PENGEMBANGAN OTONOMI DESA:

Kontribusi Konsep dan Metode

Oleh: Darmawan Salman**

(Makalah disampaikan dalam “Temu Konsultasi Pengembangan Global Otoda dan Partisipasi Masyarakat” oleh YBM-FPPM-BPM Sulsel, Makassar, 11-13 Januari 200).

Mengapa Otonomi Desa?

            Pada tingkat pemikiran teoretis, wacana otonomi desa sebenarnya dapat dicari pendasarannya, langsung atau tidak langsung, ke dalam rimba teori postmodernisme. Ketika dekonstruksi terhadap sejumlah wacana modernisme digalakkan oleh postmodernisme, maka sentralisasi, penyeragaman dan hirarki dalam pengelolaan sistem/unit kehidupan adalah sebagian dari wacana yang didekonstruksi tersebut, lalu muncul  desentralisasi, penghargaan terhadap keragaman, dan pengembangan jaringan horizontal sebagai wacana penggantinya. Homogenisasi struktural dan kultural, yang menempatkan struktur dan kultur masyarakat Barat sebagai tipe idealnya, diganti dengan gerakan multistruktural dan multikultural yang menghargai setiap realitas lokal/spesifik1.            Dalam pendekatan pembangunan, pemikiran ke arah otonomi desa, sebenarnya juga sudah bisa dilacak cikal-bakalnya, ketika berbagai pelajaran dari implementasi program/proyek pembangunan menunjukkan betapa signifikannya pengaruh lembaga/organisasi tingkat lokal bagi kesuksesan atau kegagalannya2. Menunjuk pada unit lokal,  secara administratif  dan sosiogeografis, untuk konteks Indonesia, perhatian kita akan otomatis tertuju pada entitas desa. Desa adalah unit lokal yang paling signifikan, yang di dalamnya sejumlah lembaga/organisasi beroperasi dalam memenuhi berbagai tujuan/kebutuhan hidup rumah tangga warganya.            Untuk konteks Indonesia, implementasi Undang-Undang Nomor 22/1999 tentang   Pemerintahan Daerah,    telah  semakin  memperkuat  argumen  ke arah pemikiran otonomi desa.  Ketika UU No.22/1999  menempatkan unit administratif kabupaten  dan  kota  sebagai basis otonomi, timbul pertanyaan apakah dengan itu

               1)            Lebih jauh tentang pengaruh implikatif pemiikiran postmodernisme terhadap manajemen pembangunan pada berbagai negara berkembang dapat dilihat pada, misalnya, Keith Gardner and David Lewis (1996), Anthropology, Development and the Postmodern Challenge, London: Pluto Press.           2)

            Kerangka konseptual dan berbagai kasus tentang peranan lembaga dan organisasi lokal dalam pembangunan dapat ditelusuri pada: Norman Uphoff, 1986, Local Institutional Development, Ithaca: Cornell University Press;  M. J. Esman dan N. Uphoff, 1984, Local Organization: Intermediaries in Rural Development, Ithaca:Cornell University Press; A. Krisna, N. Uphoff dan M.J. Esman, 1997 (Eds.), Reasons for Hope: Instructive Experiences in Rural Development, New Delhi:Vistaar Publications; Norman Uphoff, M.J.Esman dan A. Khrisna, 1998, Reasons for Succes: Learning from Instructive Experiences in Rural Development, West Hartford: Kumarian Press.

eksistensi desa akan otomatis mengalami kemajuan ke arah otonomi, atau justeru tetap akan tersubordinasi sebagaimana pada masa lalu? Implementasi otonomi daerah sekaligus menggulirkan pemikiran dan gerakan ke arah implementasi otonomi desa.               

Bahwa selama ini, di bawah payung teori modernisasi pengelolaan negara dan pelaksanaan pembangunan telah menempatkan desa sebagai unit yang tersubordinasi oleh struktur  di atasnya, telah tersadari oleh berbagai pihak  bahwa kondisi demikian tidak sesuai lagi dengan semangat zaman. Desa idealnya kembali memiliki otonomi di dalam mengatur dirinya. Tetapi, di balik kesadaran tentang perubahan semangat zaman tersebut, juga harus tersadari dari awal bahwa romantisme masa lalu tentang otonomi desa tidak sepenuhnya bisa dijadikan acuan. Otonomi desa yang perlu digagas dan diimplementasikan adalah otonomi desa yang sesuai dengan semangat zaman saat ini.             Untuk keperluan demikian, pergulatan konseptual dan pemahaman empirik, sebagai dasar bagi gerakan untuk perwujudan otonomi desa dimaksud, memang menjadi keniscayaan. Secara akademik-teoretis kita memerlukan penajaman konsep dan metode, secara emprik-realistik kita memerlukan pemahaman situasi berbagai kasus desa, untuk sampai pada sebuah gerakan otonomi desa, baik dalam advokasi perundangan dan kebijakan maupun dalam pemberdayaan masyarakat desa sendiri.

Konsep dan Kerangka Otonomi Desa

            Hal pertama yang perlu didiskusikan secara konseptual adalah, apakah otonomi desa merupakan sesuatu yang berbasis pada unit administrasi, sesuatu yang berbasis pada unit masyarakat, atau sesuatu yang berbasis pada unit ekonomi? Dalam kaitan ini, ingin dikonseptualisasi bahwa sistem administrasi desa (village administration system), sistem pasar desa (village market system) dan sistem masyarakat desa (village community system) sendiri, adalah subsistem-subsistem dari sistem kemasyarakatan desa (village societal system) secara keseluruhan3. Otonomi desa harus dikonseptualisasi pada interkoneksitas antar subsistem dari sistem kemasyarakatan desa tersebut, ini dapat disebut sebagai tatanan tingkat desa4.

 

             3)

                Konsep ini diadaptasi dari konsep Ohama (2001) yakni sistem kemasyarakatan lokal (local societal system) sebagai arena bagi berlangsungnya aktivitas pembangunan tingkat lokal, dimana interkoneksitas antara adminitrasi lokal, pasar lokal dan masyarakat lokal dinamainya sebagai hubungan trigonal (trigonal relationship). Leboh jauh, lihat: Yutaka Ohama, 2001, Conceptual Framework of Participatory Local Social Development, Nagoya:JICA.                  4)                Konsep ini juga diadaptasi dari konsep lain, yakni konsep tatanan, bahwa  unit dari pembangunan bukanlah unsur-unsur yang membentuk totalitas entitas, melainkan interkoneksitas dari unsur-unsur  dalam totalitasnya. Lihat: Rady A. Gani, 2001, Menyongsong Abad Baru dengan Pendekatan Pembangunan Berbasis Kemandirian Lokal, Makassar: HU-Press dan Mappadjantji Amien, 1999, ‘Penyelenggaraan Negara dari Perspektif Kemandirian Lokal’, dalam M. Amien (Ed.), Pokok-Pokok Pikiran Amandemen UUD 1945 dari Perspektif Kemandirian Lokal, Makassar:Universitas Hasanuddin.                Sistem administrasi desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga desa dalam mengakses sumberdaya dan pelayanan yang sifatnya berasal dari luar masyarakat desa melalui mekanisme kebijakan, program atau proyek yang berasal dari struktur di atas desa maupun yang diinisiasi sendiri oleh pemerintah desa. Sistem pasar desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga desa dalam mengakses pertukaran produk secara internal masyarakat tersebut maupun dengan  produk eksternal melalui mekanisme pasar. Sedangkan sistem masyarakat desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga dalam mengakses sumberdaya dan fasilitas yang tersedia secara internal pada masyarakat itu sendiri. Otonomi desa akan tercipta bila tiga sistem ini menjalin interkoneksitas seimbang satu sama lain secara internal dalam desa sendiri, secara eksternal-horizontal dengan desa lainnya, dan secara eksternal-vertikal dengan struktur  di atasnya.              Hal kedua yang perlu dikonseptualisasi adalah, unsur fundamental apa yang dikelola dalam interkoneksitas antar subsistem dari sebuah sistem kemasyarakatan desa. Ohama (2001) mengkonseptualisasi adanya tiga unsur fundamental dalam hal ini yakni sumberdaya (resources), organisasi (organizations) dan norma (norms). Organisasi adalah pelaku yang mengelola sejumlah sumberdaya berdasarkan norma-norma tertentu. Organisasi dimaksud terbentuk sebagai hasil konfigurasi tiga sistem yang ada yakni administrasi desa (misal: organisasi pemerintahan), pasar desa (misal: oganisasi produsen) dan masyarakat desa (misal: organisasi sukarela).            Kapasitas sebuah desa dalam berotonomi sangat dipengaruhi oleh kemampuannya secara totalitas dalam melakukan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma ketika berhadapan dengan perubahan situasi internal maupun  eksternal. Perubahan atas salah satu unsur harus diikuti penyesuaian pada unsur lainnya, saling penyesuaian antar unsur secara dinamis menentukan apakah sebuah desa mampu eksis dengan pengaturannya sendiri, bergantung pada pihak luar, atau collapse sama sekali. Ohama (2001) mengkonseptualisasi kemampuan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma ini sebagai kemampuan pengorganisasian diri atau self organizing capability.             Hal ketiga yang ingin dikonseptualisasi di sini adalah realitas bahwa desa secara administratif dan desa secara sosiologis-antropologis seringkali merupakan entitas yang berbeda meskipun tidak terpisahkan. Pada kasus desa-desa di Bali

(Indonesia), beberapa desa di Srilanka, serta desa-desa di Jepang pada umumnya, desa sebagai unit administratif yang terhubungkan dengan pemerintahan di atasnya, dan desa sebagai unit sosiologis-antropologis yang berakar pada asal-usul dan tradisi masyarakatnya, merupakan dua entitas yang sama-sama eksis dalam menunjang otonomi desa secara keseluruhan. Di Bali misalnya, dikenal eksistensi desa dinas dan desa adat; di Jepang dan Srilanka dikenal eksistensi desa administratif dan desa alamiah. Ohama (2001) mengkonseptualisasi fenomena ini sebagai unit sosio-geografis rangkap: desa administratif (administrative village) dan desa alamiah (natural village).                      Dengan demikian, otonomi desa dapat didekati dengan kerangka bahwa desa merupakan tatanan yang melibatkan interkoneksitas antara sistem administrasi desa (village administration system), sistem pasar desa (village market system) dan sistem masyarakat desa (village community system) dalam mengelola sumberdaya (resources), organisasi (organizations) dan norma-normanya (norms), sedemikian rupa sehingga terlahirkan kemampuan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma-norma tersebut (self organizing capability)  dalam menghadapi perubahan situasi internal (hubungannya dengan desa alamiah/natural village) maupun eksternal (hubungannya dengan desa administratif/administrative village).

Kasus Desa Gulingan di Bali: Tipe Ideal Otonomi Desa (?)

            Sebagaimana telah umum diketahui, struktur desa di Bali dapat dibagi dua, yakni desa dinas dan desa adat. Desa dinas dan desa adat ini terbedakan satu sama lain, masing-masing memiliki struktur spesifik, masing-masing memiliki fungsi spesifik, tetapi tidak bisa dipisahkan. Hubungan keduanya ibarat suami dan isteri. Di sini, terpresentasikan apa yang dikonseptualisasi sebagai administrave village dan natural village. Sejauh mana  struktur-fungsi demikian menghasilkan totalitas tatanan yang dapat ditempatkan sebagai tipe ideal (ideal type) otonomi desa, berikut ini dideskripsikan sebuah kasus desa di Bali, yakni desa Gulingan5.            Desa Gulingan adalah salah satu desa di Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung, Bali. Desa ini terletak dekat ibu kota kecamatan, luasnya sekitar 4,77 kilometer persegi, penduduknya berjumlah 6.590 jiwa pada tahun 2000, sebagian besar bekerja sebagai petani dan buruh bangunan di Denpasar. Desa ini terdiri dari 13 dusun/banjar, tiap dusun/banjar terdiri dari beberapa kelompok pemukiman/tempekan, dan pada tiap kelompok pemukiman/tempekan terbagi lagi atas beberapa kelompok rumah tangga/karangayahan. Di dalam karangayahan inilah berdiam satu keluarga atau beberapa keluarga.              Struktur desa dinas Gulingan dapat digambarkan sebagai hubungan vertikal antara kepala desa dengan sejumlah kepala dusun. Desa dinas sendiri memiliki beberapa staf (sekretaris desa, bendahara desa dan sejumlah kepala urusan) dan perangkat (LKMD, PKK, Karang Taruna, dan sebagainya). Struktur desa adat Gulingan juga merupakan hubungan vertikal antara kepala desa adat (bendesa adat) dengan sejumlah kepala banjar (kelian banjar). Desa adat memiliki sejumlah perangkat organisasi seperti pemangku adat, Lembaga Perkreditan Desa (LPD), dan pasar desa. Di tingkat banjar juga terdapat sejumlah

perangkat organisasi/kelompok seperti seka truno (kelompok pemuda-pemudi), seka tari (kelompok tari-tarian) dan seka gong (kelompok musik gong).              Untuk menemukan pencirian tipe ideal otonomi desa, berikut ini dianalisis karakteristik unsur sumberdaya, organisasi dan norma-norma pada desa Gulingan. Dilihat dari unsur norma-normanya, pada tingkat desa adat Gulingan berlaku sebuah awig-awig yang berfungsi mensublimasi perilaku individu maupun aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok yang ada ke arah pencapaian tujuan  bersama.  Selain itu, pada unit yang lebih rendah yakni tingkat banjar, juga   

