgens bleek
Amsterdam als middelgrote havenstad geheel machteloos in het spel
van het internationale reders- monopoliekapitaal. Laten we deze
beperkende factor maar beschaafd aanduiden als de krachten in de
wereldeconomie en de geopolitiek, of wel de markt. Een vijfde
beperkende factor, waarmee vaak tegelijk ook de bovengenoemde
factor conjunctuur wordt bedoeld.
Binnen deze vijf beperkingen is de stad maakbaar, dat wil zeggen dat
er ruimte is om de stad te maken. Het hangt van het politiek-maat-
schappelijke klimaat af in hoeverre de stad die ruimte kan gebruiken.
Mogelijke strategieën Als we er vanuit gaan dat Amsterdam
de ruimte die overblijft gebruikt, ondanks al die beperkende factoren,
en dat de stad maakbaar is, kan de gemeente volgens een aantal
verschillende strategieën te werk gaan.
Het beleid kan gericht zijn op tegenhouden. Als de overheid dat echt
wil, kan ze ongewenste zaken redelijk effectief tegenhouden. Denk
aan de weidewinkels, die Nederland gelukkig nauwelijks heeft.
Een andere mogelijkheid is de strategie van het zelf te doen en als
overheid een Muziekgebouw/Bimhuis neer te zetten of een Noord/-
Zuidlijn aan te leggen. Dat is duur, dus dan moet de gemeente goed
nadenken waarop wordt ingezet, want lang niet alles kan, en zeker
niet tegelijk.
Bevorderen dat een ander iets doet, kan ook een beleidslijn zijn.
Er is hier een heel scala aan mogelijkheden, dat loopt van voorlichten
en het verstrekken van aanmoedigingspremies tot kostendekkend
subsidiëren.
PlanAmsterdam
▼ Het Oostelijk Havengebied kwam tot stand met veel overheidssubsidies. De opzet en de architectuur trekken veel buitenlandse bezoekers.Half of the housing on Java Island is social housing. Its layout and architectureattract many foreign visitors
4
Twee voorbeelden geven een indruk van hoeveel er juist in de sfeer
van dat bevorderen in 11 jaar is veranderd. Dat heeft alles te maken
met de sterk gewijzigde geldstromen en regelgeving uit Den Haag.
Het Java-eiland was in 1994 vrijwel kaal en de wereld leek er op te
houden. Wie de maquette voor de nieuwe bebouwing voor het eerst
zag kon nauwelijks geloven dat Amsterdam dat op die plek kon
maken. Maar het lukte. Alle problemen werden opgelost met behulp
van de enorme subsidiebudgetten uit die dagen. De helft was boven-
dien sociale woningbouw, dus niet afhankelijk van de conjunctuur op
de woningmarkt.
Het tweede voorbeeld is IJburg, waar ook nu lustig gebouwd wordt,
maar waar eigenlijk geen subsidies meer voor zijn. Net als voorheen
levert de gemeente de bouwrijpe grond en zorgt voor het maaiveld
en de voorzieningen. Maar de woningbouwcorporaties en andere
marktpartijen moeten hun projecten op eigen financiële kracht reali-
seren. De gemeente stuurt en helpt nog steeds op allerlei manieren,
maar niet meer met geld. Daardoor, en doordat de productie uit nog
maar 30% sociale woningbouw bestaat, is de woningbouwproductie
veel gevoeliger geworden voor de conjunctuur op de woningmarkt.
Een nieuwe taakverdeling tussen overheid en
markt Het Java-eiland staat voor de blauwdrukken van de 20ste-
eeuwse verzorgingsstaat, waarvan Nederland in de jaren negentig
afscheid nam. De stedenbouwkundige verschijningsvorm ervan is
vooraf precies bepaald en ook vrijwel letterlijk zo uitgevoerd. Alle
eventuele problemen die dat opleverde werden bij de uitwerking en
uitvoering met geld afgekocht.
PlanAmsterdam
▼ Van de huizen in het Oostelijk Havengebiedbestaat de helft uit sociale woningbouw.The development of the Eastern HarbourDistrict was supported by many governmentsubsidies.
5
▲ Op het Oosterdokseiland werkt de gemeentenauw samen met de marktpartijen. Hier komtde nieuwe vestiging van de OpenbareBibliotheek. CIIID Cees van der Giessen
The municipality works closely with the privatesector on Oosterdokseiland, an island that alsoaccommodates the new public library building.
IJburg geeft daarentegen de contouren aan van een nieuwe taak-
verdeling tussen de lokale overheid en de markt. Stedenbouwkundig
is er niet veel meer gegeven dan een grid, een raamwerk van straten
die de overheid aanlegt, plus een aantal spelregels. Daarbinnen is er
voor de ontwikkelaars en hun architecten veel ruimte voor invulling.
In eerste instantie hadden ze daarbij de markt overschat en veel te
hoog ingezet, maar de projecten zijn nu vereenvoudigd en vinden
gretig aftrek.
Deze wijziging in de plannen heeft de ontwikkelaars overigens heel
wat geld gekost. Dat hoort ook bij de nieuwe taakverdeling. De
woningbouw komt geheel voor rekening en risico van de corporaties
en andere ontwikkelaars.
Daar staat tegenover dat de ontwikkelaars uiteindelijk zelf bepalen
of er gebouwd wordt of niet. En dat laten ze vaak afhangen van het
percentage koopwoningen dat wordt voorverkocht.
Hierdoor is de stad voor de overheid een stuk minder rechtstreeks
maakbaar geworden, al wordt de gemeente nog steeds aangesproken
op het halen van de woningproductie. Vroeger kon dat inderdaad,
met het Gemeentelijk Woningbedrijf. Maar dat woningbedrijf is
inmiddels geprivatiseerd en is na enkele fusies nu onderdeel van
Ymere. Wat de stad nu doet, zou je aan kunnen duiden met de uit
Frankrijk afkomstige term ‘Indicatieve Planning’.
Mogelijkheden van de nieuwe taakverdeling Toch is
de overheid ook bij die nieuwe taakverdeling zelf nog heel wat van
plan. De lopende Amsterdamse grondexploitaties voorzien in een
bedrag van 6 miljard Euro dat de komende 10 jaar besteed moet
worden aan de aankoop van grond of, zoals in IJburg, aan het maken
van nieuw land en de aanleg van bruggen, kades, riolering, straten
en pleinen. De gemeente maakt dus wel degelijk de stad. En dan
laten we nog buiten beschouwing de investeringen in bodemsane-
ring, de verbeteringen in het openbaar vervoer, de nieuwbouw van
scholen, de nieuwe rioolwaterzuiveringsinstallatie, de nieuwe hoofd-
vestiging van de Openbare Bibliotheek op het Oosterdokseiland, het
Muziekgebouw, de uitbreiding van het Stedelijk Museum of het
beheer en het onderhoud van de stad.
Een illustratief voorbeeld in dit kader is de anekdote over het plan
voor een Chocoladefabriek, een pretpark in een tunneltje bij de De
Ruyterkade vlak bij het Centraalstation. De aanleg van het tunneltje
PlanAmsterdam
6
▼ Ontwerp voor ‘De Chocoladefabriek’, eenpretpark in het tunneltje bij de De Ruyterkade,vlak bij de voormalige fabriek. De Chocolade-
fabriek 2005
Design for “De Chocoladefabriek”, anamusement park located in the tunnel near De Ruyterkade and immediately next to theformer factory.
was een voorinvestering in de aanleg van de metrolijn naar IJburg.
Een lijn die er nooit is gekomen omdat die te duur te was. Jarenlang
lag de tunnel ongebruikt, tot zich op een goede dag iemand aan-
diende die iets wilde: een Chocoladefabriek.
In het kader van de maakbaarheid valt er dan iets te kiezen, namelijk
meewerken of niet? Uiteraard werkt de stad mee. Amsterdam eindigt
dus na 11 jaar misschien met iets heel anders dan destijds bedacht
was. Maar met een strategie van aanpassen en meebewegen met ini-
tiatieven van anderen valt er van de stad nog heel wat te maken.
