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La supervisión en el sector del seguro: los diversos modelos

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OP-311 Marzo de 2019

Copyright © 2019 IESE. Última edición: 29/3/19

La supervisión en el sector del seguro: los diversos modelos

JORGE SOLEY Senior Lecturer de Dirección Financiera

IESE Business School

ROSA MAGÁN Gerente del Center for International Finance

IESE Business School

Resumen

En este artículo se esboza el estado actual de la supervisión en el sector del seguro, como parte importante en el sistema financiero de los países. Se ofrece, asimismo, un breve análisis comparado de distintos modelos de supervisión.

Palabras clave: seguros; seguro; insurance; supervision; asegurador

OP-311 La supervisión en el sector del seguro: los diversos modelos

4 IESE Business School-University of Navarra

La supervisión en el sector del seguro: los diversos modelos OP-311

IESE Business School-University of Navarra 5

Índice

Introducción ............................................................................................................................. 7

Un acercamiento al sector del seguro ....................................................................................... 7

La crisis de 2007 y el incremento de la regulación y la supervisión en el sector .......................... 9

Pilar I. Requerimientos cuantitativos .......................................................................................... 10

Pilar II. Requerimientos cualitativos y de supervisión de las entidades de seguros .................... 10

Pilar III. Información pública y para el supervisor ....................................................................... 11

Regulación y supervisión en el seguro: confusión en los términos ............................................ 11

Estructura actual de la supervisión .......................................................................................... 15

Estructura supervisora en España ........................................................................................... 19

¿Quién debería asumir el coste de la supervisión? ................................................................... 20

Conclusiones .......................................................................................................................... 22

Bibliografía ............................................................................................................................ 23





Introducción

La supervisión es el complemento insustituible a la regulación financiera.

Hoy nadie discute su necesidad para aquellos sectores de la economía fuertemente regulados y con un destacable impacto en el ahorro de las familias y de las empresas.

En el sector financiero, de riesgo sistémico, dicha necesidad de regulación y supervisión se fundamenta, principalmente, en el mantenimiento de la estabilidad del sistema y en la protección del consumidor (Goodhart et al., 2013).

En este documento, se pretende esbozar el estado de la supervisión del sector del seguro, que presenta un peso específico tan potente en el sistema financiero de los países. Se tratará de dar respuesta a cuestiones como las siguientes:

¿Cómo es la estructura de la supervisión del seguro?

¿Cuál es la relación entre el regulador y el supervisor?

¿Quién debería asumir el coste de la supervisión?

Un acercamiento al sector del seguro

El sector del seguro es muy relevante dentro del sistema financiero. Se trata de una herramienta que permite la mejor gestión de aquellos riesgos cuyo resultado financiero se desconoce. Sirve de mecanismo de valoración y de distribución de los riesgos, permitiendo asignar intertemporalmente los recursos de forma eficiente.

Así pues, las entidades de seguros desempeñan un papel fundamental en el funcionamiento de la economía, al permitir una mejor diversificación de los riesgos de cada uno de los agentes individuales (González-Martínez y Marqués, 2012).

Aun así, no pocos, al hablar del sector financiero, lo simplifican limitándose al sector bancario.

Sería una simplificación simplista y no real, pues, en la actualidad, el 12% de los activos mundiales está en manos de las compañías de seguros.

En cifras, su volumen de negocio, esto es, el volumen de primas emitidas, alcanza ya los 24 trillones de dólares a nivel global, de los cuales el 85% proviene del sector de vida, que se erige como principal fuente y catalizador del ahorro de las familias a través de sus provisiones matemáticas (FMI, abril de 2016).

Centrándonos en España, la relación entre el sector bancario y el asegurador es estrecha. Las compañías aseguradoras vinculadas a bancos llevan a cabo algo y producen algo más del 50% de la actividad y el resultado de este sector. La rentabilidad, además, de estos grupos vinculados, es de una media del 20%, superior al ROE medio (del inglés, return on equity, esto es, rentabilidad financiera) del conjunto del sector, que se sitúa en el 12% (Afi, diciembre de 2018).

Las compañías aseguradoras han demostrado una mejor resistencia a los efectos de la crisis de 2007 que el sector bancario, tal como se aprecia en las cifras comparativas de magnitudes como el tamaño, la solvencia y la rentabilidad que pueden observarse en las Figuras 1 a 5.