     5)            Deskripsi dan analisis mengenai desa Gulingan di Bali ini didasarkan pada laporan penelitian Darmawan Salman, Musran A. Muchsin, Muh. Hasyim dan Jumardi, 2001, Desa Adat sebagai Bentuk Otonomi Desa: Kasus Desa Adat Gulingan di Bali, Makassar: JICA-BPM Sulsel.                berlaku  awig-awig yang isinya tidak bertentangan dengan awig-awig pada tingkat desa adat. Pada setiap organisasi lainnya ataupun kelompok dan bentuk aksi kolektif yang ada, juga berlaku awig-awignya masing-masing, yang dengan itu tiap unit kelompok ataupun organisasi sosial tersebut dapat fungsional dalam pencapaian tujuannya, serta berkolaborasi satu sama lain di bawah payung desa adat.            Berdasarkan unsur normanya, dapat dikatakan bahwa desa adat Gulingan merupakan bentuk otonomi desa, dimana di dalamnya berlaku suatu norma yang dipatuhi seluruh warga desa, dalam rangka pencapaian tujuan bersama. Norma-norma tersebut berlaku secara hirarkis, yakni pada tingkat paling tinggi adalah desa adat, lalu dibawahnya pada tingkat banjar, dan selanjutnya pada tingkat aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok yang tercakup dalam komunitas. Karena antara desa adat dengan desa dinas terdapat hubungan erat, maka keberlakuan norma ini memepengaruhi keseluruhan desa Gulingan.             Dilihat dari unsur sumberdayanya, ditemukan bahwa selain sumberdaya yang sifatnya milik individu, terdapat sumberdaya yang sifatnya milik kolektif, tidak bisa diperjualbelikan ataupun diwariskan secara individual. Sumberdaya dimaksud adalah tanah karangayahan, tanah dimana para warga membangun rumah tinggalnya masing-masing, juga tercakup didalam asset kolektif ini adalah sejumlah pura (tempat pemujaan).            Selain itu, dalam hal pembangunan dan pemeliharaan asset-asset yang sifatnya kolektif, ataupun dalam pelaksanaan aktivitas yang sifatnya untuk pencapaian tujuan bersama, individu anggota masyarakat sangat intensif mengkontribusikan sumberdayanya. Untuk pelaksanaan upacara, pembangunan dan perbaikan pura, ataupun pembangunan dan perbaikan fasilitas dan sarana kehidupan bersama sehari-hari, pemberian urunan dan gotong-royong tenaga  sangat signifikan. Ini menunjukkan bekerjanya wewenang mobilisasi sumberdaya individual untuk pencapaian tujuan bersama pada tingkat desa adat, bahkan juga pada tingkat yang dibawahnya seperti banjar dan kelompok-kelompok dalam komunitas.

            Dengan demikian, dilihat dari aspek sumberdayanya, pada desa adat Gulingan telah bekerja sebuah wewenang yang memobilisasi sumberdaya individual ke arah pencapaian tujuan bersama. Mobilisasi sumberdaya individual untuk tujuan bersama tersebut, ditambah dengan sumberdaya yang berasal dari sumber-sumber eksternal atas fasilitasi desa dinas, telah mendorong berbagai kemajuan dalam kehidupan masyarakat desa Gulingan secara umum.            Pada unsur organisasi, ditemukan bahwa selain memiliki struktur organisasi, sumberdaya dan norma-normanya sendiri, desa adat Gulingan juga berposisi memayungi berbagai bentuk aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok dalam masyarakat, dimana masing-masing unit tersebut memiliki struktur organisasi, sumberdaya dan norma-normanya sendiri. Dengan demikian, telah tercipta suatu bentuk integrasi berbagai aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok dibawah supremasi tingkat yang lebih tinggi, yakni desa adat.            Dalam aktivitas sehari-hari, desa adat berposisi mensupremasi unit karangayahan, berhubung tanah karangayahan merupakan wewenang desa adat untuk mengelolanya, terutama dalam kaitan dengan kewajiban dan sanksi bagi keluarga yang tinggal pada tanah karangayahan tersebut. Tetapi, dibalik supremasi desa adat terhadap karangayahan, juga terdapat kewajiban di pihak pengelola desa adat, yakni penyelenggaraan sejumlah upacara dan pemeliharaan asset-asset kolektif.             Antara desa adat dengan banjar juga terjalin hubungan supremasi, dalam arti warga banjar adalah penghuni tanah karangayahan, dengan demikian banjar sebagai kumpulan sejumlah karangayahan sangat bergantung pada sumberdaya milik desa adat. Tetapi, di balik itu, unit yang membawahi warga secara langsung adalah unit banjar, yang selanjutnya juga terbagi dalam tempekan-tempekan. Pengelolaan kehidupan sehari-hari berada di tingkat banjar, termasuk dalam kaitan dengan aktivitas berbagai kelompok komunitas seperti seka truna, seka tari dan seka gong.             Antara desa adat dengan subak, dimana subak adalah organisasi bidang pertanian yang terkait dengan pengelolaan irigasi, memang tidak terdapat hubungan supremasi secara langsung. Tetapi, dengan pemahaman bahwa anggota subak pasti warga sebuah desa adat, yang dengan itu berarti mereka menggunakan tanah karangayahan sebagai tempat tinggal, dengan demikian tetap terdapat hubungan supremasi tidak langsung antara desa adat dengan subak.            Dari kasus ini, otonomi desa dapat dipahami sebagai tatanan yang di dalamnya berlaku norma-norma untuk pencapaian tujuan bersama, disertai dengan wewenang untuk memobilisasi sumberdaya individual dari rumah tangga anggota masyarakat tersebut, untuk tujuan bersama pula. Berbagai aksi kolektif dan organisasi sosial yang ada saling terintegrasi dalam suatu perangkat organisasi tingkat desa dan berada dibawah supremasi desa untuk saling berkolaborasi. Menurut Ohama (2001), kata kunci dari sebuah bentuk otonomi desa adalah bekerjanya norma khusus untuk mensublimasi kepentingan individu ke dalam kepentingan umum dimana norma tersebut terinternalisasi diantara seluruh subsistem dari sistem kemasyarakatan desa bersangkutan, dan ini menjadi basis yang mengarahkan perilaku mereka.         

Pendekatan Partisipatoris untuk Pengembangan Otonomi Desa

            Dengan kerangka konseptual dan gambaran kasus seperti di atas, secara metodologis, bagaimana tipe ideal demikian dapat disebarkan perwujudannya? Di sini ingin diajukan pendekatan partisipatoris (participatory approach) sebagai salah satu alternatif metodologis.            Sebagaimana telah dipahami banyak pihak, konsep partisipasi sebenarnya telah mengalami banyak anomali, ketika maknanya dibatasi pada "bagaimana melibatkan masyarakat dalam program/proyek yang direncanakan dan diimplementasikan pihak luar, baik itu dari organisasi negara, organisasi non negara, ataupun donatur internasional". Pendekatan seperti ini dinilai hanya merupakan alat bagi pihak luar untuk mendapatkan legitimasi bagi kesuksesan program/proyeknya, sementara bagi masyarakat sendiri manfaat jangka panjangnya sangat terbatas6.

         Lihat, M. Rahnema, "Partisipasi", dalam W. Sachs (Ed), 1995, Kritik atas Pembangunanisme, Jakarta: Oxfam. Lihat juga, G. Craig and M. Mayo (Ed.), 1995, Community Empowerment: A Reader in Participation and Development, London: Zed Books.             Saat ini, makna partisipasi tidak lagi difokuskan pada "bagaimana melibatkan masyarakat dalam aktivitas yang diinisiasi pihak luar". Telah dikembangkan pemaknaaan baru dalam konsep yang disebut "participatory approach" (pendekatan partisipatoris), sebuah pendekatan yang berinti pada experience based learning process (proses belajar berdasarkan pengalaman), dengan asumsi bahwa dengan proses belajar berdasarkan pengalaman tersebut akan tercipta capability building (peningkatan kemampuan)  dan institutional strenghtening (penguatan kelembagaan) pada sebuah tatanan, rangkaian proses ini yang akan mengantar tatanan tersebut sebagai pelaku dari pembangunan diri mereka sendiri7. Dengan demikian, hasil akhir dari pendekatan partisipatoris adalah tampilnya sebuah tatanan sebagai pelaku bagi pembangunan dirinya sendiri.             Lalu, apa yang bisa dilakukan pihak luar tatanan dalam pendekatan partisipatoris yang demikian, dalam upaya perwujudan otonomi desa? Dari kerangka konseptual dan ilustrasi kasus di atas, setidaknya teridentifikasi dua poin penting, yakni  penyadaran tentang pentingnya aksi kolektif (social conscientization) dan pengorganisasian masyarakat (community organizing).            Pentingnya aksi kolektif dalam pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah merupakan sesuatu yang perlu disadarkan ke dalam masyarakat. Kasus desa-desa di Bali dan Jepang menunjukkan bahwa aksi kolektif digunakan secara sama intensitas dan pentingnya dengan aksi individual. Ada kebutuhan dan masalah yang ditangani secara individual, ada kebutuhan dan masalah yang ditangani secara kolektif. Terdapat asset yang dikelola secara individual, terdapat asset yang dikelola secara kolektif. Kondisi otonomi tercapai ketika nilai kolektivitas dan individualitas diapresiasi secara bersama.  

            Proses belajar berdasarkan pengalaman membutuhkan wadah organisasi. Dalam wadah organisasi itulah warga desa melakukan saling konsultasi, mendiskusikan kebutuhan dan masalah, menyusun rencana kegiatan untuk pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah, mendisain langkah-langkah pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah bersama, mengimplementasikan rencana dan langkah kegiatan yang mereka putuskan bersama, melangsungkan pengumpulan sumberdaya diantara mereka untuk kepentingan bersama, menggalang sumber-sumber luar untuk pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah, serta melangsungkan pengawasan dan evaluasi diantara mereka. Fungsi pihak luar seperti LSM dan pemerintah dalam hal ini adalah memfasilitasi terbentuknya wadah organisasi tersebut serta mendampingi berlangsungnya sejumlah proses didalamnya. Proses berulang dalam organisasi demikian tidak hanya melahirkan wadah organisasi masyarakat (civil society organizations) tetapi juga memberi efek belajar yang akan meningkatkan kemampuan dan menguatkan kelembagaan tatanan secara umum.              Bila sejumlah organisasi eksis dalam tatanan desa, lalu pada gilirannya tercipta jaringan diantara berbagai organisasi tersebut, peranan selanjutnya dari pihak luar  adalah  memfasilitasi  semakin  berlakunya  norma  tingkat  desa  yang

                            7)                   Lebih jauh tentang konseptualisasi seperti ini, lihat: Yutaka Ohama, 2001, "Participatory Approach", Nagoya: JICA.

==============================================

IMPLEMENTASI DAN IMPLIKASI PENGADAAN TANAH

BAGI PEMBANGUNAN UNTUK KEPENTINGAN UMUM

(Peraturan Presiden No. 36 Tahun 2005)Darmawan Salman·

(Makalah dipresentasikan dalam “Semiloka Sehari Implikasi Peraturan Presiden No.36 Tahun 2005

Terhadap Pembangunan, Tata Ruang dan Ketersediaan Lahan untuk Kepentingan Umum”, KPDH Makassar, 26 September 2005, Makassar)

Pendahuluan

         Manajemen pembangunan semakin menuntut kecerdasan dan kearifan. Di satu sisi, masalah pembangunan semakin kompleks di tengah dinamika aspirasi dan masalah/kebutuhan yang tidak hanya beragam besar tetapi juga bergerak berubah cepat. Di sisi lain, sumberdaya yang dikelola dalam pembangunan semakin terbatas terancam habis dan organisasi pemerintah, swasta serta komunitas yang mengelola sumberdaya tersebut berkejaran dengan tuntutan peningkatan kapasitas untuk berkinerja efektif, efisien, dan partisipatoris. Tanpa kecerdasan dan kearifan sebagai nilai pokok tatanan, sumberdaya termunculkan (emerging resources) sebagai prasyarat sustainabilitas tatanan, tidak akan terhasilkan dibalik pengelolaan sumberdaya yang berlangsung.          Tanah adalah sumberdaya utama pada sebuah tatanan bercorak transisional antara feodalisme dengan kapitalisme. Dan Indonesia adalah sebuah negara-bangsa yang berkepanjangan dalam posisi transisionalnya dari feodalisme ke kapitalisme. Dalam posisi transisional itu, ancaman krisis akibat tanah selalu potensil (Fakih, 1995), baik melalui aras kontradiksi antara rakyat-tanah-pemodal, rakyat-tanah-negara, maupun rakyat-tanah-rakyat. Krisis akibat tanah lebih mengancam lagi di tengah berbagai ciri transisi lain: transisi demokrasi, transisi kelas menengah, transisi civil society, dan transisi good governance.          Dalam konteks pembangunan, tanah menjadi sumber krisis ketika alokasi investasi atas nama pertumbuhan ekonomi ataupun pengembangan fasilitas/infrastruktur atas nama kepentingan umum, diupayakan. Pelaku dan panggung krisis mencampurkan negara, pemodal dan komunitas didalamnya, sekaligus mencampurkan aturan main yang bersumber dari kelembagaan pemerintah, swasta dan masyarakat. Kebijakan, perencanaan dan implementasi program/proyek menjadi poros aktivitas ditengah kompleksitas pelaku, panggung dan aturan main tersebut. Bayangkanlah kompleksitas di tengah keberbagaian pelaku, panggung, aturan main dan aktivitas yang berinterkoneksi satu sama lain di atas basis kepentingan bernama tanah tersebut.          Makalah ini akan mencoba membayangkan kompleksitas dan dinamika interkoneksitas berbagai pelaku, panggung, aturan main dan aktivitas dengan basis kepentingan pada tanah, ketika sebuah regulasi bernama Pepres No. 36/2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum diimplementasikan. Dengan mengambil pelajaran penting dari berbagai krisis tanah yang terjadi sebelumnya sehubungan dengan praktek pembangunan, ingin diidentifikasi implikasi-implikasi apa yang perlu dicermati bersama agar interkonseksitas berbagai unsur berbasis tanah sebagaimana diatur dalam Pepres tersebut dapat bermuara pada terciptanya emerging resources yang mengkondisikan sustainabilitas. Pada bagaian awal direkonstruksi relasi tanah, rakyat dan pembangunan dari kebijakan pertanahan yang telah berlaku; bagian berikutnya melihat anatomi dan arah implementasi Pepres 36/2005; dan sebelum penutup diidentifikasi implikasi-implikasi yang perlu dicermati.