Conclusie Het antwoord op de vraag of de stad maakbaar is, is
dus inderdaad: ‘Ja, maar in zekere mate’. De ruimte wordt bepaald
door externe factoren. Eén van de belangrijkste van die factoren – de
geldstromen en regelgeving voor volkshuisvesting en stadsvernieuwing
uit Den Haag – is in de afgelopen 11 jaar ingrijpend gewijzigd. De
woningbouw geschiedt nu geheel voor rekening en risico van de
marktpartijen en de gemeente staat daarmee veel meer op afstand.
In plaats van plannen, programmeren en laten uitvoeren is de rol van
de gemeente nu richtinggevende kaders stellen, verleiden en mee-
bewegen. Dat was, zoals te begrijpen valt, voor alle betrokkenen
even wennen. Aan de hand van een aantal projecten volgen nu voor-
beelden die de veranderingen in de afgelopen jaren illustreren, te
beginnen bij de toestand in Amsterdam in de periode 1992/1994,
vlak voor de wisseling van de gemeenteraad.
PlanAmsterdam
7
▲ De stadsvernieuwing in de ‘gordel 20-40’ isgrotendeels uitgevoerd door de stadsdelen.Het vernieuwde Mercatorplein in 1998.Most of the urban renewal in the Gordel 20-40Zone was carried out by the city districts. Therenovated Mercatorplein in 1998.
Aan het eind jaren tachtig en het begin van de jaren negentig stag-
neerde de economie. De regering deed verwoede pogingen om de
boel weer aan de gang te krijgen. ‘Werk, werk, werk’, was het motto
en de afbouw van de verzorgingsstaat was het medicijn.
Er waren destijds veel discussies over de ontwikkeling van de stad.
Na de teloorgang van de scheepsbouw in de jaren tachtig werd
koortsachtig gezocht naar wegen om de stad nieuwe vitaliteit te
bezorgen. Er werd ondermeer gesproken over de ‘compacte stad’ en
de ontwikkeling van de Noordelijke en Zuidelijke IJoever: de IJas.
Uiteindelijke leidde dat rond 1993 tot een aantal belangrijke beslis-
singen die in de jaren erna zijn uitgevoerd.
Stand van de stadsvernieuwing Onder de wethouders
Louis Genet en Jeroen Saris was de grootschalige stadsvernieuwing
in de 19de-eeuwse wijken zo goed als voltooid en de renovatie van
de ‘gordel 20-40’ gestart. In die periode waren alle stadsdelen ope-
rationeel en deden het werk. De Centrale Stad was vooral doorgeef-
luik van grote subsidiestromen.
De binnenstad viel echter nog onder de Centrale Stad. Ook daar was
de stadsvernieuwing bijna voltooid, maar er resteerde nog een aantal
moeilijke plekken. Die kwamen in de vier jaar daarna, toen ook de
portefeuille Bouwen en Wonen Binnenstad onder de centraal-
stedelijke wethouder viel, achtereenvolgens aan de orde in de
gemeenteraad.
PlanAmsterdam
De stad in 1992/1994
▲ De stadsuitbreidingen in het westen van destad, zoals in de Middelveldse Akerpolder,waren projecten van het centrale bestuur.Gemeentearchief Amsterdam
Areas of urban expansion in the western partof the city such as the Middelveldse Akerpolderwere projects directed by the city’s centraladministration.
▼ Het is tegenwoordig goed toeven op de Nieuw-markt, een stadsvernieuwingsproject van deCentrale Stad uit de jaren negentig van devorige eeuw.Nieuwmarkt – an urban renewal project carriedout by the central City Authority in the 1990s– is a nice place to be these days.
Het ging om bijzondere en soms spannende projecten, zoals de suc-
cesvolle invulling van de Waag en de sloop van het Maupoleum aan
de Jodenbreestraat. De nieuwe bebouwing langs de Valkenburger-
straat (toen Varastrook geheten) was een project apart, met de open-
bare parkeergarage eronder en de geleidelijke invulling van de
straatwand er tegenover. Andere voorbeelden zijn de bouw van de
Kalvertoren (een inpandig winkelcentrum en een aantal woningen aan
de Kalverstraat) en de ontwikkeling van de Pathébioscoop bij de
Munt. Dan zijn er nog de vele kleinere projecten te noemen in wijken
als de Jordaan en de Nieuwmarkt. Voorbeelden zijn het project
Tussen de Bogen (waarbij kleinschalige bedrijfsruimtes zijn gebouwd
onder de sporen langs de Haarlemmer Houttuinen) en de renovatie
van het Saskiahuis aan het Waterlooplein.
Het waren heel praktische projecten, midden in de turbulentie van
het leven in de stad. Met voor- en tegenstanders, rumoerige bijeen-
komsten en financiële problemen. Over het algemeen genomen zijn
het geslaagde projecten, die een flinke impuls voor de binnenstad
betekenden. In dat opzicht is de stad dus best maakbaar.
Uitbreiding en verdichting De Centrale Stad hield zich
naast de binnenstad vooral bezig met de grote in- en uitbreidings-
projecten. Onder de vlag van de ‘compacte stad’ waren in de jaren
1993/1994 de plannen voor bijna 10.000 woningen in Nieuw-Sloten
en de Middelveldse Akerpolder (uitbreidingen aan de westkant van
Amsterdam) en voor 8.000 huizen in het Oostelijk Havengebied een
flink eind gevorderd.
In Amsterdam zelf was daar eigenlijk nauwelijks discussie over. Het
ging er vooral om het geld binnen te halen bij het Rijk. Dat was in
1994 al grotendeels gelukt, en de aantrekkende conjunctuur in de
jaren erna maakte dat die plannen goed ‘maakbaar’ bleken.
9
▲ De IJoevers in 1988, ter hoogte van hetCentraalstation met rechts de Shell-toren. The banks of the IJ in 1988 at the location ofthe Central Train Station with the Shell Toweron the right.
Zuidas of Zuidelijke IJoever? Aan de zuidzijde van de stad
lag begin jaren negentig een strook met kansrijke ontwikkelings-
locaties, waar vestigingen als het World Trade Center (WTC), het
Atrium en het gebouw van de rechtbank al een plek hadden gevon-
den. Een al te gretige benutting van deze ‘Zuidas’ werd echter gezien
als een bedreiging voor de functie van de binnenstad, die werd
beschouwd als het kerngebied van de regio. Om de verdere uithol-
ling van het oude centrum te keren werd door de Dienst Ruimtelijke
Ordening het concept van de IJas gelanceerd, een band van ontwik-
kelingslocaties van Sloterdijk, via de Houthavens, de westelijke en
oostelijke eilanden en het Oostelijk Havengebied, naar een nieuw
suburbaan woonmilieu in het IJmeer. In nog aan te leggen nieuwe
polders in het Buiten-IJ moest de wijk Nieuw-Oost komen, met
destijds een planning van misschien wel 40.000 woningen.
Wethouder Van der Vlis liet dit grote concept, dat dus vooral de
binnenstad centraal stelde, in 1990 na aan wethouder Saris, die
uiteindelijk moest concluderen dat het te hoog was gegrepen.
PlanAmsterdam
IJoevers
10
▲ Het hoofdkantoor van ABN AMRO in Zuidas in1999.The main offices of ABN AMRO in Zuidas in1999.
▼ Begin jaren negentig werd gediscussieerd overde ontwikkeling van de IJas en Zuidas. The development of the IJas and Zuidas wasdiscussed in the early 1990s.
Samenwerking met AWF In 1992 werden er plannen gemaakt
voor het centrale deel van de IJas door de Amsterdam Waterfront
Financieringsmaatschappij (AWF). Dit was een samenwerkingsverband
tussen de gemeente en private partijen, een zogenaamde PPS-con-
structie, waarin ING en de gemeente een even groot aandeel handen.
Rem Koolhaas werd gevraagd het stedebouwkundig plan te maken.
Ondanks allerlei ontwerpvondsten, zoals de omgekeerde stoomkap
bij het Centraal Station, was het een vrij traditioneel plan, dat uitging
van een totale beheersing van de ontwikkeling van de IJoever en een
overladen programma, met grootschalige kantoorontwikkeling op het
Oosterdokseiland, twee metrolijnen en een brede IJboulevard.