Figuras 1 a 5

Cifras comparativas entre el sector bancario y el asegurador en el periodo 2007-2017

Tamaño de balance (base 100 = 2007) Fondos propios (base 100 = 2007)

Resultados netos (base 100 = 2007) ROE (base 100 = 2007)

Empleados (base 100 = 2007)

Fuente: Afi, (junio de 2018). Revisitando el contraste del seguro y la banca en España. Nota Técnica nº24, Área Seguros, https://www.afi-research.es/InfoR/descargas/1764900/1612908/Revisitando-el-contraste-del-seguro-y-la-banca-en-Espana.pdf

(*) Datos de 2017: estimación Afi, a partir de la información

disponible a 3er trimestre del año

(**)Datos de 2016 y 2017 corregidos de los resultados negativos de

Banco Popular. Sin dicha corrección, en 2017 los resultados y el ROE

de la banca habrían sido de hecho negativos (-3.927 millones de

euros y -1,8% respectivamente)

https://www.afi-research.es/InfoR/descargas/1764900/1612908/Revisitando-el-contraste-del-seguro-y-la-banca-en-Espana.pdf

https://www.afi-research.es/InfoR/descargas/1764900/1612908/Revisitando-el-contraste-del-seguro-y-la-banca-en-Espana.pdf



Al analizar esta comparativa de cifras del año 2017, se observa que el balance agregado de las compañías de seguros continúa aumentando tras alcanzar un crecimiento del 41% en un periodo de 10 años, disminuyendo su diferencia con el sector bancario.

Con respecto a los recursos propios, en las entidades de seguros se nutren de los resultados obtenidos en los ejercicios, mientras que en la banca están lastrados por las pérdidas sufridas tras la introducción de los diversos decretos leyes de saneamiento de sus carteras.

En este sentido, el ROE de ambos sectores también se distancia. En el sector del seguro, se establece en el 11%, mientras que, en el sector bancario, todavía sigue en cifras de un dígito, alcanzando una media que no llega al 6%.

En cuanto al empleo, ambos sectores presentan una tendencia decreciente, si bien esta es mucho más acusada en la banca, con una caída del 31% en el periodo 2007-2017, frente al suave descenso que muestra el sector del seguro, en el que ronda el 6%.

Así pues, el sector asegurador ha demostrado una gran estabilidad, que, a veces, no se reconoce suficientemente por el bajo perfil institucional que desde siempre ha mantenido este sector.

La crisis de 2007 y el incremento de la regulación y la supervisión en el sector

A pesar de disfrutar de esta mayor estabilidad, parece claro que el sector del seguro, para cumplir con su papel protector frente al riesgo, necesita de un robusto marco de regulación y supervisión.

Como ya se ha mencionado, este sector es representativo en la economía y puede ser sistémicamente significativo, especialmente por las externalidades vinculadas con la propia prestación de coberturas de riesgos, así como por su interrelación con otras empresas del sector y otras instituciones financieras, como los bancos, cuyo riesgo sistémico es mucho mayor (Wallison, 2009).

Entre los principales objetivos de las respuestas legislativas y regulatorias ante los graves efectos de la crisis financiera de 2007, se encontraban reforzar la regulación del capital necesario en estas compañías para reducir el riesgo moral que supondría un bail-out y fomentar la disciplina de mercado como medio para promover la seguridad y solidez del sistema (Harrington, 2009).

La complejidad y divergencia a la hora de poner en marcha y llevar a cabo estas tareas es algo que ha quedado patente. El tamaño y la complejidad de los mercados del seguro en cada país es un factor clave a considerar a la hora de implementar las diversas legislaciones y normativas, así como recomendaciones y modelos de supervisión en cada uno.

Hasta 2007, el largo plazo de sus inversiones, su diversificación en activos de poco riesgo y su aparente reducida relación con el negocio bancario permitían al sector asegurador vivir en el idílico mundo de la tranquilidad.

Pero la gran crisis, que se llevó por delante al monstruo de seguros estadounidense AIG, provocó que todos los supuestos quedasen patas arriba, comprobando su estrecha relación con las entidades bancarias, vía participación en sus capitales sociales, y como tenedoras de sus emisiones de renta fija y variable.



Se hizo entonces patente la necesidad de reforzar la solvencia y el capital de las entidades en un marco de supervisión macroprudencial, así como la protección del consumidor.

Se pusieron en marcha, en primer lugar, una serie de iniciativas de homogeneización de la normativa contable del sector a través de una propuesta de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) para la creación de un marco común de supervisión y capital para compañías aseguradores que operan a nivel global.

