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Petróleo e Gás Natural
ConCessão de bloCos exploratórios
de petróleo e gás natural
Desde a promulgação da Lei do Petróleo - Lei nº 9.478/1997 - até a edição da Lei nº 12.351/2010, que instituiu
o regime de partilha de produção, o regime de concessão constituía o único meio legal para o exercício das
atividades de Exploração, Desenvolvimento e Produção (E&P) de petróleo e gás natural no Brasil.
No regime de concessão, a União, sempre mediante licitação, contrata com empresas, estatais e/ou privadas,
a realização das atividades de E&P.
Compete à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), órgão regulador do setor,
promover os estudos visando à delimitação dos blocos e realizar as licitações para conceder o direito de exploração.
Contrato de concessão
Concluídas as licitações, a ANP é responsável pela assinatura e pela fiscalização dos contratos de concessão.
Os contratos preveem o pagamento, pelas empresas concessionárias, de compensações financeiras pela
exploração do petróleo e gás natural. Esses recursos são denominados participações governamentais e são
assim classificados:
• Bônus de Assinatura: valor pago para a obtenção da concessão da área;
• Royalties: percentual sobre o valor da produção a ser dividido entre a União, Estados e Municipíos;
• Participações Especiais: valor devido em campos de alta rentabilidade, cujo cálculo incide sobre o lucro do
petróleo produzido;
• Pagamentos pela ocupação ou retenção de área: valor devido pela utilização das áreas sob concessão.
Os contratos também preveem que, em caso de risco de desabastecimento de combustíveis no País, as
concessionárias atendam prioritariamente às necessidades do mercado interno.
Licitação
O julgamento das ofertas apresentadas pelas empresas nas licitações é baseado no valor oferecido a título de
bônus de assinatura e ainda nos seguintes critérios:
• Programa Exploratório Mínimo: compromisso assumido pela empresa concessionária de realização de
investimentos mínimos na atividade de Exploração;
• Conteúdo Local: percentual mínimo de participação de empresas brasileiras fornecedoras de bens, serviços
e sistemas nas atividades econômicas relacionadas àquelas do contrato de concessão.
Petróleo e Gás Natural
Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 2ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33165945 • Fax. 55 (61) 33167545
Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao
Rodadas de licitações
As licitações para outorga de concessão para Exploração, Desenvolvimento e Produção de petróleo e gás
natural são realizadas por meio de Rodadas promovidas pela ANP.
Iniciadas em 1999, até o ano de 2010 foram realizadas 10 Rodadas, que geraram a arrecadação de R$ 5,541
bilhões de reais a título de bônus de assinatura.
Em agosto de 1998, realizou-se a denominada Rodada Zero. Esta Rodada não foi feita por licitação e tão
somente ratificou os direitos da Petrobras, na forma de contratos de concessão, sobre os blocos exploratórios e
áreas em desenvolvimento em que a empresa houvesse realizado investimentos até aquela data.
A atuação do Tribunal de Contas da União
O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscalizou todas as Rodadas de Licitação com o objetivo de verificar a
conformidade dos processos com os normativos legais aplicáveis e avaliar o desempenho do regulador e dos
demais órgãos envolvidos.
Dentre as contribuições do controle externo realizado pelo TCU para o aperfeiçoamento das Rodadas, destacam-
se as seguintes:
Posicionamento do TCU Deliberação Ministro-relator
Determinação para que a ANP regulamentasse as penalidades
previstas nos contratos de concessão.
Decisão TCU nº 493/1999-Plenário - 04/08/1999
Decisão TCU nº 232/2002-Plenário - 20/03/2002
Adhemar Ghisi
Ubiratan Aguiar
Determinação para que a ANP demonstrasse a adequação
do processo de escolha dos blocos a serem licitados com a
política energética nacional, inclusive mediante uma obrigatória
manifestação do CNPE sobre os critérios utilizados.
Decisão TCU nº 417/2001-Plenário - 04/07/2001
Decisão TCU nº 232/2002-Plenário - 20/03/2002Ubiratan Aguiar
Determinações e recomendações à ANP e aos órgãos ambientais
para que fossem adotados mecanismos de cooperação a fim
de integrar as ações de implementação da política energética
à ambiental.
Acórdão TCU nº 787/2003-Plenário - 02/07/2003 Iran Saraiva
Determinação para que a ANP:
• promovesse maior transparência e publicidade
das licitações; explicitasse a motivação dos atos
administrativos, e;
• desse publicidade aos questionamentos, solicitações,
reclamações, recursos ou impugnações e respectivas
respostas e decisões;
Acórdão TCU nº 2.249/2007-Plenário - 24/10/2007
Acórdão TCU nº 1.158/2007-Plenário - 16/07/2007Raimundo Carreiro
Recomendação para que a Agência estabelecesse prazo máximo
para solicitação de esclarecimentos sobre os editais e para que o
acesso aos questionamentos e respectivas respostas estivessem
disponíveis no sítio da ANP na internet.