Veranderende opvattingen In 1993, een cruciaal jaar, werd
een enorme omslag gemaakt in het denken over de IJas en daarmee
over de structuur van de stad als geheel. Die omslag werd bij het
‘Program-akkoord’ van 1994 bezegeld. Daar was het nodige aan voor-
afgegaan.
De AWF mislukte, de kantorenmarkt verslechterde en ING trok zich
terug. Een van de redenen daarvoor was dat de gemeente er intussen
niet in was geslaagd om de concurrerende ontwikkelingslocatie Zuidas
echt op slot te houden. ABN Amro wilde niet (meer) naar de IJoever
PlanAmsterdam
11
▼ De voormalige haventerreinen in Noord krijgenlangzamerhand een andere bestemming. Other uses were gradually found for theformer harbour areas in Amsterdam-Noord.
en dreigde naar Amstelveen te gaan. Wethouder Saris stak vervol-
gens zijn nek uit met de Vietnamweide. Om ABN Amro een kavel aan
te kunnen bieden direct naast Station Zuid/WTC moest een tennis-
park uitwijken naar de Vietnamweide in het Amsterdamse Bos.
Daarmee capituleerde de gemeente in feite voor de markt. Mensen,
die al die tijd binnen en buiten het college van B&W hadden geroepen
dat die IJas niet kon, kregen daarmee meer dan gelijk. Bij het
‘Program-akkoord 1994’ werd besloten de realiteit te aanvaarden en
in te zetten op Zuidas als internationaal concurrerend werkmilieu. De
Noord/Zuidlijn moest de binnenstad met Zuidas gaan verbinden.
Ankers aan het IJ Als gevolg van deze koerswijziging ontstond
er ruimte om op een andere manier te denken over de Zuidelijke
IJoever. Die werd voortaan gezien als een gemengd stedelijk gebied
en als uitbreiding van de binnenstad, met ruimte voor functies waar-
voor in het oude centrum van de stad geen plaats was.
De strategie ‘Ankers aan het IJ’ werd geformuleerd. Door strategische
overheidsinvesteringen op bijzondere plekken langs de IJoevers
(zoals in het Muziekcentrum en de Passagiersterminal) wilde de stad
marktpartijen verleiden om mee te doen. Want voor het overige
beperkte de gemeente zich tot het leveren van bouwrijpe grond, het
zorgen voor de infrastructuur en de inrichting van de openbare ruimte.
Deze strategie van meebewegen, verleiden en gericht stimuleren
heeft de nodige resultaten opgeleverd. Het Muziekgebouw bleek al
voor de opening een publiekstrekker.
Noordelijke IJoever Al in de AWF-tijd wezen sommigen er
op dat de Noordelijke IJoever wat betreft bezonning eigenlijk veel
geschikter was om te ontwikkelen. Bij het bedrijfsleven en in Amster-
dam-Noord was echter het trauma van de sluiting van de scheeps-
werven nog niet verwerkt. Er was nogal wat verzet tegen iedere vorm
van aantasting van het havengebied door woningbouw.
PlanAmsterdam
12
▲ Het ontwerp voor IJburg. Uiteindelijk staanhier niet 40.000 maar 18.000 woningen op hetprogramma.The design for IJburg. The 40,000 homesoriginally planned for this area were ultimatelyreduced to 18,000.
Het nieuwe denken over de zuidoever van het IJ leidde tot hernieuw-
de pogingen om aan de noordzijde ten minste het NSM-terrein (van
de voormalige Nederlandse Scheepsbouwmaatschappij) te bestem-
men voor woningbouw. Die pogingen mislukten echter, mede door
de talloze nog verspreid aanwezige bedrijven en de bijbehorende
hinder- en gevarencirkels.
Bij het ‘Program-akkoord 1994’ bleef de Noordelijke IJoever dan ook
zoals ze was. Maar, zoals toenmalige directeur van het Grondbedrijf
Hans Gerson altijd zei: ‘De gemeente heeft drie dingen nodig bij het
ontwikkelen van de stad: grond, geld én geduld.’ Dat geduld veel op
kan leveren, was de afgelopen jaren goed te zien. Shell meldde te
willen vertrekken. Daar ging de gemeente met ze over praten, met
als resultaat dat ze blijven, in een modern nieuw gebouw, op een
kwart van het oorspronkelijke terrein. De rest van het terrein biedt
ruimte aan stedelijk wonen en werken. De uitvoering is in volle gang.
En inmiddels is ook de behuizing van de zwavelzuurproductie van
AKZO (voor heen GT Ketjen & Co) vorig jaar stilletjes gestopt, waar-
door ruimtelijk weer nieuwe mogelijkheden ontstaan.
Nieuw-Oost wordt IJburg De herijking van de ambitieuze
IJoeverplannen leverde ten slotte een kleiner Nieuw-Oost op. In het
concept Vinex-accoord dat wethouder Saris sloot waren 18.000
woningen opgenomen, en geen 40.000. Maar de bouw van de eerste
helft van die 18.000 woningen is inmiddels in volle gang en de nieu-
we wijk in het IJmeer heet nu IJburg.
Conclusie De gemeente moet niet willen wat de markt pertinent
niet wil. Ze moet geduld hebben en meebewegen met de markt. Als
ze dat doet, is de stad nog behoorlijk maakbaar.
PlanAmsterdam
13
▲ Inmiddels maakte een aantal hoge flats in deBijlmermeer plaats voor een variatie aan lagehuizen en etagewoningen.These days, some of the tall blocks of flats inthe Bijlmermeer have been replaced by avariety of low-rise houses and apartments.
▼ De Bijlmermeer, met de lange flats gerangschiktin een honingraatpatroon, was destijds ‘Destad van de toekomst’. At the time of its construction, the Bijlmermeerwith its long blocks of flats arranged in ahoneycomb pattern was “The city of thefuture”.
Stadsvernieuwing in Zuidoost De Bijlmermeer, destijds de
‘Stad van de Toekomst’, was bij uitstek het symbool van de maakbaar-
heidsgedachte. Helaas wilden er van begin af aan te weinig mensen
wonen. De voortdurende leegstand had aan het begin van de jaren
negentig tot dusdanige problemen geleid, zowel op financieel gebied
als wat betreft de leefbaarheid, dat grootschalige vernieuwing
onontkoombaar werd. Al in 1984 was de woningbouwcorporatie
Nieuw-Amsterdam gevormd, waarin het bezit van 14 voormalige cor-
poraties opging. Maar die ingreep bleek onvoldoende om het tij te
keren.
In 1993 werd in de zogenaamde juli-besluiten de koers uitgezet voor
een ingrijpende vernieuwing. Dat betekende vervanging van onge-
veer de helft van de monotone hoogbouw door een attractief milieu
van lage huizen en etagebouw. Voor de enorme kosten werd een
voorziening getroffen in het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.
En ook de gemeente droeg uit eigen middelen fors bij.
De ambitie ging echter verder dan alleen een fysieke ingreep. Om de
negatieve spiraal te doorbreken was een nieuwe oriëntatie nodig op
de leefbaarheid in de Bijlmer en vooral op het bieden van ontplooi-
ingsmogelijkheden aan de kleurrijke Bijlmerbewoners. Centraal in de
vernieuwing staat nu het vormen en binden van de middenklasse.
De aanpak voor de vernieuwing in de Bijlmer staat model voor Park-
stad (de Westelijke Tuinsteden) en voor naoorlogs Noord. Daar zal
de sloop wat minder grootschalig zijn, maar de doelstellingen zijn
hetzelfde. Het moet een wijk worden voor alle inkomensgroepen en
de maatschappelijke participatie van de bevolking in brede zin moet
worden verbeterd. De resultaten van de Bijlmer laten zien dat dit uit-
voerbaar is. En in die zin is de stad dus maakbaar.
PlanAmsterdam
Vernieuwing van de Bijlmermeer
14
▲ Amsterdam is onderdeel van het stedelijkenetwerk in de Randstad.Amsterdam is part of the urban network in theRandstad conurbation.