Junto a ello, surgieron otros intentos de armonización contable por parte de la Junta de Normas Internacionales de Contabilidad (más conocido como IASB, por sus siglas en inglés) con motivo de la adopción, por parte de los países europeos, de las Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS), así como del regulador contable de Estados Unidos (FASB) en la misma línea.

En Europa, la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, conocida como Solvencia II, aprobó la normativa sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y reaseguro y su ejercicio. Esta directiva ha sido modificada por la Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, así como por sucesivos reglamentos.

La trasposición de la Directiva de Solvencia II al derecho español se hizo en 2015 por medio de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LOSSEAR).

Los objetivos de Solvencia II son tres:

Mejorar la protección de los asegurados.

Mejorar la eficiencia, productividad y rentabilidad de las entidades aseguradoras.

Mejorar su transparencia para que el capital acuda al sector y apoye su desarrollo.

Estos tres objetivos se consiguen a través de tres pilares que pueden verse en la Figura 6:

Pilar I. Requerimientos cuantitativos

A partir de la calibración de sus activos y pasivos a valor de mercado, las entidades de seguros deben cubrir, entre otros, los siguientes riesgos:

El riesgo de suscripción provocado por las pérdidas derivadas de la alta siniestralidad

El riesgo de mercado derivado de la volatilidad de los precios de los instrumentos financieros

El riesgo operacional debido a los desajustes o fallos en los procesos internos del personal, los sistemas o los procesos externos

Pilar II. Requerimientos cualitativos y de supervisión de las entidades de seguros

Las entidades deben tener documentados todo el organigrama y el proceso de toma de decisiones, los procesos de auditoría interna y la cuantificación de riesgos no previstos en el pilar I.



Pilar III. Información pública y para el supervisor

Maximiza la transparencia de las entidades de seguros a los mercados y la creación de un organismo europeo que centralizará y realizará estadísticas aseguradoras europeas en un sistema homogéneo de información.

Figura 6

Los tres pilares de Solvencia II

Fuente: Basado en IAIS (2018).

Toda esta normativa ha tenido un indudable impacto sobre la estructura, la forma de operar de las compañías aseguradoras y sus productos, así como sobre el tipo de supervisión a realizar. Ya no se trataría de una supervisión a nivel de cuentas contables, como se venía haciendo antes de la incorporación de Solvencia II, sino de una basada en la gestión de riesgos y su impacto en el capital, esto es, una supervisión fundamentada en la previsión macroprudencial más que en el control de resultados.

Regulación y supervisión en el seguro: confusión en los términos

Tal como se ha comentado en el apartado anterior, el fundamento en el que se basa la regulación y la supervisión del sector del seguro es, en términos generales, garantizar la protección de los intereses de los asegurados, promover la estabilidad y la solidez del mercado de seguros y vigilar comportamientos inadecuados de las compañías que operan en el mismo (OCDE, 2018).

Sin embargo, hoy en día existe cierta confusión entre los conceptos de regulación y supervisión en el sector del seguro. Se trata de conceptos que se utilizan de forma diferente en los diversos países.



Aunque describen funciones distintas, la confusión surge cuando se mezclan los límites de actuación de cada uno o cuando se intenta comprender las estructuras y la división de estas operativas en cada uno de los países.

En general, podemos referirnos a la supervisión como la función de monitoreo de las compañías aseguradoras y de sus intermediarios, que incluye la verificación del cumplimiento de la regulación existente en el sector. Esta será la tarea del supervisor del sector en cada país.

La regulación, por su parte, consiste en la elaboración de normas en este sector. Implica, además, la realización de consultas al supervisor y a otras partes interesadas. El acto de regulación incluye, por lo general, el proceso de gestión y de aquellas prioridades necesarias en el mercado de seguros, así como la redacción de legislación y de regulación no legislativa como directrices, memorandos, recomendaciones, etc., que, si bien no son vinculantes, establecen expectativas.

Así, la regulación se lleva a cabo por instituciones del poder legislativo y ejecutivo de los Gobiernos; y las directrices no vinculantes suelen desarrollarse por la agencia del sector que no forma parte del poder ejecutivo y donde la independencia ha de ser consustancial.

Definir mejor qué se entiende por regulación y por supervisión de seguros ayudaría a comprender mejor qué instituciones están involucradas y qué papel desempeñan cada una de ellas. La falta de claridad puede crear incertidumbres y desacuerdos entre las partes involucradas (OCDE, 2018).