Acórdão TCU nº 2.249/2007-Plenário - 24/10/2007
Acórdão TCU nº 1.158/2007-Plenário - 16/07/2007Raimundo Carreiro
Determinação à ANP para que explicitasse os critérios e os estudos
que fundamentam a definição dos limites mínimos e máximos de
conteúdo local admitidos nas propostas dos licitantes.
Acórdão TCU nº 2.249/2007-Plenário - 24/10/2007 Raimundo Carreiro
Quanto à Rodada Zero, o TCU declarou regulares os termos aditivos firmados entre a Petrobras e a ANP, que
efetivaram a prorrogação dos prazos dos contratos de concessão outorgados à estatal (Decisão TCU 150/2001 –
Plenário). Além disso, manifestou-se pela regularidade dos procedimentos de aprovação, pela ANP, dos Planos de
Avaliação de Descobertas relativos aos blocos incluídos nessa Rodada (TC – 011.532/2004-2).
Petróleo e Gás Natural
Gás Natural
O gás natural (GN) é um combustível fóssil encontrado no subsolo. No Brasil, em geral, o GN é obtido a partir
das mesmas jazidas em que o petróleo é produzido, sendo chamado nestes casos de gás associado. As reservas
brasileiras de GN são, em grande parte, localizadas em mar aberto.
Segundo dados do Ministério de Minas e Energia (MME), as reservas provadas de gás natural em 2010 atingiram
o volume de 423.012 milhões de m³ e a produção média brasileira de GN foi de 62,84 milhões de m³/dia. As
importações totalizaram a média de 33,66 milhões de m³/dia no mesmo período.
Balanço de gás natural no Brasil (milhões de m3/dia)
Fonte: MME (2011)
A malha de gasodutos de transporte nacional em operação totaliza, de acordo com números do MME divulgados
em março de 2011, 9.925 km de extensão e pode ser dividida em três grandes grupos: malha nordeste, malha
sudeste e gasodutos que movimentam o gás natural importado - Gasbol, Gasoduto Lateral Cuiabá e Gasoduto
Uruguaiana-Porto Alegre.
Em razão da representatividade do gás natural na matriz termelétrica de geração de eletricidade, a interface
desse setor com o de energia elétrica é de suma importância para a segurança energética do país.
Principais instituições e agentes
A indústria brasileira de gás natural apresenta uma diversidade de agentes que operam nas distintas atividades
da cadeia, entre os quais podemos citar:
Órgão Papel
Petrobras Principal fornecedora de GN no país
Ministério de Minas e Energia (MME) Formular política setorial
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP)
Regular o segmento técnico e econômico do setor
Estados Regular a distribuição de GN canalizado
O MME é responsável pelo estabelecimento das diretrizes para o processo de contratação de capacidade de
transporte e pela proposição dos gasodutos de transporte que deverão ser construídos ou ampliados.
Produção nacional59,2 / 57,9 / 62,8
importaçãoBolivia: 30,6 / 22,2 / 26,9Argentina: 0,4 / 0,0 / 0,0GNL: 0,0 / 0,7 / 7,6
Oferta total ao mercado
58,7 / 44,5 / 61,7
Venda nas distribuidoras de gás natural
49,6 / 38,7 / 49,7
Consumo em refinarias e FaFens
7,5 / 7,1 / 9,1
Consumo técnico direto do produtor
1,6 / 0,7 / 2,8
Consumo nas unidades de e&P7,9 / 8,5 / 9,7
absorção em uPgns
3,5 / 3,4 / 3,6
reinjeção10,6 / 11,9 / 12,0
Queima e perda6,0 / 9,4 / 6,6
Consumo em transporte e
armazenamento/ajustes
2,2 / 2,7 / 3,0
saída e&P31,2 / 24,7 / 30,9
oferta de gás nacional29,0 / 22,1 / 28,0
oferta de gás importado29,7 / 22,4 / 33,7
Consumo em transporte na importação
1,2 / 0,6 / 0,9
Petróleo e Gás Natural
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Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao
No âmbito da regulação federal, compete à ANP o estabelecimento das especificações para o gás natural e a
realização dos processos de chamada pública para contratação de capacidade de transporte, de licitação para a
outorga das atividades de exploração e produção, de transporte e de estocagem de GN, bem como a celebração,
mediante delegação do MME, dos contratos de concessão decorrentes. A fiscalização do acesso à capacidade
dos gasodutos também é atribuída à agência reguladora.