Tanah, Rakyat dan Pembangunan:Dinamika Kebijakan Pertanahan di Indonesia

          Dalam sepanjang sejarah pembangunan di Indonesia, kita telah mengalami pasang surut kebijakan yang mengatur tentang pertanahan. Substansi kebijakan tersebut secara garis besar konsisten pada upaya penyediaan tanah untuk pembangunan. Pembangunan dianggap makhluk sangat istimewa yang demi dirinya kepentingan lain harus mengalah, termasuk kepentingan rakyat atas tanahnya. Mengutamakan pembangunan (bedakan dengan mengutamakan manusia) menjadi ciri pokok kebijakan pertanahan, dan kesadaran para pihak menerima realitas ini sebagai konsekuensi dari penerimaan atas pembangunan sebagai jalan yang benar menuju kesejahteraan.          Ketika pembangunan sebagai yang utama dalam relasi manusia dengan tanah, dimana pembangunan diukur pada pertumbuhan ekonomi, maka nilai tanah direduksi menjadi sekedar instrumen untuk menghasilkan surplus dan mereakumulasi modal. Nilai intrinsik dari tanah, bahwa tanah bermakna historis bagi manusia yang dari kemenyatuan itu manusia merasa tertegakkan entitas dirinya, terbangun harga dan status dirinya dalam lingkungan sosialnya, bukan menjadi pertimbangan nilai bagi komitmen pembangunan. Tanah adalah sarana produksi, tanah adalah komoditas, yang dari situ nilai uangnya bisa dikonversi, dan dengan logika itu tanah dialihkan dari pemiliknya ke pengelola pembangunan. Ini adalah ciri kedua dari relasi tanah, rakyat dan pembangunan.        Di balik pengutamaan pembangunan dalam relasi tanah-rakyat serta reduksi nilai tanah dibalik relasi tanah-rakyat-pembangunan, sejarah pertanahan dan relasi sosial yang melingkupinya kemudian banyak diwarnai konflik. Berbagai bentuk konflik yang dipicu masalah tanah terpresentasikan, mulai dari perlawanan terselubung petani, gerakan aksi protes yang terorganisir sampai dengan konfrontasi fisik yang berdarah-darah (Setyawan, 1995; Salman, 1997). Konflik menjadi ciri ketiga relasi tanah, rakyat dan pembangunan.Ciri terakhir yang signifikan adalah inkonsistensi spirit kebijakan dan substansi kebijakan yang berfokus administratif-legalistik dalam mengatur pertanahan dan relasi-relasi sosialnya. Menurut Kasim dan Suhendar (1997), kebijakan pertanahan selama ini inkonsisten dan ambivalen karena di satu sisi pemerintah secara yuridis mengacu pada UUPA yang spiritnya populis memihak rakyat sementara kebijakan yang dioperasionalkan berspirit neoliberal dan memihak pemodal. Kebijakan yang diterapkan juga lebih berorientasi administratif-legalistik, ketika pelaksanaanya lebih pada pewujudan ”Catur Tertib Pertanahan” yakni tertib hukum pertanahan, tertib administrasi pertanahan, tertib penggunaan tanah serta tertib pemeliharaan tanah dan lingkungan hidup.         Dari perjalanan waktu pembangunan di Indonesia, kita dapat membuat periodisasi kebijakan pertanahan berdasarkan substansi dan orientasinya (Kasim dan Suhendar, 1997).

         Pertama, periode 1967-1974: eksploitasi sumberdaya alam. Pada periode ini, kebijakan pertanahan diorientasikan untuk eksploitasi sumberdaya alam Indonesia, dimana eksploitasi tersebut ditujukan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi/perolehan devisa. Untuk mengudang investasi di Indonesia, dibuat UU-PMA, yang dengan itu pemilik modal asing dapat menggunakan tanah di Indonesia melaluiHGU, HGB dan hak pakai. Selain itu, dikeluarkan UU No.5 tahun 1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan, yang tujuannya diarahkan untuk mengeksploitasi hasil hutan demi dan atas nama pembangunan. Pada tahun yang sama, lahir UU No.11/1967 tentang Pokok-Pokok Pertambangan.          Kedua, periode 1974-1983: peningkatan produktivitas tanpa penataan struktur. Pada periode ini, tanah diorientasikan untuk berlangsungnya revolusi hijau guna mewujudkan swasembada pangan. Revolusi hijau adalah gerakan modernisasi pertanian yang berbasis pada manipulasi agronomis untuk melipatgandakan produktivitas pertanian melalui adopsi bibit unggul, pupuk kimia, penggunaan pestisida, infrastruktur irigasi dan jalan tani, dan modernisasi kelembagaan. Yang menarik, peningkatan produktivitas tanah tersebut tidak diiringi oleh perubahan pada struktur penguasaan tanah, sehingga golongan berlahan luas menikmati nilai tambah yang besar dari revelusi hijau, sementara golongan berlahan sempit lebih banyak menjadi korban revolusi hijau karena luas lahannya tidak berskala ekonomi untuk sebuah adopsi inovasi.        Ketiga, periode 1983-1990-an: deregulasi dan pasarisasi pertanahan. Ini adalah periode dimana deregulasi dan debirokratisasi digalakkan di Indonesia, mekanisme pasar diberi ruang lebih luas dalam pengelolaan sumberdaya. Kebijakan deregulasi diharapkan menggairahkan penanaman modal, dan kebutuhan tanah untuk penanam modal memerlukan pengaturan untuk penyediaan tanahnya. Disini lahir Permendagri No.12/1984 tentang Tata Cara Penyediaan Tanah dan Pemberian Hak Atas Tanah, Pemberian Izin Bangunan dan sebagainya. Ini untuk memudahkan PMA dan PMDN mendapatkan tanah demi deregulasi ekonomi. Untuk merangsang investasi dan menarik relokasi industri dari negara lain, dikeluarkan Kepres 53/1989 tentang Kawasan Industri, sehingga pada tahun 1995 terdapat 152 buah kawasan industri dengan luas kawasan 42.000 hektar (Republika, 13 Juli 1995). Terakhir, pemerintah mengeluarkan Kepres 55/1993 tentang Pengadaan Tanah bagi Kepentingan Umum, yang didalamnya bidang-bidang kepentingan umum dieksplisitkan, dan dengan itu Permendagri 15/1975, Permendagri 2/1976 dan Permendagri 2/1985, dicabut. Peride ini juga ditandai oleh upaya pasarisasi tanah, ketika Bank Dunia menilai bahwa persoalan tanah di Indonesia terkait dengan tidak efisiennya pasar tanah karena banyaknya peraturan yang menghambat pengadaan tanah untuk investasi. Karena itu, registrasi tanah digalakkan, dengan kejelasan status kepemilikan tanah, upaya pembebasan tanah lebih mudah dan dapat memasuki mekanisme pasar.          Dengan keluarnya Pepres No.36/2005, Kepres 55/1993 mengalami berbagai perubahan sesuai tuntutan perkembangan periode 1995-2005 saat ini. Periode 1995-2005 ditandai oleh sejumlah konflik pertanahan, terutama setelah reformasi, ketika rakyat bergerak menuntut pengambalian tanah yang telah dilepaskan secara paksa melalui kebijakan pertanahan periode sebelumnya. Terjadi semacam arus balik, terutama tahun 1998-2000, ketika sejumlah masyarakat menduduki

lapangan golf, pabrik bahkan perusahaan perkebunan negara untuk mengembalikan hak penguasaan tanah mereka yang dahulu dialihkan demi dan atas nama pembangunan. Tentu saja arus balik ini bisa kontraproduktif bagi pembangunan, khususnya dalam kerangka pemulihan ekonomi akibat krisis ekonomi sejak 1997.

Pepres No. 36/2005: Anatomi dan Arah Implementasi

         Pepres 36/2005 berangkat dari pertimbangan bahwa pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum perlu dilakukan “secara cepat dan transparan” dengan tetap “memperhatikan prinsip penghormatan terhadap hak-hak yang sah atas tanah”. Pertimbangan ini sederhana dan terfokus yakni “cepat dan transparan”. Bandingkan dengan pertimbangan Kepres 55/1993 yang digantikannya, bahwa pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum perlu “dilakukan dengan sebaik-baiknya”, dengan “memperhatikan peran tanah dalam kehidupan manusia”, dan diusahakan “dengan cara yang seimbang dan ...musyawarah langsung dengan pemegang hak atas tanah”. Dengan pertimbangan demikian, arah implementasi dari kebijakan ini pertama-tama adalah “kecepatan”, (mungkin) dalam arti bahwa kepentingan umum itu mendesak sehingga pembebasan tanahnya harus cepat; dan bahwa proses pengadaan tanah itu harus transparan, (mungkin) ini terkait dengan proses musyawarah dan pengambilan keputusan yang harus terbuka, terutama antara pengelola pembangunan (dalam hal ini panitia pengadaan tanah) dengan pemegang hak atas tanah. Dalam RPJM-Nasional pada bab Pembangunan Wilayah untuk program pembangunan pertanahan, poin transparansi juga terungkap, tetapi poin proses pengurusan tanah yang cepat tidak eksplisit. Kepentingan Umum. Pepres 36/2005 menganut cara penyebutan daftar kegiatan sehingga lebih mudah diidentifikasi dibanding sekedar pedoman umum yang memungkinkan multi tafsir tentang kepentingan umum itu sendiri. Huybers (1982) sebagaimana dikutip Soemardjono (1995) mendefinisikan kepentingan umum sebagai “kepentingan masyarakat sebagai keseluruhan yang memiliki ciri-ciri tertentu, antara lain menyangkut perlindungan hak-hak sebagai warga negara yang menyangkut pengadaan dan pemeliharaan sarana publik serta pelayanan kepada publik”. Pepres 36/2005 sendiri mendefnisikan kepentingan umum sebagai “kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat”, dan dalam daftar kepentingan umum yang disebutkan pada pasal 5, definisi ini mencakup: (1) jalan umum, jalan tol, rel kereta api (di atas tanah, di ruang atas tanah, ataupun di ruang bawah tanah), saluran air minum/air bersih, saluran pembuangan air dan sanitasi; (2) waduk, bendungan, bendung, irigasi, dan bangunan pengairan lainnya; (3) rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat; (4) pelabuhan, bandar udara, stasiun kereta api dan terminal; (5) peribadatan; (6) pendidikan dan sekolah; (7)

pasar umum; (8) fasilitas pemakaman umum; (9) fasilitas keselamatan umum; (10) pos dan telekomunikasi; (11) sarana olah raga; (12) stasiun penyiaran radio, televisi dan sarana pendukungnya; (13) kantor pemerintah, pemerintah daerah, perwakilan negara asing, dan PBB; (14) fasilitas TNI dan kepolisian; (15) lembaga pemasyarakatan dan rumah tahanan; (16) rumah susun sederhana; (17) tempat pembuangan sampah; (18) cagar alam dan cagar budaya; (19) pertamanan; (20) panti sosial; (21) pembangkit, transmisi dan distribusi tenaga listrik.          Dengan daftar kepentingan umum yang sudah jelas, secara harfiah arah implementasi kebijakan ini dapat terhindar dari masalah multiinterpretasi tentang kepentingan umum. Dibanding Kepress 55/1993, cakupan kepentingan umum dari Pepres ini lebih banyak dan detail. Namun demikian, tetap tersimpan potensi masalah interpretasi, ketika pemaknaan diarahkan bukan hanya pada tujuan dan sasaran dipenuhinya kepentingan umum tersebut, tetapi juga pada pelaku pemenuhan dimaksud. Misalnya, seberapa bersifat umum kepentingan dari para kontraktor yang mengerjakan proyek dan mengambil keuntungan dari pengerjaan proyek pemerintah, atau seberapa bersifat umum kepentingan dari para pemodal yang berinvestasi untuk proyek kepentingan umum yang menghasilkan keuntungan seperti jalan tol, rumah susun sederhana, sarana olah raga dan sebagainya? Untuk pertanyaan kedua Pepres telah membatasi bahwa pengadaan tanah yang diatur dengan ganti rugi hanya untuk pembangunan bagi kepentingan umum yang dilakukan oleh pemerintah, tetapi untuk pertanyaan yang pertama tetap tersimpan celah multiinterpretasi tentang kepentingan umum.

Rencana Tata Ruang Wilayah. Pepres 36/2005 menegaskan bahwa “pengadaan dan rencana pemenuhan kebutuhan tanah yang diperlukan bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum hanya dapat dilakukan apabila berdasarkan pada Rencana Tata Ruang Wilayah..” atau “perencanaan ruang wilayah atau kota yang telah ada” (pasal 4). Ini menunjukkan arah implementasi yang jelas bahwa lokasi tanah yang menjadi target pengadaan tanah adalah yang menurut RTRW memang diperuntukkan sebagai lokasi untuk berbagai item kepentingan publik. Ini terkait dengan dokumen perencanaan pembangunan. Pertama, seberapa cerdas dan arif RTRW telah dibuat oleh pemerintah pusat, propinsi dan kabupaten/kota? Kedua, seberapa berlangsung pengawasan/pengendalian sehingga terjamin konsistensi praktek pemanfaatan ruang dengan dokumen RTRW? Ketiga, seberapa terkait arahan spasial dari RTRW tersebut dengan rencana program yang termuat dalam RPJM (nasional, propinsi, kabupaten/kota) dan Rencana Kerja Pemerintah (nasional, propinsi, kabupaten/kota)? Ini perlu dikaji lebih luas dan dalam.

Panitia Pengadaan Tanah. Pepres 36/2005 memberi tugas cukup berat kepada panitia pengadaan tanah. Panitia ini melakukan penelitian dan inventarisasi atas tanah, bangunan, tanaman dan benda lain dari tanah yang haknya akan dilepaskan; meneliti status hukumnya; menaksir dan mengusulkan besarnya ganti rugi; melakukan penjelasan/penyuluhan kepada masyarakat sekitar lokasi pembebasan tanah; mengadakan musyawarah dengan pemilik tanah; menyaksikan penyerahan ganti rugi; membuat berita acara penyerahan hak atas tanah serta mengadministrasikan dan mendokumentasikan berkas terkait. Arah

implementasinya jelas, bahwa panitia pengadaan tanah harus melakukan pekerjaan yang kompleks, dan pada tingkat tertentu menutut kapasitas dan kredibilitas yang tinggi. Pepres tidak detail dengan komposisi panitia ini, hanya ditekankan bahwa anggotanya adalah unsur perangkat daerah terkait. Ini berarti bahwa pelepasan hak atas tanah sepenuhnya pekerjaan pemerintah, pekerjaan pemerintah vis a vis rakyat (pemilik hak atas tanah).