Así pues, existen divergencias entre los países a la hora de crear organismos responsables de cada una de las funciones de regulación y supervisión. La Figura 7 recoge las autoridades responsables de la legislación, regulación y supervisión en los diferentes países.

Pero, además, existen otras divergencias a considerar como la distinción entre supervisión prudencial y regulación y supervisión de la conducta del mercado, lo cual ha conducido al establecimiento de diversos modelos supervisores, como sería el caso del modelo “twin peaks” o el “supervisor integrado”, de los que hablaremos en el apartado siguiente.



Figura 7

Autoridades responsables de la legislación, regulación y supervision

Albania Albanian Financial Supervisory Authority and Ministry of Finance

Albanian Financial Supervisory Authority

Albanian Financial Supervisory Authority

Argentina Legislative and executive branch and Superintendencia de Seguros de la Naciòn (SSN)

Superintendencia de Seguros de la Naciòn (SSN)

Superintendencia de Seguros de la Naciòn (SSN)

Austria Federal Ministry of Finance Federal Ministry of Finance and Financial Market Authority

Financial Market Authority

Belgium National Bank of Belgium (NBB) and Financial Services and Markets Authority (FSMA)

National Bank of Belgium (NBB) and Financial Services and Markets Authority (FSMA)

National Bank of Belgium (NBB) and Financial Services and Markets Authority (FSMA)

Belize Office of the Supervisor of Insurance and Private Pensions (OSIPP)

Office of the Supervisor of Insurance and Private Pensions (OSIPP)

Office of the Supervisor of Insurance and Private Pensions (OSIPP)

Bolivia Ministry of Economy and Public Finance

Control Authority Supervision Insurance and Pensions

Control Authority Supervision Insurance and Pensions

Brazil Congress and President (on initiative of Ministry of Finance)

CNSP (National Council of Private Insurance)

SUSEP (Superintendency of Private Insurance)

Canada Department of Finance Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI)

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI)

Chile Ministerio de Hacienda Superintendencia de Valores y Seguros (SVS)

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS)

Colombia Ministry of Finance and Public Credit (Ministerio de Hacienda y Crédito Público MHCP).

Ministry of Finance and Public Credit (Ministerio de Hacienda y Crédito Público MHCP).

Financial Superintendency of Colombia (Superintendencia Financiera de Colombia SFC)

Costa Rica National Council for the Supervision of the Financial System (CONASSIF)

National Council for the Supervision of the Financial System (CONASSIF)

General Superintendence of Insurance (SUGESE)

Czech Republic Ministry of Finance Ministry of Finance Czech National Bank

Denmark Ministry of Finance and Business and Financial Affairs

Ministry of Finance and Business and Financial Affairs

Danish FSA.

Egypt Egyptian Financial Supervisory Authority (EFSA)

Egyptian Financial Supervisory Authority (EFSA)

Egyptian Financial Supervisory Authority (EFSA)

Estonia Ministry of Finance of Estonia Ministry of Finance of Estonia Financial Supervision Authority

Finland Members of the Parliament (acts), Government (acts and decrees), Ministry of Social Affairs and Health (decrees)

Parliament (acts), Government and Ministry of Social Affairs and Health (decrees), Finnish FSA (regulations and guidelines)

Finnish FSA

France French government and Parliament

Government (Ministère de l'économie et des finances)

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

Germany Federal Ministry of Finance (MoF)

Federal Ministry of Finance (MoF)

Federal Financial Supervisory Authority (BaFin)

Greece Ministry of Finance Minister of Finance Bank of Greece

Hong Kong China Insurance Authority ("IA") Insurance Authority ("IA") Insurance Authority ("IA")

Hungary Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM, Central bank) and Ministry for National Economy

Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM, Central bank) and Ministry for National Economy

Magyar Nemzeti Bank (MNB, Central Bank of Hungary)



Figura 7 (continuación)

Iceland Ministry of Finance and European Commission/EIOPA, Financial Supervisory Authority

Ministry of Finance and Financial Supervisory Authority

Financial Supervisory Authority

Israel CMISA CMISA

Italy IVASS IVASS IVASS

Japan Financial Services Agency Financial Services Agency Financial Services Agency

Korea Financial Services Commission (FSC)

Financial Services Commission (FSC)

Financial Supervisory Service (FSS)