A tarifa máxima aplicável ao transporte de GN é fixada pela agência reguladora no processo de chamada
pública para a contratação da capacidade de transporte em gasoduto.
regime regulatório
atividade regime regulatório norma legal
Exploração, Desenvolvimento e Produção1. Concessão;
2. Partilha de produção.
1. Lei nº 9.478/1997 (Lei do Petróleo);
2. Lei nº 12.351/2010 (Lei da Partilha de Produção)
Transporte em gasodutos de interesse geral Concessão Lei nº 11.909/2009 (Lei do Gás)
Transporte em gasodutos que envolvam acordos internacionais
Autorização Lei nº 11.909/2009
Processamento/Tratamento Autorização Lei nº 11.909/2009
Importação/Exportação Autorização Lei nº 11.909/2009
Os Estados, nos termos da Constituição Federal do Brasil, art. 25, § 2º, podem explorar a distribuição de gás
canalizado diretamente ou mediante concessão.
A ilustração a seguir resume as atividades integrantes da indústria do gás natural:
a atuação do tribunal de Contas da união (tCu)
As concessões para exploração e produção de gás natural são fiscalizadas pelo TCU.
De acordo com a Lei do Gás, as atividades de transporte em gasodutos de interesse geral e de estocagem de
GN são exercidas em regime de concessão. A mesma lei diz que as licitações para a construção ou ampliação
de gasodutos deverão ser precedidas de chamada pública para contratação de capacidade, com o objetivo de
identificar os potenciais carregadores – agentes que, autorizados pela ANP, utilizam o serviço de movimentação
de GN nos gasodutos de transporte - e dimensionar a demanda efetiva, bem como divulgar a tarifa máxima e
o período de exclusividade específico. Todas as etapas dos processos de concessão dessas atividades estão
sujeitas ao controle do TCU.
mo
nop
ólio
d
os
est
ado
sm
ono
pó
liod
a u
nião
exploração/Produção
Processamento
transporte/armazenamento
distribuição de gás canalizado
Consumidor Final
importação reg
ulação
Federal - a
nP
reg
ulação
estad
ual
Ponto de entrega
Petróleo e Gás Natural
Pré-sal e regime de Partilha de Produção
As descobertas de grandes quantidades de petróleo na área denominada Pré-sal abriram perspectivas de elevar
o Brasil à condição de grande produtor mundial.
A expressão Pré-sal tem origem na existência da camada geológica sob a qual foram encontradas considerá-
veis acumulações de petróleo e gás natural, que se encontra abaixo de uma espessa camada de sal, com média
de 2 km de espessura, sob o Oceano Atlântico, a uma distância de 100 a 300 km do litoral dos Estados do Espírito
Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná e Santa Catarina.
Em termos legais, o Pré-sal é uma área geográfica de 149.000 km² definida pela Lei da Partilha - Lei nº 12.351/2010.
Dessa área, 28% encontra-se outorgada sob o regime de concessão, sendo que muitos campos já se encontram
em produção, conforme figura abaixo:
MG
ES
SP
PR
SC
RJ
Parque das Baleias
Poços Perfurados
Reservatórios Pré-sal
Campos de Produção
Blocos de ExploraçãoIara
Lula
Área total da província: 149.000 km²Área total concedida: 41.772 km² (28,03%)Área não concedida: 107.228 km² (71,97%)Área concedida c/ participação da Petrobrás: 35.739 km² (24%)
Modelo Regulatório
A justificativa para a adoção do regime de partilha para o Pré-sal está relacionada ao fato de que nessa área são
estimados riscos exploratórios extremamente baixos e grandes rentabilidades, o que determina a necessidade de
marco regulatório coerente com a preservação do interesse nacional, mediante maior participação nos resultados
e maior controle da riqueza potencial pela União.
A partilha de produção é entendida como o regime de exploração e produção de petróleo, de gás natural e de
outros hidrocarbonetos fluidos no qual o contratado, em caso de descoberta comercial, adquire o direito à apro-
priação do custo em óleo (cost oil), do volume da produção correspondente aos royalties devidos, bem como da
parcela do excedente em óleo (profit oil), na proporção, condições e prazos estabelecidos em contrato. Assim, o
Estado remunera os custos de produção e divide com o contratado o excedente em óleo.
Na licitação, a proposta vencedora é a que oferece o maior excedente em óleo para a União (profit oil), sempre
tendo em vista o percentual mínimo definido previamente pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE).