Musyawarah. Pepres 36/2005 menyatakan bahwa pelepasan hak atas tanah dilakukan melalui musyarawah antara panitia pengadaan tanah, instansi yang membutuhkan tanah, dan pemegang hak atas tanah untuk menyepakati pelaksanaan pembangunan di lokasi tersebut serta bentuk dan besarnya ganti rugi (pasal 8 dan pasal 9). Pasal ini mengarahkan implementasi musyawarah yang sebenarnya bisa tidak berimbang, karena pihak pemerintah hadir dalam dua entitas sedangkan pemegang hak atas tanah sendirian, sehingga potensil mensituasikan pemegang hak atas tanah pada posisi lemah. Dilihat dari pertimbangan ”cepatnya proses” kondisi ini menguntungkan, tetapi dilihat dari ”demokratisnya proses” kondisi ini bisa mengganggu.

Pasal 10 tentang musyawarah menyatakan bahwa ”dalam hal kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum yang tidak dapat dialihkan atau dipindahkan secara teknis tata ruang ke tempat atau lokasi lain, maka musyawarah dilakukan dalam jangka waktu paling lama 90 hari kalender terhitung sejak tanggal undangan panitia”. Pasal ini, di satu sisi membuka peluang bahwa bisa saja sebuah rencana pembebasan tanah dihentikan bila secara teknis tata ruang pembangunan untuk kepentingan umum tersebut bisa dipindahkan ke lokasi lain. Artinya, ada peluang pemerintah ”mengalah” dalam musyawarah, bila lokasi bisa dipindahkan berdasarkan teknis tata ruang. Di sisi lain, pasal ini justeru bisa menutup peluang sebuah musyawarah berakhir dengan ”mengalahnya” pemerintah, ketika ditafsirkan bahwa sebuah RTRW sudah otomatis matang dalam pertimbangan teknisnya sehingga mustahil ada rencana pembangunan untuk kepentingan umum didalamnya yang bisa dipindahkan ke lokasi lain. Bila ini yang terjadi, arah implementasinya adalah semua proses musyawarah harus selesai/mencapai kesepakatan paling lambat 90 hari. Ini sesuai dengan konsiderans Pepres yang memang menekankan kecepatan. Ayat selanjutnya memperkuat pertimbangan kecepatan ini, bahwa bila musyawarah tidak sepakat, maka panitia menetapkan bentuk dan besarnya ganti rugi dan menitipkannya dalam bentuk uang ke pengadilan negeri, begitu pula bila terjadi sengketa atas proses pelepasan tanah tersebut. Ini mengimplisitkan bahwa panitia dapat menetapkan ”putusan secara sepihak” karena waktu yang sudah mendesak, dan proses selanjutnya akan melibatkan pengadilan. Ganti Rugi. Pepres 36/2005 menyatakan bahwa ganti rugi diberikan untuk hak atas tanah, bangunan, tanaman dan benda lain yang berkaitan dengan tanah (pasal 12). Pasal ini menunjukkan bahwa pelepasan hak mempertimbangkan kerugian secara relatif menyeluruh, sehingga dari aspek ini implementasi bisa efektif. Tentang bentuk ganti rugi juga diatur secara jelas yakni berupa uang, tanah pengganti, pemukiman kembali dan kombinasi diantaranya (pasal 13). Yang

problem dalam implementasi adalah soal penaksiran terhadap nilai lahan yang dilepaskan, dan problem ini terkandung sejak Kepres 55/1993. Pasal 15 mengatakan bahwa perhitungan besarnya ganti rugi didasarkan atas “Nilai Jual Obyek Pajak atau nilai nyata/sebenarnya dengan memperhatikan NJOP tahun berjalan berdasarkan penetapan Lembaga/Tim Penilai Harga Tanah yang ditunjuk oleh panitia”, “nilai jual bangunan yang ditaksir oleh perangkat daerah yang bertanggungjawab di bidang bangunan” dan “nilai jual tanaman yang ditaksir oleh perangkat daerah yang bertanggungjawab di bidang pertanian”.

Dalam implementasi, perdebatan tentang taksiran nilai bisa berpangkal pada makna tanah yang bagi sebagian individu tidak selalu bisa diukur dengan uang dalam nilai yang persis sama dengan NJOP. Makna historis, makna sosial dan makna intrinsik yang dinikmati manusia atas tanahnya, tidak tercakup dalam NJOP. Karena itu, dalam beberapa kasus konflik tanah di masa lalu, sering muncul slogan “hidup dan mati kami di atas tanah ini”, dan dengan itu mereka tidak mau melepas tanahnya, meskipun panitia pembebasan tanah sudah memasang nilai rupiah yang setara dengan harga pasar. Pada kasus petani, yang memaknakan tanah sebagai eksistensi dirinya, sebuah NJOP belum tentu setimpal dengan nilai tanahnya.

Pepres No. 36/2005: Implikasi-Implikasi

Implementasi Pepres 36/2005 tentu saja akan membawa implikasi-implikasi dalam implementasinya. Meskipun pada sebagian poin-poin penting kita telah memiliki pengalaman dalam menerapkannya, tetap saja terdapat implikasi dalam konteks penyesuaiannya dengan dinamika pembangunan dan masyarakat saat ini. Sedangkan pada poin-poin yang sama sekali baru, implikasi yang perlu diperhatikan tentunya lebih serius lagi. Berikut ini dicoba identifikasi beberapa poin implikatif dari perspektif manajemen pembangunan.        Pertama, eksistensi dokumen perencanaan pembangunan. Bagaimanapun, upaya pembangunan untuk kepentingan umum, merupakan sesuatu yang lahir dari sebuah kajian kebutuhan dan termunculkan dalam dokumen perencanaan pembangunan. Dokumen perencanaan tersebut menjakup RPJP Daerah, RPJM Daerah, RKP Daerah, Renstra SKPD, dan sebagainya. Bila dokumen rencana pembangunan daerah lahir dari proses yang cukup partisipatif serta tersosialisasikan dengan baik, maka dari awal para pihak termasuk masyarakat telah memahami rencana pembangunan untuk kepentingan umum, sehingga ketika ia diimplementasikan lalu menuntut pelepasan hak atas tanah ia tidak menjadi wacana yang tiba-tiba di masyarakat.        Kedua, eksistensi dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Pepres 36/2005 sangat menghargai posisi RTRW sebagai dasar dalam menentukan sebuah lokasi terkena pelepasan hak atas tanah karena RTRWlah yang memberi arahan spasial pembangunan untuk kepentingan umum. Implikasi pertama adalah

RTRW harus memenuhi kaidah teknis perencanaan spasial/wilayah supaya ia memiliki kredibilitas. Kedua, RTRW idealnya memberi arahan spasial kepada program-program yang direncanakan dalam RPJM-Daerah dan Renstra SKPD, sehingga ruang dengan substansi program terkoneksi dari awal. Ketiga, RTRW idealnya tersosialisasikan dengan baik ke berbagai pihak termasuk masyarakat, sehingga indikasi wilayah yang akan terkena pembangunan untuk kepentingan umum telah diketahui lebih awal, dan ketika pembebasan tanah dilakukan untuk itu ia bukan merupakan sesuatu yang tiba-tiba lagi. Implikasi ketiga adalah konsistensi RTRW dengan praktek pemanfaatan ruang wilayah, dan ini sekaligus menuntut peran pengawasan/pengendalian pemanfaatan ruang itu sendiri. Dengan konsistensi itu, para pihak dapat merencanakan dari awal penyesuaian terhadap implikasi yang dibawa oleh pembangunan untuk kepentingan umum, termasuk pelepasan hak atas tanah.        Ketiga, eksistensi panitia pengadaan tanah. Tugas panitia pengadaan tanah akan cukup besar pada daerah-daerah yang intensif membangun untuk kepentingan umum. Implikasinya, panitia ini harusnya berisi orang-orang yang berkopetensi untuk poin tugas yang diembannya. Meskipun telah ada pengalaman sebelumnya, tetapi dengan kewenangan yang diberikan Pepres untuk bisa menentukan nilai ganti rugi dan menitipkannya pada pengadilan bila musyawarah berlarut-larut (lewat 90 hari), panitia pengadaan tanah dituntut lebih mampu bernegosiasi dan membangun konsensus.          Keempat, proses musyawarah. Tahap kritis pertama dari musyawarah adalah posisi tidak berimbang antara pemerintah dengan pemegang hak atas tanah. Dalam situasi musyawarah dimana panitia dan instansi yang membutuhkan tanah ”menduai” pemegang hak atas tanah, argumentasi bisa lebih berat ke urgensi pembangunan kepentingan umum dibanding penghargaan atas pemilik sah atas tanah. Apalagi bila sang pemegang hak atas tanah adalah rakyat kecil yang lemah wawasan dan sulit berkomunikasi. Dalam kondisi demikian, kehadiran lembaga advokasi untuk penyadaran bagi pemilik hak atas tanah sulit dihindari, sehingga forum musyawarah lebih melibatkan pemerintah dengan kuasa para pemegang hak atas tanah. Dimasa lalu, potensi konflik biasanya berawal dari hegemoni kesadaran atas pemegang hak atas tanah, yang ketika kesadaran kritis dibangkitkan oleh LSM, wartawan, mahasiswa dan sebagainya, aksi radikal terkondisikan. Untuk mencegah ini, proses musyawarah yang menghargai secara hakiki pemilik sah atas tanah, merupakan prasyaratnya, dan ini sangat terkait dengan penaksiran yang bijaksana atas nilai tanah yang akan dilepaskan haknya.           Kelima, ganti rugi tanah. Sebuah penaksiran yang berdasar pada nilai sebenarnya berdasarkan NJOP, sudah dengan sendirinya mereduksi nilai tanah pada obyek-obyek tertentu. Pada masyarakat yang hidup dalam tatanan feodalisme seperti Indonesia, tanah bukan hanya bermakna komoditas, sebagaimana dimaknakan pada masyarakat kapitalistik. Banyak manusia Indonesia, apakah petani atau bangsawan, memaknai tanah sebagai simbol status sosialnya, memaknai tanah sebagai penanda eksistensi dirinya, yang dengan itu nilai tanah lebih dari sekedar harganya sebagai komoditas. Karena itu, peran panitia penilai harga tanah sangat menentukan, terutama dalam kaitan dengan spirit pengadaan tanah Pepres ini yang harus cepat, jangan sampai tuntutan

kecepatan mengorbankan penghargaan kepada pemilik sah atas tanah, meskipun itu demi kepentingan umum.

Penutup

Di balik sejumlah poin-poin implikatif tersebut, sebenarnya satu poin yang menjadi landasan bagi semuanya adalah, sejauhmana modal sosial (social capital) dapat dipelihara dan direstorasi dari waktu ke waktu. Inti dari modal sosial pada sebuah tatanan adalah saling percaya (mutual trust), karena mutual trustlah yang mendorong orang untuk mengorbankan kepentingan individualnya demi kepentingan umum. Dalam konteks ini, bila masyarakat dapat dipercayakan bahwa pelepasan hak atas tanah mereka memang demi kepentingan umum, maka ekses dari Pepres ini dapat diminimalisir. Tetapi, bila demi kepentingan umum yang ditekankan oleh Pepres justeru membawa keuntungan individual pada pihak-pihak tertentu, maka disitulah trust masyarakat kepada pemerintah dirusak, dan sekali trust rusak sangat sulit untuk direstorasi. Apalagi bila teks-teks dalam Pepres 36/2005 justeru tidak bisa dijalankan secara konsisten oleh para pihak yang dituntut terlibat di dalamnya.

Daftar Pustaka

Fakih, M., 1995. ”Tanah sebagai Sumber Krisis Sosial Dimasa Mendatang: sebuah Pengantar”, dalam Hariadi, U. dan Masruchah (1995), Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

Fauzi, N. (Peny.), 1997. Tanah dan Pembangunan: Risalah dari Konferensi INFID ke-10. Jakarta: Sinar Harapan.

Hariadi, U. dan Masruchah (Ed.), 1995. Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

Kasim, I. dan E. Suhendar, 1997. ”Kebijakan Pertanahan Orde Baru Mengabaikan Keadilan Demi Pertumbuhan Ekonomi”, dalam Fauzi, N. (Peny.), Tanah dan Pembangunan. Jakarta: Sinar Harapan.

Keppres No. 55 Tahun 1993. Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Pepres No. 36 Tahun 2005. Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Salman, D., 1997. ”Protes Petani dan Integrasi Pedesaan: Tinjauan Era Orde Baru”. Prisma, No.7. LP3ES: Jakarta.

SW, Maria, 1995. ”Anatomi Keppres Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah”, dalam Hariadi, U dan Masruchah (1995), Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

===============================

KERANGKA COMMUNITY DEVELOPMENT UNTUK PENGELOLAAN SOCIAL FORESTRY Oleh:Darmawan Salman(Guru Besar Sosiologi Pedesaan pada Jurusan Sosial Ekonomi Fakultas Pertanian dan Peneliti pada Pusat Studi Kebijakan dan Manajemen Pembangunan, Universitas Hasanuddin, Makassar)

Abstrak

Paradigma pembangunan kehutanan di Indonesia telah mengalami pergeseran dari state based forestry ke community based forestry dan

multistakeholder based forestry.. Dalam implementasi community based forestry dan multistakeholder based forestry, upaya pemberdayaan komunitas agar dapat tampil sebagai pelaku dalam pengelolaan hutan, merupakan prakondisi. Untuk mewujudkan prakondisi tersebut, community development urgen dikerangkakan dengan unsur-unsur community education, community organizing, dan community resource management, dengan berdasarkan pada pendekatan technical assistance, self help dan conflict.