Latvia Ministry of Finance Financial and Capital Market Commission (FCMC)

Financial and Capital Market Commission (FCMC)

Lithuania Ministry of Finance Ministry of Finance and Bank of Lithuania

Bank of Lithuania

Luxembourg Commissariat aux Assurances (CAA)

Commissariat aux Assurances (CAA)

Commissariat aux Assurances (CAA)

Mexico SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Ministry of Finance)) and CNSF (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (Insurance and Surety National Commission))

CNSF (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (Insurance and Surety National Commission)) and SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Ministry of Finance))

CNSF (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (Insurance and Surety National Commission))

Montenegro Ministry of Finance Ministry of Finance and Insurance Supervision Agency

Insurance Supervision Agency

Nicaragua Superintendency of Banks and Other Financial Institutions

Superintendency of Banks and Other Financial Institutions

Superintendency of Banks and Other Financial Institutions

Panama Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá (SSRP), Ministry of Economy and Finances, Legislative Assembly

Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá (SSRP)

Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá (SSRP)

Peru Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS), Ministry of Economy and Finance and National Superintendence of Health

Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS)

Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS)

Philippines Insurance Commission and Department of Finance

Insurance Commission Insurance Commission

Poland Ministry of Finance Ministry of Finance Polish Financial Supervision (KNF)

Portugal Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF)

Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF)

Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF)

Romania Ministry of Public Finance Financial Supervisory Authority Financial Supervisory Authority

Russia Ministry of Finance The Ministry of Finance (Minfin) and the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)

Bank of Russia

South Africa Ministry of Finance The Financial Services Board The Financial Services Board

Spain Ministry of Economy, Industry and Competitiveness (MEC) and the Directorate General for Insurance and Pension Funds (DGSFP)

Ministry of Economy, Industry and Competitiveness (MEC) and the Directorate General for Insurance and Pension Funds (DGSFP)

DGSFP

Sri Lanka Insurance Board of Sri Lanka Insurance Board of Sri Lanka Insurance Board of Sri Lanka

Suriname Central Bank of Suriname Central Bank of Suriname Central Bank of SurinameMinistry of Trade , Industry and Tourism

Sweden Ministry of Finance Ministry of Finance and Finansinspektionen

Finansinspektionen

Switzerland Federal Council Federal Department of Finance (FDF)

Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA)



Figura 7 (continuación)

Fuente: OCDE (2018).

Estructura actual de la supervisión

En la función de supervisión existen, como hemos mencionado anteriormente, distintos modelos en función del país, tal como se puede observar en la Figura 8, que han ido evolucionando, atendiendo a la asignación de funciones específicas a las distintas autoridades supervisoras, los mecanismos de coordinación y los modos de evitar potenciales conflictos de interés (Calvo et al., 2018).

Así, podemos observar que, en Estados Unidos, la supervisión de las aseguradoras se lleva a cabo de modo descentralizado por reguladores de cada uno de los Estados. Sin embargo, en España esta función la realiza una agencia dependiente del Ministerio de Economía. En el caso de algunos países europeos como Holanda, el Reino Unido o Alemania, la supervisión de los seguros se encuentra asignada al mismo supervisor que el de las entidades bancarias.

El término dominante es, por tanto, “diversidad”, el cual vamos a desgranar a continuación, dando detalles de cada uno de los distintos modelos de supervisión existentes en general en el sector del seguro.

Tunisia General insurance committee General insurance committee General insurance committee

United Kingdom The Prudential Regulation Authority (PRA) (part of the Bank of England) and Financial Conduct Authority (FCA)

The Prudential Regulation Authority (PRA) (part of the Bank of England) and Financial Conduct Authority (FCA)

The Prudential Regulation Authority (PRA) (part of the Bank of England) and FCA

United States State departments of insurance and Federal Reserve (for financial holding companies)

State departments of insurance and Federal Reserve (for financial holding companies)

State departments of insurance and Federal Reserve (for financial holding companies)

Uruguay -- Central Bank of Uruguay and Superintendence of Financial Services (SSF)

Central Bank of Uruguay and Superintendence of Financial Services (SSF)

Vanuatu Reserve Bank of Vanuatu Reserve Bank of Vanuatu Reserve Bank of Vanuatu



Figura 8

Clasificación de los modelos de supervisión

Sectoral Integrated Integrated SSA Twin Peaks Two Agency Not Classified Central Bank