São devidos ainda pelo contratado o pagamento de bônus de assinatura – fixado no edital de licitação – e royalties.
A empresa estatal Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras) será a operadora única de todos os blocos contratados
sob o regime de partilha. O CNPE definirá se os blocos serão outorgados diretamente à estatal ou serão objeto de
Petróleo e Gás Natural
Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 2ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33165945 • Fax. 55 (61) 33167545
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leilão, caso em que é assegurada à Petrobras participação mínima de 30% nos consórcios a serem constituídos
com o vencedor da licitação e com a Pré-sal Petróleo S.A (PPSA).
A PPSA é uma empresa pública criada para gerenciar e fiscalizar os contratos de partilha, representando a
União nos consórcios e comitês operacionais, além de gerir os contratos de comercialização de petróleo e gás
natural pertencentes à União em virtude da partilha.
A ANP promove as licitações - quando aplicáveis - e regula as atividades derivadas dos contratos de partilha.
Cabe salientar que o regime de partilha de produção será utilizado não somente para os contratos celebrados para
a exploração e a produção de petróleo em áreas do Pré-sal, conforme delimitado na Lei nº 12.351/2010, mas também
em áreas estratégicas, isto é, regiões de interesse para o desenvolvimento nacional, caracterizada pelo baixo risco
exploratório e elevado potencial de produção.
A atuação do Tribunal de Contas da União
O Tribunal de Contas da União (TCU) acompanhou e participou das discussões sobre o marco regulatório do
Pré-sal, tendo sido convocado para discutir o assunto em audiências públicas no Congresso Nacional. Além disso,
o Tribunal também acompanha os atos de implementação deste regime de exploração de petróleo.
Considerando a fiscalização que o TCU exerce sobre todas as licitações no regime de concessão, o Tribunal
também acompanha todos os processos licitatórios de outorga no modelo de partilha, fiscaliza a gestão dos órgãos
envolvidos e avalia o desempenho do regulador.
No que diz respeito à execução dos contratos, uma das características do modelo de partilha é a restituição do
custo de exploração e produção ao operador na forma de óleo (cost oil). A apuração desses custos e o momento de
sua restituição, pontos críticos do modelo, constituem-se em importantes focos de atuação do TCU.
Petróleo e Gás Natural
Setor de petróleo
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem a
competência de avaliar a gestão e, por meio de
auditorias operacionais, o desempenho do regulador e
dos demais órgãos e entidades que integram o setor
de petróleo, bem como fiscalizar o cumprimento das
normas legais aplicáveis.
O Tribunal fiscaliza todas as licitações para a outorga de
blocos exploratórios de petróleo e gás natural, realizadas
periodicamente pela Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP). Em atenção à Instrução
Normativa TCU nº 27/1998, acompanha desde a adequação
dos estudos de viabilidade econômico-financeira, que
fixam os bônus de assinatura, até a conformidade da
execução contratual, que deve ser fiscalizada pela agência
reguladora setorial. O TCU também acompanha todos os
procedimentos relacionados à concessão das atividades
de transporte e estocagem de gás natural.
No regime de partilha, além do acompanhamento
das licitações e da fiscalização da execução contratual,
o TCU avalia o desempenho e a gestão da Pré-Sal
Petróleo S.A. e dos demais órgãos envolvidos.
O setor de petróleo
A indústria do Petróleo compreende o conjunto de
atividades econômicas relacionadas com a Exploração,
Desenvolvimento, Produção, Refino, Transporte,
Distribuição, Revenda, Importação e Exportação de
petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos e
seus derivados.
A Exploração, o Desenvolvimento e a Produção
são as atividades de upstream e podem ser exercidas
mediante contratos de concessão ou contratos de
partilha de produção.
O Refino, o Transporte, a Distribuição e a Revenda
compõem o segmento downstream do setor e, assim
como as atividades de Exportação e de Importação,
dependem de autorização da ANP para serem exercidas.
Diferentemente do transporte de petróleo, os serviços
de transporte de gás natural em gasodutos de interesse
geral, a partir de 2009, por força da Lei do Gás (Lei nº
11.909/2009), sujeitam-se ao regime de concessão.
Reservas brasileiras de petróleo
As reservas provadas mundiais de petróleo, isto é,
aquelas viáveis para exploração, atingiram a marca de
1,38 trilhão de barris no ano de 2010, sendo que as
brasileiras saltaram de 7,4 bilhões de barris no início
de 1998 para 14,25 bilhões de barris em fins de 2010,
o que situou o País na 15ª posição no ranking mundial
de reservas.