Kata Kunci: community development, community based forestry, social forestry.

PENDAHULUAN

Sebelum terjadinya desentralisasi di Indonesia, pergeseran paradigma dalam pengelolaan hutan telah berlangsung, dari pengelolaan hutan berbasis negara (state-based forestry) ke pengelolaan hutan berbasis masyarakat (community-based forestry). Dalam pergeseran paradigma ini, implementasi community development menjadi sebuah kebutuhan, mengingat community-based forestry membutuhkan entitas komunitas yang fungsional.

Memasuki era desentralisasi saat ini, ketika unit pembangunan telah semakin digeser ke tingkat lokal, dan fokus wilayah telah semakin fungional dibanding fokus sektoral dalam manajemen pembangunan, paradigma baru telah muncul, dengan pemikiran mendasar bahwa pembangunan harus melibatkan kolaborasi ruang kelembagaan pemerintah-swasta-komunitas, tidak lagi berbasis pada hanya satu ruang kelembagaan, sebagaimana halnya state based development maupun community based development. Pengelolaan lokalitas hutan tidak akan terlepas dari paradigma baru ini, dan community development yang terkait tentunya memerlukan penyesuaian pula.Tulisan ini bertujuan memaparkan kerangka community development yang perlu diimplementasikan dalam pengembangan social forestry. Social forestry merupakan program yang dikembangkan pemerintah Indonesia dalam menjawab kehadiran community based forestry dan multistakeholder based forestry. Tulisan diawali dengan uraian tentang pergeseran paradigma dimaksud, termasuk peranan community development dalam tiap paradigma. Uraian selanjutnya membahas perspektif community development, mencakup substansi dan prosesnya. Setelah itu metode community development diurai secara mendalam, dengan ilustrasi dalam konteks pengelolaan hutan.

PERGESERAN PARADIGMA DALAM PENGELOLAAN HUTAN

Perhutanan Berbasis Negara (State-based forestry)

State-based forestry adalah bentuk pertama pengelolaan hutan di Indonesia. Hutan dipahami sebagai milik negara, eksploitasi dan rehabilitasinya berlangsung berdasarkan kehendak negara, karena itu wilayah hutan kemudian dibagi-bagi sesuai pendefinisian negara. Berhubung negara tidak memiliki sumberdaya yang cukup untuk mengelola sendiri hutan dimaksud, negara kemudian menunjuk pihak swasta yang disukainya sebagai pengelola, karena itu hutan yang telah dibagi-bagi tadi kemudian diserahkan kepada swasta yang diberi hak pengusahaan hutan (HPH).

Dalam proses hutan diserahkan pengelolaanya kepada swasta, tujuan pertama yang ingin dicapai adalah diperolehnya devisa sebesar-besarnya dari hasil hutan. Karena itu, dalam paradigma state-based forestry, hutan lebih diidentikkan dengan kayu, pengelolaan hutan cenderung analog dengan penghambaan atas kayu (Awang, 2003). Dengan kayu sebagai primadona, hutan dikelola dengan orientasi yang sepenuhnya komersial, beberapa ahli menyebut praktek ini sebagai perhutanan komersial (commercial forestry) (Cernea, 1988).

Ketika swasta diberi otoritas mengelola hutan untuk tujuan komersial, praktis komunitas lokal sekitar hutan dicerabut dari hutannya. Rumah tangga pinggir hutan yang sebelumnya bebas-menyatu dengan hutan, memanfaatkan kayunya untuk energi dapur, memanfaatkan daun dan buahnya sebagai sumber pangan, memanfaatkan rotan dan ranting kayunya untuk bangunan papan, tiba-tiba berhadapan dengan polisi hutan yang melarangnya melakukan semua itu demi kelestarian eksploitasi yang dilakukan pihak swasta. Peminggiran orang pinggiran hutan lalu berlangsung dalam makna yang sebenarnya, lalu kita menjadi terbiasa dengan realitas kemiskinan di balik kekayaan hutan. Menurut Peluso (1992), telah menjelma perdampingan hutan yang kaya dan masyarakat yang miskin (rich forest, poor people).

Di Indonesia, dibalik berbagai berkah dan manfaatnya berupa devisa untuk membiayai pembangunan, penerapan paradigma state based forestry ini tidak saja menyebabkan terhabiskannya sejumlah kawasan hutan, tetapi juga berlangsungnya bad governance dalam praktek pemerintahan/pembangunan. Ketika program rehabilitasi/reboisasi hutan berlangsung tahun 1970-an, tidak sedikit pejabat di daerah terpenjarakan karena terlibat korupsi dana rehabilitasi/reboisasi hutan. Di pihak swasta, juga tidak sedikit pelaku yang moral-hazard dalam pengelolaan hutan. Menurut Iskandar dan Nugraha (2004), inilah fenomena dari “tragedi besar kehutanan” kita.

Perhutanan Berbasis Komunitas (Community-based forestry)

Dengan berbagai anomali paradigma state-based forestry sebagaimana telah diuraikan, muncul paradigma baru yang memberi peranan yang besar kepada komunitas. Dalam paradigma ini dipahami bahwa hasil hutan bukan hanya kayu, dan bahwa fungsi hutan bukan hanya untuk menghasilkan devisa. Fungsi hutan sebagai sumber kehidupan bagi masyarakat sekitarnya mulai diperhatikan, faedah hutan untuk keseimbangan ekosistem kembali diapresiasi.

Dengan community based forestry, masyarakat dihargai sebagai pelaku pengelolaan hutan, bukan sebagai pengganggu, parasit ataupun perusak sebagaimana diinterpretasi dalam paradigma state based forestry. Masyarakat diserahi tanggung jawab untuk memelihara, merehabilitasi, dan mengambil manfaat dari hutan, dan karena itu kepada mereka dapat dituntut pertanggungjawaban ketika hutan yang dikelolanya mengalami kerusakan.

Dalam prakteknya, penerapan prinsip-prinsip dasar paradigma ini ternyata tidak segampang membalik telapak tangan. Tidak sedikit birokrat dan aparat garis depan kehutanan yang sulit keluar dari belenggu state based paradigm, sehingga konflik antara pihak negara dan komunitas terjadi. Selain itu, di pihak masyarakat juga terdapat sejumlah kelemahan, di balik kelebihannya karena berpengalaman mengelola hutan adat, hutan desa, agro-forestry, dan sebagainya. Kelemahan mendasar adalah terbatasnya sumberdaya komunitas untuk pengelolaan hutan dalam skala besar, dan modal sosial (social capital) masyarakat sebagai sebuah komunitas untuk menyelesaikan masalah secara bersama, dalam suatu mutual-trust dan networking yang baik diantara mereka, ternyata juga sangat lemah. Mereka bukanlah komunitas yang memiliki potensi struktural-fungsional yang otomatis utuh untuk praktek perhutanan.

Satu substansi masalah yang signifikan dalam implementasi community-based forestry adalah rendahnya saling kepercayaan antara pemerintah dan masyarakat. Di pihak pemerintah, berbagai penyebab kerusakan hutan seperti kebakaran, perambahan, okupasi untuk pertanian dan sebagainya, dicitrakan sebagai kausalitas terbesar dari tragedi kehutanan kita. Dengan alasan itu, masyarakat bukanlah pihak yang dapat diandalkan/dipercaya untuk mengelola hutan. Di pihak masyarakat, berbagai kerusakan karena eksploitasi melalui HPH serta kegagalan reboisasi/rehabilitasi pemerintah, menjadi argumen untuk tidak mempercayai pemerintah sebagai pengelola hutan. Ini kemudian menjelma menjadi konflik, dan manifest setiap kali ada forum yang mempertemukan aparat kehutanan dan tokoh adat/LSM.

Perhutanan Berbasis Multipihak (Multistakeholder-based forestry)

Artinya, community-based paradigm juga mengandung anomali. Karena itu ia juga mengalami krisis. Saat ini, telah semakin diterima pemikiran tentang kolaborasi pelaku dalam manajemen pembangunan berunit lokal. Pemikiran ini muncul untuk mengatasi masalah yang timbul bila hanya mengandalkan satu pihak dalam pengelolaan suatu sumberdaya, baik pihak itu pemerintah/negara, swasta/pasar, maupun komunitas/civil society.

Paradigma baru ini menempatkan local societal system sebagai unit manajemen pembangunan, yang dalam local societal system tersebut berkolaborasi pelaku pemerintah/negara, swasta/pasar dan komunitas/civil society dalam mengelola suatu sumberdaya (Martinussen, 1997; Ohama, 2002). Dalam konteks kehutanan, paradigma ini mengasumsikan pengelolaan yang melibatkan kontribusi pemerintah, swasta dan komunitas dalam suatu pengorganisasian yang mengkonsolidasikan tiga kelompok pelaku, dan dengan rule of the game (aturan main) yang merupakan kesepakatan antara ketiga pihak. Dengan kondisi itu, ketiga pelaku masing-masing berposisi sebagai partisipan, dan inilah hakekat dari participatory development.

Ciri lain dari paradigma ini adalah penekanannya pada unit lokal. Wilayah hutan dilihat sebagai tatanan yang bersifat holistik dan sekaligus memiliki kespesifikan lokal. Sifat holistik dilihat pada integrasi sumberdaya (resources/R) yang dikelola, organisasi (organizations/O) yang melakukan pengelolaan, dan aturan main (norms/N) yang menjadi acuan dalam pengelolaan (Ohama, 2002). Sifat kespesifikan dilihat pada keterkaitan agregasi rumah tangga yang membentuk komunitas sebagai sistem dalam (inner system) pengelolaan sumberdaya, sehingga seberapa besarpun negara dan swasta sebagai sistem luar (outer system) berpengaruh, ciri asli dari tatanan akan tetap bertahan (Ohama, 2006).

Agar komunitas/inner system dapat tampil sebagai pelaku yang seimbang dengan pemerintah dan swasta, maka sebuah community development diperlukan. Community development dalam konteks ini adalah upaya untuk memberdayakan komunitas (community empowerment) agar dapat terpromosikan sebagai pelaku dalam pengelolaan sumberdaya hutan. Artinya, dengan community development dalam paradigma ini, komunitas tidak sekedar berposisi sebagai dasar dari aktivitas yang dimainkan pihak luar (sekedar community based), tetapi ia diakui dan dipromosikan sebagai salah satu pelaku (community driven)(Mansuri dan Rao, 2004).

PERSPEKTIF COMMUNITY DEVELOPMENT

Kata kunci dari community development adalah bahwa kita membangun sebuah komunitas, bukan sekedar membangun pada sebuah komunitas, tetapi komunitas itu sendiri yang dibangun. Secara sosiologis, upaya ini

bertujuan agar komunitas tampil sebagai sebuah entitas yang secara struktural-fungsional memiliki kemampuan untuk memenuhi kebutuhan/mengatasi masalahnya, dimana kemampuan itu lahir sebagai energi sosial yang muncul karena kohesi sejumlah individu di dalamnya. Dengan kemampuan itulah komunitas dapat tampil sebagai salah satu pelaku pembangunan, termasuk dalam pengelolaan hutan.

Pengalaman pada berbagai negara menunjukkan bahwa terdapat tiga pendekatan/perspektif dalam praksis community development. Ketiga pendekatan itu adalah pendekatan bantuan teknis (technical assistance), pemandirian (self-help) dan konflik (conflict) (Christenson dan Robinson, 1999). Dalam pemberdayaan komunitas untuk pengelolaan hutan, tiga pendekatan ini juga menjadi alternatif yang bisa dipilih.

Pendekatan Bantuan Teknis (Technical Assistance)

Pendekatan ini mengasumsikan komunitas sebagai sebuah sistem yang kompleks dengan struktur yang fungsional dan dikelola oleh figur otoritas yang legitimatif. Perubahan tidak dimaksudkan untuk mengubah struktur dan otoritas tersebut, ia hanya ditujukan untuk meningkatkan kapasitas dari struktur.

Pendekatan ini mempercayai bahwa ilmu pengetahuan mampu menyediakan sarana untuk memecahkan permasalahan/memenuhi kebutuhan, karena itu inti masalah yang ingin dipecahkan adalah bagaimana komunitas memiliki kapasitas untuk memanfaatkan ilmu pengetahuan dalam memecahkan permasalahan manusia, tetapi permasalahan tersebut lebih banyak pada hal-hal teknis.

Peranan seorang outsider/fasilitator dalam konteks ini adalah bagaimana menghantarkan kemampuan teknis. Bila komunitas memerlukan kemampuan untuk membangun teras atau dam, maka fasilitator harus berperan untuk menghantarkan kemampuan dimaksud, sekaligus mencarikan akses untuk sumberdaya fisiknya. Bila komunitas memerlukan kapasitas untuk mengoperasikan traktor atau mesin pembangkit energi, tugas fasilitator untuk melakukan pelatihan dalam peningkatan kapasitas tersebut.

Pendekatan Pemandirian (Self-Help)Pendekatan ini mengasumsikan masyarakat sebagai unit mekanik dan kohesif, yang di dalamnya tercampurkan individu yang memiliki kemampuan dengan yang tidak memiliki kemampuan. Perubahan dimaksudkan untuk meningkatkan kapasitas dari komunitas melalui konsolidasi struktur dan kesadaran-kesadaran kritis.

Pendekatan ini mempercayai bahwa orang-orang mempunyai hak dan

kemampuan mengidentifikasi dan memecahkan permasalahan/memenuhi kebutuhan secara kolektif. Artinya potensi kolektivitas dalam pemecahan masalah/pemenuhan kebutuhan selalu terdapat dalam masyarakat, masalahnya adalah bagaimana mengkonsolidasikan dan mendorong kapasitas orang untuk mengambil aksi kolektif.

Peranan seorang fasilitator/outsider dalam pendekatan ini adalah bagaimana menanamkan kesadaran kritis tentang pentingnya aksi kolektif dalam memecahkan masalah. Selain itu, fasilitator juga berperan dalam pengorganisasian masyarakat (community organizing), karena dengan organisasi itulah mereka memiliki wadah untuk mengkonsolidasi diri dan sumberdaya dalam menggalang aksi kolektif.