Albania Bahrain Austria Australia France Cyprus

Angola Czech Republic Colombia Belgium Greece Kyrgyz Republic

Argentina Hungary Denmark Canada Italy Timor-Leste

Bahamas Ireland Estonia Guatemala Malaysia

Bangladesh Uruguay Finland Netherlands Paraguay

Belize Russia Germany El Salvador Peru

Bosnia and Herzegovina San Marino Iceland New Zealand Trinidad and Tobago

Botswana Singapore Japan United Kingdom Saudi Arabia

Brazil Slovakia Korea Serbia

Bulgaria Latvia

Chile Norway

Dominican Republic Poland

Ecuador Sweden

Egypt Switzerland

Georgia

Hong Kong SAR

India

Israel

Kuwait

Lebanon

Luxembourg

Macedonia

Mauritius

Mexico

Morocco

Pakistan

Panama

Philippines

Portugal

Slovenia

South Africa

Spain

Thailand

Tunisia

Turkey

Uganda

Ukraine

Vietnam

Zambia

Note: our methodological criteria did not allow us to classify three jurisdictions (Cyprus, Kyrgyz Republic and Timor-Leste) under our five supervisory models.

Fuente: Calvo et al., 2008.



El modelo tradicional de supervisión y el más común hoy en día es el modelo sectorial, consistente en autoridades separadas de supervisión para cada uno de los tres sectores financieros: banca, seguros, y valores y mercados. Este es el caso del modelo existente en la Unión Europea (UE) como institución, tal como puede observarse en la Figura 9.

Cada autoridad supervisora se centra en el cumplimiento de los criterios prudenciales y el seguimiento de su propio compliance, de forma que las tareas de supervisión en el ámbito comunitario están atribuidas a EBA (banca), ESMA (valores) y EIOPA (seguros y fondos de pensiones).

Figura 9

Estructura supervisora europea

*Banco central europeo.

Fuente: Soley (2016).

En Europa, el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS, por sus siglas en inglés) es una red articulada sobre las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES), la Junta Europea de Riesgo Sistémico (ERSB, según sus siglas en inglés), y los supervisores nacionales. Su función principal es garantizar una supervisión financiera coherente y apropiada en el conjunto de la UE.

El ESFS se ocupa tanto de la supervisión macroprudencial como de la supervisión microprudencial.



Las competencias sobre la supervisión macroprudencial del sistema financiero de la UE recaen sobre la Junta Europea de Riesgo Sistémico (ERSB). Sus funciones principales son:

Recopilar y analizar la información pertinente para identificar los riesgos sistémicos

Emitir avisos cuando dichos riesgos sistémicos se consideren significativos

Emitir recomendaciones para la adopción de medidas correctoras en respuesta a los riesgos detectados

Realizar el seguimiento de la respuesta dada a los avisos y recomendaciones

Cooperar y coordinarse con las AES y otros foros internacionales

En consecuencia, tiene un ámbito de competencias amplio que incluye a las entidades de crédito, las empresas de seguros, la banca en la sombra, las infraestructuras del mercado financiero y otras instituciones financieras y mercados.

La supervisión microprudencial está en manos de las denominadas Autoridades Europeas de Supervisión, que son tres:

1. la Autoridad Bancaria Europea (EBA, por sus siglas en inglés)

2. la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA)

3. la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA)

Su función consiste en armonizar la supervisión financiera en la UE, aplicando un código normativo único que cree una situación de igualdad de condiciones en cada uno de sus subsectores supervisados. Asimismo, se les ha encomendado la evaluación de los riesgos y las vulnerabilidades del sector financiero.

Y esta es la función que realiza la EIOPA, el organismo supervisor del sector del seguro en el ámbito europeo, que la lleva a cabo trabajando por los siguientes objetivos:

Proteger mejor a los consumidores, reconstruyendo la confianza en el sistema financiero.

Asegurar un nivel alto, efectivo y consistente de regulación y supervisión que tenga en cuenta los intereses variables de todos los Estados miembros y la diferente naturaleza de las instituciones financieras.

Lograr una mayor armonización y una aplicación coherente de las normas para las instituciones financieras y los mercados en toda la UE.

Reforzar la supervisión de los grupos transfronterizos.

Promover la respuesta coordinada de supervisión de la UE.