Referendum Een belangrijk onderwerp bij de Collegewisseling
van 1994 was de komst van de Stadsprovincie. Geïnspireerd door
het rapport van de Commissie Montijn bereidde de visionaire staats-
secretaris De Graaf-Nauta een kaderwet voor, die sterke stadsprovin-
cies rondom de vier grote steden mogelijk zou moeten maken. Het
was bij het ‘Program-akkoord 1994’ een inspirerend vooruitzicht en het
nieuwe College besteedde daarna veel tijd aan de voorbereidingen.
Helaas werd de staatssecretaris opgevolgd door iemand die eigenlijk
niets in het hele idee zag en daarom weinig moeite deed om het tot
een succes te maken. Mede daardoor had het College in de inmid-
dels ontbrande referendumstrijd steeds minder argumenten. Bijna
niemand herinnert zich nog dat B&W kort voor het referendum
bekendmaakten dat de Stadsprovincie, met zó weinig bevoegdheden,
voor hen ook niet meer hoefde. Het verklaart ook de vorm van opluch-
ting binnen de gemeente in de dagen vlak na het referendum. De
stadsprovincie was een doodlopende weg geworden.
Samenwerking in de regionale netwerkstad Het
probleem dat een samenhangende regio samenhangende aansturing
vereist was daarmee echter niet opgelost. Het was vooral Jaap van
der Aa die stad en regio meekreeg in een benadering waarin geen
sprake meer was van praten over structuren, maar wel van gemeen-
schappelijke belangen.
Die lijn heeft heel wat opgeleverd. Er is enorm geïnvesteerd in bi-
laterale contacten, wat in de afgelopen jaren resulteerde in een reeks
geslaagde Noordvleugelconferenties.
Net als bij de aanpassing van de plannen voor de IJas, stapte de
gemeente af van het idee van één centrale kern met een periferie.
Over het inzicht dat de regio eerder een soort netwerk is met meer-
dere zwaartepunten en een hele reeks complementaire kwaliteiten,
zijn alle regiopartners het met elkaar eens.
PlanAmsterdam
Stadsprovincie
15
▲ Met de ontwikkeling van Zuidas volgde degemeente de signalen vanuit de markt. Zuidas in april 2005, gezien naar het oosten.Your Captain
Zuidas was developed by the municipaladministration in response to market demands.Zuidas in April 2005, seen to the East.
Maar het uitwerken van dat concept loopt, bij zo’n vrijblijvende inter-
gemeentelijke en interprovinciale samenwerking, toch altijd weer uit
op het principe dat ‘iedereen wat moet krijgen’, bij voorkeur ook
nog naar rato. En om dat in de gaten te houden moet iedereen ook
overal bij zijn. Dat leidt tot een ‘bestuurlijke spaghetti’ die niet
bevorderlijk is voor een slagvaardige besluitvorming.
Conclusie De maakbaarheid van de stad stuit ook hier op de
beperkingen van de wetgever in Den Haag. Orde op zaken stellen
zou meer opleveren dan dure conferenties houden over de vraag
waarom er zo weinig dynamiek is in de uitvoering van ruimtelijke
projecten.
Bundel infrastructuur In 1994 besloot de gemeente voor het
bouwen in de stad de markt te volgen en de ontwikkelingen in goede
banen te leiden. Er werd een masterplan voor Zuidas gemaakt, waarbij
veel aandacht is besteed aan het scheppen van draagvlak en aan het
maatschappelijke proces. Daarom kwamen er nauwelijks protesten, wat
bij zo’n groot project opmerkelijk mag heten.
Voor het inpassen van de bundel sporen en wegen die Zuidas door-
snijdt, zijn veel varianten bekeken. Het bouwen aan weerszijden van
het dijklichaam van de infrastructuur, de dijkvariant, is nu in volle
gang. De hoofdkantoren van ABN Amro en ING staan al een aantal
jaren aan de zuidzijde. De uitbreiding en renovatie van het WTC aan
PlanAmsterdam
Zuidas
16 PlanAmsterdam
de noordkant werd in 2004 voltooid. Aan de deelplannen Mahler4 en
Gershwin, die aan Buitenveldert grenzen, wordt volop gebouwd.
Voor het vraagstuk van de maakbaarheid van de stad is van belang
dat de gemeente de strategische grond van Mahler4 slechts in han-
den kreeg dankzij het erfpachtstelsel. Als er sprake was geweest van
particulier grondbezit, was de eigenaar een eigen plan gaan maken
en was er van gemeentelijke regie op het project veel minder sprake
geweest.
Dokmodel, overheid en markt In 2005 gaan Rijk en
gemeente serieus proberen om de sporen en wegen in Zuidas onder-
gronds te krijgen en daarmee het dokmodel te realiseren. Dit model
is een van de onderzochte varianten. De meest geavanceerde tech-
nieken worden uit de kast gehaald, tot en met het stapelen van de
wegen. Op en rond dit stapeldok kan dan een fors programma
gebouwd worden. Naast kantoren, winkels en voorzieningen gaat het
ook om bijna 9.000 woningen, een compleet park en nieuwe voetbal-
velden voor AFC. Als dit uitgevoerd kan worden zal Amsterdam
onderdeel zijn van de internationale netwerken op wereldniveau, na
Londen, Parijs en Frankfurt am Main.
Of dit lukt, hangt af van de markt. Om te beginnen zal de gemeente
de uitvoering opdragen aan een NV, waarin Amsterdam en het Rijk
ieder voor 20% deelnemen. De resterende 60% wordt geveild onder
marktpartijen. Vervolgens zal er over ongeveer een jaar een veiling
plaatsvinden van de helft van de toekomstige grondposities. Als
beide veilingen lukken, gaat het dokmodel door. En anders niet.
De markt beslist dus, want voor de overheid alléén is een dergelijk
project niet maakbaar. De overheden hebben geformuleerd welke
ambities zij hebben voor Zuidas. Met omvangrijke bijdragen hebben
zij de zogenaamde business case sluitend gemaakt, leveren de plano-
logisch-juridische context en zorgen voor het draagvlak. Nu is de
markt aan de beurt.
▼ Het ondergronds brengen van de bundelinfrastructuur in Zuidas maakt bovengrondsebebouwing mogelijk, met meer mogelijkhedenvoor woningbouw.Placing the rail and road corridor in Zuidasunderground makes aboveground developmentpossible and also provides more possibilitiesfor residential development.
17
▲ Op IJburg zorgt de gemeente voor de aanlegvan de eilanden, de openbare ruimte en deboven- en ondergrondse infrastructuur. Dewoningbouw komt voor rekening van markt-partijen. Foto: IJburg 2003.On IJburg, the city took care for constructingthe islands, the above and undergroundinfrastructure and the public space, while theprivate sector funded the residentialdevelopment. Picture: IJburg 2003.
Taakverdeling tussen gemeente en markt Ook van de
lange geschiedenis van IJburg valt te leren. Zoals gezegd waren de
woningbouwambities voor IJburg in het Vinex-accoord van 1994 al
teruggebracht van 40.000 naar 18.000 woningen. Dit aantal werd
opgenomen in het Streekplan van de provincie.
Na het referendum in maart 1997 ging Amsterdam met de intussen
gevormde consortia (wisselende samenwerkingsverbanden tussen
bouwers, ontwikkelaars, woningbouwcorporaties en financiers) om de
tafel om te praten over de aanpak van de eerste 6.000 woningen op
het Haveneiland-West en het Rieteiland-West. Begin 1998 werd een
akkoord bereikt. Daarbij koos de gemeente heel bewust voor een
model waarin de risico’s zoveel mogelijk bij de markt werden gelegd.
De grond werd daarom voor een lump sum in erfpacht uitgegeven,
te voldoen op een vast tijdstip. De gemeente was daarmee zeker van
haar opbrengsten, zodat de stad met een gerust hart kon beginnen
met het landmaken. Voor de consortia was er de kans op extra winst
door de stijging van de vastgoedmarkt. Volgens sommige interne critici
bij de gemeente gaf die daarmee veel te veel weg, maar toen enkele
jaren daarna de koopwoningenmarkt instortte, bleek de keuze juist.
De kosten van het aanpassen van de plannen lagen nu bij de markt.
In 1998 is afgesproken dat de gemeente alleen de hoofdinfrastructuur
zou aanleggen. De consortia kregen de verantwoordelijkheid voor de
aanleg van de openbare ruimte en de ondergrondse infrastructuur.