Pendekatan Konflik (Conflict)

Pendekatan konflik membayangkan masyarakat berisi kelompok-kelompok yang secara kontinyu berjuang untuk memelihara atau menambah basis kekuatan/kekuasaan mereka. Individu dibayangkan sebagai diri yang malang, yang terhimpit dan tertindas. Karena itu, perubahan dimaksudkan untuk mengubah struktur agar kekuasaan tidak berada di tangan satu pihak saja.

Pendekatan ini berasumsi bahwa kekuasaan adalah hal paling mendasar dari semua sumberdaya. Upaya tiap orang adalah bagaimana merebut kekuasaan. Bagi paradigma ini, masalah yang perlu dipecahkan adalah konsentrasi kekuasaan yang hanya berada pada beberapa orang saja. Tujuan dari community development adalah terjadinya pembagian kembali kekuasan (redistribution of power).

Peranan seorang fasilitator/outsider dalam pendekatan konflik adalah menanamkan kesadaran kritis tentang ketimpangan kekuasaan yang menyebabkan limitasi dalam akses sumberdaya. Selain itu, fasilitator juga harus mendampingi pertentangan yang berlangsung agar tidak meledak menjadi konflik besar yang mendorong disintegrasi komunitas.

UNSUR-UNSUR COMMUNITY DEVELOPMENT

Dalam implementasi community development, terlepas dari perspektif yang dianut, terdapat tiga unsur yang selalu terkait. Ketiga unsur itu adalah pendidikan komunitas (community education), pengorganisasian komunitas (community organizing) dan manajemen sumberdaya komunitas (community resources management) (Christinson dan Robinson, 1994).

Pendidikan Komunitas (Community education)

Terdapat dua model pendidikan yang menjadi pilihan yakni pendidikan teknis dan pendidikan penyadaran. Pendidikan teknis bertujuan meningkatkan/mengubah pengetahuan (knowledge), sikap (attitude) dan keterampilan (skill) dari individu untuk bisa menjalankan rencana tertentu. Misalnya pihak luar berencana mengintrodusir tanaman baru untuk dibudidayakan dalam pengembangan hutan, maka upaya perubahan pengetahuan, sikap dan keterampilan diorientasikan. Pendidikan seperti ini lebih identik dengan penyuluhan, bayangkan komunitas berada dalam kegelapan, lalu penyuluh datang membawa suluh penerang bagi kegelapan.

Pendidikan penyadaran bertujuan menanamkan kesadaran kritis kepada individu/komunitas tentang situasi masalah yang mereka hadapi dan alternatif pemecahan masalahnya. Dalam kaitan ini, terdapat tiga tingkat kesadaran yang perlu ditransformasikan pada diri individu yakni pergeseran dari kesadaran magik (magic consciousness) ke kesadaran naif (naïve consciousness) dan akhirnya ke kesadaran kritis (critical consciousness) (Freire dalam Smith, 2001).

Dalam konteks pengelolaan hutan di Indonesia saat ini, khususnya dalam implementasi social forestry, pendidikan penyadaran menjadi sangat urgen. Selama ini, kesadaran pada komunitas sekitar hutan adalah kesadaran bahwa mereka adalah outsider dari hutan, yang tidak bertanggungjawab atas apapun yang terjadi dengan hutan, bahkan berposisi sebagai pihak yang merusak/merambah hutan. Dalam pendidikan penyadaran, ini adalah bentuk dari keasadaran magik. Dalam perkembangannya, beberapa komunitas memiliki kesadaran baru untuk berperilaku sebagaimana pihak yang telah menimbulkan kerusakan hutan, sebagaimana pengusaha menebangi kayu, membakar hutan dan sebagainya. Ini adalah tahapan kesadaran naif. Kesadaran seperti ini perlu ditransformasikan ke kesadaran kritis, kondisi dimana komunitas menyadari keterkaitannya dengan hutan sebagai satu holisme ekosistem, yang bertanggungjawab atas kelestarian ekosistem tersebut, dan menanggung amanah untuk secara sendiri atau berkolaborasi dengan pihak lain untuk mengelola ekosistem tersebut. Inilah wujud kesadaran kritis, tingkat yang harus dicapai dalam pendidikan penyadaran.

Pada sebuah kasus implementasi social forestry di Kabupaten Konawe Selatan, Sulawesi Tenggara, pendidikan teknis diupayakan dalam bentuk peningkatan kemampuan komunitas untuk menghasilkan kayu bersertifikasi legal dan memenuhi syarat ekolabel. Sementara itu, pendidikan penyadaran diupayakan dalam bentuk penyadaran untuk melindungi hutan dari illegal logging dan penanaman untuk reboisasi. Dua bentuk pendidikan ini difasilitasi oleh kolaborasi multipihak konsorsium LSM bernama JAUH (Jaringan untuk Hutan), Komisi Daerah Social Forestry (Komda SF) Konawe Selatan, dan Badan Pengelola Daerah

Aliran Sungai (BP-DAS) dengan dukungan dana DFID, JICA dan Departemen Kehutanan.

Pengorganisasian Komunitas (Community organizing)

Untuk memanifestasikan pengetahuan, sikap dan keterampilan baru yang diperoleh, begitu pula dengan kesadaran kritis yang dicapai, diperlukan sebuah wadah yang sifatnya kolektif. Pengorganisasian komunitas memegang tugas untuk mewujudkan wadah tersebut. Terdapat dua alternatif wadah untuk mewujudkan entitas kolektivitas tersebut yakni pengorganisasian di tingkat kelompok dan pengorganisasian di tingkat komunitas. Dalam pengorganisasian di tingkat kelompok, individu diorganisir dalam cakupan kolektivitas yang terbatas pada kesamaan identitas tertentu seperti pekerjaan, umur dan sebagainya. Misalnya, untuk pengembangan agro-forestry, dibentuk kelompok tani sebagai wadah untuk mengkonsolidasikan sumberdaya internal dan mengakses sumberdaya eksternal.

Dalam pengorganisasian tingkat komunitas, solidaritas yang dibangun tidak terbatas pada tingkat kelompok, ia mencakupi sebuah unit wilayah dalam suatu konsolidasi sumberdaya dan keberlakuan norma kolektivitas. Untuk social forestry, pengorganisasian tingkat komunitas lebih relevan. Misalnya, dalam upaya pengelolaan agro-forestry, tanggung jawab bukan dibebankan kepada kelompok tetapi pada tingkat kolektivitas yang lebih tinggi yakni komunitas itu sendiri, hutan didefinisikan sebagai asset komunitas.

Pada kasus social foretsry di Konawe Selatan, pengorganisasian komunitas dimulai dengan pembentukan kelompok pada 42 desa pinggir hutan. Pada tingkat kecamatan, dibentuk Forum Komunikasi Antar Kelompok (FKAK) dan pada tingkat kabupaten dibentuk Lembaga Kordinasi Antar Kelompok (LKAK), sehingga terbangun networking antara kelompok pada tingkat kecamatan dan kabupaten. Agar komunitas berperan dalam pengelolaan hutan, LKAK membentuk sebuah koperasi bernama Koperasi Hutan Jaya Lestari (KHJL), yang saat ini telah mendapatkan persetujuan alokasi kawasan hutan tanaman rakyat/social forestry dari Departemen Kehutanan, untuk selanjutnya mendapatkan hak kelola atas hutan jati di Konawe Selatan.

Pengelolaan Sumberdaya Komunitas (Community resources management)

Unsur ketiga dari community development adalah pengelolaan asset komunitas itu sendiri. Sebuah komunitas seyogianya memiliki asset kolektif yang dimiliki oleh komunitas dan pengelolaannya di tangan komunitas tersebut. Dalam kaitan ini, integrasi R-O-N menempati wilayah

tertentu, misalnya suatu kawasan hutan sebagai sumberdaya dikelola oleh komunitas sebagai organisasi pengelola dengan norma pengelolaan yang bersumber dari komunitas itu sendiri.

Community resources management merupakan substansi utama dari keberdayaan komunitas. Ketersadaran dan keterorganisasian tidak cukup bermakna tanpa adanya asset/resources yang secara otoritatif/legitimatif dikelola. Dalam konteks pengelolaan hutan, di sinilah makna utama dari komunitas sebagai pelaku, yakni mereka legitimatif mengelola resources, dengan organisasi pelaku yang bersumber dari mereka sendiri dan dengan norma pengelolaan yang disepakati mereka sendiri.

Pada kasus social forestry di Kabupaten Konawe Selatan, sumberdaya utama yang dikelola komunitas adalah sebuah kawasan hutan jati seluas 48.000 hektar. Hutan ini sebelumnya dikelola dengan model Hutan Tanaman Industri, tetapi berdasarkan usulan Bupati dan Gubernur, kemudian dialokasikan untuk implementasi social forestry oleh Departemen Kehutanan. Dengan itu, kawasan hutan berubah propertinya, dari aset individual (pengelola HPH) menjadi asset kolektif (milik komunitas). Dalam hal ini, komunitas direpresentasikan oleh koperasi (KHJL) dan jaringan kelompok (LKAK). Hingga 2004, KJHL telah bekerjasama dengan Tropical Forest Trust (TFT) –sebuah LSM internasional dalam meningkatkan kemampuan dan jaringan untuk produksi kayu legal dan berekolabel, juga telah membuat kontrak dengan Intertren – sebuah perusahaan kayu, untuk mensuplai kayu legal, berekolabel dan dapat di”lacak-balak”.

METODE OPERASIONAL COMMUNITY DEVELOPMENT

Participatory Rural Appraisal (PRA) untuk Need Assesment

Dalam mengoperasionalkan berbagai pendekatan dan unsur community development, salah satu prakondisi yang harus dipenuhi adalah bahwa penilaian masalah dan identifikasi kebutuhan harus berlangsung secara partisipatoris. Dengan cara partisipatoris penilaian yang dilakukan tidak hanya menjamin demokratisasi tetapi juga membelajarkan komunitas.

Sebagaimana telah umum dipraktekkan berbagai fasilitator dalam pendampingan komunitas, sejumlah peralatan analisis dapat digunakan dalam PRA yakni pemetaan desa, pembuatan kalender musim, penyusunan denah kelembagaan, focus group discussion untuk identifikasi masalah/kebutuhan, dan sebagainya. Inti dari participatory need assesment adalah munculnya rencana yang betul-betul sesuai aspirasi kolektif dan pemahaman secara sadar tentang situasi dari komunitas.

Analisis Struktural-Fungsional Komunitas

Potensi komunitas untuk sebuah aksi kolektif perlu dipahami oleh fasilitator community development. Ini terkait dengan tujuan untuk pencapaian kolektif pada tingkat komunitas. Dalam kaitan ini terdapat lima bentuk aksi kolektif dan organisasi sosial yang menjadi cara sekaligus wahana untuk community development (Ohama, 2006). Pemahaman terhadap potensi aksi kolektif dan organisasi sosial ini akan memudahkan fasilitator untuk mengkerangkakan integrasi resources, organization dan norms (R-O-N) dalam komunitas.

Pertama, “saling bantu” (mutual support). Pada tipe aksi kolektif ini, sumberdaya individu digunakan untuk tujuan individual dengan berbasis pada prinsip pertukaran timbal balik dan hubungan pribadi antar rumah tangga secara diadik. Sifat sumberdaya individual, tujuan yang dicapai individual, cara pencapaian tujuan tindakan kolektif; basis tindakan hubungan sosial. Contoh aksi kolektif seperti ini adalah gotong-royong dalam komunitas.

Kedua, “pengumpulan sumberdaya” (resources pool). Ini juga merupakan bentuk aksi kolektif, dimana sumberdaya individu dikumpulkan dan digunakan untuk mencapai tujuan individual. Pengumpulan sumberdaya disertai oleh peran-peran spesifik yang terlembagakan, kemanfaatan dibagi antara rumah tangga anggota menurut aturan tertentu. Sifat sumberdaya yang dikelola milik individu, tujuan yang dicapai individual, cara pencapaian tujuan tindakan kolektif, dan basis tindakan adalah aturan tertentu. Contoh dari tipe aksi kolektif ini adalah arisan kerja.

Ketiga, “manajemen asset” (asset management). Ini adalah bentuk organisasi sosial, di dalamnya asset kolektif dikelola dan digunakan untuk mencapai manfaat umum bagi warga komunitas. Dilakukan oleh sebuah organisasi yang memiliki aturan tentang peranan dan tanggung jawab pengurus dan anggota. Sifat sumberdaya milik bersama, tujuan yang dicapai kolektif, cara pencapaian tujuan tindakan kolektif, basis tindakan adalah organisasi dengan aturan tertentu. Contoh: pengelolaan lubuk larangan di Tapanuli Selatan; pengelolaan asset laut dan hutan melalui sistem sasi di Maluku, dan sebagainya.

Keempat, “manajemen sumberdaya untuk penciptaan surplus” (resource management for surplus generating). Dalam organisasi sosial ini, sumberdaya individual dikumpulkan dan dikelola untuk kepentingan umum guna penciptaan surplus bagi anggota. Terdapat struktur organisasi, aturan keanggotaan, alokasi peran dan tanggung jawab, dan sanksi pelanggaran. Surplus dari aktivitas direinvestasi untuk konsolidasi organisasi atau dibagikan diantara anggota berdasarkan kesepakatan. Sifat sumberdaya individual, tujuan yang dicapai kolektif, cara pencapaian

tujuan tindakan kolektif, basis tindakan organisasi dengan aturan tertentu. Contoh dari bentuk ini adalah koperasi.

Kelima, pemerintahan sendiri (self governance) atau otonomi desa (village autonomy). Ini adalah organisasi sosial berdasarkan norma tertentu guna mencapai cita-cita bersama, disertai wewenang untuk memobilisasi sumberdaya individual seluruh rumah tangga anggota komunitas. Aksi kolektif dan organisasi sosial yang ada saling terintegrasi dalam suatu organisasi tingkat desa untuk saling berkolaborasi dalam rangka ketahanan kolektif. Sifat sumberdaya bersama, tujuan yang dicapai kolektif, cara pencapaian tujuan tindakan kolektif, basis tindakan organisasi dengan aturan tertentu. Contoh: Banjar di Bali, Nagari di Sumatera Barat, atau komunitas Ammatoa di Sulawesi Selatan.