EvOluçãO das REsERvas bRasilEiRas pROvadas dE pEtRólEO (1998-2010) - bilhõEs dE baRRis
0
2
4
6
8
10
12
14
200019991998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: ANP
Petróleo e Gás Natural
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A produção brasileira de petróleo cresceu 5,3%
em 2010 e atingiu 2,14 milhões de barris/dia. Com
o acréscimo no volume de óleo produzido, o Brasil
alcançou a 13ª posição entre os maiores produtores
mundiais de petróleo. Nesse mesmo ano, o Brasil
consumiu 2,6 milhão de barris/dia de petróleo - 2,9%
do total mundial e ocupou a 7ª posição entre os
consumidores de petróleo.
Em 2008, a empresa estatal Petróleo Brasileiro S.A
(Petrobras) anunciou a descoberta de jazidas de petróleo
relevantes localizadas ao longo da costa brasileira, mais
especificamente entre os estados de Santa Catarina e
Espírito Santo, região que ficou conhecida como Pré-
Sal, ou seja, a área em que se acham reservatórios
calcários de petróleo e gás natural selados por uma
camada de sal com espessura de até 2.500 m.
Devido as descobertas do Pré-Sal, a produção
brasileira de petróleo poderá atingir 6 milhões de barris/
dia em 2020, triplicando a produção registrada em 2010.
Nesse cenário, além de grande produtor mundial, o
Brasil também se tornará grande player internacional de
petróleo, pois prevê-se que cerca de 50% da produção
doméstica será destinada ao mercado externo.
Marco legal e instituições
A Petrobrás atuou sob o regime de monopólio
nas atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de
petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos
até 1995, ano em que o Congresso Nacional aprovou a
Emenda Constitucional nº 9. O novo marco constitucional
flexibilizou o monopólio ao permitir a participação de
agentes privados nas atividades de Exploração, Produção,
Refino, Importação, Exportação e Transporte de petróleo e
seus derivados.
Assim, o Estado, operador e proprietário de ativos
no setor produtivo, cedeu lugar ao Estado regulador,
responsável por assegurar as condições necessárias
para que os agentes privados e/ou públicos buscassem
eficiência, progresso e qualidade de serviço. Além disso,
assumiu a função de proteger os consumidores contra
abusos de poder de mercado dos agentes econômicos.
A Lei nº 9.478/1997, conhecida como Lei do Petróleo,
dispôs sobre a política energética nacional e criou o
Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e a Agência
Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).
O CNPE é um órgão consultivo, vinculado diretamente
à Presidência da República, e possui a atribuição,
dentre outras, de propor políticas energéticas nacionais
e medidas específicas para o setor. Cabe ao Conselho
definir os blocos exploratórios que serão objeto de
concessão ou partilha de produção.
O Ministério de Minas e Energia (MME) é o órgão da
administração direta responsável pela elaboração de
políticas setoriais.
A ANP tem por finalidade regular e fiscalizar as
atividades econômicas integrantes da indústria do
petróleo e implementar as políticas públicas para o
setor, tendo como foco a garantia do suprimento e a
defesa dos interesses dos consumidores quanto a
preço, qualidade e oferta de produtos.
A Empresa de Pesquisa Energética (EPE), vinculada
ao MME, presta serviços na área de estudos e
pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do
setor energético brasileiro.
Em razão das descobertas do Pré-Sal e da adoção do
regime de partilha de produção - Lei nº 12.351/2010 -,
a Lei nº 12.304/2010 autorizou a criação da Pré-Sal
Petróleo S.A (PPSA), que administra, gerencia e fiscaliza
os contratos de partilha.
Outorga de blocos de petróleo e gás natural
Desde a promulgação da Lei do Petróleo, em 1997, os
blocos exploratórios eram outorgados unicamente sob
o regime de concessão. Em 2010, a partir da instituição
do marco regulatório do Pré–Sal, adotou-se o regime de
partilha de produção para as áreas do Pré-Sal e para as
áreas definidas como estratégicas. Assim, atualmente
no Brasil, os dois regimes regulatórios são aplicados na
outorga de blocos para Exploração, Desenvolvimento e
Produção (E&P) de petróleo e de gás natural.
O contrato de partilha prevê que o contratado,
em caso de descoberta comercial, adquire o direito à
apropriação do custo em óleo, do volume da produção
correspondente aos royalties devidos, bem como da
parcela do excedente em óleo, na proporção, condições
e prazos estabelecidos em contrato. No contrato de
concessão, a propriedade do óleo e do gás extraídos
são da própria concessionária e ao concedente é
devido o pagamento de rendas sob a denominação de
participações governamentais.