Las responsabilidades principales de la EIOPA son apoyar la estabilidad del sistema financiero, la transparencia de los mercados y los productos financieros, así como la protección de los asegurados, tenedores de planes de pensiones y beneficiarios. Para ello, analiza riesgos potenciales y vulnerabilidades derivadas del nivel microprudencial, a través de las fronteras y entre los sectores (EIOPA, 2017).



Entre los diversos tipos de modelos de supervisión existentes, existe otro denominado modelo integrado, donde la supervisión se concentra en una sola autoridad, normalmente los Bancos Centrales, o bien en una agencia separada (en la Figura 8 se denomina a este modelo como “Integrated SSA”: separate supervisory agency) para todos los sectores financieros. Intenta dar respuesta a la existencia creciente de grandes conglomerados financieros y las sinergias que se generan dentro de ellos para la supervisión de bancos, aseguradoras y gestoras de fondos. Es el modelo propio de los países escandinavos como Noruega, Suecia y Dinamarca, si bien se implantó por primera vez en Singapur en 1984. Supone la ventaja de eliminar posibles duplicidades en las funciones e, incluso, la posible aparición de lagunas en labores supervisoras entre organismos, eliminando problemas de comunicación y mejorando la eficiencia.

Un modelo con buen predicamento hoy en día, que fue introducido por primera vez en Australia en 1997, es el denominado “twin peaks”. Se trata de un submodelo del integrado, que se basa en la especialización de la supervisión por objetivos, en el que existen dos autoridades de supervisión: una centrada en la solvencia de la entidad y otra que pone el énfasis en las conductas empresariales. Permite mitigar los posibles conflictos de interés que pueden darse entre el impulso a la solvencia de las entidades y la protección de los consumidores e inversores (Schoenmaker y Verón, 2017). Permite además aprovechar las sinergias que surgen en la supervisión prudencial y de conducta de diferentes tipos de instituciones financieras (Hanratty, 1997).

También se han desarrollado algunos modelos híbridos, como el vigente en la actualidad en Francia e Italia, denominado “modelo de dos agencias”. Su configuración está integrada para los distintos negocios financieros pero con dos supervisores: una agencia para banca y seguros, y otra para valores y mercados. En ambos casos son responsables tanto de las políticas prudenciales como de las conductas empresariales. Se benefician de las sinergias existentes entre la banca y las aseguradoras, si bien no mitigan los conflictos de intereses mencionados en el modelo twin peaks. Es el caso de la nueva estructura de supervisión financiera generada en el Reino Unido como resultado de la crisis, y en la que se ha llevado a cabo la integración de la supervisión de los seguros con la de los bancos, englobándose ambas actividades bajo el paraguas del banco central.

Poco a poco, a todos los modelos se les han ido incorporando las políticas microprudenciales (a corto plazo) y las políticas de resolución.

Tras este análisis de los diversos modelos se puede concluir que, con independencia del modelo escogido, cada vez se valora más la coordinación entre las distintas autoridades supervisoras y la definición clara de las tareas a desarrollar por cada una de ellas, para evitar conflictos de intereses.

Además, la creciente participación de los bancos centrales como garantes de la solvencia del sistema está presente en todos los modelos, en mayor o menor medida.

Estructura supervisora en España

En el caso de España, el sistema supervisor sigue un modelo tradicional sectorial compuesto por tres autoridades separadas, responsables de cada uno de los tres sectores financieros:

1. El Banco de España, que es el regulador de la solvencia y la actividad bancaria.

2. La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), que regula y supervisa los mercados financieros.

3. La Dirección General del Seguro y Fondos de Pensiones (DGSFP), que es responsable de la actividad aseguradora.



Cabría preguntarse si esta estructura actual de la supervisión del seguro en nuestro país favorece o no el seguimiento de las políticas prudenciales y la conducta de las entidades de seguros. Si la dependencia directa del Ministerio de Economía es algo positivo o no.

Desde hace años, la independencia del seguro de la Administración Pública es objeto de análisis por parte tanto de las propias autoridades de la DGSFP y como del Ministerio de Economía.

La razón de su no implantación quizá pudiera ser que, hasta ahora, no se ha dado el momento político adecuado para ello.

Pero, sea como fuere, si se diera dicha independencia debería mantener un alto estatus de credibilidad. Hoy por hoy, es un tema aún abierto y no resuelto.

En España contamos, además, desde 1977, con una asociación empresarial del seguro, la UNESPA (Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras), que representa al sector ante todo tipo de instituciones y organismos, tanto nacionales como internacionales. Promueve las mejores prácticas empresariales entre sus asociadas, negocia en su nombre el convenio colectivo con el resto de agentes sociales y promueve un comportamiento coherente con la sociedad por parte del sector.