Pendampingan Implementasi Rencana

Pemahaman potensi aksi kolektif dan organisasi sosial dalam komunitas, serta hasil need assesment secara partisipatoris, menjadi wawasan untuk pendampingan dalam mengimlementasikan rencana yang dibuat bersama. Dengan R-O-N yang ada secara internal komunitas difasilitasi untuk menjalankan tahapan rencana, sedangkan kekurangan R-O-N dapat difasilitasi pengadaannya melalui akses eskternal. Dalam kaitan inilah prinsip partisipatoris pada tingkat societal system menjadi urgen, yakni bagaimana komunitas berkolaborasi dengan pemerintah dan swasta dalam mengimplementasikan rencananya, begitu pula sebaliknya, yakni pemerintah dan swasta mendorong dukungan komunitas dalam mengimplementasikan rencananya pula.

Resolusi dan Mediasi Konflik

Baik dalam interaksi antar individu secara internal dalam komunitas, maupun dalam interaksi komunitas secara eksternal dengan pelaku pemerintah dan pasar, konflik sangat potensil terjadi. Karena itu, sebuah operasionalisasi community development harus bisa berfungsi untuk resolusi dan mediasi konflik. Dalam pengelolaan hutan, konflik terutama terkait dengan masalah tenurial, terutama kontradiksi antara HTI dengan hutan adat (Djuweng, 1997) ataupun ketegangan dalam interaksi pelaku yang berbeda ruang kelembagaan (Awang, 2003; Iskandar dan Nugraha, 2004).

PENUTUP

Pada akhirnya, community development untuk social forestry bertujuan untuk mempromosikan komunitas sebagai pelaku dalam pengelolaan hutan, untuk pada gilirannya berkolaborasi dengan pelaku lain dari kelembagaan pemerintah dan swasta. Dengan pemahaman itu,

pengelolaan hutan tidak dapat diklaim hanya otoritas pelaku tertentu, apakah pemerintah, swasta, ataupun komunitas itu sendiri. Dengan itu pula, pengelolaan hutan harus dimaknakan sebagai peristiwa inklusif, bukan sesuatu yang eksklusif, yang kebenaran atasnya hanya di tangan satu pihak.

Dalam kaitan itu, LSM/NGO, apakah berposisi sebagai civil society organizations (CSOs) yang menjadi bagian dari local societal system, atau sebagai fasilitator/pendamping bagi community development yang berposisi sebagai outsider, juga adalah hanya salah satu dari pendefinisi kebenaran dan penanggungjawab deviasi kebenaran dalam pengelolaan hutan. Sama dengan isi tulisan ini, ia hanyalah bagian dari sejumlah upaya pencapaian kebenaran, yang dengan sendirinya bertanggung jawab atas deviasi kebenaran yang terkandung di dalamnya.*****

Daftar Pustaka

Awang, San Afri, 2003. Politik Kehutanan Masyarakat. Yogyakarta: Kreasi Wacana.

Cristenson, J.A. dan J.W. Robinson Jr., 1994. Community Development in Perspective. Ames: Iowa State University Press.

Cernea, M.M., 1988. “Unit-Unit Alternatif Organisasi Sosial untuk Mendukung Strategi Penghutanan Kembali”, dalam M.M. Cernea (Ed.), Mengutamakan Manusia dalam Pembangunan. Jakarta: UIP.

Djuweng, Stepanus, 1997. “Asal-Usul Global dari Konflik-Konflik Lokal versus Korban Lokal dari Masalah-Masalah Global”, dalam Noer Fauzi (Peny.), Tanah dan Pembangunan. Jakarta: Sinar Harapan.

Iskandar, Untung dan A. Nugraha, 2004. Politik Pengelolaan Sumberdaya Hutan: Issue dan Agenda Mendesak. Yogyakarta: Debut Press.

Mansuri, Ghazala dan V. Rao, 2004. “Community-Based and Driven Development: A Critical Review”, Research Observer, Volume 19, Number 1, Spring. The World Bank.

Noronha, R. dan J.S. Spears, 1988. “Variabel-Variabel Sosiologi dalam Rancangan Proyek Kehutanan”, dalam M.M. Cernea (Ed.), Mengutamakan Manusia dalam Pembangunan. Jakarta: UIP.

Ohama, Yutaka, 2001. “Conceptual Framework of Participatory Local Social Development”. Nagoya: JICA International Training.

Peluso, N.L., 1992. Rich Forest, Poor People: Resource Control and

Resistance in Java. Berkeley: University of California Press,

Salman, Darmawan, 2003. “Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat dalam Kerangka Desentralisasi-Otonomi Daerah: Variabel-Variabel Sosiologi dalam Manajemen Program Perhutanan”, makalah dipresentasikan adalam Seminar Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat dalam Kerangka Otonomi Daerah, Ikatan Alumni Jurusan Kehutanan Fapertahut Unhas. Makassar, 6 Oktober 2003.

=================

PERANAN BAHTERAMAS DALAM MENDORONG PEMBANGUNAN BERBASIS KOMUNITAS DI SULAWESI TENGGARA

Oleh:Darmawan Salman

(Makalah disampaikan dalam Acara Donor Meeting Bappeda Sulawesi Tenggara, 17-12-2008. Penulis adalah Dosen Jurusan Sosial-Ekonomi Pertanian dan Peneliti pada Pusat Studi Kebijakan dan Manajemen Pembangunan/PSKMP, Unhas, Makassar)

Pendasaran untuk Pembangunan dan Perencanaan

Pembangunan adalah perubahan yang direncanakan untuk perwujudan visi sebuah tatanan. Seandainya perubahan yang berlangsung alamiah sudah dengan sendirinya mewujudkan visi tatanan, maka tidak diperlukanlah pembangunan itu. Biarkan semuanya berlangsung menurut kehendak mekanisme pasar, “permintaan” dan “penawaran” akan menentukan “harga” yang bisa terterima semua pihak, lalu sejumlah kebajikan tinggal ditunggu penjelmaannya. Persoalannya, perubahan alamiah kita belum bisa dengan sendirinya mewujudkan visi tatanan, karena itu kita masih tetap memerlukan perubahan yang direncanakan.

Perencanaan adalah aplikasi pengetahuan kedalam tindakan dalam mempengaruhi perubahan (Friedmann, 1997), baik arah maupun kecepatannya, untuk perwujudan visi tatanan. Kualitas dari perencanaan terletak pada kedalaman dan keluasan pengetahuan tentang tatanan yang akan dipengaruhi perubahannya. Sebuah tindakan terencana dilandasi oleh pengetahuan yang cukup tentang suatu keadaan perubahan dimana cara (means) diaplikasikan untuk mencapai tujuan (ends).

Upaya mengarahkan dan mempercepat perubahan menuju perwujudan visi bersama dapat melibatkan dua jenis pengetahuan yang berbeda. Pertama,

perencanaan yang mengandalkan pengetahuan berbasis ilmiah. Tujuan dan cara mencapai tujuan dirumuskan berdasarkan teori dan metode ilmiah, sedemikian rupa sehingga prediksi dan proyeksi jangka menengah dan panjang bisa diformulasikan, dan berdasarkan itu tahapan tindakan diskenariokan, serta kebutuhan input diperhitungkan. Dalam perencanaan yang arahnya “dari atas - kebawah” ini, permasalahan pembangunan didekati secara komprehensif dan strategis, dilakukan oleh perencana profesional atau fungsional. Kelebihan perencanaan berbasis pengetahuan ilmiah terletak pada validitasnya dalam memberi arahan sosial. Perubahan sosial dipahami sebagai upaya rekayasa sosial (social engineering).

Kedua, perencanaan yang mengandalkan pengetahuan berbasis pengalaman sehari-hari. Bahwa melalui “proses belajar dari pengalaman” masyarakat dapat mengkreasi pengetahuan, dan berdasarkan pengetahuan itu dapat mengidentifikasi masalah/kebutuhan lokalitasnya, serta dapat merumuskan tujuan dan cara mencapai tujuan bagi pemecahan masalah/pemenuhan kebutuhan tersebut. Perubahan sosial dipahami sebagai pembelajaran sosial (social learning), dalam arti masyarakat dapat diandalkan untuk berprakarsa dan berswadaya bagi pemecahan masalah/kebutuhan tingkat lokalitas, dan dengan itu mereka juga berkontribusi atas perwujudan visi tatanan. Bagi perencanaan yang arahnya “dari bawah - ke atas” ini, permasalahan pembangunan lebih dipahami sebagai apa yang menjadi kebutuhan/masalah nyata masyarakat.

Dengan dua kategori perencanaan itu, kapasitas yang dibutuhkan dalam pembangunan daerah adalah: (1) kapasitas untuk dapat menerapkan pengetahuan berbasis ilmiah (oleh para perencana) guna menjamin validitas arahan jangka panjang dan jangka menengah bagi perwujudan visi tatanan; (2) kapasitas untuk menerapkan pengetahuan berbasis pengalaman (pada diri masyarakat) untuk bisa berprakarsa dan berswadaya bagi pemecahan masalah/kebutuhan lokalnya; (3) kapasitas untuk mensinergikan arahan sosial dari perencana dengan prakarsa dan swadaya masyarakat demi efektivitas pencapaian visi tatanan.

Dengan pendasaran demikian, dapat digarisbawahi bahwa idealnya implementasi semua proyek dan keterlibatan sejumlah pihak, dalam pembangunan sebuah tatanan, seyogianya diorientasikan bagi pengkapasitasan tatanan atas tiga dimensi di atas. Bagaimanapun, esensi keberlanjutan pembangunan terletak pada kapasitas sebuah tatanan dalam mempengaruhi perubahan, demi perwujudan visi sebagai identitas dari tatanan tersebut.

Tafsir Pembangunan atas Bahteramas

Bangun Kesejahteraan Masyarakat (Bahteramas) merupakan nama dari sebuah kumpulan upaya pembangunan di Sulawesi Tenggara yang terdiri dari tiga pilar yakni: 1. Pembebasan biaya operasional pendidikan dari tingkat SD hingga SMA; 2. Peningkatan mutu pelayanan kesehatan perorangan lanjutan dengan prioritas pada pembebasan biaya pelayanan kesehatan kelas-III pada Rumah Sakit Umum;

3. Pengalokasian dana bantuan keuangan sebesar Rp.100 juta kepada setiap desa/kelurahan pertahun.

Tafsir pertama yang bisa diberikan bahwa Bahteramas merupakan upaya pembangunan yang sangat substantif bagi pembangunan manusia. Bila pembebasan biaya pendidikan dapat diarahkan untuk efektifnya pemerataan akses pendidikan sehingga angka buta huruf dapat ditekan serendah-rendahnya, rata-rata lama sekolah dapat ditingkatkan setinggi-tingginya, serta derajat kesehatan dapat diperbaiki sehingga angka harapan hidup penduduk dapat diperpanjang, maka sungguh upaya ini dapat berkontribusi bagi perbaikan indeks pembangunan manusia Sulawesi Tenggara. Apalagi bila alokasi bantuan keuangan ke tingkat desa dapat mendorong terbukanya lapangan kerja dan berusaha, sedemikian rupa sehingga daya beli warga desa dapat meningkat, maka semakin lengkap kontribusi kepada peningkatan IPM. Hal yang perlu ditekankan bahwa hakekat pembangunan manusia adalah perluasan kesempatan bagi manusia dalam menentukan pilihan-pilihan dalam kehidupannya. Manusia (baik laki-laki maupun perempuan) dengan pengetahuan/wawasan yang luas (diukur dengan angka melek huruf dan lama sekolah), umur panjang yang sehat (diukur dengan angka harapan hidup) dan kemampuan yang tinggi untuk mengakses barang dan jasa (diukur dengan daya beli yang tinggi) adalah manusia yang memiliki kesempatan untuk menentukan pilihan-pilihan dalam kehidupannya. Inilah hakekat hasil dari pembangunan manusia.

Tafsir kedua bahwa Bahteramas dapat menjadi upaya yang berefek pada perwujudan entitas desa/kelurahan yang memiliki kemampuan mengelola diri (self governance). Bila dana Rp.100 juta sebagai sumberdaya (resources/R) dapat dikelola oleh organisasi (organization/O) desa/kelurahan yang berkapasitas cukup berdasarkan aturan main (norms/N) yang mendorong kepercayaan diri, otonomi lokal dan keswadayaan, maka bukan mustahil desa/kelurahan dapat menjelma sebagai entitas yang memiliki sistem pengelolaan diri yang berkelanjutan. Hal yang perlu ditekankan disini bahwa alokasi dana hanyalah salah satu unsur pembangunan, dalam hal ini sumberdaya ®. Ia harus dikomplementasi oleh pembenahan pada unsur organisasi (O) yang akan mengelola sumberdaya tersebut serta pembenahan pada unsur aturan main (N) bagi organisasi dalam mengelola sumberdaya tersebut.

Tafsir ketiga bahwa Bahteramas dapat menjadi wahana bagi penyelenggaraan pembangunan berbasis masyarakat (community based development) yang berefek pada pemberdayaan masyarakat. Bila dana yang dialokasikan ke desa/kelurahan tersebut dimanfaatkan sebagai dukungan sumberdaya bagi berjalannya siklus social learning dalam masyarakat, yang dengan itu kemampuan masyarakat terbangun (capability building) dan kelembagaan masyarakat terkuatkan (institutional strengthening), maka Bahteramas dapat berefek pada pemberdayaan masyarakat (community empowerment). Hal yang perlu ditekankan bahwa yang dipentingkan adalah dukungan sumberdaya atas prakarsa dan swadaya masyarakat, bukan bagaimana dana Rp. 100 juta tersebut harus habis di tingkat

desa/kelurahan. Karena itu sangat penting dilakukan persiapan sosial pada tingkat desa/kelurahan, dana dialokasikan berdasarkan kebutuhan masyarakat melalui perencanaan yang mereka susun sesuai karakteristik desa/kelurahannya.