Dat bleek een brug te ver. In 2000 nam de stad die taak weer over.
Conclusie Uit de ontwikkeling van IJburg is te leren wat in deze
tijd de beste taakverdeling is tussen overheid en marktpartijen bij
nieuwbouw. De overheid legt het maaiveld en de infrastructuur aan
en levert op een afgesproken tijdstip de grond bouwrijp op, tegen
een afgesproken prijs. Voor rekening en risico van de opdrachtgevers
komt dan de eigenlijke woningbouw. Om dat risico te kunnen dragen,
moet in de bouwopgave wel enige ruimte zijn voor optimalisering en
flexibiliteit. Deze gedachte heeft Amsterdam, in het kader van ‘De
grote vereenvoudiging’, verder uitgewerkt. In de ‘Bouw-envelop’ geeft
de gemeente in grote lijnen aan hoe een gebied zich kan gaan ont-
wikkelen en onder welke voorwaarden. De details worden later uitge-
werkt door de marktpartijen.
PlanAmsterdam
IJburg
18
▲ Woningbouw op het Haveneiland en hetRieteiland in 2005. Residential development on IJburg'sHaveneiland and Rieteiland in 2005.
De Amsterdamse woningproductie en dedaarvoor verstrekte subsidies in de afgelopendecennia. Dienst Wonen Amsterdam
Housing production in Amsterdam and thesubsidies provided for it in recent decades.
Ontmanteling van subsidies In 1989 deed staatssecretaris
Heerma zijn bekende nota Volkshuisvesting in de jaren negentig het
licht zien. Deze nota heeft een ware revolutie ontketend in de ver-
houdingen tussen de woningbouwcorporaties, de gemeenten en het
Rijk. Voor wie dit proces van het begin af heeft meegemaakt, markeert
de nota het terugtreden van de overheid als financier van de sociale
woningbouw.
Het hele subsidiebouwwerk, met alle beïnvloedingsmechanismen, werd
in de loop van de jaren negentig stapsgewijs ontmanteld. Dat is goed
te zien in een grafiek met het totaal van de Rijkssubsidies in de loop
van de tijd. Woningcorporaties werden verzelfstandigd en de gemeen-
ten moesten terugtreden. Ze raakten niet alleen hun woningbedrijven
en hun rol als toezichthouder kwijt, maar ook de subsidiestroom.
De jaren negentig zijn daarmee het toneel geweest van een voort-
durend aanpassingsproces van gemeenten en corporaties. Een proces
dat eigenlijk pas zeer recent is voltooid. Zo werd het laatste Raam-
raadbesluit, waarin jaarlijks de grote volkshuisvestingssubsidies werden
verdeeld, in 1999 genomen. Een jaar later volgde nog een verdeel-
besluit voor de laatste restjes subsidie.
Achterblijvende woningproductie Kijkend naar de stede-
lijke productiecijfers sinds 1994, is het in die periode in Amsterdam
nog wel gelukt om een behoorlijk niveau te halen van gemiddeld
PlanAmsterdam
Ontwikkeling woningproductie
19
3.500 woningen per jaar. Maar dat is toch lager dan de 4.500 wonin-
gen die in de jaren daarvoor steeds opgeleverd werden. Voor een
belangrijk deel is dat al het effect van het veranderende Rijksbeleid.
In 1995 vond de bruteringsoperatie plaats (voorschotten van subsidies
werden verrekend), en werden de subsidies voor sociale woningbouw
afgebouwd. Onder druk van het Rijk schakelde Amsterdam voor de
nieuwbouw over van 60% naar 30% sociale huurwoningen. Ineens
moest het aandeel marktwoningen dus omhoog van 40% naar 70%.
Daar was nóch de gemeente, nóch de markt aan toe en dat verklaart
mede de terugval in de woningproductie rond 1996.
In de jaren 1997 en 1998 trok de koopwoningenmarkt sterk aan. In
1998 werd het aantal van 4.000 marktwoningen gehaald. Weer een
jaar later, in 1999, is vervolgens een dramatische teruggang te zien,
tot het niveau van 2.000 nieuwbouwwoningen per jaar. Dat is de helft
van wat wenselijk is om de woningmarkt goed te laten functioneren.
Deze teruggang hangt samen met het afschaffen van de laatste
bouwsubsidies door de toenmalige staatssecretaris Remkes en de
gelijktijdige, en werkelijk explosieve groei van de bouwkosten. Op
de prijs van een sociale nieuwbouwwoning moest rond € 50.000 als
onrendabel toegelegd worden. Waar moest dat geld vandaan komen?
Een aantal jaren hebben de corporaties gedacht het onrendabele
deel van de productie terug te kunnen verdienen door tegelijkertijd
dure koopwoningen te bouwen. De winstmarges konden worden
ingezet om de sociale woningbouw mogelijk te maken. Toen de vraag
naar dure koopwoningen terugliep, werd ook deze uitweg echter
onbegaanbaar.
Nieuw convenant met de woningcorporaties Pas
begin 2003 heeft de gemeente in een convenant met de woning-
corporaties een nieuw principe gevonden dat bruikbaar is om het
verlies op sociale woningbouw af te dekken. Corporaties mogen
bestaande woningen verkopen, vooral in gebieden met een overmaat
aan goedkope woningen. Met de verkoop van één woning kan zoveel
boekwinst worden behaald, dat het onrendabele aandeel van één
nieuw te bouwen sociale huurwoning er ruimschoots uit kan worden
gefinancierd. Eén erin, één eruit dus. De voorraad sociale huur-
woningen is stadsbreed gezien groot genoeg.
Zo snijdt het mes aan twee kanten. Zowel de bestaande stad als de
grote nieuwbouwlocaties kunnen een gemengd karakter krijgen. De
effecten van deze nieuwe afspraak zijn nu al merkbaar in de meest
recente productiecijfers, met opnieuw 4.000 tot 5.000 woningen per
jaar.
Conclusie Er verliepen 15 jaar na de nota van Heerma en 5 jaar
nadat de laatste subsidies werden afgeschaft, voor er opnieuw een
werkbare formule was gevonden om sociale woningbouw te realise-
ren. Sindsdien is de doelstelling van 30% sociale huurwoningen in de
nieuwbouw weer ‘maakbaar’.
PlanAmsterdam
20
▲ De Flora- en Faunawet beschermt het leef-gebied van bedreigde diersoorten, zoals derugstreeppad.The Flora and Fauna Act protects theenvironment of endangered species such asthe Natterjack toad.
De laatste belangrijke ontwikkeling die gesignaleerd kan worden in
de periode na 1994, is de steeds verder toenemende juridisering van
de ruimtelijke sector. Ook de voortdurende toename van de regel-
geving en van de complexiteit daarvan is een oorzaak van de trager
verlopende woningproductie.
Er is een woud aan regels en wetten ingevoerd op allerlei terreinen.
Daaraan voldoen vergt veel voorbereidingstijd. Bovendien bieden
de nieuwe wetten aan burgers die het niet eens zijn met bepaalde
ontwikkelingen, uitgebreide mogelijkheden om bezwaar te maken.
Vaak gaat men door tot de Raad van State en die instantie kiest
steeds meer voor een strikte interpretatie van de regels.
Aanpassingen vergen veel inspanning en kosten handen vol geld.
Ook gemeenten zelf kunnen er wat van. In Amsterdam is de operatie
‘De grote vereenvoudiging’ daarom ook gericht op het schrappen
van ‘Amsterdamse extra’s’. We kennen een hele bibliotheek aan effect-
rapportages en toetsende instanties. Het inschakelen van externe
ontwerpers heeft geleid tot een bonte verzameling van kwaliteits-
teams en supervisors.
Conclusie Bovenop de wettelijke verplichtingen legt de stad extra
regels op over de milieukwaliteit van woningen. Hier moet met een
kritisch oog naar moeten worden gekeken.