Recientemente, se ha publicado en el BOE la constitución, en nuestro país, de la configuración estructural de la Autoridad Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera (AMCESFI), un organismo responsable de prevenir y mitigar el riesgo sistémico para la estabilidad financiera, adscrito al Ministerio de Economía y Empresa.

Esta Autoridad Macroprudencial analizará posibles factores de riesgo, emitirá opiniones y alertas, y realizará recomendaciones de carácter no vinculante a cada uno de los supervisores sectoriales.

¿Quién debería asumir el coste de la supervisión?

Una vez revisadas las estructuras supervisoras existentes en el sector del seguro, principalmente en Europa, y comprobada su heterogeneidad, damos un paso más al preguntarnos cómo se financia esta supervisión.

Según se aprecia en la Figura 10, puede deducirse nuevamente la existencia de diversidad de posibilidades y la falta de una armonización global.



Figura 10

Financiación de las autoridades de regulación y supervisión por países

Fuente: OCDE (2018).

En el caso de España, es el contribuyente el que corre con este gasto, mientras que en otras economías europeas como Francia, Alemania o Italia es el propio sector el que aporta los fees necesarios para desarrollar esta labor.

¿Hasta qué punto debe hacerse cargo el ciudadano de este coste y cómo afecta a la independencia de las instituciones supervisoras el hecho de que sean las empresas del sector las que financien esta actividad? En el debate sobre la independencia de la supervisión del seguro entran en juego dos dimensiones: independencia de interferencias políticas y libertad frente a la posible captura regulatoria, al considerar los intereses del sector superiores al interés común (Stigler, 1971).

En primer lugar, cuando se habla de independencia de los órganos reguladores y supervisores habría que detallar mucho más qué se entiende por tal concepto. En muchos casos, se trata de componentes del concepto de “independencia”.

Los denominados principios básicos de seguros (ICPs) de la IAIS se publicaron por primera vez en 1997, y no incluyeron referencia alguna a la independencia y responsabilidad o accountability hasta su ampliación, en el año 2003.

El ICP 2 requiere que el "supervisor sea operacionalmente independiente, responsable y transparente […] y tenga los recursos adecuados para cumplir con sus responsabilidades". Distingue entre independencia de supervisión (estándares 2.1 y 2.2), independencia institucional (estándar 2.1) e independencia presupuestaria (estándares 2.1 y 2.10). Y, en el ICP 1, añade que "la legislación primaria defina claramente los objetivos de la supervisión de seguros [...] y le otorgue al supervisor los poderes adecuados para llevar a cabo la supervisión de seguros".



La independencia del supervisor debería ir acompañada de una completa asunción de responsabilidad por parte del organismo correspondiente, existiendo cuatro pilares sobre los que se asentaría el concepto de independencia (Quintyn y Taylor, 2002):

Amplia autonomía para fijar las políticas prudenciales

Protección legal para que los supervisores puedan imponer sanciones

Separación, del estatus de la institución, del Gobierno

Independencia presupuestaria

La actividad regulatoria y supervisora se puede considerar el core de la independencia, por encima de la autonomía presupuestaria.

Sea cual sea la estructura de regulación y supervisión del sector en cada país, así como el modelo que siga, el requisito fundamental a cumplir por parte de las instituciones que lleven a cabo estas tareas es contar con una completa legitimidad y credibilidad a la hora de tomar decisiones, que genere confianza en el sistema y goce de integridad y transparencia en sus acciones como punto previo a todo. De este modo, podrá generarse un marco institucional que consagre la independencia y la asunción de responsabilidades de las autoridades supervisoras.

Conclusiones

La estructura de la regulación y supervisión en el sector del seguro no está completamente definida, existiendo diversas posibilidades, en función de las realidades de los distintos países.

Se tiende a una mayor integración de funciones supervisoras con una creciente participación de los bancos centrales.

Se prima la explotación de sinergias entre subsectores más que la mitigación de conflictos de intereses en la tarea supervisora.

En otras palabras, la supervisión no es un capítulo cerrado, pero sí la obligatoriedad de su existencia en este sector.



Bibliografía

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Perspectives & Insights · OP-311 La supervisión en el sector del seguro: los diversos modelos 10 IESE Business School-University of Navarra Se hizo entonces patente la necesidad