Tafsir keempat bahwa Bahteramas dapat berfungsi sebagai wahana bagi sinergi perencanaan dalam pembangunan daerah. Bila Bahteramas dapat mendorong perbaikan perencanaan tingkat desa/kelurahan, sedemikian rupa sehingga desa/kelurahan memiliki rencana jangka panjang dan menengah, sementara RPJM dan RPJP Kabupaten/Kota serta Renstra SKPD terkomunikasikan dengan baik ke tingkat desa/kelurahan, maka Musrenbang Desa/Kelurahan akan merupakan wahana sinergitas antara rencana top-down pemerintah dengan rencana bottom-up masyarakat. Hal yang perlu ditekankan disini bahwa (masyarakat) desa/kelurahan diposisikan sebagai entitas yang memiliki rencana, dan Musrenbang bukan sekedar peristiwa menjaring aspirasi warga desa/kelurahan untuk diakomodir atau tidak diakomodir oleh RKPD. Musrenbang dengan demikian adalah wadah untuk mempertemukan dua rencana, mensintesiskan keduanya, lalu menyepakati usulan yang bisa diselesaikan sendiri di tingkat desa/kelurahan dan usulan yang harus didukung oleh APBD melalui program/kegiatan SKPD.

Tafsir kelima bahwa Bahteramas dapat berfungsi sebagai wahana kolaborasi/keterlibatan multipihak dalam pembangunan daerah. Bila berbagai program/kegiatan yang selama ini menempatkan desa/kelurahan sebagai unitnya telah berhasil menjadikan desa/kelurahan sebagai entitas yang berdaya, yang masyarakat, dunia usaha dan pemerintahnya berkontribusi efektif bagi keberdayaan desa/kelurahan tersebut, maka Bahteramas idealnya menjalankan upaya yang mengkolaborasikan berbagai kontribusi tersebut dan menariknya menjadi bagian dari proses dan mekanisme formal pembangunan, bukan sekedar sebaran upaya yang sifatnya ad-hoc. Hal yang perlu ditekankan bahwa itu berarti Bahteramas harus memiliki kapasitas R-O-N yang tidak hanya dituntut efefktivitasnya dalam memberdayakan masyarakat dan entitas desa. Bahteramas harus memiliki kapasitas R-O-N untuk mensinergikan berbagai pihak pengelola program/kegiatan yang berbasis desa/kelurahan, baik secara horizontah tingkat desa/kelurahan antar berbagai pengelola program/kegiatan tersebut, maupun secara vertikal antara berbagai pengelola program/kegiatan level desa/kelurahan itu dengan arahan pembangunan (RPJP, RPJM, Renstra SKPD) tingkat kabupaten/kota maupun tingkat provinsi

Mengefektifkan Peran Bahteramas untuk Pembangunan Berbasis Komunitas

Bagaimana mengefektifkan Bahteramas untuk mendorong keberdayaan masyarakat? Ini ditentukan oleh beberapa faktor. Pertama, sampaimana pembelajaran sosial diterapkan dengan konsisten sebagai pendekatan dalam mendorong perubahan. Prinsip dari pembelajaran sosial adalah memfasilitasi komunitas untuk mengidentifikasi masalah/kebutuhan, menyusun rencana pemecahan masalah/pemenuhan kebutuhan, mengkonsolidasikan sumberdaya

dalam implementasi rencana, mengawasi dan mengevaluasi proses dan hasil pelaksanaan rencana, mengambil pelajaran dari rangkaian pengalaman tersebut. Ini berarti dibutuhkan fasilitator komunitas yang memiliki kompetensi bagi berjalannya siklus social learning pada masyarakat tingkat desa/kelurahan.

Kedua, sampaimana siklus social learning tersebut berjalan dengan dilandasi oleh pengetahuan yang luas dan dalam atas karaketristik struktural-fungsional desa/kelurahan baik dalam makna potensi maupun hambatan untuk perkembangannya. Ini berarti bahwa pada desa/kelurahan tersebut perlu dilakukan kajian penilaian tentang (1) karakteritik elemen rumah tangga warganya, (2) sumberdaya yang dimiliki, (3) pelaku pengelolaan sumberdaya yang beraktivitas, (4) prinsip-prinsip pengelolaan sumberdaya yang berjalan, (5) potensi dan kekurangan pada sistem administrasi lokal, (6) potensi dan kekurangan pada sistem pasar lokal; (7) potensi dan kekurangan pada sistem komunitas lokal, dan sebagainya. Ini dapat dihasilkan melalui penerapan teknik Participatory Rural Appraisal (PRA) dan Analisis Struktural-Fungsional Desa/Kelurahan, hasilnya menjadi data dasar untuk mengukur perubahan, selain itu menjadi bahan untuk penyusunan rencana desa/kelurahan.

Ketiga, sampai mana unsur pembangunan terhantarkan dan terterima dengan lengkap dan komplementatif sesuai karakteristik spesifik desa/kelurahan. Pada setiap desa/kelurahan harus dapat teridentifikasi sumberdaya spesifik ® yang potensil dikelola untuk mendorong perubahan. Katakanlah, pada setiap desa/kelurahan idealnya terhasilkan satu produk/komoditas unggulan. Berbasis pada sumberdaya itu, warga desa/kelurahan mengorganisir diri (O) untuk mengelolanya, baik berbasis rumah tangga yang terintegrasikan dalam ikatan komunitas, maupun dalam bentuk lain seperti kelompok, unit ikatan patron-klien, organisasi koperasi, dan sebagainya. Setiap organisasi pengelola sumberdaya ini beraktivitas berdasarkan norma-norma (N) yang terpatuhi dan mengkordinasikan tindakan kearah efektivitas pencapaian tujuan. Ini berarti bahwa R-O-N yang dihantarkan idealnya terterima oleh R-O-N yang sudah terdapat dalam masyarakat.

Dalam mempertemukan R-O-N yang dihantarkan dengan R-O-N internal masyarakat, siklus social-learning yang difasilitasi seyogianya efektif berbarengan dengan upaya penyadaran (conscientization), pengorganisasian (organizing) dan penghantaran sumberdaya (resources delivery). Penyadaran akan berkontribusi atas penanaman nilai, etos, dan norma sebagai acuan masyarakat dalam mengelola sumberdaya; pengorganisasian berkontribusi bagi berfungsinya wadah saling konsultasi, saling tukar pengalaman dan konsolidasi upaya diantara warga masyarakat; sedangkan penghantaran sumberdaya berkontribusi atas tercukupkannya sumberdaya yang dibutuhkan komunitas dalam menjalankan rencana pemecahan masalah/kebutuhannya.

Keempat, sampai mana proses perubahan yang didorong berjalan dalam pentahapan yang memungkinkannya berkelanjutan. Dalam memerankan

Bahteramas bagi pemberdayaan masyarakat, tahap penyadaran nilai dan norma (N), berbarengan dengan pengorganisasian komunitas (O), merupakan persiapan sosial bagi terkelolanya sumberdaya ® yang dihantarkan. Bila tahapan ini terlewati dengan baik, pada tahap selanjutnya bisa diharapkan lahirnya prakarsa dan swadaya komunitas, peranan Bahteramas adalah mendukung prakarsa dan swadaya komunitas tersebut, sehingga skala kegiatan komunitas dapat diperluas, jaringan dengan desa/kelurahan lain dapat dibangun, serta akses R-O-N ke level yang lebih tinggi dapat diupayakan.

Tentu saja sejumlah faktor lain berpengaruh bagi efektivitas Bahteramas mendorong keberdayaan masyarakat. Tetapi berdasarkan pelajaran dari sejumlah kasus, kiranya empat faktor tersebut sangat menentukan.

Mengefektifkan Peran Bahteramas untuk Perwujudan Otonomi Desa/Kelurahan

Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana mengefektifkan Bahteramas bagi perwujudan otonomi desa/kelurahan? Mewujudkan keberdayaan masyarakat belumlah jaminan bagi terwujudnya otonomi desa. Otonomi desa adalah kondisi dimana keberdayaan masyarakat, pemerintah dan pelaku usaha lokal berfungsi optimal dan terkordinasikan satu sama lain sebagai kolektivitas, dalam suatu basis norma yang dipatuhi bersama guna perwujudan visi desa/kelurahan, sedemikian rupa sehingga kebutuhan terpenuhi secara mandiri dan permasalahan teratasi bersama. Kondisi demikianlah yang menghantarkan desa/kelurahan sebagai entitas yang dapat mengelola diri sendiri (self governance), entitas yang otonom.

Otonomi desa/kelurahan membutuhkan sebuah pemberdayaan total pada sistem tingkat desa/kelurahan. Itu berarti bahwa keberdayaan sistem komunitas lokal (local community/LC) yang merupakan sistem dalam (inner system) tatanan desa/kelurahan, harus diikuti oleh kesesuaian keberdayaan pada sistem pemerintah lokal (local government/LG) dan sistem pasar lokal (local market/LM) yang merupakan sistem luar (outer system). Hubungan trigonal antara tiga pilar ini menuntut pengkapasitasan agar senantiasa mampu merespons dinamika perubahan.

Setiap kegiatan/program yang berjalan mengikuti siklus social learning masyarakat, harus dibarengi dengan upaya peningkatan kapabilitas dan penguatan kelembagaan pada pemerintah dan pelaku usaha desa/kelurahan. Selain itu, nilai dan norma acuan pada tingkat desa/kelurahan yang mengikat tidak hanya komunitas tetapi juga pelaku usaha dan pemerintah desa, harus bisa melembaga dan dipatuhi sebagai aturan main bersama.

Dalam kerangka inilah kapasitas desa dalam memformulasi rencana, menyusun anggaran belanja desa, mensinergikan rencana program dan anggaran desa/kelurahan dengan rencana program dan anggaran daerah, mengkolaborasikan sejumlah pihak yang menjalankan proyek berbasis desa/kelurahan, serta menjamin

keberlanjutan dari perubahan yang didorong melalui berlakunya aturan main dan basis nilai yang melembaga, merupakan tuntutan yang harus dipenuhi oleh Bahteramas.

Implikasi-Implikasi

Sejumlah implikasi praktis perlu diupayakan implementasinya demi efektivitas Bahteramas dalam mendorong keberdayaan masyarakat dan otonomi desa/kelurahan. Pertama, implementasi Bahteramas idealnya didasarkan pada kondisi eksisting desa/kelurahan. Pada desa/kelurahan yang kesadaran kritis dan daya organisir diri masyarakatnya telah terkuatkan melalui proyek lain seperti PPK, P2KP, driving change Oxfam, MFP-DFID dan sebagainya, Bahteramas idealnya dapat langsung berkontribusi bagi dorongan prakarsa dan swadaya masyarakat. Pada desa/kelurahan dimana prakarsa dan swadaya masyarakat telah berhasil didorong oleh proyek yang berjalan, Bahteramas seyogianya hadir untuk menskenariokan exit strategy dan menjamin integrasi pencapaian kedalam pola formal pembangunan daerah. Sedangkan pada desa/kelurahan yang sama sekali belum tersentuh program pemberdayaan sebelumnya, berarti Bahteramas harus sepenuhnya mendorong tahap-tahap pemberdayaan masyarakat secara utuh, mulai dari persiapan sosial, penghantaran sumberdaya, dorongan prakarsa dan swadaya komunitas, perluasan dan ekspansi kegiatan komunitas, hingga perwujudan otonomi desa/kelurahan.

Kedua, diperlukan saling konsultasi berkelanjutan antara fasilitator komunitas dengan pengambil kebijakan dan perencana daerah. Di satu sisi, sejumlah arahan sosial demi perwujudan visi kabupaten/kota dan provinsi harus menjadi wawasan bagi fasilitator komunitas dalam mendampingi berjalannya siklus social learning masyarakat; di sisi lain karakteristik struktural fungsional, aspirasi kebutuhan dan masalah serta prakarsa dan swadaya komunitas harus menjadi wawasan bagi pengambil kebijakan dan perencana daerah dalam menskenariokan arah dan kecepatan perubahan makro daerah. Ini adalah prakondisi bagi tersinergikannya otonomi desa/kelurahan dengan arahan sosial daerah.

Ketiga, sebelum dan sambil Bahteramas berjalan implementasinya, perencana daerah, fasilitator komunitas dan berbagai pihak pengelola program di desa/kelurahan idealnya membangun log-frame bersama untuk kerangka monitoring dan evaluasi Bahteramas secara bersinergi dengan program lainnya. Logika intervensi mulai dari penyadaran, pengorganisasian, penyusunan rencana oleh masyarakat, pelaksanaan kegiatan oleh masyarakat, dan seterusnya; idealnya telah dikerangkakan indikator luaran (output), sasaran (objectives), tujuan (goals) dan tujuan akhirnya (overall-goals); sumber verifikasi dari tiap indikator; serta cara memverifikasinya. Namun demikian, harus disadari pula bahwa akan terdapat fleksibilitas upaya di tengah perjalanan Bahteramas, karena itu log-frame akan selalu disesuaikan dengan arah fleksibilitas tersebut.

Keempat, diperlukan kesadaran dan tindakan kolaborasi multipihak diantara

pengelola proyek di tingkat desa/kelurahan. Bagaimanapun, desa/kelurahan serta masyarakat saat ini telah mengalami pengkompleksan dalam hal kehadiran sejumlah lembaga dalam mendorong perubahan, baik donor, program pusat, kegiatan SKPD, inisiatif LSM, pengabdian perguruan tinggi, dan sebagainya. Fasilitator komunitas dan perencana daerah idealnya secara bersama membangun forum bagi sejumlah multipihak ini, mengkonsolidasikan kontribusi R-O-N bagi keberdayaan masyarakat dan otonomi desa, menyepakati aturan main bersama, serta mempertemukan arahan daerah dengan praktek proyek mereka. Bagaimanapun, setiap pihak yang hadir di daerah untuk dan atas nama pembangunan, idealnya tunduk pada visi dan kebijakan pembangunan tatanan tersebut, bukan sekedar upaya ad-hoc yang arah perubahannya tidak terkonsolidasikan satu sama lain. Quo-vadis?