PlanAmsterdam
Juridisering ruimtelijke ordening
Een greep uit de sinds 1994 ingevoerde of gewijzigde regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening
- Tracéwet (1994)
- Europese Richtlijn Luchtkwaliteit (1996)
- Natuurbeschermingswet (1998)
- Wet Stedelijke Vernieuwing (1999)
- Zelfstandige projectprocedure in Wet op de
Ruimtelijke Ordening (2000)
- Europese Kaderrichtlijn water (2000)
- Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (1982)
- Besluit Luchtkwaliteit (2001) wordt medio 2005
opnieuw gewijzigd
- Flora en Faunawet (2002)
- Luchthavenindelingsbesluit (2002)
- Wet Voorkeursrecht gemeenten (verbreding van
reikwijdte) (2003)
- Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (2004)
- Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke
stoffen (2004)
- Wijziging van Wet Geluidhinder (2005)
- Wijziging van Wet Verontreiniging
Oppervlaktewater (2002)
21
▲ Voor de bouw van woningen werkt Amsterdamsamen met de regionale partners in deRandstad.Amsterdam cooperates with its Randstadregional partners in building homes.
De stad blijkt maakbaar, maar wel in beperkte mate
De stad heeft dus iets te willen. Maar wel minder dan vroeger. En het
wordt er niet beter op, want de geldstromen in de ruimtelijke sector
drogen één voor één op.
Een volgende vraag is dan wát de stad moet willen. Wat zijn de opga-
ven waar de stad voor staat? Wellicht is uit de vele opgaven voor de
toekomst een aantal opgaven te schetsen, even voorbijgaand aan de
voorspelling dat Amsterdam over 20 jaar onder water staat. In dat
geval moet de stad zich snel gaan voorbereiden op een ordelijke
aftocht, inclusief de vraag: waarheen?
Maar ervan uitgaande dat het nog 200 jaar duurt, zoals andere voor-
spellingen zeggen, dan zullen in de stad nog ten minste tien genera-
ties Amsterdammers opgroeien. Aan die komende generaties moet
Amsterdam een stad nalaten met een voldoende stevige economische
basis, onder het motto: ‘Erst komt das Fressen, dann die Moral’. De
kwaliteit van die economische basis zal echter sterk afhangen van de
positie van de stad in zijn omgeving; in de regio, de Deltametropool,
in Europa en de wereld. Want Amsterdam wordt tegenwoordig
gezien als onderdeel van netwerken op diverse schaalniveaus.
Woningbouwopgave Amsterdam is om te beginnen onderdeel
en centrale kern van het regionale daily urban system, het samen-
hangende gebied van de Noordvleugel van de Randstad, dat zich
uitstrekt van Purmerend tot Nieuw Vennep en van Almere tot de
IJmond. Op dit schaalniveau ligt de eerste opgave. Er moeten vol-
PlanAmsterdam
Opgaven voor de toekomst
22
doende woningen worden gebouwd. Volgens berekeningen zijn dat
er ongeveer 150.000 in de periode 2010-2030. Daarbij horen onder
meer kantoren en bedrijventerreinen, ontsluitingswegen en voorzie-
ningen. Die moeten allemaal een plek krijgen, terwijl de omgeving
van de stad met zijn fraaie groen- en watergebieden natuurlijk
gespaard moet worden. Die puzzel is met de regiopartners in grote
trekken opgelost. Het doorgroeien van Almere naar een echte stad
speelt daarbij een cruciale rol. Naar de betekenis daarvan voor de
gebieden langs de oevers van het IJmeer is het onderzoek nog maar
net gestart. Daar ligt een opgave op zich.
Het zal hoe dan ook nog veel inspanning en doorzettingsvermogen
vergen om de gevonden oplossingen in daden om te zetten.
PlanAmsterdam
Het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) is een
samenwerkingsverband van 16 gemeenten in de regio
Amsterdam. De gemeenten Aalsmeer, Amstelveen,
Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam,
Haarlemmermeer, Landsmeer, Oostzaan, Ouder-Amstel,
Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland, Zaan-
stad en Zeevang werken samen op het gebied van
verkeer en vervoer, ruimtelijke ontwikkeling, volkshuis-
vesting, economische zaken en jeugdzorg.
De Randstad is het stedelijke gebied dat in het wes-
ten van het land is ontstaan rond de vier grote steden,
met daar tussenin het Groene hart. De Randstad is ook
de naam van een samenwerkingsverband tussen de
provincies Flevoland, Utrecht, Noord- en Zuid-Holland,
de vier grote steden en de vier kaderwetgebieden,
waaronder het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA).
De twaalf overheden van deze gebieden overleggen
rechtstreeks met de betreffende ministers in de
Bestuurlijke Commissie Randstad (BCR) over vraagstuk-
ken op het schaalniveau van de Randstad.
De Noordvleugel is het gebied aan de noordkant
van de Randstad, tussen Almere en de IJmond en van
Purmerend tot de Haarlemmermeer. Aan de Noord-
vleugelconferenties doen portefeuillehouders (ruimte-
lijke ordening en verkeer en vervoer) mee van 23
gemeenten plus drie Amsterdamse deelraden, het
ROA en de provincies Noord-Holland en Flevoland.
Voorzitter is de Amsterdamse wethouder ruimtelijke
ordening, Duco Stadig.
De Deltametropool is het begrip waarmee de Randstad
internationaal als toplocatie voor het voetlicht wordt
gebracht: als één gebied met verschillende stedelijke
knooppunten en een sterke ruimtelijke en economische
ontwikkeling.
De woningbouwopgave in de Noordvleugelvan de Randstad.Proposed housing construction for the NorthWing of the Randstad conurbation.
23
▲ Markt op het nieuwe Bos- en Lommerplein inParkstad. Market on the new Bos- en Lommerplein inParkstad.
Onomstreden of goedkope locaties zijn er haast niet meer in de
regio en nieuwe infrastructuur is duur.
Tenzij de koopwoningenmarkt sterk verbetert, zijn over een jaar of
vijf grote financiële problemen te voorzien. Gemeenten zullen dan
hun grondexploitaties niet meer rond krijgen, waardoor de ontwikke-
ling van woningbouwlocaties zal stagneren. De enige oplossing zal
zijn dat het Rijk de locatiesubsidies fors verhoogt.
De opgave van de ongedeelde regio Rijk en arm zullen
overal in de Amsterdamse regio moeten kunnen wonen, zij het niet
overal in dezelfde mate. Zijn daarvoor voldoende instrumenten
beschikbaar? Er is niet één overheid die de hele Noordvleugel omvat.
Almere hoort niet bij de Provincie Noord-Holland, en IJmond en
Almere maken geen deel uit van het Regionaal Orgaan Amsterdam
(ROA). Maar binnen het ROA zijn onlangs door Amsterdam en zijn
buurgemeenten goede afspraken gemaakt. In principe zijn er overal
voldoende betaalbare woningen en in de nieuwbouw blijven alle
regiopartners 30% sociale woningen toevoegen, vooral voor ouderen,
mindervaliden en grote gezinnen. De realisatie van deze afspraken is
ondersteund door het bedrag aan locatiesubsidie voor de komende
vijf jaar, die de regio van minister Dekker te verdelen kreeg. Als die
geldstroom doorgaat – en dat zal onvermijdelijk zijn – blijft deze
werkwijze mogelijk, ondersteund door de provinciale bevoegdheden
die het ROA op het terrein van de woonruimteverdeling gaat krijgen.
De ongedeelde regio blijft dan een haalbare opgave.
Bestuurlijke organisatie van de Randstad Op het
schaalniveau van de Randstad of Deltametropool als geheel speelt
vooral de relatie tussen Schiphol en de regio een rol. Schiphol en zijn
omgeving hebben elkaar nodig. Voor Amsterdam betekent het vlieg-
veld het gemak van overal rechtstreeks naar toe kunnen vliegen. Dat
is een vestigingsplaatsfactor van formaat voor internationale bedrijven.
Voor beide is essentieel dat de overstapfunctie (Hub) van Schiphol
behouden blijft. Een zwak punt is dat Schiphol een relatief kleine
thuismarkt heeft. Daarmee is de hub-positie van de luchthaven niet
onbedreigd en bestaat het risico te eindigen als vliegveld op het
niveau van Zürich, Brussel of Kopenhagen.
De opgave voor de Noordvleugelregio en voor de Randstad als geheel
is daarom het vergroten van die thuismarkt. En wel door hier vooral
dingen te gaan doen of te blijven doen die veel, liefst kapitaalkrach-
tige vliegtuigpassagiers aantrekken. Dus toerisme, congrescentra en
musea (die dus niet allemaal tegelijk gesloten moeten zijn), tentoon-
stellingen, evenementen en veel handel en zakelijke dienstverlening.
Het dokmodel van Zuidas hoort daar ook bij. Het betekent ook zorgen
voor goede verbindingen van en naar Schiphol, want Rotterdam ligt
straks met de Hogesnelheidslijn (HSL) in tijd even ver van Schiphol
als Centraalstation Amsterdam.
Over deze zogenaamde metropolitane strategie zijn de regio, Rand-
stad, Schiphol en het Rijk het in grote trekken eens. Door het Rijk
wordt er ook veel geld in gestoken.
PlanAmsterdam
24
▲ Toeristen bij het Anne Frankhuis.Tourists at the Anne Frank House.
Een van de belangrijkste opgaven voor detoekomst van de stad is ervoor te zorgen datkinderen op allerlei terreinen de ruimte krijgenom op te groeien.One of the most important tasks for city’sfuture is to ensure that its children areprovided with many different kinds ofpossibilities for growing up in an urbanenvironment.
Maar waar veel geld is, is ‘bestuurlijke spaghetti’. Iedereen wil erbij
zijn om te zorgen dat hij zijn aandeel krijgt. Dit leidt tot oeverloze en
zich herhalende besluitvormingsprocessen, waarbij ontzaglijke hoe-
veelheden papier worden geproduceerd. En hoewel iedereen het er
mee eens is dat er snel gehandeld zou moeten worden, schiet het
allemaal niet op.
Het lijkt tijd voor een kleine revolutie in dit land, voor een ‘brede
herwaardering’ van ons bestuurlijke stelsel. Men kan zich afvragen
waarom de landelijke politiek zo gefixeerd was op de gekozen
burgermeester, terwijl er echt heel wat meer is te doen op bestuurlijk
gebied.
De vierde opgave zou daarom deze brede herwaardering moeten zijn,
die wellicht kan uitlopen op de vorming van één provincie Holland,
met daarbinnen vier sterke stedelijke regio’s. Die provincie zorgt dan
voor de samenhang en voor de kwaliteit van het ommeland. De ste-
delijke regio’s doen de rest, en worden daar ook toe in staat gesteld.
Zorgen voor een mooie stad De volgende opgave ligt op
het schaalniveau van de stad zelf: het ervoor zorgen dat de stad mooi
blijft.
In de Bijlmermeer, Parkstad en het nieuwe Noord betekent dat door-
gaan met het proces van ingrijpende vernieuwing. In de rest van de
stad is het vooral een kwestie van goed onderhoud en beheer, én
PlanAmsterdam
25
intelligent inspelen op initiatieven die zich aandienen. Juist als de
geldstromen voor nieuwe grootschalige ingrepen opdrogen, moet
voorkomen worden dat achterstallig onderhoud ontstaat.
De allerbelangrijkste opgave ligt echter bij de mensen in de stad.
Er school veel waars in opmerkingen van mensen als Jan Willem
Duyvendak (als socioloog verbonden aan de Universiteit van Amster-
dam), die de gemeente Amsterdam enkele jaren geleden verweet bij
de vernieuwing van wijken als de Bijlmermeer of Parkstad teveel
alleen met de stenen bezig te zijn en te weinig met de mensen. Die
kritiek heeft de stad ter harte genomen en ze is nu vrijwel verstomd.
Want het gaat uiteindelijk om de mensen en om alles wat er tussen
en met die mensen gebeurt. Daar is iedereen, vooral na de moord
op Theo van Gogh, zich weer scherp bewust van geworden, maar dat
is een onderwerp apart.
Kinderen laten opgroeien tot volwaardige burgers
De laatste opgave gaat over een nog te weinig gesignaleerd pro-
bleem dat extra aandacht verdient. Amsterdam heeft een bevolking
van rond 750.000 mensen. Het aantal kinderen in de stad dat jonger
is dan 18 jaar en opgroeit in een gezin op minimumniveau, bedraagt
39.080. In die gezinnen is geen geld voor extra’s, voor sportclubs,
schoolreisjes, extra boeken en noem maar op. Er is niet veel fantasie
voor nodig om te bedenken wat dat betekent voor de kansen van
die kinderen later.
De laatste geschetste opgave is dan ook dat de stad er voor zorgt
dat deze kinderen opgroeien tot volwaardige burgers van Amsterdam.
Dan gaat de rest vanzelf goed.
PlanAmsterdam
Making the city?Summary
26
Duco Stadig has been the Alderman for Town Planning
in Amsterdam since 1994. The University of Amsterdam
asked him to close a series of lectures about Amsterdam
on 19 April 2005 by talking about the government’s
chances of ‘making the city’. In his lecture, he described
the ability of the municipal authority to make desired
changes in the city as the degree to which it can direct
the physical development of the city. Using a number
of topics and actual building projects, he gave a
picture of his 11-year term of office. During his lecture,
Stadig addressed the regulations for residential
development and various sources of funding for
residential development, the influence of the economic
climate on housing production, and how the fluctuations
in these factors affected the city’s management options.
Amsterdam from 1992 to 1994 At the end
of the 1980s and the beginning of the 1990s the
economy was stagnating. Following the loss of the
shipbuilding industry in the 1980s, Amsterdam looked
for ways to inject the city with new vitality. One of the
topics discussed was the policy of compact town
planning and the development of the north and south
banks of the IJ: the IJas.
The large-scale urban renewal of the 19th-century
districts was as good as completed, and the city
districts formed in the meantime became involved in
renovating a zone known as “Gordel 20-40”. The central
city administration’s main function was to pass on large
subsidy flows. The central City Authority was still
working on a number of difficult spots in the inner city
that would not have their own city district administration
until later, and was also devoting considerable effort to
large infill and expansion projects. Much progress had
been made in the plans for 8000 houses in the Eastern
Harbour District. There was actually little discussion
about this in Amsterdam itself. Securing funding from
the national government had already been largely
successful by 1994, and the improving economic
climate in the years that followed reduced the
obstacles to realising these plans.
Banks of the IJ In the early 1990s, the Zuidas,
close as it is to Schiphol and not far from the inner city,
was becoming an increasingly attractive business
PlanAmsterdam
location. However, the municipality saw this
development as a threat to the position of the inner
city’s role as the centre of the surrounding region and
chose to develop the Northern and Southern banks of
the IJ: the IJas. A strip of development locations lay
along the Southern Bank from Sloterdijk in the west,
running along the Eastern Harbour District, to a new
suburban residential environment in the IJmeer (later
known as IJburg).
The municipality collaborated with private parties to
develop the Southern Bank but this partnership failed.
The business community favoured the Zuidas. In 1994,
the city decided to direct its efforts to making the
Zuidas a working environment that could compete for
this title on the international market and to link this
area to the inner city through the North-South Line.
The Southern Bank was henceforth seen as a mixed
urban area dedicated to functions for which there was
no room in the old city centre. Strategic government
investments in special locations (e.g. the Muziekcentrum
and the Passengers Terminal at the head of the Eastern
Harbour District), were aimed at attracting the private
sector. Nonetheless, the Northern Bank remained
unchanged for the time being. It was not until Shell
announced its departure that space became available
here for urban living and working.
The conclusion to be drawn from this is that the city
should not attempt to influence the private sector into
doing what it absolutely does not want to do. The city
has to be patient and respond to the market. When it
does, it becomes a lot easier to make improvements in
the city’s physical development.
Development of housing production The
policy document Public Housing in the 1990s marks
the withdrawal of the government as financier of social
housing. Housing corporations were privatised and the
municipalities had to relinquish their control. Under
this pressure from the national government,
Amsterdam shifted from developing 60% of its new
housing as social housing to 30%. Suddenly, the
percentage of privately owned homes shot up from
40% to 70%. Neither the city nor the market was ready
for this, which helps to explain the relapse in housing
production that, following a revival in 1997 and 1998,
27
dropped back to a level of 2,000 new homes a year.
This is only half of what would be desirable for the
housing market to properly function. This decline is
also the result of phasing out the last construction
subsidies and the explosive increase in construction
costs. Around 50,000 in unprofitable expenses is
incurred on each newly built social housing unit. For a
number of years, housing corporations used the profit
margins from expensive owner-occupied homes to
make social housing possible. But the demand for
expensive owner-occupied homes slumped. It was not
until 2003 that a solution was found: corporations were
then permitted to sell some of their existing homes (in
areas with many inexpensive homes) to finance the
building of public sector rented accommodations. This
solved two problems at once. Both the existing city
and the large development locations could be given a
mixed character. The effects are already noticeable in
the most recent production figures: 4,000 to 5,000
homes a year. The objective of developing 30% of
its new housing as social housing is once again a
possibility.
Increase in regulations The ongoing increase
in regulations and their complexity is another cause for
the slowdown of housing production. A forest of rules
and laws has been introduced in all kinds of areas.
Complying with these rules requires a great deal of
preparation time. In addition, the new laws offer
citizens plenty of possibilities to lodge an objection
when they object to certain developments.
Adjustments demand a lot of effort and cost a lot of
money. The municipalities themselves can contribute
to this mess. This was why Amsterdam launched an
operation known as “The Big Simplification” aimed at
eliminating superfluous municipal rules.
Urban renewal in Zuidoost The Bijlmermeer,
known as the “City of the Future” when it was built,
was the perfect symbol of the concept that government
could step in and be successful in making improvements.
Unfortunately, large-scaled renewal became unavoidable
in the early 1990s. About half of the monotonous high-
rise buildings have been replaced by an attractive
environment of low-rise flats that have been financed
by the national government and the municipality. A
new direction for living conditions in the Bijlmer was
needed to break the downward spiral. This approach
also served as a model for renewal in Parkstad (the
PlanAmsterdam
Westelijke Tuinsteden) and post-war development in
Amsterdam-Noord. The intention of these renewal
projects was to create urban districts suitable for all
income groups with an improved and broader social
participation. The Bijlmer results show that this is
feasible. And in this sense, the city really can be
improved by means of government intervention.
Learning from IJburg There are 18,000 homes
being developed on Ijburg, distributed over a number
of islands in the IJmeer. After the referendum held in
March 1997, Amsterdam decided in 1998 to enter into
an agreement with the newly formed consortia for the
construction of the first homes. Consortia are temporary
partnerships established between builders, developers,
housing corporations and financiers. In doing so, the
municipality intentionally selected a model in which the
private sector bore as much risk as possible. This
proved a wise decision when the market for owner-
occupied homes collapsed a few years later.
The development of IJburg shows how the division of
development-related tasks between the government
and the private sector is now optimally divided. The
government lays out the ground surface, builds the
infrastructure, and delivers the land ready for
construction at the arranged time for an arranged
price. The commissioning parties are then responsible
for the expense and risks of the actual housing
development. To be able to bear these risks, a certain
amount of leeway for optimisation and flexibility has to
be incorporated into the building assignment.
Amsterdam elaborated this concept further within the
framework of “The Big Simplification”. In the “Building
Envelope”, the municipality provides a general
indication of how an area can start to be developed
and under which conditions. The details are later
worked out by the participants.
Zuidas: an underground model, the
government and the market In terms of the
possibility of allowing the government to intervene to
make improvements in the city, it was important that
the municipality obtained the land for Mahler4, a new
district in Zuidas, only under the ground lease system.
If the land had been owned by private parties, the
municipality would have had much less control of the
project.
This year, the national government and the city are
making a serious attempt to get the rails and roads to
28
run below ground – under the Zuidas – in order to
realise an underground model also known as the
“basement model”. With the infrastructure below the
surface, a substantial programme can be built above
ground. In addition to offices, retail outlets and public
amenities, this will also include almost 9,000 homes, a
complete park and new football pitches. The
municipality is first commissioning the project to a
public limited company in which both Amsterdam and
the national government hold a 20% interest. The
remaining 60% is to be put out to tender. If this fails,
the underground model will not go ahead. The market
will thus be decisive because such a project is not
possible for the government alone. The government
has formulated its own objectives for Zuidas and, with
considerable contributions, has clinched the “business
case study”. It’s now up to the market to make the
next move.
Regional cooperation The formation of a “city
province” for the Amsterdam region failed, but the
region’s need for cohesive management has grown. All
the regional partners in the North Wing of the Randstad
conurbation agree that the region is a kind of network
with several urban concentrations and a whole series
of intercomplementary qualities. Ideas about all kinds
of economic and spatial issues are being exchanged.
Agreements have since been made about the
distribution of the 150,000 homes to be constructed
during the 2010-2030 period. The position of Schiphol
and the enlargement of the domestic market for this
international airport are also being discussed is .
Nonetheless, in practice, informal inter-municipal and
inter-provincial cooperation does not lead to plans
being quickly realised. Arriving at an administrative
reconsideration of this process is a task for the future.
One possibility would be the formation of a single
PlanAmsterdam
Province of Holland that would include four strong
urban regions. This province would then ensure the
cohesion and quality of the surrounding areas. The
urban regions would be granted the power to do the
rest.
Important task for the future The city will
be responsible for the most important task for the
future: the people. Amsterdam has a population of
around 750,000. A large percentage of children is
younger than 18 and growing up in a family earning
minimum income. These families have no money for
additional expenses, for sports clubs, school trips,
extra books, etc. You don’t need much imagination to
know how this will affect the opportunities available to
these children later in life. It is therefore an important
task for the city to ensure these children grow up to
become fully-fledged citizens of Amsterdam. If they
do, things will automatically turn out better.
In conclusion According to Stadig, it is possible to
have a positive effect on the city, but there are
limitations which are of an external nature and change
over time. Much has changed in this regard over the
last 11 years, and the municipal administration has
consequently lost a considerable amount of direct
control over its ability to effect change in Amsterdam.
The most important external factors – funding and
regulations for public housing and urban renewal that
come from The Hague – have changed dramatically in
the last 11 years. Market parties are entirely
responsible for the expense and risks associated with
residential development, and the municipality is much
more removed from this process. Instead of planning,
programming and commissioning, the municipality’s
role has become one of proposing directive frame-
works, persuasion and responding.
Colofon
PlanAmsterdam geeft in acht themanummers per jaar informatie over ruimtelijke
projecten in de stad. In vier afleveringen van StadenGroen, een speciale editie van
PlanAmsterdam, staat het groen in de stad centraal.
Eindedactie Anneke van der Stoel, tel. 020-552 79 65e-mail: [email protected]
Basisvormgeving RoVorm b.v.Fotografie Tenzij anders vermeld: DRO
Voor RoVorm afbeeldingen: www.debeeldbank.comKaarten Dienst Ruimtelijke Ordening AmsterdamLithografie en druk Van Amerongen drukkerij, Amersfoort
Deze uitgave is met de grootst mogelijke zorg samengesteld, er kunnen echtergeen rechten aan worden ontleend. Mocht ons iets zijn ontgaan bij de vermeldingvan de herkomst van de afbeeldingen, neem dan contact op met de redactie.
De auteur
Duco Stadig, Arnhem 1947
■ studeerde Economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en
behaalde daarnaast het kandidaatexamen in de Rechten
■ was van 1976 tot en met 1993 ambtelijk secretaris van de
Federatie van Woningbouwcorporaties in Amsterdam en kwam in
1991 als duo-raadslid in de Amsterdamse gemeenteraad
■ is sinds 1994 als Wethouder Stedelijke Ontwikkeling van de
gemeente Amsterdam verantwoordelijk voor Ruimtelijke
Ordening, Volkshuisvesting, Grondzaken, Stadsvernieuwing en
(sinds 2002) Waterbeheer
■ vervult momenteel een derde ambtsperiode
■ is voorzitter van de Vereniging Deltametropool
Verkoop
PlanAmsterdam is te koop in het informatie-
centrum voor ruimtelijke ordening en wonen
De Zuiderkerk.
Zuiderkerkhof 72
Amsterdam
Tel. 020-552 79 87
e-mail: [email protected]
Jaargang 11, nr. 2, juni 2005
www.dro.amsterdam.nl
PlanAmsterdam is een uitgave van de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam www.dro.amsterdam.nlPrijs € 3,00